第一篇：村民政治參與過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

村民政治參與過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

——四川南充市小龍鎮(zhèn)村民政治參與的現(xiàn)狀調(diào)查與思考

林藝、任中平

內(nèi)容摘要：通過(guò)對(duì)四川省南充市小龍鎮(zhèn)部分村民的政治參與現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查研究，筆者認(rèn)為，要全面提高村民的政治參與水平，必須尋求和疏通“低成本”的參與途徑，實(shí)現(xiàn)參與成本的理性“轉(zhuǎn)移”或“置換”；“兩手抓”，杜絕參與假象的存在；拓展農(nóng)民參政的“權(quán)力”，關(guān)注農(nóng)民政治生存狀態(tài)；全面提升農(nóng)民的參政能力。

關(guān)鍵詞：政治參與 村民 對(duì)策

農(nóng)民作為占我國(guó)總?cè)丝?0﹪的龐大的社會(huì)群體，其參政權(quán)利的維護(hù)和保障顯得尤為重要。中國(guó)農(nóng)民政治參與的程度和水平，直接影響并決定著中國(guó)政治發(fā)展以及政治現(xiàn)代化的進(jìn)程。因此，研究當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民的參政意識(shí)以及政治參與的行為方式與途徑，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村政治制度的完善和發(fā)展的重要性是不言而喻的。筆者于近期帶領(lǐng)學(xué)生到位于四川省南充市小龍鎮(zhèn)的幾個(gè)鄉(xiāng)村進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容主要涉及村民參政動(dòng)力、途徑、效果和能力四個(gè)方面，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷150份，收回有效調(diào)查問(wèn)卷共計(jì)140份。

一、現(xiàn)狀與分析

1、參與動(dòng)力：高期望下的“利益權(quán)衡” 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民都期望能夠成為村務(wù)管理的一分子，期望能夠在村民大會(huì)上說(shuō)上一句話(huà)，期望能夠有能力影響村里的決策，期望能當(dāng)上人大代表??，農(nóng)民的期望雖然很直接也很單純，但他們對(duì)政治參與的期望值也很高。當(dāng)被問(wèn)及“您認(rèn)為村民在村務(wù)管理中所起的作用如何”時(shí)，64.3％認(rèn)為“起很大的作用”，30％的農(nóng)民認(rèn)為“有一定的作用”，僅有5.7％認(rèn)為“沒(méi)有作用”。大部分農(nóng)民對(duì)于自身作為政治參與的一分子，所起的作用的評(píng)價(jià)是很高的，認(rèn)為村民在村務(wù)管理中起很大的作用。而農(nóng)民對(duì)于自身在政治參與中所起作用的評(píng)價(jià)往往在一定程度上反映了其參政期望值的高低。當(dāng)被問(wèn)及“您愿意參加村民會(huì)議或人大代表的選舉嗎？”71.4％選擇愿意，21.4％認(rèn)為無(wú)所謂，僅有7.2％的人選擇不愿意。農(nóng)民在參政意識(shí)上是比較傾向于積極參與其中的，并且期望能夠發(fā)揮重要的作用。

在這種“高期望”的氛圍下，農(nóng)民在談及參與時(shí)總是不斷地在直接或間接地作“利益的權(quán)衡”。從某種意義上來(lái)說(shuō)，利益已經(jīng)成為農(nóng)民政治參與的主動(dòng)力之一。大部分農(nóng)民都認(rèn)為現(xiàn)有的民主形式，其存在的目的就是要保障群眾老百姓的利益，并且大部分農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有的主要的民主形式對(duì)保障群眾利益的成效還是持較為樂(lè)觀的態(tài)度。比如，當(dāng)問(wèn)及“你覺(jué)得人民代表大會(huì)是否反映民意和保障了大多數(shù)群眾的利益”時(shí)，68.5％的農(nóng)民認(rèn)為保障了大多數(shù)群眾的利益。大部分農(nóng)民認(rèn)為政治參與過(guò)程中總是要考慮對(duì)自己是不是有利，還會(huì)考慮對(duì)社會(huì)是不是有利。比如，當(dāng)問(wèn)及“當(dāng)您投票選舉人民代表的時(shí)候，您覺(jué)得：（可選擇多項(xiàng)回答）”的時(shí)候，70％認(rèn)為是“在行使公民的政治權(quán)利，對(duì)社會(huì)有益”，34.2％認(rèn)為“是關(guān)系到自己切身利益的事”。大部分農(nóng)民都是從“有利于社會(huì)”和“有利于自己”的角度而選擇積極投入到政治生活中去的，而且大部分都非常重視社會(huì)利益，認(rèn)為參與政治是自己的權(quán)利，跟自身利益密切相關(guān)，也是一份應(yīng)盡的責(zé)任。僅有7.1％的人認(rèn)為“跟自己的切身利益關(guān)系不大”，甚至有農(nóng)民認(rèn)為去投票選人民代表還不如回家做做家務(wù)干干農(nóng)活，還有7.1％的人認(rèn)為“投一票應(yīng)付應(yīng)付，至于選誰(shuí)無(wú)關(guān)緊要”，因?yàn)樗麄冇X(jué)得投票并不能改變什么。從他們的選擇看，不論選的是哪一項(xiàng)，都反映出他們的利益權(quán)衡的過(guò)程，只不過(guò)，權(quán)衡后覺(jué)得孰輕孰重的態(tài)度不同罷了，可能有的農(nóng)民在參與中表現(xiàn)出積極，有的表現(xiàn)得冷漠，有的覺(jué)得無(wú)所謂。

2、參與途徑：傳統(tǒng)與激進(jìn)并存

調(diào)查發(fā)現(xiàn),村民在政治參與的具體途徑選擇時(shí)，既表現(xiàn)出傳統(tǒng)的一面，有不乏激進(jìn)的一面。當(dāng)被問(wèn)及“如果你對(duì)某位干部的行政行為不滿(mǎn)，你會(huì)通過(guò)什么途徑尋求幫助”時(shí)，64.2％的人選擇“向鄉(xiāng)政府反映”，部分人認(rèn)為只有向鄉(xiāng)政府反映情況，才是最直接的方式，部分農(nóng)民認(rèn)為“只有政府才能解決”。20％的人選擇“上訪(fǎng)”，并有部分農(nóng)民提出“上訪(fǎng)才能解決問(wèn)題”,在部分農(nóng)民看來(lái),“上訪(fǎng)”讓鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)“有壓力”,這樣更有利于問(wèn)題的解決。15.7％選擇“到法院去告他”，10％選擇“尋求村委會(huì)的幫助”，大約12.8％的人同時(shí)選擇了前4者中的任意2-4項(xiàng)，此次調(diào)查只有7.1％的人選擇“干脆放棄”，僅1個(gè)人選擇“其他途徑”，并注明是“向紀(jì)檢部門(mén)檢舉”。

在大多數(shù)農(nóng)民看來(lái)，“遇到問(wèn)題找政府”還是首選，其次讓農(nóng)民覺(jué)得最有效的是“上訪(fǎng)”，再次是“去法院告”，最后才是“尋求村委會(huì)的幫助”，極少部分選擇放棄?？梢?jiàn)，大部分農(nóng)民遇到問(wèn)題仍會(huì)首先選擇較為傳統(tǒng)的方式，即遇事找政府。雖然大部分農(nóng)民對(duì)政府的工作效率和腐敗現(xiàn)象很不滿(mǎn)，但仍把政府作為解決問(wèn)題的主要“依靠”，這實(shí)際上也是中國(guó)農(nóng)民幾千年“清官情結(jié)”的延續(xù)，他們總是不斷地期望有一個(gè)能為其做主的“父母官”來(lái)庇護(hù)他。直到現(xiàn)在，碰到問(wèn)題時(shí)，第一個(gè)想到的仍是組織、領(lǐng)導(dǎo)和政府，這已經(jīng)成為中國(guó)農(nóng)民甚至中國(guó)人的一個(gè)傳統(tǒng)。其次，占36.7％選擇較為激進(jìn)的途徑，即“上訪(fǎng)”或“去法院告”，尤其是選擇“上訪(fǎng)”的農(nóng)民中86.8％都是單獨(dú)只選擇“上訪(fǎng)”，而未做其他任何選項(xiàng)的選擇（此題為多項(xiàng)選擇），從此可以看出，這部分單獨(dú)選擇“上訪(fǎng)”的人思想比較激進(jìn)，對(duì)鄉(xiāng)政府能否處理好這些問(wèn)題存在很大的質(zhì)疑。

再次，在傳統(tǒng)與激進(jìn)并存的情況下，唯一感到遺憾的是農(nóng)民對(duì)于“尋求村委會(huì)幫助”的冷漠，只有10％的人會(huì)選擇向村委會(huì)尋求幫助，這實(shí)際上從另一個(gè)角度反映出村委會(huì)作用的減弱。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，村委會(huì)作用的減弱就意味著農(nóng)民參政渠道、溝通渠道的不暢。從整體上來(lái)說(shuō)，這顯然是不利于農(nóng)民政治參與以及農(nóng)村民主政治發(fā)展的大環(huán)境的。

最后，讓人感到非常遺憾的是無(wú)一人提及向“新聞媒體”（被馬克思譽(yù)為“第四種權(quán)力”）這一有效的途徑反映情況。事實(shí)上，“新聞媒體”的監(jiān)督作用很大程度上還是要靠老百姓的積極參與。

3、參與效果：參與假象不容樂(lè)觀

我國(guó)農(nóng)村政治參與存在著不容樂(lè)觀的“假象”，比如我國(guó)農(nóng)民的投票率以及參加村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的到場(chǎng)率都是非常高的。這次調(diào)查南充市小龍鎮(zhèn)的3、4、5、6、9村的村民中，84.2％的村民參加過(guò)近三年的村委會(huì)投票選舉，82.8％的村民參加過(guò)近兩年的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，而且在參加次數(shù)上選擇“每次都參加”或“大部分都參加了”的村民占了參加人數(shù)的79.3％。

但事實(shí)上，這種村民參政的“興盛”并非真實(shí)。

首先，高投票率和高到場(chǎng)率并非就意味著高參與率，政治參與不僅包括投票，還包括很多其他的形式，比如信訪(fǎng)、監(jiān)督、參與管理等等。而這些村民在利用投票以外的其它途徑參與政治方面卻明顯薄弱，顯得有些盲目、無(wú)助，甚至是無(wú)奈。此次調(diào)查中，沒(méi)有一個(gè)農(nóng)民意識(shí)到或者會(huì)選擇“通過(guò)新聞媒體的監(jiān)督”來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的政治參與。

其次，委托投票被廣泛濫用。此次調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及“在投票選舉中，你會(huì)讓別人代你投票嗎”，68.5％的村民選擇“看情況,可能會(huì)”, 31.5％的村民選擇“肯定不會(huì)”,可以看出,村民大部分都能接受委托投票的形式。而且，有的村民會(huì)一人代寫(xiě)一大把選票。在這種情況下，村民參選率失真也就不足為奇了。

再次，動(dòng)員之下的象征性參與。也就是說(shuō)，有些公民雖然參與了，但由于是被動(dòng)員或迫于領(lǐng)導(dǎo)及單位的壓力等外界因素而不能不參與。這種參與并非出于當(dāng)事人自己的需要，而是在利益權(quán)衡之下所做出的一種迫不得已的決定。比如，此次調(diào)查中，當(dāng)被問(wèn)及“您參加村委會(huì)投票選舉主要是因?yàn)槭裁础保?7.1％的村民選擇“村里要求我參加”，30％的村民選擇“大家都去，所以我也去”，僅14.3％的村民選擇“我自己想?yún)⒓印保?.6％的村民選擇“其他”。所以，我國(guó)農(nóng)村的高投票率主要還是被動(dòng)員的緣故，農(nóng)民參與較少出于自主意愿。

最后，政治不透明讓農(nóng)民參與的效果大打折扣。比如，當(dāng)問(wèn)及“您是否知道正式候選人是怎么確定的”，37.1％的村民選擇“領(lǐng)導(dǎo)確定”，35.7％的村民選擇“不知道”。當(dāng)被問(wèn)及“你投票前是否見(jiàn)過(guò)候選人”，52.9％的村民選擇“沒(méi)有見(jiàn)過(guò)候選人”34.2％的村民選擇“聽(tīng)說(shuō)過(guò)，沒(méi)有見(jiàn)過(guò)”，僅12.9％的村民選擇“見(jiàn)過(guò)候選人”。顯然，政治不透明讓農(nóng)民在政治參與過(guò)程中顯得相當(dāng)盲目，也很無(wú)助。

4、參與能力：參差不齊

此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)村民的參與能力呈現(xiàn)參差不齊的狀況，主要從以下幾個(gè)層面來(lái)看： ⑴對(duì)法律的熟悉程度。大部分村民對(duì)政治參與可能涉及到的相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)知和熟悉程度相當(dāng)?shù)?。調(diào)查問(wèn)卷中被問(wèn)及“你知道《村民委員會(huì)組織法》嗎？”60％的村民不知道,40％的村民知道。當(dāng)進(jìn)一步問(wèn)及“你知道其主要內(nèi)容嗎”，僅有6個(gè)人知道。當(dāng)問(wèn)及“你知道我國(guó)法律是如何規(guī)定選舉程序的嗎”，71.4％的村民選擇“不知道”,27.1％的村民選擇“知道一點(diǎn)”,1.5％的村民選擇“大部分都知道或全都知道”。這就提出一個(gè)政治參與急待解決且相當(dāng)重要的問(wèn)題，即加快農(nóng)村的普法教育和普法宣傳，讓農(nóng)民知道自己有哪些權(quán)利，參與的程序是怎樣的，如何維護(hù)自己的參與權(quán)利，如果農(nóng)民連這些基本的法律法規(guī)都不知道，那么他們參與政治生活就無(wú)法可依，甚至?xí)苊つ?，不知道怎么做才是合法的。⑵文化程度。此次調(diào)查的村民中，11.5﹪未上過(guò)學(xué),21.4﹪是小學(xué)文憑,57.2﹪是初中文憑,8.5﹪是高中或中專(zhuān)文憑，1.4﹪是大專(zhuān)文憑及以上?？梢钥闯鲞@些村民的文化水平有高有低，但總體是偏低的，而且主要集中在初中水平。而村民的文化程度對(duì)其參與積極性的影響是很大的。根據(jù)美國(guó)的調(diào)查，受過(guò)高等教育的人大多比較積極參與選舉，投票率較高，比起平均水平（50﹪左右）來(lái)，常常要高出20—30﹪。??這個(gè)規(guī)律在中國(guó)同樣有效。[1]對(duì)于擁有初中文憑的村民來(lái)說(shuō)，至少他們可以理解一些相關(guān)的法律條文和政策，知道哪些屬于制度內(nèi)參與，知道怎樣在制度內(nèi)的參與形式中合理有效的表達(dá)自己的政治訴求等等。而對(duì)于未上過(guò)學(xué)的村民，他們可能連選票都看不懂，不知“競(jìng)選”為何物?，而這也在很大程度上影響或限制了他們參政的積極性。⑶參政經(jīng)驗(yàn)。從某種程度上來(lái)說(shuō)，經(jīng)驗(yàn)也是一種能力。參政的經(jīng)驗(yàn)越豐富，參政的能力就越強(qiáng)。調(diào)查中當(dāng)被問(wèn)及“近兩年你是否參加過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議”時(shí)，82.9﹪的村民選擇“參加過(guò)”，其中，22.4﹪的村民“每次都參加”，56.9﹪的村民“大部分都參加了”，20.7﹪村民“僅參加了少數(shù)幾次”?？梢钥闯?，村民的參與經(jīng)驗(yàn)還是比較豐富的。⑷民主意識(shí)。民主意識(shí)的高低在一定程度上反映出公民參政能力的高低，甚至影響著公民參政能力的高低。此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，民主意識(shí)在村民政治參與中的具體反映是參差不齊的。比如，當(dāng)問(wèn)及“如果您是干部候選人，您將采取什么辦法讓選民或代表了解您，投您的票？” 20％的村民選擇“組織上介紹”，32.9％的村民選擇“找親戚、朋友幫忙”，24.3％的村民選擇“希望有競(jìng)選，我自己表現(xiàn)”，8.6％的村民選擇“組織班子活動(dòng)”，1.4％的村民選擇“用經(jīng)濟(jì)手段拉票”，12.8％的村民選擇“其他”?？梢钥闯?，村民在政治參與中對(duì)于方式的選擇隨意性很大，有制度內(nèi)的方式，也有制度外的方式，有傳統(tǒng)的，也有非傳統(tǒng)的方式，總之，村民都傾向于選自認(rèn)為最有效的方式。但民主意識(shí)越高，就越傾向于選擇制度內(nèi)的方式，同時(shí)也是實(shí)際最有效的方式。比如有24.3％的村民選擇“希望有競(jìng)選，我自己表現(xiàn)”，這實(shí)際上就是讓“選民或代表了解您，投您的票”的最有效的制度內(nèi)的辦法。

二、對(duì)策與思考

通過(guò)這次調(diào)查，筆者認(rèn)為，要全面提高村民的政治參與水平，必須在以下幾方面下工夫：

1、尋求和疏通“低成本”的參與途徑，實(shí)現(xiàn)參與成本的理性“轉(zhuǎn)移”或“置換”。

“參與成本”主要包括參與的“時(shí)間成本”、“經(jīng)濟(jì)成本”、“風(fēng)險(xiǎn)成本”等?！案叱杀镜膮⑴c”無(wú)非就是“時(shí)間成本”、“經(jīng)濟(jì)成本”、“風(fēng)險(xiǎn)成本”等投入過(guò)多，而對(duì)于我國(guó)農(nóng)民這個(gè)龐大的弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，“高成本的參與”無(wú)非就是叫他們“不要參與”。而這正是農(nóng)民出現(xiàn)參與冷漠的一個(gè)不可忽視的重要原因。參與成本過(guò)高，從某一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，是削弱和降低了農(nóng)民的參與能力和參與頻率，而參與的能力和頻率是民主參與的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)能力和精神承受能力本來(lái)就有限，參與成本過(guò)高，難免會(huì)在一定程度上把農(nóng)民推出民主參與的圈子之外。

現(xiàn)今，我國(guó)農(nóng)民通過(guò)信訪(fǎng)的方式參與政治還是通過(guò)相當(dāng)傳統(tǒng)且成本高的方式（即“遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)，腰帶盤(pán)纏，帶著狀紙找青天”）去實(shí)現(xiàn)參與的目的。所以經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民表達(dá)政治訴求卻導(dǎo)致農(nóng)田荒廢，甚至傾家當(dāng)產(chǎn)的局面，這種高成本的參與反而與參與的初衷是背道而馳的。信訪(fǎng)為什么不能通過(guò)電話(huà)等低成本的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，譬如“市長(zhǎng)電話(huà)”。事實(shí)上，農(nóng)民參與的“低成本”離不開(kāi)行政管理的“高成本”，從某種意義上來(lái)說(shuō)，這是一種成本的理性“轉(zhuǎn)移”或者“置換”過(guò)程。即把農(nóng)民參與的成本轉(zhuǎn)移到管理上來(lái)。“市長(zhǎng)電話(huà)”這條途徑，如果充分發(fā)揮其效用，可能會(huì)激增行政管理的成本，但卻可以從很大程度上減輕農(nóng)民表達(dá)政治訴求、參與政治的成本。這種成本的理性“轉(zhuǎn)移”或“置換”在民主社會(huì)是應(yīng)該極力提倡的。這種參與方式雖然是低成本，但卻極易“流于形式”。自1983年各地城市陸續(xù)設(shè)立市長(zhǎng)電話(huà)后，2005年6月，工人日?qǐng)?bào)記者曾作了一次暗訪(fǎng)，大部分城市的市長(zhǎng)電話(huà)都形同虛設(shè)，雖然能夠打通，但真正能夠落實(shí)及起作用的卻寥寥無(wú)幾。[2]所以農(nóng)民參與成本的“轉(zhuǎn)移”或“置換”應(yīng)著力于行政管理能力的提升。另一方面，農(nóng)民參與的“低成本”還可以通過(guò)行政透明化來(lái)實(shí)現(xiàn)。政治透明，在民主國(guó)家是非常必要的。薩托利認(rèn)為，民主本身就要求透明度，“權(quán)力的房子應(yīng)是一間玻璃房子。這一立場(chǎng)的理性依據(jù)——與其道德依據(jù)不同——是，透明度高有利于更好地進(jìn)行控制，從而減少外部風(fēng)險(xiǎn)。?這意味著即使增加透明度導(dǎo)致決策成本上升，也是上升得有理?！盵3]即行政透明可能導(dǎo)致決策成本上升，但卻從另一個(gè)側(cè)面降低了公民的參與成本。

2、“兩手抓”，杜絕參與假象的存在。針對(duì)我國(guó)村民參與所存在的不容忽視的“假象”，必須從兩個(gè)方面同時(shí)進(jìn)行，實(shí)施“兩手抓”，才能從根本上有效的遏制參與假象的存在。

一方面，從制度入手遏制參與假象。從制度入手遏制參與假象主要是從制度安排上擴(kuò)展其對(duì)村民參與的“包容性”。對(duì)參與的村民來(lái)說(shuō)，這種“包容性”首先就意味著資格、機(jī)會(huì)以及在公共空間中參與的可能。正如達(dá)爾所說(shuō)，民主國(guó)家的主體應(yīng)該具有“完全的包容性”，應(yīng)當(dāng)包括一切服從法律的人們。[4]目前，我國(guó)農(nóng)民占全國(guó)人口的三分之二，但每96萬(wàn)農(nóng)民才選出一個(gè)人民代表，我們不得不承認(rèn)，光從制度安排上，農(nóng)民就已經(jīng)不可避免地成為了我國(guó)政治參與中最大的弱勢(shì)群體。所以，從制度上加大農(nóng)民的代表份額勢(shì)在必行。對(duì)參與的村民來(lái)說(shuō)，這種“包容性”還意味著對(duì)村民參與“自主意識(shí)”的包容；即在制度安排上要實(shí)現(xiàn)由過(guò)去特定歷史條件下的“動(dòng)員參與”向“自主參與”的轉(zhuǎn)型，積極地提倡并鼓勵(lì)村民通過(guò)合法的方式主動(dòng)的參與政治，而不僅僅是從形式上參與。這樣才能在較大程度上提升村民政治參與的有效性，避免“動(dòng)員參與”下帶來(lái)的盲目樂(lè)觀。

另一方面，從責(zé)任意識(shí)入手遏制參與假象。首先要提升政府的責(zé)任意識(shí)。目前，可以通過(guò)動(dòng)員宣傳以及文化教育等手段對(duì)政府的工作人員進(jìn)行思想上的感染和熏陶，讓他們認(rèn)識(shí)到他們所擁有的權(quán)力是人民所賦予的，應(yīng)該有這個(gè)責(zé)任去履行好這個(gè)權(quán)力。其次，就是要大力提升農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)?，F(xiàn)在農(nóng)村大量存在的“委托投票”的現(xiàn)象正是農(nóng)民責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)的體現(xiàn)。大部分村民都能接受這樣一種所謂的“便捷”參與方式，認(rèn)為“委托投票”并不是什么大問(wèn)題，但事實(shí)上，這些村民并沒(méi)有意識(shí)到“委托投票”是對(duì)其自身民主參與權(quán)利的一種褻瀆。所以，大力提升農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)是遏制參與假象的根本。我們可以通過(guò)宣傳教育來(lái)提高農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)。美國(guó)學(xué)者戎雪蘭就曾提出應(yīng)加強(qiáng)公民的責(zé)任意識(shí)教育，讓他們意識(shí)到個(gè)人責(zé)任（個(gè)人的責(zé)任，包括尊重人類(lèi)的生命、尊重別人的權(quán)利、誠(chéng)實(shí)、寬容、有同情心、證明有自我控制的能力、參與民主程序、為共同的目標(biāo)而工作、尊重別人的財(cái)產(chǎn)。）在社會(huì)與政治生活中的重要性。[5]我們還可以從法律規(guī)定上來(lái)提升農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)，避免參與假象，譬如，從法律上規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)“委托投票”的現(xiàn)象，公民必須承擔(dān)相應(yīng)的法律或社會(huì)責(zé)任等等。

3、拓展農(nóng)民參政的“權(quán)力”，關(guān)注農(nóng)民政治生存狀態(tài)。

大部分農(nóng)民對(duì)于政治參與都覺(jué)得很被動(dòng)，其中一個(gè)很重要的原因就是農(nóng)民覺(jué)得自己“無(wú)權(quán)”。農(nóng)民參與政治的過(guò)程中，不僅要有“權(quán)利”，更重要的還應(yīng)該有“權(quán)力”。而且這個(gè)權(quán)力是一條完整的鏈條，正如“選舉、監(jiān)督、罷免、保留”權(quán)缺一不可。拓展我國(guó)農(nóng)民政治參與的當(dāng)務(wù)之急是健全農(nóng)民參與的權(quán)力。要拓展我國(guó)農(nóng)民的參與，最根本的是賦予和強(qiáng)化農(nóng)民的權(quán)力?！爸边x”是值得推廣的（1998 年四川省遂內(nèi)寧市步云鄉(xiāng)的農(nóng)民“直選”開(kāi)展得如火如荼，在這次直選鄉(xiāng)長(zhǎng)的過(guò)程中，可以公開(kāi)報(bào)名、公開(kāi)競(jìng)選、公開(kāi)投票，使步云鄉(xiāng)的農(nóng)民第一次體驗(yàn)到直選的喜悅），但很少有人深思這樣一個(gè)問(wèn)題：即農(nóng)民有了選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)的權(quán)力，但農(nóng)民有決定鄉(xiāng)長(zhǎng)“去”和“留”的權(quán)力嗎？如果沒(méi)有，這種被捧說(shuō)得出神入化的選舉就不可避免地陷入權(quán)力的局限。畢竟，選鄉(xiāng)長(zhǎng)不是選族長(zhǎng)，不是選出之后就一勞永逸；而且誰(shuí)也無(wú)法保證當(dāng)選的人會(huì)一直廉潔奉公、廉明執(zhí)政，所以農(nóng)民必須擁有“罷免”被選人的權(quán)力；被選出的干部畢竟是受上級(jí)行政和黨委的管轄，如果被農(nóng)民選出的干部被上級(jí)行政和黨委以某種理由隨意刪除，或者農(nóng)民選一個(gè)，上面就刪一個(gè)，那么農(nóng)民的選舉也就沒(méi)有意義了（2002年10月由村民自己選出的宜興市鯨塘鎮(zhèn)南莊村村主任陸義寶，因與村支書(shū)存在意見(jiàn)分歧而被鯨塘鎮(zhèn)黨委以年齡和能力為借口“杯酒釋兵權(quán)”的事件就是一個(gè)典型）。[6]所以，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不僅要有“選舉的權(quán)力”、“罷免的權(quán)力”，還得擁有“保留的權(quán)力”。

4、全面提升農(nóng)民的參政能力。我國(guó)農(nóng)民的參政能力參差不齊，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手提升農(nóng)民的參政能力。第一，強(qiáng)化“普法教育”和“普法宣傳”。這次調(diào)查，感到吃驚的是農(nóng)民對(duì)于與政治參與相關(guān)的法律法規(guī)的認(rèn)知程度是非常低的，大部分都只限于知道有這部法，而對(duì)具體的法律條文和規(guī)定卻知之甚少。因此，普法教育和普法宣傳在農(nóng)村是勢(shì)在必行的，并且迫在眉睫。目前,可以通過(guò)多種渠道來(lái)進(jìn)行普法活動(dòng)。譬如，通過(guò)電視或廣播宣傳、組織村民閱讀學(xué)習(xí)法律條文及報(bào)刊雜志并進(jìn)行相關(guān)討論，充分發(fā)揮輿論傳媒的中介作用以及政府組織的引導(dǎo)作用。第二，提升農(nóng)民自身的文化素質(zhì)。“受教育程度較高的人，更可能把參與政治看作是公民的責(zé)任，而具有這種責(zé)任感的公民事實(shí)上會(huì)更加踴躍的參與。”[7]受教育的程度與參政經(jīng)歷有著明顯的對(duì)比關(guān)系。在我國(guó)，受教育程度越高，其參與經(jīng)歷就越豐富，而受教育程度較低的人，其參與經(jīng)歷就形成明顯的差距。受教育程度不同的公民中有參與經(jīng)歷者所占百分比：初級(jí)為8.4％，中級(jí)為9.7％，高級(jí)為17.32％。[8]可以看出，受教育程度較低的人，其政治參與的經(jīng)歷顯然要少得多。而我國(guó)的農(nóng)民由于客觀條件的限制，受教育的程度普遍較低，其參政的經(jīng)歷也明顯比受教育程度較高的人少。第三，強(qiáng)化農(nóng)民的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。一方面必須強(qiáng)化農(nóng)民的主體意識(shí)。主體意識(shí)是指公民在政治參與過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的高度的政治責(zé)任感和積極主動(dòng)的精神。公民主體意識(shí)的增強(qiáng)，既是社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步，也是現(xiàn)代公民政治參與質(zhì)量逐步提高的一個(gè)重要指標(biāo)。與主體意識(shí)相對(duì)立的則是附庸意識(shí)，主要表現(xiàn)為“奴性”和“依附”。培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識(shí)，就是要農(nóng)民意識(shí)到自己是國(guó)家的主人，有責(zé)任和義務(wù)參與社會(huì)國(guó)家的各項(xiàng)事務(wù)；另一方面，有必要提升農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)。一個(gè)公民的責(zé)任意識(shí)直接關(guān)系到政治參與的有效性。責(zé)任意識(shí)應(yīng)該包括兩層涵義。第一層涵義一種負(fù)責(zé)任的心態(tài)。表現(xiàn)為公民對(duì)其行為后果的一種謹(jǐn)慎考慮和權(quán)衡，以負(fù)責(zé)任的心態(tài)去實(shí)施其參與行為。從這一層涵義來(lái)說(shuō)，責(zé)任意識(shí)避免了盲目的、非理性的參與。第二層涵義則是一種強(qiáng)烈的使命感。即公民把自己看成是歷史的主宰、國(guó)家的主人，所以制約和監(jiān)督政治權(quán)力、防止政治權(quán)力的異化腐敗則是每一個(gè)公民義不容辭的使命和責(zé)任。從這一層涵義來(lái)看，責(zé)任意識(shí)則避免了農(nóng)民政治參與的冷漠局面。目前，我們可以通過(guò)民主教育和民主宣傳等形式讓農(nóng)民了解什么是民主，什么是有效的參與方式，什么才是政治參與的責(zé)任等等，同時(shí)通過(guò)提供切實(shí)的民主參政途徑和形式，讓農(nóng)民了解和體會(huì)責(zé)任的真正含義和內(nèi)容。

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[1]張明澍.中國(guó)“政治人”【M】．.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994，177.[2]馬昌博.一部電話(huà)的威力【N】．南方周末，2006-4-6．

[3]喬·薩托利.民主新論【M】．.北京：東方出版社，1993，250.[4]羅伯特·達(dá)爾.論民主【M】．.北京：商務(wù)印書(shū)館，1999，85.[5]戎雪蘭.民主的公民教育與中國(guó)的政治改革——美國(guó)公民教育對(duì)中國(guó)的啟示【J】．當(dāng)代中國(guó)研究，1998(3).[6]易穎.村主任的丟官之惑【N】．南方周末，2002-12-31.[7]萊斯特·W·米爾布拉斯.政治參與【M】．芝加哥：蘭德麥克拉利公司，1966，61--63.[8]張明澍.中國(guó)“政治人”【M】．.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994，132.作者單位：西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所

（文章來(lái)源：《西華師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年1期）

第二篇：村民自治建設(shè)中存在問(wèn)題和對(duì)策

村民自治制度建設(shè)中存在的問(wèn)題與對(duì)策

淺談村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策

村民自治制度的確立，是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物。20多年村民自治活動(dòng)的開(kāi)展己充分展現(xiàn)了村民自治的生命力和有效性。村民自治發(fā)揮的作用既表現(xiàn)在物質(zhì)制度又表現(xiàn)在思想精神層面。一是促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動(dòng)的開(kāi)展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。但還存在一些突出問(wèn)題不容忽視，它們嚴(yán)重地影響著村民自治的發(fā)展及其深化。

一、當(dāng)前村民自治制度中存在的問(wèn)題及原因

村民自治制度是與我國(guó)依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革相適應(yīng)的農(nóng)村基層管理制度。從1980年第一個(gè)村民委員會(huì)建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委員會(huì)組織。村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。因此，全面推進(jìn)村民自治，也就是全面推進(jìn)村級(jí)民主選舉、村級(jí)民主決策、村級(jí)民主管理和村級(jí)民主監(jiān)督。從上個(gè)世紀(jì)80年代初的萌芽至1998年11月《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式頒布，村民自治經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展過(guò)程。但由于多方面的原因，村民自治在實(shí)踐中也必然面臨一系列 的問(wèn)題和困難。

一是村民自治制度配套法規(guī)的欠缺，無(wú)法使之發(fā)揮最佳效應(yīng)。村民自治制度在設(shè)置和可操作性上顯得過(guò)于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得空泛。如現(xiàn)行法律制度對(duì)村民的界定、權(quán)利、義務(wù)，村民對(duì)村務(wù)管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關(guān)系和權(quán)限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)或村黨支部事實(shí)上取代村民自治組織行使村級(jí)事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)。隨著農(nóng)村流動(dòng)人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）導(dǎo)致此類(lèi)人員的民主權(quán)利和應(yīng)該承擔(dān)的村民義務(wù)難以落實(shí)，需要相應(yīng)的制度來(lái)保證他們的權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。另外，在村委會(huì)中引進(jìn)有志青年的機(jī)制，有些地方進(jìn)行了有益的的嘗試，囿于缺乏制度規(guī)范和保障，難于得到推廣。

二是村民自治過(guò)程受觀念意識(shí)上的阻礙，導(dǎo)致村民自治制度難以達(dá)到預(yù)期效果。中國(guó)有極為漫長(zhǎng)的君主專(zhuān)制集權(quán)的歷史，而無(wú)民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民習(xí)慣于被動(dòng)接受“自上而下”的管理，并把自己的命運(yùn)寄托于清官統(tǒng)治上，導(dǎo)致村民普遍自治意識(shí)不強(qiáng)。很多村干部素質(zhì)較差，思想觀念未跟上，致使村務(wù)公開(kāi)不規(guī)范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風(fēng)、工作方式轉(zhuǎn)變不到位，群眾與村干部的關(guān)系不太融洽，群眾對(duì)村級(jí)事務(wù)的關(guān)心程度不夠，不愿意參與管理和監(jiān)督，缺少村務(wù)公開(kāi)、民主管理的群眾基礎(chǔ)，使村務(wù)公開(kāi)、民主管理工作難以深

入開(kāi)展。

三是村民自治中的行政化傾向使村民自治制度的實(shí)施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級(jí)事務(wù)的一種社會(huì)管理方式。然而很多地方的村民自治在實(shí)踐中，都自覺(jué)不自覺(jué)以行政手段安排工作，有一些本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的職責(zé)也被“分解”到村委會(huì)，使村委會(huì)體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負(fù)責(zé)而不是向群眾負(fù)責(zé)。自治組織實(shí)際上表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機(jī)構(gòu)，政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系演變成實(shí)實(shí)在在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)，與國(guó)家推行村民自治的本意不符。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)的關(guān)系不暢導(dǎo)致國(guó)家政策執(zhí)行不力和鄉(xiāng)村事務(wù)管理不順。目前在基層農(nóng)村管理體制中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國(guó)家行使行政管理權(quán)，村民委員會(huì)代表村民行使基層自治權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系的確認(rèn)和維持無(wú)疑是村民自治正常、規(guī)范運(yùn)作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系又常常與成文法律規(guī)范存在著種種“偏離”，嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。最經(jīng)常也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行行政干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)強(qiáng)有力的控制還表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(?目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都是鄉(xiāng)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一肩挑)通過(guò)對(duì)村黨支部的

有效領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)(村支部書(shū)記與村委會(huì)主任也基本上是一肩挑)。另外,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財(cái)鄉(xiāng)管”對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)施管理來(lái)強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的控制。雖然主觀上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是本著良好的愿望，是為了管好村級(jí)財(cái)務(wù)，防止他們貪污腐敗，以權(quán)謀私，但客觀上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導(dǎo)關(guān)系，強(qiáng)化了傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，進(jìn)而不利于村干部改變過(guò)去那種對(duì)上不對(duì)下的工作作風(fēng)來(lái)服務(wù)群眾。另一方面,依據(jù)村委會(huì)自治權(quán)，存在少數(shù)村委會(huì)為了自己特定的利益，有意識(shí)地強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。當(dāng)村民責(zé)怪村委會(huì)不能維護(hù)村民利益時(shí)，村委會(huì)就將全部責(zé)任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)怪村委會(huì)協(xié)助工作不力時(shí)，它們又把責(zé)任全部推給村民。在他們看來(lái)，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會(huì)作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，沒(méi)有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。于是，他們對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度。

五是“兩委”矛盾沖突使黨務(wù)村務(wù)管理兩難。村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)目前表現(xiàn)為兩種情況：一是村委會(huì)與村黨支部?jī)商装嘧觾煞N管理模式,導(dǎo)致有的村委會(huì)不能自覺(jué)地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會(huì)引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對(duì)立起來(lái)，加上有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級(jí)組織的核心作用。也有的村級(jí)組織的權(quán)力過(guò)分集中到村黨支部，甚至集中在村支書(shū)個(gè)人手中，村委會(huì)和村民會(huì)議的自治

權(quán)力實(shí)際上被懸空。村支書(shū)雖說(shuō)形式上是由村中的黨員選舉產(chǎn)生的，但實(shí)際上往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定的。黨支部成員由任命產(chǎn)生，而村委會(huì)則由選舉產(chǎn)生，于是便形成了“上級(jí)來(lái)人找支書(shū)，村民有事找村主任”的局面。民主選舉使村主任在村事務(wù)決策中的位勢(shì)增高，而傳統(tǒng)制度仍然捍衛(wèi)著黨支部書(shū)記的優(yōu)勢(shì)地位。黨支部是傳統(tǒng)的村務(wù)決策實(shí)體，而選舉產(chǎn)生的村委會(huì)要依法行使村務(wù)決策權(quán)力。這些矛盾?chē)?yán)重影響了村民自治的健康發(fā)展，大大降低了村民自治的質(zhì)量。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會(huì)與村黨支部?jī)商装嘧觾煞N管理模式“二合一”,即通過(guò)一些操作途徑，讓村支書(shū)選上村委會(huì)主任，或讓選上的黨員村委會(huì)主任當(dāng)選村支書(shū)，或培養(yǎng)新當(dāng)選的非黨員村委會(huì)主任為黨員，再選任為村支書(shū)。這樣，兩委合二為一后，黨組織對(duì)村委會(huì)的控制加強(qiáng)了，工作中的對(duì)立和摩擦也少了，上級(jí)對(duì)村委會(huì)的管理也容易了。但對(duì)村委會(huì)來(lái)說(shuō)，村民自治事實(shí)上就大打折扣了。

另外，稅費(fèi)改革后，雖然村干部的報(bào)酬進(jìn)入了比較穩(wěn)定的保障時(shí)期，農(nóng)民群眾參與選舉的積極性日益增長(zhǎng)，但也面臨一些新情況、新問(wèn)題：如流動(dòng)人口增加、農(nóng)村大量勞動(dòng)力外出打工、村干部競(jìng)爭(zhēng)加劇、村組合并，干部職數(shù)精簡(jiǎn)、選舉經(jīng)費(fèi)缺乏來(lái)源等等。

二、村民自治制度中存在問(wèn)題的對(duì)策

一是進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治制度規(guī)范配套。以往的農(nóng)村治理體制是國(guó)家從鄉(xiāng)村獲取資源，這也是導(dǎo)致農(nóng)村各種矛盾根源。目前

國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間，村民自治開(kāi)始走出體制性困境?！岸嘤枭偃》呕睢钡恼咦罱K會(huì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐，農(nóng)民通過(guò)逐步學(xué)習(xí)和掌握了村民自治的知識(shí)和技能，培育起自治的意識(shí)，開(kāi)始運(yùn)用村民自治法律維護(hù)和擴(kuò)展自己的民主權(quán)利。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治相關(guān)法律法規(guī)顯得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套規(guī)范的過(guò)程中，還要考慮提高村民自治程度和質(zhì)量的智力因素。隨著國(guó)家改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入，國(guó)民的流動(dòng)導(dǎo)致智力的流動(dòng)成為常態(tài)?，F(xiàn)行的戶(hù)籍制度嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的交流。戶(hù)籍制度改革勢(shì)在必行。因此，村民的界定不應(yīng)以戶(hù)籍為唯一依據(jù)。愿意為農(nóng)村建設(shè)施展才華的現(xiàn)代知識(shí)型青年的進(jìn)入，對(duì)村民自治的長(zhǎng)足發(fā)展會(huì)有很大的促進(jìn)。在具體制度規(guī)范的設(shè)計(jì)上應(yīng)該對(duì)此給予充分的考慮。

二是加大對(duì)村民的民主意識(shí)的培養(yǎng)和強(qiáng)化。首先，必須在農(nóng)村加強(qiáng)文化教育建設(shè)。目前在農(nóng)村實(shí)行的免費(fèi)九年制義務(wù)教育，將對(duì)農(nóng)村文化教育產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。可以結(jié)合農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，以學(xué)校為依托，建立政府補(bǔ)貼型的分區(qū)式的文化活動(dòng)室，既為學(xué)生也為村民提供學(xué)習(xí)和交流的文化活動(dòng)場(chǎng)所。其次是要加大對(duì)國(guó)家有關(guān)村民自治政策及黨的各項(xiàng)惠民利民的方針政策的宣傳。這種宣傳可以結(jié)合中華民俗采取各種健康文明而又生動(dòng)活潑的形式。再次是提高縣鄉(xiāng)村干部素質(zhì)，使他們能認(rèn)真指導(dǎo)村委會(huì)

實(shí)施村民自治的各項(xiàng)制度，指導(dǎo)村民在參與中提高民主意識(shí)和參政議政能力。讓村民直接參與各項(xiàng)村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識(shí)，也可以使大家體會(huì)到這些民主制度給他們所帶來(lái)的實(shí)實(shí)在在的好處，從而為他們以更積極的態(tài)度參與以后的村民自治活動(dòng)奠定基礎(chǔ)

三是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、黨支部三者之間的關(guān)系。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家設(shè)立在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，承擔(dān)著對(duì)所轄鄉(xiāng)村行使行政管理權(quán)的職能，依法在所轄區(qū)域內(nèi)開(kāi)展各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的政務(wù)。在這些職權(quán)范圍中，不存在村民自治的問(wèn)題，亦不屬于村民自治的范疇，應(yīng)當(dāng)行使其領(lǐng)導(dǎo)職能，在所轄行政區(qū)域內(nèi)依法開(kāi)展法律規(guī)定的各項(xiàng)政務(wù)工作。村委會(huì)是村民進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織。村委會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事務(wù)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民意見(jiàn)、要求和提出建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)不能像過(guò)去對(duì)待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工作，而是要從法律、政策、工作上給予指導(dǎo)。村民委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展各項(xiàng)工作，教育和推動(dòng)村民依法履行應(yīng)盡的義

務(wù)。村黨支部是黨的基層組織，接受上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。在村民自治活動(dòng)中，村黨支部是政治上、思想上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。村民自治是在黨領(lǐng)導(dǎo)下有秩序、有計(jì)劃進(jìn)行的，是國(guó)家法律范圍內(nèi)的自治，而不是毫無(wú)約束的自治。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村黨支部三者之間的關(guān)系的正確處理，雖然各級(jí)黨和政府下發(fā)了一些文件，在實(shí)踐中仍然難以做到有效落實(shí)。

因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴(lài)關(guān)系。

四是疏通信訪(fǎng)渠道，認(rèn)真接待處理群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)。自新的《村委會(huì)組織法》頒布實(shí)施后，相關(guān)部門(mén)接待的有關(guān)村民自治工作的來(lái)信來(lái)訪(fǎng)量呈大幅度增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而且大量的是集體或群體上訪(fǎng)。農(nóng)民上訪(fǎng)反映最多的是村干部違法施政、集體財(cái)務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務(wù)政務(wù)不公開(kāi)等問(wèn)題。有許多問(wèn)題是農(nóng)村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民找不到反映的渠道，有些問(wèn)題即使反映了也沒(méi)有得到解決。實(shí)行村民自治，特別是《村委會(huì)組織法》頒布實(shí)施后，給農(nóng)村多年積累的矛盾找到了一個(gè)“出口”。這是村民自治上訪(fǎng)增加的重要原因。農(nóng)民上訪(fǎng)說(shuō)明農(nóng)民群眾還相信黨和政府，相信相關(guān)部門(mén)會(huì)給他們一個(gè)公正的說(shuō)法，也說(shuō)明農(nóng)民群眾的民主意識(shí)在增強(qiáng)，法律意識(shí)在提高，以及對(duì)自身民主權(quán)利的重視。

因此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)相互配合，認(rèn)真接待處理農(nóng)民群眾的來(lái)信來(lái)訪(fǎng)。通過(guò)疏通信訪(fǎng)渠道，化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。同時(shí)相關(guān)部門(mén)應(yīng)加大執(zhí)法力度，對(duì)侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅(jiān)決依法查處，以確?！洞逦瘯?huì)組織法》的順利實(shí)施，依法維護(hù)農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。

另外，實(shí)行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經(jīng)費(fèi)支持。因此，應(yīng)該明確經(jīng)費(fèi)渠道，最好是把村委會(huì)的換屆選舉全額納入地方財(cái)政預(yù)算。對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后村的村民自治，地方財(cái)政也應(yīng)考慮給予適當(dāng)補(bǔ)助。隨著村干部職數(shù)精減后出現(xiàn)的工作量問(wèn)題，可以通過(guò)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分解，培育各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)是很大的促進(jìn)。目前，在我省部分城中村、貧困村、上訪(fǎng)村、難點(diǎn)村、宗族房頭問(wèn)題突出村實(shí)行的選舉觀察員制度出發(fā)點(diǎn)不錯(cuò)，只是由于制度不完善，效果不明顯。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內(nèi)容、形式、觀察員的選聘、培訓(xùn)、管理等方式。

第三篇：素質(zhì)教育過(guò)程中存在的問(wèn)題及其對(duì)策

素質(zhì)教育過(guò)程中存在的問(wèn)題及其對(duì)策 361論創(chuàng)新性思維的培養(yǎng)

362論中小學(xué)生的個(gè)性塑造與培養(yǎng) 363論開(kāi)放式教育

364論教學(xué)活動(dòng)的主體性

365論學(xué)學(xué)生發(fā)散性思維的培養(yǎng)

第四篇：淺析城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的公眾參與問(wèn)題及對(duì)策

淺析城市規(guī)劃實(shí)施中的公眾參與問(wèn)題及對(duì)策

摘 要：文章客觀分析了公眾參與的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，研究了我國(guó)城市規(guī)劃過(guò)程中公眾參與的必要性和緊迫性，提出了要推動(dòng)和規(guī)范我國(guó)城市規(guī)劃中的公眾參與應(yīng)加快公眾參與的法制建設(shè)，提高公眾參與意識(shí)，落實(shí)知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。關(guān)鍵詞：公眾參與，城市規(guī)劃實(shí)施引言

城市規(guī)劃作為政府宏觀調(diào)控的主要手段之一，它本質(zhì)上是通過(guò)對(duì)土地、空間等資源的安排來(lái)進(jìn)行利益分配。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市急劇擴(kuò)張和城市化進(jìn)程日益加劇等諸多變化，各種利益沖突不斷表象化，城市建設(shè)中的矛盾也越來(lái)越突出。原有的城市規(guī)劃管理方式已不能滿(mǎn)足現(xiàn)代市場(chǎng)的管理需求。城市規(guī)劃作為政府的一類(lèi)公共政策，涉及所有人的利益，公眾作為城市規(guī)劃待協(xié)調(diào)的利益關(guān)系中最龐大的團(tuán)體，逐漸受到社會(huì)各界的重視。公眾參與作為城市規(guī)劃中的一種運(yùn)行機(jī)制已為人熟知，2008年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃必須有公眾參與，更標(biāo)志著公眾參與城市規(guī)劃邁入法制化的時(shí)代。因而，研究城市規(guī)劃實(shí)施中的公眾參與，對(duì)實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下規(guī)劃管理方式的轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃公共政策有著重要的意義。城市規(guī)劃實(shí)施中的公眾參與 城市規(guī)劃的編制和實(shí)施被認(rèn)為是城市規(guī)劃管理兩大環(huán)節(jié)。城市規(guī)劃管理的實(shí)施主要是指對(duì)各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)實(shí)行審批或許可、監(jiān)督檢查以及對(duì)違法建設(shè)行為進(jìn)行查處等管理工作。它包括規(guī)劃許可和行政執(zhí)法兩個(gè)子環(huán)節(jié)。公眾參與是指公眾通過(guò)合法的手段，參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃的各個(gè)階段，表達(dá)自己的意愿，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃施加影響的過(guò)程。3 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的必要性

現(xiàn)階段，城市規(guī)劃的實(shí)施面臨著各種利益沖突，原有的封閉管理模式已不再適用，城市規(guī)劃急需尋求一種能在眾多利益主體中達(dá)成平衡與協(xié)調(diào)的開(kāi)放透明的運(yùn)作機(jī)制，從而在政府與多元社會(huì)群體之間建立制度化的溝通渠道，吸收利益各方參與城市規(guī)劃的決策、編制和管理，并通過(guò)社會(huì)公眾對(duì)規(guī)劃的參與，獲得更多的信息資源和有價(jià)值的建議。通過(guò)向參與利益主體反饋意見(jiàn)，輸出政府與公眾都比較滿(mǎn)意的規(guī)劃方案，可滿(mǎn)足公眾的要求，避免社會(huì)矛盾激化。具體來(lái)說(shuō)，公眾參與城市規(guī)劃的必要性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:（1）公眾參與城市規(guī)劃是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。公眾廣泛參與涉及切身利益的城市規(guī)劃，能夠促使政府與其他社會(huì)主體相互協(xié)調(diào)、不同利益團(tuán)體相互平衡，規(guī)范市場(chǎng)秩序，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，從而使規(guī)劃成為政府實(shí)施城市建設(shè)的有效手段。

（2）公眾參與城市規(guī)劃是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的迫切要求。加強(qiáng)規(guī)劃管理，實(shí)施規(guī)劃過(guò)程的公開(kāi)性，可以使政府部門(mén)更好地理解公眾的要求，最終形成獲得社會(huì)認(rèn)同的規(guī)劃決策。

公眾參與可以保證規(guī)劃設(shè)計(jì)的合理性。吸引各個(gè)階層、各個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān) 家、人士參與規(guī)劃，集思廣益，避免規(guī)劃脫離實(shí)際而造成的判斷錯(cuò)誤，使規(guī)劃成果更加科學(xué)。

（3）公眾參與有利于城市建設(shè)及管理的順利進(jìn)行。社會(huì)公眾對(duì)城市規(guī)劃的認(rèn)知，對(duì)城市規(guī)劃作用的認(rèn)識(shí)有利于公眾遵守和執(zhí)行城市規(guī)劃。

（4）實(shí)現(xiàn)公眾參與，城鄉(xiāng)規(guī)劃才能夠真正做到以人為本，體現(xiàn)公眾意志，維護(hù)公眾的利益，接受公眾的監(jiān)督。4 城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施中公眾參與現(xiàn)狀及問(wèn)題

隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)行和《行政許可法》的推行，城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的公眾參與有了一定的發(fā)展，但是從整體來(lái)看，仍然還是在政府主導(dǎo)下的自上而下的過(guò)程，并且層次較低，公眾被動(dòng)參與多而主動(dòng)參與少。而且，是否公眾參與及公眾參與效果如何對(duì)規(guī)劃審批通過(guò)率影響微乎其微，公眾參與的程序及其重要性沒(méi)有法律和體制的保障。從公眾本身來(lái)看，更多的是針對(duì)涉及到自身利益的規(guī)劃實(shí)施行為表現(xiàn)出一定的積極性，而對(duì)出于公益的參與其主動(dòng)性缺乏。

由此可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)的公眾參與存在以下問(wèn)題：

（1）公眾參與規(guī)劃的組織機(jī)構(gòu)與制度不健全，缺乏保障機(jī)制?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確了城市規(guī)劃須有公眾參與，但我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)如何保證市民參與城市規(guī)劃的整個(gè)過(guò)程并無(wú)明確。各地城市雖在努力推進(jìn)公眾參與城市規(guī)劃的實(shí)踐，但對(duì)公眾參與城市規(guī)劃的程序規(guī)定卻過(guò)于簡(jiǎn)單：在公眾參與程序適用何種范圍，公眾以何種方式參與，讓公眾參與到何種程度，都未形成具體的法規(guī)性文件。這導(dǎo)致公眾參與的 結(jié)果只能是象征性和形式化的參與。

（2）公眾參與的程度不一且層次低，公眾多被動(dòng)參與而不是主動(dòng)參與。公眾參與缺乏組織機(jī)構(gòu)，在近年來(lái)的涉及到陽(yáng)光權(quán)、通風(fēng)權(quán)和采光權(quán)等環(huán)境權(quán)益的訴訟案件中，當(dāng)事人大多以個(gè)體形式出現(xiàn)，而很難得到應(yīng)有的重視。同時(shí)，公眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的參與意識(shí)薄弱，公眾還沒(méi)有形成自覺(jué)的參與意識(shí)，考慮不到城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)自身利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，對(duì)直接利益相關(guān)的項(xiàng)目較為積極，而對(duì)出于公益的參與缺乏主動(dòng)性。

（3）缺少反饋機(jī)制，公眾參與效果欠佳。由于反饋機(jī)制的匱乏，公眾參與的行為和結(jié)果不能得到有效的呼應(yīng)，公眾參與規(guī)劃的效果幾乎完全取決于掌握規(guī)劃命運(yùn)的主政者的價(jià)值取向和綜合素質(zhì)，規(guī)劃中公眾的意見(jiàn)反不反映或反應(yīng)多少，公眾自身無(wú)法知曉，更無(wú)法監(jiān)督和落實(shí)。公眾參與有行為無(wú)結(jié)果，有參與無(wú)反饋的情況，一方面打擊了公眾的積極性，也為項(xiàng)目的推進(jìn)埋下了隱患。5 推動(dòng)和規(guī)范城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中公眾參與的建議

5.1增強(qiáng)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制建設(shè)

應(yīng)通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定公眾參與的程序、方法，以保障公眾參與的有效性與公正性，同時(shí)對(duì)公眾參與主體的范圍、組織、權(quán)利、義務(wù)、法律救濟(jì)等內(nèi)容予以明確。進(jìn)一步研究城市規(guī)劃公示制度、城市規(guī)劃聽(tīng)證制度和政務(wù)公開(kāi)制度，建立公眾參與反饋制度。

5.2提高公眾參與意識(shí)，落實(shí)知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán) 加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃的宣傳，增進(jìn)公眾在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理上的 知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使市民了解到城市規(guī)劃與自身的密切關(guān)系，城市規(guī)劃對(duì)生活的重要影響。宣傳可以產(chǎn)生多層次的互動(dòng)，可以拓寬公眾參與的渠道。同時(shí)宣傳有其持續(xù)性和長(zhǎng)期性，可以使市民長(zhǎng)期對(duì)城市規(guī)劃投入較大的關(guān)注。

5.3加強(qiáng)規(guī)劃信息的公開(kāi)

規(guī)劃信息可達(dá)性是公眾參與城市規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提。公眾首先必須有知情權(quán)，然后才可能真正參與到與自身利益密切相關(guān)的規(guī)劃活動(dòng)中去。政府組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起規(guī)劃信息公開(kāi)的職能，按照《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)規(guī)劃許可審批前、中、后以及規(guī)劃執(zhí)法處理前、后環(huán)節(jié)進(jìn)行全程公開(kāi)，讓公眾充分了解到各個(gè)程序、環(huán)節(jié)，切實(shí)讓公眾能監(jiān)督規(guī)劃運(yùn)作的全過(guò)程，保證城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的透明性。積極搭建政府網(wǎng)站、建設(shè)工程現(xiàn)場(chǎng)、社區(qū)公示欄、報(bào)紙、城建展覽館等公示載體，采用宣傳冊(cè)、信息更新、具體建設(shè)項(xiàng)目方案等，進(jìn)行全方位的公開(kāi)公示，聽(tīng)取意見(jiàn)、建議。

5.4建立公眾意見(jiàn)的反饋機(jī)制

政府組織對(duì)公眾意見(jiàn)應(yīng)該予以及時(shí)地整理備案，并且進(jìn)行及時(shí)地分析。重大項(xiàng)目的重要意見(jiàn)應(yīng)該會(huì)審，進(jìn)行最后采納與否的決策。公眾的意見(jiàn)是否采納都應(yīng)該給予公眾相應(yīng)的書(shū)面答復(fù)；采納的意見(jiàn)應(yīng)該要求公眾提供更加深入的資料，被拒絕的意見(jiàn)則應(yīng)該指出沒(méi)有采納的主要考慮。有關(guān)城市規(guī)劃實(shí)施中公眾參與和政府責(zé)任的思考

6.1將公眾參與預(yù)先置于各個(gè)環(huán)節(jié)之前，在規(guī)劃許可的可行性研 究階段引入公眾參與機(jī)制。特別是基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)償建設(shè)，由于周邊環(huán)境已經(jīng)形成，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將帶來(lái)有利或負(fù)面的影響，如環(huán)衛(wèi)設(shè)施、電力設(shè)施、交通設(shè)施等。此類(lèi)建設(shè)既要考慮技術(shù)規(guī)范的要求，也要考慮對(duì)公眾的影響和接受度。提前引入公眾參與機(jī)制，有利于公眾意見(jiàn)的客觀表達(dá)，緩解政府與公眾的矛盾，實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與公共利益的融合。當(dāng)參與的公眾利益得到滿(mǎn)足時(shí)，會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)效應(yīng)，一是參與者目光會(huì)放得更遠(yuǎn)，從而聚焦于更大的公共利益；二是規(guī)劃實(shí)施階段會(huì)得到公眾的理解，有利于執(zhí)行?，F(xiàn)階段規(guī)劃許可的批前公示制度雖然保證了規(guī)劃許可決策前的公眾參與，但實(shí)際上政府決策已經(jīng)形成，此時(shí)公眾參與反饋的意見(jiàn)，經(jīng)常被作為協(xié)調(diào)處理的對(duì)象，溝通的目的是說(shuō)服公眾執(zhí)行規(guī)劃，而不是采納。因而，政府在決策之前，應(yīng)提前引入公眾參與機(jī)制，發(fā)揮公眾參與的真正作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性。

6.2擴(kuò)大公眾參與渠道，“善待”積極參與者。雖然我國(guó)現(xiàn)階段公眾對(duì)城市規(guī)劃的參與熱情不足。但每個(gè)城市都有積極參與者。積極參與者是指積極參與到包括城市規(guī)劃在內(nèi)的各種公共事務(wù)中去的公眾，他們投身于思考和設(shè)計(jì)，積極影響規(guī)劃部門(mén)的決策制定，至少在一定程度 上，滿(mǎn)腔熱情地考慮公共利益。因而，政府應(yīng)擴(kuò)大公眾參與渠道，善用媒體、公共場(chǎng)所、城建熱線(xiàn)、規(guī)劃展示館來(lái)征集公眾意見(jiàn)，對(duì)于每個(gè)市民提出的合理要求都予以滿(mǎn)足。這有利于整個(gè)社會(huì)的積極、主動(dòng)的公民精神的培養(yǎng)，也有利于增加公民對(duì)政府的信任感，有利于和諧社會(huì)的建設(shè)。

6.3充分發(fā)揮公眾參與對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督作用，利用社會(huì)資 源，提高規(guī)劃管理的效率。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，在施工現(xiàn)場(chǎng)一般都設(shè)有建設(shè)工程的公示牌，接受公眾的監(jiān)督，以便違法、違章現(xiàn)象得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止。規(guī)劃主管部門(mén)依據(jù)公眾的舉報(bào)，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、勘測(cè)，及時(shí)做出相關(guān)的處理決定并廣泛咨詢(xún)公眾的意見(jiàn)，有利于將違法事件控制在可整改范圍內(nèi)。一方面解決了城市規(guī)劃管理人員配備不足與城市建設(shè)活動(dòng)日益增加的矛盾，另一方面有助于社會(huì)形成遵守城市規(guī)劃的共同意識(shí)，改善城市規(guī)劃的實(shí)施環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：貫徹實(shí)施勞動(dòng)合同法過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

貫徹實(shí)施《勞動(dòng)合同法》過(guò)程中

存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

2008年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)合同法》），對(duì)完善勞動(dòng)合同制度、明確勞動(dòng)合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益、構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系起到了積極的促進(jìn)作用，得到了企業(yè)、勞動(dòng)者以及社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同。用人單位規(guī)范了勞動(dòng)用工，勞動(dòng)職工法制意識(shí)提高，依法自我維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)。職工權(quán)益維護(hù)不斷加強(qiáng)，成功維權(quán)的案例日趨增多，社會(huì)法治意識(shí)有極大提高。但在實(shí)施過(guò)程中也遇到了一些亟待解決的問(wèn)題。下面，根據(jù)對(duì)《勞動(dòng)合同法》及《<勞動(dòng)合同法>實(shí)施條例》的學(xué)習(xí)理解、平時(shí)職工信訪(fǎng)中掌握的情況和對(duì)我縣部分企業(yè)實(shí)地調(diào)查、召開(kāi)座談會(huì)所了解的情況，現(xiàn)將《勞動(dòng)合同法》貫徹實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題以及對(duì)策分析如下：

一、存在問(wèn)題

縣總工會(huì)在推動(dòng)《勞動(dòng)合同法》貫徹實(shí)施過(guò)程中做了大量工作，使我縣的勞動(dòng)合同制度不斷完善，勞動(dòng)者合法權(quán)益得到了有效保護(hù)。但是，在勞動(dòng)合同的簽訂方面，勞動(dòng)者特別是農(nóng)民工勞動(dòng)合同簽訂率還比較低；在勞動(dòng)合同的執(zhí)行方面，仍然存在拖欠農(nóng)民工工資、不給農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)等現(xiàn)象；在勞動(dòng)合同終止、解除方面，存在不依法支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ) 1

償金等侵害職工合法權(quán)益的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在：

（一）不簽訂勞動(dòng)合同情況。一是單純追求利益最大化的動(dòng)機(jī)，使用人單位不愿意簽訂勞動(dòng)合同或是與職工簽訂不合法的用工協(xié)議。企業(yè)錯(cuò)誤認(rèn)為簽訂了勞動(dòng)合同，意味著限制了隨意解聘勞動(dòng)者的行為，意味著需為勞動(dòng)者提供養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障，增加用工成本。有雇工的個(gè)體工商戶(hù)和小型私企具有“小、散、變”特點(diǎn)，用工不簽勞動(dòng)合同和勞動(dòng)合同不規(guī)范的問(wèn)題比較突出。二是企業(yè)分期分批簽，一年期合同較多，合同短期化不可避免。連續(xù)兩次用工后，企業(yè)變相與勞動(dòng)者解除合同，轉(zhuǎn)向勞動(dòng)派遣，降低連續(xù)用工的成本。

（二）出現(xiàn)企業(yè)規(guī)避經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和最低工資標(biāo)準(zhǔn)情況。一些企業(yè)無(wú)視政府頒布的“企業(yè)工資增長(zhǎng)指導(dǎo)線(xiàn)”，把政府頒布的企業(yè)職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)作為企業(yè)的工資分配標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)下崗失業(yè)職工發(fā)放的生活費(fèi)扣除社會(huì)保險(xiǎn)，一般遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。有一些企業(yè)盡可能壓低員工的基本工資，在伙食、職務(wù)等其他方面給員工增加補(bǔ)助，以此規(guī)避因違反《勞動(dòng)合同法》而須支付的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)。

（三）簽訂了勞動(dòng)合同，但合同全部在單位保管，未繳納社會(huì)保險(xiǎn)?！秳趧?dòng)合同法》施行后，有些用人單位為了應(yīng)付檢查，與職工簽訂了在勞動(dòng)保障部門(mén)購(gòu)買(mǎi)的規(guī)范勞動(dòng)合同，但仍然不為職工購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn)。有的合同均被單位保管，且合同上條款不完善，職工甚至不知道合同上到底寫(xiě)了什么，導(dǎo)致維權(quán)找不到依據(jù)。

（四）建筑領(lǐng)域勞動(dòng)合同基本形同虛設(shè)。主要原因是農(nóng)民工認(rèn)為勞動(dòng)合同只是形式，是公司應(yīng)付上級(jí)檢查的形式，且“霸王合同”普遍存在，無(wú)暇顧及是否簽訂勞動(dòng)合同、是否繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等，或?qū)Ψ蓷l文一知半解。有的農(nóng)民工不關(guān)心也根本見(jiàn)不到合同，只關(guān)心工種和工資的高低，能按時(shí)領(lǐng)到工資就心滿(mǎn)意足了；有的農(nóng)民工認(rèn)為不簽勞動(dòng)合同更自由，便于工作的流動(dòng)。

二、進(jìn)一步貫徹《勞動(dòng)合同法》的措施

針對(duì)《勞動(dòng)合同法》實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，今后根據(jù)實(shí)際調(diào)整工作思路，提高法律的貫徹力度。為此，我們認(rèn)為應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

（一）加大宣傳力度，充分利用新聞媒體做好輿論宣傳引導(dǎo)工作。利用多種形式和手段，深入推進(jìn)《勞動(dòng)合同法》宣傳活動(dòng)的開(kāi)展。通過(guò)定期提供勞動(dòng)法律宣傳活頁(yè)、典型案例分析，闡述企業(yè)和勞動(dòng)者關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)違法企業(yè)媒體曝光，努力在全社會(huì)形成學(xué)法、知法、懂法、守法的良好氛圍。

（二）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高法律意識(shí)和管理水平。一是針對(duì)企業(yè)在人力資源管理上遇到的難題和困惑，舉辦面向企業(yè)管理者、工會(huì)干部的培訓(xùn)班，通過(guò)身邊典型案例，提高管理者

法律意識(shí)和工會(huì)干部的依法維權(quán)能力。二是重點(diǎn)開(kāi)展針對(duì)勞動(dòng)者的普法宣傳，開(kāi)展大型法律咨詢(xún)服務(wù)活動(dòng)，舉辦普法培訓(xùn)班，與職工面對(duì)面，提高勞動(dòng)者的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)。

（三）發(fā)揮協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方機(jī)制作用，大力推進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系和諧發(fā)展。勞動(dòng)保障部門(mén)、工會(huì)組織和企業(yè)要全方位、多層面、多渠道、多載體開(kāi)展涉及《勞動(dòng)合同法》實(shí)施問(wèn)題的協(xié)商、宣傳，提高用人單位和勞動(dòng)者對(duì)全面實(shí)施勞動(dòng)合同制度重要性的認(rèn)識(shí)。切實(shí)發(fā)揮三方機(jī)制，暢通職工投訴渠道，受理職工投訴和要求調(diào)解的案件，促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系和諧發(fā)展。

（四）發(fā)揮工會(huì)作用，促進(jìn)勞動(dòng)合同制度的落實(shí)。首先抓基層工會(huì)和勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織的建設(shè)，發(fā)揮工會(huì)源頭協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的作用，幫助和指導(dǎo)勞動(dòng)者依法簽訂、履行勞動(dòng)合同。其次，建立健全工會(huì)全程參與勞動(dòng)合同管理工作機(jī)制，提高工會(huì)干部的參與意識(shí)和維權(quán)能力。通過(guò)職工代表大會(huì)、廠務(wù)公開(kāi)等民主管理制度，參與本單位勞動(dòng)合同制度的建立和管理，調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者參與用人單位管理的積極性，增強(qiáng)其維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力。發(fā)揮工會(huì)仲裁調(diào)解、案件代理、審理和特邀調(diào)解員作用，切實(shí)維護(hù)職工的合法權(quán)益，督促勞動(dòng)合同制度貫徹落實(shí)。