第一篇：我國村民自治存在的問題與對(duì)策探討

【內(nèi)容提要】村民自治的健康發(fā)展，亟待解決以下六個(gè)問題：大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會(huì)服務(wù)功能弱化問題；理順鄉(xiāng)村關(guān)系，解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自治組織的關(guān)系，解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題；深入開展村民自治示范活動(dòng)，解決村民自治缺少經(jīng)驗(yàn)和各地工作不平衡問題；大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差問題；加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，解決村民自治的社會(huì)法治環(huán)境差問題。

【關(guān) 鍵 詞】中國農(nóng)村/村民自治/民主政治/問題/對(duì)策

***同志1998年7月在安徽考察工作時(shí)指出：“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造?！庇绕浯迕褡灾胃寝r(nóng)村政治體制的偉大創(chuàng)新。村民自治作為國家法律確認(rèn)的對(duì)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一種制度安排，已成為現(xiàn)階段具有中國特色的農(nóng)村基層民主最基本的形式。本文從以下六個(gè)方面探討其存在的問題和對(duì)策。

一、堅(jiān)持和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會(huì)服務(wù)功能弱化問題，增強(qiáng)村民自治的吸引力和凝聚力

中國農(nóng)村村民自治的一大特點(diǎn)就是村民與集體的聯(lián)系十分緊密。因此，集體經(jīng)濟(jì)與村民自治的運(yùn)作有密切的相關(guān)性。集體經(jīng)濟(jì)力量為村民自治的正常運(yùn)作提供重要的物質(zhì)支撐；同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，愈需要通過村民自治，擴(kuò)大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會(huì)服務(wù)。

從實(shí)踐中看，在缺乏集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農(nóng)村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的“失控村”，大多是集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”。相反，在一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村，村干部的報(bào)酬、村集體和鄉(xiāng)政府要求農(nóng)戶提供的獎(jiǎng)金和勞務(wù)，主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來的利益而減輕負(fù)擔(dān)。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強(qiáng)的凝聚力和吸引力。可見，村集體經(jīng)濟(jì)成為制約村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，搞好村民自治，必須大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村委會(huì)服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引導(dǎo)農(nóng)民正確行使民主權(quán)利，轉(zhuǎn)變基層政府對(duì)農(nóng)村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”格局的長(zhǎng)期穩(wěn)定和規(guī)范化運(yùn)行

現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的總格局。應(yīng)當(dāng)說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)在最終歸屬和運(yùn)作目的上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會(huì)離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾，主要表現(xiàn)為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利；或無正當(dāng)理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國家各項(xiàng)任務(wù)。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實(shí)亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會(huì)的人事權(quán)，對(duì)經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生的干部隨意調(diào)動(dòng)、任免；或?qū)儆诖逦瘯?huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，隨意發(fā)號(hào)施令。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現(xiàn)了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯(cuò)誤傾向，對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)、有效的整合，必須從以下三個(gè)方面進(jìn)行努力。

第一，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其工作人員要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方式、方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)。

政府主動(dòng)推進(jìn)是我國村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，也是農(nóng)村基層民主發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)。因此，在鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主導(dǎo)方面。解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方面說，主要是提高認(rèn)識(shí)和改進(jìn)方法問題。提高認(rèn)識(shí)，就是充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。這是村委會(huì)的性質(zhì)決定的。村委會(huì)是村民自治組織，依法享有自治權(quán)利，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的關(guān)系不應(yīng)也不有定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。改進(jìn)方法，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外，應(yīng)更多地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段，在尊重村民自主權(quán)和村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理。

當(dāng)前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在指導(dǎo)村委會(huì)工作時(shí)特別要注意以下幾點(diǎn)：(1)指導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調(diào)子，要真正實(shí)行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質(zhì)好、組織能力強(qiáng)、威信高、群眾信得過的人選到村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。當(dāng)然，也要引導(dǎo)群眾反對(duì)宗族主義、家族觀念，堅(jiān)決打擊“黑社會(huì)”勢(shì)力的操縱。(2)指導(dǎo)村委會(huì)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展群眾自治工作，尊重村委會(huì)自治權(quán)利，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng)，嚴(yán)禁把村委會(huì)當(dāng)成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下級(jí)機(jī)關(guān)，不得用行政命令的方式干涉村委會(huì)自治權(quán)利的行使，要堅(jiān)持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導(dǎo)的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強(qiáng)制壓服的方法。(3)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的各工作部門不要把村委會(huì)當(dāng)作下屬機(jī)構(gòu)，對(duì)某些需要村委會(huì)協(xié)助完成的工作任務(wù)，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定它所承擔(dān)的范圍之內(nèi)，并通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)一向村委會(huì)布置，再由村委會(huì)組織群眾協(xié)助完成，各部門不要直接向村委會(huì)布置任務(wù)。(4)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及所屬部門要幫助、指導(dǎo)村委會(huì)自身建設(shè)，包括健全完善村委會(huì)自治組織、建立健全村委會(huì)工作制度、培訓(xùn)村委會(huì)干部、開展競(jìng)賽評(píng)比活動(dòng)、幫助村委會(huì)協(xié)調(diào)與村黨支部的關(guān)系、解決工作中遇到的各種實(shí)際困難，等等。

第二，加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè)，教育農(nóng)民提高民主意識(shí)，增強(qiáng)自治能力，引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會(huì)使用民主權(quán)利，自覺協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府做好各項(xiàng)工作。

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長(zhǎng)期落后，村民的民主觀念、主體意識(shí)不強(qiáng)，村民的自我管理能力和村民委員會(huì)的工作能力都很有限；加上農(nóng)村封建家族意識(shí)和宗法勢(shì)力的影響，使得相當(dāng)一部分村民委員會(huì)難以自主地開展工作，不得不對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府產(chǎn)生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認(rèn)為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉(xiāng)政管理對(duì)立起來。因此，解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾，必須加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè)，教育、引導(dǎo)農(nóng)民和村干部學(xué)會(huì)行使民主權(quán)利。

要教育、引導(dǎo)農(nóng)民（包括村委會(huì)成員）正確認(rèn)識(shí)村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理、與國家法律的關(guān)系。村民自治是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民在建設(shè)社會(huì)主義民主政治中的偉大創(chuàng)造，因此，黨領(lǐng)導(dǎo)村民自治是毫無疑義的?！肮伯a(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！盵1](p96)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行

政管理也是統(tǒng)一的、一致的。行政管理不等于強(qiáng)迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村導(dǎo)自治與國家法律也不矛盾。國家的法律、法規(guī)是治國的根本，是全體公民的行動(dòng)準(zhǔn)則，任何組織、個(gè)人都必須無條件遵守。村民委員會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法成立的，也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，組織村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

要教育、引導(dǎo)農(nóng)民提高民主法制意識(shí)，學(xué)會(huì)行使民主權(quán)利。一要幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)和了解民主權(quán)利的內(nèi)容。二要教育農(nóng)民學(xué)會(huì)正確使用民主權(quán)利的方法，依法行使民主權(quán)利，堅(jiān)決防止和杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。

第三，國家政權(quán)建設(shè)工作部門（主要指各級(jí)民政部門）要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，搞好典型示范，指導(dǎo)各地制定具體的鄉(xiāng)村關(guān)系條例，推動(dòng)完善村民自治的制度體系。

修訂后的《村組法》對(duì)鄉(xiāng)政管理和村民自治之間的關(guān)系及各自權(quán)限只作了一般性規(guī)定，即鄉(xiāng)政府有權(quán)指導(dǎo)村委會(huì)的工作，村委會(huì)在鄉(xiāng)政府指導(dǎo)下自主管理本村事務(wù)。但由于對(duì)鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限缺乏明確、具體的規(guī)定，鄉(xiāng)政管理和村民自治在運(yùn)作中難以有效銜接。

所以，根據(jù)《村組法》原則，從制度上合理劃分鄉(xiāng)政府和村委會(huì)各自的權(quán)限，是促使鄉(xiāng)政管理與村民自治有機(jī)銜接的重要環(huán)節(jié)。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府指導(dǎo)村委會(huì)工作的規(guī)則，取得了很好的效果。

三、正確處理村黨支部與村民自治組織的關(guān)系，加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題，將黨組織和村民自治組織的活動(dòng)納入法律制度的軌道

村黨組織與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運(yùn)作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。新修訂的《村組法》規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！边@實(shí)際上是以國家基本法律的形式，明確規(guī)定了黨組織對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)地位和職責(zé)及工作方式。但在實(shí)踐中，村黨組織與村民自治組織的協(xié)調(diào)仍是一個(gè)尚待解決的問題。因?yàn)椤洞褰M法》只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé)，具體的有操作性的方式方法仍需在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)和完善。就目前看，二者關(guān)系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治。主要表現(xiàn)在操縱甚至非法干預(yù)村民委員會(huì)的選舉；在村委會(huì)工作中干預(yù)太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實(shí)。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對(duì)自由，不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至向黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。(3)黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定，有關(guān)規(guī)定過于原則化，加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國家政治系統(tǒng)中各級(jí)黨組織和政府的關(guān)系，有自身的特點(diǎn)，更需要明確劃分二者的權(quán)限范圍。解決二者關(guān)系問題的對(duì)策思路是：在加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權(quán)范圍，尤其要明確村黨組織對(duì)村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的責(zé)任及履行責(zé)任的方式，在制度化和操作性上保證二者關(guān)系的規(guī)范運(yùn)作。如果說鄉(xiāng)村關(guān)系中鄉(xiāng)是主導(dǎo)方面的話，那么村黨支部與村委會(huì)之間關(guān)系則是村黨支部為主導(dǎo)方面。所以，在當(dāng)前，尤其需要規(guī)范村黨組織的職責(zé)范圍和工作方式。就職責(zé)范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級(jí)組織的核心，應(yīng)盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務(wù)。黨組織應(yīng)將主要精力用于對(duì)村的發(fā)展方向的把握，對(duì)其他村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo)，對(duì)各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展活動(dòng)?？傊?，村級(jí)組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內(nèi)活動(dòng)。村黨支部書記可以兼任村委會(huì)主任，但必須經(jīng)過依法直接選舉才能當(dāng)選；村黨組織可以在村委會(huì)選舉前對(duì)選舉加以組織影響，但對(duì)合法選舉結(jié)果必須予以承認(rèn)；黨組織擁有量大決策權(quán)，但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權(quán)為前提；對(duì)村黨組織及其成員的失當(dāng)行為，村民和村民自治組織有權(quán)向上級(jí)黨組織反映，促其改正。

四、以貫徹實(shí)施新的《村組法》為契機(jī)，深入開展村民自治示范活動(dòng)，摸索經(jīng)驗(yàn)，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進(jìn)農(nóng)村基層民主由點(diǎn)到面逐步推進(jìn)

因?yàn)楦鞣N復(fù)雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進(jìn)的發(fā)展方針，村民自治實(shí)施10年來一直平穩(wěn)推進(jìn)，但各地情況很不平衡。從領(lǐng)導(dǎo)重視的程度到村民參與的程度，從村委會(huì)換屆選舉的次數(shù)到選舉的規(guī)范化程度，從村民會(huì)議、村民代表會(huì)議發(fā)揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的《村組法》結(jié)束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應(yīng)以貫徹實(shí)施新的《村組法》為契機(jī)，繼續(xù)深入開展村民自治示范活動(dòng)，提高村民自治的規(guī)范化程度，樹立新的典型，加快農(nóng)村基層民主化進(jìn)程。

提高村民自治的規(guī)范化程度，就是要根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)，健全制度，規(guī)范程序，真正體現(xiàn)“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。

首先，要完善村委會(huì)民主選舉制度。擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎(chǔ)。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以協(xié)調(diào)和規(guī)范全國的民主選舉，尤其要指導(dǎo)各地在村委會(huì)換屆選舉時(shí)依法成立專門的村民選舉委員會(huì)。第二，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規(guī)范化，要廣泛深入地開展《村組法》的學(xué)習(xí)、宣傳，尤其要搞好選舉動(dòng)員，使村民充分認(rèn)識(shí)《村組法》規(guī)定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規(guī)則和程序。第四，逐步規(guī)范選舉程序和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，充分體現(xiàn)村民自治的原則精神，村委會(huì)民主選舉的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是：民主、平等、公開、競(jìng)爭(zhēng)、合法?？傊?，規(guī)范化的民主選舉不僅可以使村干部產(chǎn)生榮譽(yù)感、責(zé)任感和危機(jī)感，也能充分調(diào)動(dòng)村民參與的積極性和政治熱情，充分體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實(shí)現(xiàn)民主決策的有效途徑和重要方式。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民議事的組織形式就是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經(jīng)創(chuàng)造出許多新鮮經(jīng)驗(yàn)，包括村民代表議事會(huì)制度、“民主日”制度和村民例會(huì)制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會(huì)制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區(qū)[4]實(shí)行了“民主日”制度，都產(chǎn)生了良好的效果，值得各地學(xué)習(xí)、借鑒。

再次，要完善村民民主監(jiān)督制度，尤其是村務(wù)公開制度。實(shí)行民主監(jiān)督制度，推行財(cái)務(wù)公開，“這是村民當(dāng)家作主的真實(shí)體現(xiàn)”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的《村組法》規(guī)定

實(shí)行村務(wù)公開制度，尤其強(qiáng)調(diào)了財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容及公開的時(shí)間，但《村組法》只規(guī)定了村務(wù)公開的原則要求、內(nèi)容范圍以及不及時(shí)實(shí)行村務(wù)公開或公開內(nèi)容不真實(shí)的法律責(zé)任，而關(guān)于村務(wù)公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實(shí)性等問題，規(guī)定不詳。當(dāng)然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應(yīng)在實(shí)踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑒。他們制定了“五規(guī)范一滿意”的村務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)[6]，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，群眾對(duì)付委會(huì)的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務(wù)公開真實(shí)有效和村民自治的健康發(fā)展。

五、大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)民（包括村組干部）的文化素質(zhì)和政治參與意識(shí)，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差的問題，為發(fā)展農(nóng)村基層民主培養(yǎng)合格的主體

村民自治是中國農(nóng)村的民主政治實(shí)踐，它的運(yùn)作與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。思想文化主要包括文化知識(shí)和價(jià)值觀念。文化知識(shí)是從事政治活動(dòng)的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治?！盵7](p59)在現(xiàn)實(shí)生活中我們可以看到這樣一種現(xiàn)象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹立，而偏執(zhí)、獨(dú)斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。由于長(zhǎng)期的歷史原因，中國農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)尚不高。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉(xiāng)村。農(nóng)村改革后大量文化程度相對(duì)較高的農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市和其他發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商。這種狀況必然影響農(nóng)村一般村民參與日常村務(wù)管理活動(dòng)。與文化知識(shí)水平較低的狀況相比，農(nóng)民的思想價(jià)值觀念對(duì)村民自治運(yùn)作的影響更大。目前，農(nóng)民的思想意識(shí)和價(jià)值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發(fā)展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對(duì)公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注；二是不受約束的個(gè)人主義傾向，在追求個(gè)人利益時(shí)缺乏必要的契約與合作意識(shí)，不能正確認(rèn)識(shí)和處理個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人自由與公共權(quán)威的關(guān)系。

現(xiàn)階段關(guān)于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認(rèn)為中國農(nóng)村落后，不適宜搞村民自治；二是認(rèn)為村民自治發(fā)展太慢，應(yīng)加速推進(jìn)。這兩種看法均與對(duì)村民自治的制約因素和

第二篇：我國村民自治存在的問題與對(duì)策

【內(nèi)容提要】村民自治的健康發(fā)展，亟待解決以下六個(gè)問題：大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會(huì)服務(wù)功能弱化問題；理順鄉(xiāng)村關(guān)系，解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自治組織的關(guān)系，解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題；深入開展村民自治示范活動(dòng)，論文的標(biāo)準(zhǔn)格式解決村民自治缺少經(jīng)驗(yàn)和各地工作不平衡問題；大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差問題；加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，解決村民自治的社會(huì)法治環(huán)境差問題。

【關(guān) 鍵 詞】中國農(nóng)村/村民自治/民主政治/問題/對(duì)策

江總書記1998年7月在安徽考察工作時(shí)指出：“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造?！庇绕浯迕褡灾胃寝r(nóng)村政治體制的偉大創(chuàng)新。村民自治作為國家法律確認(rèn)的對(duì)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一種制度安排，已成為現(xiàn)階段具有中國特色的農(nóng)村基層民主最基本的形式。本文從以下六個(gè)方面探討其存在的問題和對(duì)策。

一、堅(jiān)持和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會(huì)服務(wù)功能弱化問題，增強(qiáng)村民自治的吸引力和凝聚力

中國農(nóng)村村民自治的一大特點(diǎn)就是村民與集體的聯(lián)系十分緊密。因此，集體經(jīng)濟(jì)與村民自治的運(yùn)作有密切的相關(guān)性。集體經(jīng)濟(jì)力量為村民自治的正常運(yùn)作提供重要的物質(zhì)支撐；同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，愈需要通過村民自治，擴(kuò)大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會(huì)服務(wù)。

從實(shí)踐中看，在缺乏集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農(nóng)村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的“失控村”，大多是集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”。相反，在一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村，村干部的報(bào)酬、村集體和鄉(xiāng)政府要求農(nóng)戶提供的獎(jiǎng)金和勞務(wù)，主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來的利益而減輕負(fù)擔(dān)。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強(qiáng)的凝聚力和吸引力?？梢姡寮w經(jīng)濟(jì)成為制約村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，搞好村民自治，必須大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村委會(huì)服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引導(dǎo)農(nóng)民正確行使民主權(quán)利，轉(zhuǎn)變基層政府對(duì)農(nóng)村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”格局的長(zhǎng)期穩(wěn)定和規(guī)范化運(yùn)行

現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了在中國******領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的總格局。應(yīng)當(dāng)說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)在最終歸屬和運(yùn)作目的上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會(huì)離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾，主要表現(xiàn)為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利；或無正當(dāng)理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國家各項(xiàng)任務(wù)。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實(shí)亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會(huì)的人事權(quán)，對(duì)經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生的干部隨意調(diào)動(dòng)、任免；或?qū)儆诖逦瘯?huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，隨意發(fā)號(hào)施令。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現(xiàn)了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯(cuò)誤傾向，對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)、有效的整合，必須從以下三個(gè)方面進(jìn)行努力。

第一，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其工作人員要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方式、方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)。

政府主動(dòng)推進(jìn)是我國村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，也是農(nóng)村基層民主發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)。因此，在鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主導(dǎo)方面。解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方

面說，主要是提高認(rèn)識(shí)和改進(jìn)方法問題。提高認(rèn)識(shí)，就是充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。這是村委會(huì)的性質(zhì)決定的。村委會(huì)是村民自治組織，依法享有自治權(quán)利，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的關(guān)系不應(yīng)也不有定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。改進(jìn)方法，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外，應(yīng)更多地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段，在尊重村民自主權(quán)和村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理。

當(dāng)前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在指導(dǎo)村委會(huì)工作時(shí)特別要注意以下幾點(diǎn)：(1)指導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調(diào)子，要真正實(shí)行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質(zhì)好、組織能力強(qiáng)、威信高、群眾信得過的人選到村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。當(dāng)然，也要引導(dǎo)群眾反對(duì)宗族主義、家族觀念，堅(jiān)決打擊“黑社會(huì)”勢(shì)力的操縱。(2)指導(dǎo)村委會(huì)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展群眾自治工作，尊重村委會(huì)自治權(quán)利，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng)，嚴(yán)禁把村委會(huì)當(dāng)成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下級(jí)機(jī)關(guān)，不得用行政命令的方式干涉村委會(huì)自治權(quán)利的行使，要堅(jiān)持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導(dǎo)的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強(qiáng)制壓服的方法。(3)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的各工作部門不要把村委會(huì)當(dāng)作下屬機(jī)構(gòu)，對(duì)某些需要村委會(huì)協(xié)助完成的工作任務(wù)，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定它所承擔(dān)的范圍之內(nèi)，并通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)一向村委會(huì)布置，再由村委會(huì)組織群眾協(xié)助完成，各部門不要直接向村委會(huì)布置任務(wù)。(4)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及所屬部門要幫助、指導(dǎo)村委會(huì)自身建設(shè)，包括健全完善村委會(huì)自治組織、建立健全村委會(huì)工作制度、培訓(xùn)村委會(huì)干部、開展競(jìng)賽評(píng)比活動(dòng)、幫助村委會(huì)協(xié)調(diào)與村黨支部的關(guān)系、解決工作中遇到的各種實(shí)際困難，等等。第二，加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè)，教育農(nóng)民提高民主意識(shí)，增強(qiáng)自治能力，引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會(huì)使用民主權(quán)利，自覺協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府做好各項(xiàng)工作。

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長(zhǎng)期落后，村民的民主觀念、主體意識(shí)不強(qiáng)，村民的自我管理能力和村民委員會(huì)的工作能力都很有限；加上農(nóng)村封建家族意識(shí)和宗法勢(shì)力的影響，使得相當(dāng)一部分村民委員會(huì)難以自主地開展工作，不得不對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府產(chǎn)生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認(rèn)為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉(xiāng)政管理對(duì)立起來。因此，解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾，必須加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè)，教育、引導(dǎo)農(nóng)民和村干部學(xué)會(huì)行使民主權(quán)利。要教育、引導(dǎo)農(nóng)民（包括村委會(huì)成員）正確認(rèn)識(shí)村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理、與國家法律的關(guān)系。村民自治是中國******領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民在建設(shè)社會(huì)主義民主政治中的偉大創(chuàng)造，因此，黨領(lǐng)導(dǎo)村民自治是毫無疑義的?！?*****執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！盵1](P96)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理也是統(tǒng)一的、一致的。行政管理不等于強(qiáng)迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村導(dǎo)自治與國家法律也不矛盾。國家的法律、法規(guī)是治國的根本，是全體公民的行動(dòng)準(zhǔn)則，任何組織、個(gè)人都必須無條件遵守。村民委員會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法成立的，也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，組織村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

要教育、引導(dǎo)農(nóng)民提高民主法制意識(shí)，學(xué)會(huì)行使民主權(quán)利。一要幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)和了解民主權(quán)利的內(nèi)容。二要教育農(nóng)民學(xué)會(huì)正確使用民主權(quán)利的方法，依法行使民主權(quán)利，堅(jiān)決防止和杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。第三，國家政權(quán)建設(shè)工作部門（主要指各級(jí)民政部門）要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，搞好典型示范，指導(dǎo)各地制定具體的鄉(xiāng)村關(guān)系條例，推動(dòng)完善村民自治的制度體系。

修訂后的《村組法》對(duì)鄉(xiāng)政管理和村民自治之間的關(guān)系及各自權(quán)限只作了一般性規(guī)定，即鄉(xiāng)政府有權(quán)指導(dǎo)村委會(huì)的工作，村委會(huì)在鄉(xiāng)政府指導(dǎo)下自主管理本村事務(wù)。論文網(wǎng)但由于對(duì)鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限缺乏明確、具體的規(guī)定，鄉(xiāng)政管理和村民自治在運(yùn)作中難以有效銜接。所以，根據(jù)《村組法》原則，從制度上合理劃分鄉(xiāng)政府和村委會(huì)各自的權(quán)限，是促使鄉(xiāng)政管理與村民自治有機(jī)銜接的重要環(huán)節(jié)。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府指導(dǎo)村委會(huì)工作的規(guī)則，取得了很好的效果。

三、正確處理村黨支部與村民自治組織的關(guān)系，加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題，將黨組織和村民自治組織的活動(dòng)納入法律制度的軌道

村黨組織與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運(yùn)作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。新修訂的《村組法》規(guī)定：“中國******在農(nóng)村的基層組織，按照中國******章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！边@實(shí)際上是以國家基本法律的形式，明確規(guī)定了黨組織對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)地位和職責(zé)及工作方式。但在實(shí)踐中，村黨組織與村民自治組織的協(xié)調(diào)仍是一個(gè)尚待解決的問題。因?yàn)椤洞褰M法》只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé)，具體的有操作性的方式方法仍需在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)和完善。就目前看，二者關(guān)系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治。主要表現(xiàn)在操縱甚至非法干預(yù)村民委員會(huì)的選舉；在村委會(huì)工作中干預(yù)太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實(shí)。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對(duì)自由，不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至向黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。(3)黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定，有關(guān)規(guī)定過于原則化，加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國家政治系統(tǒng)中各級(jí)黨組織和政府的關(guān)系，有自身的特點(diǎn)，更需要明確劃分二者的權(quán)限范圍。解決二者關(guān)系問題的對(duì)策思路是：在加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權(quán)范圍，尤其要明確村黨組織對(duì)村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的責(zé)任及履行責(zé)任的方式，在制度化和操作性上保證二者關(guān)系的規(guī)范運(yùn)作。如果說鄉(xiāng)村關(guān)系中鄉(xiāng)是主導(dǎo)方面的話，那么村黨支部與村委會(huì)之間關(guān)系則是村黨支部為主導(dǎo)方面。所以，在當(dāng)前，尤其需要規(guī)范村黨組織的職責(zé)范圍和工作方式。就職責(zé)范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級(jí)組織的核心，應(yīng)盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務(wù)。黨組織應(yīng)將主要精力用于對(duì)村的發(fā)展方向的把握，對(duì)其他村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo)，對(duì)各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展活動(dòng)?？傊?，村級(jí)組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內(nèi)活動(dòng)。村黨支部書記可以兼任村委會(huì)主任，但必須經(jīng)過依法直接選舉才能當(dāng)選；村黨組織可以在村委會(huì)選舉前對(duì)選舉加以組織影響，但對(duì)合法選舉結(jié)果必須予以承認(rèn)；黨組織擁有量大決策權(quán)，但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權(quán)為前提；對(duì)村黨組織及其成員的失當(dāng)行為，村民和村民自治組織有權(quán)向上級(jí)黨組織反映，促其改正。

四、以貫徹實(shí)施新的《村組法》為契機(jī)，深入開展村民自治示范活動(dòng)，摸索經(jīng)驗(yàn)，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進(jìn)農(nóng)村基層民主由點(diǎn)到面逐步推進(jìn)

因?yàn)楦鞣N復(fù)雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進(jìn)的發(fā)展方針，村民自治實(shí)施10年來一直平穩(wěn)推進(jìn)，但各地情況很不平衡。從領(lǐng)導(dǎo)重視的程度到村民參與的程度，從村委會(huì)換屆選舉的次數(shù)到選舉的規(guī)范化程度，從村民會(huì)議、村民代表會(huì)議發(fā)揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的《村組法》結(jié)束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應(yīng)以貫徹實(shí)施新的《村組法》為契機(jī)，繼續(xù)深入開展村民自治示范活動(dòng)，提高村民自治的規(guī)范化程度，樹立新的典型，加快農(nóng)村基層民主化進(jìn)程。提高村民自治的規(guī)范化程度，就是要根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)，健全制度，規(guī)范程序，真正體現(xiàn)“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。首先，要完善村委會(huì)民主選舉制度。擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎(chǔ)。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以協(xié)調(diào)和規(guī)范全國的民主選舉，尤其要指導(dǎo)各地在村委會(huì)換屆選舉時(shí)依法成立專門的村民選舉委員會(huì)。第二，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規(guī)范化，要廣泛深入地開展《村組法》的學(xué)習(xí)、宣傳，尤其要搞

好選舉動(dòng)員，使村民充分認(rèn)識(shí)《村組法》規(guī)定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規(guī)則和程序。第四，逐步規(guī)范選舉程序和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，充分體現(xiàn)村民自治的原則精神，村委會(huì)民主選舉的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是：民主、平等、公開、競(jìng)爭(zhēng)、合法。總之，規(guī)范化的民主選舉不僅可以使村干部產(chǎn)生榮譽(yù)感、責(zé)任感和危機(jī)感，也能充分調(diào)動(dòng)村民參與的積極性和政治熱情，充分體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實(shí)現(xiàn)民主決策的有效途徑和重要方式。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民議事的組織形式就是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經(jīng)創(chuàng)造出許多新鮮經(jīng)驗(yàn)，包括村民代表議事會(huì)制度、“民主日”制度和村民例會(huì)制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會(huì)制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區(qū)[4]實(shí)行了“民主日”制度，都產(chǎn)生了良好的效果，值得各地學(xué)習(xí)、借鑒。再次，要完善村民民主監(jiān)督制度，尤其是村務(wù)公開制度。實(shí)行民主監(jiān)督制度，推行財(cái)務(wù)公開，“這是村民當(dāng)家作主的真實(shí)體現(xiàn)”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的《村組法》規(guī)定實(shí)行村務(wù)公開制度，尤其強(qiáng)調(diào)了財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容及公開的時(shí)間，但《村組法》只規(guī)定了村務(wù)公開的原則要求、內(nèi)容范圍以及不及時(shí)實(shí)行村務(wù)公開或公開內(nèi)容不真實(shí)的法律責(zé)任，而關(guān)于村務(wù)公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實(shí)性等問題，規(guī)定不詳。當(dāng)然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應(yīng)在實(shí)踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑒。他們制定了“五規(guī)范一滿意”的村務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)[6]，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，群眾對(duì)付委會(huì)的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務(wù)公開真實(shí)有效和村民自治的健康發(fā)展。

五、大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)民（包括村組干部）的文化素質(zhì)和政治參與意識(shí)，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差的問題，為發(fā)展農(nóng)村基層民主培養(yǎng)合格的主體

村民自治是中國農(nóng)村的民主政治實(shí)踐，它的運(yùn)作與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。思想文化主要包括文化知識(shí)和價(jià)值觀念。文化知識(shí)是從事政治活動(dòng)的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”[7](P59)在現(xiàn)實(shí)生活中我們可以看到這樣一種現(xiàn)象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹立，而偏執(zhí)、獨(dú)斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。由于長(zhǎng)期的歷史原因，中國農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)尚不高。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉(xiāng)村。農(nóng)村改革后大量文化程度相對(duì)較高的農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市和其他發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商。這種狀況必然影響農(nóng)村一般村民參與日常村務(wù)管理活動(dòng)。與文化知識(shí)水平較低的狀況相比，農(nóng)民的思想價(jià)值觀念對(duì)村民自治運(yùn)作的影響更大。目前，農(nóng)民的思想意識(shí)和價(jià)值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發(fā)展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對(duì)公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注；二是不受約束的個(gè)人主義傾向，在追求個(gè)人利益時(shí)缺乏必要的契約與合作意識(shí)，不能正確認(rèn)識(shí)和處理個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人自由與公共權(quán)威的關(guān)系。

現(xiàn)階段關(guān)于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認(rèn)為中國農(nóng)村落后，不適宜搞村民自治；二是認(rèn)為村民自治發(fā)展太慢，應(yīng)加速推進(jìn)。這兩種看法均與對(duì)村民自治的制約因素和變量關(guān)系缺乏深入認(rèn)識(shí)和分析相關(guān)。前者強(qiáng)調(diào)中國農(nóng)村落后的一面，而沒有看到農(nóng)村的變化，這一變化要求和推動(dòng)著村民自治的規(guī)范化運(yùn)作。后者孤立地看待村民自治，沒有看到村民自治受多種因素的制約和影響，不可能一蹴而就。所以，大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，壯大集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，提高農(nóng)民文化思想水平和民主素養(yǎng)，是保證村民自治規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)展的一個(gè)重要條件和必要的前提。

六、加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，為發(fā)展農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治，營(yíng)造良好的社會(huì)法制環(huán)境民主必須與法律化、制度化相匹配。村民自治是9億農(nóng)民行使民主權(quán)利的廣泛實(shí)踐，作為國家法律制度的安排，在缺乏法制傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)推行，更需要營(yíng)造良好的社會(huì)法制環(huán)境。由于受長(zhǎng)期的****歷史影響，中國農(nóng)民非常缺乏民主經(jīng)驗(yàn)和民主習(xí)慣，不善于行使自治的民主權(quán)利。如果不強(qiáng)化基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識(shí)和法制觀念，將村民自治納入法律化、制度化的軌道，就有可能出現(xiàn)前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向，使農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，影響農(nóng)村基層民主乃至整個(gè)社會(huì)主義

民主的健康發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)主義法制建設(shè)，為農(nóng)村基層民主特別是村民自治的平穩(wěn)推進(jìn)營(yíng)造良好的社會(huì)法制環(huán)境，除了需要加快農(nóng)村民主建設(shè)，打好法制建設(shè)基礎(chǔ)，主要是認(rèn)真貫徹執(zhí)行《村組法》，實(shí)行農(nóng)村基層直接民主選舉和村務(wù)公開制度。此外，下面兩項(xiàng)工作必不可少：一要加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃和指導(dǎo)。在推進(jìn)省、市、具有步驟實(shí)現(xiàn)依法治國方略的進(jìn)程中，應(yīng)有推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)分階段目標(biāo)，制定明確的規(guī)劃和計(jì)劃，并穩(wěn)步實(shí)施。制定明確的規(guī)劃和計(jì)劃，并穩(wěn)步實(shí)施。對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)狀況應(yīng)有明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并進(jìn)行經(jīng)常性的檢查督促。二要切實(shí)提高農(nóng)村干部、群眾的法制觀念。對(duì)農(nóng)村干部，包括吃“皇糧”或受聘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、企業(yè)老板等負(fù)有管理職能的人來說，由于手上已經(jīng)有了一定權(quán)力，主要還是要樹立依法辦事、恪守職責(zé)，接受監(jiān)督的觀念。要突出“義務(wù)本位，責(zé)任至上”，論文網(wǎng)使他們認(rèn)識(shí)到干部的行政權(quán)力和企業(yè)老板的管理權(quán)力是有限的，必須依法行使，并要接受人民監(jiān)督。而對(duì)廣大農(nóng)民群眾來說，也包括農(nóng)村的中小企業(yè)，固然要了解若干基本法律知識(shí)作為生活準(zhǔn)則，但最根本的是要樹立權(quán)利本位觀念，充分了解做為公民享有的法定的權(quán)利，要敢于和善于依法保護(hù)自己的合法權(quán)利，既要克服由于不知法而不會(huì)依法保護(hù)自己權(quán)利，又要防止一旦走投無路，就氣急敗壞地使用違法手段抗?fàn)幎萑脒`法。

【參考文獻(xiàn)】

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第三篇：淺析我國村民自治存在的問題及對(duì)策

改善村民自治的法律環(huán)境探究

村民自治制度是我國基層民主政治制度的重要組成部分，是指農(nóng)民群眾通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,直接行使民主權(quán)利,進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本社會(huì)政治制度。我國通過憲法和法律將這種制度確定下來只有二十多年，在確保其實(shí)施的法律環(huán)境方面存在一些不足，需要我們有針對(duì)性的進(jìn)行改善。

一、當(dāng)前村民自治法律環(huán)境存在的問題

（一）憲法和法律對(duì)村民自治的定位易引起混淆。

根據(jù)憲法第111條規(guī)定,村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)整民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民自治委員會(huì)是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，具有獨(dú)立于其他機(jī)關(guān)或組織的性質(zhì)。但是憲法對(duì)村民委員會(huì)制度的規(guī)定是在第三章第五節(jié),而第三章規(guī)定的內(nèi)容是國家機(jī)構(gòu),第五節(jié)規(guī)定的內(nèi)容是地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府,這種規(guī)定容易給人以一種錯(cuò)覺:村民委員會(huì)是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)、是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)組織,從而混淆村民自治的性質(zhì)。這種立法上的混淆對(duì)之后的執(zhí)法工作等有著誤導(dǎo)作用，對(duì)村民自治的順利進(jìn)行存在不利影響。

除憲法以外，《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民自治的規(guī)定也不完整、不明確。實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)踐證明，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的基本原則是正確的，但是它有著“先天的不足”。因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)只是村民自治的一個(gè)載體，但《村民委員會(huì)組織法》將重點(diǎn)放在了村委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，用了大量的法律條文規(guī)范村委會(huì)組織，對(duì)村民自治本身的規(guī)定則相對(duì)較少，與村民自治立法的宗旨和原意相去甚遠(yuǎn)。

（二）村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系不協(xié)調(diào)。

關(guān)于村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村委會(huì)組織法》第三條規(guī)定“ 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作。”這種指導(dǎo)作用主要表現(xiàn)在政策指導(dǎo), 保證村委會(huì)的決議、決定及工作符合黨的政策和法規(guī)指導(dǎo)和幫助村委會(huì)搞好班子建設(shè), 特別是村委會(huì)的選舉工作，指導(dǎo)村委會(huì)依法做好各項(xiàng)工作, 如調(diào)解民間糾紛等。從村委會(huì)的角度講, 一要積極主動(dòng)求得鄉(xiāng)政府的指導(dǎo)支持和幫助，二要自覺地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作, 完成各項(xiàng)任務(wù)。但是, 由于一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)與村民委員會(huì)的指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系沒有正確的認(rèn)識(shí),造成在村民自治的實(shí)踐中存在著鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，主要有兩種傾向：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過于干涉村務(wù)管理，使得村委會(huì)的自治職能弱化甚至消失，附庸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，喪失其應(yīng)有的活力；另一種是村民自治過分加強(qiáng)，無無視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，形成過于自治的局面。

（三）村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系界定不清。

對(duì)于村黨支部與村委會(huì)兩者的關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》并沒有做出直接規(guī)定，但是它的第三條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！贝妩h支部的核心作用決定村委會(huì)必須接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)是上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，而應(yīng)該是對(duì)村委會(huì)的工作起到監(jiān)督和保證作用。但是在現(xiàn)行的村民自治法律中，雖規(guī)定了村黨支部的核心地位，但是卻沒有明確規(guī)定其具體職能，對(duì)于村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系的規(guī)定存在盲點(diǎn)。4首先，在具體的實(shí)踐中，由于沒有相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)，容易造成黨組織這種領(lǐng)導(dǎo)的扭曲與膨脹，對(duì)村委會(huì)的自治工作進(jìn)行不當(dāng)?shù)母缮?，根?jù)學(xué)者的調(diào)查,各村的黨組織實(shí)

12321 陳國申，李媛媛：試論村民自治法律制度的缺陷與對(duì)策，載山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2004年第4期，第29頁。天津市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第114頁。3 連麗霞，張蓉：村民自治存在的問題與對(duì)策，載中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2003年第3期，第25頁。4 王禹：我國村民自治研究，北京大學(xué)出版社2004年版，第82-83頁。

際上是各村的權(quán)力中心及實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者和管理者,各村黨組織負(fù)責(zé)人均是社區(qū)權(quán)力

5的核心人物。某些情況下村委會(huì)和村黨支部的關(guān)系是否順當(dāng), 往往取決于村主任和村支書的私人關(guān)系或者他們的個(gè)人威望。其次，還有的情況就是，有的村民自治組織把自治理解成絕對(duì)自由, 不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo), 甚至向黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。

（四）農(nóng)村本身存在各種不良因素。

農(nóng)民是實(shí)行村民自治的主體, 農(nóng)民的法制意識(shí)和行為是實(shí)行村民自治的最直接的因素, 農(nóng)村的法制小環(huán)境同樣對(duì)村民自治的深入開展起著促進(jìn)或阻撓的作用。村民自治確實(shí)以前所未有的力量改變這農(nóng)村的方方面面，其中最為突出的就是提高了群眾和村委會(huì)干部的素質(zhì)。在村民自治精神的感召下，中國農(nóng)村在思想觀念、心靈世界、行為方式和知識(shí)文化結(jié)構(gòu)方面

6都發(fā)生了很大的變化。這些為進(jìn)一步發(fā)展村民自治奠定了一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但是這種基礎(chǔ)

還不夠深厚，特別在一些貧困地區(qū)，干部群眾的素質(zhì)離村民自治的要求還有很大的差距。

由于自私的觀念、小集團(tuán)的觀念、家族觀念及各種錯(cuò)誤思想道德觀念的影響, 在實(shí)行村民自治過程中, 存在的問題還比較多, 制約和影響了村民自治的深入發(fā)展。大體有如下幾個(gè)方面: 一是在村委會(huì)選舉過程中出現(xiàn)的問題, 目前農(nóng)村的家族勢(shì)力仍舊較有力量, 可能會(huì)在一定條件下影響村民委員會(huì)選舉, 使公正的選舉受到家族勢(shì)力的干預(yù)和破壞;二是在民主管理集體經(jīng)濟(jì)時(shí), 可能因?yàn)閭€(gè)人利益或小集團(tuán)的利益使村里的經(jīng)濟(jì)管理和民主監(jiān)督受到不同程度的影響;三是對(duì)待村委會(huì)的工作可能因各種因素的存在采取反對(duì)或不支持的態(tài)度, 使村委會(huì)的工作受到阻礙;四是在制訂村民自治章程或村民公約時(shí), 可能因不懂法而出現(xiàn)違法、違反政策的現(xiàn)象, 如有些地區(qū)的村規(guī)民約簡(jiǎn)直就是一張罰款單, 罰款細(xì)目可以多達(dá)幾

7十項(xiàng)。

（五）農(nóng)村的法制建設(shè)不夠，不能營(yíng)造健康、完備的法制環(huán)境

村民自治是我國農(nóng)村基層民主發(fā)展的趨勢(shì)，是9 億農(nóng)民行使民主權(quán)利的廣泛實(shí)踐, 作為國家法律制度的安排, 在缺乏法制傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)推行, 更需要營(yíng)造良好的社會(huì)法制環(huán)境。由于受長(zhǎng)期的專制歷史影響, 中國農(nóng)民非常缺乏民主經(jīng)驗(yàn)和民主習(xí)慣, 不善于行使自治的民主權(quán)利。當(dāng)前出現(xiàn)的問題主要有基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識(shí)和法制觀念不夠強(qiáng)化, 村民自治沒能完全納入法律化、制度化的軌道, 在一些地區(qū)出現(xiàn)了前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向, 農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了不穩(wěn)定的因素, 對(duì)農(nóng)村基層民主乃至整個(gè)社會(huì)主義民主的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。

二、改善村民自治法律環(huán)境的對(duì)策

（一）進(jìn)一步完善立法，明確村民自治的地位。

根據(jù)憲法的規(guī)定，農(nóng)村村民建立村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治，理應(yīng)制定一部完整的村民自治法，保障村民各種自治權(quán)利，同時(shí)也保障村民自治組織按照自治的原則進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，真正達(dá)到憲法的要求和目的。但是迄今為止我國還沒有一部完備的村民自治法，村民委員會(huì)組織法集中解決了民主選舉等問題,但對(duì)于村民如何進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督只作了原則性的、一般性的規(guī)定, 還沒有全面、詳細(xì)地展開規(guī)定, 因而缺乏可操作性。

所以在修訂《村民委員會(huì)組織法》或制定新法時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重明確村民自治的定位問題，關(guān)鍵是要解決一些問題，包括：

首先，明確村委會(huì)在村級(jí)組織中獨(dú)立的主體地位，它不附屬于任何行政機(jī)構(gòu)，它代表的是農(nóng)村最大多數(shù)群眾的利益；

其次，厘清村委會(huì)與國家的關(guān)系。村委會(huì)是農(nóng)村公民結(jié)成的基礎(chǔ)性權(quán)力共同體。按照憲法，作為國家公民應(yīng)當(dāng)履行公民的義務(wù)。因此它要完成法律規(guī)定的各項(xiàng)國家任務(wù)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)

相繼全：集體經(jīng)濟(jì)背景下的鄉(xiāng)村治理，華中師范大學(xué)出版社2002年版，第315頁。趙秀玲：村民自治通論，中國社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第83頁。王新生：農(nóng)村村民自治的法律環(huán)境評(píng)析，載湖南大學(xué)學(xué)報(bào)2000年第4期，第81頁。

政府的合法性的行政指導(dǎo)；

再次，在對(duì)外關(guān)系方面，包括對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，村委會(huì)是獨(dú)立的，自主進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，不受其他組織的不當(dāng)干涉；

最后，全面、詳細(xì)的完善村民自治中民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的規(guī)定，使各個(gè)環(huán)節(jié)的工作都有法可依，真正做到“讓群眾明白，保干部清白”，促進(jìn)村民自治的真實(shí)有效和健康發(fā)展。

（二）協(xié)調(diào)村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”格局的長(zhǎng)期穩(wěn)定。為了克服在村民自治問題上“附屬行政化”和“過度自治化”這兩種錯(cuò)誤傾向, 對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)、有效的整合, 必須從以下兩個(gè)個(gè)方面進(jìn)行努力：

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員要提高認(rèn)識(shí), 轉(zhuǎn)變觀念, 改進(jìn)工作方式、方法。其中提高認(rèn)識(shí), 就是充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，這是村委會(huì)的性質(zhì)決定的，村委會(huì)是村民自治組織, 依法享有自治權(quán)利, 因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的關(guān)系不應(yīng)也不能定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。改進(jìn)方法, 就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外, 應(yīng)更多地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段, 在尊重村民自主權(quán)和村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理。

其次，村委會(huì)應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會(huì)正確使用民主權(quán)利,自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好應(yīng)由村委會(huì)承擔(dān)的工作，要教育群眾樹立正確的法制觀念和民主意識(shí)并且要引導(dǎo)他們正確行使自己的民主權(quán)力，防止違法違規(guī)或者過度自治現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）厘清村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系

村黨支部與村委會(huì)關(guān)系的不協(xié)調(diào)、不順暢，實(shí)質(zhì)上主要是二者的權(quán)力劃分問題。針對(duì)這樣的問題，主要從以下三點(diǎn)解決：

首先，必須從法律和制度上進(jìn)一步明確劃分村黨支部與村委會(huì)之間的職責(zé)權(quán)限。在村民自治的發(fā)展過程中，我們要要求嚴(yán)格的依法辦事，確立法的至上性。要明確村黨支部和村委會(huì)要承擔(dān)的職責(zé)和實(shí)現(xiàn)這種職責(zé)的方式，在制度化和操作性上保證二者的順暢運(yùn)行和合作。村黨組織和村委會(huì)要在法律規(guī)定范圍內(nèi)開展活動(dòng)。黨組織應(yīng)將主要精力用于對(duì)村的發(fā)展方向的把握, 對(duì)其他村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo), 對(duì)各類組織之問關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情, 應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理, 以支持和幫助

9村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作。村黨支部書記和村委會(huì)主任可以一肩挑，但是必須經(jīng)

過合法選舉；村黨組織可以在村委會(huì)選舉前對(duì)選舉加以組織影響，但對(duì)選舉結(jié)果必須予以承認(rèn)；黨組織擁有量大決策權(quán), 但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權(quán)為前提。

其次，推廣實(shí)行兩票制，在村黨支部的換屆選舉中支部成員不僅要經(jīng)過黨員的選舉投票，而且還要通過普通村民的信任投票，這樣能夠非常有效地解決村黨支部在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)施村民自治有機(jī)結(jié)合在一起。

再次，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)干部的培訓(xùn)和教育，包括對(duì)兩委工作人員的培訓(xùn)，因?yàn)樗麄兊乃刭|(zhì)直接影響到兩委關(guān)系的處理，對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)的工作意義非常大。

（四）大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)村群眾的文化素質(zhì)和政治水平。

這一要求包括兩個(gè)方面：

首先，加強(qiáng)村民的思想文化教育，提高村民的文化素養(yǎng)。文化知識(shí)是從事政治活動(dòng)的必要條件。正如列寧所指出: “文盲是站在政治之外的, 必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不能有

10政治,不識(shí)字只能有流言蜚語、傳聞偏見, 而沒有政治?！痹诂F(xiàn)實(shí)生活中我們可以看到這樣8

天津市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第116頁。彭向剛：我國村民自治存在的問題與對(duì)策探討，載吉林大學(xué)學(xué)報(bào)2001年第1期，第86頁。10 列寧：列寧全集（第三十七卷），人民出版社1967年版，第59頁。

一種現(xiàn)象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹立，而偏執(zhí)、獨(dú)斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。所以，大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力, 壯大集體經(jīng)濟(jì), 發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)具有十分重要的意義。

其次，我們還需加強(qiáng)村民政治素質(zhì)和政治意識(shí)的培養(yǎng)，在村民自治中使村民實(shí)現(xiàn)政治社會(huì)化，增強(qiáng)村民的主體意識(shí)和參與意識(shí)，讓村民認(rèn)識(shí)到自己在村民自治中的地位和作用。只有這樣，才能更好地表達(dá)自己的利益需求，實(shí)現(xiàn)村民自己管理自己、自己決定自己、自己滿足自己。提高農(nóng)民文化思想水平和民主素養(yǎng), 增強(qiáng)農(nóng)民的政治參與意識(shí)，是保證村民自治規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)展的一個(gè)重要條件和必要的前提。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村的法制建設(shè)，為發(fā)展村民自治營(yíng)造良好的法制環(huán)境。

民主必須匹配著法律化和制度化，村民自治作為一種基層民主發(fā)展的趨勢(shì)，更應(yīng)在良好的法制環(huán)境中健康成長(zhǎng)。所以，實(shí)行村民自治, 必須貫徹和執(zhí)行依法治國方略。

首先要加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃和指導(dǎo)，在推進(jìn)省、市、縣有步驟實(shí)現(xiàn)依法治國方略的進(jìn)程中, 應(yīng)有推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃, 對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)分階段目標(biāo),制定明確的規(guī)劃和計(jì)劃, 并穩(wěn)步實(shí)施。對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)狀況應(yīng)有明確的評(píng)價(jià)指標(biāo),并進(jìn)行經(jīng)常性的檢查督促。

其次，要強(qiáng)化基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識(shí)和法制觀念, 增強(qiáng)他們依法實(shí)行民主自治利民主管理的自覺性和主動(dòng)性。要樹立農(nóng)村干部依法辦事、恪守職責(zé), 接受監(jiān)督的觀念；要堅(jiān)決查處一些農(nóng)村干部壓制和破壞民主、侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的行為, 創(chuàng)造一個(gè)能夠依法保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利的公平公正的法制環(huán)境；要堅(jiān)持依法治村, 保障村民自治有序開展。

參考文獻(xiàn)

著作類

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期刊論文類

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[3] 王新生：農(nóng)村村民自治的法律環(huán)境評(píng)析，載湖南大學(xué)學(xué)報(bào)2000年第4期。

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第四篇：村民自治存在的問題與對(duì)策

AA縣村民自治存在的問題與對(duì)策

村民自治作為農(nóng)村民主政治建設(shè)的核心內(nèi)容，是社會(huì)發(fā)展的客觀要求，符合廣大村民的根本利益?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》實(shí)施后，通過多年的努力，我縣村民自治取得了一定的效果，基層農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)，基層民主法制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，但目前還存在著一些不容忽視的問題，需認(rèn)真研究并加以解決，村民自治有待進(jìn)一步的規(guī)范和完善。

一、基本情況

2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并調(diào)整后，全縣轄7鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，152個(gè)村（街）委會(huì)，4個(gè)社區(qū)居委會(huì)，2260個(gè)村民小組，總?cè)丝?3萬人，其中農(nóng)業(yè)人口28萬人。占總?cè)丝诘?5%。

二、存在的主要問題

（一）部分村民對(duì)農(nóng)村民主政治建設(shè)的嚴(yán)肅性和重要性認(rèn)識(shí)不高，參與基層民主自治的積極性不強(qiáng)。在第四屆村委換屆選舉中，一些村民漠視村委會(huì)民主選舉的重要性。對(duì)選誰當(dāng)自己的村主任關(guān)心不夠，持無所謂的態(tài)度，致使很多堅(jiān)持原則、責(zé)任心強(qiáng)、有能力、素質(zhì)高的干部落選。有的村之所以多次選舉失敗，如橋業(yè)片的21個(gè)村成為這次換屆選舉的重點(diǎn)村和難點(diǎn)村，就是由于部分村民的民主意識(shí)、法制觀念淡薄、缺乏大局意識(shí)等造成的。由此可見，村民的積極性和參與性都直接影響到了換屆選舉的質(zhì)量和效果。

（二）村委工作難度大，部分村干部無所作為。導(dǎo)致村干部完不成任期目標(biāo)，難以有所作為的原因主要有以下幾個(gè)方面：一是有的村干部以為工作越認(rèn)真、越積極、越堅(jiān)持原則、就越容易得罪人，因而工作消極，畏難情緒嚴(yán)重，得過且過，缺乏干事創(chuàng)業(yè)勁頭。二是一些人競(jìng)選村干部動(dòng)機(jī)不純，存在私心雜念，擔(dān)任村干部的目的就是為了撈一把，不能意識(shí)到自己所擔(dān)負(fù)的重任。三是一些村干部不服從村 1

支部的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布臵工作時(shí)，有些村干部總以種種理由為借口，最后，工作都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包辦。四是一些村委經(jīng)濟(jì)緊張，工作激勵(lì)機(jī)制，干好干壞一個(gè)樣，這也是影響村干部積極性的重要因素。

（三）村務(wù)公開不夠規(guī)范。雖然今年我縣頭塘、田州、那坡、百育、五村等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被評(píng)為“百色市村務(wù)公開民主管理示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的稱號(hào)，從整體上看存在的問題還很突出，一是有的村重視程度不夠，村務(wù)公開工作的力度被弱化，談不上規(guī)范化管理，與要求差距很大。二是畏難情緒明顯，村干部怕麻煩，怕公開后產(chǎn)生新的矛盾，因而一部分村干部對(duì)村務(wù)公開不熱心、不積極。三是公開的形式單調(diào)，內(nèi)容簡(jiǎn)單，村務(wù)公開大多是通過公開欄來公開，但多數(shù)公開欄經(jīng)常都是空白或是幾年前的內(nèi)容，沒有按制度定期開放，要檢查時(shí)才公開應(yīng)付檢查，工作很被動(dòng)。

（四）大多數(shù)村委會(huì)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，全面推進(jìn)村民自治的能力有限。由于很多村委會(huì)集體經(jīng)濟(jì)空白，難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。

三、對(duì)策與建議

村民自治，不是實(shí)行不實(shí)行的問題，也不是實(shí)行多久的問題，而是如何繼續(xù)深入貫徹、完善提高的問題，針對(duì)當(dāng)前我縣村民自治工作存在的問題和不足建議采取如下對(duì)策：

（一）下屆換屆選舉前，要對(duì)村委干部進(jìn)行考核、審計(jì)。通過考核，將一些能力強(qiáng)、上任以來為村里作了大量工作、政績(jī)顯著的干部公之于眾，大力宣傳，以避免堅(jiān)持原則、工作能力強(qiáng)的干部落選。同時(shí)要做好選前審計(jì)工作，對(duì)沒有經(jīng)濟(jì)問題的干部，還他一個(gè)清白；對(duì)有經(jīng)濟(jì)問題的干部，給群眾一個(gè)清楚的交待，從而防止把貪污腐敗的村委干部再次選入村委班子。鑒于換屆選舉工作量大，在選前縣委、縣人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)早部署、早動(dòng)手、講速度、講實(shí)效，審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)放在工作不力、群眾反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)村、難點(diǎn)村。

（二）把好村民委員會(huì)成員候選人的資格審查關(guān)。充分發(fā)揮村支部在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，村黨支部書記應(yīng)當(dāng)成為村換屆選舉委員會(huì)的成員，擔(dān)負(fù)起組織選舉的重任?？h、鄉(xiāng)、村三級(jí)選舉機(jī)構(gòu)要配合好嚴(yán)格把關(guān)，制定好村委候選人的任職資格條件和資格審查辦法，對(duì)不符合規(guī)定的候選人依法予以取消。一定要讓村民選出的村官能真正代表廣大人民群眾的根本利益，成為帶頭執(zhí)行各項(xiàng)政策、法律、法規(guī)的表率，成為帶領(lǐng)群眾致富奔小康的先鋒，使基層民主政治建設(shè)成為推動(dòng)我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。

（三）加強(qiáng)民主決策、民主監(jiān)督、民主管理，把工夫用在平時(shí)。重點(diǎn)是嚴(yán)格執(zhí)行《村民委員會(huì)組織法》第十九條的有關(guān)規(guī)定，對(duì)涉及村民切身利益的重大事項(xiàng)必須召開村民會(huì)議討論決定。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要指導(dǎo)各村建立適合村民實(shí)行民主監(jiān)督的硬約束制度，比如按照有關(guān)規(guī)定應(yīng)召開的村民會(huì)議、村民代表會(huì)議必須如期召開，村民對(duì)村財(cái)務(wù)狀況的咨詢，村委必須給予解釋和答復(fù)。要制定村民維權(quán)的辦法，追究行政不作為者的法律責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要督促各村嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)公開、民主管理的有關(guān)規(guī)定，該公開的必須及時(shí)、全面、徹底地進(jìn)行公開，真正給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白。公開、公平、公正地管理村務(wù)，就能有效排除家族、宗派勢(shì)力的干擾，村民的各項(xiàng)民主權(quán)利也才能落到實(shí)處。

（四）大力發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)是村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，只有集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村，村干部的報(bào)酬、村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求農(nóng)戶提供的獎(jiǎng)金和勞務(wù)，才能主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來的利益而減輕負(fù)擔(dān)，因而村民自治組織享有較高威信。由此可見，搞好村民自治，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須理清發(fā)展思路，為基層選準(zhǔn)項(xiàng)目，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，才能解決村委會(huì)無錢辦事的困難，才能增強(qiáng)村委會(huì)的服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

(五)加強(qiáng)對(duì)村組干部和廣大農(nóng)民的教育培訓(xùn)，努力提高他們的思想政治素質(zhì)和參與意識(shí)。由于我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化較落后，村民的民主觀念、主體意識(shí)不強(qiáng)，村民的自我管理能力和村民委員會(huì)的工作能力都很有限；還因?yàn)檗r(nóng)村封建家族意識(shí)的影響，使得相當(dāng)一部分村民委員會(huì)難以自主地開展工作，不得不對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生依賴感；另外，許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，或是自私狹隘，政治冷漠，缺少對(duì)公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注，或是認(rèn)為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理對(duì)立起來。因此，要提高村民自治組織的自身建設(shè)，必須加強(qiáng)對(duì)村干部和廣大農(nóng)民的文化教育培訓(xùn)和引導(dǎo)，提高他們的文化水平和民主素養(yǎng)，使其學(xué)會(huì)行使民主權(quán)利，保證村民自治規(guī)范運(yùn)作和健康發(fā)展。

總之，實(shí)行村民自治，是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會(huì)主義政治的偉大創(chuàng)造。我們必須不斷為村民自治創(chuàng)造條件，營(yíng)造氛圍，真正實(shí)現(xiàn)村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)，這樣就一定會(huì)有效地促進(jìn)我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。

AA縣民政局

2006年6月23日

第五篇：村民自治建設(shè)中存在問題和對(duì)策

村民自治制度建設(shè)中存在的問題與對(duì)策

淺談村民自治制度中存在的問題與對(duì)策

村民自治制度的確立，是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物。20多年村民自治活動(dòng)的開展己充分展現(xiàn)了村民自治的生命力和有效性。村民自治發(fā)揮的作用既表現(xiàn)在物質(zhì)制度又表現(xiàn)在思想精神層面。一是促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動(dòng)的開展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。但還存在一些突出問題不容忽視，它們嚴(yán)重地影響著村民自治的發(fā)展及其深化。

一、當(dāng)前村民自治制度中存在的問題及原因

村民自治制度是與我國依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革相適應(yīng)的農(nóng)村基層管理制度。從1980年第一個(gè)村民委員會(huì)建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委員會(huì)組織。村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。因此，全面推進(jìn)村民自治，也就是全面推進(jìn)村級(jí)民主選舉、村級(jí)民主決策、村級(jí)民主管理和村級(jí)民主監(jiān)督。從上個(gè)世紀(jì)80年代初的萌芽至1998年11月《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》正式頒布，村民自治經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展過程。但由于多方面的原因，村民自治在實(shí)踐中也必然面臨一系列 的問題和困難。

一是村民自治制度配套法規(guī)的欠缺，無法使之發(fā)揮最佳效應(yīng)。村民自治制度在設(shè)置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得空泛。如現(xiàn)行法律制度對(duì)村民的界定、權(quán)利、義務(wù)，村民對(duì)村務(wù)管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實(shí)際運(yùn)作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關(guān)系和權(quán)限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)或村黨支部事實(shí)上取代村民自治組織行使村級(jí)事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)。隨著農(nóng)村流動(dòng)人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）導(dǎo)致此類人員的民主權(quán)利和應(yīng)該承擔(dān)的村民義務(wù)難以落實(shí)，需要相應(yīng)的制度來保證他們的權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。另外，在村委會(huì)中引進(jìn)有志青年的機(jī)制，有些地方進(jìn)行了有益的的嘗試，囿于缺乏制度規(guī)范和保障，難于得到推廣。

二是村民自治過程受觀念意識(shí)上的阻礙，導(dǎo)致村民自治制度難以達(dá)到預(yù)期效果。中國有極為漫長(zhǎng)的君主專制集權(quán)的歷史，而無民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民習(xí)慣于被動(dòng)接受“自上而下”的管理，并把自己的命運(yùn)寄托于清官統(tǒng)治上，導(dǎo)致村民普遍自治意識(shí)不強(qiáng)。很多村干部素質(zhì)較差，思想觀念未跟上，致使村務(wù)公開不規(guī)范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風(fēng)、工作方式轉(zhuǎn)變不到位，群眾與村干部的關(guān)系不太融洽，群眾對(duì)村級(jí)事務(wù)的關(guān)心程度不夠，不愿意參與管理和監(jiān)督，缺少村務(wù)公開、民主管理的群眾基礎(chǔ)，使村務(wù)公開、民主管理工作難以深

入開展。

三是村民自治中的行政化傾向使村民自治制度的實(shí)施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級(jí)事務(wù)的一種社會(huì)管理方式。然而很多地方的村民自治在實(shí)踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的職責(zé)也被“分解”到村委會(huì)，使村委會(huì)體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負(fù)責(zé)而不是向群眾負(fù)責(zé)。自治組織實(shí)際上表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機(jī)構(gòu)，政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系演變成實(shí)實(shí)在在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)，與國家推行村民自治的本意不符。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)的關(guān)系不暢導(dǎo)致國家政策執(zhí)行不力和鄉(xiāng)村事務(wù)管理不順。目前在基層農(nóng)村管理體制中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家行使行政管理權(quán)，村民委員會(huì)代表村民行使基層自治權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系的確認(rèn)和維持無疑是村民自治正常、規(guī)范運(yùn)作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系又常常與成文法律規(guī)范存在著種種“偏離”，嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。最經(jīng)常也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行行政干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)強(qiáng)有力的控制還表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(?目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都是鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一肩挑)通過對(duì)村黨支部的

有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)(村支部書記與村委會(huì)主任也基本上是一肩挑)。另外,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財(cái)鄉(xiāng)管”對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)施管理來強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的控制。雖然主觀上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是本著良好的愿望，是為了管好村級(jí)財(cái)務(wù)，防止他們貪污腐敗，以權(quán)謀私，但客觀上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導(dǎo)關(guān)系，強(qiáng)化了傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，進(jìn)而不利于村干部改變過去那種對(duì)上不對(duì)下的工作作風(fēng)來服務(wù)群眾。另一方面,依據(jù)村委會(huì)自治權(quán)，存在少數(shù)村委會(huì)為了自己特定的利益，有意識(shí)地強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。當(dāng)村民責(zé)怪村委會(huì)不能維護(hù)村民利益時(shí)，村委會(huì)就將全部責(zé)任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)怪村委會(huì)協(xié)助工作不力時(shí)，它們又把責(zé)任全部推給村民。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會(huì)作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。于是，他們對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度。

五是“兩委”矛盾沖突使黨務(wù)村務(wù)管理兩難。村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)目前表現(xiàn)為兩種情況：一是村委會(huì)與村黨支部?jī)商装嘧觾煞N管理模式,導(dǎo)致有的村委會(huì)不能自覺地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會(huì)引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對(duì)立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級(jí)組織的核心作用。也有的村級(jí)組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個(gè)人手中，村委會(huì)和村民會(huì)議的自治

權(quán)力實(shí)際上被懸空。村支書雖說形式上是由村中的黨員選舉產(chǎn)生的，但實(shí)際上往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定的。黨支部成員由任命產(chǎn)生，而村委會(huì)則由選舉產(chǎn)生，于是便形成了“上級(jí)來人找支書，村民有事找村主任”的局面。民主選舉使村主任在村事務(wù)決策中的位勢(shì)增高，而傳統(tǒng)制度仍然捍衛(wèi)著黨支部書記的優(yōu)勢(shì)地位。黨支部是傳統(tǒng)的村務(wù)決策實(shí)體，而選舉產(chǎn)生的村委會(huì)要依法行使村務(wù)決策權(quán)力。這些矛盾嚴(yán)重影響了村民自治的健康發(fā)展，大大降低了村民自治的質(zhì)量。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會(huì)與村黨支部?jī)商装嘧觾煞N管理模式“二合一”,即通過一些操作途徑，讓村支書選上村委會(huì)主任，或讓選上的黨員村委會(huì)主任當(dāng)選村支書，或培養(yǎng)新當(dāng)選的非黨員村委會(huì)主任為黨員，再選任為村支書。這樣，兩委合二為一后，黨組織對(duì)村委會(huì)的控制加強(qiáng)了，工作中的對(duì)立和摩擦也少了，上級(jí)對(duì)村委會(huì)的管理也容易了。但對(duì)村委會(huì)來說，村民自治事實(shí)上就大打折扣了。

另外，稅費(fèi)改革后，雖然村干部的報(bào)酬進(jìn)入了比較穩(wěn)定的保障時(shí)期，農(nóng)民群眾參與選舉的積極性日益增長(zhǎng)，但也面臨一些新情況、新問題：如流動(dòng)人口增加、農(nóng)村大量勞動(dòng)力外出打工、村干部競(jìng)爭(zhēng)加劇、村組合并，干部職數(shù)精簡(jiǎn)、選舉經(jīng)費(fèi)缺乏來源等等。

二、村民自治制度中存在問題的對(duì)策

一是進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治制度規(guī)范配套。以往的農(nóng)村治理體制是國家從鄉(xiāng)村獲取資源，這也是導(dǎo)致農(nóng)村各種矛盾根源。目前

國家取消了農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間，村民自治開始走出體制性困境?！岸嘤枭偃》呕睢钡恼咦罱K會(huì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。經(jīng)過20多年的實(shí)踐，農(nóng)民通過逐步學(xué)習(xí)和掌握了村民自治的知識(shí)和技能，培育起自治的意識(shí)，開始運(yùn)用村民自治法律維護(hù)和擴(kuò)展自己的民主權(quán)利。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治相關(guān)法律法規(guī)顯得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套規(guī)范的過程中，還要考慮提高村民自治程度和質(zhì)量的智力因素。隨著國家改革開放的進(jìn)一步深入，國民的流動(dòng)導(dǎo)致智力的流動(dòng)成為常態(tài)?，F(xiàn)行的戶籍制度嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的交流。戶籍制度改革勢(shì)在必行。因此，村民的界定不應(yīng)以戶籍為唯一依據(jù)。愿意為農(nóng)村建設(shè)施展才華的現(xiàn)代知識(shí)型青年的進(jìn)入，對(duì)村民自治的長(zhǎng)足發(fā)展會(huì)有很大的促進(jìn)。在具體制度規(guī)范的設(shè)計(jì)上應(yīng)該對(duì)此給予充分的考慮。

二是加大對(duì)村民的民主意識(shí)的培養(yǎng)和強(qiáng)化。首先，必須在農(nóng)村加強(qiáng)文化教育建設(shè)。目前在農(nóng)村實(shí)行的免費(fèi)九年制義務(wù)教育，將對(duì)農(nóng)村文化教育產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?？梢越Y(jié)合農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，以學(xué)校為依托，建立政府補(bǔ)貼型的分區(qū)式的文化活動(dòng)室，既為學(xué)生也為村民提供學(xué)習(xí)和交流的文化活動(dòng)場(chǎng)所。其次是要加大對(duì)國家有關(guān)村民自治政策及黨的各項(xiàng)惠民利民的方針政策的宣傳。這種宣傳可以結(jié)合中華民俗采取各種健康文明而又生動(dòng)活潑的形式。再次是提高縣鄉(xiāng)村干部素質(zhì)，使他們能認(rèn)真指導(dǎo)村委會(huì)

實(shí)施村民自治的各項(xiàng)制度，指導(dǎo)村民在參與中提高民主意識(shí)和參政議政能力。讓村民直接參與各項(xiàng)村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識(shí)，也可以使大家體會(huì)到這些民主制度給他們所帶來的實(shí)實(shí)在在的好處，從而為他們以更積極的態(tài)度參與以后的村民自治活動(dòng)奠定基礎(chǔ)

三是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、黨支部三者之間的關(guān)系。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設(shè)立在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，承擔(dān)著對(duì)所轄鄉(xiāng)村行使行政管理權(quán)的職能，依法在所轄區(qū)域內(nèi)開展各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的政務(wù)。在這些職權(quán)范圍中，不存在村民自治的問題，亦不屬于村民自治的范疇，應(yīng)當(dāng)行使其領(lǐng)導(dǎo)職能，在所轄行政區(qū)域內(nèi)依法開展法律規(guī)定的各項(xiàng)政務(wù)工作。村委會(huì)是村民進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織。村委會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事務(wù)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)不能像過去對(duì)待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工作，而是要從法律、政策、工作上給予指導(dǎo)。村民委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各項(xiàng)工作，教育和推動(dòng)村民依法履行應(yīng)盡的義

務(wù)。村黨支部是黨的基層組織，接受上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。在村民自治活動(dòng)中，村黨支部是政治上、思想上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。村民自治是在黨領(lǐng)導(dǎo)下有秩序、有計(jì)劃進(jìn)行的，是國家法律范圍內(nèi)的自治，而不是毫無約束的自治。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村黨支部三者之間的關(guān)系的正確處理，雖然各級(jí)黨和政府下發(fā)了一些文件，在實(shí)踐中仍然難以做到有效落實(shí)。

因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關(guān)系。

四是疏通信訪渠道，認(rèn)真接待處理群眾來信來訪。自新的《村委會(huì)組織法》頒布實(shí)施后，相關(guān)部門接待的有關(guān)村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而且大量的是集體或群體上訪。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財(cái)務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務(wù)政務(wù)不公開等問題。有許多問題是農(nóng)村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長(zhǎng)期以來農(nóng)民找不到反映的渠道，有些問題即使反映了也沒有得到解決。實(shí)行村民自治，特別是《村委會(huì)組織法》頒布實(shí)施后，給農(nóng)村多年積累的矛盾找到了一個(gè)“出口”。這是村民自治上訪增加的重要原因。農(nóng)民上訪說明農(nóng)民群眾還相信黨和政府，相信相關(guān)部門會(huì)給他們一個(gè)公正的說法，也說明農(nóng)民群眾的民主意識(shí)在增強(qiáng)，法律意識(shí)在提高，以及對(duì)自身民主權(quán)利的重視。

因此，有關(guān)部門應(yīng)相互配合，認(rèn)真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。同時(shí)相關(guān)部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，對(duì)侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅(jiān)決依法查處，以確?！洞逦瘯?huì)組織法》的順利實(shí)施，依法維護(hù)農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。

另外，實(shí)行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經(jīng)費(fèi)支持。因此，應(yīng)該明確經(jīng)費(fèi)渠道，最好是把村委會(huì)的換屆選舉全額納入地方財(cái)政預(yù)算。對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后村的村民自治，地方財(cái)政也應(yīng)考慮給予適當(dāng)補(bǔ)助。隨著村干部職數(shù)精減后出現(xiàn)的工作量問題，可以通過大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分解，培育各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)是很大的促進(jìn)。目前，在我省部分城中村、貧困村、上訪村、難點(diǎn)村、宗族房頭問題突出村實(shí)行的選舉觀察員制度出發(fā)點(diǎn)不錯(cuò)，只是由于制度不完善，效果不明顯。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內(nèi)容、形式、觀察員的選聘、培訓(xùn)、管理等方式。