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      蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革調(diào)研報告
      
        
       時間：2019-05-14 09:14:32下載本文作者：會員上傳
      
      
      
      
      
簡介：寫寫幫文庫小編為你整理了多篇相關(guān)的《蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革調(diào)研報告》，但愿對你工作學(xué)習(xí)有幫助，當(dāng)然你在寫寫幫文庫還可以找到更多《蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革調(diào)研報告》。

      
	
      

      第一篇：蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革調(diào)研報告
      

      蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革調(diào)研報告
      2009年9月，國家發(fā)改委體改司、國家發(fā)改委體改所與中澳管理項目辦公室相關(guān)專家聯(lián)合調(diào)研組就蘇州市推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的基本情況進行了實地調(diào)研。調(diào)研組與蘇州市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門進行了座談，對相城區(qū)、昆山市等地區(qū)進行了實地考察，對蘇州市經(jīng)濟社會基本情況、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、綜合配套改革等方面的內(nèi)容進行了調(diào)查了解，研究探討了蘇州市進一步深化綜合配套改革、促進城鄉(xiāng)一體化的工作重點和突破點。本報告就以上調(diào)研情況進行整理匯報并就進一步深化改革提出相關(guān)建議。
      一、蘇州市基本情況
      蘇州市位于江蘇省南部，東臨上海，南接浙江，西抱太湖，北依長江，既是我國的歷史文化名城和重要的風(fēng)景旅游城市，也是長江三角洲重要的中心城市。全市國土面積8488平方公里，其中市區(qū)國土面積1650平方公里。全市戶籍總?cè)丝?24.43萬人，其中市區(qū)人口235.31萬人。全市下轄張家港市、常熟市、太倉市、昆山市、吳江市五個市，吳中區(qū)、相城區(qū)、平江區(qū)、滄浪區(qū)、金閶區(qū)、虎丘區(qū)六個區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)、蘇州高新區(qū)兩個開發(fā)區(qū)。2008年全市國內(nèi)生產(chǎn)總值6701億元，地方一般性預(yù)算收入668.9億元，城鎮(zhèn)居民人均收入23867元，農(nóng)民人均純收入11789元。
      改革開放以來，蘇州市經(jīng)濟社會發(fā)展成就令人矚目，經(jīng)濟總量、財政收入、城鄉(xiāng)居民收入在長三角州乃至全國已經(jīng)成為最發(fā)達的地區(qū)之一。蘇州市不僅在城市改革與發(fā)展方面一直處于領(lǐng)先地位，而且在農(nóng)村改革與發(fā)展方面同樣處于領(lǐng)先地位，蘇州模式既具有典型性又具有指導(dǎo)性。上世紀(jì)八、九十年代的“蘇南模式”，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)化，為全國農(nóng)村改革和發(fā)展提供了足可借鑒的經(jīng)驗。近年來蘇州市充分發(fā)揮城市化和工業(yè)化對農(nóng)村發(fā)展的帶動作用，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟國際化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化幾個方面取得了很大進展。黨的十六大以來，蘇州市以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，堅持“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)）和“三化”（工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟國際化）互動并進，整體上推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在政策制度創(chuàng)新、新型集體經(jīng)濟、農(nóng)村社會保障、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)等方面進行了有益的探索，為全面推進綜合配套改革、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，積累了經(jīng)驗，創(chuàng)造了條件，奠定了基礎(chǔ)。
      二、蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進綜合配套改革的主要做法
      蘇州市是長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟最為活躍的城市之一，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)也在不斷深化。上世紀(jì)八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，奠定了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。九十年代后期和本世紀(jì)初，開發(fā)區(qū)建設(shè)帶動了開放型經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟國際化創(chuàng)造了條件。近年來，蘇州市按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，確定了綜合配套改革促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，從觀念更新、制度創(chuàng)新、完善工作機制、大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等多個層面進行了探索，采取了一系列行之有效的做法，取得了較好的效果。蘇州市的做法可以概括為以下六個方面。
      （一）確定了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)
      蘇州市地處東南沿海，改革開放一直走在全國前列。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革和促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面做了大量的有益的探索。十七大以來蘇州市積極貫徹落實中央關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求，在戰(zhàn)略的高度進一步確定了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體目標(biāo)和工作重點，明確了全面推動綜合配套改革促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方向。
      蘇州市的總體目標(biāo)是：通過一段時間的努力，使蘇州農(nóng)村既保持魚米之鄉(xiāng)優(yōu)美的田園風(fēng)光，又呈現(xiàn)先進和諧的現(xiàn)代文明，逐步建設(shè)成為基礎(chǔ)設(shè)施配套、功能區(qū)域分明、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民生活富裕、農(nóng)村社會文明、組織堅強有力、鎮(zhèn)村管理民主的蘇州特色的社會主義新農(nóng)村，加快形成農(nóng)民持續(xù)增收長效機制、農(nóng)村新型集體經(jīng)濟發(fā)展動力機制、協(xié)調(diào)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會制度環(huán)境、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化運行體系、城鄉(xiāng)一體行政管理體制，率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、資源配置、產(chǎn)業(yè)布局，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保和社會管理一體化新格局。
      按照總體目標(biāo)，蘇州市制訂了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革三年實施計劃。2009年是重點突破年，著力推進23個先導(dǎo)區(qū)的先行先試工作。2010年是整體推進年，整體推進“三形態(tài)”、“三集中”、“三置換”工作。2011年為“全面提升年”，建立較為完善的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展推進機制，全面提升“三形態(tài)”、“三集中”、“三置換”工作水平。
      （二）初步形成了城鄉(xiāng)一體化的政策制度框架
      蘇州市以構(gòu)建政策制度框架為關(guān)鍵，強化改革的整體設(shè)計和系統(tǒng)安排，制定出臺了促進城鄉(xiāng)一體化的一系列政策安排，形成了基本的綜合配套改革的制度框架。
      十七大以后，蘇州市以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為基點，在保持政策連續(xù)性的基礎(chǔ)上，先后制定出臺了《關(guān)于深化農(nóng)村改革促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的意見》、《關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的若干意見》、《關(guān)于貫徹落實黨的十七屆三中全會和省委十一屆五次全會精神加快推進農(nóng)村改革發(fā)展的意見》、《蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革三年實施計劃》等規(guī)范性文件，在政策層面構(gòu)建了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展框架，為深化綜合配套改革完善了制度安排。概括而言有十個方面。
      1、按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，完善農(nóng)村土地管理制度。
      2、穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，推動土地股份合作制改革，促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平。
      3、鼓勵和支持社區(qū)股份合作、土地股份合作、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作等三大合作，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，壯大新型集體經(jīng)濟。
      4、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機制，引導(dǎo)農(nóng)民進城，減少農(nóng)民，致富農(nóng)民。
      5、加快被征地農(nóng)民納入城保的銜接，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度，提高保障水平。
      6、推動農(nóng)村金融體制改革，構(gòu)建多元化農(nóng)村金融組織體系。
      7、建立生態(tài)環(huán)境補償制度。
      8、按照城鄉(xiāng)一體化要求，加快教育、衛(wèi)生、文化、社會治安等公共服務(wù)體系建設(shè)。
      9、按照精簡統(tǒng)一效能原則，探索縣級市設(shè)區(qū)、中心鎮(zhèn)區(qū)鎮(zhèn)合一的行政管理體制，健全基層社會管理體制，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接。
      10、健全城鄉(xiāng)一體的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。
      （三）基本建成了城鄉(xiāng)一體化工作機制
      城鄉(xiāng)一體化發(fā)展事關(guān)蘇州率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的全局，是一項城鄉(xiāng)聯(lián)動，多部門協(xié)作的系統(tǒng)工程。蘇州市在推進綜合配套改革促進城鄉(xiāng)一體化工作機制上開拓創(chuàng)新，探索和完善了一套有效的工作機制。主要包括以下幾點：
      1、爭取把蘇州市列為江蘇省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點區(qū)，取得了先行先試權(quán)，為深化改革奠定了基礎(chǔ)。
      2、制訂了蘇州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革方案和三年規(guī)劃，明確了改革發(fā)展的方向和任務(wù)。
      3、建立了城鄉(xiāng)一體化專門工作機構(gòu)，協(xié)調(diào)部門之間，上下之間動作，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展暢通了工作通道。
      4、建立四套班子領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系試點區(qū)的工作機制，強化了領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。
      5、明確了相關(guān)部門工作任務(wù)，形成了整體推進的工作格局。
      （四）“三農(nóng)”與“三化”互動，農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展
      促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，關(guān)鍵是農(nóng)村發(fā)展。蘇州市以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為戰(zhàn)略方向，緊緊圍繞農(nóng)民增收，農(nóng)村發(fā)展，不斷解放思想，創(chuàng)新機制，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展。
      1、堅持富民優(yōu)先原則，發(fā)展“三大合作組織”，構(gòu)建農(nóng)民持續(xù)增收長效機制。蘇州市一直把“富民強村”、增加農(nóng)民的收入作為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革的出發(fā)點和落腳點。蘇州市農(nóng)民的收入一般由幾部分構(gòu)成：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入、工資收入、政策性收入和財產(chǎn)投資性收入，其中財產(chǎn)投資性收入是改革開放以來增加農(nóng)民收入的重要部分。蘇州市在穩(wěn)定增加農(nóng)業(yè)收入、工資收入、政策性收入的同時，創(chuàng)新機制，不斷增加農(nóng)民的財產(chǎn)投資性收入。增加財產(chǎn)投資性收入主要途徑是推進“三大合作”?！叭蠛献鳌敝浮吧鐓^(qū)股份合作制”、“土地股份合作制”和“農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織”三種農(nóng)村新經(jīng)濟組織。蘇州市推進三種股份合作從2001年開始，經(jīng)過近十年的發(fā)展，現(xiàn)在蘇州全市三種股份合作組織累計達2768家，持股農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的90%，2008年收益分配24億元。三種新經(jīng)濟組織既增加了農(nóng)民的財產(chǎn)投資性收入，又壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)模。2008年底，全市農(nóng)村集體總資產(chǎn)665億元，村級集體總資產(chǎn)303億元，村級總收入48億元，村均收入339萬元。全市84.5%的村收入超過100萬元，79個村超過1000萬元。張家港永聯(lián)村、長山村，相城渭西村、靈峰村、采蓮村和吳江盛澤漁業(yè)村村級可支配收入超3000萬元。全市農(nóng)民人均純收入連續(xù)六年實現(xiàn)兩位數(shù)增長，2008年達11789元，其中財產(chǎn)投資性收入比重已達30.5%。吳中區(qū)木瀆鎮(zhèn)在全市率先開展股份合作制改革，去年村均收入超1000萬元，金星村戶均股份分紅達1.6萬元。以三種股份合作為載體，蘇州市農(nóng)民增收長效機制正在逐步建立，農(nóng)民開始走上一條“戶戶有資本、家家成股東”的新的共同富裕之路。
      2、因地制宜推進“三形態(tài)”，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級換代。
      蘇州市以城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化為載體，打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割規(guī)劃舊格局，強化城鄉(xiāng)聯(lián)合和市域整體意識，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局上，因地制宜，突出推進三種形態(tài)。第一類是地處工業(yè)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的行政村,以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主要發(fā)展方向,加快融入城市化進程。第二類是工業(yè)基礎(chǔ)較強、人口較多的行政村，以新型工業(yè)化為主要發(fā)展方向，加快就地城鎮(zhèn)化步伐。第三類是地處農(nóng)業(yè)規(guī)劃區(qū)、保護區(qū)的行政村，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主要發(fā)展方向，推動一次產(chǎn)業(yè)與二、三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。通過幾年的推進，蘇州市農(nóng)村三種產(chǎn)業(yè)形態(tài)已經(jīng)初步奠定了基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)布局趨于合理，正在形成村村有產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)有特色的格局。
      3、推動“三集中”，節(jié)約集約利用土地，實現(xiàn)土地資源的整合優(yōu)化?！叭小本褪窃诳傮w規(guī)劃框架下，工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中，因地制宜，推進“退二進三”、“騰籠換鳥”，或“退二還一”、異地置換工作；農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，鼓勵農(nóng)戶間規(guī)范自由流轉(zhuǎn)，推動土地股份合作社建設(shè)，發(fā)展規(guī)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)；農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中，換房進城進鎮(zhèn)，或就地集中居住。目前蘇州全市已有75%的農(nóng)村工業(yè)企業(yè)集中到工業(yè)園，有近40%的承包耕地實行了規(guī)模經(jīng)營，有近35萬戶農(nóng)戶搬遷到860個集中居住點居住?！叭小笔罐r(nóng)民生產(chǎn)、生活、居住方式發(fā)生了根本性變革，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑，實踐證明“三集中”是一種有效的城鎮(zhèn)化運作模式。
      4、實行“三置換”，保障農(nóng)民利益和長效收入?！叭脫Q”就是：集體資產(chǎn)所有權(quán)、分配權(quán)置換社區(qū)股份合作社股權(quán)；土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)通過征地置換基本社會保障或入股換股權(quán)；宅基地使用權(quán)可參照拆遷或預(yù)拆遷辦法置換城鎮(zhèn)住房（或二三產(chǎn)業(yè)用房，或置業(yè)股份合作社股權(quán)），或者直接進行貨幣化置換。通過置換機制，建立土地資源增值收益共享效益，實現(xiàn)“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化”，最終保障了農(nóng)民的長期收益。
      5、打造農(nóng)業(yè)示范區(qū)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)。蘇州市突出“優(yōu)質(zhì)糧油、特色水產(chǎn)、高效園藝、生態(tài)林業(yè)”四大特色，啟動實施了四個百萬畝“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化示范區(qū)”建設(shè)工程，建成了30個市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，建成高效農(nóng)業(yè)163.2萬畝，設(shè)施農(nóng)業(yè)31.7萬畝，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營比重達到52.8%。示范區(qū)和規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)步伐，以綠色無公害為特征的特色農(nóng)產(chǎn)品快速發(fā)展，總數(shù)達到1295個，蘇字號精品農(nóng)產(chǎn)品在市場上的競爭力和影響力正在明顯提升。2008年規(guī)模以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)實現(xiàn)銷售收入744億元，其中23家省級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)實現(xiàn)銷售收入280億元。規(guī)模農(nóng)業(yè)帶動了生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展，已建成全市生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)基地150多個，2008年鄉(xiāng)村旅游人數(shù)超過1000萬，直接經(jīng)營收入17億元。
      （五）著力在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等發(fā)展上提升新水平，推動城鄉(xiāng)一體化進程
      首先，2003年以來，蘇州市打破長期形成的城鄉(xiāng)二元建設(shè)體制，以解決交通與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施為重點，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一管理，在基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面取得突破，推進了城鄉(xiāng)交通、環(huán)保、林業(yè)一體化進程。其次，以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心為重要載體，為農(nóng)村、農(nóng)民提供與城市居民均等的公共服務(wù)。教育方面，在教育資源配置、中小學(xué)校公用經(jīng)費兩方面消除城鄉(xiāng)差別。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，一方面推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)向社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心轉(zhuǎn)型，一方面實施大醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)合作，提升醫(yī)療水平，為農(nóng)村提供高水平的醫(yī)療服務(wù)。再次，健全農(nóng)村社會保障體系，探索城鄉(xiāng)社會保障對接機制。目前蘇州市已經(jīng)基本建立起醫(yī)療保險、就學(xué)保障、就業(yè)幫扶、創(chuàng)業(yè)扶持、最低生活保障、基本養(yǎng)老保險等針對農(nóng)民的社保體系，為農(nóng)民提供了與城市居民基本均等的社會保障。特別是農(nóng)村居民的基本醫(yī)療制度，突破了農(nóng)村合作醫(yī)療框架，走在全國前列。
      （六）建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點工作先導(dǎo)區(qū)，充分發(fā)揮示范引導(dǎo)作用
      隨著蘇州統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各方面工作取得明顯成效，涌現(xiàn)出張家港市永聯(lián)村、常熟市蔣巷村、太倉市偉陽社區(qū)、昆山市晟泰村、吳江市新樂村等30個新農(nóng)村建設(shè)典范，以及一大批示范村和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，有效提升了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平。在此基礎(chǔ)上，蘇州市決定張家港市金港鎮(zhèn)等23個鎮(zhèn)（建設(shè)片區(qū)）為市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點工作先導(dǎo)區(qū)。各試點工作先導(dǎo)區(qū)在原有基礎(chǔ)上，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全工作班子，明確試點工作職責(zé)。力爭實現(xiàn)“一年一個樣、三年象個樣”的目標(biāo)，為蘇州市推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供經(jīng)驗，充分發(fā)揮示范引導(dǎo)作用。
      三、蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革總體判斷
      （一）蘇州市促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的有益探索
      蘇州市是長江三角洲地區(qū)重要的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，改革開放以來，蘇州市以解放思想為先導(dǎo)，始終堅持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會獲得了迅速發(fā)展。進入新世紀(jì)，特別是黨的十六大以來，蘇州市堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會全局，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，“三農(nóng)”與“三化”互動，在綜合配套改革推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面進行了卓有成效的探索，農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟體制和運行機制、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境面貌、農(nóng)民權(quán)益保護和基層政權(quán)建設(shè)等方面都發(fā)生了積極地變化。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已經(jīng)成為蘇州新的發(fā)展階段的重要特征和戰(zhàn)略選擇。蘇州關(guān)于綜合配套改革城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的探索為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)積累了經(jīng)驗，具有一定的借鑒意義。
      （二）蘇州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略選擇是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)擴大發(fā)展空間和解決“三農(nóng)”問題兩個方面的必然要求
      蘇州經(jīng)濟發(fā)達，面臨的主要問題是發(fā)展空間不足。蘇州市土地資源緊缺，人均耕地不到半畝，農(nóng)戶分散居住，土地規(guī)模經(jīng)營不足。有限的土地資源沒有得到充分利用，城市發(fā)展空間受限。城市要發(fā)展，必然要求拓展發(fā)展空間，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，通過土地集約，擴大城市發(fā)展空間是必然的選擇。另一方面，盡管蘇州城鄉(xiāng)居民的收入比大大低于全國平均水平，但城鄉(xiāng)收入差距仍在1倍以上，城鄉(xiāng)之間收入差距還很明顯。而且在農(nóng)村耕地資源日趨減少和財政政策性轉(zhuǎn)移基本到位的前提下，農(nóng)民持續(xù)增收的潛力不足，解決“三農(nóng)”問題仍然是蘇州經(jīng)濟社會發(fā)展的長期的戰(zhàn)略任務(wù)。兩個原因決定了蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然性。當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間不僅是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的必然要面臨的問題，也是欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展面臨的重要問題，蘇州市推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所采取的“三形態(tài)”、“三集中”、“三置換”可以較好的解決土地資源的合理配置和集約利用，既能夠解決城市發(fā)展空間不足問題，也可以較好的解決農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展問題。這些措施具有較強的操作性。
      （三）經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有明顯的操作優(yōu)勢
      城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，一方面要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，另一方面要發(fā)揮城市帶動農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要作用。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以依靠較好的經(jīng)濟實力為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所必須推進的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、農(nóng)民就業(yè)、社會保障等事項，提供較強的資金支持。蘇州市經(jīng)濟發(fā)達，在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中具有明顯的操作優(yōu)勢。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一方面要依靠體制機制創(chuàng)新，另一方面還是要發(fā)展經(jīng)濟。只有經(jīng)濟發(fā)展了，城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)才有堅實的基礎(chǔ)。
      四、蘇州市深化綜合配套改革，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在的幾個問題
      蘇州市在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面做了大量工作，取得很大成效，無論是城鄉(xiāng)居民收入差距、農(nóng)村集體經(jīng)濟實力，還是農(nóng)村社會保障水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在全國都處于領(lǐng)先地位。但深層次分析，蘇州城鄉(xiāng)空間布局不到位、資源配置不完善、政策法律不配套、農(nóng)民增收相對緩慢仍然是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙和難題，需要通過深化綜合配套改革，逐漸加以克服和消除。
      （一）發(fā)展的不平衡性比較突出
      不平衡性主要表現(xiàn)在：第一，城鄉(xiāng)居民收入水平還有差距。盡管蘇州城鄉(xiāng)居民的收入比大大低于全國平均水平，但城鄉(xiāng)居民收入差距仍在1倍以上。而且，在農(nóng)村耕地資源日趨減少和財政政策性轉(zhuǎn)移基本到位的前提下，農(nóng)民持續(xù)增收的潛力不夠明顯，城鄉(xiāng)居民收入差距有進一步拉大趨勢。第二，城鄉(xiāng)社會事業(yè)建設(shè)還有差距，公共服務(wù)相對滯后。近年來各級財政加大了農(nóng)村社會事業(yè)投入，但是由于歷史欠賬較多，農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療、環(huán)境、衛(wèi)生等方面相對滯后，難以提供與城鎮(zhèn)相同的公共服務(wù)。第三，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有差距。主要是部分偏遠或純農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)村，路、橋、電、燃氣、公交及污水垃圾處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還較薄弱。在一些規(guī)劃編制需動遷的非保留村莊，基礎(chǔ)設(shè)施老化和不配套，已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)民生產(chǎn)生活。
      （二）農(nóng)村規(guī)劃相對滯后
      蘇州市立足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，突破城鄉(xiāng)地域分割，規(guī)劃延伸到鎮(zhèn)村，基本實現(xiàn)市域規(guī)劃全覆蓋。但是規(guī)劃實施還存在一些問題。第一是規(guī)劃的協(xié)調(diào)性差。比如，全市各地都按向城鎮(zhèn)集聚的原則，規(guī)劃編制了集中居住點，但由于城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃沒有有效銜接，致使除項目動遷農(nóng)戶可以向規(guī)劃居住點集中外，其他需要建房的農(nóng)戶難以向居住點搬遷，不僅影響了農(nóng)民生活，也影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展。第二是規(guī)劃嚴(yán)肅性不夠。有些地方因領(lǐng)導(dǎo)變動或招商項目，隨意變動規(guī)劃。比如，有些地方近幾年僅農(nóng)民集中居住點規(guī)劃就數(shù)次變動。還有，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃往往讓位于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，造成基礎(chǔ)設(shè)施投入的嚴(yán)重浪費。第三是規(guī)劃整體性不足。主要是市與各市區(qū)域之間、各建設(shè)領(lǐng)域之間的規(guī)劃仍缺乏整體性。在產(chǎn)業(yè)布局上，缺乏全市宏觀規(guī)劃。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上缺乏配套性，重復(fù)建設(shè)比較普遍。
      （三）二元制度設(shè)計依然存在
      蘇州市把消除二元結(jié)構(gòu)作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的突破口，在制度建設(shè)上進行了大膽探索，取得了一定的成效。但是一些制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的二元制度設(shè)計還有表現(xiàn)，特別是一些瓶頸性制度依然存在。第一是農(nóng)民的“三大產(chǎn)權(quán)”。宅基地的使用權(quán)、集體資產(chǎn)所有權(quán)、承包土地經(jīng)營權(quán)，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚未明晰，農(nóng)民還不能將其進入市場進行交易和流轉(zhuǎn)，限制了農(nóng)民進城就業(yè)和居住，影響了城鎮(zhèn)化的推進。農(nóng)民“三大產(chǎn)權(quán)”不能合法處置，農(nóng)民就難以減少，減少農(nóng)民、致富農(nóng)民的目標(biāo)就難以實現(xiàn)。第二是戶籍制度。城鄉(xiāng)二元戶籍制度沒有革命性突破，依附在戶籍制度上的政治、經(jīng)濟、社會待遇的二元性也將繼續(xù)存在。
      （四）農(nóng)村居民分散居住制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展推進
      蘇州推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展既已具備了一定經(jīng)濟和社會發(fā)展條件，但是農(nóng)民居住分散嚴(yán)重制約著城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。蘇州全市共有自然村莊20914個，平均每個村莊不到40戶，近40萬戶農(nóng)戶經(jīng)營耕地，平均耕種土地在3畝左右。蘇州在全國已成為村莊規(guī)模最小、農(nóng)民居住最分散、耕種土地最細碎的地區(qū)之一。由于農(nóng)民土地分散，經(jīng)營面積過小，農(nóng)民難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，資源難以得到有效配置，影響了農(nóng)民有效增收，難以縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。也是由于農(nóng)民居住分散、村莊規(guī)模偏小，道路、水電、網(wǎng)絡(luò)、管網(wǎng)污水等基礎(chǔ)設(shè)施投入成本大、利用效率低，造成多數(shù)農(nóng)村難以享受城鎮(zhèn)相等的基礎(chǔ)設(shè)施條件。同時，農(nóng)民居住分散，社區(qū)公共服務(wù)中心相對集中，一部分農(nóng)民難以就近享受醫(yī)療衛(wèi)生、文體活動、便民超市等公共服務(wù)。農(nóng)民居住過于分散，已客觀上影響了蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效提升。
      五、在蘇州進行項目試點的建議
      蘇州作為中澳管理項目的試點之一，在綜合配套改革統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面進行了有益的探索，積累了一些經(jīng)驗，在下一步推進項目試點和更長遠的實際工作中，應(yīng)當(dāng)重點從土地管理制度、社會保障制度以及就業(yè)制度等方面的改革進行創(chuàng)新和突破。
      （一）以提高土地集約利用水平為目標(biāo)，推進土地管理制度改革
      蘇州地少人多是現(xiàn)實，必須要通過土地的集中利用，既要能保證城市發(fā)展、又要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，更要保證農(nóng)民利益。結(jié)合目前蘇州在土地制度方面已有的探索和經(jīng)驗，試點改革可在以下方面開展。
      1、建立適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)機制，保證農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)制度獲得穩(wěn)定收益。積極鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶將集體土地承包經(jīng)營權(quán)置換成股份合作社股權(quán)，進一步加快土地股份合作改革步伐，促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和組織化水平。
      2、完善集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。在嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和用途管制的前提下，進一步明確農(nóng)村非農(nóng)集體用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍、程序和方式，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，將非農(nóng)集體建設(shè)用地使用權(quán)全面納入土地有形市場。積極探索建立和完善集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民參與和共享集體建設(shè)用地收益合理分配機制。
      3、繼續(xù)試行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法。在實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低前提下，加快農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中步伐，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，促進城鄉(xiāng)用地布局更加合理。
      4、穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地換商品房工作。積極鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶將宅基地及住房置換成社會保障和城鎮(zhèn)住房，通過建立置換機制，探索宅基地退出機制，促進城鄉(xiāng)之間土地要素的流動，改善村鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各類用地布局，提高土地集約利用水平。
      （二）以實現(xiàn)全民社會保障為目標(biāo)，加快城鄉(xiāng)社會保障制度一體化建設(shè)
      蘇州目前社會保障體系已經(jīng)覆蓋城鄉(xiāng)居民及全體勞動者，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)加快將勞動年齡段被征地農(nóng)民及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度向居民醫(yī)療保險制度銜接，進一步完善農(nóng)村社會保障制度，提高農(nóng)村社會保障水平。具體工作可以在以下方面開展。
      1、完善農(nóng)村居民和被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的政策體系。第一，加快城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)，將勞動年齡段的被征地農(nóng)民和農(nóng)村勞動力納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度的一元化。第二，將在城鄉(xiāng)各類企業(yè)務(wù)工并與之建立勞動關(guān)系的農(nóng)村居民，全部納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系。第三，鼓勵農(nóng)戶將集體土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及住房置換成社會保障、商品房，對置換社會保障的農(nóng)村居民，在勞動年齡段內(nèi)的，通過采取免費培訓(xùn)、崗位補貼、社保補貼等扶持政策，引導(dǎo)和鼓勵其就業(yè)創(chuàng)業(yè)，納入城鎮(zhèn)社會保障體系。
      2、建立養(yǎng)老保障待遇標(biāo)準(zhǔn)的正常調(diào)整機制，逐步完善各類社會保障制度，提高各類保障對象的待遇水平。
      3、建立統(tǒng)一的社會基本醫(yī)療保險制度。按照覆蓋范圍、保障項目、待遇標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療救助和管理制度“五統(tǒng)一”原則，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，逐步完成新型農(nóng)村合作醫(yī)療和社會基本醫(yī)療保險制度的銜接，穩(wěn)步提高醫(yī)療保障水平。
      （三）以實現(xiàn)社會充分就業(yè)為目標(biāo)，健全城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)體系
      隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，大量的農(nóng)民將脫離土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)生活生產(chǎn)方式。農(nóng)村勞動力的就業(yè)問題是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要內(nèi)容，必須以健全就業(yè)服務(wù)體系為重點，推進城鄉(xiāng)一體化就業(yè)工作，具體可
      以在以下四個方面開展。
      1、建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會就業(yè)、失業(yè)登記制度。
      2、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)困難人員就業(yè)援助制度。包括鼓勵用人單位吸納農(nóng)村就業(yè)困難人員就業(yè)，對招用農(nóng)村就業(yè)困難人員的用人單位給予補貼，為失業(yè)登記的農(nóng)村居民提供免費職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，用地企業(yè)按比例吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)；以及招用就業(yè)困難人員和失地農(nóng)民用人單位給予稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。
      3、建立完善安置和鼓勵農(nóng)民多渠道多形式就業(yè)的機制。建立城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)業(yè)推動工作機制和協(xié)調(diào)機制，對有創(chuàng)業(yè)愿望和具備創(chuàng)業(yè)條件的農(nóng)村勞動力及被征地農(nóng)民進行免費創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提供政策咨詢、專家評析、項目推介、創(chuàng)業(yè)孵化、融資服務(wù)、開業(yè)指導(dǎo)、后續(xù)服務(wù)。農(nóng)村勞動力自辦實體的，享受與城鎮(zhèn)人員同等的扶持待遇，安排農(nóng)村勞動力創(chuàng)業(yè)的創(chuàng)業(yè)孵化基地，給予減免租金等優(yōu)惠政策。鼓勵農(nóng)村居民靈活就業(yè)。將公益性崗位的范圍延伸至行政村，對就業(yè)困難人員實行援助安置，安排農(nóng)村就業(yè)困難人員就業(yè)，符合條件的公益性崗位，可享受社會保險補貼和崗位補貼。
      4、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的職業(yè)培訓(xùn)制度。將農(nóng)村勞動力培訓(xùn)納入城鄉(xiāng)社會培訓(xùn)體系，完善城鄉(xiāng)一體的職業(yè)技能培訓(xùn)普惠制；建立企業(yè)內(nèi)部外來勞動力和農(nóng)村勞動力崗位職業(yè)技能提升培訓(xùn)機制，開展農(nóng)村勞動力崗位職業(yè)技能提升培訓(xùn)試點的企業(yè)，可享受政府相關(guān)培訓(xùn)經(jīng)費補貼政策。增加地方財政對本地農(nóng)村勞動力培訓(xùn)的投入。
      （四）關(guān)于中澳管理項目試點選點
      根據(jù)項目要求，經(jīng)和地方領(lǐng)導(dǎo)、專家充分溝通，改革試點將在蘇州市全行政區(qū)推開。在此背景下，課題組將選擇區(qū)域內(nèi)一到兩個具有代表性的地點進行重點跟蹤和問卷調(diào)研。我們?yōu)槭垢櫤驼{(diào)研所得數(shù)據(jù)更具代表性，除蘇州市外，在其所轄五市八區(qū)中，選擇了一市一區(qū)，分別是相城區(qū)和常熟市。在相城區(qū)內(nèi)，將主要對其下轄渭塘鎮(zhèn)進行重點跟蹤，渭塘鎮(zhèn)靠近蘇州中心城區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)普遍，而且城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作開展較好，有代表性。在常熟市內(nèi)，將主要對其下轄經(jīng)濟開發(fā)區(qū)進行重點跟蹤，常熟經(jīng)濟開發(fā)區(qū)地處蘇州遠郊，開發(fā)區(qū)內(nèi)聚集大量來自蘇州各區(qū)縣的農(nóng)民工，有利于降低調(diào)研對象的區(qū)域集中度。在蘇州市主要關(guān)注當(dāng)?shù)卣畽C關(guān)公務(wù)員對蘇州統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的看法和意見等。
      第二篇：嘉興市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革調(diào)研報告
      嘉興市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革調(diào)研報告
      日期：2011年04月18日
      2009年9月6日到9月8日，國家發(fā)改委體改司、國家發(fā)改委體改所以及中澳管理項目辦公室就嘉興市推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)年展改革的基本情況及工作進展進行了實地調(diào)研。通過座談與考察，對于嘉興市推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的基本情況以及先進做法有了比較清晰的了解和把握，對嘉興市進一步深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的難點與重點也有了比較深刻的認(rèn)識。
      一、嘉興市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的主要做法
      （一）將城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、富民強市作為重要戰(zhàn)略目標(biāo)和工作主線
      嘉興市作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平較為發(fā)達的沿海地區(qū)，已經(jīng)進入了工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速推進的新階段，一方面，發(fā)達的經(jīng)濟社會發(fā)展水平為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)問題已經(jīng)成為制約整個經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變革的最為重要的變量。嘉興市委市政府牢牢把握住嘉興市新階段的時代特征，充分認(rèn)識到了改革的目的是為了發(fā)展，立足當(dāng)前，著眼長遠，所采取的各項措施都圍繞著建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、富民強市的長效體制機制這一戰(zhàn)略目標(biāo)展開，這從根本上保證了嘉興市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的正確方向。
      （二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將經(jīng)濟發(fā)展作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的堅實基礎(chǔ)
      嘉興市委市政府非常注重城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展，因地制宜推進不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革順利開展提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，嘉興市一方面注重加強城鎮(zhèn)工業(yè)、商業(yè)功能區(qū)建設(shè)，著力發(fā)展開放型經(jīng)濟；另一方面大力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，大力發(fā)展生態(tài)高效都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
      例如，桐鄉(xiāng)市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面著力突出了三大主題：一是積極推動農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，確立了“農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的思路；二是積極推動工業(yè)向園區(qū)和“名鎮(zhèn)”集中，形成“一鎮(zhèn)一品”的特色經(jīng)濟；三是積極推動服務(wù)業(yè)向農(nóng)村拓展輻射，工業(yè)資本積極進入農(nóng)業(yè)經(jīng)營。嘉善縣姚莊鎮(zhèn)利用區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展開放型經(jīng)濟，同時大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的融合。南湖區(qū)七星鎮(zhèn)則規(guī)劃以湘湖旅游度假區(qū)、國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)為依托，著力打造內(nèi)河航運集散地和中國防爆電器基地，建成旅游配套、農(nóng)業(yè)觀光、物流產(chǎn)業(yè)為支撐的江南水鄉(xiāng)特色城鎮(zhèn)。
      （三）加強規(guī)劃，將規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的龍頭
      嘉興市委市政府充分認(rèn)識到了規(guī)劃在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革中的龍頭地位和事半功倍的重要作用，所有的工作都以規(guī)劃為先導(dǎo)，全力提升規(guī)劃的理念和定位。嘉興市委市政府率先編制完成了《嘉興市總體規(guī)劃》，實現(xiàn)了規(guī)劃市域全覆蓋；編制完成了新一輪《嘉興市城市總體規(guī)劃》，實現(xiàn)了規(guī)劃城鄉(xiāng)全覆蓋。嘉興市按照基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的要求，對照現(xiàn)代城市、現(xiàn)代家園、現(xiàn)代市民的標(biāo)準(zhǔn)，推出了“1+X” 新型鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，著力打造現(xiàn)代新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)。
      （四）創(chuàng)新開展“兩分兩換”，將優(yōu)化土地使用制度作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的核心內(nèi)容
      土地資源是目前制約大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要瓶頸，嘉興市政府結(jié)合自身經(jīng)濟社會發(fā)展水平，著力開展了“兩分兩換”工作，使土地使用制度得到不斷優(yōu)化，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所謂“兩分兩換”就是按照“土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障”的總體要求，以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約、農(nóng)村人口要素集聚，切實提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量”為根本目的，將“宅基地與承包地
      分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以承包地換股、換租、換保障，推進集約經(jīng)營，以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式”。
      根據(jù)最新統(tǒng)計，嘉興13個市級試點鎮(zhèn)已完成投資9.35億元，簽約換房農(nóng)戶達10854湖，分別落實安置公寓房、聯(lián)排房10527套和2289套，已入住4321戶，完成農(nóng)民拆遷7142戶，共流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)4.82萬畝。通過“兩分兩換”改革試點，目前嘉興市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的多重效果已初步顯現(xiàn)：一是鎮(zhèn)村整體布局全面優(yōu)化；二是新農(nóng)村建設(shè)路子得到拓展；三是土地節(jié)約集約效果明顯，以姚莊鎮(zhèn)為例，公寓房安置可使戶均節(jié)約土地0.8-0.86畝，節(jié)約率達到了74.2%；四是農(nóng)民財產(chǎn)性收入切實增加，尤其是住房資產(chǎn)增值明顯。
      （五）以“一改”帶“九改”，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的系統(tǒng)推進與綜合配套
      具體而言，“十改聯(lián)動”是指在以“兩分兩換”優(yōu)化推動使用制度加快推進的同時，聯(lián)動推進就業(yè)、社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、金融體系、公共服務(wù)、規(guī)劃統(tǒng)籌等九項改革，加強城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合配套與良性互動。
      一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)改革穩(wěn)步推進。實施城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭“出現(xiàn)一戶解決一戶”的動態(tài)管理，開展創(chuàng)建充分就業(yè)村試點，建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)政策和服務(wù)體系。
      二是社會保障制度改革逐步深入。嘉興市在全國范圍內(nèi)率先從制度層面構(gòu)建了“全民社?！斌w系，2007年9月3日，市政府印發(fā)了《嘉興市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險暫行辦法》，把城鄉(xiāng)居民全部納入多層次社會養(yǎng)老保障體系，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度全覆蓋。截至今年6月底，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保繳費人數(shù)達26.5萬人，制度全覆蓋逐步向保障人群全覆蓋轉(zhuǎn)變。
      三是新型戶籍管理制度基本建立。2008年10月1日戶改實施，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記和戶口遷移制度，戶口性質(zhì)由按農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口劃分統(tǒng)一為按居住地登記來劃分，并逐步改革附加在戶籍制度上的相關(guān)政策。
      四是居住證制度改革加快推進。設(shè)立新居民事務(wù)局，根據(jù)新居民年齡、學(xué)歷、技能、在嘉興居住時間和行為記錄等情況，分別發(fā)放臨時居住證、普通居住證、專業(yè)人員居住證，進行分類管理。同時，探索設(shè)立政府按揭擔(dān)保基金，鼓勵新居民購房安居。
      五是涉農(nóng)工作管理體制改革穩(wěn)步實施。成立市委農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會，實行市農(nóng)辦與市農(nóng)經(jīng)局合署辦公。率先在全省組建市農(nóng)村合作經(jīng)濟組織聯(lián)合會(簡稱農(nóng)合聯(lián))，縣(市、區(qū))農(nóng)合聯(lián)組建率達到100%。加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)，七個縣(市、區(qū))全部建立了土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)交易中心，39個鎮(zhèn)(街道)、402個村已建立服務(wù)組織。
      六是新市鎮(zhèn)建設(shè)管理體制改革有序推進。制定實施了以“權(quán)力下放、超收分成、規(guī)費全留、干部配強”為主要內(nèi)容的強鎮(zhèn)擴權(quán)，24項縣級部門權(quán)限以授權(quán)、委托等方式下放，鎮(zhèn)級財政收入以07年為基數(shù)新增部分的70%以上留鎮(zhèn)，相關(guān)規(guī)費比照縣城收取和留用。七是農(nóng)村金融體制改革不斷深化。加大金融創(chuàng)新力度，制定出臺加快地方金融體系建設(shè)等意見，成立小額貸款股份有限公司。開展農(nóng)村住房抵押貸款和置換擔(dān)保貸款試點，探索組建農(nóng)村資金互助社。
      八是公共服務(wù)均等化體制改革扎實推進。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、環(huán)保等體制改革不斷深化，實行就業(yè)與社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)等區(qū)域政策統(tǒng)籌和財政差額結(jié)算。
      九是規(guī)劃管理體制得到完善。成立市域規(guī)劃專業(yè)委員會，建立“統(tǒng)分結(jié)合”的規(guī)劃管理體制，對區(qū)域總體規(guī)劃和重大基礎(chǔ)設(shè)施、跨區(qū)域建設(shè)工程、重大公用事業(yè)項目的規(guī)劃實行統(tǒng)籌管理。
      （六）構(gòu)建工作體系，健全工作機制，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的組織保障
      嘉興市政府根據(jù)形勢要求，及時調(diào)整建立了市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作體系，由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)7個推進體系專項工作組，由市委市政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，相關(guān)部門具體負責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組和專項工作組定期召開例會，抓好工作部署，研究政策意見，堅持試點檢驗，協(xié)調(diào)解決問題。同時，設(shè)立了市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，加強溝通協(xié)調(diào)。
      各縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）也相應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和專項工作組，確保綜改試點工作順利實施、穩(wěn)步推進。
      （七）強化政策配套，創(chuàng)新改革舉措，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的政策保障
      嘉興市政府先后制定出臺了《關(guān)于開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點的實施意見》、《關(guān)于開展節(jié)約集約用地試點加快農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于減免“兩分兩換”試點相關(guān)規(guī)費支持新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于推進農(nóng)民改造集聚加快現(xiàn)代新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)建設(shè)的意見》等近10個政策文件，加大資金籌措、融資擔(dān)保、規(guī)費見面、貸款貼息、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、社會保障和就業(yè)創(chuàng)業(yè)等扶持力度，形成了比較完整的政策體系，有力推動了“兩分兩換”、農(nóng)房建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作。
      （八）采取試點先行，因地制宜推進，注重推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的方法策略
      嘉興市在全市七個縣（市、區(qū)）先后啟動了9個“兩分兩換”試點，除市本級兩個區(qū)外，原則上各縣（市）只啟動1個。試點鎮(zhèn)的選取充分考慮了經(jīng)濟發(fā)展水平、財政實力、區(qū)位條件、領(lǐng)導(dǎo)班子等。為確保試點進度和質(zhì)量，嘉興市還建立了專項督察、情況和進度報送等制度，定期組織赴各縣（市、區(qū)）開展督促和指導(dǎo)，并根據(jù)試點進展情況及時召開試點工作交流會，總結(jié)推廣好經(jīng)驗、好做法。
      二、嘉興市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革中存在的突出問題
      （一）“兩分兩換”工作中的資金平衡機制問題
      “兩分兩換”工作是嘉興市政府“十改聯(lián)動”工程中的中心環(huán)節(jié)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，“兩分兩換”也存在諸多風(fēng)險，其中非常重要的一條是資金平衡機制問題。
      根據(jù)目前試點的情況來看，就宅基地而言，粗略估算，通過置換，一畝宅基地的成本大概在45萬元左右，如果將來增加出的土地畝均收益在80萬元左右，那么這項工作的財政才不會出現(xiàn)問題。目前試點鎮(zhèn)的主要做法是成立鎮(zhèn)一級的投資發(fā)展公司，力求通過公司未來的城市開發(fā)來平衡這一部分資金，這在某種程度上是存在一定風(fēng)險的。就土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而言，目前試點鎮(zhèn)的政策是按土地流轉(zhuǎn)資金700元/畝/年的承包經(jīng)費給農(nóng)民，并且每年遞增50元，年限到2028年為止。這在一定程度上也增加了土地使用的風(fēng)險，也就是說流轉(zhuǎn)出的土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收益必須超過承包經(jīng)費，這種流轉(zhuǎn)才有可持續(xù)性。此外，隨著“兩分兩換”試點以及城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險等社會事業(yè)建設(shè)的大量增加，財政資金問題將會愈加突出。因此，短期來看，由于嘉興市經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高，土地置換的財政支撐應(yīng)該不會出現(xiàn)問題，但是從長期來看，必須建立一種長效穩(wěn)定的土地資金收益機制，才能確保“兩分兩換”工作的順利推行。
      （二）“兩分兩換”工作中的土地周轉(zhuǎn)機制問題
      根據(jù)相關(guān)同志介紹，嘉興市現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地58.9萬畝，戶均0.96畝，而且農(nóng)民住房星羅棋布，雜亂無序，占用面積很大?！皟煞謨蓳Q”的初衷是通過土地置換進行土地的節(jié)約集約利用，根據(jù)粗略估計，通過集中居住之后，農(nóng)村建設(shè)用地至少可以節(jié)約出70%的土地。但是在“兩分兩換”工作實施的過程中，一個比較突出的問題是土地周轉(zhuǎn)問題。由于在公寓房未建成農(nóng)民未實現(xiàn)集中居住之前，農(nóng)民原有住房還不能拆掉，而這個過程大概需要兩到三年，因此，公寓房建設(shè)的用地指標(biāo)就成為地方政府面臨的緊迫問題，也成為制約“兩分兩換”工作能否順利開展的關(guān)鍵。此外，嘉興市準(zhǔn)備用宅基地復(fù)墾指標(biāo)來平衡農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，但這里面也存在監(jiān)管的問題，必須加強監(jiān)管機制建設(shè)，確保節(jié)約出來的宅基地平衡指標(biāo)被用來復(fù)墾。
      （三）農(nóng)村集體經(jīng)濟及基層管理組織的定位及運行機制問題
      調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，嘉興市是一個個體農(nóng)戶經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟的地位則呈現(xiàn)弱化趨勢，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及農(nóng)民增收過程中發(fā)揮的作用比較小。目前，嘉興市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的過程中，并沒有把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為一個非常重要的因素，而是直接以鎮(zhèn)為單位組織“兩分兩換”工作。那么，在以鎮(zhèn)為單位組織“兩分兩換”工作中，是不是就不涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟的問題？是不是
      農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就自動消失了？我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在某種程度上也承擔(dān)著村民自治的基層管理職能，這項職能是否就不存在了？這些問題都需要嘉興市在改革實踐中需要認(rèn)真思考和論證。
      （四）新社區(qū)建設(shè)中的管理及公共服務(wù)供給問題
      “兩分兩換”工作解決的不單是農(nóng)民集中居住的問題，實際上是對農(nóng)民身份以及生產(chǎn)生活方式的徹底改變。首先，農(nóng)民集中居住徹底改變了傳統(tǒng)分散居住的雜居狀態(tài)，將徹底打破傳統(tǒng)的鄰里關(guān)系、村組關(guān)系，使農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生前所未有的深刻變革，如何改變農(nóng)民分散居住時的生活方式，使其向城鎮(zhèn)居民的生活方式轉(zhuǎn)變將成為新社區(qū)管理中面臨的極其重要的問題。其次，集中居住后，農(nóng)民身份已經(jīng)與城鎮(zhèn)居民沒有區(qū)別，他們也要享受城鎮(zhèn)居民所享有的包括社會保障、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生等在內(nèi)的一系列公共服務(wù)，這在一定程度上都考驗著城鎮(zhèn)政府的財政承擔(dān)能力以及服務(wù)管理水平。因此，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念和管理模式，探索創(chuàng)新政策管理體制，全面提高新社區(qū)組織、運行、管理和服務(wù)水平將成為嘉興市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革實踐中面臨的重要課題。
      三、調(diào)研啟示和試點政策建議
      經(jīng)過調(diào)研，我們認(rèn)為嘉興市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革是在經(jīng)濟社會發(fā)展水平達到較高程度后出現(xiàn)的必然現(xiàn)象，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展到較高階段的客觀要求。其改革措施的推進既為該地區(qū)工業(yè)化、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展解決了最大的瓶頸制約，即發(fā)展空間尤其是土地資源問題；又為農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化提供了重要路徑；同時，對于從根本上破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也提供了全新的理念和思路。嘉興市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的實踐對于我國其他發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展必將具有較強的借鑒意義。
      嘉興市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的實踐目前還停留在試點階段，還存在許多亟待深化完善的環(huán)節(jié)。通過調(diào)研，我們認(rèn)為在下一步的試點改革中，應(yīng)該著重抓好以下幾方面的工作。
      （一）以“兩分兩換”為重點，加強土地經(jīng)營管理
      “兩分兩換”是嘉興市推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的重點內(nèi)容。根據(jù)調(diào)研，我們認(rèn)為通過“兩分兩換”工作置換出來的土地經(jīng)營與管理問題是一個非常重要的關(guān)鍵點。一方面是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村建設(shè)用地置換之后，農(nóng)村耕地以及農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)營方向、經(jīng)營收益問題要認(rèn)真論證和試點，確保收益大于成本。另一方面是土地管理體制建設(shè)問題，一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)與運行機制，二是置換出來的建設(shè)用地規(guī)范管理、周轉(zhuǎn)機制和復(fù)墾監(jiān)管工作。
      第一，建立土地置換流轉(zhuǎn)平臺，規(guī)范操作。由各鎮(zhèn)（街道）建立統(tǒng)一由鎮(zhèn)（街道）政府和相關(guān)經(jīng)濟合作社共同處在參與組建的農(nóng)業(yè)投資開發(fā)公司，整合相關(guān)部門職能，統(tǒng)一辦理農(nóng)戶放棄土地承包經(jīng)營權(quán)換社會保障和流轉(zhuǎn)集中土地的重新發(fā)包等手續(xù)，確保土地流轉(zhuǎn)一級開發(fā)有政府主導(dǎo)。規(guī)范二級開發(fā)，引入市場化運作機制，以項目開發(fā)為載體，吸引社會資本投入，確保資金收支平衡。
      第二，探索建立土地非農(nóng)升值收益城鄉(xiāng)共享機制。完善被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障制度，探索農(nóng)村土地在非農(nóng)建設(shè)中以入股形式共同參與開發(fā)，實現(xiàn)失地農(nóng)民即征即保，應(yīng)保盡保。
      第三，加強宅基地復(fù)墾指標(biāo)的監(jiān)督考核機制建設(shè)。建立相應(yīng)的監(jiān)督考核工作機制，確保各地獲取的宅基地復(fù)墾指標(biāo)主要被用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的項目區(qū)建設(shè)，著力推進新農(nóng)村和新市鎮(zhèn)建設(shè)。
      （二）深化社會保障制度改革，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系建設(shè)
      第一，全面落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度。完善企業(yè)職工基本社會養(yǎng)老保險制度，全面擴大城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險覆蓋面。落實城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險金調(diào)整機制，逐步提高保障水平，基本實現(xiàn)參保對象全覆蓋，城鄉(xiāng)有序流轉(zhuǎn)銜接無障礙。
      第二，完善城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障體系。將職工基本醫(yī)療保險之外的城鄉(xiāng)居民全部納入城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險范圍，實現(xiàn)兩個醫(yī)療保險制度的并軌。建立長效籌資機制，提高醫(yī)療保障水平，實現(xiàn)區(qū)域醫(yī)療保險費用實時結(jié)報。
      第三，逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體的失業(yè)保險制度。將被征地農(nóng)民和有非農(nóng)就業(yè)愿望、有勞動能力且在就業(yè)年齡段的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力納入失業(yè)保險范圍，探索建立面向城鄉(xiāng)失業(yè)人員的失業(yè)保險制度，逐步實現(xiàn)失業(yè)保險制度全覆蓋。
      （三）加強城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場建設(shè)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)
      第一，建立完善城鄉(xiāng)公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。建立健全城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)和失業(yè)登記制度，加強失業(yè)調(diào)控和預(yù)警機制建設(shè)，建立市、縣、中心鎮(zhèn)三級聯(lián)動的人力資源市場體系和以村（社區(qū)）為基礎(chǔ)的就業(yè)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充實公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)力量，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。
      第二，積極推進職業(yè)培訓(xùn)與創(chuàng)業(yè)促就業(yè)工作。強化職業(yè)教育和培訓(xùn)，完善培訓(xùn)補貼政策與促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)效果掛鉤機制，加強農(nóng)村勞動力培訓(xùn)基地、公共實訓(xùn)中心和基地建設(shè)，全面開展SIYB（創(chuàng)辦和改善你的企業(yè)）創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，完善創(chuàng)業(yè)促就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)體系。
      第三，進一步實施戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度。建立按居住地登記戶口的新型戶籍管理制度，凡達到法定勞動年齡、有勞動能力和就業(yè)意愿的農(nóng)村居民，憑本人身份證到所在地就業(yè)服務(wù)機構(gòu)進行求職登記，享受與城鎮(zhèn)居民同等的免費職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、政策咨詢和就業(yè)援助等就業(yè)服務(wù)。進一步取消對農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)的不合理限制。
      （四）抓好新社區(qū)管理體制建設(shè)，促進農(nóng)民向市民的真正轉(zhuǎn)變。
      第一，加強新市鎮(zhèn)配套居民區(qū)建設(shè)。加強規(guī)劃管理，區(qū)分規(guī)劃建設(shè)區(qū)、撤并控制區(qū)和整理過渡區(qū)，重點引導(dǎo)向規(guī)劃建設(shè)區(qū)集聚，改善農(nóng)村居住環(huán)境。加強新市鎮(zhèn)及新社區(qū)公共服務(wù)社會設(shè)施建設(shè)，把市鎮(zhèn)建設(shè)成為經(jīng)濟發(fā)達、功能完善、特色明顯、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕的小城市，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體和聯(lián)結(jié)紐帶。
      第二，加強農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)與管理。創(chuàng)新管理體制機制，完善社區(qū)事務(wù)公開等民主管理制度建設(shè)，提升社區(qū)居民自治水平。健全面向新社區(qū)的生產(chǎn)生活的社區(qū)服務(wù)體系，加快建設(shè)全面小康新社區(qū)。
      第三，加強基層組織建設(shè)。進一步加強以黨組織為核心的各類基層組織建設(shè)，加強基層干部隊伍和黨員隊伍建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)基層組織互幫互助機制、城鄉(xiāng)一體黨員動態(tài)管機制，建立健全區(qū)域性黨建組織網(wǎng)絡(luò)體系。（執(zhí)筆人：李振京 徐蘭飛）
      第三篇：重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革調(diào)研報告
      重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革調(diào)研報告
      日期：2011年04月18日
      為深入考察重慶市兩年來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作主要進展情況，了解當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作面臨的新情況、新問題，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制綜合改革司、經(jīng)濟體制與管理研究所、中澳管理項目辦公室專家聯(lián)合調(diào)研組于2009年9月14日至18日赴重慶調(diào)研，聽取了重慶市發(fā)展改革委和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革辦公室關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)情況的匯報，走訪了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、農(nóng)業(yè)基地和學(xué)校，并與主要負責(zé)人員進行了座談。
      一、重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的基礎(chǔ)以及工作進展
      （一）重慶市經(jīng)濟社會基本情況
      重慶市是集大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)和大民族區(qū)于一體的綜合經(jīng)濟體，具有自身的獨特性和復(fù)雜性。重慶市面積8.24萬平方公里，為北京、天津、上海三市總面積的2.39倍，主城區(qū)建成區(qū)面積443.6平方公里。2008年末戶籍人口3257萬，常住人口2839萬，城鎮(zhèn)化率為50%，略高于全國45.7%的平均水平。2008年地區(qū)生產(chǎn)總值5097億元，列為直轄市11年以來，年均增長11%。人均生產(chǎn)總值2595美元，社會消費品零售總額2064億元，地方財政收入963億元，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額260億元。金融危機期間，重慶市采取了一系列應(yīng)對措施，使其在2009年上半年GDP增長12.5%，預(yù)計全年增速將超過14%。重慶市上半年GDP增長在全國居第6位，西部居第4位。
      重慶未來發(fā)展目標(biāo)是建設(shè)成為西部地區(qū)的重要增長極、長江上游地區(qū)的經(jīng)濟中心和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的直轄市，率先在西部地區(qū)實現(xiàn)全面小康社會目標(biāo)。主要途徑是培育壯大特色產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)西部產(chǎn)業(yè)高地；重點改善民生，加快“五個重慶（宜居重慶、暢通重慶、森林重慶、平安重慶和健康重慶）”建設(shè)；加快推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展步伐，建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)；建設(shè)內(nèi)陸開放高地，推動區(qū)域合作共贏；不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施，完善發(fā)展平臺。
      （二）重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的總體進展
      重慶在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上面臨自身的獨特境況，在城市布局上呈現(xiàn)“大城市+大農(nóng)村+大庫區(qū)+大生態(tài)”的總體格局，且農(nóng)村的地域規(guī)模和人口規(guī)模遠遠超過城市。針對這種情況，自重慶被國務(wù)院批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)以來，重慶市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的研究和實踐中逐步走出了一條具有自身特色的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之路，即在經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱的情況下，直接抓住統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本內(nèi)核：土地、勞動力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展三個關(guān)鍵問題，將其作為工作中三條主線。以財政傾斜和“圈翼”幫扶機制帶動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；以引入市場機制加強土地流轉(zhuǎn)和進行土地利用改革，通過土地集約利用換取產(chǎn)業(yè)和資本支撐；以加強勞務(wù)經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)業(yè)、資本支撐和保障覆蓋促進農(nóng)民進城，最終實現(xiàn)城市與農(nóng)村的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。
      1、著力推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展
      兩年來，重慶市在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面著重從三個層面進行推動：
      一是將“一圈兩翼 ”聯(lián)動發(fā)展作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點和實現(xiàn)大城市帶動大農(nóng)村的區(qū)域平臺。重慶市財政加大了對“兩翼”的傾斜力度，每年安排7.75億專項資金，支持31個遠郊區(qū)縣進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；重點建立了“一圈兩翼”的區(qū)縣結(jié)對幫扶關(guān)系，從產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、就業(yè)轉(zhuǎn)移、教育互助、科技合作、衛(wèi)生共享、人才交流、融資支持、扶貧開發(fā)等八個方面建立幫扶機制；同時，建立了“圈翼聯(lián)動”考核機制，明確要求“一圈”區(qū)縣每年幫扶對口“兩翼”區(qū)縣的資金及實物量不低于本級財政收入的1%，對圈翼對口區(qū)縣實行捆綁式考核。
      二是加強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作。重點在九龍坡、江北等6個區(qū)縣開展了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用和環(huán)境保護規(guī)劃“四規(guī)疊合”試點，這樣進一步理順和解決了不同規(guī)劃的沖突與矛盾。在規(guī)劃的層級方面，重慶市進一步完善市、區(qū)縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)村三級城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃體系，啟動了105個中心鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作，同時在去年的基礎(chǔ)上完成1000個新農(nóng)村推進村規(guī)劃的編制任務(wù)，達到城鄉(xiāng)規(guī)劃在不同層級的覆蓋，并與此配套建立了城鄉(xiāng)規(guī)劃的一體化管理制度。
      三是促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的流動通暢。主要從促進企業(yè)下鄉(xiāng)和金融下鄉(xiāng)兩方面進行推動。企業(yè)方面，制定出臺《鼓勵城市資源要素下鄉(xiāng)發(fā)展的意見》。實施一批城市資源下鄉(xiāng)示范項目，探索村企合作的新模式。重慶從2008年起確定了10個城市資源下鄉(xiāng)示范項目，將項目建設(shè)與制度建設(shè)結(jié)合起來。金融方面，重點是大力推進金融服務(wù)向農(nóng)村延伸。鼓勵開發(fā)面向農(nóng)村的金融服務(wù)和金融產(chǎn)品。村鎮(zhèn)銀行正式開業(yè)3家，全市批準(zhǔn)80家小額貸款公司，總計資金55.3億元，其中53家正式開業(yè)營運。
      2、大力推動城鄉(xiāng)勞務(wù)經(jīng)濟健康發(fā)展
      重慶這方面的工作重點是以解決農(nóng)民工問題，促進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移作為主要突破口。開展的工作主要包括以下幾個方面：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的工作體系；二是加強有利于農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的社會保障體系建設(shè)。
      在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)工作方面，重慶市初步建立起了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的工作體系，逐步消除就業(yè)招錄中的戶籍身份歧視。著力加大農(nóng)村勞動力的就業(yè)培訓(xùn)力度，大力發(fā)展職業(yè)教育，特別是加強了農(nóng)村勞動力短期技能培訓(xùn)力度，2009年上半年在崗農(nóng)民工技能提升培訓(xùn)5.2萬人。不斷建設(shè)完善勞務(wù)輸出服務(wù)體系，以市場機制建立了重慶為基地的“全國勞務(wù)電子商務(wù)平臺”，到2009年6月底，累計與7730家企業(yè)簽署了就業(yè)服務(wù)合同，幫助8萬人找到工作。加強對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的就業(yè)扶持，特別是在就業(yè)培訓(xùn)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、子女就學(xué)、生活救助等方面給與支持，97%的返鄉(xiāng)農(nóng)民工實現(xiàn)了再次轉(zhuǎn)移。
      在促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的同時，通過加強城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，為城鄉(xiāng)勞務(wù)經(jīng)濟健康發(fā)展提供良好的支持：城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險已經(jīng)在制度層面初步統(tǒng)籌，實現(xiàn)了“一個平臺、兩套標(biāo)準(zhǔn)”，重慶全市統(tǒng)一按照100元和200元確定農(nóng)村和城市的籌資標(biāo)準(zhǔn)，凡是符合參保條件的城鄉(xiāng)居民均可自愿參加并選擇同一檔級籌資水平參保；重慶市專門為農(nóng)民工建立了一套社會保障制度，實行“低費率、廣覆蓋”的農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險和大病醫(yī)療保險辦法，強力推行特殊行業(yè)強制性工傷保險；將97萬被征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和曾在城鎮(zhèn)用人單位工作但已經(jīng)超過法定退休年齡的人員納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，將新征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員納入社會保障體系。以教育為重點，解決了促進勞動力轉(zhuǎn)移的部分歷史遺留問題。重點解決了農(nóng)村代課教師問題，將8000余名考試合格的代課教師轉(zhuǎn)為公辦教師。
      3、重點推進土地流轉(zhuǎn)和集約利用制度創(chuàng)新
      重慶市的土地制度創(chuàng)新是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵突破口之一，主要從以下方面進行了重要探索。
      一是探索并大力推進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營的多元化渠道。推進建立了縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)。同時，配套實施了支持規(guī)模種養(yǎng)殖的措施，從全市直補資金中切出15%支持種糧大戶發(fā)展，對標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖大戶補助10-80萬元。去年重慶市耕地規(guī)模經(jīng)營面積增長39%，規(guī)模經(jīng)營比例達到17%。在“一圈兩翼”的一小時經(jīng)濟圈內(nèi)，土地流轉(zhuǎn)率達到19%。
      二是探索土地利用新機制，特別是改進了土地利用規(guī)劃計劃管理。完善了土地利用規(guī)劃編制體系，在江北區(qū)、九龍坡和北碚區(qū)的35個村開展了村級土地利用規(guī)劃編制試點工作，將土地規(guī)劃直接落實到村，這是重慶市土地規(guī)劃制度改革的亮點之一。同時，重慶市正在起草《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，加強對掛鉤工作的管理。在土地集中集約利用方面，建立了以城鎮(zhèn)土地集約利用增長指數(shù)為核心的節(jié)約集約用地評價指標(biāo)體系，并將評價結(jié)果納入市政府對區(qū)縣政府的目標(biāo)考核中。
      三是探索耕地保護新模式。市政府出臺了《關(guān)于建立耕地保護共同責(zé)任機制的意見》，啟動了劃定永久性基本農(nóng)田試點工作，計劃在2010年在全市推開。特別是建立了新型的耕地保護補償機制。從新增建設(shè)用地有償使用費、土地出讓金中提取一定比例建立耕地保護基金，主要用于保護耕地和補劃基本農(nóng)田的補助。
      四是勇于探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易制度。以重慶農(nóng)村土地交易所為平臺，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，交易內(nèi)容主要包括：土地承包經(jīng)營權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)、實物交易和地票交易。為保證地票供應(yīng)和復(fù)墾耕地質(zhì)量，又先后在江津區(qū)、萬盛區(qū)等15個區(qū)縣開展了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾試點，起草了《重慶市集體建設(shè)用地復(fù)墾管理試行辦法》，維護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益。
      此外，重慶市建立鄉(xiāng)調(diào)解、區(qū)仲裁、法院判的農(nóng)村土地承包服務(wù)和維權(quán)機制，保證農(nóng)民權(quán)益在土地流轉(zhuǎn)過程中不受侵害。
      二、重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革中的幾種典型做法或模式
      （一）以“地票”交易制度為代表的土地制度創(chuàng)新
      作為一個交易平臺，重慶農(nóng)村土地交易所的主要交易品種包括“地票”交易和實物交易。“地票”指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，特指包括農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過規(guī)定程序批準(zhǔn)復(fù)墾為耕地后，經(jīng)過嚴(yán)格驗收，可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。而這種用地指標(biāo)背后所體現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)，需要通過在農(nóng)村土地交易所交易來完成。“地票交易”的制度設(shè)計是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用方面的重大創(chuàng)新?！暗仄薄苯灰字贫仍O(shè)計突破了農(nóng)村閑置土地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，以市場化方式對耕地指標(biāo)實行跨區(qū)縣占補平衡。地票制度體現(xiàn)了將分散用地轉(zhuǎn)為集中用地以及集體建設(shè)用地的遠距離大范圍置換。
      對于地票拍賣利益分配主要是三塊，一是支付復(fù)墾成本，對農(nóng)民的宅基地上的房屋，比照征地的標(biāo)準(zhǔn)，給予補償，并對其新購房給予補貼。此外，由于農(nóng)村集體組織是土地所有權(quán)人，要付給村集體組織類似于土地出讓金的價款。在利益分配過程中并沒有將所有溢價都直接給農(nóng)民，因為所有權(quán)人是集體，農(nóng)民只有宅基地使用權(quán)，農(nóng)民進城后（如購房入戶），還可以在給農(nóng)村集體組織的出讓金里，得到自己的份額。上述分配完成后，如果還有結(jié)余，就由區(qū)縣政府建立耕地保護基金。
      從重慶的實踐來看，地票交易制度的突破在于，以前只能在某一個封閉的區(qū)縣內(nèi)流轉(zhuǎn)的土地置換指標(biāo)，現(xiàn)在可以跨區(qū)在全市范圍內(nèi)置換與流轉(zhuǎn)——這對于土地緊缺的中心城區(qū)來說意義尤其重大，可以把邊緣地區(qū)復(fù)墾多出來的指標(biāo)，用來支持發(fā)達地區(qū)的建設(shè)。這讓現(xiàn)實的用地制度多出了一條市場化的渠道。截至目前，重慶的地票交易會已經(jīng)舉行3次，先后交易了11宗地票，交易面積達到3500畝，成交金額達到2.85億元。這些資金最終都將以各種方式反哺到地票提供地的農(nóng)村地帶，作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資金來源之一。重慶國土部門也已下發(fā)文件，重慶主城區(qū)包括房地產(chǎn)開發(fā)在內(nèi)的經(jīng)營性用地，今后將不再下達國家計劃指標(biāo)，只能使用地票。國家批準(zhǔn)的指標(biāo)只用于工業(yè)、公共設(shè)施、教育衛(wèi)生等事業(yè)性用地和擴大內(nèi)需項目，重慶大流通的土地流轉(zhuǎn)市場格局正在形成。
      （二）以永川為代表的職業(yè)教育與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移結(jié)合模式創(chuàng)新
      永川利用重慶職業(yè)教育基地的特色優(yōu)勢，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中與農(nóng)民工的素質(zhì)教育相結(jié)合，走出了一條具有永川特色的路子。其總體模式是，“城市以職業(yè)教育為特色，職業(yè)教育以城市為依托，校區(qū)建設(shè)與城市發(fā)展融為一體”的“城?；印甭殬I(yè)教育發(fā)展模式。2008年實現(xiàn)永川實現(xiàn)勞務(wù)經(jīng)濟總收入23.52億元。
      從舉措上永川主要從三個方面推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。一是大力實施農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。從2004年到2008年底，共舉辦各類培訓(xùn)862期，培訓(xùn)4.3萬人，轉(zhuǎn)移就業(yè)3.8萬人，就業(yè)率達88.4%，累積轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力24.1萬人，占到永川區(qū)農(nóng)村勞動力總數(shù)的49.9%。此外，永川職業(yè)學(xué)校對農(nóng)民子女的培育力度較大，2007年農(nóng)民子女占到在校生數(shù)的84.7%，就業(yè)率達到97.8%；二是培育勞務(wù)品牌。積極開展職業(yè)技能鑒定，重點通過培訓(xùn)機構(gòu)與企業(yè)的共同參與，培養(yǎng)輸出規(guī)模大、勞務(wù)收入高、培訓(xùn)有基礎(chǔ)的“永川美容師”、“永川車工”、“永川電工”等勞務(wù)品牌，逐步形成獨具特色的優(yōu)勢工種，打造永川勞務(wù)的知名品牌。目前，“永川技工”總量達到了10209人。三是有序的組織勞務(wù)輸出。大力實施“走出去”戰(zhàn)略，建成區(qū)外勞務(wù)承接基地18個，接納了15萬外出務(wù)工人員，發(fā)展勞務(wù)中介、勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人，使農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的組織化程度不斷提高。
      從對職業(yè)教育的投入機制看，永川的職業(yè)教育建立起了政府投入和市場驅(qū)動并重的多渠道職教投入機制，形成了“政府投、學(xué)?；I、社會助”的多元投入格局，對農(nóng)民工的培訓(xùn)也開始通過市場調(diào)節(jié)配置教育資源。2007年，國家投入僅占3.6%，重慶投入占35.39%，永川投入占26.51%，社會投入占到32.14%。此外，從2008年起，永川在全國率先實施區(qū)域內(nèi)義務(wù)中等職業(yè)教育制度。
      （三）以九龍坡為代表的集體資產(chǎn)管理方式創(chuàng)新
      在集體資產(chǎn)管理方式創(chuàng)新方面，九龍坡主要是深化股份改革，量化集體資產(chǎn)。2006年，九龍坡華巖鎮(zhèn)共和村和西山村作為重慶市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革試點，采取“清產(chǎn)核資、量化股權(quán)份額、規(guī)范效益分配、統(tǒng)一運作監(jiān)管”方式進行了村級集體資產(chǎn)股份化改革，根據(jù)實際情況探索了不同特點的集體資產(chǎn)股分化運作模式。在試點實踐總結(jié)的基礎(chǔ)上，九龍坡出臺了《重慶市九龍坡區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)處置工作指導(dǎo)意見（試行）》，探索建立股份合作社，有序推動全區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)處置工作。其資產(chǎn)處置形式大致有幾種：一是現(xiàn)有資產(chǎn)可以按照《公司法》要求組建公司；二是采取對現(xiàn)有村公司實行改制成立股份合作制企業(yè)、有限責(zé)任公司；三是將現(xiàn)有資產(chǎn)拍賣變現(xiàn)等形式進行處置，將資產(chǎn)量化折股或變現(xiàn)分配到個人?，F(xiàn)有村公司、村委會對外投資注冊的公司在明確處置形式后，變更或注銷其工商注冊登記手續(xù)，明晰產(chǎn)權(quán)。
      此外，九龍坡還通過構(gòu)建“六金”收入保障模式解決了農(nóng)民的長效增收問題。一是青苗、附作物補償金，土地流轉(zhuǎn)時參照征地政策規(guī)定進行補償。二是土地流轉(zhuǎn)金，即農(nóng)民依法承包經(jīng)營的土地以出租或入股等其他方式轉(zhuǎn)出去后每年獲取的租金或股金；三是房屋租金，即農(nóng)民安置房中除用于自己居住外的其他房屋、商業(yè)門面的租金收入；四是就業(yè)薪金，即農(nóng)民通過務(wù)工獲取的工資性收入。五是股金，農(nóng)民、村社集體與企業(yè)入股合作所分得的紅利；六是社會保障金，農(nóng)民參加農(nóng)村基本養(yǎng)老保險后獲得的養(yǎng)老保險金。這種“六金”的收入保障模式保證了農(nóng)民市民化過程中各項生活開支。
      三、重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革中面臨的主要問題
      重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革緊緊圍繞三條主線開展工作，并通過在部分地區(qū)以先行試點的做法逐步推動，經(jīng)過兩年多的努力，取得了較為突出的成果。但通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中還面臨著一些實踐中的困境與制度上的難題。
      （一）地方財力與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的任務(wù)不相匹配
      重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有了積極變化，農(nóng)村公共服務(wù)能力卻仍然滯后，農(nóng)村的社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施與城市差距很大。上學(xué)難、看病貴、社會保障水平低、公共設(shè)施薄弱等問題仍然突出，嚴(yán)重制約著農(nóng)民生活質(zhì)量的提高和農(nóng)村社會的全面進步。作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主力，基層市縣大多是吃飯財政，拉不動農(nóng)村這輛大車。重慶市人均GDP僅2500余美元，地方財政收入963億元，在改革中要求構(gòu)建民生制度，在經(jīng)濟實力不足的情況下各類政策的出臺可能會在短期內(nèi)增加市場主體的運行成本。重慶市在這種處于加快發(fā)展的關(guān)鍵時期進行改革試驗，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系就顯得尤為重要。
      （二）改革試驗的政策與法制環(huán)境尚未形成
      盡管重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)的各項改革穩(wěn)步推進，但由于其經(jīng)濟實力較弱，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的帶動能力還較為欠缺，還需要各方面對重慶的試驗改革進行支持協(xié)調(diào)。此外，當(dāng)前的政策空間還不太明朗，特別是試驗區(qū)改革創(chuàng)新的空間還受到種種限制，試錯機制還不完善。當(dāng)前，既需要營造各方面支持試驗區(qū)發(fā)展改革的大環(huán)境，又要從政策上給予試驗區(qū)大力扶持，可將部分需要嘗試、需要試錯的改革個項放在重慶，允許在更大程度、更大范圍上進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的各項試驗。既然是創(chuàng)新、既然是試驗，就要允許出錯，允許在某些重要領(lǐng)域進行突破。其形成的經(jīng)驗可以成為對我國當(dāng)前法律體系的修正參考。
      此外，我國現(xiàn)行法律有許多實行城鄉(xiāng)區(qū)別對待、不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)定，有的與改革措施相抵觸，有的明顯滯后需要修改完善，不突破難以前行。試驗區(qū)在推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營過程中的一些做法，與物權(quán)法、公司法、土地承包法、土地管理法等都存在不同程度的沖突。就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗而言，土地管理制度與金融制度的創(chuàng)新尤為關(guān)鍵，而它們又是管制較嚴(yán)的領(lǐng)域，法規(guī)比較密集，稍有動作就會引起外界高度關(guān)注，導(dǎo)致爭議。
      （三）農(nóng)村生產(chǎn)要素與城市資源的聯(lián)動機制尚待建立
      當(dāng)前重慶市正在對土地權(quán)利實行確權(quán)登記，使其可以在法律上為使用權(quán)人提供充分的保障，并可以作為其資產(chǎn)抵押的憑據(jù)，為所有權(quán)人提供更多的融資手段。但當(dāng)前此項改革與《擔(dān)保法》相沖突，農(nóng)民并未獲得相應(yīng)宅基地融資的權(quán)利。作為農(nóng)村最大資產(chǎn)的土地——耕地、宅基地和建設(shè)用地并未發(fā)揮其應(yīng)有的生產(chǎn)要素的功能。城市資源還沒有找到與之有效對接的接口，城市的金融、人才、物力如何進入農(nóng)村，并有一定的市場收益，在這方面還需要進一步探索。
      （四）農(nóng)民工的進城落戶融入城鎮(zhèn)的問題
      農(nóng)民工進入城市不僅僅要“進得來”，需要在戶籍制度、社保制度、公共服務(wù)制度等方面進行突破，還要解決“住得下”的問題，農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)，不但從硬件上增加了公共基礎(chǔ)設(shè)施的負荷強度，引發(fā)農(nóng)民工與原住居民之間的矛盾；另外，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的生活習(xí)慣差距較大，容易導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民對農(nóng)民工群體的排斥。當(dāng)前這個問題在重慶雖然還不突出，但已經(jīng)開始初現(xiàn)端倪。需要有關(guān)方面進行密切關(guān)注，提早研究農(nóng)民工家庭遷居進入城市后一系列復(fù)雜的社會管理問題。
      四、在重慶進行項目試點的建議
      通過調(diào)研，課題組對重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的工作進展情況以及典型經(jīng)驗有了較為清晰的認(rèn)識和把握，同時認(rèn)識到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作作為一項系統(tǒng)工程，需要從戰(zhàn)略全局的角度加以審視和運作。一是要大力推進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革，以全方位、多層次的城鄉(xiāng)規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)。二是要加強政策措施的科學(xué)性、配套性、體系性設(shè)計，以保證統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的穩(wěn)步系統(tǒng)推進。三是要靈活運行現(xiàn)有政策空間，著力加強體制機制的創(chuàng)新，將其作為促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的強大動力。重慶市在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革工作中，較好地運用了這幾項經(jīng)驗，為推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗工作作出了貢獻。針對重慶市的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本特點以及當(dāng)前改革工作的進展，我們認(rèn)為下一步試點可以著力從以下幾個方面展開工作：
      （一）以地票交易為重點探索健全土地使用權(quán)交易市場
      1.通過制度創(chuàng)新建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場
      地票交易是重慶市土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種成功經(jīng)驗，而且適合于重慶“大農(nóng)村加大城市”的基本特點，在下一步的試點中，真正建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，必須在土地交易的實現(xiàn)方式上打通，如指標(biāo)交易與招拍掛的通道；在利益回饋、分配上，城鄉(xiāng)間要聯(lián)通；在交易指標(biāo)使用程序上，雖然所有制是二元的，但通過地票的市場運作，通過土地征轉(zhuǎn)用，實現(xiàn)一體化。也應(yīng)該注意到，通過土地整理騰出的農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)不一定都要交易，有的要優(yōu)先用于農(nóng)村自身的建設(shè)，仍有一部分富余的，可以拿到農(nóng)村土地交易所登記，進行指標(biāo)交易。
      2.重點加強土地交易市場的制度建設(shè)和監(jiān)管機制建設(shè)
      以地票交易市場為突破口，特別是需要設(shè)立相應(yīng)的限制性交易條件和準(zhǔn)則，對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)進入市場的條件（特別是農(nóng)戶本身是否具備成為土地交易主體的條件進行詳細研究并規(guī)范）、類別、規(guī)模、區(qū)域等做出相應(yīng)規(guī)定。在操作過程中,加強防止土地指標(biāo)的囤積和炒作。在地票制度設(shè)計上，需要進一步完善并規(guī)范相應(yīng)的監(jiān)管機制，特別是不利于農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營和管理，不利于確保糧食安全和社會穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)，不規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，如小產(chǎn)權(quán)房等，在制度設(shè)計上要有預(yù)先考慮。
      3.進一步厘清地票交易中的利益分配關(guān)系
      當(dāng)前，重慶市地票交易的利益分配主要是三塊，一是支付復(fù)墾成本，對農(nóng)民的宅基地上的房屋，比照征地的標(biāo)準(zhǔn)，給予補償，并對其新購房給予補貼。二是要付給農(nóng)村集體組織類似于土地出讓金的價款；三是由區(qū)縣政府建立耕地保護基金?？偟姆峙淇蚣?，大體是完善的。但隨著城市空間需求的增大，村集體經(jīng)濟組織的多元化發(fā)展，這個分配額度和彈性還有進一步完善的空間。在下一步的試點中，可進一步嘗試將土地權(quán)利證券化，進行相應(yīng)的流通試驗。
      （二）以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)為切入點，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移
      1.加強重慶市城鄉(xiāng)就業(yè)的公平制度設(shè)計
      重慶市農(nóng)村人口較多，促進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移是重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)。在下一步的改革中，應(yīng)進一步加強重慶市城鄉(xiāng)就業(yè)的公平制度設(shè)計，積極創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境，消除就業(yè)歧視。加強城鄉(xiāng)三級就業(yè)公共服務(wù)就業(yè)機構(gòu)及信息網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)體系，各級公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)要免費為城鄉(xiāng)勞動者提供同等的政策咨詢、就業(yè)信息、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等服務(wù)。大力鼓勵和發(fā)展私營職業(yè)中介機構(gòu)，這也是促進和保障一個市場的靈活性和提高市場效率的很重要方面。
      2.加強對進城務(wù)工農(nóng)民的權(quán)利保障
      對進城務(wù)工人員的合法權(quán)益保障體系建設(shè)。進一步改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境，完善農(nóng)民工工資支付保障機制，要把農(nóng)民工對就業(yè)服務(wù)、社會保障、義務(wù)教育和住房、子女上學(xué)等需求納入城市公共服務(wù)的范疇。積極探索適用于農(nóng)民工的社會保障制度，著力促進包括農(nóng)民工在內(nèi)的生產(chǎn)一線低收入勞動者工資水平的提高，完善面向所有困難人員的就業(yè)援助制度。在制定有關(guān)勞動法律法規(guī)時要盡可能考慮農(nóng)民工勞動關(guān)系的復(fù)雜性和特殊性，對農(nóng)民工適當(dāng)作出特別規(guī)定，還可以制定適用于農(nóng)民工的單項條例、地方性法規(guī)和行業(yè)性、區(qū)域性勞動標(biāo)準(zhǔn)。
      3.利用重慶原有職業(yè)教育優(yōu)勢大力提高農(nóng)民工素質(zhì)
      加強對農(nóng)村富余勞動力的職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，充分發(fā)揮各級各類職業(yè)教育培訓(xùn)機構(gòu)的作用，不斷提高培訓(xùn)的針對性和有效性，從根本上提高勞動者的素質(zhì)和就業(yè)能力。圍繞重慶區(qū)域市場和全國市場需求開展訂單培訓(xùn)和定向培訓(xùn)，提高農(nóng)民工擇業(yè)競爭能力；圍繞當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和對口的企業(yè)技術(shù)改造新開工項目開展職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工就業(yè)的適應(yīng)能力；圍繞回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)組織開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民工的自主創(chuàng)業(yè)能力；圍繞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化開展農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)，提高返鄉(xiāng)農(nóng)民工的農(nóng)業(yè)技能；對青年農(nóng)民工開展勞動預(yù)備制培訓(xùn)，適當(dāng)延長培訓(xùn)期限，強化職業(yè)技能實訓(xùn)，使其至少熟練掌握一項職業(yè)技能
      （三）以集體資產(chǎn)管理方式創(chuàng)新為重點，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)和相關(guān)制度建設(shè)
      1.積極探索壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效路子
      農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存在與發(fā)展仍然是重慶市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的重要一環(huán)。要通過土地規(guī)?；?jīng)營、集體資產(chǎn)集中管理等方式積極探索壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效路子。以盤活資產(chǎn)為把手，將原有的集體資產(chǎn)進行整合，配套相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，使閑散的資產(chǎn)逐步發(fā)揮效益。以發(fā)展農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園為載體，大力鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，培育適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展的草根經(jīng)濟。
      2.重點探索新型農(nóng)村集體資產(chǎn)管理方式
      要通過集體資產(chǎn)管理方式的創(chuàng)新，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值增值，加強農(nóng)戶對集體資產(chǎn)的收益機制建設(shè)，增加農(nóng)民的收入。重點是對村集體資產(chǎn)管理情況進行專項清理，摸清村集體資產(chǎn)底數(shù)，健全完善村集體資產(chǎn)管理臺帳。逐項登記村集體資產(chǎn)的種類、數(shù)量、經(jīng)營使用及變動情況。加強村級財務(wù)管理，推進農(nóng)村財務(wù)管理制度化、規(guī)范化和法制化。進一步完善村財鎮(zhèn)管運行機制，做好村級財務(wù)管理和監(jiān)督工作。推行村級集中采購，規(guī)范財務(wù)支出行為。
      3.建立農(nóng)村集體資產(chǎn)的風(fēng)險分?jǐn)倷C制
      將農(nóng)村發(fā)展的風(fēng)險和成本逐步分?jǐn)偟匠鞘?，通過城市資本的適當(dāng)介入和限制，轉(zhuǎn)移分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險。可探索建立農(nóng)村集體資產(chǎn)的風(fēng)險準(zhǔn)備制度，一是引入城市資本和企業(yè)建立聯(lián)合資產(chǎn)管理公司，并將村委會的行政職能與經(jīng)濟職能進行剝離；二是在政府與擔(dān)保公司聯(lián)辦共保模式下，為有效分散村集體承擔(dān)的破產(chǎn)風(fēng)險，遵循保險規(guī)律，按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，在各級政府之間建立一種再保險制度安排；三是引入獨立第三方參與資產(chǎn)管理，保證集體資產(chǎn)的保值增值。
      （四）以促進農(nóng)民進城落戶為目標(biāo)，積極探索相關(guān)的體制機制建設(shè)
      1.要加強對農(nóng)民進城的土地利益置換和退出機制建設(shè)
      對于已經(jīng)進城務(wù)工的農(nóng)民，通過合適的體制機制，將進城農(nóng)民的土地加以置換和利用，促使其安心進城，推進城市化進程。其基本原則是通過政府（社會）資助，農(nóng)民自主投資，在退出宅基地后換得區(qū)位、戶型結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)等比原居住地優(yōu)越的待遇；在土地流轉(zhuǎn)中保留流轉(zhuǎn)金的基本收益權(quán)和被征地時的土地補償、人員安置權(quán)；享受與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民承受能力相符合的基本保障權(quán)。
      2.進一步加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系建設(shè)
      在現(xiàn)有“一個平臺，兩套標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上，進一步整合重慶市城鄉(xiāng)社會保障體系；促進農(nóng)民工的單獨的社保體系向城鎮(zhèn)職工保障體系轉(zhuǎn)變。對于進城農(nóng)民的生活方式轉(zhuǎn)變、生活觀念的轉(zhuǎn)型、社區(qū)管理等建立有效的引導(dǎo)和推進機制。對進城農(nóng)民進行住房補貼，特別是可嘗試供應(yīng)限價商品房、對建設(shè)農(nóng)民工公寓的企業(yè)直接進行貨幣補貼，鼓勵農(nóng)民放棄農(nóng)村中的宅基地、承包地轉(zhuǎn)戶進入城鎮(zhèn)。
      3．以加強產(chǎn)業(yè)支撐為重點，夯實農(nóng)民進城的就業(yè)基礎(chǔ)
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的本質(zhì)是解決城鄉(xiāng)差距，促進勞動力轉(zhuǎn)移，而產(chǎn)業(yè)支撐又是必不可少的關(guān)鍵一環(huán)。在下一步的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗工作中要更加重視市場主體的引進和培育，形成地方經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。特別是通過項目的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展來改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，進一步延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提升區(qū)域的產(chǎn)業(yè)檔次，發(fā)展地方經(jīng)濟，建立村、企、民利益共享機制。逐步建立起適合重慶不同地區(qū)實際情況的產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)帶。
      （五）探討賦予試點地區(qū)對改革的特別立法權(quán)
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革是一項開創(chuàng)性的事業(yè)，并沒有相應(yīng)的經(jīng)驗可以借鑒，需要在各地實際的基礎(chǔ)上進行探索實踐，需要突破一些體制和機制障礙，以便為全國深化改革提供示范。這既需要國家在政策層面給與支持，更需要有一定層次的法律和政策為其探索行為提供政策和法規(guī)保障。因此，有必要探討賦予試點地區(qū)對改革的特別立法權(quán)，這樣有助于各地抓住自身實際進行體制的大膽創(chuàng)新，又有利于我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)事業(yè)的整體和全局發(fā)展。
      （六）將九龍坡區(qū)和永川區(qū)作為中澳管理項目重點調(diào)研跟蹤地區(qū)
      由于重慶是國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)，中澳管理項目試點的相關(guān)措施會在整個試驗區(qū)范圍內(nèi)推廣。但是，受科研力量和科研經(jīng)費的限制，只能選擇兩個重點地區(qū)進行重點調(diào)研跟蹤。通過與地方相關(guān)負責(zé)同志協(xié)商，并統(tǒng)籌考慮調(diào)研能夠投入力量的可行性，本項目擬重點跟蹤九龍坡區(qū)和永川區(qū)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗情況進展，主要理由如下：
      1.九龍坡區(qū)
      九龍坡位于重慶市主城西南面，是重慶西部新城的核心板塊。同時，地處長江與嘉陵江交匯的腹心地帶，東連渝中區(qū)，北壤沙坪壩區(qū)，南接重慶市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，西與壁山縣、江津市毗鄰，面積432平方公里，常住人口98萬。
      九龍坡是重慶大城市帶大農(nóng)村的縮影。九龍坡被中梁山脈分為“東城西鄉(xiāng)”兩大部分，東部地區(qū)約82平方公里，已經(jīng)基本實現(xiàn)城市化，西部地區(qū)約350平方公里，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地之外，大部分仍然是農(nóng)村形態(tài)，體現(xiàn)出典型的“小城市帶動大農(nóng)村”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展形態(tài)，是重慶市的縮影，有著典型的代表意義。
      同時，九龍坡的經(jīng)濟社會快速發(fā)展，具備統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本條件。九龍坡2003年至2008年，年均增速達到15%以上，比重慶市全市年均增速快4個百分點以上。2008年九龍坡區(qū)完成生產(chǎn)總值431.3億元，同比增長15.1%，總量在重慶位居第一。城市居民人均可支配收入為15730元，農(nóng)村居民人均純收入為6727元，且農(nóng)村居民人均純收入增幅持續(xù)超過城市居民人均可支配收入增幅。
      九龍坡具備了一定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作基礎(chǔ)。特別是在土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護規(guī)劃的“四規(guī)疊合”方面、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地集約利用、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變、社會管理改革等方面取得了很大進展，其很多做法對于其他地方統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作具有較強的借鑒意義。
      2.永川區(qū)
      永川區(qū)位于重慶西部，其功能定位為重慶西部的區(qū)域性中心城市和現(xiàn)代大城市。2008年，永川區(qū)的城市面積為35.3平方公里，城區(qū)人口為36.5萬人，城鎮(zhèn)化率為55.25%。從總體實力來看，永川的人均地區(qū)生產(chǎn)總值在重慶19個區(qū)中位居第11位，對重慶的欠發(fā)達地區(qū)有著較強的代表性。
      永川的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方式具有鮮明特色。永川的職業(yè)教育產(chǎn)業(yè)獨具特色，并將其與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有機的結(jié)合起來，通過對義務(wù)中職教育的專項投入促進新增勞動力職業(yè)技能的提高，增強農(nóng)民融入城市的自身能力。
      永川的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著較強代表性。永川的農(nóng)村社區(qū)采取的是“3+1”聯(lián)動工作模式，通過農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，逐步建立起了多層次全覆蓋的公共治理結(jié)構(gòu)體系。同時，永川在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中創(chuàng)新出四種發(fā)展模式，即村企共建模式、板塊經(jīng)濟模式、生態(tài)旅游模式和產(chǎn)業(yè)家園模式。這些具有鮮明地方特色的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方式既有其獨特性，也有一定的共性。同時，為更加全面的反映重慶“一圈兩翼”的現(xiàn)狀，項目組對兩翼其它地區(qū)也將進行補充性跟蹤研究。（執(zhí)筆人：張征）
      第四篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試點
      現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須從以下幾個方面進行努力：
      一、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這是現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵所在。在市場經(jīng)濟條件下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，客觀上要求城鄉(xiāng)居民具有平等的社會權(quán)利，并在城鄉(xiāng)之間采取統(tǒng)一的經(jīng)濟社會政策，包括勞動力在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素可以在城鄉(xiāng)之間自由流動。但從我國的實際情況看，建國初期，為使農(nóng)村支持城市和工業(yè)發(fā)展，采取了城鄉(xiāng)二元分治的政策。改革開放后，雖然農(nóng)村勞動力可以進城打工，但仍難以改變農(nóng)民的身份，難以享受到城市居民的各種福利待遇。在原來城鄉(xiāng)行政主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)還遠沒有打破之前，城鄉(xiāng)居民又必須面對同一個大市場，在不同的起跑線上進行競爭和安排各自的生活，即形成新的市場主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)。這兩種二元結(jié)構(gòu)的疊加進一步加劇了城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)割裂，阻礙了農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，也阻礙了城市人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。因此，“十一五”時期，既需要盡快地打破城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，賦予農(nóng)民同等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，確保城鄉(xiāng)居民競爭中的起點公平，還需要根據(jù)市場主導(dǎo)下二元結(jié)構(gòu)的基本特征，加強再分配力度，縮小城鄉(xiāng)居民的收入分配差距。
      二、深化農(nóng)村綜合改革，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供制度保障。全面取消農(nóng)業(yè)稅后，以推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制改革為重點的農(nóng)村綜合配套改革相當(dāng)迫切。在改革新階段，農(nóng)村綜合改革的實質(zhì)在于調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的某些環(huán)節(jié)和方面，逐步消除影響城鄉(xiāng)互通的政策障礙，逐步建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，以及農(nóng)民增收減負的長效機制，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供有力的制度保障。未來幾年，農(nóng)村綜合改革應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村最突出的矛盾出發(fā)，主要解決農(nóng)民土地使用權(quán)的制度保障、建立農(nóng)村公共服務(wù)體制和改善鄉(xiāng)村公共治理。以此為起點，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)濟社會制度安排。
      三、要加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度。我國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后，適度加快農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是必要的。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)村基本公共產(chǎn)品直接關(guān)系到農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，關(guān)系到農(nóng)村社會的長治久安。因此，“十一五”時期要在為農(nóng)村提供基礎(chǔ)設(shè)施的同時，把財政支農(nóng)的重點放在為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)上。今后，要做到新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村；國家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村；政府征用土地出讓收益主要用于農(nóng)村。這樣可以有效緩解不斷擴大的城鄉(xiāng)差距，并由此探索市場經(jīng)濟條件下城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新途徑。
      四、應(yīng)當(dāng)努力在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制上有所突破。從現(xiàn)實來看，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的嚴(yán)重失衡、農(nóng)村公共服務(wù)制度的嚴(yán)重缺失，已成為阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突出問題，并成為城鄉(xiāng)分治的焦點所在。農(nóng)民工的身份歧視以及戶籍制度改革難以突破等，加劇了城鄉(xiāng)二元制度的格局，并由此引發(fā)和激化了許多新的社會矛盾。作為城鄉(xiāng)二元制度的一個直接后果，農(nóng)民工沒有被納入城市政府公共服務(wù)的范圍牞他們在社會保障、勞動就業(yè)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的基本需求被城市漠視?！笆晃濉逼陂g，應(yīng)當(dāng)努力在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度方面實現(xiàn)突破：首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制。我國已經(jīng)計劃從2006年至2010年，逐步把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政的保障范圍。在此基礎(chǔ)上，需要進一步探索一個長效機制，從制度上根本解決農(nóng)村的義務(wù)教育問題，包括農(nóng)民工子女在城市的義務(wù)教育問題。還需要在經(jīng)費投入、辦學(xué)條件、師資力量上逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)。其次，加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。我國絕大多數(shù)的省份都于2003年開始建立新型合作醫(yī)療的試點?！笆晃濉睍r期，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推廣好的經(jīng)驗并使其制度化。最重要的是建立可持續(xù)的籌資機制，將各級政府的補助經(jīng)費列入財政預(yù)算，在若干年內(nèi)將中央和地方所有財政新增加的衛(wèi)生投入全部用于農(nóng)村。建立農(nóng)民連續(xù)“參合”的獎勵機制，調(diào)動農(nóng)民“參合”的積極性。再次，在全國范圍內(nèi)初步建立農(nóng)村最低生活保障制度。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的估計，如果建立農(nóng)村最低生活保障制度，我國用財政支出的0.12%就可以全面解決近3000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。對五保戶、殘疾人員、需要搬遷的移民、患有長期慢性疾病等缺乏正常勞動能力或基本生活條件的人口，繼續(xù)沿用原來的開發(fā)性扶貧方式，不僅成本高，而且也很難根本解決問題?！笆晃濉睍r期，我國應(yīng)盡快建立覆蓋全國的農(nóng)村低保管理和執(zhí)行制度?？捎擅裾到y(tǒng)專項負責(zé)，以縣級政府管理為主，對低保所需資金實行專項轉(zhuǎn)移支付，以保證資金來源的穩(wěn)定性。中央財政可按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向各地支付發(fā)放低保資金，而各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)厣钏疁?zhǔn)調(diào)整本地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。最后，探索建立符合農(nóng)村特點的養(yǎng)老保障制度。目前，我國60歲以上人口已超過總?cè)丝诘?0%；全國70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村，農(nóng)村老齡化問題尤為突出?！笆晃濉睍r期，可以按照“低水平、廣覆蓋、適度保障”探索現(xiàn)階段的農(nóng)民社會化養(yǎng)老保險制度。
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的四個著力點
      內(nèi)容摘要: 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進城鄉(xiāng)一體化，是從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和解決“三農(nóng)”問題的治本之策，是促進城鄉(xiāng)要素流動、逐步縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動發(fā)展的必由之路。不斷加大文體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，著力建立城鄉(xiāng)聯(lián)動機制，加快形成滿足農(nóng)民文體需求的覆蓋市、縣、鄉(xiāng)的三級公共文體服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進城鄉(xiāng)一體化，是從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和解決“三農(nóng)”問題的治本之策，是促進城鄉(xiāng)要素流動、逐步縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動發(fā)展的必由之路。今年中央一號文件以“加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)”為主題，既著眼于2010年的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，更著眼于今后一個時期的“三農(nóng)”問題的解決，是促進經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略。
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展
      提升農(nóng)村科學(xué)發(fā)展整體實力
      推進城鄉(xiāng)一體化要有強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)作支撐；提高農(nóng)民生活質(zhì)量，要有相應(yīng)的收入水平作支撐。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展放在突出位置，以工業(yè)化的思維和理念謀劃農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，積極培育新的經(jīng)濟增長點，加速農(nóng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。一是統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)工業(yè)。堅定不移地把“工業(yè)強市”戰(zhàn)略作為加快城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主導(dǎo)和核心戰(zhàn)略。調(diào)整縣區(qū)工業(yè)發(fā)展定位，正確處理好市與縣區(qū)產(chǎn)業(yè)定位的關(guān)系，實現(xiàn)相互銜接、相互協(xié)調(diào)。充分利用城鄉(xiāng)資源，加大特色資源開發(fā)力度，大力發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成帶動城鄉(xiāng)共同發(fā)展的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈。各縣區(qū)要走錯位發(fā)展道路，對重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品進行細分，通過合理選擇，避免無序競爭。發(fā)展農(nóng)村中小企業(yè)，發(fā)揮農(nóng)村中小企業(yè)在原材料、勞動力等方面的優(yōu)勢，加大持扶力度，拓展發(fā)展空間，鼓勵城市大中型工業(yè)企業(yè)對口幫扶，把以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)落到實處。二是加快發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)。充分發(fā)揮城市大中專農(nóng)業(yè)院校及農(nóng)業(yè)科研院所的優(yōu)勢，推動發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，大力推進在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動之下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。積極推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，增加對農(nóng)業(yè)科技的投入，建立政府主導(dǎo)、社會參與的農(nóng)業(yè)科技投入體系，形成支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的長效機制。三是加強農(nóng)村現(xiàn)代流通體系建設(shè)。大力引導(dǎo)城市大型商貿(mào)企業(yè)、現(xiàn)代物流企業(yè)到農(nóng)村發(fā)展，推進發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和消費品連鎖經(jīng)營，建立以集中采購、統(tǒng)一配送為核心的新型營銷體系。廣泛開展聯(lián)合、合作經(jīng)營，加快現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為農(nóng)產(chǎn)品流通和農(nóng)民生產(chǎn)生活資料供應(yīng)提供服務(wù)。加強農(nóng)村市場體系建設(shè)，加快“萬村千鄉(xiāng)”工程建設(shè)，引進一批超市、連鎖店進駐農(nóng)村市場，建立城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系。
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化
      形成以城帶鄉(xiāng)發(fā)展新格局
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和布局，是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的前提。一是科學(xué)編制城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。牢固樹立規(guī)劃先行的理念，立足統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的高度，對照城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋的總體目標(biāo)，堅持規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和權(quán)威性相一致的原則，把農(nóng)村和城市作為一個有機整體，在統(tǒng)一制定土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明確分區(qū)功能定位，統(tǒng)一規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)、居民生活區(qū)、工業(yè)園區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等，努力使城市和農(nóng)村規(guī)劃無縫對接、互相促進。二是統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)籌供水、供電、供汽、污水處理等工程的配套建設(shè)，使城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會公共服務(wù)事業(yè)向農(nóng)村延伸輻射，切實加強農(nóng)村道路、生態(tài)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓農(nóng)村居民共享政府提供的公共設(shè)施服務(wù)，切實改善城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活環(huán)境。三是全面優(yōu)化城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境評價制度，采取綜合措施大力推進節(jié)能減排。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)，努力以最少的資源消耗和環(huán)境代價，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益的最大化。
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源配置
      促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展
      縮小城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)水平的差距，是扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大趨勢的基礎(chǔ)。要按照有利于逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，加快完善公共財政體制，加大公共財政向農(nóng)村教育和公共衛(wèi)生等方面的轉(zhuǎn)移支付。大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，全力推進優(yōu)質(zhì)社會事業(yè)資源進入農(nóng)村，使廣大農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民共享更多的質(zhì)優(yōu)價廉的公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。一是大力辦好農(nóng)村教育事業(yè)。繼續(xù)加大教育投入，實施城鄉(xiāng)幫持機制，提高教育資源優(yōu)化配置水平，提升教育教學(xué)質(zhì)量，改善農(nóng)村各類學(xué)校的辦學(xué)條件，促進教育均衡化發(fā)展，著力構(gòu)建優(yōu)質(zhì)、均衡、和諧的教育發(fā)展新格局，加快城鄉(xiāng)教育一體化進程。二是加大農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面、衛(wèi)生服務(wù)體系健全率全面提升的基礎(chǔ)上，加大城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)，全面提高農(nóng)村醫(yī)療保障水平。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院運行機制改革，進一步整合城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源，健全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為骨干、村衛(wèi)生服務(wù)站為基礎(chǔ)的布局合理及功能完善的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進城市醫(yī)療衛(wèi)生優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村傾斜。三是加強城鄉(xiāng)文體服務(wù)體系建設(shè)。不斷加大文體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，著力建立城鄉(xiāng)聯(lián)動機制，加快形成滿足農(nóng)民文體需求的覆蓋市、縣、鄉(xiāng)的三級公共文體服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障體系建設(shè)
      筑牢城鄉(xiāng)保障基礎(chǔ)
      真正使廣大農(nóng)民享有“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居”，必須始終堅持以人為本，大力推進城鄉(xiāng)社會保障一體化，讓發(fā)展成果普惠于民。一是推進農(nóng)民養(yǎng)老保障。根據(jù)解決農(nóng)村民生問題的新要求，增加政府投入，提高統(tǒng)籌層次，建立農(nóng)民養(yǎng)老新機制，提高農(nóng)民特別是失地農(nóng)民的基本生活保障覆蓋率，逐步將失地農(nóng)民基本生活保障與城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)相銜接。二是推進農(nóng)民醫(yī)療保障。積極探索建立城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保障管理體系，全面推行城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，加大政府對新型農(nóng)村合作醫(yī)療投入力度，完善補助政策，提升補助標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高醫(yī)療保障水平，緩解農(nóng)民“看病難”的問題，實現(xiàn)“病有所醫(yī)”。三是推進農(nóng)民住房保障。通過加快城鄉(xiāng)環(huán)境改造步伐，加大對農(nóng)村危舊房改造力度，不斷改善居民居住條件。四是落實農(nóng)民困難救助，讓農(nóng)民享受到更多的改革開放成果。
      堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 加快推進城鄉(xiāng)一體化改革
      ——宣城市推進城鄉(xiāng)一體化基本情況
      積極推進城鄉(xiāng)一體化，走“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)結(jié)合、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展”的城鄉(xiāng)一體化道路，是全面建設(shè)小康社會的有效途徑。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入的重要載體。宣城市作為皖東南以農(nóng)業(yè)為主的城市，立足資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)工作，將加快提升工業(yè)化、城市化水平，貫穿于促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的全過程，促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和新農(nóng)村建設(shè)。
      一、實施城鄉(xiāng)一體化改革的主要做法
      宣城市從關(guān)注民生和發(fā)展需要出發(fā)，本著打破城鄉(xiāng)壁壘，整合各類資源，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，以落實最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會完全融合的工作思路，大力推行城鄉(xiāng)一體化改革。具體做法是：
      1、依托工業(yè)，提升農(nóng)業(yè)。一是以提高農(nóng)民收入為核心發(fā)展，高效農(nóng)業(yè)為手段，加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)力度，進一步完善農(nóng)業(yè)優(yōu)惠補貼政策。從農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基地建設(shè)到農(nóng)村的飲水安全、沼氣、溫室等項目建設(shè)，市、縣、鄉(xiāng)三級都明確了一定的政府補貼，建立對農(nóng)業(yè)投入的穩(wěn)定增長機制。二是大力改善金融服務(wù)。組織金融部門上門調(diào)研，建立貸款項目庫，幫助企業(yè)解決“貸款難”問題；并在農(nóng)發(fā)行放支農(nóng)貸款和固定資產(chǎn)貸款試點和信用聯(lián)社抵押擔(dān)保貸款等方面突現(xiàn)了新突破，建立農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)貸款擔(dān)保體系，暢通地方金融機構(gòu)的信貸支農(nóng)渠道，增加了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)貸款總量。三是堅持用發(fā)展工業(yè)的理念發(fā)展農(nóng)業(yè)。圍繞“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村向高效園區(qū)集中”，編制了《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化“強龍工程規(guī)劃”》、《農(nóng)產(chǎn)品加工“再創(chuàng)百億工程”規(guī)劃》等專項規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)了園區(qū)水、電、路、供熱、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)文體活動中心等公益服務(wù)設(shè)施，逐步形成生態(tài)家園模式和新農(nóng)村集中建設(shè)格局。
      2、依托城市，改造農(nóng)村。一是建立城鎮(zhèn)農(nóng)村最低生活保障制度。2007年，農(nóng)村貧困人群中有63728人納入低保，全年累計保障80．25萬人次，月均保障66877人，占全市農(nóng)業(yè)人口的3％。市縣兩級先后制定出臺相關(guān)文件和實施細則，確定全市保障標(biāo)準(zhǔn)平均為846元，年人均補差標(biāo)準(zhǔn)380元，并將隨著生活必需品價格變化和人民生活水平提高而適當(dāng)調(diào)整。建立健全以大病統(tǒng)籌為主要形式的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機制，農(nóng)村新型合作醫(yī)療參合率91.3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、覆蓋了全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)。市縣兩級先后制定出臺了《城鄉(xiāng)特困群眾醫(yī)療救助實施辦法》以及相關(guān)制度，積極資助農(nóng)村低保對象、重點優(yōu)撫對象、農(nóng)村五保戶等困難群眾參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，確保他們醫(yī)療問題有保障。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)。努力建設(shè)生產(chǎn)設(shè)施配套齊全、房屋建筑整齊新穎、給排水系統(tǒng)完善安全、生產(chǎn)道路暢通、村容綠化整潔、基礎(chǔ)公共設(shè)施完備、管理民主、村民行為文明、生產(chǎn)和生活相得益彰的新農(nóng)村。三是加強鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)。村里建起了“文化大院”、“農(nóng)民書屋”，農(nóng)民文化生活有聲有色，豐富多彩，為全市具備上網(wǎng)條件的行政村配備了電腦，組建了農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)。以建立《村規(guī)民約》為切入點，開展創(chuàng)建“文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)、文明村、文明戶”活動，積極引導(dǎo)農(nóng)民崇尚科學(xué)、反對封建迷信、杜絕賭博，提高了農(nóng)民生活質(zhì)量，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合互動。
      3、依托產(chǎn)業(yè)，富裕農(nóng)民。一是深入推進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。確立以禽業(yè)、竹業(yè)、優(yōu)質(zhì)稻米三大特色農(nóng)業(yè)板塊經(jīng)濟和以山核桃為重點的森林食品、茶葉、絲麻、優(yōu)質(zhì)煙葉、特種蔬菜、水產(chǎn)品等六大生產(chǎn)加工基地。通過大力培育各類市場主體，逐步構(gòu)建以龍頭企業(yè)為核心，以農(nóng)民專業(yè)合作社為載體，以農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會為紐帶，以專業(yè)農(nóng)戶為基礎(chǔ)的“四位一體”的區(qū)域性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織體系，重點培育了家禽、竹業(yè)、稻米、森林食品等加工產(chǎn)業(yè)集群。通過培育龍頭企業(yè)、抓好基地建設(shè)、扶持各類農(nóng)業(yè)合作組織，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐，大力發(fā)展“公司+基地+農(nóng)戶”的生產(chǎn)模式，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值和單位土地容納從業(yè)人員數(shù)量。目前，我市國家級龍頭企業(yè)2家，省級以上36家，年銷售收入超500萬元的龍頭企業(yè)440家，其中超10億元2家，和威集團已突破20億元。2007年全市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增加到110.2億元，農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比從0.6：1增加到1.32：1。二是推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。為加快土地流轉(zhuǎn)推進土地適度規(guī)模經(jīng)營,市委、市政府下發(fā)了《關(guān)于進一步加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)業(yè)遷度規(guī)模經(jīng)營的意見》,按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運行方式市場化、實施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”要求，引導(dǎo)和支持龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶和農(nóng)場主積極參與土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，并制定了農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域規(guī)劃，大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)。2007年全市耕地流轉(zhuǎn)面積15.11萬畝、林地73。38萬畝。三是著力提高新型農(nóng)民職業(yè)化水平。加多年來，從培育農(nóng)村致富帶頭人、加強農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)到實施“專業(yè)農(nóng)戶培訓(xùn)工程”，我市十分注重農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營兩類培訓(xùn)，積極加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和新型農(nóng)民的培育步伐，對農(nóng)村種植、養(yǎng)殖和營銷等專業(yè)農(nóng)戶和新型農(nóng)場主分類開展重點培訓(xùn)。2007年，僅勞動部門就對25000余名農(nóng)民進行了勞務(wù)技能培訓(xùn)，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)已增加到57.4萬人，農(nóng)民人均純收入達到4285元，比上年增長了15%。
      二、推進城鄉(xiāng)一體化改革的幾點思考與建議
      城鄉(xiāng)一體化改革是解決“三農(nóng)”問題的一項重大舉措，其最終目的是加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展步伐，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，要按照“以工帶農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的科學(xué)發(fā)展思路，大力實施“四個一體化”工程，即城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化，城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展一體化，城鄉(xiāng)政策措施一體化。
      1、以規(guī)劃為龍頭，加大整合資源力度。推進城鄉(xiāng)一體化，必須制定一個完整的規(guī)劃體系，要著眼更大區(qū)域的實際情況，編制和完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總體規(guī)劃，把廣大農(nóng)村納入到規(guī)劃范圍，把城市基礎(chǔ)設(shè)施延伸到農(nóng)村，把社會服務(wù)設(shè)施配套到農(nóng)村，統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)布局，要完善供水、供電、交通、通訊、環(huán)境保護等各專項規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，指導(dǎo)、規(guī)范應(yīng)規(guī)劃的區(qū)域完成各自的專項規(guī)劃，形成指導(dǎo)性整體規(guī)劃，不斷完善各市城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，提升資源配置效率和設(shè)施共享度。
      2、以結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標(biāo)，促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。要加大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，通過整合各類工業(yè)園區(qū)、大力培育龍頭企業(yè)和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，強化產(chǎn)業(yè)支撐，以吸納廣大農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè)，最終達到以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口的集聚。要統(tǒng)籌指導(dǎo)各地依托各自的區(qū)位、交通、資源等優(yōu)勢，堅持城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化“三化一體”的良性互動，通過城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，引導(dǎo)要素集聚，優(yōu)化第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整第二產(chǎn)業(yè)布局，促進第三產(chǎn)業(yè)升級，逐步形成以提高人均收入為核心、發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟為目標(biāo)、農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)、農(nóng)產(chǎn)品加工與流通業(yè)為支撐、服務(wù)業(yè)全面發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局，促進產(chǎn)業(yè)間的優(yōu)化與互利。
      3、以交通建設(shè)為重點，完善基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提，基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)設(shè)施要按照“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，資源共享，分步分級實施”的要求，防止重復(fù)建設(shè)和資源浪費。建議把進一步加大交通設(shè)施建設(shè)力度作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點，著力構(gòu)筑內(nèi)外銜接、城鄉(xiāng)對接、方便快捷的現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)，早日實現(xiàn)省到各市及重要出口高速路和一級公路連接，市到縣間二級公路連接，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有通達便利的公路網(wǎng)，村村全部通油路的目標(biāo)。加快建設(shè)與農(nóng)村居民日常生活密切相關(guān)的公用服務(wù)設(shè)施，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水、供氣、供電、排污、防洪減災(zāi)、通訊、垃圾清理等公用設(shè)施一體化。
      4、以職業(yè)技能培訓(xùn)為抓手，實現(xiàn)人的現(xiàn)代化。提高農(nóng)民素質(zhì)、轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)，既是“三農(nóng)”工作的核心，也是促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要舉措。在新農(nóng)村建設(shè)中，要繼續(xù)加大對提高農(nóng)民素質(zhì)教育的投入力度，切實提高農(nóng)民就業(yè)能力，在發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的同時，努力轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)，完善市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級人力資源市場網(wǎng)絡(luò)，有效推進農(nóng)民轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)。
      5、以陣地建設(shè)為載體，構(gòu)建公共服務(wù)平臺。加強農(nóng)村文化陣地建設(shè)，努力使每個村都有文化活動中心，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體的群眾文化體系；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源，構(gòu)建小學(xué)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地和中心村集中、初中向中心鎮(zhèn)集中、高中向縣城集中的中小學(xué)布局；逐步構(gòu)建覆蓋全部農(nóng)村的新型城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度和社會救助體系，不斷提高對農(nóng)民的保障面和保障水平；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源，在提高公共衛(wèi)生應(yīng)急能力的同時，大力發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，不斷提高基層公共衛(wèi)生水平。
      蘭州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點工作方案
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化是黨中央、國務(wù)院做出的一項重大戰(zhàn)略決策，是落實科學(xué)發(fā)展觀、有效縮小城鄉(xiāng)差距、加快經(jīng)濟社會發(fā)展的緊迫任務(wù)。根據(jù)省委、省政府關(guān)于加快推進城鄉(xiāng)一體化試點工作的要求和市委關(guān)于推進城鄉(xiāng)一體化促進農(nóng)民持續(xù)增收的決定，現(xiàn)結(jié)合實際，制定本方案。
      一、總體要求
      全面貫徹落實黨的十七屆三中、四中全會精神，按照省委、省政府“中心帶動、兩翼齊飛、組團發(fā)展、整體推進”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和市委“1355”總體發(fā)展思路，堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把城鄉(xiāng)一體化作為經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村為方略，以推進農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為重點，以促進農(nóng)民增收為核心，以深化改革為動力，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)先行試點，積極探索城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會各領(lǐng)域配套改革，協(xié)調(diào)推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，努力實現(xiàn)城市與農(nóng)村共同發(fā)展、共同繁榮。
      按照 “年內(nèi)啟動，力爭3年取得重點突破，5年初步形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展城鄉(xiāng)聯(lián)動、基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)配套、公共服務(wù)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、社會保障城鄉(xiāng)覆蓋新格局”的要求，以加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局為主線，圍繞三個層次、堅持五個立足、突出三個重點、實施三個集中、促進五個加快，率先改革試驗，大膽探索創(chuàng)新。“三個層次”，即主城區(qū)實施優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境、人居環(huán)境、創(chuàng)業(yè)環(huán)境“三大環(huán)境”優(yōu)化戰(zhàn)略，不斷提高城市的吸納力、輻射力、競爭力；城郊和小城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域通過實施基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展環(huán)境、公共服務(wù)“三個提升”工程，不斷加快城市化進程；農(nóng)村地區(qū)根據(jù)近郊、川水和邊遠干旱二陰山區(qū)的實際，有針對性地實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)、農(nóng)村環(huán)境整治“三大工程”，不斷改善群眾的生產(chǎn)生活條件，提高自我發(fā)展能力?！拔鍌€立足”，即立足于以城帶鄉(xiāng)和以工促農(nóng)，不斷完善城市綜合服務(wù)功能，發(fā)揮好城市的聚集、輻射和帶動作用；立足于服務(wù)城市發(fā)展農(nóng)村，依托二產(chǎn)三產(chǎn)發(fā)展一產(chǎn)，夯實農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)；立足于城鄉(xiāng)一體、公民待遇和同城待遇，加快社會公共事業(yè)和保障體系建設(shè)，推進農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化；立足于城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會要素的互動互流，加快以衛(wèi)星城、小城鎮(zhèn)為重點的城鎮(zhèn)體系建設(shè)，打造農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟、社會和文化中心；立足于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會管理機制，加大改革創(chuàng)新力度，保證城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有序、穩(wěn)定、長效推進。“三個重點”，即以規(guī)劃為龍頭，整體部署城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展；以產(chǎn)業(yè)為支撐，認(rèn)真梳理提出支撐城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的建設(shè)項目；以制度為保障，積極探索加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的機制體制和政策體系?！叭齻€集中”，即大力推進工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，努力實現(xiàn)新型工業(yè)化；鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，努力實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化；積極推進土地向規(guī)模經(jīng)營集中，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?！拔鍌€加快”，即加快公共財政向農(nóng)村傾斜、加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、加快社會保障向農(nóng)村覆蓋、加快公共服務(wù)向農(nóng)村拓展、加快城市文明向農(nóng)村傳播。
      二、基本原則
      （一）堅持城鄉(xiāng)兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展。以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為根本出發(fā)點, 統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)發(fā)展，整體規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè),全方位促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、勞動就業(yè)、社會保障和基本公共服務(wù)一體化建設(shè)，形成既有分工又有聯(lián)系,優(yōu)勢疊加、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)的區(qū)域綜合經(jīng)濟體。
      （二）堅持政府主導(dǎo)、群眾參與。堅持政府的行政主導(dǎo)職能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全吸引社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的機制，注重調(diào)動好、保護好、發(fā)揮好廣大群眾的積極性和創(chuàng)造性，形成具有較強市場競爭力的市場主體。
      （三）堅持以人為本、注重民生。積極培育發(fā)展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)，努力增加城鄉(xiāng)居民收入，加快城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活條件的改善，大力促進城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展，有效解決關(guān)系群眾切身利益的道路、飲水、住房、就醫(yī)、上學(xué)、就業(yè)及公共衛(wèi)生、公共交通、社區(qū)管理、文化娛樂、社會安全等實際問題，全方位提升城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)和生活質(zhì)量。
      （四）堅持因地制宜、分類指導(dǎo)。充分尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，遵循發(fā)展重點和改革時序上的差異性，中心城區(qū)要通過改造提升城市化水平，近城郊區(qū)和川水地區(qū)要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌加快推進一體化進程，貧困山區(qū)要通過夯實基礎(chǔ)、提升“造血”機能實現(xiàn)脫貧致富，有條件地區(qū)要率先整體推進城鄉(xiāng)一體化。
      （五）堅持改革創(chuàng)新、敢為人先。大膽創(chuàng)新，積極探索，全面推進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、戶籍管理、土地管理、公共財政和社會管理的綜合配套改革，打破城鄉(xiāng)二元分割的行政管理體制和運行機制，消除阻礙城鄉(xiāng)之間要素自由流動的各種體制性、政策性障礙。
      （六）堅持先行試點、逐步推開。先在試點縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極探索，在總結(jié)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上再向全市逐步推開。各縣區(qū)也可根據(jù)各自實際，在市上確定的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外，積極穩(wěn)妥地擴大試點范圍。
      三、發(fā)展目標(biāo)
      通過實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革試點工作，使全市城鄉(xiāng)差距得到明顯縮小，科學(xué)發(fā)展體制初步建立，“三個集中”取得明顯成效，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃布局一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)一體化、社會保障和公共服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)社會管理一體化的建設(shè)目標(biāo)，初步形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局。
      第一步，到2012年，全市城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系基本健全完善。農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯增強，農(nóng)村公共基礎(chǔ)建設(shè)明顯加快，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力進一步提高。全市農(nóng)民人均純收入年均增幅保持在12％，達到5500元以上，比2008年增長57%?！叭齻€集中”取得較大成效，全市城鎮(zhèn)化率達到68％，城鄉(xiāng)居民收入拉大的勢頭得到遏制，安寧、城關(guān)兩區(qū)整體實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，西固、紅古兩區(qū)和三縣縣城所在區(qū)域及七里河前山地區(qū)基本實現(xiàn)一體化。
      第二步，到2014年，提前6年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)。以蘭州市區(qū)為中心，以半小時和一小時為生活半徑的衛(wèi)星城和城市群基本形成，輻射帶動能力大幅提高，城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性進一步增強。城鄉(xiāng)居民收入差距逐步縮小，農(nóng)民人均純收入突破7000元，比2008年翻一番?！叭齻€集中”取得明顯成效，全市城鎮(zhèn)化率達到70％以上。西固、紅古、七里河三區(qū)整體基本實現(xiàn)一體化，榆中、皋蘭、永登三縣河谷川臺盆地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地為中心的小城鎮(zhèn)體系全面建立。
      第三步，到2020年，全市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局全面建立。農(nóng)村新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平顯著提高，縣域經(jīng)濟實力顯著增強，農(nóng)民收入和消費水平大幅度提升，農(nóng)村公共事業(yè)全面進步，人居和生態(tài)環(huán)境顯著改善，城鄉(xiāng)居民收入差距進一步縮小，農(nóng)村社會管理體系更加健全完善。
      四、試點布局
      全市推進城鄉(xiāng)一體化試點工作的總體要求是：立足現(xiàn)實，著眼長遠，抓好試點，破解難題，科學(xué)發(fā)展，帶動全局。具體試點布局采取條塊結(jié)合、組團發(fā)展的模式，以點帶面、點面結(jié)合、連點成片、聯(lián)片成勢。
      （一）抓好安寧區(qū)、皋蘭縣2個市級一體化示范縣區(qū)建設(shè)。
      （二）抓好永登縣中川鎮(zhèn)、榆中縣夏官營鎮(zhèn)2個市級一體化試點小城鎮(zhèn)建設(shè)；城關(guān)區(qū)青白石街道、七里河區(qū)阿干鎮(zhèn)、西固區(qū)東川鄉(xiāng)、安寧區(qū)沙井驛街道、紅古區(qū)平安鎮(zhèn)、永登縣秦川鎮(zhèn)、榆中縣城關(guān)鎮(zhèn)、皋蘭縣石洞鎮(zhèn)等8個縣區(qū)級一體化試點小城鎮(zhèn)建設(shè)。
      （三）抓好61個城中村改造和新一輪新農(nóng)村試點示范村建設(shè)。
      五、主要任務(wù)
      (一)以城鄉(xiāng)規(guī)劃為先導(dǎo)，構(gòu)筑促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大格局
      1．制定完善城鄉(xiāng)一體的發(fā)展規(guī)劃。堅持“立足長遠、突出特色、適度超前、現(xiàn)實可行”的原則，運用區(qū)域主體功能定位和“中心帶動、全域蘭州”的規(guī)劃理念，以“三個集中”為實施路徑，結(jié)合第四輪城市總體規(guī)劃、蘭州都市經(jīng)濟圈規(guī)劃和全面建設(shè)小康社會規(guī)劃等，完成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總體規(guī)劃，做好城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)體系、社會事業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)體系、生態(tài)環(huán)境保護和新農(nóng)村建設(shè)及扶貧開發(fā)等專項規(guī)劃。積極完善市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，做到城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整規(guī)劃“三規(guī)”銜接統(tǒng)一。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，加強監(jiān)督檢查，嚴(yán)格縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村規(guī)劃管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)“規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)”。
      2．構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的城市建設(shè)大框架。結(jié)合省委、省政府“中心帶動”和規(guī)劃實施“蘭白經(jīng)濟區(qū)”的戰(zhàn)略要求，以促進提高區(qū)域經(jīng)濟開放合作水平和區(qū)域資源共享程度為目的，加快“蘭北新區(qū)”開發(fā)建設(shè)步伐；以安寧新城區(qū)、西固石化城、秦王川地區(qū)、榆中盆地、黃河北部移山造地區(qū)域為重點，打造城市空間拓展的新區(qū)域和以城帶鄉(xiāng)的戰(zhàn)略平臺。以中心城區(qū)向周邊地區(qū)輻射的公路、鐵路和河谷川地帶為依托，構(gòu)建沿蘭州至白銀北向經(jīng)濟帶，沿黃河、湟水、大通河西向經(jīng)濟帶，沿蘭州至定西、天水和平?jīng)鰱|向經(jīng)濟帶，沿蘭州至河西走廊西北向經(jīng)濟帶，沿蘭州至臨夏、甘南南向經(jīng)濟帶，充分發(fā)揮以城帶鄉(xiāng)的紐帶作用。
      3．積極推進重點小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)。圍繞構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要素支撐平臺，堅持中心城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，大力推進20個左右的重點小城鎮(zhèn)建設(shè)，構(gòu)建以中心城區(qū)為核心、以縣城為骨干、以小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)體系。各縣區(qū)要統(tǒng)籌搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃，大力推進工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中，在2010年制定出臺“三個集中”的指導(dǎo)性文件。
      （二）以城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)為切入點，夯實以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展基礎(chǔ)
      1．統(tǒng)籌農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸的力度，下決心做好農(nóng)村水、電、路、氣、電視、通信等基礎(chǔ)設(shè)施全面配套，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。加強城鄉(xiāng)公路網(wǎng)規(guī)劃修編和調(diào)整，完善干線公路網(wǎng)、聚集區(qū)和中心村路網(wǎng)，實施農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與交通網(wǎng)建設(shè)的對接工程，到2010年實現(xiàn)行政村全部通油（水泥）路，到2012年60％具備條件的自然村都通上油路和水泥路，形成市域高速公路網(wǎng)、多通道路網(wǎng)、縣道公路網(wǎng)、旅游公路網(wǎng)、鄉(xiāng)村公路網(wǎng)等“五網(wǎng)”配置合理的交通體系。加大農(nóng)村飲水安全工程實施力度，今后3年每年解決8-10萬人的飲水安全，到2012年全面解決全市農(nóng)村飲水安全問題。在居民集中居住區(qū)盡可能修建集中供水工程，川區(qū)自來水入戶率達到90%以上。從2009年開始到2012年，全市完成12萬戶農(nóng)村危舊房的改造任務(wù)。完善城鄉(xiāng)一體的供電網(wǎng)絡(luò)，逐步實現(xiàn)同網(wǎng)同價。
      2．加強以農(nóng)田水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。抓好重點河道治理、水庫除險加固，完善灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，大力發(fā)展及推廣高新節(jié)水灌溉技術(shù)，加快推進各類大中型水利工程更新改造建設(shè)，支持引大、引洮工程配套建設(shè)，增強抗旱防汛能力。鼓勵和支持民營企業(yè)開展小型提灌站、集雨工程、庫塘工程等農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)灌溉供水保障能力。繼續(xù)加大引大秦王川灌區(qū)調(diào)蓄水塘建設(shè)力度，到2010年累計改建新建水塘1000座。加快三電、西電等7處大型泵站更新改造步伐，確保3-5年內(nèi)完成全市大型泵站更新改造任務(wù)，到2014年，有效灌溉面積達到140萬畝左右。
      3．加強城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境監(jiān)測。認(rèn)真實施天然林保護、三北防護林、退耕還林、黃河中上游生態(tài)修復(fù)等重點建設(shè)工程，加大小流域綜合治理力度，鞏固南北兩山綠化和退耕還林成果。建設(shè)高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)防護體系、城鄉(xiāng)宜居的森林生態(tài)環(huán)境體系、持續(xù)穩(wěn)定的生態(tài)安全體系，逐步形成城區(qū)園林化、郊區(qū)森林化、通道（水系）林蔭化、農(nóng)田林網(wǎng)化、鄉(xiāng)村林果化的城鄉(xiāng)綠化一體化格局。加強城鄉(xiāng)污染綜合治理，以改水改廁、垃圾集中處理、養(yǎng)殖業(yè)廢棄物無污染治理、農(nóng)村沼氣建設(shè)、減少化肥農(nóng)藥使用等為重點，強化農(nóng)業(yè)面源污染防治。加快農(nóng)村能源建設(shè)，大力推廣沼氣、秸稈利用等生物質(zhì)能及小水電、風(fēng)能、太陽能等清潔和可再生利用技術(shù)，促進循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展。實施農(nóng)村清潔工程，加快改水、改廚、改廁、改圈，積極推行垃圾集中處理，不斷改善農(nóng)村衛(wèi)生條件。每年新建農(nóng)村生態(tài)家園沼氣池8000戶以上。
      （三）以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，培育城鄉(xiāng)經(jīng)濟快速發(fā)展的增長極
      1．大力推進工業(yè)集中集約發(fā)展。圍繞石油化工、裝備制造、有色冶金、生物醫(yī)藥、能源電力、農(nóng)產(chǎn)品加工等重點產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，結(jié)合工業(yè)企業(yè)出城入園，加快工業(yè)園區(qū)建設(shè)步伐。推動西固石化工業(yè)園、中川空港循環(huán)工業(yè)園、高新區(qū)彭家坪園區(qū)和蘭州東城區(qū)物流園區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)和九州開發(fā)區(qū)、和平開發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，把園區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)成為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)對接和承接的平臺，引導(dǎo)新上項目和技改擴建項目向工業(yè)集中區(qū)和循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)發(fā)展，培育形成一批戰(zhàn)略性、成長性強的主導(dǎo)產(chǎn)品，打造一批具有知識產(chǎn)權(quán)、高附加值和品牌競爭力的優(yōu)勢企業(yè)和經(jīng)濟增長極。
      2．加大對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的扶持力度。以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為目標(biāo)，以優(yōu)化整合農(nóng)業(yè)區(qū)域資源，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系為重點，全面提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。按照高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的要求，科學(xué)確定區(qū)域發(fā)展重點、制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)性規(guī)劃。要積極發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，在發(fā)展規(guī)模、設(shè)施配套、技術(shù)應(yīng)用等方面取得突破性進展，重點建設(shè)秦王川、小康營、青土坡、三川口、西津坪等5個千畝設(shè)施農(nóng)業(yè)示范基地，到2012年，全市設(shè)施農(nóng)業(yè)面積達到14萬畝。要大力扶持發(fā)展以高原夏菜、百合為主的蔬菜產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過3到5年的努力，建成以榆中川區(qū)、紅古川、秦王川、莊浪河谷、西岔川為主的蔬菜產(chǎn)業(yè)片區(qū)，種植面積穩(wěn)定在100萬畝左右。以產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)為重點，大力開展農(nóng)產(chǎn)品安全體系建設(shè)，研究制定鼓勵擴大生產(chǎn)的政策措施，建立完善產(chǎn)品銷售網(wǎng)絡(luò)體系，提高農(nóng)民積極性。對高原夏菜、百合、玫瑰、紅提葡萄、西甜瓜及奶牛、生豬、肉羊等已經(jīng)初步形成規(guī)?；闹攸c產(chǎn)業(yè)，由市財政每年列支專項資金，采取以獎代補的方式重點扶持，以加快形成集約化、規(guī)模化生產(chǎn)的格局。
      3．促進三次產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展。按照“工業(yè)主導(dǎo)、三業(yè)并舉、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、集約發(fā)展”的思路，建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合理布局與互動發(fā)展的導(dǎo)向機制，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)對接、項目對接和生產(chǎn)要素對接。要以各類園區(qū)、重點項目建設(shè)為載體，圍繞工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的區(qū)域性分布，促進工業(yè)集約集群發(fā)展。要大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，充分依托新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新服務(wù)方式，加快建立和完善與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代服務(wù)體系和市場體系，完善以菜市場、綜合超市、放心糧油、再生資源為主的民生服務(wù)體系，因地制宜地發(fā)展休閑觀光、特色餐飲、商貿(mào)物流等新型服務(wù)業(yè)。要大力發(fā)展城市農(nóng)業(yè)，建設(shè)一批高效設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集群化。通過城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合，推動市域內(nèi)、縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，加快形成一二三產(chǎn)業(yè)相互配套、融合發(fā)展的多條產(chǎn)業(yè)走廊和產(chǎn)業(yè)帶。
      4．培育壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。把“農(nóng)字號”龍頭企業(yè)發(fā)展作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要任務(wù)，積極提供政策和資金扶持，幫助企業(yè)做大做強。在用地方面，優(yōu)先安排涉農(nóng)企業(yè)的用地需求，全額返還土地出讓金。在政策方面，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)建設(shè)列入全市重點項目建設(shè)范圍，享受市場準(zhǔn)入、貸款擔(dān)保等優(yōu)惠政策。在投入方面，對市級以上的43家龍頭企業(yè)由市財政列支專項資金予以扶持。
      5．大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。在集體資產(chǎn)清產(chǎn)確權(quán)的基礎(chǔ)上，通過組建股份經(jīng)濟合作社或公司制企業(yè)的方式，加強對集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，把招商引資與發(fā)展集體經(jīng)濟相結(jié)合，鼓勵以市場化方式對集體資產(chǎn)進行托管經(jīng)營。市財政每年安排一定額度的專項資金，主要用于支持符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、市場前景好、能有效解決農(nóng)民就業(yè)、帶動農(nóng)民增收的集體經(jīng)濟發(fā)展項目。
      （四）以衛(wèi)星城和小城鎮(zhèn)建設(shè)為重點，加快農(nóng)村城市化進程
      1．突出抓好秦王川綜合開發(fā)。按照“一核二心、一軸兩廊、扇面放射、均衡分布”的總體布局，加快秦王川小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，堅持抓好農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)和推進城鎮(zhèn)化建設(shè)“三位一體”，在秦王川地區(qū)全面嘗試推行包括“三個集中”、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、基層治理機制創(chuàng)新等經(jīng)驗做法，充分發(fā)揮水利資源、土地資源、交通資源和改革試點的政策優(yōu)勢，力爭把秦王川地區(qū)打造成以中川新區(qū)為中心，功能齊全、特色鮮明的衛(wèi)星城、全市最大的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、重要的經(jīng)濟增長極和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的示范窗口。
      2．加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。按照先近后遠、先易后難的原則，有計劃有步驟有重點地推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，對3縣縣城和紅古區(qū)海灣鎮(zhèn)等中心城鎮(zhèn)和和平、夏官營、忠和、東川、新城等近郊鎮(zhèn)，重點加快市政設(shè)施建設(shè)，加強與市區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的銜接，承接市區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；對和平、定遠、金崖等小城鎮(zhèn)群，重點加強鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的交通建設(shè)，為未來發(fā)展成為小城市打好基礎(chǔ)；對青城、什川、連城、苦水、花莊、西岔、甘草店、中堡、河橋、平安等旅游型、農(nóng)副產(chǎn)品加工、集散和綜合物流型、工業(yè)服務(wù)型遠郊特色小城鎮(zhèn)，既注重發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，也緊抓農(nóng)業(yè)不放松，著力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；對遠郊的區(qū)域中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大投入，整合資源，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的水平，提高城市、縣城、區(qū)域中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)的公路級別，改善中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)到區(qū)域其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的公路狀況，使中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)能盡快擴散到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。到2012年，每個縣區(qū)建成1-2個產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯、發(fā)展環(huán)境良好的經(jīng)濟強鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)。
      3．加大城中村改造力度。在全面完成無形改造的基礎(chǔ)上，加快城中村聚集點建設(shè)步伐，配套解決好農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變和土地被征用后的就業(yè)和生活保障問題，確保“十一五”末完成城中村改造任務(wù)。按照城市社區(qū)管理的要求，完善管理體制，健全規(guī)章制度，加快社區(qū)建設(shè)，整治臟亂差現(xiàn)象，切實做到管理法制化、服務(wù)社會化、環(huán)境優(yōu)美化。要把城鎮(zhèn)可盤活存量資產(chǎn)推向市場，實行資本營運，走“以城建城、以城養(yǎng)城”的滾動發(fā)展之路。
      4．加快推進新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)。按照新一輪新農(nóng)村建設(shè)工作方案，城郊村重點加快改造提升力度，推進農(nóng)村轉(zhuǎn)社區(qū)、農(nóng)民轉(zhuǎn)市民，加速城鄉(xiāng)對接融合；川水地區(qū)重點擴大新農(nóng)村建設(shè)覆蓋面；山區(qū)貧困村要把重點放在水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施和基本生產(chǎn)生活條件的改善上。同時，健全扶貧開發(fā)機制，以縣區(qū)為單位，在實施整村推進式扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)上，逐步向連片開發(fā)拓展，每年組織實施20個左右的整村推進項目，到2014年，全市生態(tài)移民3萬人左右，榆中北山和南山、永登西北部山區(qū)、七里河后山“四大貧困片區(qū)”144個村、20萬人口的溫飽問題得到穩(wěn)定解決，2/3以上的人口向致富邁進。
      （五）以實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡為目標(biāo)，大力發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)
      1．推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。按照“調(diào)整、建設(shè)、改革、提升”的思路，完善農(nóng)村義務(wù)教育財政投入保障機制，組織實施學(xué)校危房改造工程、百所農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程、職業(yè)教育發(fā)展工程、素質(zhì)教育推進及質(zhì)量提升工程、師資素質(zhì)提升工程、教育信息化建設(shè)工程、教學(xué)及實驗設(shè)備配備更新工程等建設(shè)。深入推進農(nóng)村中小學(xué)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快推進“四個集中”（高中教育向城市集中，初中教育向城鎮(zhèn)集中，小學(xué)教育向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，小學(xué)教學(xué)點向中心村集中）。到2010年年末，全市完成教育結(jié)構(gòu)和教育管理體制的調(diào)整任務(wù)，完成學(xué)校危房改造建設(shè)任務(wù)，完成百所農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)任務(wù)，較好地解決農(nóng)村學(xué)校規(guī)模小、辦學(xué)條件差、辦學(xué)效益低的問題。到2014年末，城鄉(xiāng)之間和各級各類教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的布局基本形成，高水平、高質(zhì)量普及九年義務(wù)教育和高中階段教育，職業(yè)教育得到更大發(fā)展，教育條件和教育質(zhì)量得到根本性提高。
      2．健全城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系。深化新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，減少農(nóng)民就醫(yī)自費項目、擴大用藥報銷范圍、提高報銷比例、提高合作醫(yī)療統(tǒng)籌層次。通過建立全市統(tǒng)一的新農(nóng)合管理制度，加強對全市參合農(nóng)民在縣級以上定點醫(yī)療機構(gòu)住院費用報銷工作的管理，實現(xiàn)全市8縣區(qū)農(nóng)民在省、市兩級定點醫(yī)療機構(gòu)住院享受現(xiàn)場直報。同時，要擴大新農(nóng)合覆蓋面，加強信息化建設(shè)，開展異地參合、異地結(jié)報工作，方便市內(nèi)跨縣區(qū)流動人口就近就醫(yī)。整合城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源，搞好區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，建立健全以市、縣中心醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為紐帶、中心村（社區(qū)）衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)一體化公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，重點辦好縣區(qū)醫(yī)院，加強區(qū)域中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)。開展城鄉(xiāng)醫(yī)院對口支援和醫(yī)務(wù)人員互派交流工作，加強農(nóng)村醫(yī)療人員培訓(xùn)和醫(yī)療設(shè)備投入，提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，到2012年中心村衛(wèi)生室達到城市社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。總結(jié)推廣榆中縣貢井衛(wèi)生院由縣醫(yī)院托管提升服務(wù)能力的“貢井模式”，為農(nóng)民就醫(yī)保健提供保障。加強農(nóng)村基層計劃生育服務(wù)體系，實施優(yōu)生促進工程，到2012年底計劃生育事業(yè)費人均達到30元。
      3．繁榮農(nóng)村文化體育事業(yè)。實施惠民文化體育工程，加強縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村文化體育公共設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村公共文化體育服務(wù)體系，進一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站及村（社區(qū)）文化室、農(nóng)家書屋服務(wù)功能。支持農(nóng)民興辦文化演出團隊，引導(dǎo)城市文化體育組織到農(nóng)村拓展服務(wù)，建立文化科技衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”長效機制，實現(xiàn)廣播電視等文化共享服務(wù)“村村通”，開展多種形式的文化活動支援農(nóng)村文化建設(shè)，大力發(fā)展各類群眾文化和公共文化事業(yè)，滿足農(nóng)民群眾多方面、多層次和多樣化的精神文化需求。
      4．建立健全農(nóng)村社會化服務(wù)體系。加強農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)，3年內(nèi)全市普遍建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共性服務(wù)機構(gòu)，逐步建立村級服務(wù)站點。加強農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全方位信息服務(wù)。加快“萬村千鄉(xiāng)”市場工程建設(shè)，到2012年，全市全部行政村建成農(nóng)村商務(wù)服務(wù)網(wǎng)點。健全城鄉(xiāng)郵政服務(wù)體系，在全市行政村分期分批建立適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展水平，滿足農(nóng)民郵政通信需求，配套設(shè)置郵政設(shè)施能夠及時安全接轉(zhuǎn)郵件報刊的新型村郵站，基本實現(xiàn)郵件接轉(zhuǎn)到戶，妥投率達到100%。支持高等院校、科研院所同農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)戶開展多種形式的技術(shù)合作，促進產(chǎn)學(xué)研、農(nóng)科教結(jié)合。重點發(fā)展一批示范性專業(yè)合作組織，切實提高家庭經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度，力爭到2014年80％的農(nóng)民加入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織。
      5．加強新農(nóng)村建設(shè)人才培訓(xùn)。以農(nóng)村人才資源能力建設(shè)為核心，以培養(yǎng)現(xiàn)代新型農(nóng)民為目標(biāo)，以加強農(nóng)村各類人才隊伍建設(shè)為著力點，抓住培訓(xùn)、吸引、使用三個環(huán)節(jié)，整合資源，創(chuàng)新機制，認(rèn)真實施“新農(nóng)村建設(shè)人才保障工程”，全力抓好基層黨員干部隊伍建設(shè)，加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村實用人才開發(fā)、勞動力培訓(xùn)和人才智力援助，強化農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、政法及農(nóng)業(yè)科技和少數(shù)民族人才培養(yǎng)，努力提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的社會主義新型農(nóng)民。到2012年，力爭每年對鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員培訓(xùn)一遍，對全市行政村兩委會班子成員輪訓(xùn)一遍，每年組織10萬人次以上的農(nóng)民參加實用技術(shù)培訓(xùn)，每年選派100名優(yōu)秀年輕干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下基層單位進行掛職鍛煉或幫助工作。
      （六）以體制機制創(chuàng)新為保障，增強城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的活力
      1．探索建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度。改革完善財政管理體制，明確市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級的事權(quán)和財權(quán)，合理劃分市、縣區(qū)政府事權(quán)和財政收入范圍，確保縣級政府財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。規(guī)范完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全一般性財力轉(zhuǎn)移支付范圍。擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域，按照“存量適度調(diào)整、增量重點傾斜”和“公共服務(wù)均等化”的原則，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，將財力向農(nóng)村傾斜，投資向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，確保每年財政支農(nóng)資金的增量高于上年。探索建立支持村級事業(yè)發(fā)展的財政扶持政策，提高公共財政的資金運行效率，采取財政貼息、適當(dāng)補助、稅收減免等手段，引導(dǎo)社會資金向公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域延伸。為有效解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的資金制約問題，積極探索成立服務(wù)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的政策性投資公司，改變政府對項目資金的管理模式，構(gòu)建支持農(nóng)村發(fā)展的新型資金平臺。
      2．積極推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。按照“確權(quán)是基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)是核心、配套是保障、農(nóng)民增收致富是目的”的工作思路，在堅持和鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保護農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，以“還權(quán)賦能”為核心，穩(wěn)步開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)、房屋使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)確權(quán)頒證工作。按照“依法、自愿、有償”的原則，允許和鼓勵農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，提倡農(nóng)村土地使用權(quán)和農(nóng)民房屋所有權(quán)進入市場流動和產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款，實現(xiàn)農(nóng)村資源變資本。規(guī)范開展農(nóng)村土地交易所土地實物交易和指標(biāo)交易試驗，爭取條件成熟時發(fā)展成為城鄉(xiāng)一體化的土地交易市場。鼓勵農(nóng)村居民自愿聯(lián)建住宅和相對集中居住。鞏固完善城鎮(zhèn)土地儲備制度，加強城鎮(zhèn)土地招拍掛工作。開展國土規(guī)劃編制試點，在新增建設(shè)用地總規(guī)模不變的前提下推行用地指標(biāo)的彈性管理。改革征地制度，探索開展農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批和實施分離改革試點，建立征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)適時增長機制及與社會保障制度的聯(lián)動機制。開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)平臺，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，在市域內(nèi)探索健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換和跨區(qū)域耕地占補平衡市場化機制，推進土地要素市場化。
      3．實行城鄉(xiāng)一元化戶籍管理制度。改革完善戶籍管理制度，逐步對本市戶籍人員取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，推進以居住和就業(yè)地登記制度為重點地戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以身份證管理為核心的、以具有合法固定住所為戶口遷移為基本條件的人口流動制度，引導(dǎo)人口隨就業(yè)和住房在各城鎮(zhèn)合理、有序流動。通過土地或宅基地換住房等方式鼓勵在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工家庭自愿退出宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)，進入城鎮(zhèn)安家落戶，享有城鎮(zhèn)居民社會保障和公共服務(wù)。結(jié)合農(nóng)民工遷居城鎮(zhèn)，加快“城中村”、城鎮(zhèn)危舊房、工礦棚戶區(qū)改造步伐，探索在“城中村”改造中留出適量土地由轉(zhuǎn)為市民的當(dāng)?shù)鼐用窠M織經(jīng)濟實體進行開發(fā)。按照屬地化管理的原則，逐步建立起以常住人口為基礎(chǔ)的社會管理、財政投入、轉(zhuǎn)移支付和考核評價制度體系。
      4．建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系。建立健全覆蓋城鄉(xiāng)促進就業(yè)的長效機制，完善覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，為城鄉(xiāng)勞動者提供便利的就業(yè)信息服務(wù)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)比較充分就業(yè)。探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)農(nóng)村社會救助對象全覆蓋，推進農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系靈活轉(zhuǎn)續(xù)。完善農(nóng)民工大病醫(yī)療保險、工傷保險制度，建立城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療保險制度。探索最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟發(fā)展水平掛鉤、城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)動調(diào)整機制，縮小城鄉(xiāng)低保差距。探索創(chuàng)新保障失地農(nóng)民就業(yè)的政策體系和服務(wù)體系，將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系。建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障信息網(wǎng)絡(luò)。
      5．構(gòu)建支持城鄉(xiāng)一體化的金融體系。著眼于加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化進程，提高財政資金投入“三農(nóng)”的績效，加快支農(nóng)資金和其他社會事業(yè)發(fā)展資金的整合運用，集中資金保障重點領(lǐng)域、重點區(qū)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的投入。深化投融資體制改革，通過市場化途徑，集聚信貸資金、撬動社會資金，引導(dǎo)各種資源投入城鄉(xiāng)建設(shè)。發(fā)揮金融支農(nóng)作用，加快發(fā)展地方金融業(yè)，改善農(nóng)村金融服務(wù)，鼓勵興辦直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制的新型投資開發(fā)組織，通過政策引導(dǎo)和資金支持，扶持建立一批村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和小額擔(dān)保公司，引導(dǎo)社會資金投資設(shè)立適應(yīng)“三農(nóng)”需要的各類新型金融組織，確保3年內(nèi)消除基礎(chǔ)金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)。建立完善農(nóng)村信貸擔(dān)保體系，允許農(nóng)村土地使用權(quán)和農(nóng)民住房實現(xiàn)擔(dān)保，引導(dǎo)金融機構(gòu)增加對“三農(nóng)”的信貸投放，鼓勵和支持金融機構(gòu)參與農(nóng)村資本市場開發(fā)，拓展多元化融資渠道，努力形成商業(yè)金融、合作金融、政策性金融和小額貸款組織互為補充，功能齊全的農(nóng)村金融體系，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供資金支持。
      （七）以深化改革發(fā)展為動力，改善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境
      1．構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的行政管理體系。積極推進政府職能轉(zhuǎn)變，深化市、縣區(qū)兩級政府機構(gòu)改革，建立和完善職能有機統(tǒng)一的大部門體制。按照“簡權(quán)放政、重心下移、服務(wù)基層”的思路，簡化審批程序，加強事前服務(wù)和事中、事后監(jiān)管，健全四級高效便民服務(wù)體系，合理劃分市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府管理權(quán)限，增強區(qū)縣統(tǒng)籌管理能力，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)和社會管理職能，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，完善公共決策的調(diào)查制度、公示制度和專家咨詢制度，提高民主決策、科學(xué)決策水平。
      2．推行規(guī)范化的社會管理。以建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)為目標(biāo)，積極推進中心村社區(qū)化管理，完善社區(qū)的自我服務(wù)、自我管理功能，滿足社區(qū)居民生活需要。加強農(nóng)村道路、電力、郵政、信息、商務(wù)、供氣、供水、排水、污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療、教育、文化、體育、綠化等公共設(shè)施建設(shè)。健全民主監(jiān)督和參與制度，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨務(wù)、政務(wù)、村（居）務(wù)和公益事業(yè)的辦事公開制度。
      3．著力改善市場經(jīng)濟環(huán)境。樹立在全球化新形勢下求生存、謀發(fā)展的進取意識，增強全社會的誠信意識，努力消除制約經(jīng)濟又好又快發(fā)展的體制機制障礙，創(chuàng)造公平、透明、平等的投資、建設(shè)和干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，保持社會穩(wěn)定繁榮，營造和諧順暢的發(fā)展環(huán)境，吸引更多的國內(nèi)外投資者到蘭州發(fā)展創(chuàng)業(yè)。
      4．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨組織建設(shè)。以“三爭一促”為活動平臺，建立健全城鄉(xiāng)黨的基層組織互幫互助機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建資金、人才資源、組織建設(shè)、黨員管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層黨建優(yōu)勢互補、相互融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。建立以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動的長效工作機制，提高農(nóng)村黨組織的整體工作水平，發(fā)揮好基層組織的保證作用。統(tǒng)籌支部建設(shè)，開展城市黨組織和農(nóng)村黨組織結(jié)成互幫互助對子，定期開展結(jié)對共建活動。探索建立支部＋協(xié)會，把支部建立在產(chǎn)業(yè)鏈上，把黨支部一班人的力量凝聚在產(chǎn)業(yè)鏈上，把黨員干部的作用發(fā)揮在產(chǎn)業(yè)鏈上的工作模式。統(tǒng)籌黨員管理，建立黨員信息庫，加強黨員動態(tài)管理，健全城鄉(xiāng)一體、流入地黨組織為主、流出地黨組織配合的流動黨員教育管理服務(wù)工作制度。建立一套科學(xué)、民主、實用的農(nóng)村基層治理機制，處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社、村黨組織和村委會、村級組織和村民之間的關(guān)系。
      六、保障措施
      （一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。進一步強化黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、綜合部門組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門各負其責(zé)的工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。全市各級黨委和政府切實把推進城鄉(xiāng)一體化工作作為重中之重，由主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，在政策制定、工作部署、財力投放、干部配備上真正給予傾斜。市委、市政府決定設(shè)立由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、分管領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門參加的全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，下設(shè)辦公室，承擔(dān)全市推進城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)、服務(wù)指導(dǎo)、督導(dǎo)落實和調(diào)查研究工作。
      （二）明確工作分工。規(guī)劃方面，由市規(guī)劃局牽頭負責(zé)，相關(guān)部門配合，完成全市推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體規(guī)劃；由各縣區(qū)政府和市建設(shè)局、市規(guī)劃局牽頭負責(zé)，相關(guān)部門配合，完成以縣城和小城鎮(zhèn)為重點的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系規(guī)劃；由市發(fā)改委牽頭負責(zé)，相關(guān)部門配合，完成城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；由市國土局牽頭負責(zé)，相關(guān)部門配合，完成城鄉(xiāng)一體的土地利用規(guī)劃；由市環(huán)保局、市林業(yè)局牽頭負責(zé)，相關(guān)部門配合，完成城鄉(xiāng)一體的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃；由市新農(nóng)村辦和各縣區(qū)政府牽頭負責(zé)，完成全市近郊和川水地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃；由市扶貧辦牽頭負責(zé)，3縣和七里河區(qū)政府配合，完成農(nóng)村扶貧開發(fā)專項扶持規(guī)劃。政策方面，由市財政局牽頭負責(zé)，探索創(chuàng)新和建立城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制；由市金融辦牽頭負責(zé)，探索構(gòu)建支持城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的金融體系；由市勞動和社會保障局牽頭負責(zé)，探索建立城鄉(xiāng)基本統(tǒng)一的社會保障制度；由市國土局牽頭負責(zé)，探索建立農(nóng)村土地管理和使用制度；由市環(huán)保局、市林業(yè)局牽頭負責(zé)，探索建立城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)保約束，保持可持續(xù)發(fā)展的體制機制；由市勞動和社會保障局、城中村改造辦牽頭負責(zé)，探索建立失地農(nóng)民的就業(yè)保障制度；由市公安局牽頭負責(zé)，探索實行城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理新機制。
      （三）切實增加投入。從2009年開始市級財政每年用于農(nóng)村投入的增長幅度不低于當(dāng)財政收入的增長幅度。其中對推進城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)試點的投入每年不低于5000萬元。同時，要采取重點扶持和面上扶持相結(jié)合的辦法，由市、縣區(qū)財政籌集資金，對全市各行政村給予扶持，重點支持村級基礎(chǔ)建設(shè)、集體經(jīng)濟發(fā)展和重點產(chǎn)業(yè)培育等。
      （四）形成改革合力。全市推進城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)要在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組總負責(zé)，日常工作和協(xié)調(diào)工作由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)。各部門和縣區(qū)要本著“解放思想、實事求是，大膽創(chuàng)新、強力推進”的原則，牢固樹立大局觀念，打破條塊分割，整合各類資源，主動找準(zhǔn)工作的切入點和工作重心，按照各自的工作職責(zé)，抓好具體項目、具體工作的組織實施，努力形成齊心協(xié)力、共同推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作格局。要建立經(jīng)常性工作溝通機制，積極爭取上級部門的政策、資金。要充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮農(nóng)民群眾在決策參與、投資投勞、建設(shè)管理和受益等方面的主體地位，廣泛吸納社會各方面力量支持推進城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)。
      （五）積極營造氛圍。大力宣傳新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面的方針、政策，切實把廣大干部群眾的思想認(rèn)識統(tǒng)一到中央和省、市的重大決策上來，深刻認(rèn)識和把握統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的長期性、艱巨性、時代性、緊迫性特征，不斷消除一切不合時宜的舊思維、舊觀念、舊體制、舊機制、舊辦法的束縛。堅持圍繞大局開展工作，從既得利益中解放思想，局部服從整體，努力以富有時代特征的理念、敢為人先的精神、創(chuàng)業(yè)實干的作風(fēng)，不斷把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作推向深入。
      （六）加大督查力度。全市要把推進城鄉(xiāng)一體化的工作實績作為考核各級干部實績的重要內(nèi)容，建立改革試驗推進考核管理和激勵約束機制，加強對改革試點工作的督促考核。要建立相應(yīng)的統(tǒng)計評價制度、目標(biāo)考核管理辦法和獎懲機制，把各項工作量化分解到各級各部門，實行目標(biāo)責(zé)任制，認(rèn)真抓好落實。各級組織、紀(jì)檢、監(jiān)察以及各有關(guān)部門要充分發(fā)揮職能作用，加強對推進城鄉(xiāng)一體化工作的督促檢查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保各項政策措施落實到位。
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局
      黨的十七大報告在闡述和部署社會主義新農(nóng)村建設(shè)時明確提出，要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。這是黨中央對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出的新方針和新要求，是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、促進農(nóng)民富裕的根本途徑，為下一步推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展指明了方向。
      近年來，當(dāng)中央出臺了一系列強弄惠農(nóng)政策，使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展取得了積極進展?！覈y(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展新機制正在形成。以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為重點的各項改革不斷深化，實行了以農(nóng)村稅費改革為核心的國民收入分配關(guān)系改革，扭轉(zhuǎn)了長期以來農(nóng)民負擔(dān)過重的局面；實行了促進農(nóng)村上層建筑變革為核心的農(nóng)村綜合改革，著力解決農(nóng)村上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)不相適應(yīng)的深層次問題；推進城鄉(xiāng)戶籍、就業(yè)、財稅、金融、社保等方面改革等?！r(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高。大型商品糧基地建設(shè)進一步加強，優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程、種子工程和大型灌溉區(qū)節(jié)水改造重點工程順利推進，有效地提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，糧食連續(xù)四年增產(chǎn)。我國糧食、棉花、蔬菜、水果、肉類等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量已連續(xù)多年位居世界第一。——農(nóng)民收入大幅度增加。通過取消農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅等“四稅”，減輕農(nóng)民負擔(dān)。通過實行種糧直補、良種補貼、農(nóng)機購置補貼和農(nóng)資綜合補貼等“四項補貼”，增加農(nóng)民的種糧收入。
      雖然我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展方面取得積極進展，但仍存在一些亟待解決的矛盾和問題，主要矛盾和問題如下：
      一、城鄉(xiāng)金融二元對立
      目前城鄉(xiāng)金融二元對立現(xiàn)象突出，農(nóng)村金融體制改革滯后，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度制約農(nóng)村金融發(fā)展。農(nóng)村金融資源稀缺，不能滿足農(nóng)村發(fā)展的需求，已經(jīng)成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突出問題。表現(xiàn)在：國有商業(yè)銀行基本上推出了農(nóng)村；農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)范圍十分有限；郵政儲蓄是只存不貸的“抽水機”；農(nóng)村信用社成為成為農(nóng)村金融供給的主體，運行存在諸多困難，不能滿足農(nóng)村金融需求；農(nóng)業(yè)保險體系嚴(yán)重缺失；農(nóng)村非正規(guī)金融組織缺乏必要的政策引導(dǎo)與監(jiān)督。
      二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，法律是瓶頸
      新世紀(jì)新階段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成效顯著，全面取消農(nóng)業(yè)稅是標(biāo)志。但是，與城鄉(xiāng)二元體制相對應(yīng)的相關(guān)法律和政策，已成為制約城鄉(xiāng)一體化的瓶頸。主要包括土地政策和制度、戶籍管理制度和法律體系、農(nóng)村金融體制、行政管理體制。比如，農(nóng)村土地承包權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨法律和政策上的束縛，制約土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營和農(nóng)地效益提高。比如，由于城鄉(xiāng)二元戶籍分割，進城務(wù)工農(nóng)民總體上仍無法融入當(dāng)?shù)厣鐣?，享受不到同城同待遇，全國一盤棋的社保動態(tài)管理體系無法建立。再比如，行政管理體制明顯不適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，政府部門職能缺少協(xié)調(diào)，服務(wù)三農(nóng)功能較弱。
      三、農(nóng)村土地承包問題開始顯現(xiàn)
      農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營呼喚完善農(nóng)村土地承包制。隨著新時期農(nóng)村形勢的發(fā)展，現(xiàn)行土地承包制已有一些不適應(yīng)的地方，主要是把土地等生產(chǎn)要素分散在一家一戶，制約了土地規(guī)模經(jīng)營，影響對土地加大投入的積極性。農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營事發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的內(nèi)在要求，沒有規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率就很難提高。此外，在我國南方、中西部以及其他丘陵山區(qū)地帶，人均耕地較少，土地承包時又要肥瘦搭配，一家三五畝地都被分割成七八個甚至更多地塊，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的推進。這種分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式，難以推廣使用先進科學(xué)技術(shù)，也無法與大市場全面對接，又得不到現(xiàn)代金融的良好服務(wù)。
      四、公共服務(wù)體系，投入需加強
      近年來農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展取得了長足進步，但也還存在一些普遍性問題。在城鄉(xiāng)二元體制下，我國財政體制基本上是城市財政，對農(nóng)村公共服務(wù)的投入一直很少，加上農(nóng)村公共服務(wù)體制尚不健全，政府提供的公共服務(wù)數(shù)量有限，質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)民要求。
      作為農(nóng)村文化活動的主要陣地和服務(wù)載體，當(dāng)前縣級圖書館、文化館等公共設(shè)施大都建于上世紀(jì)七八十年代，設(shè)施陳舊，設(shè)備落后。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)村76%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站需要新建改建，84%的行政村未建文化室。而作為農(nóng)村基本公共服務(wù)重要組成部分的農(nóng)村義務(wù)教育受財力、物力、人力不足的制約，教育硬件長期的不到改善，校舍面積嚴(yán)重不達標(biāo)，教學(xué)設(shè)施落后，教師隊伍不穩(wěn)定，農(nóng)村基層教育供給嚴(yán)重不足。
      而現(xiàn)階段，中央和地方各級政府對農(nóng)村提供公共服務(wù)的職能尚不清晰，為“三農(nóng)”服務(wù)的職能有所缺失。農(nóng)村公共服務(wù)與農(nóng)民意愿相脫節(jié)。一些地方政府官員很積極，但農(nóng)民反應(yīng)冷淡，常常不愿意配合，給解決農(nóng)村公共服務(wù)問題帶來了一定的困難。
      現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須從以下幾個方面進行努力：
      一、金融機構(gòu)要切實履行支持三農(nóng)的職責(zé)，只要在縣和縣以下有吸收儲蓄的，都應(yīng)當(dāng)將一定比例的資金以貸款等方式用于農(nóng)村。以市場化等方式引導(dǎo)郵政儲蓄資金有效返回農(nóng)村。實行差別稅率政策，引導(dǎo)金融機構(gòu)在農(nóng)村擴大經(jīng)營，充分發(fā)揮人民銀行支行再貸款的作用。通過財政貼息、支持保險等方式，引導(dǎo)社會資金特別是金融資金增加對農(nóng)村的投入。國家政策性銀行要開辦中長期農(nóng)村建設(shè)專項貸款。
      二、統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)業(yè)投入。落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，要下決心調(diào)整國家財政支出結(jié)構(gòu)、基本建設(shè)投資結(jié)構(gòu)和信貸資金投放結(jié)構(gòu)，向農(nóng)村傾斜。去年國家財政支出中農(nóng)業(yè)占7.2%，國家金融機構(gòu)貸款余額中農(nóng)業(yè)占5.2%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占4.8%，同農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位很不相稱；國家基本建設(shè)投資中，雖然農(nóng)業(yè)比例較大，接近30%，但其中70%是國債資金，很不穩(wěn)定，而且大多用在大江大河治理等項目上。不下決心對三個結(jié)構(gòu)調(diào)整，目前農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重滯后的趨勢就不可能扭轉(zhuǎn)。因此，要建立政府支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。各級政府都要做到財政支農(nóng)支出的增幅高于財政經(jīng)常性收入的增幅；新增財力要向三農(nóng)傾斜，中央提出，教育、文化、衛(wèi)生新增事業(yè)費主要用于農(nóng)村，可以考慮明確規(guī)定比例。
      此外還要多渠道籌集資金，建立農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金。調(diào)整土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分的提取方式和提取比例；建立糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的利益調(diào)節(jié)機制，從主銷區(qū)籌集一些資金，用于主產(chǎn)區(qū)小型農(nóng)田水利建設(shè)和中低產(chǎn)田改造。
      三、千方百計增加農(nóng)民收入。我國城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，原因之一是農(nóng)村發(fā)展水平低，而農(nóng)村發(fā)展水平低的核心問題是農(nóng)民收入水平低。要提高農(nóng)民的收入，不能單靠增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)產(chǎn)品價格彈性大，增產(chǎn)會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格下降很多，造成“谷賤傷農(nóng)”。
      要長期增加農(nóng)民的收入，最重要的是創(chuàng)造一個農(nóng)村生產(chǎn)力逐漸、大幅度的轉(zhuǎn)移到城市來的政策環(huán)境，因為勞動力轉(zhuǎn)移出來，就從農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者變成需求者，供給減少了，需求增加了，農(nóng)產(chǎn)品的價格才能提高。要創(chuàng)造農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的機制，就要在城市里多發(fā)展勞動密集型中小企業(yè)，而發(fā)展中小企業(yè)的關(guān)鍵是使它們在金融方面得到有效服務(wù)，能夠給中小企業(yè)提供金融服務(wù)的是地區(qū)性中小銀行，因此讓它們發(fā)展就顯得很重要。勞動力要流動，除了在城市里要有就業(yè)機會，還必須讓農(nóng)民有能力在城市就業(yè)，這就非常需要提高農(nóng)村的教育水平和職業(yè)培訓(xùn)水平。
      應(yīng)該形成全國統(tǒng)一市場，讓東部退出糧食農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，這樣就會給中部糧食主產(chǎn)區(qū)創(chuàng)造更多商品糧需求，商品糧價格就能維持較高水平；同時東部對礦產(chǎn)需求增加，就會給西部產(chǎn)區(qū)創(chuàng)造市場。要建立這樣一個市場，應(yīng)該制定一個全國農(nóng)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)移的配額，分配到各省區(qū)，允許配額拍賣。東部向西部購買，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就會向中、西部集中。同時配額拍賣，也為中、西部提供資金。
      四、發(fā)展城鄉(xiāng)互動戰(zhàn)略。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，關(guān)鍵是要實施城鄉(xiāng)良性互動戰(zhàn)略。要把城鄉(xiāng)良性互動戰(zhàn)略確立為一項新的國家戰(zhàn)略，使這一戰(zhàn)略與科教興國戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等國家戰(zhàn)略一同實施，形成政府機制、市場機制、社會機制有效結(jié)合的濃厚氛圍。
      要建立城鄉(xiāng)良性互動預(yù)警機制。運用城鄉(xiāng)良性互動理論建立評價國民經(jīng)濟和社會發(fā)展運行狀況新的指標(biāo)體系。出借鑒國際上的計算方法外，應(yīng)充分考慮我國城鄉(xiāng)之間的購買力分布、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)市場需求平衡以及二元結(jié)構(gòu)的動態(tài)發(fā)展等，引入新的修正系數(shù)，以建立和確定城鄉(xiāng)良性互動的預(yù)警指標(biāo)，分季度或年季度由權(quán)威部門發(fā)布，以及時把握城鄉(xiāng)關(guān)系現(xiàn)狀和走向，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。要制定有利于加速城鄉(xiāng)良性互動的政策措施。在財政上，確保財政支農(nóng)力度剛性增長，特別是加大對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度；在產(chǎn)業(yè)政策上，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)、非公有制經(jīng)濟，特別是著力扶持建筑業(yè)和制造業(yè)；在體制改革上，要積極推進稅制和戶籍、土地管理制度等改革。
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化是黨中央以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，根據(jù)對我國現(xiàn)實、歷史的認(rèn)識和依據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展客觀規(guī)律做出的一項重大戰(zhàn)略部署，對于促進我國更好更快發(fā)展具有重大意義。
      一、推進城鄉(xiāng)一體化有利于堅持?jǐn)U大內(nèi)需方針和實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。推進城鄉(xiāng)一體化，可以使城鄉(xiāng)之間的資金、人才、土地等生產(chǎn)要素充分流動，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理布局。同時，依托城市的帶動和輻射，進一步加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)升級，促進農(nóng)村工業(yè)化和城市化水平的提高，這樣一方面促進了農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和物流業(yè)發(fā)展，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加了農(nóng)業(yè)效益；另一方面，由于農(nóng)村工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，成為城鎮(zhèn)居民，減少了農(nóng)村人口，農(nóng)村土地資源就可以相對集中，改變目前土地經(jīng)營分散的狀況，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，為農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、集約化經(jīng)營和現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造條件，從根本上解決農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展問題。
      二、推進城鄉(xiāng)一體化有利于維護社會穩(wěn)定和推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的全面進步。推進城鄉(xiāng)一體化，一方面可以統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展投入，是較多的資金投向農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域，市城鄉(xiāng)居民的教育、醫(yī)療保健和文化生活等方面條件更加平等；另一方面，可以促進城市文明向農(nóng)村擴散，對思想觀念相對落后、信息較為閉塞的農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生強烈的正效應(yīng)，促進農(nóng)民思想觀念的轉(zhuǎn)變，從而對城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步產(chǎn)生積極的互動作用。
      三、推進城鄉(xiāng)一體化有利于保護生態(tài)環(huán)境和資源的有效利用。推進城鄉(xiāng)一體化可以使城鄉(xiāng)資源和環(huán)境的保護得到統(tǒng)籌考慮，避免城鄉(xiāng)保護不一致、不同步的問題。同時，通過依托縣城和區(qū)域中心鎮(zhèn)，推進工業(yè)聚群發(fā)展，有利于區(qū)縣工業(yè)集中區(qū)形成，從而推進小城鎮(zhèn)的發(fā)展，也有利于農(nóng)村地區(qū)道路、排水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的集中建設(shè)和使用，節(jié)約利用資源，促進生態(tài)環(huán)境的保護和資源的有效利用。
      我國現(xiàn)階段正處在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的關(guān)鍵時期，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是這一時期的關(guān)鍵問題。應(yīng)堅持可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，繼續(xù)深化農(nóng)村改革，在農(nóng)村金融體制改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)加大農(nóng)村投入、增加農(nóng)民收入和發(fā)展城鄉(xiāng)良性互動戰(zhàn)略上不斷努力，早日實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的偉大目標(biāo)！
      以產(chǎn)業(yè)融合為理念 推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展
      ——關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思考
      “統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”是十六屆三中全會的政策創(chuàng)新點，是我國全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求，也是解決“三農(nóng)”問題的有效途徑。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，是針對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制和二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)下工農(nóng)分割、城鄉(xiāng)分治的發(fā)展?fàn)顟B(tài)而提出來的。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)消極影響的日益顯露，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展內(nèi)在的要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村發(fā)展的良性互動。這是因為，作為國民經(jīng)濟系統(tǒng)的兩個重要組成部分，工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟是相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充、相互促進的關(guān)系。只有農(nóng)村與城鎮(zhèn)相互協(xié)調(diào)發(fā)展，才能夠促進整個國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要求把農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展納入整個國民經(jīng)濟與社會發(fā)展全局之中進行通盤籌劃，綜合考慮，以城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展為最終目標(biāo)，統(tǒng)籌解決城市和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，打破城鄉(xiāng)界線，優(yōu)化資源配置，把解決好“三農(nóng)”問題放在優(yōu)先位置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。因此，探討城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會資源有效配置，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，改變目前城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分離的現(xiàn)狀，推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的探索具有重要意義。
      由于我國長期實行重工輕農(nóng)政策，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不協(xié)調(diào)，突出表現(xiàn)為：一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，農(nóng)村實際勞動力緊缺，生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益低下；二是工業(yè)整體素質(zhì)不高，技術(shù)水平、產(chǎn)品質(zhì)量和檔次低，競爭力不強；三是服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，無法滿足經(jīng)濟發(fā)展和人民生活需要，四是三個產(chǎn)業(yè)孤立發(fā)展，聯(lián)系不夠緊密，沒有形成相互促進的良好局面。推進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級必須實行城鄉(xiāng)聯(lián)動，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加強產(chǎn)業(yè)融合。無論是加強農(nóng)業(yè)還是提高工業(yè)或發(fā)展服務(wù)業(yè)，都不可能僅靠城市或農(nóng)村就能單獨完成。因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合是實現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的重要途徑。主要可以從以下幾個方面入手：
      一、推進產(chǎn)業(yè)融合，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局。
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，難點在農(nóng)村，必須以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為導(dǎo)向，形成工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的新局面。產(chǎn)業(yè)融合的關(guān)鍵在于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使農(nóng)業(yè)向著集約化、工業(yè)化的方向邁進。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要強化三個產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在聯(lián)系、完善三個產(chǎn)業(yè)間的布局，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)相互促進、互利共贏的格局。具體措施為：
      （一）以第三產(chǎn)業(yè)為紐帶，緊密聯(lián)系城鄉(xiāng)，通過技術(shù)革新，發(fā)揮城市勞動密集型產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢，創(chuàng)造新的就業(yè)空間，為剩余勞動力提供就業(yè)機會，緩解就業(yè)壓力。
      （二）通過產(chǎn)業(yè)融合，走出農(nóng)民單純提供純原始的農(nóng)產(chǎn)品原材料，收益微薄的困境。向農(nóng)產(chǎn)品的加工、銷售、服務(wù)一體化方向延伸，形成一個以市場為導(dǎo)向，區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營、社會化服務(wù)和規(guī)范化管理的新系，利用城市信息發(fā)達的優(yōu)勢，為農(nóng)產(chǎn)品構(gòu)建銷售平臺，使農(nóng)產(chǎn)品通過自身塑造品牌，進行農(nóng)產(chǎn)品深加工，提升農(nóng)產(chǎn)品的價值。
      （三）優(yōu)先發(fā)展有利于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的項目，使城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)形成利益共同體。以產(chǎn)業(yè)鏈條為主導(dǎo)在區(qū)域經(jīng)濟范圍內(nèi)集中配置，使城市產(chǎn)業(yè)資本持續(xù)投入農(nóng)業(yè)，整合城鄉(xiāng)資源，做到優(yōu)勢互補，有效地解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資本不足、城市勞動密集型產(chǎn)業(yè)勞動力缺乏等問題。二、三產(chǎn)業(yè)相互帶動，激活農(nóng)村自身發(fā)展?jié)摿Α?/p>
      （一）大力建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，為深化產(chǎn)業(yè)融合做好基礎(chǔ)保障。農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)大量消化了工業(yè)產(chǎn)品和勞動力，加快了資金流通，既拉動了消費，為農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)，又促進了產(chǎn)業(yè)融合。
      （二）因地制宜，加大科技投入，發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐奶厣r(nóng)業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品的多樣性以及地域性，為發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)打開了一個市場。打造當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)可以從以下幾點入手：
      1、提煉特色產(chǎn)品特征，確定宣傳主題，加大宣傳力度，在社會營造廣泛影響，為打開市場做好充分準(zhǔn)備。
      2、注重自身品質(zhì)，以優(yōu)良的品質(zhì)打動消費者，在社會中形成良好輿論。
      3、以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，造就良好的口碑，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
      （三）以農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)為城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)合點，推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
      農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)在促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，解決農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)不增收的問題，增加農(nóng)民收入，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化、現(xiàn)代化等方面起著非常重要的作用，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起著關(guān)鍵作用。
      1、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)具有較強的產(chǎn)業(yè)融合性。農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)連接著城鄉(xiāng)居民的最終消費。農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)品的用途在不斷增加，所應(yīng)用的行業(yè)和領(lǐng)域不斷擴展，它的發(fā)展能推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展可以有力的推動工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，機器制造業(yè)為農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展提供設(shè)備，吸引一部分農(nóng)民返鄉(xiāng)就近就業(yè)，有效避免了資源浪費。
      2、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)方式靈活，延伸空間大。各地根據(jù)市場需求，調(diào)整本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目、農(nóng)副產(chǎn)品加工的等次、程度和種類，形成自己的最有優(yōu)勢和特色的產(chǎn)業(yè)體系。發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，可以利用就近加工原則，大大節(jié)省成本，比如農(nóng)副產(chǎn)品具有數(shù)量大、份量重、易腐爛等性質(zhì)，在原料產(chǎn)地就地加工，可以減少損耗和運輸費用。
      3、發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，推動城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集約化建設(shè)。土地承包責(zé)任制形成的千家萬戶分散式經(jīng)營模式，已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求，產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?、集中化管理勢在必行，產(chǎn)業(yè)的集約化增強了自身競爭力，而且對周邊農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較強的輻射能力，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟起飛，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集約化建設(shè)相互協(xié)調(diào)，互利共贏。
      第五篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革總體方案
      ******統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革
      總體方案
      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化是黨中央、國務(wù)院做出的一項重大戰(zhàn)略決策，是加快經(jīng)濟社會發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的重要內(nèi)容，是解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建和諧社會的根本途徑。市委、市政府在向國家申報的《******經(jīng)濟區(qū)新型工業(yè)化綜合配套改革試驗總體方案》中，已將我區(qū)列為******市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。區(qū)第十次黨代會也明確提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)作為我區(qū)重點發(fā)展四大戰(zhàn)略之一。為科學(xué)有序地推進我區(qū)城市化建設(shè)，特制定本方案。
      一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革總體要求(一)指導(dǎo)思想
      以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，以建設(shè)大******臨空經(jīng)濟區(qū)為目標(biāo)，以***************建設(shè)為重點，以發(fā)展物流商貿(mào)、會展商務(wù)、旅游休閑、物流配套加工、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為支撐，大膽探索全區(qū)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新途徑，引導(dǎo)和促進項目向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集聚，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，建立“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動、協(xié)調(diào)發(fā)展”的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展新格局，為******經(jīng)濟區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展做出積極探索和 有益嘗試。
      (二)基本原則
      1.堅持解放思想，敢于創(chuàng)新。要圍繞“保障農(nóng)民權(quán)益，維護農(nóng)民利益”這一核心，充分運用國家給予改革試驗區(qū)的先行先試權(quán)，在規(guī)劃建設(shè)、社會保障、勞動就業(yè)、教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極創(chuàng)建新體制、新機制，打破城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，徹底解決“三農(nóng)”問題，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、工農(nóng)平等的經(jīng)濟社會管理體制，保證城鄉(xiāng)居民共同享有改革開放的成果。
      2.堅持全面統(tǒng)籌，協(xié)同共進。堅持城鄉(xiāng)聯(lián)動，一體化發(fā)展，重點抓好一、二、三產(chǎn)業(yè)調(diào)整，推進“三次產(chǎn)業(yè)”協(xié)同發(fā)展，妥善處理新興產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)配套等相關(guān)關(guān)系，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和各類要素的有效集聚，統(tǒng)籌經(jīng)濟和社會事業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。
      3.堅持重點突破，示范帶動。按照先易后難、積極穩(wěn)妥的原則，以近郊城市化、“雙核”、“三城一市鎮(zhèn)”為工作重點穩(wěn)步推進，最終帶動實現(xiàn)全域城市化。
      4.堅持政府推動，市場引導(dǎo)。發(fā)揮好政府組織實施和政策推動作用，建立和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障、社會事業(yè)發(fā)展、合作醫(yī)療、新型戶籍管理等規(guī)章制度。大力推進城鎮(zhèn)建設(shè)與管理體制改革，充分發(fā)揮市場機制在城鄉(xiāng)資源配置中的基礎(chǔ)性作用，挖掘城鄉(xiāng)土地及空間資源的潛在價值，加快城鄉(xiāng)基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化步伐。
      （三）總體目標(biāo)
      通過實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，著力消除城鄉(xiāng)二元體制機制性障礙，建立健全科學(xué)發(fā)展長效機制?？茖W(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素，促使“項目向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中”，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，把******建設(shè)成為經(jīng)濟發(fā)展、政治文明、文化繁榮、社會進步、人民富裕、生態(tài)優(yōu)美的“東北亞空港城，大******新中心”。
      1.近期目標(biāo)。到2011年末，全區(qū)主要經(jīng)濟指標(biāo)預(yù)計實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值275億元，增長15%；全社會固定資產(chǎn)投資300億元，增長38.2%；地方財政一般預(yù)算收入20億元，增長53.6%；社會消費品零售總額67.1億元，增長10%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18360元，增長15.7%；農(nóng)民人均純收入12983元，增長17.3%。
      2.中期目標(biāo)。到2015年末，基本建立符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革要求的體制、機制，全面優(yōu)化生態(tài)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化和協(xié)調(diào)發(fā)展，全區(qū)綜合實力在******市15個縣市區(qū)中躋身“第一集團”行列。
      ——城市化率達到80%以上，100%的村級組織轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)組織，80%以上的農(nóng)民進入城區(qū)或新城新市鎮(zhèn)工作和生活。
      ——地區(qū)生產(chǎn)總值585億元，年均增長20%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值突破10萬元。財政一般預(yù)算收入60億元，年均增 長31.6%。
      ——一、二、三次產(chǎn)業(yè)地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為5：47：48。實現(xiàn)服務(wù)業(yè)增加值281億元，年均增長28.9%；工業(yè)增加值275億元，年均增長16%；農(nóng)業(yè)增加值29億元，年均增長6.3%。
      ——城市居民人均可支配收入達到36000元，年均增長18%；農(nóng)民人均純收入達到23000元，年均增長16%。
      ——森林覆蓋率達到25%，人均公共綠地面積為15.6平方米，城市綠化覆蓋率達到35%。
      ——萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗比“十一五”末期降低15％。——近郊基本實現(xiàn)城市化，城鎮(zhèn)化水平超過70%，城鎮(zhèn)人口突破40萬。
      ——新建、改建道路達到700公里?！擎?zhèn)登記失業(yè)率控制在4.5%以內(nèi)?！r(nóng)民養(yǎng)老保險參保率達到90%。
      3.長期目標(biāo)。到2020年，全區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局全面建立。農(nóng)村新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平顯著提高，經(jīng)濟實力顯著增強，農(nóng)民收入和消費水平大幅度提升，農(nóng)村公共事業(yè)全面進步，人居和生態(tài)環(huán)境顯著改善，城鄉(xiāng)居民收入差距進一步縮小，農(nóng)村社會管理體系更加健全完善。全區(qū)城市化率達90％以上，90%以上的農(nóng)民進入城區(qū)或新城新市鎮(zhèn)工作和生活。
      二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革主要任務(wù)(一)推進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化
      1.堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。圍繞“東北亞空港城，大******新中心”的建設(shè)，以*****城和*****建設(shè)為重點，按照全域城市化規(guī)劃理念和功能區(qū)規(guī)劃要求，著眼城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃及城市總體規(guī)劃，高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的編制城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、規(guī)劃建設(shè)體系、科教文化衛(wèi)生體系、公共服務(wù)體系等各項規(guī)劃，做到總體規(guī)劃與詳規(guī)相融合配套，形成科學(xué)指導(dǎo)全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本框架。加快生產(chǎn)要素聚集，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集和城區(qū)、城鎮(zhèn)擴張。同時加強對規(guī)劃實施的依法監(jiān)督和綜合管理。
      2.突出城鄉(xiāng)規(guī)劃重點。以新城新市鎮(zhèn)建設(shè)為重點，完善新城新市鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃體系和“三城一市鎮(zhèn)”總體規(guī)劃，制定控詳規(guī)劃和城市設(shè)計規(guī)劃。推進新城新市鎮(zhèn)建設(shè)，完善配套服務(wù)功能，提高新城新市鎮(zhèn)承載能力。以建設(shè)物流商貿(mào)中心、會展商務(wù)中心和旅游休閑中心為重點，著力發(fā)展現(xiàn)代物流加工、會展、商貿(mào)、都市農(nóng)業(yè)、旅游、休閑觀光作為新城新市鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建區(qū)域新型城鄉(xiāng)形態(tài)。完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等專項規(guī)劃，引導(dǎo)城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸。做好新型社區(qū)、居民點建設(shè)規(guī)劃的編制。引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)集中、企業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)?；?jīng)營集中。(二)推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化
      3.優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局。以“三產(chǎn)互動，城鄉(xiāng)互融，共同發(fā)展”為思路，明確功能分區(qū)定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，合理布局發(fā)展物流商貿(mào)、會展商務(wù)、休閑旅游、物流配套加工、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)五大產(chǎn)業(yè)，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，促進城鄉(xiāng)一、二、三產(chǎn)業(yè)的有機融合與協(xié)調(diào)發(fā)展。
      4.推進工業(yè)集中集約集群發(fā)展。堅持走工業(yè)園區(qū)化、產(chǎn)業(yè)集群化道路，大力發(fā)展物流配套加工業(yè)。以工業(yè)園區(qū)為主要載體，充分發(fā)揮園區(qū)優(yōu)勢，著力打造新型戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，為園區(qū)內(nèi)的企業(yè)兼并、優(yōu)化重組創(chuàng)造條件，形成產(chǎn)業(yè)集聚。完成雪松經(jīng)濟開發(fā)區(qū)南部8平方公里拓展區(qū)基本建設(shè)，引進新興產(chǎn)業(yè)項目200個以上，打造產(chǎn)值超1000億元的東北金屬新材料產(chǎn)業(yè)基地。加快沙河新城新興產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步完善服務(wù)功能，積極引進臨空型現(xiàn)代物流及以物流為主體的新興工業(yè)產(chǎn)業(yè)，加快姚千唐臺工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)，著力打造低碳綠色新型產(chǎn)業(yè)示范園。進一步扶持林盛電力電氣和沙河鋼管產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)化升級，實現(xiàn)規(guī)模化、集約化發(fā)展。
      5.促進服務(wù)業(yè)均衡發(fā)展。推進服務(wù)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體發(fā)展的現(xiàn)代服務(wù)體系。按照“一軸一線兩帶三區(qū)”的空間布局，全力推進會展商務(wù)、物流商貿(mào)、旅游休閑三大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加快奧園國際新城、恒大名都、中體奧林匹克 花園等重點工程建設(shè)，傾力打造******國際會展中心集聚區(qū)，建成功能完備、服務(wù)一流、全國領(lǐng)先的會展商務(wù)中心。加快國藥物流、中郵物流等項目投入運營和******五洲國際商貿(mào)城、中儲東北物流中心等重大項目工程建設(shè)，傾力打造東北物流集散區(qū)，建成東北知名的物流商貿(mào)中心。以臨空國際城、體育度假區(qū)、鄉(xiāng)村休閑區(qū)“一城兩區(qū)”為發(fā)展空間，加快臨空生態(tài)總部、國家體育產(chǎn)業(yè)、國際會議度假、國家鄉(xiāng)村旅游四大基礎(chǔ)建設(shè)，傾力打造大******中央休閑區(qū)，建成東北知名的旅游休閑中心。優(yōu)化房地產(chǎn)供應(yīng)結(jié)構(gòu)，大力開發(fā)滿足市場需求的多種類、多層次的商品住宅，形成適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的住房供應(yīng)體系，使房地產(chǎn)業(yè)成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要補充。全面推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營、農(nóng)村日用品現(xiàn)代流通體系建設(shè)，到2015年，規(guī)劃調(diào)整建設(shè)商貿(mào)農(nóng)貿(mào)市場12個，其中改造市場6個，新建市場6個，極大滿足廣大城鄉(xiāng)居民的物資文化生活需求。
      6.發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。依托資源優(yōu)勢，大力發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，將*****農(nóng)業(yè)經(jīng)濟區(qū)打造成高端農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、倉儲為一體的新型示范區(qū)。利用東部山區(qū)林果資源天然優(yōu)勢，大力發(fā)展旅游農(nóng)業(yè)。依托優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品資源，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。
      (三)推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化 科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和市政管理一體化。推進城市功能向農(nóng)村延伸覆蓋，實現(xiàn)城鄉(xiāng)市政管網(wǎng)全面對接，不斷提高配套保障能力，構(gòu)建一體化新型城鄉(xiāng)發(fā)展新格局，促進人口向中心城鎮(zhèn)集中。
      7.加大融資力度，全力推進村屯拆遷改造，加速城市化建設(shè)進程。積極爭取村屯改造、土地整理及道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的國家政策性融資貸款，力爭融資45.6億元，為村屯拆遷改造提供可靠資金保障。2011年力爭完成**、**、**、**、**街道的16個自然村屯改造任務(wù)，實現(xiàn)2306戶、7618人集中居住，整理土地4155畝；2012-2015年完成79個自然村屯改造任務(wù)，實現(xiàn)25486戶、78841人集中居住，整理土地43518畝；2016-2020年完成55個自然村屯改造任務(wù)，實現(xiàn)18101戶、52496人集中居住，整理土地28528畝。集中建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。
      8.構(gòu)建暢通的城鄉(xiāng)交通網(wǎng)。優(yōu)化鐵路、公路等交通方式與城市交通的銜接，以“九縱”“五橫”城區(qū)道路為骨架，進一步完善******市中心城區(qū)與******綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，構(gòu)成一體化連接，加快國道、省道建設(shè)與配套改造，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)“三城一市鎮(zhèn)”道路，確保鄉(xiāng)村公路通行順暢，構(gòu)建全域城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)。重點建設(shè)四環(huán)路、**產(chǎn)業(yè)大道、**路、**線、**線、**線等新路建設(shè)，**線、**線、**線、**線、**線等路段的改擴建。構(gòu)建全域城鄉(xiāng)交通順暢的道路骨架，完善城鄉(xiāng)環(huán)型干道路網(wǎng)規(guī)劃和修建，不斷提升******的道路交通樞紐地位。到2015年末，全區(qū)公路總里程1030公里，其中高速45公里，干線113公里，縣道215公里，鄉(xiāng)道190公里，村道467公里。公路密度131.7公里/百平方公里。
      9.加快標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)供水、排水、供電體系建設(shè)。推行市場化運作模式，與市水務(wù)集團開發(fā)合作，加快供水工程建設(shè)，利用**輸水管線及長白水廠向蘇東水源地供水，滿足“一軸地區(qū)”、“機場路沿線”和“*****園”等地區(qū)供水需求。完成為臨空國際城配套的日供水5萬噸供水廠建設(shè)，滿足臨空經(jīng)濟區(qū)發(fā)展需求。實施農(nóng)村安全飲水工程建設(shè)，建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)供水體系，提高農(nóng)村居民安全飲水保障水平，到2013年全區(qū)141個村實現(xiàn)農(nóng)村安全飲水全覆蓋?？茖W(xué)預(yù)測污水排放量，同步規(guī)劃排水工程，建設(shè)污水處理廠，實現(xiàn)對污水無害化處理，提高中水利用率。加快*****灌區(qū)和*****的景觀化改造。做好全域電力規(guī)劃，2011年改造5條66千伏高壓線，力爭增容10萬千伏安；2013年新建220千伏變電站1座、66千伏變電所2座，改造10條66千伏高壓線路；2015年新建500千伏變電站1座。完成*****國際城熱源廠的規(guī)劃和建設(shè)，不斷提高城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量和水平。10.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟。完善城鄉(xiāng)一體的環(huán)境保護體制，形成全覆蓋、網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)管體系。按照區(qū)委、區(qū)政府開展的“三年綠化家園”活動，到2013年農(nóng)村完成人工造林5.8萬畝，清荒1.5萬畝。創(chuàng)建國家生態(tài)區(qū)，重點加強農(nóng)村環(huán)境整合整治，建立水土流失綜合治理、土壤污染防治等環(huán)境保護管理體系，提高城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量；加快城鄉(xiāng)生活垃圾處理，在中心鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)，實行生活垃圾定點存放、統(tǒng)一收集、定時清運、無害化處理。圍繞生態(tài)區(qū)建設(shè)，有效開發(fā)利用農(nóng)業(yè)和農(nóng)村可再生能源資源，發(fā)展農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟。加快產(chǎn)業(yè)調(diào)整，大力發(fā)展低能耗、高附加值的產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、新型能源業(yè)，做好工業(yè)企業(yè)節(jié)能降耗工作。到2015年，生活垃圾和污水處理率分別達到80%、90%以上，農(nóng)村使用清潔能源比重達到65%，萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗下降15%以上。
      (四)推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化
      11.建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系。加強服務(wù)型政府建設(shè)，統(tǒng)籌教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置，加快向基層和農(nóng)村延伸覆蓋，建立城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)體系，讓農(nóng)村居民享受與城市居民同質(zhì)化的公共服務(wù)。
      12.促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。調(diào)整城鄉(xiāng)中小學(xué)、幼教布局。實施中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化工程，進一步改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條 件。加強教師培訓(xùn)，引導(dǎo)優(yōu)秀教師到農(nóng)村支教任教，提高農(nóng)村學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量?；酒占案咧须A段教育，逐步把義務(wù)教育延伸到高中階段。多渠道增加職業(yè)教育投入，結(jié)合全區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，積極發(fā)展職業(yè)教育，探索多元化辦學(xué)機制，推進非學(xué)歷教育培訓(xùn)機構(gòu)向農(nóng)村覆蓋。
      13.完善公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系。加強城鄉(xiāng)衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)，鼓勵城區(qū)醫(yī)護人員，特別是各類醫(yī)療專家到基層醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)，促進醫(yī)務(wù)人員和醫(yī)療技術(shù)的城鄉(xiāng)交流。實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和農(nóng)村衛(wèi)生人員的一體化管理，新建標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生室54個，到2012年全區(qū)農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室建設(shè)全面達標(biāo)。逐步提高新農(nóng)合醫(yī)療補助標(biāo)準(zhǔn)和新農(nóng)合醫(yī)藥費報銷比例，完成城鄉(xiāng)群眾大病求助體系建設(shè)，全面解決貧困群體治病難問題。加快計生服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，提高計劃生育服務(wù)水平。
      14.加強農(nóng)村公共文化建設(shè)。加快農(nóng)村文化廣場、健身廣場、圖書室、科普教育等公共文化設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系。探索文化娛樂、動漫、體育等產(chǎn)業(yè)化發(fā)展新機制，滿足城鄉(xiāng)文化產(chǎn)品和文化服務(wù)的需求。到2015年，每個街道確保建設(shè)一個文化廣場、一個文化中心、一個圖書館、一個健身中心。
      15.加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技服務(wù)體系建設(shè)。大力推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技創(chuàng)新，積極開展新農(nóng)村建設(shè)科技示范工作，加大對農(nóng)村科技投入，加強新型社會化農(nóng)村科技服務(wù)體系建設(shè)。加強 農(nóng)民科技培訓(xùn)與科技普及，加快推進鄉(xiāng)村科技活動設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)民科技文化素質(zhì)和農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用水平。(五)推進城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和社會保障一體化
      16.加強城鄉(xiāng)勞動就業(yè)體系建設(shè)。統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)就業(yè)，完善和落實城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)制度，堅持以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等的人力資源市場，充分保障城鄉(xiāng)勞動者享有平等就業(yè)的機會，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)。整合現(xiàn)有教育資源，形成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的職業(yè)培訓(xùn)組織體系。加強城鄉(xiāng)勞動者的職業(yè)培訓(xùn)，不斷提高城鄉(xiāng)勞動者的職業(yè)技能水平。到2015年，農(nóng)村適齡勞動力培訓(xùn)率達到90%以上。
      17.加快城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。完善社會保障制度，不斷提高覆蓋面和保障標(biāo)準(zhǔn)，促進城鄉(xiāng)社會保障接軌。努力營造城鄉(xiāng)居民安居樂業(yè)的社會環(huán)境，健全促進農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的優(yōu)惠政策，完善就業(yè)服務(wù)體系。加快啟動公共租賃房建設(shè)，幫助農(nóng)民解決好進城就業(yè)的后顧之憂，引導(dǎo)農(nóng)民向城區(qū)、城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。同時要改善低收入人口的生產(chǎn)生活條件，逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房、廉租住房保障范圍。加快城鄉(xiāng)低保一體化進程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保政策的相統(tǒng)一。逐步提高農(nóng)村60歲以上老人生活補助標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村“五保戶”集中供養(yǎng)率達到80%。
      18.完善城鄉(xiāng)居民社會保險制度。完善養(yǎng)老保險制度，全面實施城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，建立 覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。對單位錄用的人員、進城自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)收入穩(wěn)定的人員納入城鎮(zhèn)職工社會保險范圍。同時要妥善解決好被征地農(nóng)民的社會保障問題。
      完善醫(yī)療保險制度，整合新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，建立城鄉(xiāng)一體化居民醫(yī)療保險制度。到2015年，社會養(yǎng)老保險覆蓋率達100%，新型合作醫(yī)療參合率達到100%。
      (六)推進體制改革，實施城鄉(xiāng)社會管理一體化 19.賦予機構(gòu)編制自主權(quán)。對機構(gòu)編制實行總量控制，在市機構(gòu)編制部門核定的編制內(nèi)，自行確定內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱、機構(gòu)數(shù)量、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、人員數(shù)額、工資待遇，并報市機構(gòu)編制部門備案。
      20.完善選人用人機制和薪酬激勵機制。進一步完善公開選拔、檔案封存、全員聘用、依崗定薪、競爭上崗、能者高薪的選人用人機制。面向社會公開招聘，試行政府雇員機制。逐步實行靈活的薪酬制度，推行崗位績效工資制，重點向優(yōu)秀科技人員、有突出貢獻人員傾斜。
      21.加快戶籍制度改革。按照“降低門檻，放寬政策，穩(wěn)步推進”的原則，深化戶籍管理制度改革，探索城鄉(xiāng)戶籍一元化管理的新模式，打破制約城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的瓶頸，促進人口向城鎮(zhèn)集中，進一步加速城市化進程。
      22.深化土地使用制度改革。堅持長期穩(wěn)定并不斷完善 以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，依法保障農(nóng)民對土地承包的各項權(quán)利。鼓勵和支持農(nóng)民按照“依法、自愿、有償”的原則，采取出租、入股、質(zhì)押、轉(zhuǎn)換等方式，積極探索推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，做好佟溝、永樂、王綱、林盛4個土地流轉(zhuǎn)市場試點工作；在特定區(qū)域內(nèi)，鼓勵和支持經(jīng)營大戶和大企業(yè)規(guī)模發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、設(shè)施園藝，提高土地收益。積極探索建立土地收益分配、流轉(zhuǎn)登記管理新機制，實行多種補償安置辦法，解決好同區(qū)域鄰地差價問題，切實落實土地被征用農(nóng)民的社會保障和就業(yè)問題，使農(nóng)民失地不失業(yè)，失地不失利。
      23.完善城鄉(xiāng)公共財政體系建設(shè)，加強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的財政調(diào)控能力。加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐年加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入，重點解決城鄉(xiāng)一體化進程中影響全局性的重點問題。
      24.深化金融體制改革，發(fā)揮金融支農(nóng)作用。充分發(fā)揮農(nóng)村信用社支農(nóng)作用，加強經(jīng)營管理，增加信貸額度、還貸期限和服務(wù)品種，提高服務(wù)質(zhì)量，為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供及時有效的信貸支持。建立完善農(nóng)村信貸擔(dān)保機制，積極爭取各商業(yè)銀行的信貸支持。
      25.加快農(nóng)村管理體制改革。提高農(nóng)村社會管理水平。充分發(fā)揮*****管委會、*****管委會、*****區(qū)管委會的職能作用。理順各部門職能關(guān)系，調(diào)整政府部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和 行政職能，理順工作關(guān)系，實現(xiàn)工作向農(nóng)村延伸、投入向農(nóng)村傾斜、重心向農(nóng)村下移，推動部門職能由城市建設(shè)和管理向更加關(guān)注農(nóng)村建設(shè)和服務(wù)轉(zhuǎn)變。進一步建立健全社區(qū)居委會管理體制，搭建農(nóng)村社會事務(wù)管理平臺等，提高農(nóng)村社會管理和服務(wù)水平。
      三、實施步驟
      （一）2011年為“試點起步階段”
      按照市委、市政府《******市國家新型工業(yè)綜合配套改革方案》的要求，區(qū)委、區(qū)政府決定率先在全市開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗，圍繞推進“六個一體化”，確定以土地流轉(zhuǎn)、土地置換、村屯改造、戶籍改革、保險保障、金融服務(wù)等為試點課題，明確試點任務(wù)，分解落實責(zé)任，強化政策措施，著力抓好各項基礎(chǔ)性工作。以新城新市鎮(zhèn)建設(shè)為重點突破，以點帶面，著力做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的各項改革，全面推進城鄉(xiāng)一體化進程。在取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作全面展開。
      （二）2012-2013年為“重點突破階段”
      在全面推進“六個一體化”的同時，圍繞實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值化目標(biāo)，著力在推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革、開展農(nóng)村土地管理制度改革、促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、加快城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村和新社區(qū)建設(shè)、健全完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域改革取得重大突破，初 步形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展新格局。
      （三）2014-2015年為“整體推進階段”
      深入推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，進一步健全完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，把行之有效的改革措施和推進辦法規(guī)范化、制度化、法制化，徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市化率達到70%以上，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
      （四）2016-2020年為“全面達標(biāo)階段”
      進一步加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革進程，圓滿成功各項工作目標(biāo)，全區(qū)城鄉(xiāng)一體化格局全面形成，全域?qū)崿F(xiàn)城市化。
      五、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的保障措施(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)
      成立******統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)委書記、區(qū)長任組長，區(qū)委副書記、常務(wù)副區(qū)長任常務(wù)副組長，各主管副區(qū)長為副組長，相關(guān)職能部門為成員單位，負責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推進全區(qū)統(tǒng)籌綜合改革試驗工作。小組下設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作組、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)工作組、城鄉(xiāng)基建工作組、城鄉(xiāng)公共服務(wù)工作組、城鄉(xiāng)勞動和社會保障工作組、城鄉(xiāng)社會管理工作組和綜合辦。綜合辦設(shè)在發(fā)改局，主要負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作，組織協(xié)調(diào)落實國家、省、市交辦的各項改革工作任務(wù)。
      (二)明確職責(zé)分工
      各工作組要按照區(qū)委、區(qū)政府的統(tǒng)一部署，結(jié)合本單位、本部門的實際，明確到2015年和2020年奮斗目標(biāo)，制定統(tǒng) 籌城鄉(xiāng)發(fā)展的相關(guān)配套政策和措施，確保完成全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的各項工作目標(biāo)。
      1.城鄉(xiāng)規(guī)劃工作組。成員單位：區(qū)規(guī)土局、村屯改造辦、和17個街道辦事處。完成全區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體的土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等與全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革相配套的政策、辦法和措施。
      2.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)工作組。成員單位：經(jīng)信局、外經(jīng)貿(mào)局(招商中心)、服務(wù)業(yè)局、中小企業(yè)局、農(nóng)林局、新農(nóng)辦、農(nóng)機總站、旅游局、安監(jiān)局、糧食局、供銷聯(lián)社。完成編制一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、推進農(nóng)村土地使用制度改革等與全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革相配套的政策、辦法和措施。
      3.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作組。成員單位：建管局、水利局、交通局、環(huán)保分局、供電局、自來水公司、村改辦、拆遷辦。完成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供水、排水、供電及生態(tài)區(qū)建設(shè)等與全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革相配套的政策、辦法和措施。
      4.城鄉(xiāng)公共服務(wù)工作組。成員單位：衛(wèi)生局、科技局、文體局、教育局、計生局、廣電中心。完成與全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革相配套的城鄉(xiāng)公共服務(wù)方面的政策、辦法和措施。
      5.城鄉(xiāng)勞動和社會保障工作組。成員單位：區(qū)總工會、人社局、民政局、房產(chǎn)局、殘聯(lián)。完成城鄉(xiāng)就業(yè)一體化、社會保障一體化及拆動遷安置補償?shù)扰c全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革相配套的政策、辦法和措施。6.城鄉(xiāng)社會管理工作組。成員單位：財政局、公安分局、行政執(zhí)法分局、審計局及各金融部門。完成城鄉(xiāng)公共財政體系建設(shè)、農(nóng)村金融體制改革、戶籍制度改革等與全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革相配套的政策、辦法和措施。
      7.綜合辦。成員單位：區(qū)委辦、政府辦、發(fā)改局、考核辦。由發(fā)改局負責(zé)協(xié)調(diào)、編制《******統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》，并將各部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的相關(guān)政策匯編成冊，協(xié)調(diào)整個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的具體工作。(三)形成改革合力
      全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、推進城鄉(xiāng)一體化要在區(qū)綜合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)下進行，日常工作由綜合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)。各工作組、全區(qū)各部門、各單位要牢固樹立大局觀念，按照各自工作職責(zé)，抓好具體項目、具體工作的組織實施。要建立橫向縱向溝通機制，積極爭取上級部門的政策、資金支持。要尊重農(nóng)民意愿，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在決策參與、投資投勞、建設(shè)管理和受益等方面的主體地位，廣泛吸納社會各方面力量支持推進城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)。(四)加強督促檢查
      要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、推進城鄉(xiāng)一體化的工作實績作為考核干部實績的重要內(nèi)容，建立改革試驗推進考核管理和激勵約束機制，加強對改革試點工作的督促考核。要建立相應(yīng)的統(tǒng)計評價制度、目標(biāo)考核管理辦法和獎懲機制，把 各項工作量化分解到各級各部門，實行目標(biāo)責(zé)任制，認(rèn)真抓好落實。組織、紀(jì)檢、監(jiān)察等有關(guān)部門要充分發(fā)揮職能作用，加強對推進城鄉(xiāng)一體化工作的督促檢查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保各項政策措施落實到位。
      （五）做好宣傳和動員
      采取多種形式宣傳統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的目標(biāo)和意義，激發(fā)廣大干部群眾的主人翁意識，提高農(nóng)民參與建設(shè)美好家園的熱情和干勁。充分發(fā)揮各類新聞媒體的作用，及時總結(jié)宣傳試驗的成果和經(jīng)驗，營造良好的輿論氛圍。
      二〇一一年七月十二日
       
      
    
      

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