第一篇：蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，是中央和自治區(qū)深化農(nóng)村牧區(qū)稅費改革、減輕農(nóng)牧民負擔的重要內(nèi)容，是從源頭和制度上防止農(nóng)牧民負擔反彈的關鍵環(huán)節(jié)，是轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、推進產(chǎn)業(yè)化、加快城鎮(zhèn)化、促進發(fā)展的重要措施。

今年5月，涼城縣作為自治區(qū)12個旗縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點縣之一，高度重視，認真開展調(diào)查研究，操作過程慎重穩(wěn)妥，全縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作做到了循序漸進，平穩(wěn)過渡，人心不散，工作不亂，扎實推進，同時有力促進了經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，切實做到了機構(gòu)改革與中心工作“兩不誤、兩促進”。截至目前，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值和固定資產(chǎn)投資均完成30億元，財政收入完成19918萬元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達7359元，農(nóng)民人均現(xiàn)金收入達到2880元。在全國縣域經(jīng)濟基本競爭力評價結(jié)果中，該縣成為自治區(qū)進人第五屆中國西部縣域經(jīng)濟基本競爭力百強縣市的19個縣市之一，名列西部百強縣市第91位，是自治區(qū)進入全國基本縣域經(jīng)濟基本競爭力提升速度最快的26個縣市之一。

合理區(qū)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn) 有效整合資源

涼城縣從2001年撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，由20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡為14個。截至2005年，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)實有黨政領導124名，一般工作人員783名。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點，該縣按照自治區(qū)關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作的要求，及時成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革領導小組，主要領導親自掛帥，政府縣長、縣分管副書記任副組長，抽組相關部門領導任成員，負責具體改革工作。

按照《涼城縣建設一流強縣，全面建設小康社會目標規(guī)劃（綱要）》和“四化三縣一循環(huán)，富裕和諧進百強”戰(zhàn)略構(gòu)想，縣委、政府將全縣劃分為北部煤炭運輸和餐飲服務帶、南部能源工業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)集群帶、中部環(huán)岱海旅游三個經(jīng)濟發(fā)展帶。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃設置中，充分考慮各鄉(xiāng)地理位置和資源優(yōu)勢將區(qū)劃設置統(tǒng)籌于經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和三個區(qū)域帶中，著眼于開發(fā)經(jīng)濟資源，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進區(qū)域發(fā)展，進一步有效整合資源。如撤并原城關鎮(zhèn)、三蘇木鄉(xiāng)和廂黃地鄉(xiāng)10個村委會設為岱海鎮(zhèn)，將環(huán)岱海文化遺址群和岱海湖、溫泉、臥佛山等旅游景點全部納入?yún)^(qū)劃之中，一方面努力打造高原環(huán)湖文化旅游城的旅游文化品牌，做大、做強旅游文化產(chǎn)業(yè)；另一方面東擴南進，強化建制鎮(zhèn)的集聚、輻射和拉動作用，進一步推動城鎮(zhèn)化建設進程。按照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革方案》全縣由14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置為5鎮(zhèn)2鄉(xiāng)，通過“公推公選”與干部考察、短期目標考核相結(jié)合，最終確定任用了14名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職，配備了37名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政副職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導配備后精減了48.4%，改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政定編240人，比原編制300名精簡20%；事業(yè)定編220名，比原編300精簡36%，加上三站編制，行政事業(yè)一般人員定編523，比原有人數(shù)783名精簡近40%。

轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能 增強服務功能

這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革按照有所為有所不為的原則，努力促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“無限政府”轉(zhuǎn)為“有限政府”，“全能政府”轉(zhuǎn)為“責任玫府”，“管理政府”轉(zhuǎn)為“服務政府”，“人治政府”轉(zhuǎn)為“法治政府”，從而實現(xiàn)政府職能的進一步轉(zhuǎn)變。

該縣按照“小政府、大服務”、“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則設置內(nèi)設機構(gòu)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由過去平均12個精簡為行政“三辦”，即黨政綜合辦、經(jīng)濟發(fā)展辦和社會事務辦；事業(yè)“五站一所”，即農(nóng)業(yè)綜合服務站、計劃生育服務站、科技信息服務站、林業(yè)工作站、畜牧獸醫(yī)站、國土資源所。內(nèi)設機構(gòu)減少62%，而服務功能卻明顯增強。今年以來，按照縣委要求并結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為增加農(nóng)民收入，切實解決農(nóng)產(chǎn)品賣難問題，由農(nóng)業(yè)綜合服務站牽頭，深入各村組引導組織專業(yè)生產(chǎn)，幫助成立農(nóng)副產(chǎn)品協(xié)會，提高農(nóng)民進入市場的組織化程度。日前，全縣共成立專業(yè)協(xié)會39個，秋季以來幫助農(nóng)民銷售農(nóng)副產(chǎn)品6800噸，人均增收200多元。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力組織開展農(nóng)村適用科技培訓，舉辦各類培訓班80多期（次），培訓農(nóng)民技術骨干和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部4800多人（次），一個明顯的變化就是80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能積極主動參加培訓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們紛紛說：“機構(gòu)改革了，職能轉(zhuǎn)變了，不學點服務群眾的真本事就跟不上時代步伐了。”

強化班子建設 提高執(zhí)政能力

去年，該縣公開選拔74名科級領導干部，搭建起了公開選用領導干部的競爭平臺，營造了“賽場選馬”的干部選拔環(huán)境，建立了完善的人才培養(yǎng)、選拔和任用工作機制。今年7月，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，該縣聘任自治區(qū)黨委組織部考試中心公開選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生站站長和中心校長及部分中學校長。隨著改革的深入，10月20日，按照“公推公選”辦法，由縣委委員、縣直單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導民主推薦了7名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和7名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；10月27日，再次通過自治區(qū)黨委組織部考試中心，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)54名副職組織筆試、面試，選拔了37名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政副職無論是公推公選還是公開選拔領導干部，該縣始終堅持以德才兼?zhèn)?、群眾公認為標準，以“公推公選”結(jié)果、“公開選拔”考試結(jié)果干部考察結(jié)果和短期目標考核的結(jié)果作為干部任用的主要依據(jù)，并且張榜和在媒體上公布，“陽光操作”進一步增強了透明度，有效遏制了“跑官要官”等不正之風。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，黨政領導班子成員平均年齡為37.6歲，文化程度全達到大專以上，執(zhí)政能力明顯增強。

積極穩(wěn)妥推進 以人為本操作 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的人員分流直接關系到干部群眾的切身利益，最容易引發(fā)各種社會矛盾，也直接影響著改革的成敗。

涼城縣在改革過程中，始終堅持以人為本和和諧穩(wěn)定的原則，妥善處理各種矛盾和問題，首先建立“預警機制”，把工作重心下移，把解決矛盾關口前移，充分調(diào)查研究針對問題確定癥結(jié)，把矛盾解決在萌芽狀態(tài)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合第二批先進性教育的開展，認真學習相關文件，深刻領會改革的內(nèi)涵實質(zhì)，從戰(zhàn)略高度領會鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重大意義，積極面對這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革；全部過程進行“陽光操作”，通過公開工作原則、工作程序、工作方法，開展平等競爭，盡可能避免矛盾的產(chǎn)生；開展“人性化安置”。針對每個人的工作實際情況，提供帶薪學習培訓、帶薪下派工作、按比例計發(fā)工資離崗、提前退休等多種形式的安置方法并且把最低生活補助提高到80%包底，確保分流人員必要的生活費用，充分考慮改革的力度和群眾的可承受程度。按照分步實施的工作安排，目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在開展一般工作人員的競爭上崗工作。

促進經(jīng)濟提速 有效減負增收

針對改革可能帶來的人心浮動、工作混亂等局面，按照“預警機制”的要求，縣里制定了短期目標考評辦法，每月定期分階段考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子和領導干部的工作實績、干部到崗、出勤、履行職務、工作努力創(chuàng)新等情況?？h委在5月份改革開始之時就宣布把短期目標考核作為領導干部選拔任用的重要依據(jù)，從而極大地調(diào)動了廣大干部的工作積極性，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)掀起了“比、學、趕、超”等工作熱潮，把精力花在了創(chuàng)業(yè)上，把思想集中在工作上，形成了聚精會神搞建設一心一意謀發(fā)展的良好態(tài)勢。截至現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成財政收入3727萬元，同比增長260%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革帶來了四個“由多變少”的現(xiàn)狀，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量由多變少，內(nèi)設機構(gòu)由多變少，領導職位由多變少，工作人員由多變少。隨之也帶來了公用經(jīng)費、人員工資的節(jié)約，僅此兩項，全縣每年可減少財政支出180多萬元。此外，改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍成為大鄉(xiāng)大鎮(zhèn)，可集中財力辦大事，集中財力上項目，從而實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，為農(nóng)民減負增收奠定了堅實的基礎。如2001年撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，原東十號小鄉(xiāng)并入廂黃地鄉(xiāng)，撤并后，廂黃地把大部分退耕還林任務落實到了原十號境內(nèi)，使原本致富無門的農(nóng)民通過這一項工程，年人均增收1800多元，加上種草養(yǎng)畜，人均收入2400多元，走上了致富之路。經(jīng)過全縣上下廣泛的支持和配合，通過半年多時間的探索實踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作順利展開，收到了良好的效果，取得了階段性成績。（文/劉俊平）

岱海鎮(zhèn)

岱海鎮(zhèn)成立于2005年11月，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革由原來的城關鎮(zhèn)、三蘇木鄉(xiāng)和廂黃地鄉(xiāng)的10個村委會合并而成，三蘇木除園子溝和兵壩營于2009年4月29日又劃歸岱海旅游區(qū)辦事處。岱海鎮(zhèn)是涼城縣縣城所在地，是全縣政治、經(jīng)濟、文化中心，是全縣的中心鎮(zhèn)之一。位于涼城縣中部，東接麥胡圖鎮(zhèn)，西與永興鎮(zhèn)，蠻漢鎮(zhèn)毗連，北倚洞金山脈與卓資山縣接壤，南臨岱海水域并與六蘇木鎮(zhèn)相連，鎮(zhèn)內(nèi)交通便利，資源豐富，投資環(huán)境優(yōu)越，區(qū)位優(yōu)勢明顯，文化底蘊深厚。城鎮(zhèn)化建設發(fā)展迅速，基礎設施建設日臻完善。

全鎮(zhèn)總土地面積368平方公里，東西長25公里，南北相距30公里，占全縣總面積的10.6%，轄15個村委會，9個居民委員會，有107個村民小組，49個居民小組，全鎮(zhèn)總戶數(shù)19606戶，人口67862人，其中農(nóng)業(yè)戶7865戶，人口28913人，占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0.4%，非農(nóng)業(yè)戶11741戶，人口38949人，占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?9.6%，全鎮(zhèn)少數(shù)民族16個，人口4241人，占總?cè)丝诘?.053%，其中蒙古族524人，滿族769人，回族199人。各少數(shù)民族與漢族人民和諧相處，為促進全鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻。全鎮(zhèn)現(xiàn)有在職職工干部214人，離退休干部63人，離崗退養(yǎng)4人，在職行政干部62人，事業(yè)干部152人，有黨（總）支部47個，其中，農(nóng)村黨支部18個，鄉(xiāng)直機關支部13個，社區(qū)黨總支部9個，非公有制經(jīng)濟支部7個，全鎮(zhèn)現(xiàn)有黨員1176名，其中農(nóng)民黨員370名，流動黨員235名。岱海鎮(zhèn)氣候?qū)儆谥袦貛О敫珊荡箨懶约撅L氣候，年平均氣溫5℃ ,年降水量350mm－－450mm，年日照時數(shù)為3026，有效積溫2500C,無霜期一般為125天左右,全年有3個月平均氣溫穩(wěn)定在15℃ 以上，溫暖期與作物生長期相吻合。

該鎮(zhèn)地勢北高南低，呈不規(guī)則的“菱”形，北面山區(qū)緊靠洞金山山脈，南部灘區(qū)緊臨岱海灘岸邊，全鎮(zhèn)山區(qū)面積226平方公里，占全鎮(zhèn)面積的61.4%，灘區(qū)面積142平方公里，占全鎮(zhèn)面積的39.6%，現(xiàn)有耕地10.5萬畝，其中水澆地4.15萬畝，旱坡地10.25萬畝。森林面積136平方公里，覆蓋率達37%以上，其中，天然林面積7.8萬畝，封山育林1.3萬畝，人工造林7.4萬畝，摸擬飛播造林0.6萬畝，退耕還林種樹種草面積6.34萬畝，全鎮(zhèn)現(xiàn)有農(nóng)防林4.1萬畝，果園面積2178畝。

基礎設施建設力度近一步加大。境內(nèi)交通便利，道路縱橫交錯，呼陽、涼左、集涼、麥涼等六條公路穿鎮(zhèn)而過，有鄉(xiāng)級公路114公里，村級公路429公里，實現(xiàn)了村村通公路。農(nóng)業(yè)水利等基礎設施建設逐年加大，全鎮(zhèn)現(xiàn)有機電井573眼，筒井509眼，截伏流工程16座，修防滲區(qū)36000米，山區(qū)一線90%的農(nóng)民用上了自來水，全鎮(zhèn)共建日光溫室大棚610座，設施農(nóng)業(yè)建設力度近一步加大。建沼氣池218座，建節(jié)水灌溉工程一處6000畝，埋設低壓管道7600米。

以農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)為中心的農(nóng)村經(jīng)濟工作成效顯著。奶牛、寒羊產(chǎn)業(yè)步入高速發(fā)展階段，規(guī)模進一步擴大，牲畜總頭數(shù)達到13.9萬頭（只），其中奶牛存欄達到7737頭，進站奶牛4941頭，有奶站47座，建奶牛養(yǎng)殖園區(qū)7處，寒羊達到6.9萬只，其中基礎母寒羊5.3萬只，優(yōu)質(zhì)種公羊91只，建寒羊養(yǎng)殖園2處。建多寒雜交改良16個。

工業(yè)經(jīng)濟快速增長。全鎮(zhèn)招商項目13個，引資額達到1.4億元，初步形成圪臭溝高載能工業(yè)園區(qū)、西廂經(jīng)濟建設開發(fā)區(qū)、西廂糧食販運園區(qū)為體系的工業(yè)、流通園區(qū)。全鎮(zhèn)現(xiàn)有工商企業(yè)22家，私營企業(yè)29家，個體工商戶4500戶，各類企業(yè)產(chǎn)值達到2.1億元，以完善城鎮(zhèn)功能，提升城鎮(zhèn)品位為重點，全力推進城鎮(zhèn)化進程。

按照“五橫、五縱、兩環(huán)”、四大出口的鎮(zhèn)城總體布局和“三化”要求，投資1.3億元，修建街心公園一處，完成岱海植物園改造工程一處，完成呼陽路東面出口延伸1500米以及青林、勝利路的東擴工程，鋪設排洪管道7210延長米，硬化人行道85700平方米，栽植路旁風景樹1200株，新上路燈594盞，維修舊燈200多盞，新建公廁20座，維建公廁30座，使市鎮(zhèn)面貌煥然一新。

社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。全鎮(zhèn)共有8所中心小學，8個教學點，86個教學班，2160名在校學生，教職工196名，其中民辦教師2名，專任教師學歷人數(shù)符合規(guī)定要求的比例為100%，全鎮(zhèn)校舍建筑面積為1.56萬平方米，生均占有校舍面積6.75平方米，現(xiàn)有圖書2.15萬冊，生均9.5冊，教師圖書3405冊，人均38冊，教學儀器、電教設備、音、體、美、勞動、衛(wèi)生、少先隊員活動教材全面按標準配齊。全鎮(zhèn)現(xiàn)有村級衛(wèi)生院2所，現(xiàn)有在職職工24人，主治醫(yī)師1人，醫(yī)師8人，醫(yī)士9人，其它人員5人，衛(wèi)生院工作逐步走上了正規(guī)，臨床治療、衛(wèi)生防疫、兒童接種等各項工作得到正常開展。

悠久的歷史，豐厚的文化底蘊以及良好的資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢，一定會轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，帶動岱海鎮(zhèn)的騰飛。天成鄉(xiāng)

（1）天成鄉(xiāng)基本概況

涼城縣天成鄉(xiāng)位于烏蘭察布市南部，呼陽公路142公里處。東與豐鎮(zhèn)市接壤，南與山西省相鄰，屬淺山丘陵區(qū)，境內(nèi)交通便利，呼陽公路穿鄉(xiāng)而過，大準鐵路橫穿全鄉(xiāng)8個村委會，為發(fā)展經(jīng)濟奠定了良好的地理優(yōu)勢。全鄉(xiāng)轄26個村民委員會，150個村民小組，27672口人，其中常住人口18490人、5760戶，總面積498平方公里，耕地11.7萬畝，其中水澆地1.3萬畝，2000年至2006年六年來全鄉(xiāng)共退耕50032畝，還林74108.5畝，糧食總產(chǎn)量達到6000萬斤，年末牲畜頭數(shù)11.2萬頭（只），其中牛4283頭、奶牛2400頭，羊84280只、寒羊68200只，人均純收入達到4450元。

我鄉(xiāng)現(xiàn)在干部154人，其中在職干部121人，離退休干部33人。

行政編制31人，事業(yè)編制37人。

（2）經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及建設情況

一是以穩(wěn)糧增收為目標，不斷調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，建設了綠色種植基地。堅持因地制宜、適地適種，不斷調(diào)整優(yōu)化種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，突出地方種植特色，壯大主栽作物規(guī)模，創(chuàng)造性地規(guī)避自然災害，使種植業(yè)面積穩(wěn)中有增，去年全鄉(xiāng)完成播種面積11.7萬畝。堅持為養(yǎng)而種，玉米種植面積達到5萬畝，人工優(yōu)質(zhì)牧草面積達到了5萬多畝，農(nóng)作物秸稈轉(zhuǎn)化利用率達到65%，為高效舍飼養(yǎng)殖業(yè)奠定了堅實的飼草基礎。堅持為賣而種，積極響應建設烏蘭察布“薯都”的號召，進一步擴大馬鈴薯種植面積，全鄉(xiāng)達到4萬畝以上，特別是充分發(fā)揮覆膜薯種植優(yōu)勢，建成了東起樊家OO，西至干草忽洞的萬畝覆膜薯種植帶，并且迎接了區(qū)、市等各級、各有關部門領導的參觀調(diào)研，既壯大了規(guī)模，又提升了特色效應。堅持特色種植，繼續(xù)擴大莜麥、蕎麥、蠶豆等雜糧雜豆作物和烤煙、甜菜、蔬菜等特色作物種植規(guī)模，播種面積近2萬畝，逐步形成規(guī)模生產(chǎn)和特色優(yōu)勢。

二是以提質(zhì)增效為目的，不斷增加科技含量，建設了高效養(yǎng)殖基地。養(yǎng)殖業(yè)仍以奶牛、肉羊、禽類為主，認真落實國家補貼政策，進一步優(yōu)化布局，擴張規(guī)模，提升效益，努力實現(xiàn)數(shù)量擴張型畜牧業(yè)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。奶牛養(yǎng)殖上，堅持鼓勵扶持個體養(yǎng)殖與引進規(guī)模養(yǎng)殖并舉，養(yǎng)殖規(guī)模提而不減，去年全鄉(xiāng)奶牛達到2400頭以上；肉羊養(yǎng)殖上，按照“限量、舍飼、提質(zhì)、增效”的思路，在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)發(fā)展舍飼養(yǎng)殖，落實風沙源項目，新建暖棚圈舍1000平米，年內(nèi)肉羊出欄達到17萬只以上，基礎母羊存欄7萬只以上；禽類養(yǎng)殖上，堅持引進與扶持并重，以現(xiàn)有1萬只以上規(guī)模的青龍灣、樊家OO和安家營養(yǎng)雞場為龍頭，進而逐步覆蓋全鄉(xiāng)農(nóng)戶，去年全鄉(xiāng)達到了8萬只以上。與此同時切實加強了獸醫(yī)技術培訓、良種擴繁、疫病防治、棚圈建設等各個方面的服務工作，牲畜重點疫病防疫率達到100%，有力地保障了養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展，預計畜牧業(yè)收入占到農(nóng)民總收入的65%以上。

三是以增效增收為目的，不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，促進了農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化銷售增值。充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，加大招商引資力度，積極培育壯大農(nóng)畜產(chǎn)品加工龍頭和農(nóng)民經(jīng)紀人、農(nóng)產(chǎn)品運銷專業(yè)戶和農(nóng)村各類流通中介組織隊伍，進一步延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)農(nóng)畜產(chǎn)品轉(zhuǎn)化增值，有效增加了農(nóng)民收入。特別是我鄉(xiāng)的小雜糧市場，在全市乃至全區(qū)都有名氣，經(jīng)過多年的發(fā)展，已成為一大集散地，形成了買全國、賣全國的發(fā)展規(guī)模，每年交易量達到數(shù)十萬噸，去年銷售本土產(chǎn)雜糧雜豆16000多噸，薯類2萬多噸，有力地拉動了全鄉(xiāng)及周邊地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的銷售增值，進一步延伸了農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，形成產(chǎn)、購、貯、加、銷一體化的經(jīng)營模式，加快了農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)化進程，促進了農(nóng)民增收。在充分挖掘農(nóng)牧業(yè)內(nèi)部增收潛力的同時，認真落實兌現(xiàn)糧食直補、良種補貼、農(nóng)資補貼、農(nóng)機具補貼和生態(tài)工程補貼等各項惠農(nóng)政策，實現(xiàn)了多渠道增加農(nóng)民收入。去年人均收入達到4450元，較2007年純增300元。

四是以改善生產(chǎn)生活環(huán)境為目的，切實加大了基礎設施建設力度。堅持改善生態(tài)環(huán)境，認真實施了各類生態(tài)建設項目。同時加大退耕還林（草）工程的撫育管護力度，去年補植沙棘230萬株，杏樹2萬株，容器檸條25萬株，發(fā)放檸條籽8000多斤，種草5200畝，完成荒山造林和恢復植被工程5800畝，風沙源項目圍封工程5000畝。繼續(xù)加大禁牧防火力度和打擊盜伐林木力度，有效地保護了生態(tài)建設成果。始終堅持水利是農(nóng)業(yè)的命脈，進一步強化了農(nóng)田水利基本建設，全鄉(xiāng)完成流域治理1000畝，完成水保治理面積1000畝，新打機電井3眼，新增灌溉面積600畝，使全鄉(xiāng)的灌溉面積達到了2.2萬畝，節(jié)水灌溉面積達到9800畝。新上前營、八號村自來水工程各1處，解決了180多人、1500多頭(只)牲畜的飲水困難。爭取到上級交通部門新修了后灘－－冀家OO、水泉莊－－大圐圙、天后路－－后營三段約10公里高標準沙石路，天成－－六蘇木通鄉(xiāng)油路順利動工，去年完成了基礎工程，今年8月份可通車，使全鄉(xiāng)的交通狀況有了明顯的改善。五是以增加稅收和發(fā)展后勁為目的，大力實施了全方位招商引資。

去年一年來，我鄉(xiāng)把招商引資作為增加財稅收入、加快全鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的強勁動力，實施了全方位招商引資戰(zhàn)略，共引進注冊了金昊正有限責任公司等5家商貿(mào)企業(yè)，引資額達到2億多元，這些項目的引進為增強地方經(jīng)濟發(fā)展注入了強勁的動力，增加了我鄉(xiāng)稅收收入，全鄉(xiāng)稅收收入完成了3010萬元。

（3）社會事業(yè)情況

教育改革進一步深化，教育資源得到了整合，教學條件進一步改善，教學質(zhì)量逐年提高。認真落實“兩免一補”政策，三年來，在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)就讀學生累計享受“兩免一補”資金突破30萬元，為貧困學生順利完成九年義務教育提供了有力保障。新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作順利開展，全鄉(xiāng)常住人口參合率達到85%以上，群眾健康保障水平進一步提高。人口與計劃生育工作成效顯著，優(yōu)質(zhì)服務條件得到進一步改善。落實了部分計劃生育家庭獎勵扶助政策，兌現(xiàn)了獨生子女獎勵費，群眾對計生工作的滿意度明顯提高，各項人口與計生指標全面完成。民政救濟工作得到加強，弱勢群體救助落到實處，全鄉(xiāng)享受五保、低保人數(shù)達到了1460人。敬老院條件進一步改善，孤寡老人老有所養(yǎng)，入院集中供養(yǎng)老人達到35人。全面推行了政務、村務公開制度，增強了辦事透明度，密切了黨群、干群關系。同時推進了一系列干部管理考核制度，使鄉(xiāng)村兩級干部的工作作風有了明顯轉(zhuǎn)變。社會治安綜合治理工作取得實效，在奧運期間為了防止電力系統(tǒng)和設備遭受外力破壞，全鄉(xiāng)兩級干部按各自分工，明確職責，加大巡查力度，確保了我鄉(xiāng)境內(nèi)送京電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行，特別是警民聯(lián)防和鄉(xiāng)村巡邏護村制度的進一步全面完善，有力地維護了社會穩(wěn)定。

（4）黨建工作和精神文明建設情況

按照縣委和組織部的統(tǒng)一安排部署，我鄉(xiāng)去年在三個行政村開展了“公推直選”黨支部書記試點工作，通過宣傳動員、調(diào)查摸底、征求意見、公推候選人、直選黨支部書記等程序，圓滿成功了試點村的選舉工作，同時開展了基層組織建設整頓工作，使黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力明顯提高，真正使黨支部起到了戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。按照“堅持標準、保證質(zhì)量、改善結(jié)構(gòu)、慎重發(fā)展”的方針加強了發(fā)展黨員工作，去年新發(fā)展黨員3名，為增強黨的活力注入了新鮮血液。切實加強了基層黨組織活動陣地建設，充分利用閑置教室，在原來配齊配強7個村兩委活動場所的基礎上，去年又修建了2處村兩委活動場所，有效地改善了部分村支部活動場所的條件。在精神文明建設方面，大力開展了以“生態(tài)文明、和諧涼城”為主題的群眾性精神文明創(chuàng)建活動，群眾的文明程度進一步提高，并廣泛開展了愛國主義、集體主義和社會主義教育活動，提高了全民的思想道德水平。（5）遠景規(guī)劃

按照天成鄉(xiāng)新農(nóng)村建設規(guī)劃圖，在全鄉(xiāng)26個村委會分年度建設，具體建設內(nèi)容：

1、修繕天成街道。在街道兩旁安裝路燈，修繕路面，埋設下水管道，改善村民和個體經(jīng)營戶的生產(chǎn)生活環(huán)境。

2、修繕道路。進一步管護好安家營至馬王廟、后灘至雙山、呼陽路至干草、天后路至后營、后營至冀家OO等高標準沙石路。同時修繕好天成至獅子村村級道路，徹底解決全鄉(xiāng)行路難問題。

3、人飲工程。在維修好原有的人畜飲水工程的基礎上，計劃新修獅子村、永興梁、八號等村的人畜飲水工程，解決好這兩個村吃水難問題。

4、實現(xiàn)零無電村。和上級有關部門積極爭取，在沒有電的二號村委會的十四號村架設低壓線2公里，解決該村常年無電的問題，使全鄉(xiāng)實現(xiàn)零無電村。

5、緊緊掛靠國家投資項目，加強我鄉(xiāng)的基礎設施條件，改善我鄉(xiāng)農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，努力提高農(nóng)民收入。

永興鎮(zhèn)

永興鎮(zhèn)位于涼城縣西南部，東、南、北分別與岱海鎮(zhèn)、六蘇木鎮(zhèn)、蠻漢鎮(zhèn)接壤，西與首府呼和浩特市相毗鄰。境內(nèi)交通便利，豐準鐵路、興托高速公路、呼陽公路橫貫全鎮(zhèn)，東距縣城22公里，西離呼市70公里，是晉、蒙兩地重要的經(jīng)濟傳輸紐帶和橋梁。全鎮(zhèn)轄11個村民委員會，83個村民小組，總?cè)丝?.45萬人?？偼恋孛娣e363.9平方公里，有耕地4.5萬畝（其中水澆地2萬畝），有林地 19.1萬畝，森林覆蓋率達35％。

——豐富的物產(chǎn)資源，優(yōu)越的投資環(huán)境

境內(nèi)資源富集，現(xiàn)已探明的礦產(chǎn)資源有花崗巖、金剛砂、鐵礦、金礦等，具有較大的開發(fā)潛力；以玉米、馬鈴薯、奶牛為主的農(nóng)牧業(yè)主導產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模。其中奶牛存欄1.2萬頭，日產(chǎn)鮮奶40噸；特色產(chǎn)品遠近聞名，主要有三慶的馬鈴薯、天然蘑菇，永興老豆腐、永興湖鮮魚，板城香蔥、北棚大蒜等。

——深厚的文化底蘊，淳樸的民情風貌

永興鎮(zhèn)歷史悠久，文化厚重，是人類文明的發(fā)祥地之一。2001年老虎山古人類遺址被國務院確定為重點文物保護單位，記載著永興6000多年前的歷史。清朝初年設“寧朔衛(wèi)”，雍正年間，改設寧遠廳。1914－1937年曾是涼城縣政府所在地，一度成為全縣的政治、經(jīng)濟、文化中心?？谷諔?zhàn)爭時期，日軍為了打通進入綏遠的通道，在這里制造了駭人聽聞的“田家鎮(zhèn)慘案”，屠殺我平民299人。之后，這里幾易其名于2001年8月與三慶鄉(xiāng)、多納蘇鄉(xiāng)合并為永興鎮(zhèn)。

深厚的文化積淀，蘊育了這方熱土淳樸的民俗風情，同時，也造就了這方人民勤勞善良的傳統(tǒng)美德和堅韌不拔的精神品格。多少年來，他們用智慧的雙手締造了美好的生活，共同推進著全鎮(zhèn)的文明、和諧、富裕、進步。

——和諧的新型集鎮(zhèn)，強勁的發(fā)展勢頭

近年來，永興鎮(zhèn)在上級黨委、政府的正確領導下，在全鎮(zhèn)各族干部群眾的辛勤努力下，牢固樹立科學發(fā)展觀，大力弘揚涼城精神，鎮(zhèn)域經(jīng)濟和社會事業(yè)健康發(fā)展。如今，全鎮(zhèn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化格局基本形成，第三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，基礎設施建設全面加強，社會服務體系日臻完善，各項事業(yè)突飛猛進，農(nóng)民收入逐年增加，人民生活幸福美滿。

“龍盤虎踞今勝昔，天翻地覆慨而慷?！苯裉斓挠琅d鎮(zhèn)，在十七大精神的鼓舞下，積極承接經(jīng)濟社會的大好來勢，精心謀劃未來的美好藍圖，各族兒女正在建設社會主義新農(nóng)村的道路上大踏步前進！

農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)健康發(fā)展，已逐步確立了產(chǎn)品規(guī)模化種養(yǎng)、專業(yè)化生產(chǎn)和集約化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)格局，種植業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，以玉米、馬鈴薯為主的兩項作物占總播面積的80％。高效養(yǎng)殖業(yè)效益逐步提升，奶牛存欄已達1.2萬頭，建設標準化奶站 座，日產(chǎn)鮮奶40噸，肉羊存欄3.8萬只，農(nóng)民年人均來自奶牛、肉羊產(chǎn)業(yè)的收入達2500元。

新農(nóng)村建設穩(wěn)步推進，發(fā)展設施農(nóng)業(yè)和實施戶用沼氣實現(xiàn)有機結(jié)合。今年，爭取農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，使全鎮(zhèn)新增噴灌設施12套，新增保灌面積6000畝，新建大棚 座，新打機電井8眼，新上防風林帶6400延米，埋設低壓管道2萬料，新修沼氣池130座?；A設施投入不斷加大，維修鄉(xiāng)村道路90公里，修建人畜飲水工程18處，自來水覆蓋了80％以上的村戶，有線電視、電話覆蓋全鎮(zhèn)。

全面加強生態(tài)建設，共完成退耕還林草工程10萬畝，天然保護工程43830畝，全鎮(zhèn)森林覆蓋率達到了30％，林草覆蓋率達到了60％。

惠民政策有效落實，05年免征農(nóng)業(yè)稅，06年農(nóng)民人均純收入達3700元，新建衛(wèi)生院1座，完善村衛(wèi)生室19個，全鎮(zhèn)低保、五保、醫(yī)保等各類保險覆蓋面進一步擴大，參保人數(shù)累計達10607人，保障功能日趨完善。

蠻漢鎮(zhèn)

一、概況

蠻漢鎮(zhèn)位于涼城縣西北部，西與呼和浩特市賽罕區(qū)和林格爾縣盛樂鎮(zhèn)毗鄰，北靠烏蘭察布市卓資縣，南接涼城縣永興鎮(zhèn)，東連涼城縣岱海鎮(zhèn)，距涼城縣所在地岱海鎮(zhèn)45公里，呼陽公路102線經(jīng)鎮(zhèn)政府所在地越近而過，出行方便。地形地貌特征東部山區(qū)，中部丘陵區(qū)，西部平坦，氣候條件冬長夏短，晝夜溫差大，無霜期在120天左右，年平均降雨量為300-400毫米，屬典型的溫帶大陸性氣候，全鎮(zhèn)總土地面積583平方公里，耕地面積14.5萬畝，其中水澆地面積3.8萬畝。全鎮(zhèn)轄18個村委會，109個自然村，總?cè)丝?7134人，其中，少數(shù)民族有回族、蒙古族、藏族等多種少數(shù)民族3754人，占總?cè)丝诘?1%，2008年底全鎮(zhèn)人均純收入達到4500元，全年財政收入1118.15萬元。

近年來，經(jīng)過政府積極引導，廣大黨員干部審時度勢、科學決策、群策群力，大力調(diào)整改變種養(yǎng)業(yè)結(jié)構(gòu)，現(xiàn)已形成了具有明顯比較優(yōu)勢，地方特色的玉米、奶牛、林草、蔬菜、肉羊、雜糧雜豆產(chǎn)業(yè)。特別是廠貢梁小米和菜園子馬鈴薯已取得綠色食品標志，馳名中外，遠銷呼和浩特。全鎮(zhèn)年產(chǎn)糧食0.5億斤，小牲畜78000頭只，比去年同期增長13%，尤其是奶牛數(shù)量，在兩大龍頭企業(yè)的帶動下，更是與日俱增。日產(chǎn)鮮奶60噸，為企業(yè)供應鮮奶，發(fā)揮著舉足輕重的作用。同時，出欄肉羊1.6萬只，龐大的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，為鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展步入了快車道，奠定了堅實的基礎。

在基礎建設方面，全鎮(zhèn)通鄉(xiāng)油路90公里，80%的村用上自來水，2007年結(jié)束了無電歷史，無線信號覆蓋全鎮(zhèn)，有衛(wèi)生院2處，村級衛(wèi)生院室3處，各衛(wèi)生院衛(wèi)生室都配備有行醫(yī)資格的醫(yī)師和專業(yè)技術的醫(yī)護人員，每個衛(wèi)生院分別擁有10張床位，同時可安排10位病人住院治療，規(guī)模雖小，但有效的解決了農(nóng)民看病遠、看病難問題。

在群眾事業(yè)方面，我鎮(zhèn)共有中學校舍1處，小學校23處，新建高標準校舍2處，維修改造校舍3處，各個學校都擁有高素質(zhì)教師隊伍，他們具備豐富的專業(yè)知識和精湛的教學技術，為我鎮(zhèn)教育事業(yè)的發(fā)展注入了活力。

二、遠景規(guī)劃 1.經(jīng)濟建設方面

切實加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐。堅持綠色、特色、高產(chǎn)、高效的發(fā)展方向，在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的基礎上，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高設施農(nóng)業(yè)和高效畜牧業(yè)的比重，千方百計增加農(nóng)民收入。

2.社會事業(yè)方面

一是計劃生育工作要常抓不懈。綜合治理和安全工作全面強化，全力打造平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)。衛(wèi)生工作要進一步發(fā)展，醫(yī)療點覆蓋面大力擴大，醫(yī)療服務水平繼續(xù)提高，群眾看病難和看病貴問題逐步解決。重視文化體育設施建設，切實抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站和廣播電視村村通工程，普及群眾性文化體育活動，豐富人民群眾的精神文化生活。二是切實加強社會公德、職業(yè)道德和家庭美德教育，高度重視未成年人思想道德教育，大力倡導科學、文明、健康的生活方式。深入開展群眾性精神文明創(chuàng)建活動，努力形成知榮辱、講正氣、促和諧的良好風尚。三是社會保障工作體系建設要進一步完善。發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展的成果由人民共享。加快完善低保體系建設，不斷擴大覆蓋面，提高低保補助標準，完善分類施保辦法，努力實現(xiàn)應保盡保。大力發(fā)展社會福利事業(yè)，改善五保戶供養(yǎng)條件，提高供養(yǎng)標準。要切實加強社會保障體系建設，提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，擴大保險覆蓋面。進一步加大捐資助學力度，落實優(yōu)撫補助政策，發(fā)展社會慈善事業(yè)，切實解決困難家庭和弱勢群體的基本生活問題。六蘇木鎮(zhèn)

一、概況

六蘇木鎮(zhèn)位于涼城縣西南部，共轄22個村委會、178個村民小組，全鎮(zhèn)總戶數(shù)1.3萬戶，總?cè)丝?萬人，總土地面積5 8 8.5平方公里，耕地13.7萬畝，其中水澆地5萬畝，境內(nèi)受益水庫6座，有機電井170眼。歷年累計退耕64845畝，還林100442畝，種草60000畝，農(nóng)牧業(yè)基礎條件比較好，經(jīng)過多年發(fā)展已形成了灘區(qū)種玉米養(yǎng)奶牛、山區(qū)種馬鈴薯、退耕種草養(yǎng)寒羊的主導產(chǎn)業(yè)和發(fā)展以紅蘿卜、烤煙、“123”蘋果、蔬菜等特色種植業(yè)的生產(chǎn)格局。

二、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

六蘇木鎮(zhèn)圍繞八大主導產(chǎn)業(yè)，即“玉米、馬鈴薯、烤煙、甜菜、林果業(yè)、蔬菜、奶牛、寒羊”發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟?，F(xiàn)已種植玉米5萬畝；林果業(yè)以“123“金紅蘋果示范園區(qū)為主向南山一線延伸，現(xiàn)面積已達到4700畝；蔬菜以設施農(nóng)業(yè)為主，大土臺50座塑料大棚、馬蓮灘3O座日光溫室凸顯成效，0．5畝塑料大棚年收入300O多元，0.5畝目光溫室年收入8000多元，馬蓮灘蔬菜基地60座日光溫室正在搭架扣棚，預計入冬即可種植；預計種植馬鈴薯4萬畝、甜菜1.5萬畝、烤煙1000畝；奶牛業(yè)雖然受到“三聚氰胺”事件的影響，養(yǎng)殖數(shù)量有所下降，但仍存欄7000多頭；山區(qū)一帶重點發(fā)展肉羊養(yǎng)殖業(yè)，現(xiàn)肉羊存欄4萬只。

三、遠景規(guī)劃

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以經(jīng)濟建設為中心，與時俱進，開拓創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，堅持走以農(nóng)養(yǎng)牧，以牧促農(nóng)的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式；發(fā)展訂單產(chǎn)業(yè)、亮點產(chǎn)業(yè)、避災型農(nóng)業(yè)；加大生態(tài)建設保護和管理力度，大力發(fā)展生態(tài)文化旅游業(yè)，帶動各項產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)鏈條、致富鏈條，促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

麥胡圖鎮(zhèn)

一、麥胡圖鎮(zhèn)概況

涼城縣麥胡圖鎮(zhèn)位于東經(jīng)112°45′、北緯40°38′，地處呼和浩特市、集寧市、大同市的三角地帶。全鎮(zhèn)面積225平方公里，耕地面積9.83萬畝，其中水澆地6.9萬畝，林地8.4萬畝，天然和人工草場8.6萬畝。全鎮(zhèn)轄13個村委會94個自然村，總戶數(shù)8869戶，總?cè)丝?2500人，其中農(nóng)業(yè)人口2.7萬人，鎮(zhèn)區(qū)常住人口6500人。民族構(gòu)成為漢族、蒙古族、滿族和其他少數(shù)民族，各占總?cè)丝诘?5.54%、2.43%、1.86%和0.17%。全鎮(zhèn)的基本地形特點是“南北兩山中間夾一灘”，土質(zhì)為粟鈣土、灰褐土、鹽土和其它，各占42%、40%、12%和6%。該鎮(zhèn)屬溫帶半干旱大陸性季風氣候，年平均降水量356毫米，年最大降水量590.6毫米，最小降水量201毫米，年平均氣溫5.2攝氏度，一月平均氣溫零下13.3攝氏度，七月平均氣溫20攝氏度，無霜期為125天左右。

種植業(yè)以玉米、馬鈴薯、甜菜、烤煙、溫室蔬菜為主，今年種植玉米4.5萬畝、馬鈴薯2萬畝、甜菜5000畝、溫室蔬菜2000畝。積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷擴大經(jīng)濟作物、瓜果蔬菜等特色農(nóng)業(yè)種植面積。養(yǎng)殖業(yè)有奶牛、肉羊、生豬和池塘養(yǎng)魚。全鎮(zhèn)現(xiàn)有奶牛7800頭，運營奶站11座，有肉羊雜交點6處，有規(guī)模養(yǎng)豬場兩個，私人養(yǎng)豬規(guī)模上百口的5家，養(yǎng)羊?qū)I(yè)戶20戶，肉羊存欄3000多只。全鎮(zhèn)牲畜飼養(yǎng)量達到12.5萬頭(只)。目花漁業(yè)養(yǎng)殖繼續(xù)發(fā)展壯大，現(xiàn)有養(yǎng)魚大戶11戶，有魚塘27個，面積2200多畝。同時發(fā)展池塘垂釣、旅游項目。

特別是我鎮(zhèn)從2006年開始發(fā)展溫室蔬菜，目前已建成溫室600座，占地2000畝，有效的整合了土地資源，提高了土地生產(chǎn)效率，溫室一年可種3-4茬，每座溫室年收入1.5萬元左右。下一步發(fā)展訂單蔬菜、蔬菜倉儲外運等，市場開發(fā)前景十分看好。

(二)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀

1、基礎設施建設不斷加強。2004年投資300萬元實施集鎮(zhèn)供水工程，6500多城鎮(zhèn)居民吃上了自來水。全鎮(zhèn)現(xiàn)有65個村吃上自來水。去年爭取280萬元項目資金新修2500延長米排洪、排污工程，投資30萬元建起了集休閑娛樂為一體的海濱廣場，新建公廁一座。堅持不懈大搞農(nóng)田水利建設，去年新打配套機電井35眼，新增保灌面積3000畝，全鎮(zhèn)現(xiàn)有機電井341眼。今年，在三合村新建噴灌圈420畝?；A設施得到全面改善。

2、社會事業(yè)日臻完善。麥胡圖中學是全縣僅有的2所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學之一，現(xiàn)有教職工65人，在校學生550人，2004年新建三層教學樓，今年現(xiàn)已動工建設四層宿舍樓。麥中更名為涼城縣第五中學正在審批當中；始建于1947年的麥胡圖小學于2003年由北京衛(wèi)戍區(qū)投資建設了新校舍，現(xiàn)有教職工57人，在校學生879人。近年來教育教學設備、師資力量得到極大改善，教學質(zhì)量名列全縣前茅。去年新建鎮(zhèn)衛(wèi)生院，更新了設備，今年正在新建村級衛(wèi)生服務室，提高了醫(yī)療衛(wèi)生服務質(zhì)量和水平，解決了農(nóng)民看病就醫(yī)難的問題。2008年265人享受到合作醫(yī)療的成果，2009年參合人數(shù)達2.2萬人，參合率90%以上。

3、招商引資成效顯著。①引進山西客商高喜平，規(guī)劃建設投資三億、養(yǎng)牛萬頭的海高牧業(yè)，目前一期工程已竣工投產(chǎn)，現(xiàn)有2000頭奶牛入園，完成投資1.3億元，消化吸收農(nóng)村富余勞動力60多人，帶動草玉米規(guī)?；N植，農(nóng)民種植草玉米每畝收入1000元,糧飼兼用玉米每畝收入1000元,兩項為農(nóng)民增收500多萬元。②引進富民和惠民兩家生豬生產(chǎn)項目，投資600萬元。其中富民養(yǎng)豬廠已購進種豬30口。③引資300萬元建設小雜糧加工生產(chǎn)項目。④投資2億元的水泥熟料生產(chǎn)項目，即將在三合小寶岱溝開工上馬。⑤投資近億元的鐵礦開工運行。

4、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。麥胡圖街面有商鋪門臉210多間，商業(yè)買賣、建材市場、餐飲服務等琳瑯滿目，集貿(mào)市場比較繁華，不僅滿足當?shù)叵M需求，還為緊臨的卓資縣、豐鎮(zhèn)市的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供了服務。岱海東岸有滑雪場、垂釣旅游區(qū)、民俗館，旅游業(yè)日益興盛。由于重大項目的開工上馬和基礎設施的改善，帶動了第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

5、小城鎮(zhèn)改革試點工作全面啟動。2008年3月麥胡圖鎮(zhèn)被國家發(fā)改委列為“全國發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)”。全國試點小城鎮(zhèn)共278個，其中內(nèi)蒙古自治區(qū)僅有3個，我鎮(zhèn)是其中之一。這為全縣的經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了千載難逢的大好機遇?？h、鎮(zhèn)兩級領導非常重視，經(jīng)多方討論形成了《麥胡圖鎮(zhèn)發(fā)展改革試點方案》和《2008年—2020年經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃》。發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)建設全面起動。

6、惠農(nóng)政策全面落實。去年共發(fā)放糧食直補380萬元，優(yōu)質(zhì)后備母牛補貼50萬元，農(nóng)業(yè)保險資金28萬元，農(nóng)民享受農(nóng)機具補貼18萬元。農(nóng)村低保、城市低保、五保、優(yōu)撫對象近3000人，享受補助共計215萬元。全年共發(fā)放惠農(nóng)資金691萬元。2008年完成財政收入1100萬元，固定資產(chǎn)投資完成1.45億元，農(nóng)民人均純收入達4620元，增長10%；居民儲蓄存款累計上億元；全年糧食總產(chǎn)達到6000萬公斤。

滑雪廠位于麥胡圖鎮(zhèn)東南方向100米處

(三)遠景規(guī)劃 1.主要經(jīng)濟指標（1)地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)2008－2010年GDP年均增長25.94％，2010年GDP達9.2億元，人均GDP達2.6萬元。2010－2015年GDP年均增長16.21％，2015年GDP達19.5億元，人均GDP達4.9萬元。

2015－2020年GDP年均增長10.82％，2020年GDP達32.6億元，人均GDP達6.9萬元，力爭綜合經(jīng)濟實力進入全區(qū)城鎮(zhèn)前列。

（2）財政收入

2008－2010年財政收入年均增長50.75％，2010年財政收入達0.25億元，2010－2015年財政收入年均增長29.20％，2015年財政收入達0.9億元。2015－2020年財政收入年均增長17.32％，2020年財政收入達2億元。

（3）固定資產(chǎn)投資

2010年，固定資產(chǎn)投資完成0.32億元。2015年，固定資產(chǎn)投資完成0.63億元。2020年，固定資產(chǎn)投資完成2.5億元。

（4）城鄉(xiāng)人民人均收入

2010年，農(nóng)民人均純收入達6800元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達1.4萬元。2015年，農(nóng)民人均純收入達1.2萬元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達2.5萬元。2020年，農(nóng)民人均純收入達1.8萬元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達3.2萬元。

（5）社會消費品零售總額

2010年，社會消費品零售總額完成1億元。2015年，社會消費品零售總額完成1.5億元。2020年，社會消費品零售總額完成2.5億元。

（6）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

2010年，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重達25:47:28。2015年，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重達18:51:31。2020年，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重達12:56:32。2.城市建設發(fā)展目標

2020年，城鎮(zhèn)化率達75％以上，城鎮(zhèn)燃氣普及率達80%，供水普及率達100%，城鎮(zhèn)污水集中處理率達85%，城鎮(zhèn)人均擁有道路面積達3.2平方米，鎮(zhèn)區(qū)人均居住面積達40平方米左右，人均綠地面積達13平方米，電話普及率達100 %，有線電視覆蓋率達99%。3.社會發(fā)展目標

在基本實現(xiàn)小康的基礎上，全面建設小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會，人民過上富裕生活，社會事業(yè)全面繁榮。

2020年，科技普及率達98%以上，幼兒入園率達85%以上，小學入學率達100%，初中入學率、畢業(yè)率分別達99 %和90%，平均受教育年限達10年以上。將全鎮(zhèn)建成民族優(yōu)秀文化與時代精神相結(jié)合、展示岱海文化特色的文化旅游大鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)廣播、電視覆蓋率達100%。充分構(gòu)筑公共衛(wèi)生安全保障體系，農(nóng)村合作醫(yī)療制度人口覆蓋率達89%，衛(wèi)生院規(guī)范化管理率達80%，鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務一體化管理率達80%，計劃免疫兒童五苗接種率達95%。穩(wěn)定低生育水平，年均人口出生率控制在10.5%以內(nèi)，年均自然增長率控制在 5.35 ‰。

曹碾滿族鄉(xiāng)

曹碾滿族鄉(xiāng)位于涼城縣東南部，屬馬頭山區(qū)，與山西省左云、右玉接壤，交通便利，境內(nèi)兩條科左、廠鵲公路，是構(gòu)通蒙晉兩地的主要通道，全鄉(xiāng)21個村委會，143個村民小組，常住人口13800人，總土地面積608.3平方公里，耕地面積8.5萬畝，無霜期一般在120天左右，年平均降雨量在350--450mm之間，年平均氣溫在2--5，是個典型的旱作農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)。2009年共完成播種面積8.5萬畝，其中馬鈴薯種植面積4.2萬畝，優(yōu)質(zhì)雜糧雜豆種植面積2.8萬畝；六月末全鄉(xiāng)牲畜頭數(shù)達5.3萬頭（只），其中肉羊達3.1萬只；歷年累計完成退耕（還）林草工程11.9萬畝。幾年來，我鄉(xiāng)緊緊圍繞建設社會主義新農(nóng)村為目標，以提高財政收入和農(nóng)民收入為核心，進一步調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐，大力培育馬鈴薯、雜糧、肉羊和林草等幾大特色產(chǎn)業(yè)，全力開展招商引資，實現(xiàn)了農(nóng)村經(jīng)濟以種植業(yè)為主向高效養(yǎng)殖業(yè)為主、單一農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向多元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村經(jīng)濟呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。

岱海旅游區(qū)辦事處

一、概況

岱海旅游區(qū)辦事處于二〇〇九年四月組建成立，位于涼城縣東15公里處。東與麥胡圖鎮(zhèn)毗鄰，南與電廠隔海相望，西與岱海鎮(zhèn)接壤，北靠洞金山臥佛?？偼恋孛娣e168.5平方公里，呼陽油路橫貫東西，區(qū)位優(yōu)越，交通便捷，東距豐鎮(zhèn)59公里，南距煤都大同110公里，西距首府呼和浩特107公里。

二、社會經(jīng)濟現(xiàn)狀

岱海旅游區(qū)辦事處現(xiàn)轄6個村委會（三蘇木、五蘇木、元山子、蘇義、西營、松樹溝）、44個自然村，總戶數(shù)3340戶，11480人，民族以漢族居多，其它少數(shù)民族有蒙族、滿族、回族等。辦事處地形特點整體平坦，北部多山。經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為主，現(xiàn)有耕地54540畝，其中水澆地2萬畝，農(nóng)作物以馬鈴薯、玉米、甜菜、雜糧豆為主；畜牧業(yè)以奶牛、肉羊、豬、雞、漁業(yè)等為主。六月末牲畜飼養(yǎng)量3.8萬頭，其中奶牛存欄3600頭，運營奶站6座，日產(chǎn)鮮奶40噸；肉羊存欄18500只。趙家村作為烏蘭察布市新農(nóng)村建設示范村，集休閑、娛樂、旅游、觀光、山水、人文為一體的農(nóng)家樂，遠離城市的喧，感受新農(nóng)村氣息。

目前，辦事處基礎設施日臻完善。有線電視覆蓋率100%，程控電話、移動、聯(lián)通信號覆蓋率100%，林、渠、路配套。

三、遠景規(guī)劃

辦事處從成立伊始，新一屆領導班子，審時度勢、集思廣益翔實全面地制定了五年發(fā)展規(guī)劃。今后一個時期重點以岱海湖為依托發(fā)展旅游業(yè)，以增加農(nóng)民收入為目標，加大招商引資力度。目前入住辦事處的重點企業(yè)有：金隅岱海莊園、永順漁業(yè)、碼頭、溫泉洗浴城等。辦事處將進一步優(yōu)化招商引資環(huán)境，全民招商，網(wǎng)上招商，使引資企業(yè)招得來、留得住、能發(fā)展。繼續(xù)以具有涼城特色的草原湖泊，人文古跡，地文旅游，生態(tài)公園，療養(yǎng)、避暑、度假康體旅游資源為重點，擴大旅游面。

藍天迷人，湖水多嬌，年輕的岱海旅游區(qū)辦事處張開熱情、好客的雙臂，歡迎社會各界有識之士前來旅游觀光、投資創(chuàng)業(yè)。

內(nèi)蒙古黨委辦公廳、政府辦公廳關于配套推進 全區(qū)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作的若干具體意見（內(nèi)黨辦發(fā)[2005]30號 2005年7月28日）

根據(jù)《國務院關于做好2004年深化農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（國發(fā)〔2004〕21號）、《內(nèi)蒙古黨委辦公廳、政府辦公廳關于全區(qū)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作的意見》（內(nèi)黨辦發(fā)〔2005〕20號）和2005年全區(qū)農(nóng)村稅費改革試點工作電視電話會議精神，經(jīng)自治區(qū)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作領導小組研究，并報經(jīng)自治區(qū)黨委、政府同意，現(xiàn)就配套推進我區(qū)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作提出如下若干具體意見。

一、關于蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整

要本著有利于推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，有利于服務農(nóng)牧民的原則，充分考慮地緣、產(chǎn)業(yè)、人口、資源等因素，以確定中心蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點，科學合理地制定蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整規(guī)劃。以2004年底蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)為基數(shù)，以盟市為單位計算，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量原則上要減少一半。每個旗縣（市、區(qū)）蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整和撤并力度視實際情況，由盟市確定，試點旗縣撤并蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上要達到一半。今年各盟市至少要在一個旗縣進行蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整和機構(gòu)改革試點工作，鄂爾多斯市在全市范圍內(nèi)開展試點。其他盟市是否全面開展試點，可根據(jù)各自情況酌定。各地在確定中心蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，要重點考慮區(qū)位、資源、人文等優(yōu)勢，同時考慮人口應相對集中，二、三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達，有發(fā)展?jié)摿Σχ苓叺貐^(qū)有帶動和輻射作用等因素，目前看不準的，暫不要確定為中心蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中心蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量原則上控制在調(diào)整后蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的三分之一以內(nèi)。

二、關于政府職能轉(zhuǎn)變和縣鄉(xiāng)事權劃分的原則要求

要積極適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，按照有所為有所不為的原則，促進蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由管理型為主向服務型為主轉(zhuǎn)變，努力建設服務型、法制型政府。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的主要職責是促進經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理、搞好公共服務、維護農(nóng)村牧區(qū)穩(wěn)定。要進一步轉(zhuǎn)變職能，改進工作方式和運行機制，不能再干預具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動，把生產(chǎn)經(jīng)營的自主權交給農(nóng)牧民和各類經(jīng)濟組織，從催種催收等具體事務中解脫出來，著重在制定發(fā)展規(guī)劃、謀劃發(fā)展思路、改善農(nóng)牧業(yè)發(fā)展環(huán)境、提供科技信息服務等方面下功夫。要更加注重社會管理和公共服務，做好維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧等方面的工作。日常工作重心應放在落實好各級黨委政府對農(nóng)村牧區(qū)的各項政策，提高農(nóng)牧民的組織化、市場化程度，改善農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活條件，促進農(nóng)牧業(yè)發(fā)展、農(nóng)村牧區(qū)穩(wěn)定、農(nóng)牧民增收，加強社會治安綜合治理，化解各種社會矛盾糾紛，維護農(nóng)村牧區(qū)正常的生產(chǎn)生活秩序，開展計劃生育、民政、文化、衛(wèi)生服務，推動農(nóng)村牧區(qū)兩個文明建設，鞏固基層政權，加強對村級黨組織和村委會的領導和指導等方面。

進一步理順旗縣（市、區(qū)）與蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系。旗縣（市、區(qū)）政府及有關部門要轉(zhuǎn)變職能，改進工作方式方法，一律不得對蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達硬性經(jīng)濟考核指標以及開展各種形式的達標升級活動。法律、法規(guī)規(guī)定由旗縣級政府部門承擔的工作和責任，不能轉(zhuǎn)移給蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔，旗縣級政府及各部門需蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合完成的工作，要提供必要的財力保障，并賦予蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應的辦事權限。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極配合上級部門做好行政執(zhí)法、安全生產(chǎn)、土地管理、市場監(jiān)管等工作。

三、關于行政事業(yè)機構(gòu)設置

按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，合理設置蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。一般蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政設2—3個綜合辦事機構(gòu)（黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室），旗縣所在地的鎮(zhèn)可設4個（黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室、城鎮(zhèn)管理辦公室），較小的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)可再精干一些。具體設置什么機構(gòu)由旗縣在限額內(nèi)確定。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)可在黨政綜合辦公室設專人承擔財會和經(jīng)管工作。對公安、工商行政管理、稅務、法庭、國土資源等旗縣派駐機構(gòu)，應根據(jù)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整情況和業(yè)務工作需要，重新進行整合，合理布點，不一定每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設派駐機構(gòu)。

要按照公益性職能和經(jīng)營性職能分開的原則，積極穩(wěn)妥地推進事業(yè)單位機構(gòu)改革。整合蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有事業(yè)機構(gòu)，強化和完善社會化服務體系，探索公益性職能的有效實現(xiàn)形式。要通過簽定合同、委托代理、政府采購等方式將財政撥款逐步由“養(yǎng)人”為主向“養(yǎng)事”為主轉(zhuǎn)變。經(jīng)營性事業(yè)單位應走向市場，自我發(fā)展。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再新設置自收自支事業(yè)單位。凡中央和自治區(qū)明確要求上劃旗縣級管理的事業(yè)單位可上劃，其余事業(yè)單位均由蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。對現(xiàn)有財政撥款的事業(yè)單位要進行整合，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般可設置3—4個綜合性服務機構(gòu)，具體設置什么機構(gòu)，由旗縣在限額內(nèi)確定。......鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革——聽聽基層干部心里話

年初，中央作出決定在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，在全國推開鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。前不久，由中編辦提出的《關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的指導意見》已經(jīng)黨中央國務院批準，并下發(fā)全國執(zhí)行。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革改什么，怎么改，作為身處改革中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感受最深，也最有發(fā)言權。他們的意見和建議，他們的經(jīng)驗和教訓，他們的思考和呼吁，對于我們順利推進改革，很有啟發(fā)?；诖耍究浾呱钊氲皆圏c鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改

革的話題進行了深入交流。

“養(yǎng)人”包袱日益沉重 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革勢在必行

地處洞庭湖畔的湖南沅江市陽羅洲鎮(zhèn)是一個有近5萬人口的大鎮(zhèn)。談起鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，鎮(zhèn)黨委書記兼鎮(zhèn)長李志文用“早改早主動、遲改會被動，不改沒出路”來形容?！皺C構(gòu)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的日子很難過，那時幾乎天天有下面的干部找上門，都是為了要錢來‘扯麻紗’的?！崩钪疚恼f。在沅江方言中，“扯麻紗”意為“扯皮”。李志文告訴記者，陽羅洲鎮(zhèn)是由兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而來，在機構(gòu)改革之前這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各有近20個站、所，人員不下兩三百?！案髡舅賱t十來人，多的幾十人，每個站所都要花錢。無論誰當鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，第一件事就是要想辦法養(yǎng)活這些人?！?/p>

李志文說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”雖然打著“管理”、“服務”的牌子，但實際上不僅不能發(fā)揮管理和服務的功能，還往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“亂源”?！捌哒景怂倍酁椴铑~撥款單位，或是“自收自支”，人頭和辦公經(jīng)費長期得不到保障。為了滿足“養(yǎng)人”的需要，一些站所難免向下面伸手“搞錢”，“違法者養(yǎng)活執(zhí)法者”現(xiàn)象也十分普遍。

改革后，沅江各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下屬機構(gòu)由20多個精減至6個，一些多年來難以清退的鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員終于有了出口。經(jīng)過改革留下來的站所人員待遇也全部列入了縣財政預算?！皺C構(gòu)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)也真正實現(xiàn)了由‘養(yǎng)人’到‘辦事’的轉(zhuǎn)變?！崩钪疚恼f，現(xiàn)在的沅江鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導不用再為人員包袱而發(fā)愁，可以抽出更多的時間來考慮地方經(jīng)濟的發(fā)展和完善公共服務。

草尾是沅江市的另一個大鎮(zhèn)，地處洞庭湖水陸交通咽喉之地。雖然交通便利，但在機構(gòu)改革之前草尾卻被分割成3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各有一個“政治經(jīng)濟中心”，在招商引資、項目建設方面各搞各的、競爭激烈。草尾鎮(zhèn)黨委書記李向前告訴記者，機構(gòu)改革后由三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而成的新草尾鎮(zhèn)人口超過8萬，在招商引資、小城鎮(zhèn)建設等方面的規(guī)模效益很快便體現(xiàn)出來。過去草尾街上的門面根本賣不上價，現(xiàn)在一間房的普通門面也至少要賣20多萬元。

“改革難，但一定要有信心”

湖北“咸安鄉(xiāng)改”是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的范本，被全國許多地方學習和借鑒。橫溝橋鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長杜新國直言不諱地告訴記者，改革之初他也有畏難情緒，因為矛盾太尖銳了。在農(nóng)村有個干部身份那是很風光的事，很多人通過升學、參軍或領導批條等方式好不容易擠進來，一起分享財政蛋糕。另一方面，在現(xiàn)行體制下，哪個政府部門都認為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中該有自己的站所。而改革恰恰是從這里開刀：精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關人員，撤銷“七站八所”、富余人員置換為社會自由人。這在當時無異于刮起了一場風暴，咸安一時風起云涌。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”人員集體上訪、越級上訪不斷。為此，上級一些部門搞項目制裁、資金制裁甚至進行政治處理。雙溪鎮(zhèn)黨委副書記、常務副鎮(zhèn)長孫金海還記得，有一個干部就曾當面威脅他說：我不能下，我下了以后到你家里去吃，下了以后我要殺你。

杜新國則差點搭進了自己的政治前途。當時計生站被撤銷后，上級計生部門要對他們實行計劃生育“一票否決”。時任咸寧市委書記的李明波得知情況后決定當這個“裁判”，親率調(diào)查組，裁決這場上下級之間的改革之爭，并明確指出：改革是好是壞讓事實說話。

事實表明，計生站雖然沒了，人員也分流了，但政府通過把計生服務面向社會公開招標，并配以嚴格的管理考核機制，計生服務反而比有站有牌有人的時候做得更好。

杜新國深有感觸地說：“我們當初走這條路，膽子可以說是大了點。但我們有信心，直面矛盾，因為我們的方向是對的，是符合人民利益的?！?/p>

“改革的核心是要給群眾話語權、評價權”

咸寧市咸安區(qū)農(nóng)村綜合改革辦公室主任李昌平說，咸安的改革是發(fā)自一股內(nèi)在的動力，在處理改革中遇到的矛盾和壓力時，他們都選擇了群眾參與的方式，通過讓群眾參與到改革中并表達他們的意愿，使改革獲得了最廣泛的群眾基礎。

許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對當初的競爭上崗記憶猶新。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的領導干部看，當時每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均有18人，多的20多人，改革要把人數(shù)精減到9人，如果僅靠組織部門考察、圈定，很難避免錯綜復雜矛盾的發(fā)生及各種權力或關系的交鋒。如何破解這一難題？咸安區(qū)委、區(qū)政府選擇了“兩票推選、競爭擇優(yōu)”的辦法：符合規(guī)定條件的干部都可以報名參加競聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員，然后由鄉(xiāng)、村干部和村民中產(chǎn)生的村民代表推舉，按得票高低產(chǎn)生10個～12個候選人，黨代會再從產(chǎn)生的候選人中差額選舉產(chǎn)生9名領導班子成員。

“打破舊的制度不容易，而建立一個新的機制更需要智慧。”李昌平說，咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的成果之所以能夠得到鞏固，關鍵在于建立了“以錢養(yǎng)事”的新機制。在這種新機制下，原來“七站八所”的事業(yè)單位“公家人”都已經(jīng)變成了社會人，政府通過招標的方式，向他們購買服務，從而實現(xiàn)“突出服務、體現(xiàn)效率”的目標，用咸安區(qū)委書記袁善謀的話講：“改革的核心是群眾簽單，政府埋單，給了群眾以話語權、鑒定權?！?/p>

杜新國告訴記者，在選擇服務對象時，不是政府指定，而是群眾選擇，“每個崗位35張票，15個村民代表，加上主管局、分管領導和村級代表，四個層面的代表一起投票決定。在2008年的競聘中，我們有一個農(nóng)技人員，大學畢業(yè)，演講口才也不錯，但是老百姓不投他的票，因為他的服務不熱心、不主動、不積極，他就不能再上了。”

農(nóng)村公益服務事項，每年需要多少錢，都通過崗位設置經(jīng)費，不僅要競爭上崗，還要嚴格地進行考核?！斑@個事項一年多少錢，我考核你，你做到了，錢給你，你做不到，就按得分的情況進行扣減。這個考核不是你自己說了算，也不是我們說了算，得群眾說了算，讓群眾有了話語權，有了評價權，考核才會發(fā)揮作用?！睂O金海說。

“我們有了監(jiān)督權，他們在服務中就不能馬虎了，我們要是不滿意，還可以去投訴，我們一投訴，政府就要扣錢了。”橫溝橋鎮(zhèn)孫祠村村民周本源對記者說。政府職能轉(zhuǎn)變面臨諸多制約 “歷史上機構(gòu)改革進行過多次，但往往走不出‘膨脹－精減－再膨脹－再精減’的怪圈。我認為，不重蹈覆轍的關鍵在于改革要上下聯(lián)動?！便浣懈母镛k主任周鋒說。

周鋒認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革成果能否鞏固，在很大程度上要看上級政府是否頂?shù)米毫?。同時，改革的氛圍也十分重要。如果單靠一個地方“單兵突進”，也難免會使基層干部產(chǎn)生抵觸情緒，改革很難推進。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革目的是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，但僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的改革這一目的也難以實現(xiàn)。李志文說，機構(gòu)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務意識確實有所加強，但與“服務型”政府的要求相比差距仍然很大。原因一是財力有限；二是村民自治水平難以跟上。

“我認為，服務型政府必須建立在節(jié)余型財政的基礎上?！崩钪疚恼f，通過機構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政成本雖然大幅降低，但還僅僅停留在“溫飽型”，巨額的鄉(xiāng)村債務化解也并非一朝一夕的事情，作為公共服務和公共產(chǎn)品的提供者，在目前的財政狀況下，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部意識轉(zhuǎn)變了，履行公共服務職責時還是捉襟見肘。

另外，村民自治制度不完善也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的一大制約。李志文認為，正是由于村民自治步伐遠遠跟不上農(nóng)村形勢的發(fā)展，許多本來應在村一級解決的問題都變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的事。在這種情況下，即使完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是“無限政府”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是“萬金油干部”，難以從根本上實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。這是在下一步的改革中，我們必須要面對和解決的問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

百科名片 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是農(nóng)村綜合改革的一項重要內(nèi)容，包括以下幾個方面：一是黨政機構(gòu)核編定員，精兵簡政；二是財政體制改革；三是農(nóng)村義務教育改革，進一步完善以縣為主原則，建立農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，建立中小學校舍維修保障長效機制。目錄

基本信息

工作進展

主要任務

工作要求

新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革啟動

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革方案探析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的難點與對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革存在的難點

展開

編輯本段基本信息

全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作電視電話會議于2010年10月11日在京召開，國務委員兼

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

國務院秘書長馬凱出席會議并講話，強調(diào)要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革放到更加突出的位置，堅定不移地向前推進，為農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供堅實保障。

編輯本段工作進展

2004年以來，為配合農(nóng)村稅費改革和農(nóng)村綜合改革、加快推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

社會一體化進程，中央啟動實施了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。各地按照統(tǒng)一部署和要求，積極試點，大膽創(chuàng)新，改革逐步從試點轉(zhuǎn)入全面推開階段。目前，全國已有70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了機構(gòu)改革，取得了明顯成效，積累了寶貴經(jīng)驗。

推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革關系到黨的路線方針政策在農(nóng)村的貫徹實施，關系到黨和人民群眾的血肉聯(lián)系，關系到全面建設小康社會目標的順利實現(xiàn)，關系到深化行政管理體制改革的整體進程。必須進一步深化認識，切實增強責任感和緊迫感，深入推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。

編輯本段主要任務

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是一項復雜的系統(tǒng)工程。各地各有關部門要按照中央的部署和

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

要求，統(tǒng)籌安排，突出重點，周密部署，協(xié)同推進。重點抓好四項工作：一是加快轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展方式，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務和社會管理能力，切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力與責任不對等等問題。積極為鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變職能創(chuàng)造條件。二是嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制。進一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)和事業(yè)站所設置，堅決守住機構(gòu)編制和實有人員“只減不增”這條底線。三是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所管理體制。繼續(xù)推進分類改革，建立健全新型農(nóng)業(yè)服務體系。四是創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運行機制。嚴格依法行政，加快推進政務公開，轉(zhuǎn)變服務方式，發(fā)揮基層組織的作用。

編輯本段工作要求

各地各有關部門一定要加強領導，嚴格責任，強化措施，狠抓落實，確保201

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

2年如期順利完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革各項任務。各?。▍^(qū)、市）黨委政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革負總責。各有關部門要加強協(xié)調(diào)配合。

編輯本段新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革啟動

從2004年的“破冰試水”起算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點已在各地進行了整整5個年頭。不久前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發(fā)《中央機構(gòu)編制委員會辦公室關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的指導意見》。這標志著，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革全面啟動。

而這一艱巨任務的時間表也已經(jīng)劃定——2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革任務。

五年試點 經(jīng)驗豐碩

●試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)約1.8萬個，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)一半以上

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，涉及中國34600多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“工程”之復雜、任務之艱巨，可想而

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

知。2004年3月，為配合農(nóng)村稅費改革，中央決定開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點，一直到次年2月，試點主要在黑龍江、吉林、安徽和湖北4省進行。這一時段，被視為先行試點階段。

自2005年3月到2006年6月，試點進入擴大階段。國務院強調(diào)，試點要嚴格守住“兩條底線”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制和實有人員5年內(nèi)只減不增和確保社會穩(wěn)定。相比第一階段，各地開展試點積極性高漲，推進速度很快，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕對數(shù)增加了近7000個。

從2006年7月迄今，屬于逐步深化階段。國務院印發(fā)的《關于做好農(nóng)村綜合改革工作有關問題的通知》明確提出：力爭在“十一五”期間或用更長一些時間基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育、縣鄉(xiāng)財政管理體制改革任務。

在試點中探索，在實踐中總結(jié)，在執(zhí)行中完善。5年來，各地積極探索，逐步擴大試點范圍，不斷深化試點內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計，截至2008年年底，全國試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有約1.8萬個，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的一半以上。其中，內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、安徽、河南、湖北、浙江、重慶8?。▍^(qū)、市）已完成全?。▍^(qū)、市）范圍內(nèi)機構(gòu)和人員精簡等階段性任務；有的省份則選擇部分市縣鄉(xiāng)進行試點。

5年試點，經(jīng)驗豐碩。稅費改革前，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一幅“亂進人、進亂人”的亂

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

象；試點后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制呈逐年下降趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員膨脹的勢頭得到有效控制。

在試點改革過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念也悄然發(fā)生根本性變化。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感慨：必須從“老爺”、“當官”向“服務員”、“服務”轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變也向前邁進一大步。首問負責制、辦事代理制、“和諧110”聯(lián)動體系；村村通公路、飲水工程改造……隨著各地一系列創(chuàng)新之舉、務實之舉頻頻推出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益服務的能力和水平明顯提升。

全面啟動 時機成熟

●既要“切一刀”搞改革，又不搞“一刀切”

試點成績突出，但問題也不容忽視。多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能越位、錯位和缺位并存，“有限權力、無限責任”尷尬，條條干預鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行、機構(gòu)人員編制壓力依然很大……一個個現(xiàn)實難題依然有待實踐破解。

如今，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，我國農(nóng)村稅費改革已經(jīng)進入農(nóng)村綜合改革的新階段，而地方政府機構(gòu)改革也漸次推開。中央領導同志強調(diào)指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革既是地方政府機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，又是農(nóng)村綜合改革的關鍵。”全面啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的時機已經(jīng)成熟。

根據(jù)黨的十七大和十七屆二中、三中全會關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、加強基層政權建設的精神，中央決定，在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎上，在全國推開鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

“改革最突出的特點，在于從全黨全國工作大局和?三農(nóng)?工作全局高度進一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的功能定位，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變?！敝醒刖庌k主任王東明表示，全面啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革將以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，理順職責關系，創(chuàng)新體制機制，優(yōu)化機構(gòu)和崗位設置，嚴格控制人員編制，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，建立精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制，建設服務型政府，鞏固農(nóng)村稅費改革成果，減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展?！斑@是貫穿改革的一根紅線?！?/p>

依照改革“藍圖”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革將堅持分類指導、因地制宜，根據(jù)當?shù)貐^(qū)域特點和經(jīng)濟社會發(fā)展實際，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設置和職能配置的重點?！叭珖袔兹f個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，情況千差萬別，這就決定了必須適應新形勢要求，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要?切一刀?搞改革，又不搞?一刀切?，不能只搞一個模式?！蓖鯑|明說。

改革堅持權責一致，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能必要的事權和財權。長期以來，由于事權和財力的不相匹配，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力沒多少、責任卻無限大，嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常履職與運行?！案母镌谶@一點上的調(diào)整，旨在權力、責任相一致，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運轉(zhuǎn)?！蓖鯑|明強調(diào)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在四個方面全面履職，即促進經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農(nóng)村穩(wěn)定，推進基層民主、促進農(nóng)村和諧?！皢慰催@四項職能，并不都是全新內(nèi)容，但把現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當履行的四項職能清晰地表達出來，卻是第一次?！彼硎?，改革同時強調(diào)不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合實際，確定工作重點，“這既體現(xiàn)了共性，也突出了差異性?！?/p>

新意迭出 成效可期

●嚴控“一票否決”事項，堅決清理規(guī)范各類評比達標表彰活動

雖然《意見》只有1900余字，但其間透出的改革氣息，令人耳目一新。

曾幾何時，“食之者眾，生之者寡”，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員膨脹的真實描述。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

嚴格控制機構(gòu)和人員編制，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的一個重要目標。

“可根據(jù)不同類型、不同規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際，確定黨政機構(gòu)設置形式和數(shù)額，可設若干綜合辦公室，也可只設若干綜合性崗位。”中央編辦副主任吳知論介紹，譬如，有些地方設“三辦一所”，有些就設“四辦一所”，還有的設“一辦四所”?！爸灰袭?shù)貙嶋H，如何設置，不劃框框，但總體要求是：要精干、要高效?！?/p>

在同一層級內(nèi)，可根據(jù)實際情況對行政編制實行動態(tài)管理；跨層級調(diào)整行政編制的，必須按程序報批?！皠澏ㄟ@個硬杠杠，目的就在于避免將空余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制隨意調(diào)整到上級機關使用，從而產(chǎn)生行政編制分布的倒金字塔現(xiàn)象。”他解釋。

同時，為切實把住5年內(nèi)機構(gòu)和人員編制只減不增這條“底線”，中央編辦多次強調(diào)，加快推行機構(gòu)編制實名制管理，并向社會公開，接受群眾監(jiān)督。

多年來，原來由縣級各相關部門組織的各種評比達標表彰活動，在一定程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的“指揮棒”。尤其是名目繁多的“一票否決”事項層出不窮，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整日疲于奔命：“工作要是樣樣都像計劃生育那樣一票否決，就是三頭六臂也顧不過來！”

2006年，河南開始全面清理“一票否決”和檢查評比項目。全面清理后，原有的“一票否決”項目取消了6項，保留5項；涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的143項檢查評比達標活動取消了135項，僅保留8項，一舉為鄉(xiāng)鎮(zhèn)減了負、解了壓、松了綁。

在充分總結(jié)地方經(jīng)驗基礎上，《意見》強調(diào)，嚴格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導的“一票否決”事項，堅決清理和規(guī)范各種評比達標表彰活動?！兑庖姟分赋?，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核由縣級黨委、政府統(tǒng)一組織，不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的事項，不得列入考核范圍。“這實際上就把工作的?指揮棒?統(tǒng)一歸口到縣級黨委、政府，避免?條條干預?泛濫，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)營造一個比較寬松的履職環(huán)境?！眳侵撜f。

站所改革 加強服務

●綜合設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再興辦自收自支事業(yè)單位

在創(chuàng)新事業(yè)站所管理體制方面，改革也有新內(nèi)容。

《意見》提出，加強農(nóng)業(yè)公共服務能力建設，創(chuàng)新管理體制，提高人員素質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

力爭3年內(nèi)在全國普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務機構(gòu)。

目前，各地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的改革大致有三種模式：第一種是多數(shù)地方將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所整合為3—5個服務中心；第二種是湖北等地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所轉(zhuǎn)制為企業(yè)或中介服務組織，由政府通過簽訂合同、項目招標的辦法向其購買服務；第三種是改由縣里派駐。有的地方將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所上收到縣級主管部門管理，有的還實行了跨行政區(qū)域設置。

《意見》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所改革提出三點原則要求：

——鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所原則上實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、上級業(yè)務部門進行業(yè)務指導的管理體制。根據(jù)實際情況，經(jīng)省級人民政府批準，也可實行以上級主管部門管理為主或按區(qū)域設置機構(gòu)的體制。

——推進事業(yè)站所分類改革，區(qū)分事業(yè)站所的公益性職能和經(jīng)營性活動，對公益性機構(gòu)加強財政保障，經(jīng)營性機構(gòu)要轉(zhuǎn)制為經(jīng)濟實體。特別是，要綜合設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再興辦自收自支的事業(yè)單位。

——積極探索農(nóng)村公益服務的有效實現(xiàn)形式。鼓勵發(fā)展多元化的農(nóng)村社會化服務組織和農(nóng)民專業(yè)合作社，扶持社會力量興辦為農(nóng)服務的公益性機構(gòu)和經(jīng)濟實體。

事實上，各地在這方面早已進行大膽探索。如湖北等地探索的花錢買服務、養(yǎng)事不養(yǎng)人等做法，便深受基層歡迎?！鞍褳槊穹盏氖罗k好了，也沒增加人力成本，可謂一舉兩得?！敝醒刖庌k三司司長李曉全說?！皬膶嶋H出發(fā)，政府購買服務，使公益服務也走出一條市場化的新路子?！?/p>

王東明表示，隨著新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革任務完成，中國的基層政權將更為鞏固而有力。[1]

編輯本段鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革方案探析 摘要

到目前為止多次以精簡機構(gòu)和分流人員為目標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，沒有從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員膨脹等核心問題，其原因在于：忽視了通過競爭推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)綜合配套改革；在精簡編外人員的同時忽視了精簡在編人員；在新農(nóng)村建設時期忽視了創(chuàng)新事業(yè)站所運行機制和轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能；在調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權力的同時忽視了“上改下也改”的配套改革。鑒于此，今后要以競爭為重點，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)和人員，轉(zhuǎn)變政府職能，從撤消事業(yè)站所、置換職工身份和建立“以錢養(yǎng)事”的新的為農(nóng)服務機制入手，從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中的難題。

關鍵詞：新農(nóng)村建設；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；配套措施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是一個錯綜復雜的系統(tǒng)工程，由于改革主體與客體合一，是自己為自己動手術，所以直接導致了改革受阻。以往多次以精簡機構(gòu)和人員為目標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，不僅沒有走出精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈，反而產(chǎn)生了機構(gòu)越簡越大、人員越簡越多的現(xiàn)象。在現(xiàn)階段或近一個時期內(nèi)，要以競爭為重點，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)實行綜合配套改革，建立精簡高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權。

以競爭為重點，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制

1.加強新農(nóng)村**政治建設，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔任用制度，實行“兩票”直選初步候選人。我國形成于計劃經(jīng)濟時期的長達半個多世紀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部選拔任免制度，已不能適應新形勢的需要，必須予以改革。具體的改革辦法有二：一是實行自薦報名，讓人才充分涌現(xiàn)。凡年齡在35周歲以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關干部和上屆班子成員，只要符合任職資格條件，均可自薦報名。自薦報名結(jié)束后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進行資格審查，報市縣委組織部審核確定并公布符合資格條件的人員名單及其簡歷，接受群眾公開監(jiān)督。二是以“海選”方式推薦候選人，充分尊重民意。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別以政府機關、直屬部門、所屬村、企業(yè)為單位召開會議，組織黨員和群眾代表推薦鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導班子成員初步候選人。根據(jù)市縣委的決定，每個參加推薦的黨員、群眾代表限推薦9名黨委班子成員(其中黨委委員兼副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長3—4人)為初步候選人。推薦結(jié)束后，由市縣委常委會按照推薦票數(shù)，綜合鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆考核情況確定12名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員正式候選人。

2.引入競爭機制，實行“鄉(xiāng)官”競選。在直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和領導班子成員時，要嚴格遵守法律和黨章規(guī)定的程序和議程，實行競職演講。黨委委員正式候選人進行競職演講完畢后，由全體黨員代表以無記名投票的方式直接選舉產(chǎn)生9—11名黨委班子成員。黨委委員選舉產(chǎn)生后，由市縣委確定兩名黨委書記兼鎮(zhèn)長候選人分別進行競職演講并接受代表們的現(xiàn)場提問。全體黨員代表直接選舉產(chǎn)生黨委書記后，由全體黨代表從落選的黨委書記候選人和3名副書記候選人中投票選舉產(chǎn)生3名副書記。在鄉(xiāng)級人民代表大會上，按照規(guī)定的議程，由黨代會選舉產(chǎn)生的黨委書記作為候選人等額選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，從黨代會選舉中未選上書記的副書記中選舉產(chǎn)生一名常務副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，從其他黨委委員及群眾推薦的非黨副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長中差額選舉產(chǎn)生3名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。

3.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制，實行領導班子成員交叉任職和競爭上崗。一是設立“三辦”。即黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室和社會事務辦公室。二是規(guī)范編制管理。所有人員按核定編制競爭上崗，實行一人一編一卡管理。落崗的人員下崗分流，出現(xiàn)空編時優(yōu)先從原機關、事業(yè)單位分流人員中錄用。三是實行四大班子成員交叉任職。要根據(jù)中央機構(gòu)編制委員會辦公室(簡稱中編辦)有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員人數(shù)的規(guī)定和要求，通過公開競爭將鄉(xiāng)鎮(zhèn)主副職調(diào)整到位，分別為黨委書記1名、副書記3名、委員4名。政府班子成員全部由黨委委員兼任，其中黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；3名黨委副書記中1名兼任人大主席，1名兼任紀委書記(兼管政協(xié)工作)，1名兼任常務副鎮(zhèn)長；其他黨委委員兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、人民武裝部部長、組織宣傳員等職務。中層干部競爭到位，擔任“三辦”主任；一般干部按編制競爭上崗，擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員。落選下來的干部一律進入“三辦”，通過公開、平等、競爭、擇優(yōu)的方式，由“三辦”主任按各辦的崗位設置“點兵”，或按量化評分的辦法確定上崗人員，落崗人員自動分流。

4.按區(qū)域設置行政站所和派出機構(gòu)，不搞一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一站(所)。農(nóng)村稅費改革后，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的工作正在全國展開，行政站所和派出機構(gòu)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一站(所)的設置，已不能適應建設****新農(nóng)村的整體需要。歸并鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政站所、按區(qū)域設置行政站所和派出機構(gòu)、精簡人員、壓縮編制，已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制綜合配套改革的重要組成部分。各市縣可根據(jù)實際，以3—4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一個區(qū)域，按區(qū)域設置行政站所和派出機構(gòu)。對稅務所、工商所、法庭、司法所等部門按區(qū)域設置；根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際和優(yōu)勢設置2—3個公安派出所和市縣垂直部門管理的站所；其他機構(gòu)不延伸或派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些單位的黨組織關系實行屬地管理，人事任免等重要事項按有關規(guī)定征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同意，經(jīng)費按誰設立誰負擔的原則由主管部門負責落實，不增加所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和群眾的負擔。對這些單位的編制要實行嚴格管理，分流超編人員，清退無編制人員和臨時工。

5.改革領導干部職務消費管理辦法，實行職務消費貨幣化。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部職務消費無章無序，導致多種腐敗現(xiàn)象滋生蔓延，極易造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部權力膨脹，致使干群關系緊張、各種收費項目泛濫。為了有效控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類支出，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職務消費有較大幅度的下降，要重點抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導班子成員職務消費貨幣化改革，嚴格核定補貼標準，把領導干部職務消費從票據(jù)報銷方式逐步統(tǒng)一到貨幣支付上來。目前改革的重點是招待費、通訊費和交通費三個職務消費項目。

(1)通訊費分單位公共通訊費和領導干部個人公務通訊費(包括移動電話費)兩部分。公共通訊費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦公室集中管理，實行限額控制、節(jié)約滾存并按比例獎勵責任人的辦法，主要用來維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的正常工作，保障上下暢通。領導干部個人通訊費補貼主要用于與其職務和分管工作相關的公務通訊活動，可按照職務、分工、工作量的大小，因人因事核定標準，按月隨工資發(fā)放，超支自付，節(jié)約歸己。關于移動電話費補貼要結(jié)合各地的實際情況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、常務副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(主任)、黨委副書記兼人大主席、政協(xié)主任、紀委書記以及其他領導班子成員分別確定每人每月的具體補助金額。

(2)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)只保留一部公務用車，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦其余車輛一律封存。對公務用車采用承包、租賃的經(jīng)營方式，由單位與司機簽訂協(xié)議，司機的工資及補助、車輛折舊等費用從小車營運收入中解決。公務用車交通費的總額控制在5?5—6?5萬元以內(nèi)，包括公共交通費和個人交通費。公共交通費由單位承擔，主要包括處理突發(fā)事件、開展防汛、抗旱、防火、救災工作、到市縣外招商引資等公務行為而發(fā)生的交通費用。公共交通費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦公室集中管理，限額控制(限額不得超過交通費總額的30%)。個人交通費主要用于在市縣內(nèi)開會、辦理日常公務、到基層開展工作、對口接待、迎接檢查等所發(fā)生的交通費用，以及公共交通費中應由個人承擔的部分。個人交通費依據(jù)領導干部的職務、分工和工作量的大小核定到人、包干使用，節(jié)約歸己、超支自付。

(3)公務接待費包括公共接待費和領導干部個人接待費。公共接待費包括因招商引資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府組織召開會議、市縣級以上組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開會議、外地領導或兄弟單位來學習視察、協(xié)助市縣級以上新聞單位從事宣傳報道工作等發(fā)生的招待費。這部分費用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦公室集中使用，限額控制(限額不得超過接待費總額的30%)。領導干部個人接待費按照其職務、分工和工作需要核定標準，節(jié)約歸己、超支自付。

撤消或轉(zhuǎn)制事業(yè)站所，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革 目前，我國大多數(shù)省市進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，一般將重點集中在清退和分流超編人員上，而忽視了創(chuàng)新事業(yè)站所運行機制、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務職能和調(diào)整縣鄉(xiāng)兩級政府行政執(zhí)法職能。我們認為：只有轉(zhuǎn)變政府職能，從撤消事業(yè)站所、置換職工身份和建立“以錢養(yǎng)事”的新的為農(nóng)服務機制入手，調(diào)整縣鄉(xiāng)兩級政府的行政權力，才能從根本上解決長期困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革的問題。

1.撤消“七站八所”，置換職工身份。我國農(nóng)村地域廣闊，人口眾多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所人員占鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員的80%。為了確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革穩(wěn)步推進，必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站、農(nóng)機站、水利站、林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)經(jīng)站、文化站、廣播站、城建所、房管所、土地所、計劃生育服務站等事業(yè)站所或綜合設置的服務中心進行“收章、摘牌、改制、人員整體分流”改革。一是市縣編制辦對財政供養(yǎng)人員進行“鎖定”，對事業(yè)站所的總資產(chǎn)、債務、凈資產(chǎn)等家底進行清理，通過盤活閑置資產(chǎn)、財政籌資等途徑組建新的經(jīng)營實體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托下承擔相關的農(nóng)業(yè)公益服務項目。二是引導和鼓勵原站所人員自愿轉(zhuǎn)換身份，領取一次性經(jīng)濟補償金，解除與原單位的勞動人事關系，退出財政供養(yǎng)序列，參與市場競爭。三是對轉(zhuǎn)制事業(yè)單位的在編、在冊人員實行全員保險，對改革前已退休的人員實行全員保險后由社保機構(gòu)發(fā)放其退休養(yǎng)老金。

2.重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，實行人員競崗分流。為了確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金的科學管理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應設立財政所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)單位，承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理、農(nóng)村經(jīng)營管理、土地承包管理等職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員從原財政所和農(nóng)經(jīng)站人員中競爭產(chǎn)生，競爭上崗考試分別由市縣財政局和農(nóng)經(jīng)站組織，采取考試與考核相結(jié)合的辦法，由高分向低分擇優(yōu)錄用，在市縣范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配、定編管理。對符合內(nèi)退條件的人員，全部實行內(nèi)退；對落崗的人員實行分流。分流人員領取生活費，退出編制管理，進入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的中介性質(zhì)的財政服務中心，通過開展中介服務獲得相應的報酬。

3.保留個別重點站所，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)“龍頭”優(yōu)勢。為了充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，促進經(jīng)濟發(fā)展，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應在堅持整體轉(zhuǎn)制的前提下，保留一個發(fā)展較好的支柱產(chǎn)業(yè)、重點宜林山區(qū)等特別行業(yè)和有區(qū)域優(yōu)勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)只準轉(zhuǎn)制、保留一個集體性質(zhì)的企業(yè)?？蓪⒅攸c站所的正式員工整體轉(zhuǎn)入社會服務部，該服務部按市場化運作，獨立核算，自負盈虧，其人員全部退出事業(yè)編制。同時，按照執(zhí)法主體在市縣、服務工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原則，建立統(tǒng)一的管理機制，由市縣局委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同從有資質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員中聘用專業(yè)技術人員，從事防疫、檢疫、護林、防火等為農(nóng)服務工作，實行一年一聘，動態(tài)管理。

4.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位服務體制，建立“以錢養(yǎng)事”新機制。按照“行政職能整體轉(zhuǎn)移、經(jīng)營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的改革思路，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)原事業(yè)站所的行政執(zhí)法職能收歸縣直主管部門，將其行政管理和公益性服務職能分別向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三辦”轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應本著在改革中絕對減人、相對減支、減人不減政府責任、減支不減政府公益性支出的原則，對原事業(yè)站所的服務項目制定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔、公開招標、合同管理、以錢養(yǎng)事”的改革方案，通過購買服務和購買勞務的辦法，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務“三農(nóng)”的責任。

5.改革干部職工養(yǎng)老辦法，建立覆蓋面廣泛的社會保障制度。為了確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)置換身份人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無后顧之憂，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展，應該建立“五保合一”的社會保險制度，將社會保險的范圍擴大到包括黨政機關、人民團體和事業(yè)單位在內(nèi)的所有用人單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關干部職工(包括分流人員)應積極補交保險費，參加養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育五種保險。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所人員應建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，補建10年的個人賬戶，以職工1995年以來歷年檔案工資為繳費基數(shù)，按11%(單位8%、個人3%)的比例補繳個人賬戶資金。

推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的配套措施

1.制定科學合理的的事業(yè)單位人員“置換身份”資金標準，解決長期困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的難題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位要徹底改革，必須集中大量資金給予站所人員一次性置換身份補償。改革需要成本，長期看要絕對減人，短期內(nèi)要相對增加一定的支出來辦理職工養(yǎng)老保險和買斷職工身份?？紤]到全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員較多，資金投入量大，建議國務院和省級人民政府從資金上對縣一級政府予以支持，撥付“置換身份資金”，制定科學的“置換身份”標準，如按每人每年工齡補當年1個月工資的補償標準置換身份。同時，國務院和省市級人民政府、市縣級政府應增加專項預算，各負擔置換身份資金的1/3為宜。

2.改革資金劃撥標準，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”撤消轉(zhuǎn)制之后，中央各部委和各省、市、自治區(qū)原來對“七站八所”下?lián)艿难a貼和各項經(jīng)費不應停撥。因為雖然事業(yè)站所撤消或轉(zhuǎn)制了，但農(nóng)村的社會服務需求還存在，仍需加大力度予以滿足，原事業(yè)站所承擔的大量的為農(nóng)服務項目仍需要通過招標發(fā)包的形式尋找專業(yè)技術隊伍去做。為此，中央和省級政府應制定相應的改革政策，做好資金劃撥與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的銜接工作。對于合村并組的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各省市、自治區(qū)應改革以村組個數(shù)為標準劃撥資金的辦法，結(jié)合當?shù)厝丝?、耕地、歷史等因素確定下?lián)苻D(zhuǎn)移支付資金，以調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的積極性。

3.改革市縣局委管理體制，做到“下改上也改”。市縣派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所按區(qū)域設置后，原在崗在編人員下崗分流達80%左右，對這部分群眾如不及時出臺方案予以分流安置，將難以完成改革任務。因此，在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方案時，應將派出機構(gòu)和垂直機構(gòu)按區(qū)域設置方案與撤消轉(zhuǎn)制事業(yè)站所改革方案配套進行。市縣級垂直局委對已改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門不應以站所撤消為由從資金、物資、項目上予以限制，國務院有關部門應制定相應的政策防止市縣局委為了增設或保留站所和人員而卡鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時制定市縣局委機構(gòu)改革、人員分流、物資發(fā)放等改革方案，做到“下改上也改”。

4.取消“一票否決權”，建立寬松的改革環(huán)境。據(jù)調(diào)查：有關部門下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一票否決權”有154項之多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導為了應付眾多的“一票否決權”，四處奔波以平衡關系，爭取過關。眾多的“一票否決權”本應屬于市縣的工作范圍，市縣卻將其一并壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這無疑造成了權利和決策方面的不對等。因此，中央和省市有關部門要研究制定取消“一票否決權”的改革方案，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革后有寬松的工作環(huán)境，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性。

5.建立領導干部改革承包責任制，確保農(nóng)村社會整體穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革后，機構(gòu)和人員大量減少，人員交叉任職，職數(shù)相應減少，其影響復雜而深遠。一方面，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部積極性的難度加大。不僅落選的原班子成員的積極性受到影響，中層干部的積極性也受到影響，因為領導班子職數(shù)的減少，本身就意味著中層干部進入領導班子的機會減少。如何保護和調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性和進取心，是今后一個時期干部工作需要研究和解決的一個重點和難點問題。另一方面，事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改革的阻力加大。部分原站所職工對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革持抵制態(tài)度，認為改革砸了他們的“鐵飯碗”，要求改革后政府包干解決其養(yǎng)老保險費續(xù)繳、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等問題。對此，市縣鄉(xiāng)應建立領導干部包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包人員的改革承包責任機制，做好每位分流人員和置換身份人員的思想工作，確保農(nóng)村社會整體穩(wěn)定。

6.卡死人員入口，逐步消化超編人員。要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)人員多的問題，就必須逐步消化富余人員。省級人民政府應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政和事業(yè)編制實行總量控制，規(guī)范其機構(gòu)和崗位設置，任何地方和單位都不得要求基層設置機構(gòu)和專職人員。編制一經(jīng)核定必須嚴格執(zhí)行，堅決把住入關口。我國現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部約400多萬人，每年正常退休20萬人左右，如果從現(xiàn)在開始能夠卡死人員入關口，則通過置換身份和分流人員，每年就可以減少幾十萬干部。經(jīng)過兩年左右的努力，就可以逐步消化富余人員，在確保社會穩(wěn)定的情況下，把我國龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)精簡下來，保證****新農(nóng)村建設有力有序有效推進。[2]

編輯本段鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的難點與對策

農(nóng)村稅費改革工作，是一項重大的政治任務，是關系到千千萬萬農(nóng)民切身利益的改革，是關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及基層事業(yè)單位去留的改革，其意義重大，史無前例。

作為農(nóng)村稅費改革工作的配套工程-------鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，無疑是稅改工作中最為復雜的系統(tǒng)工程。

湖北，一個走在全國農(nóng)村稅費改革前列的農(nóng)業(yè)大省，從2002年下半年農(nóng)村稅費改革工作啟動以來，通過減免農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，著實取得極大減輕農(nóng)民負擔的成績和工作經(jīng)驗。從2005年起，農(nóng)業(yè)稅全面停止增收，種田農(nóng)戶每年還能從國家財政領取數(shù)額不等的種田補貼，這無疑是中國農(nóng)民史無前例的奇跡，“千年的皇糧國稅從此銷聲匿跡”?！罢吆茫@樣的好政策能持續(xù)多久”，這無疑又成為中國農(nóng)民心中的一個疑問。減輕農(nóng)民負擔，關健在減支，如何減支，又關鍵在減人、減機構(gòu)，但機構(gòu)精簡工作能順利進行嗎，人員能按期分流嗎，機構(gòu)改革工作又進行的怎么樣了，工作中是否還存在不可逾越的矛盾和阻力。如何處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中存在的矛盾和難題，對我們的農(nóng)村稅費改革工作來說是極其重要的。

編輯本段鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革存在的難點

湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，在2002年農(nóng)村稅費改革試點工作剛開始時就已經(jīng)提到了日程上來，作為配套工程，它也是減輕農(nóng)民負擔，確保農(nóng)民負擔不反彈的根本所在。作為中國最龐大的機構(gòu)群體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作的難度是很大的，人員如何分流，今后的工作如何做，這都是各級領導苦思銘想的問題。

編輯本段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能難定位

過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國最基層的一級政府，承擔著中國農(nóng)村大量的社會事務管理工作，計劃生育、社會綜合治安、催糧派款等都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作，長期如此，行政干預是政府工作的主要方式，一個儼儼實實的計劃經(jīng)濟的執(zhí)行者和各項政策的實施者。改革后，由于職能轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)一些新問題在所難免。

1、職責難履行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權、責任無限大，人權、財權不斷弱化，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的職責相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職責的權力極其有限，處于一種權責不對等的尷尬狀態(tài)。

2、事務難應付。由于上下機構(gòu)改革不協(xié)調(diào)，“上面千根線，下面一針穿”，減人難減事的矛盾十分突出。

3、干部難適應。稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的要求越來越高，面對新形勢，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在思想上、能力上、工作方法上表現(xiàn)出明顯的不適應，感到工作無所適從。為群眾辦好事、辦實事有愿望沒能力，有想法沒辦法，心有余而力不足。

編輯本段鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員分流難

一提到改革，馬上就讓人想到減人、減機構(gòu)上來。有人戲稱，改革就是減人革命，每次改革都提減人，但最后都是不了了之。這雖然是一句戲言，但也確實說明了長期以來的改革存在的艱巨性和復雜性。我國歷次的政府機構(gòu)改革取得了很大成效，但成效向人們的預期以及經(jīng)濟社會發(fā)展的需要尚有不少差距，許多時侯還未能跳出“精簡-----膨脹-----再精簡-----再膨脹”的怪圈，也就是我們常說的黃宗羲定律。這其中存在著一些很普遍的現(xiàn)象，也是難以達到預期目標的癥結(jié)所在。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)組成人員復雜，清退難。八十年代以來，隨著我們國家改革開放的深入，國民經(jīng)濟有了很大發(fā)展，在計劃經(jīng)濟體制下，大量的社會事務都由政府直接承擔，由于人少事多，公共管理職能不能有效到位，這就促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)聘請大量臨時人員來直接從事公共管理。一些基層單位的領導趁機將自己的“三大姑、八大姨”招工進來，并轉(zhuǎn)了正，成為國家工作人員，有的單位就是“夫妻站”、“父子所”。這些通過關系進來的人，背景都較為復雜，很難清退，改革成本很高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)中還有合同制工人，國家安排的復退轉(zhuǎn)軍人，這都決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成人員的復雜性?！昂眠M不好出，你有我也有，大家都一樣”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革來說，這就是難點。

2、遺留問題處理難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”由縣主管局管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是事權?？h管時期，人員進編，都由主管局決定。在這種人事管理體制下，必然會出現(xiàn)超編進人和違規(guī)進人現(xiàn)象?？h局主管期間，進編收費是一條不成文的規(guī)定，只有在交了進編費后才能進入單位。還有五花八門的所謂調(diào)劑費、好處費、上崗費，這些高昂的費用全部來自于單位職工。機構(gòu)改革后，被清退的職工以交了錢為由，拒絕退出工作崗位。

3、各項待遇落實難。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要靠收取“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅來維持運轉(zhuǎn)，在除去各項征收費用后，勉強度日，有些差鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至只能發(fā)最基本的生活費來維持。在收不抵的情況下，干部職工的待遇就很難得到落實，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險拖欠現(xiàn)象嚴重，職工對自己年老后的生活充滿擔憂。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的自籌部分，湖北省也早有規(guī)定，但在沒有資金的情況下，也無法兌現(xiàn)，“白條子”滿天飛。

4、清退人員補償難。改革是陣痛，但也必須付出成本，清退職工必然涉及到經(jīng)濟補償。根據(jù)<<中華人民共和國勞動保障法>>規(guī)定，用人單位清退職工必須對職工進行經(jīng)濟補償，但在實際工作中，改革的成本沒有著落，根本無法落實。有些職工認為補償額度過低，要求提高標準。有些職工就是要錢，但卻無錢可給。這樣直接形成單位想清退退不了，職工想走人人走不了的現(xiàn)象。

編輯本段鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務償還難

現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)很大的一個難題就是債務問題。長期以來，由于各種原因，債務不斷增加，已經(jīng)危脅到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。做事要錢，不做事也要錢，錢從哪里來，對緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說簡直就是一籌莫展，借債保運轉(zhuǎn)是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保運轉(zhuǎn)的唯一途徑。這多年來，債務形成主要有以下幾個方面：

政府直接債務

為了建設基礎設施達標鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些年來鎮(zhèn)政府不惜借債上馬搞街道硬化建設，以求提升自己的形象，這些政績工程往往是建好之日，就是債主上門之時。復退轉(zhuǎn)軍人的安置是一項政治工作，基層政府為搞好這項工作，在無地方安排的情況下，只有出錢，但財政無能力，只有欠債，這就直接增加了政府債務。

政府職能延伸形成的債務

主要有“普九”債務、教育比例劃債、防汛購物用工債務、重大事故賠付、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整付出的成本、修路等。

政府接管債務

1999年農(nóng)村合作基金會關閉后，鎮(zhèn)政府將其所有資產(chǎn)，往來進行了接管，成立了債管中心，所有債務由政府來償還，還有供銷社股金兌付工作也由政府來承擔，這都增加了債務總額。

改革留下的債務

機構(gòu)改革后，管理區(qū)和有些單位被撤或并，其債務也隨著一并劃入新機構(gòu)，造成新單位還未運轉(zhuǎn)就已經(jīng)是負債累累，運轉(zhuǎn)艱難。

其它債務

多年來，能否在規(guī)定的時間內(nèi)完成“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅的征繳任務是決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部升遷和政績考核的主要依據(jù)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在未能及時完稅的情況下，采取借本付息的方式舉債上繳完成任務，年復一年，本息如雪球一樣越滾越大。

編輯本段改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作難

機構(gòu)改革后，新的單位應該有新氣象，人員的工作積極性應有很大的提高，工作方式方法應有很大的改變，但就從改革后來看，存在的問題也確實不少。

1、管理方法沒有變化。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理模式發(fā)生了變化，但過去的管理方式方法在現(xiàn)在依然大有市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已習慣于發(fā)號施令。本應該是從行政命令轉(zhuǎn)為主動服務的工作，一些干部依然是習慣于高高在上，指手劃腳，想做好卻還是做不好。

2、上下關系難捋順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革主要是對眾多的鎮(zhèn)一級機構(gòu)，并不牽扯到縣一級單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革后，一些職能弱化的部門和單位被撤或并，新單位與縣一級及更高層級的管理機構(gòu)并沒有對口，但人員比原來減少，而事卻沒減輕。許多原來部門的業(yè)務一下集中到新單位，每個主管部門都認為自己的事重要，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員疲于應付，各種檢查是接連不斷，減人減事的初衷并沒能達到，下面改了，上面不改，改了也是白改。

3、上級、群眾難兼顧。新的機構(gòu)，要做的事很多，上級有上級的安排，群眾有群眾的要求，對于夾在中間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，壓力很大?，F(xiàn)在人員減少后，但上級的工作必須得做，各種檢查還得應付，但群眾的要求也變高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作目標發(fā)生了變化，群眾要求脫病致富、改變落后的生活環(huán)境，保障自身安會的愿望比以往任何時侯都要強烈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展，帶領群眾致富的擔子更重了。這一切都要人去做，要有人去做，上級和群眾很難兼顧。

4、走出怪圈難上難-----黃宗羲定律。這個怪圈是個循環(huán)定律，我們想走出機構(gòu)改革的怪圈，還沒有很好的辦法，我們的職能還不能很好的轉(zhuǎn)變，富余人員還難以真正分流，這為機構(gòu)、人員回升、財政負擔加重都留下了隱患，跳出這個定律，難上難。[3]

編輯本段鎮(zhèn)機構(gòu)改革的對策

a)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能重新定位，并加以明確<<行政許可法>>為依據(jù)，改變責任無限大，權力無限小的現(xiàn)狀。

我們要科學定位，解決“路往哪里走”的問題，找準鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重新定位的出發(fā)點。

i.要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職能，把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點。在市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能應轉(zhuǎn)到抓好經(jīng)濟發(fā)展、管理社會事務、維護社會治安、提供公共服務上來。在工作重點上，要致力于落實政策、組織協(xié)調(diào)、科技示范、行政執(zhí)政、市場服務和管理社會，促進農(nóng)村社會全面進步。

ii.要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，建立起權責對等、各司其職、各負其責、齊心協(xié)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作體制。

iii.要理順管理秩序，建立起上下配套、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作運行體系。

我們要轉(zhuǎn)變觀念，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事該怎么干”的問題，找準鄉(xiāng)鎮(zhèn) 職能轉(zhuǎn)變的中心點。

1、要樹立市場經(jīng)濟觀念，由抓大農(nóng)業(yè)向抓大市場轉(zhuǎn)變，走市場化的路子。學會依靠市場配置技術、人才、資金等生產(chǎn)要素，積極為農(nóng)民把產(chǎn)品轉(zhuǎn)為商品牽線搭橋、創(chuàng)造條件，引導農(nóng)民進入市場。

2、要樹立民本觀念，由行政推動型向優(yōu)質(zhì)服務型轉(zhuǎn)變，走示范引導的路子。加強政策服務、信息服務、科技服務和法律服務，及時提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務。

3、要樹立開放的觀念，由具體管理向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，走社會化的路子。

4、要樹立民主法制觀念，變?nèi)酥螢橐婪ㄐ姓⒚裰鞴芾?，走民主化、法制化的路子?/p>

我們要加強培訓，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“隊伍怎么帶”的問題，找準干部隊伍建設的新路子。

1、要由經(jīng)驗型向?qū)W習型轉(zhuǎn)變，不斷提高落實政策的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要注重學習黨的路線、方針、政策，做到熟悉政策、精通政策、用好政策、用活政策，用政策化解矛盾，用政策指導實踐。

2、要由權力型向能力型轉(zhuǎn)變，不斷提高領導的工作能力。要學會用說服、教育和示范引導等方法，做好群眾工作。

3、要由指揮型向示范型轉(zhuǎn)變，不斷提高領導經(jīng)濟發(fā)展的能力。

4、要由隨意型向規(guī)范型向規(guī)范型轉(zhuǎn)變，不斷提高依法行政的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要不斷強化法律意識，學習法律知識，用法律規(guī)范自己的言行，不斷提高依法行政的水平。

5、要由干預型向服務型轉(zhuǎn)變，不斷提高為民服務的能力。要急群眾所急，想群眾所想，憂群眾所憂，麻煩事耐心解決，難事想辦法解決，小事不馬虎，難事不推諉，急事不拖拉，真正做到讓群眾滿意。[3]

編輯本段縣(市)鄉(xiāng)機構(gòu)改革要同步進行

機構(gòu)改革，是一個漸進的過程，但在這個過程中也要注意理論與實踐相結(jié)合。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，對湖北的農(nóng)民來說是一件喜事，但對廣大的基層干部來說，是壓力，同時也是動力。在改革后，新的機構(gòu)承擔了原來絕大部分事情，工作效率有了很大的提高。但改革后人員減少，事沒減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依然緊張，這也是不爭的事實。我們要轉(zhuǎn)變職能，必須先理順上下關系，減少不必要的事情，使干部能從繁重的瑣事中解脫出，從“收款催糧”的主力軍轉(zhuǎn)到經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的主戰(zhàn)場上來。要理順上下關系，就必須實行縣鄉(xiāng)同步改革。

我們要改鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革為縣(市)鄉(xiāng)同步改革，要減負放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要理順縣鄉(xiāng)財政分配關系，做到事權與財權相一致。

對于改革，應該適當加快步伐，變被動為主動，變消極為積極，大力做好縣(市)鄉(xiāng)改革聯(lián)動工作。在改革中，根據(jù)各級財力的實際情況，具體問題具體分析，在改革成本上盡量能做到分級負擔，減輕基層的財政壓力。[3]

第二篇：關于我盟蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革有關情況的調(diào)查報告

關于我盟蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革有關情況的調(diào)查報告

中共興安盟委政策研究室

為了回顧總結(jié)我盟鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，了解改革后出現(xiàn)的新情況、新問題，尋求解決問題的有效途徑，按照盟委領導的指示精神，盟委政研室組成專題調(diào)研組，利用半個多月時間，深入到全盟各旗縣市進行了認真細致的調(diào)查了解?，F(xiàn)將有關情況報告如下：

一、全盟鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革基本情況及運行情況 繼2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革之后，2005年盟委行署根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委辦公廳、政府辦公廳關于全區(qū)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作的實施意見》（內(nèi)黨辦發(fā)[2005]20號）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委辦公廳、政府辦公廳關于配套推進全區(qū)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作的若干具體意見》（內(nèi)黨辦發(fā)[2005]30號）及全區(qū)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作安排，首先在扎賚特旗進行試點，并于2006年在全盟推開，將原有的76個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管理區(qū)）撤銷了37個，保留了39個，撤銷比例達到48.7%。通過壓縮編制，精簡人員，改革后全盟蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制總額1310名，比改革前減少了427名，精簡比例為24.6%；重新核定事業(yè)編制1561名（含派駐機構(gòu)編制410名），比原編制減少了1725名，精簡比例為52.5%；領導職數(shù)調(diào)整為281名，比改革前減少了342名，精簡比例為54.90%。改革后，為了保證被撤并蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理和人民生產(chǎn)生活的正常進行，被撤并的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了37個臨時過渡性的派出管理機構(gòu)----工作部或辦事處（以下統(tǒng)稱工作部），隸屬于并入的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當時規(guī)定經(jīng)過三年的過渡期后取消其職能。但是從撤并后的實際情況看，工作部仍然履行著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的全部職能，各旗縣市的工作部基本上都是“五個不變”，即原有工作任務、考核目標、責任目標體系、獎懲制度、干部級別都不變。所不同的是：

1、工作部不召開人民代表大會，工作部領導由旗縣市委任命，工作部人大代表參加所并入蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人代會，選舉產(chǎn)生所并入蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成人員；

2、工作部的人員編制大幅度縮減。如扎賚特旗各工作部普遍只保留了12個編制（4個行政編、8個事業(yè)編），各旗縣市大同小異；

3、保留的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工作部原有的“七站八所” 全部取消，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)新設了三個行政機構(gòu)和三個事業(yè)機構(gòu)，工作部卻沒有。表面上看，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量是減少了，但是區(qū)域管理機構(gòu)沒有精簡，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管理區(qū)）總數(shù)雖由原來的76個減少到39個，但同時設臵了獨立運行的37個工作部，二者加起來仍為76個。

改革后保留的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)新成立的三個行政機構(gòu)是：黨政綜合辦公室（掛社會治安綜合治理委員會辦公室牌子）、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室（掛人口和計劃生育辦公室牌子），旗縣政府所在地的城管鎮(zhèn)增設了城鎮(zhèn)管理辦公室。新成立的三個事業(yè)機構(gòu)是：計劃生育服務中心、社會事務勞動保障服務中心、農(nóng)牧林水服務中心，旗縣政府所在地的城管鎮(zhèn)增設了街道管理服務中心。從目前的運行情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)和事業(yè)機構(gòu)之間存在職能交叉、職責混亂現(xiàn)象，新成立的機構(gòu)并沒有真正按此機制運行，仍按原體制的方式運轉(zhuǎn)，結(jié)果是基本處于打亂仗狀態(tài)。改革后,各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的國土資源所、林業(yè)工作站、畜牧獸醫(yī)站等站所實行上劃管理，一定程度上影響了服務“三

農(nóng)”的效果。

從目前運行情況看，保留的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)與撤并后變?yōu)楣ぷ鞑康脑K木鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)六個方面的反差。一是機構(gòu)設臵出現(xiàn)明顯反差。保留的中心鎮(zhèn)設臵了三個辦公室和三個服務中心，而工作部卻沒有。二是人員編制出現(xiàn)明顯反差。保留的中心鎮(zhèn)人員編制不僅沒減，基本都略有增加，大約在60---80人之間，而撤并后的工作部的人員編制僅為12---15人。三是工作量和工作效能出現(xiàn)明顯反差。由于中心鎮(zhèn)人員充足，機構(gòu)健全，工作有條不紊，能夠較好地發(fā)揮一級政府服務“三農(nóng)”的作用，而工作部由于人手少，拳打腳踢、無節(jié)假日的忙也忙不過來。四是工作經(jīng)費和相關待遇出現(xiàn)明顯反差。政府給中心鎮(zhèn)和工作部的經(jīng)費是兩個標準，工作部的公用經(jīng)費明顯不足，工作部干部職工雖然沒有節(jié)假日的忙，但由于都是一人多職，工作質(zhì)量和效率無法保證，有些工作任務仍然完不成，處于上下夾擠的尷尬境地。五是干部隊伍的精神狀態(tài)也有反差。在中心鎮(zhèn)工作的多數(shù)干部職工心態(tài)比較平穩(wěn)正常，而在工作部工作的干部職工一方面與中心鎮(zhèn)比心態(tài)不平衡，另一方面思想不穩(wěn)定，擔憂未來去留問題，缺少長期干好本職工作的思想，影響主觀能動性的發(fā)揮和工作質(zhì)量。六是對外交往形象上出現(xiàn)明顯反差。調(diào)查中了解到，工作部對上對外跑資金、跑項目、招商引資遇到很大困難，名不正言不順，自治區(qū)給蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的項目均沒有工作部的名額，對外招商引資，客商不認可工作部，很難談成項目和引進資金。比如，文化、教育、衛(wèi)生、司法等方面的項目都不考慮工作部。由于沒有機構(gòu)代碼證，連銀行開戶都成了難題。從三年來撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后整體運行情況看，存在許多亟待解決的問題，基層干部群眾反映非常強烈。甚至在工作部工作的有些同志直接提出這次蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是失敗的、脫離了客觀實際這樣尖銳的問題?？梢?，有些問題已到了非解決不可的地步。

二、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后存在的主要問題 這次我們調(diào)查走訪了除阿爾山市以外的五個旗縣市，與每個旗縣市的組織、人事、財政及涉農(nóng)部門和五個旗縣市所有工作部的負責同志都進行了面對面的座談，同時還深入到嘎查村與農(nóng)牧民交談，在調(diào)查走訪中了解到基層反映的問題主要有四個方面。一是認為這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是不成功的，脫離了基層實際，沒有體現(xiàn)服務“三農(nóng)”的宗旨。二是認為改革的客觀條件不成熟，農(nóng)村牧區(qū)的工作基礎、農(nóng)牧民素質(zhì)、地域條件、機構(gòu)職能、交通狀況都不具備撤并的條件。三是認為改革的方法也不科學，不應搞“一刀切”，應該因地制宜，搞好規(guī)劃和論證，少撤多留。四是認為改革并沒有減輕農(nóng)牧民負擔，反而在許多方面增加了農(nóng)牧民負擔，尤其是對群眾生產(chǎn)生活帶來許多不便。突泉縣為了有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并以后出現(xiàn)的突出問題，不得已采取縣人大常委會決定的形式于2008年6月自行恢復了原鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，目前已經(jīng)掛牌按原建制運行。對如何搞好下步鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，基層干部群眾當中存在以下四種意見。第一種意見是，要求立即恢復原蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的呼聲極為強烈。第二種意見認為應搞好區(qū)域規(guī)劃，在尊重客觀實際的前提下可以大部分恢復，個別確實需要撤并的可以撤并，不搞“一刀切”。第三種意見是要撤并就應撤到底，不應留下不倫不類的尾巴，工作難開展，幾頭受罪，還貽誤工作。第四種意見是希望上級無論是撤并還是恢復，應盡早下決斷，不能這樣拖下去，要求給基層工作部工作的干部

職工一顆“定心丸”。

通過調(diào)查走訪，我們認為，目前蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后存在的問題主要有以下幾個方面。第一，如果按撤并后的新建制運行，保留下來的多數(shù)中心鎮(zhèn)行政區(qū)域管轄面積確實顯得過大，會帶來

許多新問題。

一是會因轄區(qū)面積過大而應接不暇，難以做好服務“三農(nóng)”工作。我盟地域遼闊，土地面積近6萬平方公里，南北長380公里，東西寬320公里。改革后保留的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積將會成倍增加，平均將達到1500平方公里，如科右中旗巴仁哲里木鎮(zhèn)的轄區(qū)土地面積達到近4000平方公里。這樣的轄區(qū)面積在人員沒有多少增加的前提下，要做到更好的服務“三農(nóng)”，落實好黨的各項方針政策是很難的，可謂鞭長莫及。

二是會增加行政成本和降低工作效率。由于管轄面積過大，需要解決交通工具，需要把許多時間消耗在路途中，需要增加差旅費等。并且，由于管轄面積過大，本來一天能完成的工作，需要兩三天甚至更長時間，原本需要幾天或一周就能匯總上來的情況需要半個月或更長時間，農(nóng)牧民群眾應及時得到的惠農(nóng)補貼和相關惠農(nóng)政策也會由于面積過大顧及不過來而得

不到及時兌現(xiàn)。

三是會給群眾的生產(chǎn)生活帶來諸多不便。從這次下基層了解的情況看，群眾對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革有許多看法，多數(shù)持反對意見。目前雖然沒有完全撤并，原蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)還按工作部形式在運作，但由于有些機構(gòu)和職能的撤并，如教育、衛(wèi)生、稅務、工商、婚姻登記、司法服務、郵政通訊等相繼撤出，群眾必須到中心鎮(zhèn)辦理相關業(yè)務，路途遙遠，往返路程必然增加費用，極不方便，群眾對此已有很多怨言。四是會直接影響農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。從目前情況就可以看出，由于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，原蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地雖然還有工作部存在，但人流、物流、信息流已出現(xiàn)急劇萎縮，畜牧、農(nóng)科服務和廣播電視等分支機構(gòu)遷出，郵政、工商、銀行等條管單位被撤消，醫(yī)院、學校骨干力量相繼調(diào)出，商家店鋪紛紛倒閉或流向異地，房價地價下跌，固定資產(chǎn)投資銳減?？梢灶A見如果實現(xiàn)真正的撤并之后，這種局面還會進一步加重，而且原蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公房屋、相關設施也都會遭受損失。原蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地形成的經(jīng)濟社會發(fā)展氛圍將不復存在，農(nóng)牧民找政府難、辦事難等問題將會

更加突出。

第二，暫時保留下來的工作部開展工作舉步維艱，運行困難，矛盾重重，已到了非解決不可的地步。

一是由于工作人員少，工作量沒減，工作難以應對。改革后暫時保留的工作部人員編制銳減，由原來的60---80人，變?yōu)槭畮兹?，有的加上返聘人員也不足30人，但承擔的工作職責既沒變也沒減少，而且隨著新時期黨的惠農(nóng)政策的不斷深入，工作量、工作任務比以往更多了，結(jié)果是應接不暇。按工作部的同志講，沒晝沒白的干、不休節(jié)假日的忙也忙不過來，多數(shù)工作部的工作在所在旗縣市里的排序都是靠后的，諸如農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)業(yè)保險、良種補貼、農(nóng)機補貼、母豬補貼、奶牛補貼、退耕還林還草、農(nóng)牧業(yè)普查、糧食補貼、落實低保政策、危草房改造、科技培訓、良種推廣、防疫工作、計劃生育、社會治安綜合治理、退耕禁牧等項工作都需要工作部的同志進村入戶到人來進行落實。據(jù)了解，目前需兌現(xiàn)和核對的涉農(nóng)款項已達到56項，而且都是動態(tài)管理，需要投入大量的人力、物力、財力來落實。工作部若遇到防疫、防火、防汛、防災等應急任務，更是難以應對。在調(diào)查中了解到，有的工作部的干部竟然一人兼八個崗位的工作，可見其工作量之大、人員之缺乏。因此，目前工作部的同志一方面面臨上級壓擔子，人少忙不開，苦不堪言，另一方面也因人手不夠，服務不及時、不到位，群眾怨言不斷，機構(gòu)的威信和凝聚力減弱。二是工作部自身運轉(zhuǎn)困難重重。所有工作部與中心鎮(zhèn)比，人員少，所核撥的經(jīng)費也少，但工作量一點都不少，加之所有工作部由于人員少忙不過來，都返聘或從社會上招聘數(shù)量不等的人員充實工作當中，這樣又增加了開支，經(jīng)費顯得更為緊張。也由于人員少，一人需要分管多項工作，當多項工作需要同時完成的時候，就會經(jīng)常出現(xiàn)斷檔、缺位、無人對接的狀態(tài)。這種情況如果延伸到一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個地區(qū)，實際上就影響了整個農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，由此產(chǎn)生的后果是

比較嚴重的。

三是工作部對外交往名不正言不順，向上爭取資金、項目，經(jīng)常遭遇尷尬局面。由于工作部無法人資格，無政府職能，特別是在自治區(qū)已銷號，向上爭取資金、項目不予接待和受理，不給相應的投入，不能全面享受國家的一些惠農(nóng)政策和新農(nóng)村建設項目，經(jīng)濟社會發(fā)展受到嚴重制約，農(nóng)牧民群眾的利益也直接受到損失。工作部的同志反映，原已談妥的投資項目也因變?yōu)楣ぷ鞑慷鴶R淺。由于工作部沒有機構(gòu)代碼，銀行方面也不予支持，使工作部的工作難上加難。四是干部隊伍建設面臨嚴峻考驗。調(diào)查中了解到，在工作部干部隊伍中出現(xiàn)三多三少現(xiàn)象：一是非專業(yè)人員從事專業(yè)崗位的人多，專業(yè)崗位專業(yè)人員少；二是剛畢業(yè)不久的年輕人在崗多，在基層工作多年有較豐富的基層工作經(jīng)驗的中青年少；三是婦女干部人數(shù)增多，能夠下鄉(xiāng)開展工作的人員少?；鶎恿餍幸痪湓捊小霸趰彽牟粚I(yè)，專業(yè)的不在崗”。出現(xiàn)這種情況的主要原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革之初，主要是通過考試分流人員，結(jié)果是不經(jīng)常下鄉(xiāng)的年輕人、女干部普遍考試成績比較好，所以上崗的比較多。由于沒有專業(yè)命題，很多專業(yè)技術人員因考試成績不理想而被分流。所到之處，各工作部主要領導對人才匱乏、干部隊伍整體素質(zhì)和工作能力下降都十分擔憂和背負壓力。一些工作部的工作效率低、工作質(zhì)量不高的問題十分突

出。第三，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革并沒有使“兩個負擔”得到減輕，在有些環(huán)節(jié)上反而有所增加。一是財政負擔未減反增。改革的初衷之一是想通過壓縮編制、精簡人員、分流干部等來減輕財政負擔。實際上盡管全盟蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制減少了427名，事業(yè)編制減少了1725名，但是由于工作部人員少，無法正常開展工作，都返聘或在社會上招聘了大量工作人員。如扎賚特旗返聘人員達105人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)較少的烏蘭浩特市也返聘了41人。這些人員除75%的工資照發(fā)以外，還要追加報酬，社會招聘人員則另計薪酬，所以算總賬財政負擔并沒有減少，有些地區(qū)反而比原來還

增加了。

二是農(nóng)牧民負擔并沒有相應減輕，反而增加了許多不必要的支出和帶來許多新的不便。如科右中期哈日諾爾工作部下邊最遠的村到歸屬的巴仁哲里木鎮(zhèn)距離達到200多公里，到中心鎮(zhèn)辦事需要兩天時間?？梢哉f，工作部所屬村屯到中心鎮(zhèn)辦事普遍不方便了，農(nóng)牧民群眾在這方面的反應比較強烈。我們了解到，同樣推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的內(nèi)地省份由于人口密度大、管轄面積小、公益設施健全，就不會遇到這些問題。所以，不分省區(qū)搞“一刀切”進行蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革確實

不符合客觀實際。第四，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后隨之帶來許多社會不

穩(wěn)定因素。

一是第一輪改革遺留問題尚未得到解決。2001年蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的政策與2006年蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的政策不一致，2001年的政策是分流人員三年后財政“斷奶”，現(xiàn)在這部分人員心里不平衡，已經(jīng)開始上訪，要求與第二輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革享受同等待遇，要求補發(fā)和照開75%的工資，并且第一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革還有其他一些遺留問題尚未得到解決。二是蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后有一部分人返聘上崗了，沒有得到返聘且無其他事情可做的人員開始上訪要求返聘。三是改革尚存隱患。這次分流下崗的2100多人按75%開工資，到退休年齡后將以此作為基數(shù)辦理退休手續(xù)，屆時會與在崗達到退休年齡人員所核定的退休金出現(xiàn)明顯反差?？梢灶A見，到那時一定會引發(fā)分流人員新的大規(guī)模上訪，要求享受相關待遇。所以說，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革存在的隱患不容忽視。

第五，工作部與歸屬的中心鎮(zhèn)關系不理順，監(jiān)督管理機制不健全，容易出現(xiàn)監(jiān)督“真空”。目前的運行情況是，工作部與歸屬的中心鎮(zhèn)不存在隸屬關系，平起平坐，各干各的，唯有召開人民代表大會才走到一起。工作部的人民代表選舉的是自己不熟悉的中心鎮(zhèn)的政府領導，工作部實行的是任命制，不受制約。工作中工作部與中心鎮(zhèn)的關系又顯得很不和諧，有的地方甚至出現(xiàn)矛盾，這些都特別不利于基層政權建設和促進經(jīng)濟發(fā)展。

第六，原與盟外交界的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改為工作部，不利于守邊和處理好邊界糾紛。調(diào)查中了解到，與外省外盟市接壤的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)屬于邊遠地區(qū)，這次改革中基本上都被撤并變?yōu)楣ぷ鞑?。如與吉林省白城市接壤的太本站，與通遼市扎魯特旗接壤的西爾根、哈日諾爾，與錫林郭勒盟接壤的哈日諾爾，與黑龍江省接壤的扎賚特旗的七個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)都變成了工作部。今年入春以來，許多地區(qū)都引發(fā)了爭地占地事件，由于工作部不是一級政府，在處理事件上顯得十分被動。這一現(xiàn)象也不能不引起我們的重視。

三，對下步完善蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的幾點建議 通過這次對各旗縣市的深入調(diào)研，我們首先感到我盟蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革問題必須提到重要議事日程加以認真研究，必須盡快尋求解決的辦法。否則，會直接影響農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展進程，進而影響全盟的經(jīng)濟社會發(fā)展，如果久拖不決，確實有可能出現(xiàn)積重難返的情況。有鑒于此，對下步完善蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，我們提出如下建議：

第一，盡可能向上爭取全面恢復已撤并的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)。眾所周知，恢復原蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅有利于農(nóng)村工作，還可以爭取許多資金和項目，增加經(jīng)濟總量。但據(jù)了解，此項工作難度較大，全國進行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革的省份已達52%，我區(qū)是試點省區(qū)之一，從有關方面了解到的信息看，這項工作的難度是非常大的，幾乎不可

能。

第二，如果從我盟實際出發(fā)，應搞好科學規(guī)劃,實行有撤并有恢復。我盟2006年的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革基本是按自治區(qū)50%左右比例要求實行了“一刀切”改革。通過三年的運行情況看，有些相距較近、產(chǎn)業(yè)相同、人文環(huán)境相近的工作部可以完成徹底撤并，而一些區(qū)域面積大、人口多、產(chǎn)業(yè)不同的工作部和一些邊界工作部應該恢復原蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以利于經(jīng)濟發(fā)展和方便群

眾生產(chǎn)生活。

第三，如果全面恢復和部分恢復都做不到，就應該徹底完成蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革，將所有工作部全部撤出，由中心鎮(zhèn)直接管理。個別工作部情況特別特殊的每個旗縣市也只能保留1---2個（最好徹底撤并），這樣既徹底完成了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，同時又讓在工作部工作的同志不會再有臨時思想，中心鎮(zhèn)也會在轄區(qū)內(nèi)搞好規(guī)劃管理，引導和帶領農(nóng)牧民群眾發(fā)展生產(chǎn)，脫貧致富。

第四，搞好人才隊伍和基層干部隊伍建設。無論是全面恢復、部分恢復還是徹底完成撤并工作，都不是簡單的名稱的改變，而是需要機構(gòu)職能、人員編制等都要做相應的調(diào)整。如果全面恢復原蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時也應該增加人員編制和職能，部分恢復也是這樣，操作上與中心鎮(zhèn)相比應在機構(gòu)設置、人員配備上都是一個水平，一樣待遇。如果徹底撤并，對在工作部工作的同志要相應做好合理安置和職能職責移交等工作，穩(wěn)定干部隊伍，以利于長遠工作。恢復原蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，若重新招聘人員，應首選分流下來的那些有基層工作經(jīng)驗、懂專業(yè)技術、有工作能力的人員。在基層干部隊伍建設上，要在新畢業(yè)的大中專畢業(yè)生中考錄一批基層干部，一年試用期合格應給予解決編制問題，為基層組織補充新生力量，注入新鮮血液。

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的分析研究及其相關對策措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基本的行政單位,承擔著管理轄區(qū)內(nèi)各項政治、經(jīng)濟和社會事務的職能,在整個行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時代的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,但是陷入了“精簡—膨脹—

再精簡—再膨脹”的怪圈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、錯位現(xiàn)象仍然相當嚴重。新時期,中央提出了構(gòu)建社會主義和諧社會、建設社會主義新農(nóng)村、全面實現(xiàn)小康社會的戰(zhàn)略目標,同時隨著新型城鄉(xiāng)關系的建立、國家農(nóng)業(yè)稅費體制改革的實施、農(nóng)村綜合改革試點的全面鋪開以及受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員多元化等因素的影響,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革又提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的必要性：

（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求 政府機構(gòu)作為上層建筑，它的職能和機構(gòu)設置應該是同經(jīng)濟體制相適應的。市場經(jīng)濟的發(fā)展要求政府機構(gòu)也必須作出相應的調(diào)整，才能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，理順關系，分清責任，切實解決現(xiàn)行管理體制中存在的問題，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強地縣鄉(xiāng)黨政機關的思想、組織、作風建設，建設文明、高效、廉潔的黨政機關的重要措施，又是深化經(jīng)濟體制改革，加快經(jīng)濟社會發(fā)展，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。

（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容 農(nóng)村改革不僅涉及經(jīng)濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會變革。農(nóng)村改革需要解決好基層政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)精簡、富余人員出路等問題；需要調(diào)整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關系，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置；需要農(nóng)村干部轉(zhuǎn)變舊的工作方式，處理好與農(nóng)民群眾的關系，善于在發(fā)展市場經(jīng)濟和民主政治的條件下與農(nóng)民打交道。這些問題涉及面廣，政策性強，需要做深入細致的工作。因此，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革已經(jīng)成為構(gòu)建社會主義和諧社會必不可少的重要內(nèi)容。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運作中存在的主要問題

（一）政企不分

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)經(jīng)過幾十年的改革后，社會各個方面出現(xiàn)了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由計劃經(jīng)濟對企業(yè)全面管制逐步轉(zhuǎn)變成有意識的交由市場引導，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能真正成為獨立的法人主體與市場主體，為權力尋租留下了腐敗的空間，并進一步強化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權的極度擴張。

（二）政社不分

在我國的社會服務與社會管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問題仍然非常嚴重。單一的行政化傾向，使得社會服務和社會管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經(jīng)濟成本、政治成本和道義成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表現(xiàn)在政事職責不分、政事權力不分、政事組織不分、政事管理與運行方式不分。從總體上看，事業(yè)單位改革遠遠滯后于政府改革與企業(yè)改革，傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問題尤其是政事不分問題并未解決，行政事業(yè)一體化特征依然突出。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)功能失調(diào)

由于轉(zhuǎn)軌與接盤的脫節(jié)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的工作效能并沒有達到“減人、減事、減支”的預期效果，而是出現(xiàn)了“減人、廢事、費支”的惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“缺位”和“錯位”并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應有的社會管理和公共服務職能沒有到位，為“三農(nóng)”服務的能力較弱。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的難點：人員精簡與分流

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革時最頭疼的問題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)政府下轄的事業(yè)單位都人滿為患，一些事業(yè)單位現(xiàn)有人員工資發(fā)放都成問題，根本無力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革難點；每次改革最終結(jié)果是人員回升,導致每次改革總是出發(fā)點很好，結(jié)果卻是不盡如人意，進多出少,人員精簡仍未走出歷史怪圈。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革難點的成因分析

行政體制改革的難題主要在于機構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革人員分流難的原因，有以下幾個方面：

（一）政府利益悖論

政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動者，又是行政體制改革的直接對象。事實上,有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)不光遠離了農(nóng)民的利益,而且也遠離了國家的利益,在很大程度上成為一個以自我權力擴張為后盾,謀取經(jīng)濟利益和政治利益最大化的利益實體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權力擴張和自我利益膨脹,不僅成為加重農(nóng)民負擔的重要因素,而且阻斷了中央或上級政府的政令,降低國家支持農(nóng)民的政策效益。

（二）傳統(tǒng)觀念影響

傳統(tǒng)觀念的影響對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革也存在著重大的影響。傳統(tǒng)行政觀念認為：政府的行政權力可以不受任何限制地深入并控制社會的全部領域和各個層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會與國家權力體系的最基層的控制樞紐。國家權力的運作形式?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的工作異常繁復和艱難。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量行政事務并未減少，因此精簡人員就變得異常艱難。

（三）改革措施不配套，經(jīng)費不足

機構(gòu)改革不僅僅是機構(gòu)和人員的裁減,而是一項涉及方方面面的系統(tǒng)工程。機構(gòu)和人員的精簡,雖然能夠在一時取得較大成績,但如果沒有相應的配套措施,改革的成果只能是曇花一現(xiàn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費的相對不足，經(jīng)費緊缺的矛盾日益突出現(xiàn)。在改革不配套和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費嚴重不足的情況下，使精簡人員與分流人員不能夠獲得穩(wěn)定的生活來源，因此這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員精簡與分流的嚴重障礙。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員分流對策的探討

由于行政體制改革對于經(jīng)濟體制改革的適應性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結(jié)構(gòu)、功能兩個層面上的改革，都必然受到經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的根本影響，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革順利進行，提出以下幾點建議：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)的全能型政府，對于我國行政體制改革具有重大意義。要轉(zhuǎn)變政府職能，就要做到以下幾點：第一，上層機構(gòu)權力下放：政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系,為行政改革提供來自權力之間的監(jiān)督與權利對權力的監(jiān)督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結(jié)合起來,更有效地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革；第二，培育鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟體制：從市場方面看，我國的市場經(jīng)濟體制基本完善，但其中的鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉(xiāng)村市場交易的硬體條件，如鄉(xiāng)村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設鄉(xiāng)村交易的軟體環(huán)境的建設。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革人員分流的重中之重。要通過改革，努力營造一個公開、平等、競爭、擇優(yōu)的選人用人環(huán)境，建立起干部能上能下、能進能出、有效激勵、嚴格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的選人用人機制，為建設一支符合“三個代表”要求的高素質(zhì)干部隊伍提供制度保證：（1）、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革要引入競爭機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識化、年輕化；（2）、精簡機構(gòu)和人員編制，精簡機構(gòu)，減少人員編制，是衡量機構(gòu)改革成效的重要標志；（3）、制定優(yōu)惠政策，精簡富余人員。

（三）加強立法與監(jiān)督

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，我們要依照法律法規(guī),界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在依法治國的大環(huán)境下，要逐步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，將不必由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權履行的職能或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必履行的職能減去，如義務教育的職能歸并到相關的教育行政主管部門，維護社會治安的職能歸并到政法公安部門，完成財政收入的職能歸并到財稅部門等等。

（四）建立科學合理的制度，完善行政運行機制

（1）要在全國范圍內(nèi)建立科學的公共財政制度。任何財政資金的使用方案必須由相應級別的人民代表大會決定，并形成全國性的或地方性的法律，以減少行政官員對資金使用的自由裁量權。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工資制度，特別是社會保障和醫(yī)療制度進行相應的改革,使機構(gòu)改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的順利進行。（2）、注重理順各方面關系，改進和完善行政運行機制。合理調(diào)整部門之間的職能，減少和避免重復交叉；將相同和相近的職能交由一個部門承擔。切實改革行政審批制度，規(guī)范行政審批事項，能取消的，要堅決取消；能精簡的，一定精簡；能下放的，要堅決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場機制替代的，一定要通過市場機制來處理。根據(jù)需要保留的審批事項，也要改進審批方式，規(guī)范程序，簡化環(huán)節(jié)，設定時限，提高效率。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革：原則與路徑

曲延春 劉啟營

摘 要：當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革問題受到了學術界越來越多的關注，學者的觀點不盡相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應該首先確立改革的原則，即以事權為中心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應設計合理的路徑是，當前目標為職能轉(zhuǎn)變，長遠出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。同時，應改革財政體制，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革能否實現(xiàn)的關鍵。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革；事權；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

一 當前的研究

（一）當前關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主要觀點 當前關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，主要有三種思路。第一，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力。李昌平認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力要加強，不能削弱。[1]吳理財、朱紅萱認為，從我國農(nóng)村社會治理的實際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級組織在近期內(nèi)還不能輕言撤消。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應切實轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能上來，使之真正成為一級為農(nóng)民提供公共服務的基層政府組織。[2] 第二，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機構(gòu)。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點，縣政即縣為國家在農(nóng)村的基層政權，獨立承擔法律責任，直接對本縣政務和人民負責；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準行政單位，設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務。鄉(xiāng)的財政開支由縣政府編制預算，由縣財政開支。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務；二是指導村民自治活動。村繼續(xù)實行基層群眾自治。[3]趙樹凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機構(gòu)。[4] 第三，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點。黨國英認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標，他認為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是令人懷疑的。公共權威機構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗所否定，我們不能走回頭路。[5]這種觀點實際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握?。于建嶸雖然也主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但與黨國英的觀點不同，他主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設政府，恢復村民自治。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內(nèi)涵是不一樣的，一個是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。而兩一個則是要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織。

在這些觀點中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點的文章也占了多數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該取消呢？我們可以對取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由加以分析。

（二）對撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析

“皇權不下縣”。在我國歷史上，有“皇權止于縣政”的傳統(tǒng)，實行皇權——官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國家政權不直接滲透于鄉(xiāng)村。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會的政權體系。[7]但同時，我們應該看到，這種狀況之所以能夠形成，就在于那時鄉(xiāng)村社會事務的有限性和單一性。而在今天，鄉(xiāng)村社會的事務與古代社會已不可同日而語，鄉(xiāng)村社會具有大量事務而且復雜，包括經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權社會中所不存在的或相對簡單的，這無須多言。并且，在建設社會主義新農(nóng)村這一政府主導的歷史任務下，鄉(xiāng)村社會不僅僅是要實現(xiàn)發(fā)展，而且要縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會的和諧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量可做的工作。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該承擔的大量鄉(xiāng)村事務減少，相反必定會影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。

“政府層級多”。我國現(xiàn)有中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府，在世界上屬于政府層級最多的國家之一。由此，一些學者便認為，政府層級過多成為政府財政負擔沉重的重要原因，因而，應該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但政府層級多，就一定應該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嗎？我們的回答是“未必”。實際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的事權一方面會上移給縣級政府，另一方面會下轉(zhuǎn)給村集體。在當前很多村集體經(jīng)濟狀況困難的情況下，再增加其事權是不切合實際的。而如果事權上移，隨著事權的增加，則縣級政府的人員勢必膨脹。同時，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對的政府與農(nóng)民之間的矛盾與沖突并不會因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的取消而消除，而會轉(zhuǎn)移給縣級政府。實際上，在很多現(xiàn)代民族國家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級地方基層政府。如德國、法國、美國等。并且，這些國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機構(gòu)和人員有時更多。以美國為例，在美國，除了聯(lián)邦政府和州政府外，還有8萬多個地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府以及學校特別行政區(qū)等。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4。就人口規(guī)模而言，它的那些縣以下單位比中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要小的多。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時性工作。其日常政府工作部門有6個，但在這6個部門以下下設了近30個辦公室（處），包括信息技術辦公室、警察局、消防隊、高速公路和衛(wèi)生管理辦公室、公園和公共場所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機構(gòu)，美國地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務。[8]筆者認為，我國政府層級多是一個事實，確實也造成了過重的財政負擔，但如果要減少政府層級的話，那么應該取消的是市（地）級政府，而不應該是直接為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府觀點的重要依據(jù)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，負債累累，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的稅收來源，難以成為一級政府。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個重要原因就是我國財政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強了中央政府的財政控制能力，而基層政府財政收入大大減少。1994年后，中央政府的財政收入比重一直穩(wěn)定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財政收入大為減少。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2000年，全國財政收入1.34萬億元，其中，中央占51%，省級占10%，市（地）占17%，而2千多個縣、4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級財政收入共計僅占22%，[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權卻并未減少，為了完成各種工作任務和考核指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至以個人名義借債。其次，是我國二元的公共產(chǎn)品供給體制。例如，義務教育是典型的外溢性較強的公共產(chǎn)品，其供給成本本應由中央或省級政府負擔為主，但長期以來農(nóng)村中小學教師的工資主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著的自利性不斷增長、干部腐敗等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長實際上也是在財政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進而出現(xiàn)的目標替代現(xiàn)象。而腐敗問題也并非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所獨有的。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。從根本上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中展現(xiàn)出來的種種問題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問題，而是政府體制問題，根本上應該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的原則：以事權為中心

筆者認為，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的分析，首先應該明確改革的原則。本文提出的原則是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應該以事權為中心，即分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有事可做。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財政壓力而被迫進行的，但我們在設計鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時應以事權為中心，在此基礎上使財權與事權相稱。如果以財權為中心，則成了本末倒置。具體來說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權，即有事可做，那么就不應該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權不充足，則屬于我們的財政體制設計不合理，應該改革財政體制。而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有事權，無事可做，那么即使其擁有充足的財權，那么也不應該保留，而應撤消。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權：制度層面的考察

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府架構(gòu)中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。1950年12月，中央人民政府政務院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確認鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權組織。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。隨著農(nóng)業(yè)合作化運動發(fā)展，小區(qū)小鄉(xiāng)已不適應形勢的發(fā)展，各地陸續(xù)進行了鄉(xiāng)的調(diào)整工作。重新建立大鄉(xiāng)。到1957年底，全國合并設立的鄉(xiāng)為9.7萬個。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟組織，而且是政治組織。公社不僅管理經(jīng)濟事務，而且管理政治、社會事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權在人民公社時期發(fā)展到極限。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權。如我國1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作?！痹?983年10月，中共中央、國務院發(fā)布的《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定行使職權，領導本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作。我國的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)定最為詳細的，經(jīng)過四次修正后的該法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權：

（一）執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發(fā)布決定和命令；

（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；

（三）保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；

（四）保護各種經(jīng)濟組織的合法權益；

（五）保障少數(shù)民族的權利和尊重少數(shù)民族的風俗習慣；

（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；

（七）辦理上級人民政府交辦的其他事項。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權：現(xiàn)實層面的考察。

在現(xiàn)實生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實存在著大量的事權。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務大大減輕。但鄉(xiāng)村社會的許多公共事務還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，根據(jù)筆者在山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作千頭萬緒，而且直接和村打交道，工作起來難度很大，對于上級的批示精神要領會，和村里交流起來還要有策略，上傳下達，農(nóng)村的工作不是想象的那么簡單，做起來是大有文章的。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農(nóng)業(yè)普查，計劃生育等工作就需要抽大部分機關干部去做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠程建設、招商引資、培植壯大民營經(jīng)濟、社會穩(wěn)定、推動農(nóng)村基層政治活動、完成義務教育、發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)、健全公共服務機構(gòu)，等等好多的工作．

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務繁重，但許多應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的工作還沒有承擔起來。一般來講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產(chǎn)品，但恰恰是在這個方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是“缺位”的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，取消七站八所后，各地普遍設立了經(jīng)濟辦公室，負責農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒有為農(nóng)民提供公共服務。如在河南省中牟縣白沙鎮(zhèn)，農(nóng)民反映多少年來都沒有人指導莊稼防病治病，農(nóng)機站撤消后，原有的農(nóng)技人員有的干個體，有的轉(zhuǎn)行了。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時候，他們的期待時常落空。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢，鄉(xiāng)干部也不見了。從年頭到年尾，農(nóng)民就沒見過幾次鄉(xiāng)干部的影子。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國農(nóng)村的很多地方都存在。這就說明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往沒有干好。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現(xiàn)實層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的路徑：由職能轉(zhuǎn)變到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

依據(jù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權的分析，根據(jù)我們確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不能取消的。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)應該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標，又要考慮長遠出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實可能性，設計合理的改革路徑。從當前看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)的基礎上，切實實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。而從長遠看，則應實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

（一）當前目標：職能轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向應該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務。轉(zhuǎn)變職能的關鍵，首先，是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。[12]長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家從鄉(xiāng)村社會汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機構(gòu)精簡上做文章是不夠的，最關鍵和最核心的是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)、切實轉(zhuǎn)變它的職能。[13]實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時期表現(xiàn)尤為明顯。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)在這種職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)具有了可能性。這是因為我們已經(jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開始實行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不再作為國家從農(nóng)村汲取資源的工具，而作為國家財政資金支持農(nóng)村的工具，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。

其次，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。在財政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業(yè)家”。這與十六大對政府職能應為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”的要求是相悖的。因而，應該重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應由招商引資的直接經(jīng)濟主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟活動的宏觀調(diào)控者，為市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境。讓市場充分發(fā)揮在資源配置中的基礎性作用。

再次，應建立“雙向問責制”。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責是主要體現(xiàn)上級政府對基層政府約束和要求的“逆向問責制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問責過程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達。實際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問責方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級政府的行為，并對其形成激勵機制。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向“善治”的轉(zhuǎn)型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙向問責制”。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。同時，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要從以經(jīng)濟增長為中心轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給為中心，只有如此，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）長遠出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革所要實現(xiàn)的最終目標。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級?！盵15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設的趨勢和方向。我國民主政治建設的方向就是要擴大基層民主的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以徹底實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應當看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。

首先，當前最重要的任務就是在實踐中進一步完善村民自治制度。自1984年我國農(nóng)村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認為“村民自治的發(fā)展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當令人沮喪?！盵16]在村民自治都存在問題的情況下，談何鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治？

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治牽涉到我國政治體制的變動、權力關系的調(diào)整和社會利益的分配，包括黨政關系、縣鄉(xiāng)關系、鄉(xiāng)村關系、部門關系等等各個方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實踐層面的調(diào)整將是長時期的。因而，筆者在此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的最終目標。我們應科學設計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學合理、現(xiàn)實可行。在美國，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對我們會有一定的啟示。

四 財政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權，但其財權卻極為有限，事權與財權嚴重失衡。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨巨大的財政壓力。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴重扭曲?！盵17]可以說，財政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。因而，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變以及最終實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最重要的就是改革財政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革能否實現(xiàn)的關鍵。

在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務的供給。[18]對于我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，通過稅收取得的財政收入是有限的。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的主要手段。但我國自1994年以來實行的轉(zhuǎn)移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過渡性質(zhì)，存在著一定缺陷。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，我國轉(zhuǎn)移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉(zhuǎn)移支付并不按照均等化法則進行分配，而是按照來源地進行分配。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟和財力最弱的西部地區(qū)最少。我國的轉(zhuǎn)移支付偏離了均等化的目標。[19] 同時，總量過低的轉(zhuǎn)移支付也無法滿足實際需要。以山東省為例，據(jù)統(tǒng)計，從2002稅費改革到2005年的3年間，山東省安排各級稅費改革轉(zhuǎn)移支付110億元，僅2004年就安排轉(zhuǎn)移支付資金58.53億元，縣（市、區(qū)）均4181萬元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均302萬元。2004年全省用于村級的轉(zhuǎn)移支付資金達到7.72億元，占轉(zhuǎn)移支付資金總量的23.55%，村均補助9071元。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運轉(zhuǎn)，辦公運轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費捉襟見肘?！盵20] 針對這種狀況，中央政府應將促進公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標。財政轉(zhuǎn)移支付的均等化目標并非針對收入差距，而是針對各地區(qū)間財政能力和公共服務差距。中國各地區(qū)間的經(jīng)濟差距在很大程度上與財政差距、特別是公共服務差距密切相關。農(nóng)村地區(qū)之所以發(fā)展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標準的公共產(chǎn)品。[21] 因此，我們應進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。首先，中央財政應按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，增加對農(nóng)村的投入。在此基礎上，完善省、市財政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級財政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。其次，除專項轉(zhuǎn)移支付外，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補地方財政缺口。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財政差異的作用。對于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付比重可以低一些，而對于中西部落后地區(qū)，則需要中央加大專項轉(zhuǎn)移支付比例，以確保農(nóng)村所需的基本公共產(chǎn)品的供給。最后，應規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。

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第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

根據(jù)省政府辦公廳《關于積極穩(wěn)妥地化解村級債務的意見》（皖政辦[2002]5號）和全省農(nóng)村稅費改革電視電話會議精神，為確保省政府化解村級債務目標的實現(xiàn)，做到任務落實，責任明確，卓有成效，現(xiàn)制定本實施方案。

一、認真宣傳，廣泛動員，切實加強組織領導

村級債務是歷史形成和長期積累下來的問題，量大面廣，成因復雜，解決難度很大，工作上具有艱巨性、復雜性、長期性，各地都要高度重視，要調(diào)動一切積極因素，認真宣傳、廣泛動員，切實加強組織領導。

1、認真做好化解村級債務的宣傳工作。

宣傳工作要貫穿于解決村級債務的全過程，突出重點，循序漸進，逐步深入。市、縣宣傳部門要會同化解村級債務工作辦公室制定宣傳計劃和提綱，有組織、有計劃、有步驟地進行廣泛宣傳。把握宣傳導向，根據(jù)不同階段工作的重點，相應調(diào)整宣傳的內(nèi)容，緊緊服務于化解村級債務工作，注重宣傳效果。要把廣大農(nóng)民作為宣傳的主要對象，利用多種宣傳媒體，采取群眾喜聞樂見的方式，把解決村級債務的基本政策、主要措施和目標要求，宣傳到每個農(nóng)戶，使解決村級債務的宣傳工作深入人心，家喻戶曉。通過宣傳，讓農(nóng)民群眾自覺地參與到化解村級債務的工作當中去，調(diào)動廣大群眾的積極性和主動性。也要讓債權人懂得，這次化解村級債務是黨和政府在幫助他們解決難題，應該切合實際的回收合法債權，主動放棄不合理要求和違法利益，幫助村集體消化債務。

2、廣泛動員，層層部署。省委、省政府已在全省農(nóng)村稅費改革電視電話會議上對化解村級債務工作進行了動員和全面部署，各級要根據(jù)會議精神和文件的要求，結(jié)合實際進行再動員、再部署。要認真組織廣大干部深入學習和領會化解村級債務的意義，通過全面動員、部署和深入學習，充分調(diào)動各級干部參與解決村級債務工作的積極性，形成全社會支持這項工作的良好氛圍。

3、切實加強組織領導。要切實把化解村級債務作為當前和“十五”期間農(nóng)村工作的一項重要任務，擺上重要議事日程，黨政主要負責同志要親自抓、負總責，分管領導要具體抓，建立領導責任制，把化解村級債務工作納入縣鄉(xiāng)干部的考核內(nèi)容，一級抓一級，層層抓落實。實行市、縣干部包村、包鄉(xiāng)、包片的制度，做到任務分解到人，責任明確到人。

縣（市、區(qū)）成立的化解村級債務辦公室要有農(nóng)業(yè)、財政、組織、紀檢、金融、稅務等部門參加。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以農(nóng)經(jīng)管理部門為主，抽調(diào)財政等部門的力量，組建成立辦公室，在當?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領導下開展工作。市一級是否成立辦公室，由各市根據(jù)情況自行決定。各級政府要撥付專項經(jīng)費，保證化解村級債務辦公室工作的正常運轉(zhuǎn)。

二、結(jié)合實際，制定方案，認真組織實施

1、周密制定實施方案。由于自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各地形成的村級債務規(guī)模、結(jié)構(gòu)和原因也不盡相同。因此，各級都要按照省政府辦公廳《關于積極穩(wěn)妥地化解村級債務的意見》和本實施方案精神，在認真研究分析本地區(qū)村級債務現(xiàn)狀的基礎上，緊密聯(lián)系當?shù)貙嶋H，制定實施方案。方案內(nèi)容主要包括組織領導和辦事機構(gòu)，宣傳培訓計劃，清理核實債務的方法、步驟和要求，村級債務的規(guī)模和構(gòu)成，化解債務的目標、任務、原則和措施等。目標任務要有綱性，要圍繞省政府提出的化債目標進行逐年分解，基本達到：2002年消化債務總額的30%，其中負債5萬元以下的村基本實現(xiàn)零債務；2003年再消化村級債務總額的20%，其中負債5—10萬元的村基本實現(xiàn)零債務；2004年和2005年重點解決負債10萬元以上村的問題，到2006年本地村級債務問題基本得到解決。

2、嚴格方案審查制度?？h、鄉(xiāng)、村三級都要制定化解村級債務的實施方案?？h級方案要在市有關部門指導下，由縣級黨委、政府組織有關部門制定，以黨委、政府名義報市人民政府審批，并報省農(nóng)委、省財政廳備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)方案要在縣級有關部門的指導下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府組織有關部門制定，以黨委、政府名義報縣級政府審批。村級方案要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關部門的指導下，由村黨支部和村委會主持制定，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批?？h、鄉(xiāng)兩級方案必須由黨政主要負責同志簽字后上報。方案制定、審批工作原則上在今年6月底前結(jié)束。方案審批后，隨即轉(zhuǎn)入化解村級債務的實施階段。

三、全面清理，認真核實，準確明晰債務主體

清理核實村級債權債務工作是解決村級債務的一項至關重要的基礎性工作，這項工作搞好了，不僅會為化解工作理清思路，還可以通過對村級債權債務的清理核實，直接解決村級的一些不實債務，收到邊清理、邊化解的效果。債務的清理必須扎扎實實地集中人力、集中時間、集中精力。整個清理核實工作由縣級黨委、政府統(tǒng)一組織。

1、清理核實要把村級自查與縣鄉(xiāng)督查結(jié)合起來。每個村都要成立由村二委主要負責人、村會計和群眾推薦的懂得財務的村民代表參加的自查工作小組，根據(jù)村級規(guī)模可確定5—7人參加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關部門要加強檢查、督促和指導，參與村級自查工作的全過程。清理核實村級債權債務工作也可以由縣級農(nóng)業(yè)、財政、組織、宣傳、紀檢監(jiān)察、法院、檢察、審計、人事、金融等部門抽調(diào)精干人員，會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關部門，組成村級債權債務清理核實工作組，開展駐鄉(xiāng)進村的村級債權債務清理核實，集中用2個月左右的時間，完成村級債權債務清理核實工作。

2、清理核實工作要與化解村級債務工作結(jié)合起來。清理中，既要落實債務，又要回收債權，既要清理帳務，又要登記評估資產(chǎn)。凡發(fā)現(xiàn)不實的或已歸還的債務要從村債務總額中剔除；凡債權能夠沖抵債務的，要完善手續(xù)，及時充抵；對可以變現(xiàn)的集體資產(chǎn)，要集中討論研究，提出處理意見；對不屬于村級的債務，要完全予以剝離；對債權單位或個人已撤銷或者主動放棄追債要求的，要按規(guī)定程序予以核銷。

3、清理核實工作要與鞏固化解債務成果結(jié)合起來。清理中，既要逐項登記每一筆村里的債權債務，又要針對村級集體資產(chǎn)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，幫助鄉(xiāng)村基層建立和完善相關財務、資產(chǎn)管理制度，建立資產(chǎn)管理檔案，建立有效的防止新增不良債務的機制，教育和引導鄉(xiāng)村基層干部群眾，增強大局觀念、集體觀念，維護農(nóng)村基層政權，從思想上、制度上切實加強集體資產(chǎn)和財務管理，不斷鞏固化解債務的成果。

4、清理核實工作要與尋求解決村級債務的有效措施結(jié)合起來。清理工作是一項最直接、最具體的化解村級債務的基礎工作，通過清理，可以更清楚地掌握和了解債務的結(jié)構(gòu)和成因，更容易找到解決村級債務的措施和辦法。要在清理中不斷總結(jié)、研究化解村級債務的好方法，并加以推廣和應用，務求這項工作取得更加實際的效果。

5、清理核實的范圍和時間界限。清理核實的范圍是村級組織（包括村民組）所有的債權債務。清理核實的時間界限是2001年12月31日以前所發(fā)生的村級債權債務。

6、清理核實的方法和步驟。清理核實工作中，要講求工作方法，充分尊重群眾意愿，注意保護和調(diào)動基層干部積極性，妥善處理清理核實中出現(xiàn)的矛盾和問題，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。具體方法和步驟是：

①培訓清理核實工作組人員。要對工作組人員進行基本政策、業(yè)務知識、工作方法等短期培訓，迅速提高他們的工作能力和業(yè)務水平。

②進行村級債權債務清理核實登記。統(tǒng)計表由省里統(tǒng)一制定下發(fā)，其內(nèi)容主要有：債權部分，債務部分，用途和數(shù)額，債權人，債務人，債務本金、利息和利率等。（統(tǒng)計表樣式附后）

③形成村級債權債務清理核實情況報告制。每個工作組清理核實工作結(jié)束后，要以村為單位形成專門報告。報告內(nèi)容包括村級債權債務的基本情況；債務的構(gòu)成和主要原因；解決村級債務的初步意見；存在問題和建議。報告和統(tǒng)計表一并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位匯總上報縣（市）化解村級債務工作辦公室。各市要將所在縣（市）清理核實村級債權債務的情況報告和匯總后的統(tǒng)計表，于2002年10月20日前報省農(nóng)委、省財政廳備案。各地的報告和匯總表，需經(jīng)黨政主要領導簽字后正式行文上報。

四、突出重點，勇于創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥處理村級債務

各地要按照省政府辦公廳《關于積極穩(wěn)妥地化解村級債務的意見》總體指導思想、目標任務、基本原則和化解措施等要求，因地制宜，突出重點，開拓思路，勇于創(chuàng)新，積極有效地解決村級債務問題。

1、充分調(diào)動和發(fā)揮各級干部以及農(nóng)民群眾參與村級化債工作的積極性。各地都要注重引導、調(diào)動和保護好農(nóng)民群眾參與村級債務化解工作的積極性、主動性，切實加強對農(nóng)民群眾的宣傳教育，用示范、引導的辦法，向群眾講清化解村級債務的道理。增強農(nóng)民依法納稅意識和履行應盡義務的自覺性，主動交納合理尾欠，積極配合鄉(xiāng)村干部做好債權債務臵換、合理清理尾欠償債等化解工作。黨員、干部要發(fā)揮帶頭作用，積極做好村級債務化解工作，及時還清借款、尾欠；黨員、干部是債權人的，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所屬單位工作人員，要主動提出降息或在原則范圍內(nèi)妥善解決的積極意見。村黨支部、村委會是這項工作的具體組織者，各級黨委、政府不能替代，村級組織要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導下，充分發(fā)揮村級組織作用，實行民主、公開的辦法，重大問題要提請村民會議或村民代表會議討論決定，及時報告?zhèn)鶆栈膺M展情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府是解決村級債務的第一責任人，要集中一段時間積極幫助、支持、指導村級債務化解工作，及時明確可予掛帳、劃轉(zhuǎn)和豁免的村級債務，同時研究多渠道解決的辦法，采取配套措施全面推進，如切實加強農(nóng)業(yè)稅收附加、財政性村級補助資金和其他村級資金的管理，做到不擠占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村規(guī)劃，減少村、組干部人數(shù)；采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐村干部、減少村級非生產(chǎn)性開支等辦法，最大限度地節(jié)約支出。

縣級黨委、政府是做好村級債務化解工作的關鍵，黨政主要領導要親自過問，不斷增強村級債務化解工作的責任心和自覺性，經(jīng)常深入基層，調(diào)查研究，采取有效措施，切實解決實際工作中存在的問題。對問題突出的，要派得力干部下去指導開展工作。各市黨委、政府和有關部門，要高度重視村級債務化解工作，加強培訓指導，開展檢查督促。對貧困村和債務規(guī)模較大的困難村，市委、市政府要組織有關部門和單位，采取對口支援、扶持等措施，幫助解決村級債務負擔過重問題。

2、聯(lián)系實際，把握重點。結(jié)合《意見》提出的化解措施，在全面清理核實債權債務的基礎上，首先對有條件、有能力化解的部分債務進行突破，掌握方法，積累經(jīng)驗，增強化解村級債務的信心和決心，進一步理清本地區(qū)化解村級債務的重點措施。解決村級債務問題，一定要與當?shù)氐淖匀粭l件、集體收入和資產(chǎn)狀況、債權等結(jié)合起來，認真調(diào)查研究，深入細致地分析化解方案，哪種措施適合本地區(qū)村級債務化解的，就采取哪種措施，哪種辦法得到基層干部和群眾認可的，就采取哪種辦法，不要照搬照套，搞一個模式。在化解村級債務工作中，既要科學借鑒其他一些地方好的做法和經(jīng)驗，又要結(jié)合本地特點，大膽創(chuàng)新，尋求更加有效的解決措施，逐步推廣。既要堅持先還本、后付息，先個人、后單位，先群眾、后干部，先借款、后一般往來款的原則，又要結(jié)合實際，制定鼓勵和激勵措施，對債權人自愿放棄借款利息的、債權債務抵沖銷債的等，要優(yōu)先償還。

3、因地制宜制定化解村級債務的措施。

清欠、回收債權。清欠、回收債權是解決村級債務的一個重要途徑，但政策性強，各地一定要謹慎操作，切不可一刀切，搞強迫命令。對村集體一時難以償還的債務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要幫助其研究提出切實可行的解決辦法，逐步償還，決不能因收欠影響農(nóng)戶的正常生活和生產(chǎn)，確保農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展的大局。對農(nóng)戶尾欠清理，要嚴格依照政策和法律穩(wěn)妥進行，嚴格區(qū)分哪些尾欠符合政策規(guī)定，是合理的；哪些尾欠不符合政策，是不合理的。對合理尾欠，也要區(qū)別情況，充分考慮尾欠戶承受能力，困難的，通過村民會議或村民代表會議予以減免、掛帳；數(shù)額大的，簽訂分期償還協(xié)議；有能力不履行義務的，要嚴格按照法律程序予以清欠。對過去生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊遺留的社員超支款，無論帳內(nèi)帳外的，一律予以豁免。對公安部門已經(jīng)確認死亡，或法律規(guī)定可以認定為死亡的農(nóng)戶尾欠和債務予以核銷，對三代已不居住、生活、生產(chǎn)在行政村內(nèi)，也不在行政村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶，其尾欠和債務予以核銷。農(nóng)戶所欠的經(jīng)營性債務不在此核銷范圍。對鄉(xiāng)村干部挪用、占用的款物，要嚴肅紀律，限期追回，并承擔同期銀行的貸款利息。

債權債務抵沖銷債。對村內(nèi)債務實行債權債務抵沖。對村欠農(nóng)戶款，農(nóng)戶欠村款，只要雙方當事人同意，提倡到村委會辦理臵換手續(xù)，重新立據(jù)。干部、黨員帶頭，自找對象，相互抵沖。

盤活存量資產(chǎn)。主要是對“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹和閑臵廠房、機電設備以及機井、小型灌溉設施、塘堰、樹宕、村集體所有的活立木、機動地租賃收入、多余公房、閑臵的村辦學校等，在核實存量的基礎上，經(jīng)村民代表會議討論，定出標的，以公開方式拍賣、招租、承包等收取的現(xiàn)金用于還債。以村名義為企業(yè)借（貸）款形成的債務要區(qū)別處臵，對關停企業(yè)的資產(chǎn)，可采用出租、拍賣、轉(zhuǎn)讓的方式，用于抵債；對仍在經(jīng)營的企業(yè)，結(jié)合企業(yè)改制，經(jīng)債權人同意，可變債權為股權。在出租、拍賣、轉(zhuǎn)讓關停企業(yè)資產(chǎn)前，應當做好企業(yè)資產(chǎn)的評估和權屬界定工作。集體資產(chǎn)評估結(jié)果應當按照權屬關系經(jīng)成員大會或者成員代表大會確認，縣級人民政府農(nóng)業(yè)部門應當加強對村集體資產(chǎn)評估工作的監(jiān)督管理。

調(diào)息、降息。對過去村民間高息借款，在協(xié)商的基礎上，從借款之日起，按照金融部門規(guī)定的同期同檔貸款利率計算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站確認，統(tǒng)一換據(jù)清算，已經(jīng)付息的高出部分，用于沖抵本金。

建立村級債務化解基金。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立村級債務化解基金，用于村級債務的化解。基金來源可從以下渠道籌集：村集體收入提取，違紀、違規(guī)資金，各種扶持資金等?；鹩舌l(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站管理，分村建立專戶，制定嚴格的管理辦法，確保專項用于村級債務化解。

五、部門協(xié)作，整體推進，確?；獯寮墏鶆展ぷ魅〉秒A段性成效

化解村級債務工作是在農(nóng)村稅費改革試點進入關鍵階段，在當前農(nóng)業(yè)效益不高、農(nóng)民增收困難的形勢下進行的。因此，這項工作必須在各級黨委、政府的統(tǒng)一領導下，切實加強部門的配合、協(xié)作，各有關部門要像抓農(nóng)村稅費改革試點工作一樣，支持、協(xié)助化解村級債務工作，從大局和全局利益出發(fā)，積極參與村級債務化解工作，為化債工作在政策、資金、措施等方面提供支持。各級政府在財力允許的條件下，積極拿出資金支持村級債務化解。

六、加強監(jiān)督檢查，認真做好總結(jié)驗收工作

1、切實加強經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。為確?；獯寮墏鶆展ぷ魅〉妹黠@成效，各地都要加大監(jiān)督檢查力度，充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，有組織、有重點地開展化債工作的監(jiān)督檢查；宣傳部門要加大輿論監(jiān)督力度，積極總結(jié)宣傳正面典型，對行動遲緩、措施不力的要公開曝光；充分發(fā)揮群眾參與監(jiān)督的作用，設立舉報箱、舉報電話，對群眾反映的問題，要及時研究處理；各級黨委、政府要加強經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，抽調(diào)精干人員，組成督查組，對化解村級債務階段性工作進行監(jiān)督檢查；各級紀檢監(jiān)察、組織、人事等部門要加強違規(guī)違紀行為的處理力度，確保政令暢通。

2、建立定期報告制度。各級都要建立定時報告制度，掌握、解決村級債務工作進度，督促各地階段性化債目標的實現(xiàn)。每季度，各市化債工作進展情況要及時向省農(nóng)委、省財政廳報告。

3、及時總結(jié)驗收。每年年底前后，各市、縣都要部署開展檢查驗收工作，檢查驗收工作結(jié)束后，進行通報，好的給予表彰、獎勵；動作遲緩、措施不力的，通報批評。

縣控制和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務工作實施方案

為進一步加強我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務管理，防范和化解政府債務風險，根據(jù)《xx省人民政府關于加強地方政府性債務管理的通知》（x政發(fā)?20**?5號）和《x省人民政府辦公廳關于印發(fā)浙江省地方政府性債務管理實施暫行辦法的通知》（x政辦發(fā)?20**?6號）精神，結(jié)合我縣實際，特制定本方案。

一、指導思想和工作目標

指導思想：以科學發(fā)展觀為指導，認真貫徹落實全國、全省農(nóng)村稅費改革試點工作會議精神，按照“制止新債、摸清底數(shù)、分類處理、逐步化解”的辦法，堅決制止新債發(fā)生，努力化解舊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的保障能力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的正常運轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

工作目標：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的控制和化解工作，主要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的增收節(jié)支和縣財政的補助獎勵等措施，徹底化解20**年底前的政府運轉(zhuǎn)赤字，嚴格控制其他政府性債務發(fā)生。

二、徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)性債務，實現(xiàn)年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn) “零赤字”

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照實事求是、分清責任、分類處理的原則，制訂債務化解計劃，集中時間，積極穩(wěn)妥地化解現(xiàn)有政府運轉(zhuǎn)債務，實現(xiàn)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)“零赤字”。縣政府將根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務化解情況采取“以獎代補”方式給予一定扶持。具體措施：一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對“暫存款”掛賬情況進行全面清理，統(tǒng)籌可用資金，沖減政府運轉(zhuǎn)“赤字”；二是積極籌措資金化解政府運轉(zhuǎn)性債務；三是對化解有困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣財政先予以暫借資金，用于償還政府運轉(zhuǎn)性債務，然后從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政超收分成獎勵、土地整理等有關資金中分批扣回?？h政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務化解采取“以獎代補”政策。以20**年12月底縣財政局調(diào)查情況為依據(jù)，對于在今年10月底前全面化解政府運轉(zhuǎn)性債務實現(xiàn)“零赤字”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣財政按化解數(shù)（剔除沖轉(zhuǎn)部分）給予50%的獎勵，今年年內(nèi)全面化解的給予40%的獎勵，獎勵資金專項用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)性債務及其他債務化解；對已無政府運轉(zhuǎn)赤字的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣政府給予5萬元的獎勵，此獎勵資金可用于發(fā)放干部年終結(jié)余獎和彌補公用經(jīng)費。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要認真落實政府運轉(zhuǎn)性債務化解工作，在今年10月底前全面消除政府運轉(zhuǎn)赤字?？h財政借給的化債資金、“以獎代補”資金必須全額用于化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)性債務和其他政府性債務?？h政府將組織監(jiān)察、審計、財政等部門對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)性債務化解情況進行檢查，對弄虛作假騙取財政資金的，除追回財政資金外，還要追究相關責任人和主要負責人的責任。

從20**年開始，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得新增政府運轉(zhuǎn)性債務，全面實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)性債務“零赤字”。對控制不力，當年有新增債務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一律不得發(fā)放年終節(jié)余獎，各片區(qū)財務管理中心要加強監(jiān)督，嚴格把關。對當年新增債務較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要追究工作責任。

三、規(guī)范管理，嚴格控制新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務發(fā)生

按照公共財政管理的要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務納入日?；?、制度化和規(guī)范化管理軌道，努力防范和控制新的不良債務。

（一）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理，嚴格控制舉債行為

1、嚴格規(guī)范財政財務行為。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴格執(zhí)行《國務院辦公廳關于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務有關問題的通知》（國辦發(fā)?20**?39號）規(guī)定，堅決糾正經(jīng)濟活動中各種不規(guī)范行為，從源頭上制止新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務發(fā)生。一是不得以任何名義向金融機構(gòu)申請貸款彌補收支缺口；二是不得為企業(yè)貸款活動提供擔?；虻盅海蝗遣坏么笠?guī)模舉債興建工程；四是不得滯留、挪用支農(nóng)、扶貧以及對村級組織的補助等資金；五是不得舉債發(fā)放津貼、補貼及解決辦公經(jīng)費不足；六是不得鋪張浪費或隨意增加非經(jīng)常性支出。

2、嚴格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目審批制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認真按照量力而行、勤儉辦事業(yè)的要求，適度控制建設規(guī)模，加強項目前期工作和項目建設管理，節(jié)約支出，防止發(fā)生過度的建設性債務?？h政府設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目管理領導小組，領導小組下設辦公室，設在縣財政局，負責全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目（包括金額在2萬元以上的辦公樓修繕、大宗設備購臵）立項、變更、調(diào)整，需經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府集體研究后，報縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目管理領導小組辦公室審批。政府性建設投資審批部門必須嚴格把關，凡未經(jīng)縣領導小組辦公室出具明確意見的，縣發(fā)改部門不得列入項目建設計劃，從而在源頭上控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務規(guī)模。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在每月10日前向縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目管理領導小組辦公室報送上月項目建設審批情況表，無新增項目的亦要“零報送”。004km.cn 凡違反上述規(guī)定發(fā)生新債的，一經(jīng)查實，按照“誰決策、誰負責，誰簽字、誰負責”的原則，追究相關責任人的責任。

（二）清理各類創(chuàng)建達標項目

今后縣有關部門制訂的各類創(chuàng)建達標工程項目必須報經(jīng)縣政府統(tǒng)一平衡、批準同意后方可下達，縣有關部門要認真清理、整合對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類創(chuàng)建達標項目，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際財力量力而行，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目配套資金，切實減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金壓力。

四、健全制度，落實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務管理的長效機制

（一）建立政府性債務歸口管理制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務，在縣政府統(tǒng)籌安排下，由縣財政部門實行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權債不清、調(diào)控不力的局面?？h財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔政府性債務監(jiān)督管理的具體職責。未經(jīng)縣財政部門審核同意的，主管部門不得批準政府性負債建設項目。

（二）完善政府性債務償還機制。按照誰舉債、誰償還的原則，嚴格確定償債責任單位，確保落實償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項目，不得負債建設。

（三）建立政府性債務風險預警機制。建立政府性債務報告制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對本級政府性債務進行全面、分類統(tǒng)計，定期編制報告，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領導簽字后，報縣財政部門備案。建立債務風險監(jiān)測制度，以負債率（政府性債務余額與當年生產(chǎn)總值的比例）、債務率（政府性債務余額與當年可支配財力的比例）、償債率（當年償還政府性債務本息額與當年可支配財力的比例）等為重點，對政府性債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估。其中，負債率不得超過10%，債務率不得超過100%，償債率不得超過15%?？芍湄斄κ侵副炯壵蕹姓聵I(yè)單位正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費外的預算內(nèi)外資金。已突破上述比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要切實采取有效措施，努力把各項指標降到限制水平以下。

（四）推行政府性債務管理工作責任制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把政府性債務管理工作擺在重要位臵，切實加強政府性債務管理工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責人是政府性債務管理工作的第一責任人，要切實履行職責，落實措施，嚴格管理。要將政府性債務情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計范圍，作為領導干部業(yè)績考核的一項重要指標。對未按規(guī)定舉借債務、違規(guī)對外擔保、截留挪用債務資金、未按計劃償還債務的，要追究有關單位和人員的責任；對造成國家財產(chǎn)損失的，依法追究相關法律責任。

吳忠市區(qū)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務實施方案

近年來，市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道債務負擔沉重，至2005年7月鄉(xiāng)均負債達1400萬元。這些負債長期不能化解，已成為困擾市區(qū)農(nóng)村基層干部和制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務涉及面廣，形成原因復雜，解決的難度很大。為了鞏固農(nóng)村稅費改革成果，防止農(nóng)民負擔反彈，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，鞏固農(nóng)村基層政權，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，按照《自治區(qū)人民政府關于切實化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的若干意見》（寧政發(fā)?2006?74號）政策精神，現(xiàn)就市區(qū)切實化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務提出以下實施方案：

一、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的指導思想、目標任務和基本原則

（一）指導思想

堅持以“三個代表”重要思想和十六屆五中全會精神為指導，認真貫徹《中共中央、國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》（中發(fā)?2006?1號）和《自治區(qū)黨委、人民政府關于推進社會主義新農(nóng)村建設做好2006年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作意見的通知》（寧黨發(fā)?2006?8號），按照“制止新債、摸清底數(shù)、明確責任、分類處理、逐步化解”的要求，以鞏固農(nóng)村稅費改革成果，強化農(nóng)村基層政權，保護農(nóng)民合法權益，促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定為宗旨，以深化改革、發(fā)展經(jīng)濟、強化監(jiān)管為途徑，運用行政、經(jīng)濟和法律手段，采取多種形式和辦法，積極化解，穩(wěn)步推進，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。

（二）目標任務

從2006年開始，力爭用3－5年的時間將市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務予以化解，每年化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務25％－30%，爭取2010年前實現(xiàn)目標。

（三）基本原則

1、堅持以市區(qū)為主、市鄉(xiāng)聯(lián)動的原則。市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要切實承擔起責任，制定分階段化解的目標，積極穩(wěn)妥地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務化解工作。

2、堅持依法依規(guī)的原則。嚴格依法辦事，完善政策規(guī)定，規(guī)范操作行為，嚴肅工作紀律，嚴禁弄虛作假。

3、堅持實事求是的原則。從市區(qū)實際出發(fā)，先易后難，先急后緩，循序漸進，積極穩(wěn)妥加以推進。堅持依據(jù)賬齡先群眾后干部，先個人后單位，先還本后付息，嚴禁借新債還舊債。

4、堅持公開公正公平的原則。充分依靠群眾，發(fā)揚民主，廣泛發(fā)動群眾參與、監(jiān)督化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務工作。債務的清查、化解債務方案的制定、審核結(jié)果的確認，都要經(jīng)相關各方認可，結(jié)果要張榜公布，接受群眾監(jiān)督。

5、堅持量力而行的原則。充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力，杜絕強行逼債，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。落實債務主體，嚴禁把債務平攤到農(nóng)戶，防止把一些不合理的債務合法化。

二、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的步驟

（一）成立組織，加強領導。市、鄉(xiāng)分別成立化解債務領導小組及辦事機構(gòu)，負責制定政策、組織協(xié)調(diào)、日常化解及爭取資金等工作；化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的日常工作由市財政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）具體負責。

（二）制定方案，組織實施。按照自治區(qū)的規(guī)定，結(jié)合市區(qū)實際情況，制定化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的實施方案。內(nèi)容包括化解債務的目標、任務、原則、步驟、措施、方法、組織、宣傳等。方案要一管5年，直至徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。

（三）清理核實，鎖定債務。在已有資料的基礎上，重新進行檢查審計，摸清底數(shù)、事項、賬齡、性質(zhì)，對債務進行認真界定，以審計后的結(jié)論對債務進行認定，建立分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分債權人的債務數(shù)據(jù)庫。在清理界定的基礎上，做好鎖定債務工作。以鄉(xiāng)為單位張榜公示，并在媒體上發(fā)布公告，對公示后確認無誤的實有債務逐項分類進行......四川省鄉(xiāng)村債務清理核實和審計鎖定工作實施方案

為深入推進農(nóng)村綜合改革，進一步貫徹落實中央擴內(nèi)需、促增長、保穩(wěn)定、重民生的要求，保證清理化解鄉(xiāng)村債務的連續(xù)性，維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定和促進農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，經(jīng)國務院同意，只化解農(nóng)村義務教育“普九”債務、未化解農(nóng)村義務教育其他（歷史性）債務的省份，要積極化解農(nóng)村義務教育其他債務，積極穩(wěn)妥推進其他公益性鄉(xiāng)村債務清理化解試點工作。

根據(jù)《國務院農(nóng)村綜合改革工作小組關于進一步作好清理化解農(nóng)村義務教育債務工作的意見》（國農(nóng)改[2009]20號）、《國務院農(nóng)村綜合改革工作小組關于開展清理化解其他公益性鄉(xiāng)村債務工作的意見》（國農(nóng)改[2009]21號）文件要求和省政府領導關于化解鄉(xiāng)村債務工作的指示精神，進行債務清理核實和審計認定是償還債務的基礎和前提，只有完成債務清理核實和審計認定程序后，才能進入債務償還程序。因此，化解鄉(xiāng)村債務必須堅持先清理后化解的基本原則，確保清理核實和審計鎖定債務真實、準確、完整，制定本實施方案。

一、債務清理核實和審計鎖定范圍

這次全面清理核實和審計鎖定鄉(xiāng)村債務范圍包括：2005年12月31前農(nóng)村義務教育其他債務，除農(nóng)村義務教育債務以外的基層政權機構(gòu)場所建設債務、農(nóng)村公共服務體系建設債務、鄉(xiāng)村墊交稅費債務等其他公益性鄉(xiāng)村債務。農(nóng)村義務教育其他債務是指2005年12月31日前，除已化解的“普九”債務外，地處市政府所在市轄區(qū)的街道以外的小學和初中教育階段的公辦學校，為發(fā)展農(nóng)村義務教育而發(fā)生的用于教學及輔助用房、學生生活用房、校園維修建設、教學儀器設備購臵等與學校建設維護直接相關的債務；基層政權機構(gòu)場所建設債務是為保障鄉(xiāng)村正常運轉(zhuǎn)辦公場所建設形成的債務；農(nóng)村公共服務體系建設債務是鄉(xiāng)村為解決突出民生問題、加強社會治安管理、應對突發(fā)事件等形成的債務；鄉(xiāng)村墊交稅費債務是農(nóng)業(yè)稅未取消前，鄉(xiāng)村干部為完成上級下達稅費收繳任務，應對干部考核，替村民墊交農(nóng)業(yè)稅費形成的“上清下不清”債務。

二、債務清理核實和審計鎖定的基本要求

扎實做好農(nóng)村義務教育其他債務、其他公益性鄉(xiāng)村債務的清理核實和審計鎖定工作，是做好債務償還工作的基礎和前提，只有擠掉債務“水分”，才能確保償債工作健康有序進行。對農(nóng)村義務教育其他債務各地要按照國辦發(fā)[2007]70號和《國務院農(nóng)村綜合改革工作小組關于做好清理化解農(nóng)村義務教育“普九”債務試點工作的通知》(國農(nóng)改[2008]3號)規(guī)定的程序和要求，認真摸清債務底數(shù)。對其他公益性鄉(xiāng)村債務要區(qū)分性質(zhì)，分類處理。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務的，要在地方政府性債務報表的基礎上，進一步清理核實底數(shù)，納入地方政府性債務框架統(tǒng)一管理；屬于村級集體組織債務的，應充分發(fā)揮村民的監(jiān)督管理作用，實行民主評議、張榜公示、村民認可，由村級組織負責管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理。

縣級人民政府要統(tǒng)一組織相關部門，逐筆清理核實，嚴格審計，剔除虛假、無效、違規(guī)債務，鎖定債務數(shù)額。要加強監(jiān)督，切實做到程序、過程和結(jié)果公開，確保債務數(shù)據(jù)的真實性、完整性和準確性，并按舉債主體、債務來源、債務用途分類管理。省級有關部門主要做好對各縣(市、區(qū))債務數(shù)據(jù)的審核，組織力量進行重點抽查、復核、匯總，報省人民政府對縣級上報的鄉(xiāng)村債務真實性和合法性進行審核確認。

三、債務清理核實和審計鎖定工作的組織實施

為切實完成好國務院農(nóng)村綜合改革工作小組提出的有關化債工作任務，我省清理核實和審計鎖定工作由省綜改辦牽頭，部署各縣（市、區(qū)）政府對債務進行清理核實和審計鎖定?？h級政府要組織審計、財政、教育、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察等部門對農(nóng)村義務教育其他債務和其他公益性鄉(xiāng)村債務進行逐項、逐筆清理核實，切實把債務落實到債權人，不得遺漏。各項債務要在一定范圍內(nèi)進行公示，接受社會監(jiān)督，剔除不實債務。在此基礎上，建立債務臺賬和數(shù)據(jù)庫，并及時分別將農(nóng)村義務教育其他債務和其他公益性鄉(xiāng)村債務分鄉(xiāng)村兩級按債務單位匯總上報（見附表）。其中擴權試點縣（市）直接上報省審計廳、省綜改辦、省財政廳，其他縣（市）通過市（州）匯總并附分縣情況上報省審計廳、省綜改辦、省財政廳。全省債務清理核實和審計鎖定工作，在縣級政府組織清理核實和審計鎖定基礎上，由省審計廳牽頭組織重點抽查復核匯總，結(jié)果報省政府確認。各縣（市）清理核實和審計鎖定的債務情況，經(jīng)省級重點抽查復核匯總并報省政府確認后，逐筆、逐項錄入國務院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室統(tǒng)一設臵的鄉(xiāng)村債務監(jiān)管系統(tǒng)。其中農(nóng)村義務教育其他債務錄入“農(nóng)村義務教育債務監(jiān)管系統(tǒng)”，除農(nóng)村義務教育債務外的其他公益性鄉(xiāng)村債務，錄入“其他公益性鄉(xiāng)村債務監(jiān)管系統(tǒng)”。

全省債務清理核實和審計鎖定工作應于2010年9月底前完成，其中市、縣級政府組織清理核實、審計鎖定和匯總上報工作應于2010年6月30日前完成，省級重點抽查、復核、匯總工作于2010年9月30日前完成。

四、債務清理核實和審計鎖定的保障措施

全面清理核實和審計鎖定鄉(xiāng)村債務，是逐步化解鄉(xiāng)村債務的重要環(huán)節(jié)，各級人民政府和有關部門必須高度重視，站在全面貫徹落實科學發(fā)展觀的高度，立足社會穩(wěn)定和農(nóng)村發(fā)展大局，充分認識全面開展清理核實農(nóng)村義務教育其他債務和其他公益性鄉(xiāng)村債務的重要性、必要性、緊迫性，看到這項工作的復雜性、艱巨性，將工作擺上當前的重要議事日程，強化組織領導，建立領導責任制和部門分工負責制，主要領導親自抓、負總責，明確目標任務，精心組織實施。各級審計、財政、教育、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察、金融等有關部門要各司其職，各負其責，密切配合，共同做好清理核實、審計鎖定、檢查督促工作。要深入基層調(diào)研，加強指導協(xié)調(diào)，認真總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善措施，及時解決清理核實和審計鎖定中出現(xiàn)的矛盾和問題。

由于我省鄉(xiāng)村債務總額大，涉及債權人多，地域分布面廣，清理核實和審計工作量大，需要組織動員大量專業(yè)人員參加，各級財政可根據(jù)工作需要安排落實工作經(jīng)費，專門用于開展清理核實和審計鎖定工作，以促進按期保質(zhì)完成任務。

為確保清理核實和審計鎖定債務的真實、準確、無遺漏、不重復，杜絕虛假債務，省、市（州）、縣（區(qū)）應建立全程跟蹤督導、督察制度，落實工作責任追究制度。

五、加強組織領導，確保工作順利開展

各級各有關部門要站在鞏固農(nóng)村稅費改革成果、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的高度，把制止新債、化解老債擺上重要議事日程，按照“制止新債、摸清舊債、明確責任、分類處理、逐步化解”的思路，加大工作力度，強化化解措施。各地要建立黨政領導親自抓、負總責，相關部門具體抓的工作機制。要嚴格依法辦事，規(guī)范辦事行為，嚴肅工作紀律。從開展債權債務清理之日起，暫停支付借款及利息、轉(zhuǎn)換借據(jù)憑證，待債權債務清理核實完畢，經(jīng)研究確認后，按有關程序和原則清收或清償。對違反規(guī)定，擅自決定提前支付借款及利息、轉(zhuǎn)換借據(jù)憑證的要嚴肅處理，并追償由此造成的損失。要從實際出發(fā)，積極穩(wěn)妥化解鄉(xiāng)村債務，嚴禁借新債還舊債?；獯寮墏鶆找獜纳孓r(nóng)債務著手，優(yōu)先化解農(nóng)村義務教育、基礎設施建設、公益事業(yè)發(fā)展等方面的債務，把確屬因用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)而造成對農(nóng)民個人、鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)村工程業(yè)主等個人債務的化解工作放在突出位臵。要落實債務主體，嚴禁把債務平攤到農(nóng)戶，加重農(nóng)民負擔。要加強新聞輿論的宣傳引導作用，對不嚴格執(zhí)行國家政策、破壞社會信用環(huán)境、惡意逃廢債務的行為和人員進行曝光。各區(qū)縣要制定切實可行的鄉(xiāng)村債務化解方案，明確具體目標，并將其納入鄉(xiāng)村干部年終的考核內(nèi)容嚴格考核，獎優(yōu)罰劣，保證消債工作落到實處。市政府每年將對化解鄉(xiāng)村債務工作成效明顯的鄉(xiāng)村給予表彰獎勵。

㈡原則：化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務必須堅持以下四個原則

1、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的原則。按照“誰舉債，誰償還”的要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是債務人，也是化解債務的責任人，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要主動承擔起責任，制定分階段化解的目標，積極穩(wěn)妥地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務化解工作；

2、依法辦事的原則。要嚴格依法辦事，完善政策規(guī)定，規(guī)范操作行為，嚴肅工作紀律，嚴禁弄虛作假，防止把一些不合理的債務合法化；

3、突出重點的原則。對于鎖定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務，要分輕重緩急，優(yōu)先解決“保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定”等突出矛盾和重點債務；

4、公開公正的原則。要充分發(fā)動各方力量參與、監(jiān)督化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務工作。債務的清查、化解債務方案的制定、審核結(jié)果的確認，都要經(jīng)過會議認真研究，結(jié)果要向社會公布，提高透明度，接受各界監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務。