第一篇：2011年關(guān)于“立法原意”與人大釋法的原則和技

“立法原意”與人大釋法的原則和技術(shù)

四月六日，全國人大常委會對香港基本法附件一第7條和附件二第3條作出了四點權(quán)威性解釋，從而使備受社會關(guān)注和爭議的、與政制改革有關(guān)的若干法律問題得到了澄清，基本上達到了“釋疑止?fàn)帯钡哪康摹Ｈ舜蟪Ｎ瘯且罁?jù)憲法第67(4)條和香港基本法第158(1)條的規(guī)定來行使釋法權(quán)的。

釋法忠于立法原意

人大釋法后，社會上有人質(zhì)疑這不是釋法，而是“變法”。而人大常委會副秘書長喬曉陽在回答記者提問時，技術(shù)地回答了上述質(zhì)疑，同時也提出了釋法的一般原則、方法和技術(shù)。他說，“這次釋法也是屬于(《立法法》第42條規(guī)定的)第一種情況，就是明確具體含義，因為含義本來就是在條文當(dāng)中，只是把它解釋清楚而已，不是‘變法’”。他又說，“釋法必須忠于立法的原意”，“我說釋法就是要忠實于原意，不能因為誰高興誰不高興來決定，必須作出公正的解釋?！?/p>

從學(xué)理上講，忠于立法原意是解釋憲法或憲制性法律的基本原則和技術(shù)之一。此外，還可以有多種不同的釋法方法，如“目的論解釋”和“普通法的解釋”(分別見香港終審法院判決的吳嘉玲案和莊豐源案)。當(dāng)然，不同的解釋原則和技術(shù)會達致不同的目的和結(jié)果。然而，就一九九九年六月二十六日的人大第一次釋法和今次人大釋法而言，“澄清立法原意”看上去是人大常委會采用的原則和力求達到的目的。

在討論“澄清立法原意”原則的詳細(xì)內(nèi)容和探討它的學(xué)理基礎(chǔ)之前，我們先看一下一九九九年人大釋法情況。

根據(jù)該項解釋，由于“終審法院在判決前沒有依照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第158條第3款的規(guī)定請全國人民代表大會常務(wù)委員會作出解釋，而終審法院的解釋又不符合立法原意”，于是人大常委會依法對基本法第22(4)條和第24(2)條第3項作出了符合立法原意的解釋。就第24條而言，“本解釋所闡明的立法原意以及《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第24條第2項其它各項立法原意，已體現(xiàn)在一九九六年八月十日全國人民代表大會香港特別行政區(qū)籌備委員會第四次全體會議通過的《關(guān)于實施〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第24條第2款的意見》中?！睆纳鲜鰶Q定的文字可以看到，人大常委會釋法從根本上講是為了達到“進一步明確具體含義的”目的(《立法法》第42條)。

就所講“具體含義”而言，是指條文表面文字所直接表達的、沒有歧義的含義，還是指文字應(yīng)該表達清楚而未能夠表達出來的那些含義?這事實上又涉及到法律解釋技術(shù)中的字面解釋方法和目的解釋方法。

人大釋法制度及其特性

法律解釋是一個內(nèi)涵豐富且外延廣泛的法律概念。在普通法國家或權(quán)力分立國家，它主要是指法院對法律(特別是憲法)的解釋。在中國大陸，法律解釋還可以細(xì)分為立法解釋、行政解釋和司法解釋。就解釋方法和體系而言，在普通法傳統(tǒng)之下，文理解釋、“黃金規(guī)則”和論理解釋(原稱“弊端規(guī)則”)這三種方法占主導(dǎo)地位;而在憲法解釋中被采用較多的目的論解釋方法被認(rèn)為是上述“弊端規(guī)則”的現(xiàn)代版本。中國學(xué)者一般將法律解釋方法總結(jié)為四種，即文義解釋(或字面解釋)、邏輯解釋、歷史解釋和目的解釋。

那么，人大常委會解釋基本法又屬于什么范疇和什么性質(zhì)的行為?首先，它是一種立法解釋。在中國的法律制度中(參見《憲法》和《立法法》)，立法解釋是指立法機關(guān)對法律條文實含之義或應(yīng)含之義的說明(特別參見《立法法》第42條)，它居于全部法律解釋活動的主導(dǎo)地位。其次，立法解釋的對象往往是指憲法和憲法性法律。如它已經(jīng)兩次解釋香港基本法，一次就國籍法在香港的適用作出解釋。人大常委會

當(dāng)然可以解釋其它法律，但實際上它很少這樣做。第三，立法解釋的作用是“進一步明確具體含義”，和當(dāng)“法律制定后出現(xiàn)新的情況”時以解釋來“明確法律依據(jù)”。因而，它不可能、也不應(yīng)該是“變法”或“修法”;若果真如此，那么這種立法解釋就是越權(quán)或濫用解釋權(quán)。第四，從理論上講，立法解釋可以是事前性/先導(dǎo)性解釋、事中解釋和事后性/后置性解釋?；痉ǖ?58(3)條設(shè)計的是一種事中解釋，即在案件審理過程中，人大常委會應(yīng)終審法院請求而對基本法作出解釋。而一九九九年人大釋法應(yīng)被認(rèn)為是一種事后性解釋，它與普通法的實踐相距甚遠，因為它事實上推翻了終審法院賴以判案的法律依據(jù)，因而引起了強烈的社會震動。而今次的解釋則可以被稱之為事前性解釋，這符合基本法第158(1)條的一般規(guī)定和《立法法》所規(guī)定的程序。

人大釋法應(yīng)采用歷史方法或目的方法

那么，人大解釋基本法到底應(yīng)該采取甚么原則，采用甚么方法呢?基于基本法作為香港的最高法律權(quán)威，是一種憲制性法律文件(有人俗稱為“小憲法”)這一事實，我認(rèn)為，人大解釋基本法應(yīng)主要采用歷史方法或目的方法，從而達到澄清立法原意的目的。其實，上述兩方法是相互關(guān)聯(lián)的。“歷史解釋又可包括歷史上立法者的意旨與客觀目的觀點的探求。”(翁岳生語，見《憲法解釋之理論與實務(wù)》，第3頁)就目的方法而言，“在解釋成文法條文時，必須首先了解立法機關(guān)在制定此成文法時所希望達到的目的，然而以這個或這些目的為指導(dǎo)性原則，去解釋法律條文的含義，盡量使有關(guān)目的得以實現(xiàn)。”(陳弘毅語，見《法律解釋方法》，第7頁)此外，基于基本法起草過程宜粗不宜細(xì)(據(jù)說是鄧小平的意思)，所以在立法的根本目的明確清晰的前提下，有很多具體條文還是比較粗糙模糊，條文之間或條文內(nèi)存在所謂“灰色地帶”，因而有必要由立法者對條文的原意加以澄清。畢竟，任何法條的背后都是有目的的。香港基本法第158條設(shè)計兩個法律解釋主題，即人大常委會和香港法院，那是對兩種法律制度的一種妥協(xié)。不能顧此失

彼，或相互扼殺。總之，確立理論上適當(dāng)?shù)?、實踐中前后一貫的解釋原則和方法十分重要，因為在未來的日子里，沒有人可以擔(dān)保人大常委會不會再解釋基本法(盡管香港社會有人如此要求)。

有待探討的理論與實踐問題

在對基本法的立法解釋原則和方法有了上述認(rèn)識之后，我們也應(yīng)注意到“澄清立法原意”取向可能會提出如下的理論和實踐問題。

第一，真正地、全面地理解和獲取“立法原意”，將最終取決于全部立法檔案的開放和歷史的再現(xiàn)。立法原意不等于立法機關(guān)的自行宣示的意圖，這種意圖必須具有歷史性和客觀性的特質(zhì)。第二，“立法原意實際上并不像人們想象的那樣可靠”。(張志銘語，見《法律解釋問題》，第190頁)該作者想說的是，“立法原意包括總體上的立法意圖，也包括立法者在制定每一具體法律條文時所具有的意思?！绷⒎ㄕ邆€體的意圖相加就等于立法機關(guān)的意圖嗎?當(dāng)然不是，因為會有立法者投反對票和棄權(quán)票。因此，我們必須明白，立法原意應(yīng)該指的是立法機關(guān)在制定通過法律的那一刻，希望以法律條文表達的那些能代表多數(shù)人的意圖。第三，在解釋法律時，解釋者必須承認(rèn)“意圖”和“意思的表達”之間經(jīng)?？赡艽嬖诘木嚯x。鑒于法律解釋的宗旨是為法律實施提供前提和可行性，因而探求立法原意不應(yīng)成為一種純粹的認(rèn)知活動。最后，采用“澄清立法原意”的途徑是以承認(rèn)有這樣那樣一些原意存在于法律條文和立法環(huán)境之中為前提的，因此這種探索過程絕對不能超越法律條文所能容納的內(nèi)容的限度和立法環(huán)境所能籠罩和影響的程度。否則，釋法就真會變成為“變法”和“造法”了。根據(jù)憲法和相關(guān)法律，人大常委會的釋法行為也是因受到法律的制約的，這樣講是符合“以法治國”的憲法原則的。

人大常委會解釋基本法的“副產(chǎn)品”是，立法解釋的理論和技術(shù)因此而得以發(fā)展和深化。長遠來看，它對進一步完善中國法律制度是大有裨益的。

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第二篇：人大釋法缺乏原則和技術(shù)的一致性

人大釋法缺乏原則和技術(shù)的一致性 人大常委會依據(jù)憲法第67（4）條和香港基本法第158（1）條的規(guī)定享有法律包括基本法的解釋權(quán)。人大常委會作為立法解釋的唯一主體針對法律在香港的適用一共做出過三次法律解釋，分別是1996年5月15日關(guān)于中國國籍法在香港適用的解釋，1999年6月26日關(guān)于香港基本法第22條和第24條法律適用的解釋，和2004年4月6日關(guān)于香港基本法附件一和附件二的理解的解釋。應(yīng)該說，三次釋法均達到了人大、中央人民政府和特區(qū)政府所期望的目的。然而，人大釋法行為也暴露了人大常委會釋法過程的實用主義哲學(xué)和隨意性，以及釋法所應(yīng)體現(xiàn)而未能體現(xiàn)的原則和技術(shù)。

釋法必須忠于釋法原則

人大常委會副秘書長喬曉陽先生在回答記者提問時這樣回答：“這次釋法?就是明確具體含義，因為含義本來就是在條文當(dāng)中，只是把它解釋清楚而已，不是‘變法’”。他又說，“釋法必須忠于立法的原意”，“我說釋法就是要忠實于原意，不能因為誰高興誰不高興來決定，必須作出公正的解釋?！本?999年6月人大釋法和今次人大釋法而言，“澄清立法原意”看上去是人大常委會采用的原則和力求達到的目的。

從學(xué)理上講，忠于立法原意是解釋憲法或憲制性法律的最基本原則之一。此外，法院還可以有多種不同的釋法方法，如“目的論解釋”和“普通法的解釋”（分別見香港終審法院判決的吳嘉玲案和莊豐源案）。

根據(jù)1999年那次人大釋法，由于“終審法院在判決前沒有依照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第158條第3款的規(guī)定請全國人民代表大會常務(wù)委員會作出解釋，而終審法院的解釋又不符合立法原意”，于是人大常委會依法對基本法第22（4）條和第24（2）條第3項作出了符合立法原意的解釋。就第24條而言，“本解釋所闡明的立法原意以及《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第24條第2項其它各項立法原意，已體現(xiàn)在1996年8月10日全國人民代表大會香港特別行政區(qū)籌備委員會第四次全體會議通過的《關(guān)于實施〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第24條第2款的意見》中?！睆纳鲜鰶Q定兩次提到“立法原意”字眼可以看到，人大常委會釋法從根本上講是為了達到“進一步明確具體含義的”目的（《立法法》第42條）。從理論上講，所謂“具體含義”應(yīng)是“立法原意”的引伸或明確化。

喬曉陽先生申明，“釋法必須忠于立法的原意”。然而，人大常委會真是自始至終堅持了“立法原意”原則嗎？事實并非如此。且以1996年釋法為例。喬先生的解釋是：“簡單地說，這個解釋就是按照國籍法，血統(tǒng)加屬地的原則，凡是中國人，只要你在1997年7月1日不上入境事務(wù)處變更國籍，都認(rèn)為你是中國人。你口袋你的那本護照怎么辦？照樣可以拿著它作為旅游證件周游世界，但是在香港特區(qū)，在中國內(nèi)地不享有英國領(lǐng)事保護的權(quán)利?！边@樣做的目的是為了避免“九七大限”可能造成的“巨大的社會震蕩”：“國籍法解釋安定了人心，保證了平穩(wěn)過渡”。但是，該解釋帶出了兩個問題：第一，該解釋是否修改了中國國籍法不承認(rèn)雙重國籍的中心原則？第二，以釋法的方式使得中國國籍法在香港適用是合適的程序和辦法嗎？如果對第一問題的答案是肯定的話（我是這樣認(rèn)為的），那么就表明是次釋法并沒有忠于法律原則和立法原意。進而言之，釋法程序的采用是不適當(dāng)?shù)?，甚至是錯誤的。根據(jù)憲法和相關(guān)憲制性法律，人大常委會應(yīng)該以決定（Resolution）的形式在香港適用國籍法更妥。[!--empirenews.page--] 再以1999年釋法為例。人大常委會認(rèn)為，香港基本法第24條第2項的立法原意，“已體現(xiàn)在1996年8月10日全國人民代表大會香港特別行政區(qū)籌備委員會第四次全體會議通過的《關(guān)于實施〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第24條第2款的意見》中?！眴栴}是，人大常委會并沒有能夠證明籌備委員會的決定就是基本法起草委員會一致認(rèn)可的、當(dāng)時就蘊含在條文之中、最后由人大通過的法條中應(yīng)包含的“具體含義”。

釋法不能事實變法

4月6日人大常委會釋法后，社會上有人質(zhì)疑這不是釋法，而是“變法”。喬曉陽先生在回答記者提問時這樣強調(diào)，“這次釋法?就是明確具體含義，因為含義本來就是在條文當(dāng)中，?不是‘變法’”。

以1999年釋法為例。在莊豐源案（2001年）中，香港終審法院并沒有接受上述1996年《意見》代表立法原意的觀點，原因是《意見》是產(chǎn)生于1990年4月4日香港基本法頒布之后的“外在材料”（extrinsicmaterials），香港政府方面不能證明《意見》就體現(xiàn)了立法原意；根據(jù)普通法的解釋方法，法院可以拒絕接受這種性質(zhì)的材料。在立法者（人大）自己出面證實《意見》是否代表立法原意之前，當(dāng)事人和法院都有權(quán)懷疑1999年釋法部分內(nèi)容的合法性和正當(dāng)性。

再以今次釋法為例。該解釋一共四條，第一、第二和第四條符合《立法法》第42條第2款規(guī)定的關(guān)于法律解釋的兩點要求：“法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋：（1）法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的；（2）法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的?！比欢?，該解釋第三條要求行政長官向全國人大常委會提出關(guān)于修改基本法的報告這一內(nèi)容，我認(rèn)為，它不符合基本法、《立法法》和過往實踐。香港基本法第43條第2款規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長官依照本法的規(guī)定對中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)”。根據(jù)憲法，中央人民政府是指國務(wù)院。根據(jù)《立法法》第43條，只有“國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出法律解釋要求。”也就是說，特區(qū)行政長官不可以直接向人大常委會提出解釋（和修改）基本法的報告。就1999年那次解釋程序而言，特區(qū)行政長官先是向國務(wù)院提出報告，再由國務(wù)院向人大常委會提出解釋要求的。如果說今次解釋不是有法（和先例）不依的話，那可以說它修改了基本法和相關(guān)法律，制定了新的程序。

再者，2004年解釋第3條還規(guī)定，“修改行政長官產(chǎn)生辦法和立法會產(chǎn)生辦法及立法會法案、議案表決程序的法案及其修正案，應(yīng)由香港特別行政區(qū)政府向立法會提出”。與基本法附件一

（七）和附件二

（三）比較之后，可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)定應(yīng)由香港特別行政區(qū)政府向立法會提出任何修正案，表面上是明確了基本法附件 那寫得不清楚的法律條文，實際上它也明確否定了立法會議員的相應(yīng)提案權(quán)。就這點，還可以繼續(xù)辯論。

人大解釋法律應(yīng)有理論基礎(chǔ)

法律解釋是一個內(nèi)涵豐富且外延廣泛的法律概念。在普通法國家或權(quán)力分立國家，它主要是指法院對法律（特別是憲法）的解釋。在中國大陸，法律解釋還可以再分為立法解釋、行政解釋和司法解釋。人大解釋法律是一種立法解釋。在中國的法律制度中（參見《憲法》和《立法法》），立法解釋是指立法機關(guān)對法律條文實含之義或應(yīng)含之義的說明（特別參見《立法法》第42條）。根據(jù)憲法關(guān)于法律位階的理論和人大的性質(zhì)和地位，立法解釋居于全部法律解釋活動的主導(dǎo)地位。立法解釋的對象往往是指憲法、憲法性法律和基本法律。如它已經(jīng)兩次解釋香港基本法，多次解釋刑法。[!--empirenews.page--] 從理論上講，立法解釋可以有三種：事前性／先導(dǎo)性解釋、事中解釋和事后性／后置性解釋?；痉ǖ?58（3）條設(shè)計的是一種事中解釋，即在案件審理過程中，人大常委會應(yīng)終審法院請求而對基本法作出解釋。而1999年人大釋法應(yīng)被認(rèn)為是一種事后性解釋，它與普通法的實踐相距甚遠，因為它事實上推翻了終審法院賴以判案的法律依據(jù)。而2004年的解釋則可以被稱之為事前性解釋，這與基本法第158（1）條的一般規(guī)定和《立法法》所規(guī)定的程序相吻合。然而，我認(rèn)為，不管采取那種程序，這種解釋，包括對香港基本法的解釋，都應(yīng)該以真正地、全面地理解和獲取“立法原意”為原則和目的，任何解釋技術(shù)的采用也都應(yīng)該服務(wù)于與此。立法原意不等于立法機關(guān)在解釋時自行宣示的意圖，這種意圖必須具有歷史性和客觀性的特質(zhì)。

最后，為避免釋法成為“變法”和“造法”，根據(jù)憲法和相關(guān)法律，人大常委會的釋法行為應(yīng)受到憲法和憲制性法律的制約，這樣做符合“以法治國”的憲法原則。

第三篇：民族自治地方人大既要立法更要宣法

民族自治地方人大既要“立法”，更要“宣法”

這些年來，一些民族自治地方人大加強了民族立法工作，出臺符合民族自治地方特色的條例等地方法規(guī)，對民族自治地方的政治、經(jīng)濟和社會全面發(fā)展起到了積極的促進作用。但是，筆者發(fā)現(xiàn)，一些民族自治地方人大在“立法”和“宣法”的關(guān)系處理上容易顧此失彼，不能齊頭并進。筆者認(rèn)為，立法和宣法的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的，民族自治地方人大既要注重法律的“立”，切實做到有法可依，也要注重法律的“宣”，讓全社會知法、守法、用法。

民族自治地方人大宣傳法律責(zé)無旁貸。根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)，人大常委會是其常設(shè)機關(guān)，它們在本行政區(qū)內(nèi)保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行，可以這樣說，人大的一切工作都是圍繞“法”展開的。根據(jù)憲法的規(guī)定，民族自治地方人大有立法權(quán)，同時，與立法和監(jiān)督一樣，宣傳法律、法規(guī)，也是民族自治地方人大的一項重要職責(zé)。人大立法后到群眾中去宣傳法，通過與群眾直接接觸，可以發(fā)現(xiàn)不足，為以后進一步修改法、解釋法或者再制定法提供經(jīng)驗。從立法計劃編制到起草、調(diào)研、聽證、立法質(zhì)量評估等各工作環(huán)節(jié)都是人大在牽頭，也都離不開人民群眾的參與和支持。

民族自治地方人大宣傳法律有著得天獨厚的優(yōu)勢。法規(guī)制定出來后，無論是執(zhí)行機關(guān)還是公民個人，都需要一個理解、消化的過程，而在這一過程中，地方人大應(yīng)當(dāng)起一種幫助理解、幫助消化的作用。而在這一過程中，宣傳解釋法規(guī)，地方人大有著得天獨厚的優(yōu)勢。一部法規(guī)制定的前因后果，法規(guī)的條文所包含的原意，立法過程中爭議的主要問題及其解決方式，由人大那些參與法規(guī)的起草和制定的同志向社會、向群眾“現(xiàn)身說法”，就會更準(zhǔn)確地傳遞法規(guī)本身的含義，從而有利于法的一體遵循如何準(zhǔn)確地理解法的含義，對于法規(guī)的實施非常緊要。如許多地方自治條例、單行條例等地方法規(guī)出臺后，地方人大一般還要組織專門的一些宣講活動。如開展電視講座等方式解疑釋惑，一下子在較短時間內(nèi)將相關(guān)法規(guī)進行了普及和宣傳，這與地方人大得天獨厚的優(yōu)勢密不可分。

民族自治地方人大宣傳法可以因時制宜，有所側(cè)重。誠然，人大宣傳的重點是人民代表大會制度，但對法制宣傳工作也應(yīng)作為一項日常性工作來抓，不過在其宣傳內(nèi)容上因時制宜，有所側(cè)重，其內(nèi)容把握的原則是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的不同時期、不同情況，精心選擇那些事關(guān)群眾切身利益、貼近群眾需求的法，進行重點宣傳。如自治條例修訂前后，以自治條例對人民群眾民權(quán)民生、經(jīng)濟生活關(guān)系緊密的內(nèi)容進行重點宣傳；新的法律法規(guī)頒發(fā)后，著重對其調(diào)整和影響的范疇進行宣傳等。精心選擇法的宣傳主題和素材，可以使法制宣傳工作緊緊圍繞社會生活的發(fā)展變化，貼近人民群眾生活，使普法工作常做常新。

民族自治地方人大宣傳法律的形式可以靈活多樣。民族自治地方人大可以通過報刊、廣播、電視等宣傳媒體以及板報、墻報、簡報等宣傳陣地，加強法律宣傳力度，營造濃厚“宣法”氛圍。同時，還要重視執(zhí)法檢查。民族立法的根本目的就是通過實施民族自治法律來促進當(dāng)?shù)氐目茖W(xué)發(fā)展。民族自治地方人大必須重視加強對法律實施情況的監(jiān)督，定期開展執(zhí)法檢查，確保法規(guī)有效實施。再者，還要強化立法評估。民族自治地方人大常委會和有關(guān)專門委員會在對法律、法規(guī)實施情況進行檢查和開展調(diào)研時，要重視調(diào)查、了解和收集地方性法規(guī)實施中的實際問題，積極開展“立法回頭看”，做好法規(guī)實施情況的跟蹤監(jiān)督，以法規(guī)實施的跟蹤監(jiān)督促進立法工作，切實做到立法宣法雙豐收。

第四篇：人大法學(xué)院朱教授關(guān)于《立法法》的闡述（推薦）

凱程考研，為學(xué)員服務(wù)，為學(xué)生引路！

人大法學(xué)院朱教授關(guān)于《立法法》的闡

述

立法者必須注意“沉默的大多數(shù)”，他們沒有通過媒體表達自己的意見的優(yōu)勢，但確確實實與立法的內(nèi)容緊密相關(guān)。因此立法者不能只滿足于依靠媒體征求意見的方式?！皬娜罕娭衼?，到群眾中去”，扎扎實實地調(diào)研，把握事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，仍然應(yīng)該成為征求意見的基本方式。

立法程序

立法程序講的是制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章需要經(jīng)過哪些步驟。立法權(quán)是一項十分重要的國家權(quán)力，是為國家機關(guān)、社會組織和公民個人立規(guī)矩的活動，規(guī)定什么是合法、違法和犯罪，甚至決定著公民個人的生命、自由和財產(chǎn)處分。因此，對立法機關(guān)來說行使這項權(quán)力必須十分慎重。《立法法》規(guī)定了中國制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的程序。

全國人大常委會制定法律的程序分為四步，即法律案的提出、審議、通過和公布。

第五篇：《立法法》與稅法的兩個基本問題

「摘要」2000年3月由九屆全國人大第三次會議審議通過，并于2000年7月1日起正式實施的《中華人民共和國立法法》，是規(guī)范立法活動的一部憲法性法律。在此之前，規(guī)范立法活動的規(guī)范主要是憲法、有關(guān)法律和行政性法規(guī)。由于這些規(guī)范不統(tǒng)一、不完善和過分原則化，不僅造成了操作上的困難，而且導(dǎo)致了大量無權(quán)立法、越權(quán)立法、借法擴權(quán)、立法侵權(quán)等立法異?，F(xiàn)象。具體到稅法領(lǐng)域，稅法的立法層次低、行政法規(guī)越權(quán)、立法程序不規(guī)范等問題也程度不同地存在，既影響了稅法自身的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，也影響了稅收的執(zhí)法、司法和守法?！读⒎ǚā奉C布實施后，以往規(guī)范不足的情況將在很大程度上得到彌補，有關(guān)立法的各項制度，包括立法權(quán)限制度、立法程序制度、立法解釋制度、立法監(jiān)督制度等將有更加明確、具體的規(guī)定。特別是《立法法》對稅收立法體制的確立，很大程度上將影響稅法未來的發(fā)展。本文從《立法法》出發(fā)，依據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，探討分析了稅法的兩個基本問題，以期能對我國稅收法制的完善有所裨益。

一、《立法法》與稅收法定主義

（一）稅收法定主義與《立法法》的關(guān)系

稅收法定主義是稅收立法的最高原則。該原則要求稅法主體的權(quán)利、義務(wù)必須由法律加以規(guī)定。稅法的構(gòu)成要素必須且只能由法律予以明確規(guī)定、征納稅主體的權(quán)利（力）義務(wù)只能以法律為依據(jù)，沒有法律依據(jù)，任何主體無權(quán)決定征稅或減免稅收。這里的“法律”僅指由代表民意的國家立法機關(guān)制定的規(guī)范性法律文件。

稅收法定主義是伴隨著市民階級反對封建君主恣意征稅的運動而確立的。在“無代表則無稅”的思潮下，形成了征稅須經(jīng)國民同意，如不以國民代表議會制定的法律為依據(jù) 則不能征稅的憲法原則。如英國1627年的《權(quán)利請愿書》規(guī)定，沒有議會的一致同意，任何人不被迫給予或出讓禮品、貸款、捐助、稅金或類似的負(fù)擔(dān)。1776年，美國在其《獨立宣言》中指責(zé)英國“未經(jīng)我們同意，任意向我們征稅”，并隨后在1787年的憲法中規(guī)定 一切征稅議案應(yīng)首先在眾議院提出，但參議院得以處理其他議案的方式表示贊同或提出修正案（第7款第1項）。國會有權(quán)賦課并征收稅收，進口關(guān)稅，國產(chǎn)稅和包括關(guān)稅與國產(chǎn)稅在內(nèi)的其他稅收??（第8款第12項）[1]我國憲法在第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中的第五十六條規(guī)定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”。雖然只強調(diào)了公民應(yīng)依照法律納稅而未明確國家應(yīng)依照法律征稅，但“因為它限定了承擔(dān)納稅義務(wù)的條件-依照法律，納稅義務(wù)僅僅由法律的規(guī)定產(chǎn)生，其范圍也僅僅限于法律的規(guī)定之內(nèi)?！薄斑@實際 上是從公民負(fù)有依法納稅義務(wù)方面，間接地規(guī)范和限制了國家賦稅征收權(quán)的行使方式-依照法律”。而根據(jù)憲法規(guī)定，法律是由全國人大或全國人大常委會制定的 因此可以認(rèn)為 我國憲法隱含了稅收法定主義原則。[2]這是我國稅收立法實行稅收法定主義的憲法根據(jù)。

《立法法》是規(guī)定立法制度的憲法性法律。一切立法活動都必須以《立法法》為依據(jù)，遵循《立法法》的有關(guān)規(guī)定。稅收立法自然也不能例外。但《立法法》是根據(jù)憲法制定的，是憲法原則和憲法中規(guī)定的立法制度的具體化，其效力在憲法之下，對稅法來說，由于憲法確立了稅收法定主義的原則，《立法法》中有關(guān)稅收立法制度的規(guī)定，也應(yīng)該體現(xiàn)稅收法定主義的要求。換言之，《立法法》是對稅收立法形式上的要求，稅收法定主義是對稅收立法本質(zhì)上的要求。在整個法律體系的效力層級上，稅收立法固然應(yīng)當(dāng)以《立法法》為依據(jù)，但在稅法領(lǐng)域內(nèi)，只有形式反映本質(zhì)，即《立法法》規(guī)定的稅收立法制度全面反映稅收法定主義 以此為依據(jù)制定的稅法才可能是符合要求的，否則，稅法將可能徒有“法”的形式，而不再有“法”的本質(zhì)。

（二）《立法法》與稅收法定主義的統(tǒng)一

《立法法》與稅收法定主義的統(tǒng)一，主要通過《立法法》規(guī)定的稅收立法體制表現(xiàn)出來。正如前文分析，稅收法定主義的基本要求是公民依照法律納稅、國家依照法律征稅，這里的“法律”應(yīng)當(dāng)是由代表民意的立法機關(guān)所立之法 在我國應(yīng)當(dāng)是由全國人大或全國人大常委會所立之法，換言之，即應(yīng)當(dāng)由全國人大和全國人大常委會享有稅收立法權(quán)，其他任何機關(guān)非經(jīng)全國人大或全國人大常委會授權(quán)不得行使該項權(quán)力。在這一點上，《立法法》與稅收法定主義是一致的，或者說《立法法》體現(xiàn)了稅收法定主義原則，確立了稅收法定主義所要求的具體的立法權(quán)限制度。

首先，《立法法》確認(rèn)了全國人大及其常委會的稅收立法權(quán)，并且明確規(guī)定立法的表現(xiàn)形式是“法律”?！读⒎ǚā返?條規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)和其他的基本法律。全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律：在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改 但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！读⒎ǚā返?條規(guī)定，下列事項只能制定法律

（六）對非國有財產(chǎn)的征收??

（八）基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融及外貿(mào)的基本制度。其中，“對非國有財產(chǎn)的征收”是指國家以強制力為后盾，依法無償占有公民、法人或其他組織的財產(chǎn)，包括稅的征收。[3]至于“??稅收??的基本制度”，包括了稅收的立法制度、征管制度等。《立法法》的規(guī)定表明，稅收立法權(quán)是我國國家立法機關(guān)的專屬權(quán)力。

其次，《立法法》確立了稅收授權(quán)立法制度。根據(jù)該法第9條的規(guī)定，對有關(guān)稅收的基本制度，如果尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權(quán)做出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項制定行政法規(guī)。同時，經(jīng)濟特區(qū)所在地的省市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，也可以制定稅收地方性法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施。（65條）值得注意的是，對行政機關(guān)的授權(quán)，全國人大和全國人大常委會都有權(quán)做出決定。而對地方主要是經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)，只有全國人大才有權(quán)決定，全國人大常委會無權(quán)決定。此外，《立法法》在第10條對授權(quán)立法作了原則規(guī)定，要求“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍，被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力，被授權(quán)機關(guān)不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。這說明《立法法》所規(guī)定的稅收授權(quán)立法維護了稅法權(quán)威性，同稅收法定主義是一致的。

第三，《立法法》確立了法律優(yōu)先原則，即在多層次立法的情況下，除憲法外，由國家立法機關(guān)所制定的法律處于最高位階、最優(yōu)地位，其他任何形式的法規(guī)都必須與之保持一致，不得抵觸。根據(jù)該原則行政機關(guān)和地方權(quán)力機關(guān)根據(jù)授權(quán)所立之法、或者是出于職權(quán)對稅收上位法所做出的說明或細(xì)化，都必須遵循國家立法機關(guān)所制定的稅收法律，不得與其抵觸，效力在“法律”之下，而且，授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人大及其常委會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)的立法事項的授權(quán)終止“（第11條）。當(dāng)然，根據(jù)授權(quán)而制定的行政法規(guī)或地方法規(guī)也相應(yīng)終止。法律優(yōu)先原則從另一個側(cè)面體現(xiàn)了稅收法定主義的要求維護了稅收法律的權(quán)威。

三、《立法法》與稅收法定主義的不協(xié)調(diào)

《立法法》與稅收法定主義既有統(tǒng)一的一面，但同時也存在著不相協(xié)調(diào)的一面。正是這不相協(xié)調(diào)的一面，造成了稅收立法與稅收法定主義的背離，從而影響了我國稅收法制建設(shè)。

1、關(guān)于稅收立法權(quán)行使監(jiān)督的問題。盡管《立法法》明確規(guī)定稅收立法權(quán)屬國家立法機關(guān)專有，其他任何機關(guān)非經(jīng)立法機關(guān)授權(quán)不得行使該項權(quán)力，但對于其他機關(guān)未經(jīng)授權(quán)而行使該權(quán)力的情形缺乏應(yīng)有的監(jiān)督機制，或者即使規(guī)定了監(jiān)督主體或監(jiān)督方法，但由于操作性差而致乏力 如《立法法》第87條、第88條規(guī)定，對超越權(quán)限的行政法規(guī)全國人大常委會有權(quán)撤銷，但該撤銷程序如何啟動及運行卻沒有相應(yīng)規(guī)定。又如第90條規(guī)定。國務(wù)院等國家機關(guān)認(rèn)為行政法規(guī)（當(dāng)然包括稅收行政法規(guī)）、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，其他的國家機、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民可以就違憲或違法的上述規(guī)范性文件提出進行審查的建議。但上述“要求”和“建議”啟動受理的步驟方式、順序、時限等程序問題，缺乏具體規(guī)定。立法監(jiān)督的缺乏，必然導(dǎo)致立法越權(quán)、立法侵權(quán)、立法沖突等諸多弊端。在《立法法》頒布實施之前，我國稅收立法實踐中的立法異?，F(xiàn)象就是一個明證。而在《立法法》頒布實施以后，現(xiàn)實中的立法異?，F(xiàn)象仍不能得到有效的根治，從側(cè)面也很能說明問題。

2、關(guān)于稅收的授權(quán)立法問題。根據(jù)《立法法》第8條、第9條的規(guī)定，稅收立法權(quán)并不屬于法律絕對保留的事項。也就是說，國家立法機關(guān)雖然擁有專屬的稅收立法權(quán) 但在特定情況下可以授權(quán)行政機關(guān)立法，甚至也可授權(quán)特區(qū)地方國家權(quán)力機關(guān)立法（第65條）顯然，該規(guī)定的范圍過寬。因為，正如前文分析，稅收立法權(quán)包括了多項內(nèi)容，其中的征稅權(quán)，既是稅收立法權(quán)的核心，同時也是國家主權(quán)的組成部分，按民主憲政的通例，有關(guān)國家主權(quán)的立法事項理應(yīng)是單一制國家中最高代表機關(guān)和聯(lián)邦制國家中聯(lián)邦代議機關(guān)不可推卸、不得轉(zhuǎn)讓的最重要的專有立法事項。它是不能被授予其他主體代為行使的。