第一篇：生態(tài)環(huán)境與“多規(guī)合一”

生態(tài)環(huán)境與“多規(guī)合一”

文本來自中研智業(yè)集團

一、前言

十八大報告強調(diào)生態(tài)文明建設，提出“把生態(tài)文明建設放在更加突出的地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”的總體布局，并進一步指出要建立“最嚴格的環(huán)境保護制度”。建設生態(tài)文明，實質(zhì)上就是要建設以資源環(huán)境承載力為基礎，以自然規(guī)律為準則、以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

生態(tài)文明的建設要求區(qū)域空間規(guī)劃克服傳統(tǒng)規(guī)劃偏重于經(jīng)濟要素，忽略社會、環(huán)境、生態(tài)等重要因素，同時又要兼顧傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃提出的目標、土地利用規(guī)劃劃定的紅線、城市總體規(guī)劃提出的功能、定位，這就形成了“多規(guī)合一”提出的前提?？梢姡岸嘁?guī)合一”是融合土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃的基礎，是實現(xiàn)生態(tài)文明建設的平臺。

土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃分別作為土地管理、土地使用、環(huán)境保護工作的“龍頭”，而生態(tài)文明建設中的重要內(nèi)容——“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”和“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度”使得其戰(zhàn)略地位得到了進一步的提升。但就目前看來，土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃之間存在著諸多問題：環(huán)境保護規(guī)劃被動依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等進行編制，難以從區(qū)域、流域范圍，依據(jù)生態(tài)環(huán)境格局和資源環(huán)境承載力，預先確定發(fā)展的“生態(tài)紅線”，使得環(huán)境保護規(guī)劃的基礎指導作用難以發(fā)揮；三個規(guī)劃的基礎數(shù)據(jù)不一致，規(guī)劃目標不協(xié)調(diào)，以及編制主管部門間缺乏有效溝通導致其間的銜接性差等。

隨著國家 “多規(guī)合一”試點工作的開展，將進一步提升生態(tài)文明建設在土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中的地位，同時，“三界四區(qū)”、“四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)分別作為土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及環(huán)境保護空間管制的重要抓手，對于三個規(guī)劃的編制和實施意義重大，據(jù)此，本文在生態(tài)文明建設理念之下，對“三界四區(qū)”、“四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)的空間銜接展開研究，以期扎實推進生態(tài)文明建設，為三個規(guī)劃的融合提供參考借鑒。

二、“三界四區(qū)”、“四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)內(nèi)涵

“三界四區(qū)”：是在新一輪土地利用總體規(guī)劃中為加強對城鄉(xiāng)建設用地的空間管制而劃定的，“三界”即規(guī)模邊界、擴展邊界和禁建邊界，“四區(qū)”即允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、禁止建設區(qū)和限制建設區(qū)。

城市總體規(guī)劃中的“四區(qū)”：是城市總體規(guī)劃中為了引導城鄉(xiāng)空間的開發(fā)建設，根據(jù)土地利用開發(fā)的強度而劃定的，分為已建區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)。

環(huán)境功能分區(qū)：是在環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和發(fā)展預測的基礎上，根據(jù)國家和地方環(huán)境法規(guī)與標準，按照一定的原則和方法劃分出具有不同環(huán)境功能的區(qū)域，從而為落實環(huán)保目標、實現(xiàn)分類管理、分期實施及重點保護奠定基礎。

三、“三界四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接

（一）“三界四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)銜接關系

“三界四區(qū)”和環(huán)境功能區(qū)的劃分都應在把握區(qū)域空間資源和環(huán)境承載能力的基礎上，即把環(huán)境承載力評價作為前置項，進行選址、安排項目，確定國土資源開發(fā)利用強度，探索利用承載力指標進行國土資源（空間）用途管制的途徑與方式，并分區(qū)制定環(huán)境保護目標和明確環(huán)境保護相關政策措施，主動引導國家環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，“三界四區(qū)”和環(huán)境功能區(qū)的劃分可通過環(huán)境承載力評價進行銜接。

（二）“三界四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接步驟

通過對上述“三界四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)互邏輯關系的闡述，基于環(huán)境承載力評價對“三界四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)進行空間銜接。

具體步驟有：①基于區(qū)域環(huán)境承載力評價對環(huán)境功能區(qū)和“三界四區(qū)”的劃分進行銜接，聚焦環(huán)境功能區(qū)和“三界四區(qū)”的劃分過程，著重把握其相似性，構(gòu)建環(huán)境承載力評價指標體系，測算區(qū)域單要素環(huán)境承載力和綜合環(huán)境承載力，并劃分不同區(qū)域?qū)拈撝担S后基于綜合環(huán)境功能分區(qū)和單要素環(huán)境功能分區(qū)結(jié)果，與“三界四區(qū)”的劃分進行銜接。②運用生態(tài)紅線對上述銜接之后的“三界四區(qū)”進行微調(diào)，即將“三界四區(qū)”中屬于生態(tài)紅線范圍內(nèi)的區(qū)域調(diào)出，并進一步對“三界四區(qū)”作相應調(diào)整。

（三）“三界四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)銜接內(nèi)容

1、單要素環(huán)境功能分區(qū)與“三界四區(qū)”的銜接 具備相應國家標準的實體環(huán)境要素主要是大氣、水和聲3個要素。根據(jù)國家頒布的相關環(huán)境質(zhì)量標準，此處主要通過劃分大氣、水和聲3個環(huán)境要素的分區(qū)，再將“三界四區(qū)”與各單要素環(huán)境功能分區(qū)進行銜接。

根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》的規(guī)定及大氣環(huán)境承載力評價結(jié)果，將環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)的一類區(qū)與禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)進行對接，二類區(qū)與與有條件建設區(qū)和允許建設區(qū)進行對接。

根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》的規(guī)定及地表水環(huán)境承載力評價結(jié)果，將地表水水域環(huán)境功能區(qū)的Ⅰ類區(qū)與禁止建設區(qū)對接，Ⅱ類區(qū)與限制建設區(qū)對接，Ⅲ類區(qū)與有條件建設區(qū)對接，Ⅳ類區(qū)和Ⅴ類區(qū)與允許建設區(qū)對接。

按區(qū)域的使用功能特點和環(huán)境質(zhì)量要求，聲環(huán)境功能區(qū)分為5種類型。為防止噪聲對需要安靜區(qū)域的影響，將0類聲環(huán)境功能區(qū)與禁止建設區(qū)進行對接，將1類和2類聲環(huán)境功能區(qū)與限制建設區(qū)進行對接，將3類聲環(huán)境功能區(qū)與有條件建設區(qū)對接，將4類聲環(huán)境功能區(qū)與允許建設區(qū)對接。

2、綜合環(huán)境功能分區(qū)與“三界四區(qū)”銜接

依據(jù)環(huán)境功能評價，綜合環(huán)境功能區(qū)劃分為自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能保育區(qū)、食物環(huán)境安全保障區(qū)、聚居環(huán)境維護區(qū)和資源開發(fā)環(huán)境引導區(qū)。基于綜合環(huán)境承載力的分析，對“三界四區(qū)”和綜合環(huán)境功能區(qū)進行對接：將禁止建設區(qū)與自然生態(tài)保留區(qū)對接，限制建設區(qū)與生態(tài)功能保育區(qū)對接，有條件建設區(qū)與食物環(huán)境安全保障區(qū)和聚居環(huán)境維護區(qū)對接，允許建設區(qū)與資源開發(fā)環(huán)境引導區(qū)對接。

四、“四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)銜接

（一）“四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接關系

城市總體規(guī)劃中“四區(qū)”的劃定涉及多方面的內(nèi)容，尤其是限制建設區(qū)和適宜建設區(qū)關系到城市建設用地選擇，對城市生態(tài)資源、生態(tài)環(huán)境影響巨大，因此，城市總體規(guī)劃中“四區(qū)”的劃定應從生態(tài)隔離、自然環(huán)境保護等角度出發(fā)，對區(qū)域的生態(tài)限制條件，包括水環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境、資源環(huán)境等進行綜合考量，分析區(qū)域環(huán)境承載力，結(jié)合城市建設發(fā)展要求，對城市“四區(qū)”進行劃定。

環(huán)境功能區(qū)的劃分是以區(qū)域內(nèi)生態(tài)因子（水、空氣、土壤）為根本，結(jié)合區(qū)域功能與發(fā)展，同樣以環(huán)境承載力為前置條件，進行分區(qū)。

（二）“四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接步驟

通過對上述三者之間的關切闡述，基于環(huán)境承載力評價對“四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)進行空間銜接。

具體步驟有：

1、建立環(huán)境承載力分析指標體系，通過采用較為簡易的矩陣的方法，識別規(guī)劃引起的直接和潛在影響，并對影響的范圍和程度做出粗略的評估，做出定量分析。

2、以環(huán)境承載力分析為基礎，得出城市規(guī)劃范圍內(nèi)各區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，以此前提，結(jié)合城市國民經(jīng)濟發(fā)展，城市功能、城市發(fā)展方向，以合適的產(chǎn)業(yè)結(jié)合區(qū)域發(fā)展，劃分城市“四區(qū)”。

（三）“四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接內(nèi)容

1、單要素環(huán)境功能分區(qū)與“三界四區(qū)”的銜接

根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》的規(guī)定及大氣環(huán)境承載力評價結(jié)果，將環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)的一類區(qū)與禁建區(qū)和限建區(qū)進行對接，二類區(qū)與適建區(qū)和已建區(qū)進行對接。

根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》的規(guī)定及地表水環(huán)境承載力評價結(jié)果，將地表水水域環(huán)境功能區(qū)的Ⅰ類區(qū)與禁建區(qū)對接，Ⅱ類區(qū)與限建區(qū)對接，Ⅲ類區(qū)與適建區(qū)對接，Ⅳ類區(qū)和Ⅴ類區(qū)與已建區(qū)對接。

按區(qū)域的使用功能特點和環(huán)境質(zhì)量要求，聲環(huán)境功能區(qū)分為5種類型。為防止噪聲對需要安靜區(qū)域的影響，將0類聲環(huán)境功能區(qū)與禁建區(qū)與進行對接，將1類、2類與限建區(qū)、3類、4類聲環(huán)境功能區(qū)與適建區(qū)、已建區(qū)進行對接。

2、綜合環(huán)境功能分區(qū)與“四區(qū)”銜接

依據(jù)環(huán)境功能評價結(jié)果，綜合環(huán)境功能區(qū)劃分為生態(tài)控制區(qū)、重點保護區(qū)、一般保護區(qū)、污染控制區(qū)?；诰C合環(huán)境承載力分析，將“四區(qū)”和綜合環(huán)境功能區(qū)進行對接：將禁建區(qū)與生態(tài)控制區(qū)對接，限建區(qū)與重點保護區(qū)對接，適建區(qū)與一般保護區(qū)對接，污染控制區(qū)與已建區(qū)對接。

五、結(jié)論與建議

本文在對“三界四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)、“四區(qū)”的內(nèi)涵進行闡述基礎上，基于區(qū)域環(huán)境承載力劃定，從環(huán)境功能分區(qū)與“三界四區(qū)”，環(huán)境功能分區(qū)與“四區(qū)”的銜接方面，構(gòu)建土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃和城市總體規(guī)劃銜接框架與內(nèi)容。目前，土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃的空間 存有規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)不一致、規(guī)劃目標不協(xié)調(diào)、編制主管部門缺乏有效溝通等諸多問題，應從編制原則、依據(jù)及共同任務等方面實現(xiàn)兩者之間統(tǒng)一，另外，土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的結(jié)合點在于注重保護和改善生態(tài)環(huán)境，減輕自然災害及污染。土地利用規(guī)劃目標需要將環(huán)境現(xiàn)狀評價及環(huán)境預測結(jié)果作為其指定目標的參考依據(jù)，城市總體規(guī)劃城市發(fā)展方向、土地利用性質(zhì)則必須以區(qū)域環(huán)境資源承載力為前提規(guī)劃，并以實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境保護為城市規(guī)劃和建設的考核依據(jù)，同時，環(huán)境保護規(guī)劃目標的確定也需要依據(jù)土地利用規(guī)劃中的土地生態(tài)建設目標，以及城市總體規(guī)劃中的人口及產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依據(jù)來制定，以此增強各類規(guī)劃的可操作性。

第二篇：生態(tài)環(huán)境與“多規(guī)合一”

生態(tài)環(huán)境與“多規(guī)合一”

十八大報告強調(diào)生態(tài)文明建設，提出“把生態(tài)文明建設放在更加突出的地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”的總體布局，并進一步指出要建立“最嚴格的環(huán)境保護制度”。建設生態(tài)文明，實質(zhì)上就是要建設以資源環(huán)境承載力為基礎，以自然規(guī)律為準則、以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

“多規(guī)合一”是實現(xiàn)生態(tài)文明建設的平臺

生態(tài)文明的建設要求區(qū)域空間規(guī)劃克服傳統(tǒng)規(guī)劃偏重于經(jīng)濟要素，忽略社會、環(huán)境、生態(tài)等重要因素，同時又要兼顧傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃提出的目標、土地利用規(guī)劃劃定的紅線、城市總體規(guī)劃提出的功能、定位，這就形成了“多規(guī)合一”提出的前提?？梢姡岸嘁?guī)合一”是融合土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃的基礎，是實現(xiàn)生態(tài)文明建設的平臺。

土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃分別作為土地管理、土地使用、環(huán)境保護工作的“龍頭”，而生態(tài)文明建設中的重要內(nèi)容――“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”和“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度”使得其戰(zhàn)略地位得到了進一步的提升。但就目前看來，土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃之間存在著諸多問題，諸如環(huán)境保護規(guī)劃被動依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等進行編制，難以從區(qū)域、流域范圍，依據(jù)生態(tài)環(huán)境格局和資源環(huán)境承載力，預先確定發(fā)展的“生態(tài)紅線”，使得環(huán)境保護規(guī)劃的基礎指導作用難以發(fā)揮；三個規(guī)劃的基礎數(shù)據(jù)不一致，規(guī)劃目標不協(xié)調(diào)，以及編制主管部門問缺乏有效溝通導致其間的銜接性差等。

隨著國家“多規(guī)合一”試點工作的開展，將進一步提升生態(tài)文明建設在土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中的地位，同時，“三界四區(qū)”、“四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)分別作為土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及環(huán)境保護空間管制的重要抓手，對于三個規(guī)劃的編制和實施意義重大，據(jù)此，本文將對“三界四區(qū)”、“四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)的空間銜接展開研究，以期扎實推進生態(tài)文明建設，為三個規(guī)劃的融合提供參考借鑒。

“三界四區(qū)”、“四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)內(nèi)涵

“三界四區(qū)”：是在新一輪土地利用總體規(guī)劃中為加強對城鄉(xiāng)建設用地的空間管制而劃定的，“三界”即規(guī)模邊界、擴展邊界和禁建邊界，“四區(qū)”即允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、禁止建設區(qū)和限制建設區(qū)。

城市總體規(guī)劃中的“四區(qū)”：是城市總體規(guī)劃中為了引導城鄉(xiāng)空間的開發(fā)建設，根據(jù)土地利用開發(fā)的強度而劃定的，分為已建區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)。

環(huán)境功能分區(qū)：是在環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和發(fā)展預測的基礎上，根據(jù)國家和地方環(huán)境法規(guī)與標準，按照一定的原則和方法劃分出具有不同環(huán)境功能的區(qū)域，從而為落實環(huán)保目標、實現(xiàn)分類管理、分期實施及重點保護奠定基礎。

“三界四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接

一是“三界四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接關系

“三界四區(qū)”和環(huán)境功能分區(qū)的劃分都應在把握區(qū)域空間資源和環(huán)境承載能力的基礎上，即把環(huán)境承載力評價作為前置項，進行選址、安排項目，確定國土資源開發(fā)利用強度，探索利用承載力指標進行國土資源（空間）用途管制的途徑與方式，并分區(qū)制定環(huán)境保護目標和明確環(huán)境保護相關政策措施，主動引導國家環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，“三界四區(qū)”和環(huán)境功能分區(qū)的劃分可通過環(huán)境承載力評價進行銜接。

二是“三界四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接步驟

通過對上述“三界四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)邏輯關系的闡述，基于環(huán)境承載力評價對“三界四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)進行空間銜接。

具體步驟有：①基于區(qū)域環(huán)境承載力評價對環(huán)境功能分區(qū)和“三界四區(qū)”的劃分進行銜接，聚焦環(huán)境功能分區(qū)和“三界四區(qū)”的劃分過程，著重把握其相似性，構(gòu)建環(huán)境承載力評價指標體系，測算區(qū)域單要素環(huán)境承載力和綜合環(huán)境承載力，并劃分不同區(qū)域?qū)拈撝?，隨后基于綜合環(huán)境功能分區(qū)和單要素環(huán)境功能分區(qū)結(jié)果，與“三界四區(qū)”的劃分進行銜接。②運用生態(tài)紅線對上述銜接之后的“三界四區(qū)”進行微調(diào)，即將“三界四區(qū)”中屬于生態(tài)紅線范圍內(nèi)的區(qū)域調(diào)出。并進一步對“三界四區(qū)”作相應調(diào)整。

三是“三界四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接內(nèi)容

1.單要素環(huán)境功能分區(qū)與“三界四區(qū)”的銜接

具備相應國家標準的實體環(huán)境要素主要是大氣、水和聲3個要素。根據(jù)國家頒布的相關環(huán)境質(zhì)量標準，此處主要通過劃分大氣、水和聲3個環(huán)境要素的分區(qū)，再將“三界四區(qū)”與各單要素環(huán)境功能分區(qū)進行銜接。

根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》的規(guī)定及大氣環(huán)境承載力評價結(jié)果，將環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)的一類區(qū)與禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)進行對接，二類區(qū)與有條件建設區(qū)和允許建設區(qū)進行對接。

根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》的規(guī)定及地表水環(huán)境承載力評價結(jié)果，將地表水水域環(huán)境功能區(qū)的I類區(qū)與禁止建設區(qū)對接，Ⅱ類區(qū)與限制建設區(qū)對接，Ⅲ類區(qū)與有條件建設區(qū)對接，Ⅳ類區(qū)和Ⅴ類區(qū)與允許建設區(qū)對接。

按區(qū)域的使用功能特點和環(huán)境質(zhì)量要求，聲環(huán)境功能區(qū)分為5種類型。為防止噪聲對需要安靜區(qū)域的影響，將0類聲環(huán)境功能區(qū)與禁止建設區(qū)進行對接，將1類和2類聲環(huán)境功能區(qū)與限制建設區(qū)進行對接，將3類聲環(huán)境功能區(qū)與有條件建設區(qū)對接，將4類聲環(huán)境功能區(qū)與允許建設區(qū)對接。

2.綜合環(huán)境功能分區(qū)與“三界四區(qū)”的銜接

依據(jù)環(huán)境功能評價，綜合環(huán)境功能區(qū)劃分為自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能保育區(qū)、食物環(huán)境安全保障區(qū)、聚居環(huán)境維護區(qū)和資源開發(fā)環(huán)境引導區(qū)?；诰C合環(huán)境承載力的分析，對“三界四區(qū)”和綜合環(huán)境功能區(qū)進行對接：將禁止建設區(qū)與自然生態(tài)保留區(qū)對接，限制建設區(qū)與生態(tài)功能保育區(qū)對接，有條件建設區(qū)與食物環(huán)境安全保障區(qū)和聚居環(huán)境維護區(qū)對接，允許建設區(qū)與資源開發(fā)環(huán)境引導區(qū)對接。

“四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接

一是“四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接關系

城市總體規(guī)劃中“四區(qū)”的劃定涉及多方面的內(nèi)容，尤其是限制建設區(qū)和適宜建設區(qū)關系到城市建設用地選擇，對城市生態(tài)資源、生態(tài)環(huán)境影響巨大。因此，城市總體規(guī)劃中“四區(qū)”的劃定應從生態(tài)隔離、自然環(huán)境保護等角度出發(fā)，對區(qū)域的生態(tài)限制條件，包括水環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境、資源環(huán)境等進行綜合考量，分析區(qū)域環(huán)境承載力，結(jié)合城市建設發(fā)展要求，對城市“四區(qū)”進行劃定。

環(huán)境功能分區(qū)的劃分是以區(qū)域內(nèi)生態(tài)因子（水、空氣、土壤）為根本，結(jié)合區(qū)域功能與發(fā)展，同樣以環(huán)境承載力為前置條件，進行分區(qū)。

二是“四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接步驟

通過對上述三者之間的關系闡述，基于環(huán)境承載力評價對“四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)進行空間銜接。

具體步驟有：

1、建立環(huán)境承載力分析指標體系，通過采用較為簡易的矩陣的方法，識別規(guī)劃引起的直接和潛在影響，并對影響的范圍和程度作出粗略的評估，作出定量分析。

2、以環(huán)境承載力分析為基礎，得出城市規(guī)劃范圍內(nèi)各區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，以此前提，結(jié)合城市國民經(jīng)濟發(fā)展、城市功能、城市發(fā)展方向，以合適的產(chǎn)業(yè)結(jié)合區(qū)域發(fā)展，劃分城市“四區(qū)”。

三是“四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接內(nèi)容

1.單要素環(huán)境功能分區(qū)與“四區(qū)”的銜接

根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》的規(guī)定及大氣環(huán)境承載力評價結(jié)果，將環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)的一類區(qū)與禁建區(qū)和限建區(qū)進行對接，二類區(qū)與適建區(qū)和已建區(qū)進行對接。

根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》的規(guī)定及地表水環(huán)境承載力評價結(jié)果，將地表水水域環(huán)境功能區(qū)的Ⅰ類區(qū)與禁建區(qū)對接，Ⅱ類區(qū)與限建區(qū)對接，Ⅲ類區(qū)與適建區(qū)對接，Ⅳ類區(qū)和Ⅴ類區(qū)與已建區(qū)對接。

按區(qū)域的使用功能特點和環(huán)境質(zhì)量要求，聲環(huán)境功能區(qū)分為5種類型。為防止噪聲對需要安靜區(qū)域的影響，將0類聲環(huán)境功能區(qū)與禁建區(qū)進行對接，將1類、2類聲環(huán)境功能區(qū)與限建區(qū)進行對接，3類、4類聲環(huán)境功能區(qū)與適建區(qū)、已建區(qū)進行對接。

2.綜合環(huán)境功能分區(qū)與“四區(qū)”的銜接

依據(jù)環(huán)境功能評價結(jié)果，綜合環(huán)境功能區(qū)劃分為生態(tài)控制區(qū)、重點保護區(qū)、一般保護區(qū)、污染控制區(qū)?；诰C合環(huán)境承載力分析，將“四區(qū)”和綜合環(huán)境功能區(qū)進行對接：將禁建區(qū)與生態(tài)控制區(qū)對接，限建區(qū)與重點保護區(qū)對接，適建區(qū)與一般保護區(qū)對接，污染控制區(qū)與已建區(qū)對接。

（作者系中研智業(yè)集團規(guī)劃院規(guī)劃師）

第三篇：多規(guī)合一

關于“多規(guī)合一”的說明

“多規(guī)合一” 是中央全面深化改革領導小組第二次會議確定的經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制的一項重要任務。

所謂“多規(guī)合一”是指推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的相互融合，融合到一張可以明確邊界線的縣城圖上。實現(xiàn)一個縣一本規(guī)劃一張藍圖，解決現(xiàn)有的這些規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題。

首先，“多規(guī)合一”要統(tǒng)籌考慮法律法規(guī)要求和各類規(guī)劃的特點，探索確定統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃中期年限和目標年限，作為各類規(guī)劃任務的時間節(jié)點。

其次，把握縣所處大區(qū)域背景，按照縣的主體功能區(qū)定位以及上位規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌考慮國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護等相關規(guī)劃目標，研究“多規(guī)合一”的核心目標，合理確定指標體系。

第三，合理規(guī)劃引導城市人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務、基礎設施、生態(tài)環(huán)境和社會管理等方面的發(fā)展方向和布局重點，探索整合相關規(guī)劃的控制管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間的布局，探索完善經(jīng)濟社會、資源環(huán)境和控制管理措施。

“多規(guī)合一”的實施，有望強化政府空間管控能力，實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用，也是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎。我縣作為濱州市“多規(guī)合一”的試點縣，我們將認真組織，成立工作小組，借鑒外地先進經(jīng)驗，把我縣的“多規(guī)合一”工作做好、做實。

第四篇：空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”

空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”

一、空間規(guī)劃的現(xiàn)實及問題

規(guī)劃是為實現(xiàn)定目標而預先安排行動步驟并不斷付諸實踐的過程。空間規(guī)劃是對國土空間系統(tǒng)統(tǒng)籌的安排，是公共管理部門實施國土空間的管理手段和方法。規(guī)劃伴隨著人類產(chǎn)生及經(jīng)濟社會的發(fā)展，始終前瞻遠謀、走在前沿，約束、規(guī)范并指導發(fā)展。

科學發(fā)展，規(guī)劃先行。由于規(guī)劃本身的特性要求，空間規(guī)劃一貫以嚴肅、嚴謹、科學、法定、連續(xù)、系統(tǒng)、剛性、權(quán)威等個性特征為自身標簽和社會認同。但近年以來，隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展，經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程加速，規(guī)劃的本能嚴重退化，規(guī)劃的個性日漸缺失，規(guī)劃任性和管理隨意問題嚴重且呈蔓延之勢。

一是規(guī)劃繁雜且不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一問題突出。我國現(xiàn)行規(guī)劃類型眾多，涉及到空間資源利用的規(guī)劃包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等多項規(guī)劃，在同一空間存在較大差異甚至相互矛盾。規(guī)劃的不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一已嚴重削弱了規(guī)劃的科學性和權(quán)威性，甚至造成空間管理無序、土地資源浪費、環(huán)境保護失控等問題。

二是規(guī)出多門、各自為政，協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理難的問題突出?，F(xiàn)行的各項空間規(guī)劃體系“條塊分割”現(xiàn)象嚴重，職能被分散到幾個行政主管部門體系中。從地方層面看，各規(guī)劃在各自的行政體系架構(gòu)中展開，均采取“政府負責、部門落實”的垂直管理方式，分別對各自的規(guī)劃工作進行管理，使得出現(xiàn)“條條”協(xié)調(diào)不力、“塊塊”關系混亂的局面，規(guī)劃協(xié)調(diào)實施難以落實。

三是規(guī)劃內(nèi)容邊界模糊，指標、標準等技術(shù)不兼容問題突出。規(guī)劃職能邊界模糊，內(nèi)容交叉重疊，也造成部門職責難以厘清。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各項空間規(guī)劃發(fā)展歷程不

一、關注的側(cè)重點不盡相同，使得各自編制的出發(fā)點、技術(shù)路線均有差異，從而導致目標和結(jié)果差異明顯，給指導實踐帶來困惑。

四是規(guī)劃視同“花瓶”，有法不依、有規(guī)不執(zhí)問題突出。我國規(guī)劃管理隨意、剛性不足、法定性不強、連續(xù)性缺失已成頑疾。公共管理部門受發(fā)展觀、政績及考核導向等多種因素影響，導致規(guī)劃貫徹執(zhí)行及管理隨意任性，政府換屆規(guī)劃隨之換屆，領導變化思路隨之變化。同時規(guī)劃雖然均經(jīng)歷的相關法規(guī)法定程序，但在權(quán)利和法律之間，利益與法規(guī)之間，往往權(quán)利任性至上，將規(guī)劃束之高閣，計劃趕不上變化，規(guī)劃趕不上調(diào)整。

從十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定，到全面小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)、新階段，深化推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法，建立空間規(guī)劃體系，推動規(guī)劃體系及管理方式創(chuàng)新，探索實施“多規(guī)合一”，確?？臻g規(guī)劃權(quán)威性、嚴肅性、連續(xù)性已成為我國規(guī)劃領域的迫切任務。

二、多規(guī)合一的提出及背景 窗體頂端

2013年11月，十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力?！稕Q定》明確了城鎮(zhèn)建設空間規(guī)劃改革的方向。

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議要求，城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃?？倳浽跁h講話中指出，積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，并以這個為基礎，把一張藍圖干到底。2014年2月，國土資源部印發(fā)了《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，要求嚴格劃定“三線”，具體包括城市開發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線。

2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中強調(diào)，加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設等規(guī)劃的相互銜接。推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

2014年4月，國家發(fā)展改革委就啟動“十三五”規(guī)劃編制工作舉行新聞發(fā)布會時明確，“十三五”規(guī)劃將積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，并以此為基礎，把一張藍圖干到底。

2014年5月，國家發(fā)改委《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》中，將三規(guī)合一作為2014年深化改革重點任務之一。指出進一步明確開展縣市的空間規(guī)劃試點，推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃，多規(guī)合一。

2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），通知明確了開展試點的主要任務及措施，并提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點。

2014年10月，國家住建部規(guī)劃司在嘉興市召開“多規(guī)合一”試點工作座談會，會議要求由住建部門聯(lián)系的8個試點縣（市）要按照“一張藍圖干到底”的要求，做好一張圖，建好一個平臺，實現(xiàn)“多規(guī)合一”全覆蓋。

三、多規(guī)合一的意義及必要

規(guī)劃領域所呈現(xiàn)出的現(xiàn)實和問題，已成為規(guī)劃行業(yè)的頑疾。其問題背后反映的是有法不依、有規(guī)不執(zhí)的當前發(fā)展無序、管理隨意的無奈現(xiàn)實，因此加快推進規(guī)劃體制改革，以多規(guī)合一為基礎，完善規(guī)劃體系，具有現(xiàn)實及長遠意義。

一是適應新常態(tài)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的要求。新常態(tài)下，發(fā)展觀發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，以創(chuàng)新驅(qū)動，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提高發(fā)展質(zhì)量，走集約節(jié)約、創(chuàng)新高效發(fā)展道路成為迫切任務。既往規(guī)劃亂象折射的胡發(fā)展、硬發(fā)展，盲目發(fā)展及無序發(fā)展等必須徹底革除，以多規(guī)合一為基礎規(guī)劃體制改革是適應、影響和推動轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要。

二是解決規(guī)劃諸多弊病、矛盾、不暢問題的現(xiàn)實需要。目前我國橫向、縱向、綜合、專項等規(guī)劃琳瑯滿目，各個管理職能部門各成體系，以規(guī)劃指導發(fā)展本身沒有問題，但各種各類規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、邊界重疊或空白、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問題司空見慣、習以為常，且規(guī)劃視同“花瓶”，嚴重影響規(guī)劃的有效實施。多規(guī)合一將從技術(shù)上、管理上根本解決這些問題，確保規(guī)劃有效落地實施。

三是實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用的需要。國土空間具有唯一性和不可再生性，規(guī)劃無序帶來發(fā)展無章，亂建亂占、亂拆亂挖，各種經(jīng)濟社會要素空間布局不科學不合理，環(huán)境破壞，生態(tài)受害，造成了嚴重的不可挽回的發(fā)展負面損失，嚴重挑戰(zhàn)人類的生存底線和秩序。多規(guī)合一旨在站在空間管控和科學、合理、和諧的角度，確保國土空間可持續(xù)利用。

四是深化公共規(guī)劃管理體制，重構(gòu)良好規(guī)劃體系的需要。規(guī)劃所顯現(xiàn)的諸多現(xiàn)實問題，造成的諸多發(fā)展問題和國土空間不節(jié)約問題已經(jīng)非常嚴重。實現(xiàn)良好的公共管理秩序，尤其自然空間的管控，是公共管理部門的基本和根本職責。深化改革決定中明確要求加強空間管理，多規(guī)合一是深化公共空間管理體制的基礎性工作，也是改革重構(gòu)統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的需要。

五是貫徹落實依法治國，實現(xiàn)依法執(zhí)政、依規(guī)辦事的要求。從十八屆四中全關于依法治國決定，到四個全面的論調(diào)和要求，有規(guī)有矩必須成為常態(tài)。規(guī)劃亂象折射的無序發(fā)展，映射的是法治觀念和法治思維缺失，權(quán)大于法、利高于規(guī)，有法不依有規(guī)不執(zhí)，關鍵是缺嚴肅強硬的法治保障。以多規(guī)合一為基礎深化規(guī)劃體制改革是強化、嚴肅和加強規(guī)劃立法及嚴肅執(zhí)法的要求。

四、多規(guī)合一的內(nèi)涵和本質(zhì)

按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及多規(guī)合一試點通知等官方的表述，“多規(guī)合一”基于國土空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是指國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃的相互融合，實現(xiàn)一個區(qū)域空間、一個空間規(guī)劃、一張發(fā)展藍圖，確保一張藍圖干到底。

追溯我國規(guī)劃法規(guī)管理及規(guī)劃體系的延續(xù)演變，已有半個多世紀的歷程，自從2013年以來多規(guī)合一提出及試點實施，公共管理部門、規(guī)劃行業(yè)領域及社會大眾等均對多規(guī)合一較為陌生和模糊，認識理解千差萬別，甚至出現(xiàn)規(guī)劃無用論、規(guī)劃形式論、規(guī)劃唯一論等不同論調(diào)。到底如何理解多規(guī)合一，在本文之前的論述中已做了大量的闡述。

一是多規(guī)合一不會改變或弱化規(guī)劃的本質(zhì)屬性，多規(guī)合一的要求是確保一張藍圖干到底。規(guī)劃是對未來的預先統(tǒng)籌安排，始終對發(fā)展前瞻遠謀，約束規(guī)范并指導發(fā)展?？茖W發(fā)展，規(guī)劃先行。多規(guī)合一要求一張藍圖干到底，更加強化的規(guī)劃的預先安排性和科學性，更加強化了其對發(fā)展的約束性、法定性和權(quán)威性。不要無視藐視規(guī)劃，讓規(guī)劃有意為無意成為花瓶和擺設，規(guī)劃不要再任性換屆或因人因事而隨意變化。

二是多規(guī)合一不是一個區(qū)域只編一本規(guī)劃，多規(guī)合一的目標是深化規(guī)劃體制改革，建立新的規(guī)劃體系。經(jīng)濟社會發(fā)展的復雜體系及政府公共組織管理要求，必須要求各項職能專業(yè)分工、科學管理，而規(guī)劃是實現(xiàn)科學有效管理的重要手段和方法。因此多規(guī)合一不是一本形式上規(guī)劃解決所有職能部門的問題，而更多是規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)和重構(gòu)規(guī)劃上下位等法規(guī)和管理體系的問題。不要多部門多職能規(guī)劃相關打架，相互矛盾，相互沖突，而且還互不兼容、互不相讓，不要再維護權(quán)與利而損害生態(tài)及社會公共利益。

三是多規(guī)合一不是形式上的多個規(guī)劃簡單融合，多規(guī)合一的根本是解決空間有效管控和持續(xù)發(fā)展問題。社會系統(tǒng)的多個部門、多個分工職能管理及多個規(guī)劃有其存在的必然和管控的邊界，多規(guī)合一除了規(guī)劃本身字面上紙面上銜接協(xié)調(diào)融合之外，更多強調(diào)公共管理部門如何利用多規(guī)合一的規(guī)劃解決經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實及長遠問題。國土空間具有唯一性，不要再為了規(guī)劃而規(guī)劃，為了少數(shù)權(quán)和利進行規(guī)劃，不要再無視環(huán)境，不要再浪費唯一的空間資源，不要再走不持續(xù)的發(fā)展道路。

五、多規(guī)合一實施的難點

我國現(xiàn)行規(guī)劃體系及法規(guī)要求，已經(jīng)歷了半個多世紀的演變發(fā)展，各自規(guī)劃均形成了一定的體系和慣例，實現(xiàn)多規(guī)劃合一，要打破原來的條框，真正實現(xiàn)一張藍圖干到底的基本要求，當前仍然存在諸多現(xiàn)實難點，不容回避，且需要深入解決。

一是規(guī)劃期限問題。各個規(guī)劃由于政府行政條塊的制約，形成了包括城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多個規(guī)劃體系。由于不同規(guī)劃的服務對象和服務內(nèi)容不一樣，編制規(guī)劃期限相差很大。例如城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限為20年，而國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年等。規(guī)劃期限的不同導致兩個問題：一是規(guī)劃基期千差萬別，起點數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，難以有效融合各規(guī)劃。二是規(guī)劃期不同，導致現(xiàn)狀分析、空間開發(fā)、用地使用、生態(tài)環(huán)保等分析與預測難以吻合等。

二是規(guī)劃體系問題。當前國內(nèi)規(guī)劃主要有幾大類型組成。一是發(fā)展規(guī)劃，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃為代表，重點是明確區(qū)域未來發(fā)展定位、方向和思路。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃，以城市總體規(guī)劃為代表，主要是對一定時期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施。三是土地規(guī)劃，以土地利用規(guī)劃為代表，是根據(jù)土地開發(fā)利用的自然和社會經(jīng)濟條件，歷史基礎和現(xiàn)狀特點，國民經(jīng)濟發(fā)展的需要等，對一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進行合理的組織利用和經(jīng)營管理的一項綜合性的技術(shù)經(jīng)濟措施。四是專項規(guī)劃，即從各部門職能出發(fā)，編制的各類專業(yè)性規(guī)劃，如交通規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、社會事業(yè)規(guī)劃等為代表。多類型的規(guī)劃出自于不同職能部門，規(guī)劃之間的銜接統(tǒng)籌沒有明確的法規(guī)要求，均以一個空間范圍為規(guī)劃對象，而缺乏上下位及管理關系，同時由于使用用途的不同，導致規(guī)劃之間銜接融合度越來越難。

三是基礎數(shù)據(jù)問題。多規(guī)融合關鍵是要實現(xiàn)一張藍圖，是將各類規(guī)劃最終成果集成于一張圖管控之上。因此，規(guī)劃的數(shù)據(jù)對實現(xiàn)多規(guī)融合非常關鍵，但從當前基礎數(shù)據(jù)和信息的來源看，不同規(guī)劃基礎底圖也不一樣。例如國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃依據(jù)是行政區(qū)劃圖，土地利用規(guī)劃依據(jù)是空間信息數(shù)據(jù)圖，規(guī)劃建設部門依據(jù)是地形圖?；A數(shù)據(jù)不統(tǒng)一導致對各相關數(shù)據(jù)的整合力度不夠，且各類規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)，如底圖、坐標、目標及指標分類規(guī)范均不一樣，因此較難難將各規(guī)劃數(shù)據(jù)實現(xiàn)在統(tǒng)一圖紙上。

四是技術(shù)標準問題。規(guī)劃由不同部門組織編制，由于制圖單位不同，容易造成制圖精度不同、繪制技術(shù)體系不同、比例尺不同、坐標偏差等，造成不同規(guī)劃中用地大小不同，很難實現(xiàn)圖紙疊合。例如土地利用總體規(guī)劃對建設用地管制區(qū)分為“允許建設”、“有條件建設”、“限制建設”和“禁止建設”，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對“用地單元建設適宜性”的等級評定按“適宜建設用地”、“可建設用地”、“不適宜建設用地”和“不可建設用地”劃分，兩者對土地空間管制的分類方法不同。

五是管理機制問題。健全的規(guī)劃監(jiān)督實施機制是推動規(guī)劃有序?qū)嵤┑谋Ｕ?。但從當前?guī)劃的實施監(jiān)督看，相差很大。例如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是有城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對城市規(guī)劃制定有一些規(guī)定，然后又有城市規(guī)劃編制辦法和實施細則等。土地利用規(guī)劃也是有法律依據(jù)的。但其他一些專項規(guī)劃在實施過程中沒有法律支撐，而監(jiān)督實施的責任又分散在各個職能部門，不可避免地影響規(guī)劃實施。

六、多規(guī)合一實施的建議

多規(guī)合一需要推陳出新、破舊立新，需要規(guī)劃體制改革的信心和恒心。多規(guī)合一涉及經(jīng)濟社會的各個領域方面，是一個系統(tǒng)復雜且較為漫長的過程。多規(guī)合一需要先學習試點、后總結(jié)推廣，需要一定的路徑策略。

一是以編制各項規(guī)劃之上位規(guī)劃，解決多規(guī)合一的基礎技術(shù)問題。多規(guī)合一涉及到基礎數(shù)據(jù)、坐標、技術(shù)底圖及歷史資料，技術(shù)標準和分類等問題，要較快統(tǒng)一需要過程，而且較為復雜。圍繞多規(guī)合一的目標和實質(zhì)要解決的問題，是否把歷史多年多部門的規(guī)劃技術(shù)參數(shù)、軟件和標準完全統(tǒng)一成一個模子，理想化需要但必要性值得商榷。因此建議多規(guī)合一在各項規(guī)劃之上編制一個區(qū)域性的空間管控規(guī)劃或發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標、規(guī)劃期限、規(guī)劃技術(shù)標準等，進行宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標管控等，以此規(guī)劃指導各部門各職能規(guī)劃編制和實施，一方面可以達到多規(guī)合一的目標目的，另一方面可以有效避讓解決多規(guī)合一中涉及的歷史的、復雜的基礎技術(shù)問題。

二是以構(gòu)建大數(shù)據(jù)智慧信息平臺，解決多規(guī)合一的實質(zhì)突破問題?；ヂ?lián)網(wǎng)信息、移動通信、信息軟件、智能、智慧等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，徹底改變了工作生產(chǎn)生活方式，自然的自覺和不自覺的解決了之前長期困惑問題，提高了社會效率和公共服務能力。當前大數(shù)據(jù)平臺、智慧城市建設正在加快推進，已經(jīng)進入到了我們的工作生活領域，地理空間信息系統(tǒng)及土地、規(guī)劃、環(huán)境、安全等專項職能智慧信息模塊的建設和應用顛覆和改變了傳統(tǒng)國土空間、城鎮(zhèn)規(guī)劃和環(huán)境約束的管理方式。雖然我們目前提出推進多規(guī)合一，正在探討多規(guī)合一的技術(shù)標準問題，但可以肯定的說，可能信息技術(shù)已經(jīng)或即將進入我們的規(guī)劃管控領域，自覺不自覺的運用大數(shù)據(jù)和智慧信息平臺管理我們的國土空間和各項規(guī)劃，此時此刻，多規(guī)合一問題不再變得歷史復雜，諸多問題迎刃而解。因此多規(guī)合一真正實質(zhì)的突破口將會是智慧信息平臺的普及和應用。

三是以成立高規(guī)格規(guī)委領導組織，解決多規(guī)合一的管理機制問題。在我國，任何規(guī)劃和事項，領導組織及管理方式很大程度上取決于落實執(zhí)行情況。我們當前的各種規(guī)劃出自不同管理職能部門，管轄著一定領域的經(jīng)濟或社會事務，各個部門區(qū)分垂直管理的和當?shù)卣芾?，?guī)劃在很大程度上代表了管理權(quán)限，往往我們各自部門的權(quán)限基本上都是圈際封閉和難以挑戰(zhàn)的，同時由于多數(shù)規(guī)劃服務部門屬于同一級別，協(xié)調(diào)、銜接、統(tǒng)一是難上加難。用常規(guī)的協(xié)調(diào)銜接辦法注定是行不通的，因此建議成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會或規(guī)劃領導小組和機構(gòu)，統(tǒng)籌管理多規(guī)合一空間管控規(guī)劃的實施，重大項目審批及指導各專項規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。在多規(guī)合一規(guī)劃體制上提高級別和規(guī)格，提高權(quán)威，從組織行政的方式解決多規(guī)合一的統(tǒng)一問題和執(zhí)行實施問題是必要和必須的。

四是以規(guī)劃立法及監(jiān)督問責形式，解決多規(guī)合一的長期執(zhí)行問題。任何好的規(guī)劃以人治而非法治均是會流于形式的，沒有法規(guī)保障的規(guī)劃是軟弱無力的。我國長期以來的法治淡薄、人治權(quán)治利治，用規(guī)劃弄政績，拿規(guī)劃當花瓶擺設等問題長期而實際的存在，且為通常慣例、習以為常。我們的規(guī)劃名目繁雜，但真正按照長期堅持和執(zhí)行少之又少。十八屆四中全會關于深化改革決定中指出要加強空間管控，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中明確要加強規(guī)劃立法，加強公共空間管控和建設新的規(guī)劃體系，深化規(guī)劃改革和規(guī)劃立法不容忽視和迫在眉睫。因此，建議國家加快推進規(guī)劃法治建設，嚴肅規(guī)劃法紀；另一方面在地方多規(guī)合一中，要積極通過地方人大立法，同時建立規(guī)劃的跟蹤監(jiān)督評價和問責機制，確保多規(guī)合一順暢執(zhí)行。

“多規(guī)合一”發(fā)展歷程

當前，我國正處于全面深化改革的攻堅期,新一輪改革任務艱巨繁重。隨著新型城鎮(zhèn)化進程的推進，空間規(guī)劃體系不完善、空間規(guī)劃管控不力、土地資源利用不集約等問題日益突出，推進空間規(guī)劃體制改革，創(chuàng)新空間規(guī)劃體系，是提高政府空間管控能力，實現(xiàn)資源集約節(jié)約利用，推進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢。

黨的十八屆三中、五中全會和中央城鎮(zhèn)工作會議等對空間規(guī)劃改革、“多規(guī)合一”均作出了重大戰(zhàn)略部署：

2013年11月，十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力?！稕Q定》明確了城鎮(zhèn)建設空間規(guī)劃改革的方向。

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議要求，城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃?？倳浽跁h講話中指出，積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，并以這個為基礎，把一張藍圖干到底。

2014年2月，國土資源部印發(fā)了《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，要求嚴格劃定“三線”，具體包括城市開發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線。

2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中強調(diào)，加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設等規(guī)劃的相互銜接。推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

2014年4月，國家發(fā)展改革委就啟動“十三五”規(guī)劃編制工作舉行新聞發(fā)布會時明確，“十三五”規(guī)劃將積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，并以此為基礎，把一張藍圖干到底。

2014年5月，國家發(fā)改委《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》中，將三規(guī)合一作為2014年深化改革重點任務之一。指出進一步明確開展縣市的空間規(guī)劃試點，推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃，“多規(guī)合一”。

2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），通知明確了開展試點的主要任務及措施，并提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點。

2014年10月，國家住建部規(guī)劃司在嘉興市召開“多規(guī)合一”試點工作座談會，會議要求由住建部門聯(lián)系的8個試點縣（市）要按照“一張藍圖干到底”的要求，做好一張圖，建好一個平臺，實現(xiàn)“多規(guī)合一”全覆蓋。

2015年5月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》強調(diào)，要強化主體功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，健全空間規(guī)劃體系，科學合理布局和整治生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。其中特別提出，要積極實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃“多規(guī)合一”。

2015年6月，中央全面深化改革領導小組第十三次會議，同意海南省就統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等開展省域“多規(guī)合一”改革試點。與此同時，各省也紛紛結(jié)合自身情況確定了省層面的市縣“多規(guī)合一”試點。

2015年9月，國家測繪地理信息局與國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合組織編制并印發(fā)《市縣經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范與編制導則（試行）》，為推動市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖奠定基礎。2015年12月，中央城市工作會議在北京舉行，會議指出，提高城市發(fā)展持續(xù)性，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”。會議強調(diào)，要提升規(guī)劃水平，增強城市規(guī)劃的科學性和權(quán)威性，同時為促進“多規(guī)合一”在新常態(tài)下，提高城市空間管控水平提供了方向性指引。

2016年2月，《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》中指出，要強化城市規(guī)劃工作。創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進規(guī)劃方法，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規(guī)劃全過程，增強規(guī)劃的前瞻性、嚴肅性和連續(xù)性，實現(xiàn)一張藍圖干到底。

2016年2月23日，在中央全面深化改革領導小組第二十一次會議上，中央全面深化改革領導小組組長總書記聽取了浙江省開化縣對開化關于“多規(guī)合一”試點推進落實情況的匯報后，認為開化的試點經(jīng)驗切實可行，值得肯定。

2016年3月，為有效落實2016年中央全面深化改革領導小組辦公室關于制定省級空間規(guī)劃試點方案的重點任務要求，3月2日和3日，國家發(fā)改委會同國家測繪地理信息局，分別與廣西壯族自治區(qū)、浙江省簽署合作協(xié)議，建立省級空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”試點合作機制。

2016年7月，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會正式掛牌。規(guī)劃和國土兩個職能部門的合并，意味著北京市土地利用總體規(guī)劃將和城市總體規(guī)劃更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從體制上為“多規(guī)合一”樹立了良好的示范。

隨著國家政策層面要求不斷提高，規(guī)劃改革的實踐工作逐步深入，從最初的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”，到國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“三規(guī)合一”，再到以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為基礎，生態(tài)規(guī)劃、綜合交通等基礎設施規(guī)劃、教育等公共服務規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的“多規(guī)合一”，為規(guī)劃體制改革實踐指明了方向和路徑，為區(qū)域破解發(fā)展難題找到了突破口，也為提高城鄉(xiāng)資源利用效率、強化政府空間管控能力奠定了基礎。

“多規(guī)合一”規(guī)劃思路

中研智業(yè)集團緊跟國家規(guī)劃設計政策要求前沿，通過10余年經(jīng)驗，1500余項規(guī)劃案例積累，結(jié)合較長時間的專題研究，以及實踐主持青海省河南縣等地“多規(guī)合一”工作，形成了自有的一套“多規(guī)合一”規(guī)劃體系和實施路徑。

一、總體思路

深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以黨的十八屆三中、四中、五中全會及中央城鎮(zhèn)工作會議精神為引導，圍繞城鎮(zhèn)建設空間規(guī)劃改革的總要求，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃，以專項數(shù)據(jù)庫為支撐，以信息化為突破口，以規(guī)劃立法、體系完善、體制創(chuàng)新為保障，著力構(gòu)建由“一個技術(shù)報告、一張藍圖、一個數(shù)據(jù)庫、一個平臺、一套機制”組成的“五個一”空間規(guī)劃體系，破解發(fā)展難題、優(yōu)化發(fā)展格局，切實提高政府的空間管控能力，全面推進區(qū)域規(guī)劃體制改革。

二、規(guī)劃原則

堅持統(tǒng)一協(xié)調(diào)、求同化異的原則?！岸嘁?guī)合一”工作必須以政府為主導，建立多部門協(xié)作、公眾參與、各級政府部門共同參與的組織機構(gòu)、工作模式、技木方法、信息平臺，找準規(guī)劃差異，依法依規(guī)，應調(diào)盡調(diào)。同時，充分吸收各規(guī)劃的理念、技術(shù)、方法和已有成果，尋求最大公約數(shù)和最大優(yōu)勢空間，實現(xiàn)各規(guī)劃成果的全方位優(yōu)化融合。

堅持底線思維、集約節(jié)約的原則。生態(tài)作為“五位一體”的重要一環(huán)，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、改善民生的重要前提。因此，“多規(guī)合一”工作應將維護生態(tài)環(huán)境安全放在重要位置，優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線。嚴控建設用地增量，以批復用地規(guī)模指標為上限,合理確定新增用地規(guī)模。加強土地資源節(jié)約集約利用，促進經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相互協(xié)調(diào)。堅持因地制宜、突出特色的原則。以破解制約區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸問題為導向, 以深入調(diào)研為基礎，針對區(qū)域發(fā)展建設現(xiàn)狀，開展土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃等專題研究，找準“短板”和突破口，明確重點任務，有針對性地制定“多規(guī)合一”技術(shù)報告和規(guī)劃控制協(xié)調(diào)體系，并突出區(qū)域特色。

堅持近實遠謀、分步實施的原則。多項規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不僅是內(nèi)容、指標、圖紙的統(tǒng)一，還應保持目標和時限的一致性。編制具有統(tǒng)領功能的區(qū)域“多規(guī)合一”技術(shù)報告應將規(guī)劃期限分為近、中、遠期三個階段，定出總目標、總指標、總布局，以及對應的控制協(xié)調(diào)體系，對應到三個規(guī)劃階段中去，體現(xiàn)規(guī)劃在遠近、虛實、深淺上的層次感和可操作性。

三、實施路徑

第一步，制定“多規(guī)合一”實施方案，明確推進思路、目標及具體工作部署；第二步，進行“多規(guī)合一”基礎性研究，完成《“多規(guī)合一”技術(shù)報告》編制及專題研究；第三步，完成“多規(guī)合一”“一張藍圖”工程；第四步，整合空間數(shù)據(jù)，構(gòu)建專項數(shù)據(jù)庫，建立區(qū)域空間規(guī)劃管理信息平臺，通過信息化實現(xiàn)“一張藍圖”管控全域。

具體如下圖：

圖1 “多規(guī)合一”實施路徑圖

四、“多規(guī)合一”主要內(nèi)容

“多規(guī)合一”涉及全域、多部門、多領域、多專業(yè)，是一個復雜性和動態(tài)性的系統(tǒng)。因此，不但需要完整的規(guī)劃體系，統(tǒng)領多種規(guī)劃執(zhí)行實施，也需要強大的技術(shù)操作系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫支撐，更需要簡單化、可操作、可視化及交互式的管理平臺，實現(xiàn)信息共享、輔助決策，保障區(qū)域空間有序發(fā)展。通過對規(guī)劃編制思路梳理和路徑研究，我們提出“多規(guī)合一”的“五個一”成果組合。其中，“一個技術(shù)報告”——《“多規(guī)合一”技術(shù)報告》； “一張藍圖”——《“多規(guī)合一”“一張圖”》； “一個數(shù)據(jù)庫”——《“多規(guī)合一”專項數(shù)據(jù)庫》； “一個平臺”——《 “多規(guī)合一”信息管理平臺》；

“一套機制”—— 規(guī)劃標準技術(shù)體系、空間管理法規(guī)體系、業(yè)務聯(lián)合審批體系、協(xié)調(diào)運行保障機制等。

“多規(guī)合一”規(guī)劃成果分析

一、“多規(guī)合一”技術(shù)報告 ?

研究內(nèi)容

按照“全域一體”的理念，一是統(tǒng)一發(fā)展思路、發(fā)展定位、總體布局、總體目標，確保同一區(qū)域“多規(guī)”在思路、定位、布局、目標上無沖突、無矛盾；二是研究“多規(guī)合一”技術(shù)標準或?qū)t，分析多規(guī)差異，處理好“多規(guī)”之間技術(shù)規(guī)范的統(tǒng)一；三是劃定控制線，以及“三生”空間；四是研究空間規(guī)劃底圖，統(tǒng)一邊界、范圍、用地性質(zhì)、用地分類標準等。五是完成人口與建設用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局、土地利用、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護等專題研究。

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主要框架 第一章 總則

第二章 技術(shù)路線 第三章 現(xiàn)狀概況

第四章 規(guī)劃解讀與分析

第五章 多規(guī)差異分析與處理 第六章 多規(guī)控制線劃定 第七章 各類規(guī)劃修改建議

第八章 “多規(guī)合一”一張圖指引 第九章 實施保障措施

附：專題研究報告、圖冊。

二、“多規(guī)合一”“一張藍圖”工程 ?

成果內(nèi)容

以“多規(guī)合一”技術(shù)報告為統(tǒng)領，以區(qū)域土地利用總體規(guī)劃、“二調(diào)”數(shù)據(jù)庫為基礎，統(tǒng)一轉(zhuǎn)換“多規(guī)”圖件坐標系。將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、城建、國土、環(huán)保、民政、林業(yè)、水利、交通、旅游、文物保護等所涉及的用地邊界、空間信息、建設項目參數(shù)等多元化信息融合到一張1:10000比例尺的圖上。

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框架內(nèi)容

“一張藍圖”主要明確的是區(qū)域“五線”和“三生空間”，其中“五線”是依據(jù)空間資源的不同使用功能，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)控制線、基礎設施廊道控制線、生態(tài)安全控制線、永久基本農(nóng)田保護控制線和文物古跡保護控制線等控制線；“三生空間”是指生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

三、“多規(guī)合一”專項數(shù)據(jù)庫 ?

建設內(nèi)容

按照“多規(guī)合一”標準規(guī)范，以區(qū)域現(xiàn)有的地理信息數(shù)據(jù)為支撐，以已有編制成果為基礎，整合發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)等部門的空間數(shù)據(jù)，建立“多規(guī)合一”專項數(shù)據(jù)資源目錄，形成專項數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)核心數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)整合。通過建成一個“大數(shù)據(jù)”數(shù)據(jù)中心，滿足“多規(guī)合一”信息平臺應用要求，為相關單位在業(yè)務管理、決策分析等方面提供更多的數(shù)據(jù)支撐。

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主要框架

（1）“多規(guī)合一”基礎地理信息數(shù)據(jù)庫

包括衛(wèi)星影像圖、中心城區(qū)1:2000地形圖、其它區(qū)域1:10000地形圖、行政界線、土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、政務電子地圖數(shù)據(jù)等。

（2）“多規(guī)合一”規(guī)劃編制成果數(shù)據(jù)庫 包括土地規(guī)劃期末地類數(shù)據(jù)、土地規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)、城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合數(shù)據(jù)、“兩規(guī)”建設用地差異數(shù)據(jù)、建設項目布局數(shù)據(jù)、“多規(guī)合一”用地數(shù)據(jù)、“多規(guī)合一”控制線（五線）數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃規(guī)模調(diào)入數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃規(guī)模調(diào)出數(shù)據(jù)等。

（3）已有審批管理資料數(shù)據(jù)庫

包括建設項目立項（核準、備案）、建設用地選址意見書、建設項目用地預審意見、環(huán)評意見、林業(yè)意見、地質(zhì)災害評估報告、建設用地批準書、集體所有證、國有建設用地劃撥決定書、國有建設用地實用權(quán)出讓、儲備用地規(guī)劃設計條件、建設用地規(guī)劃許可證、國有土地使用證等。

（4）其它相關資料數(shù)據(jù)庫

包括土地利用總體規(guī)劃圖，土地利用現(xiàn)狀圖、土地整治規(guī)劃圖、旅游資源規(guī)劃圖、林地保護規(guī)劃圖、水資源規(guī)劃圖、地質(zhì)災害防治規(guī)劃圖等。

圖2 “多規(guī)合一”專項數(shù)據(jù)庫

四、“多規(guī)合一”信息管理平臺建設 ?

建設內(nèi)容

在現(xiàn)有信息化基礎上，選擇安全、高效的地理信息平臺軟件（GIS）等基礎軟件，構(gòu)建“多規(guī)合一”業(yè)務平臺；實現(xiàn)地圖操作、信息查詢、多規(guī)成果質(zhì)量檢查、多規(guī)沖突分析、數(shù)據(jù)共享和交換、統(tǒng)計匯總分析、控制線檢測、項目選址輔助決策、多規(guī)數(shù)據(jù)成果管理等功能；提供數(shù)據(jù)服務和功能服務等?？臻g規(guī)劃信息管理平臺它既是支撐“多規(guī)合一”工作的“數(shù)據(jù)中心”，也是服務于各部門業(yè)務辦理的“服務總線”，統(tǒng)一管理數(shù)據(jù)服務和功能服務，是滿足“多規(guī)合一”塊狀管理的核心。

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建設框架

空間規(guī)劃信息管理平臺主要實現(xiàn)地圖操作、信息查詢、多規(guī)成果質(zhì)量檢查、多規(guī)沖突分析、數(shù)據(jù)共享和交換、統(tǒng)計匯總分析、控制線檢測、項目選址輔助決策、多規(guī)數(shù)據(jù)成果管理等功能，提供數(shù)據(jù)服務和功能服務等。主要包含子系統(tǒng)如下：

（1）成果質(zhì)量檢測子系統(tǒng)

“多規(guī)合一”成果質(zhì)量檢測子系統(tǒng)將按照《“多規(guī)合一”成果數(shù)據(jù)標準》、《“多規(guī)合一”工作技術(shù)指引》的要求，為“多規(guī)合一”提供進行成果檢查工具，工具提供成果目錄規(guī)范性檢查、核心數(shù)據(jù)坐標系與圖形空間范圍檢查、核心數(shù)據(jù)圖層命名及結(jié)構(gòu)規(guī)范性檢查、核心數(shù)據(jù)屬性字段值檢查、核心數(shù)據(jù)空間拓撲關系檢查和“多規(guī)合一”工作統(tǒng)計表的輸出等功能。

（2）成果數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)

面向全域的“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫管理人員，基于C/S架構(gòu)，實現(xiàn)各轄區(qū)“多規(guī)合一”基礎地理信息數(shù)據(jù)、規(guī)劃編制成果數(shù)據(jù)、審批管理數(shù)據(jù)、其它相關數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)輸入、輸出、入庫及動態(tài)更新管理等，具體包括地圖操作、數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、空間分析、數(shù)據(jù)編輯、數(shù)據(jù)輸出、空間數(shù)據(jù)入庫、空間數(shù)據(jù)更新等功能。

（3）沖突智能檢測子系統(tǒng)

該系統(tǒng)提供規(guī)劃之間的“多規(guī)”沖突檢測分析、控制線檢測、旅游資源開發(fā)時序檢測等功能，系統(tǒng)提供按任意范圍、行政區(qū)劃范圍等條件對多規(guī)之間、多規(guī)差異圖斑數(shù)量、涉及面積等進行統(tǒng)計，以表格、柱狀圖、餅圖、專題圖等多種形式直觀展示差異情況，并可結(jié)合自身實際情況建立用地協(xié)調(diào)臺賬，進行差異情況初步處理意見，得出：增加規(guī)模、核減規(guī)模、修改用途、暫不處理等統(tǒng)一的處理措施。

（4）輔助決策支持子系統(tǒng)

基于“一張圖”的基礎上，實現(xiàn)“多規(guī)合一”各類成果的展示與分析。集中管理“多規(guī)合一”編制成果和相關局委辦的審批信息，為建設項目的審批提供圖形瀏覽、規(guī)劃信息查詢、規(guī)劃成果查看、輔助決策、項目輔助選址、統(tǒng)計報表、打印輸出等協(xié)同辦公所需的信息和功能。

（5）數(shù)據(jù)共享交換子系統(tǒng)

通過“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)共享與交換子系統(tǒng)實現(xiàn)以下功能：一是“多規(guī)合一”規(guī)劃編制成果數(shù)據(jù)在各轄區(qū)發(fā)改、規(guī)劃、國土等部門之間的互聯(lián)互通、共享交換；二是將“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)成果和相關功能以服務的形式進行共享與發(fā)布、注冊與申請、審批與管理；三是平臺提供標準的服務接口，方便與“多規(guī)”部門或政務中心現(xiàn)有的或新建的業(yè)務審批系統(tǒng)進行耦合與集成；四是從技術(shù)層面上完全支持今后與環(huán)保、林業(yè)、交通、市政、水利等專業(yè)規(guī)劃“多規(guī)合一”一張圖的集成；五是為規(guī)劃業(yè)務審批系統(tǒng)的建設提供共享基礎。

（6）“多規(guī)合一”協(xié)同工作平臺

橫向覆蓋多個政府職能部門，建立區(qū)域共用的協(xié)同工作平臺。針對“多規(guī)合一”運行管理要求，整合各部門審批業(yè)務，審批業(yè)務再造，實現(xiàn)“多規(guī)合一”業(yè)務并聯(lián)審批。秉著共建、共享、共用原則，通過“多規(guī)”協(xié)同業(yè)務平臺實現(xiàn)與發(fā)改、國土、規(guī)劃等部門的數(shù)據(jù)對接，融合多個部門相關規(guī)劃數(shù)據(jù)和審批數(shù)據(jù)，實現(xiàn)多部門之間的信息共享。

（7）“多規(guī)合一”配套業(yè)務系統(tǒng)

針對“多規(guī)合一”運行管理要求，各部門在已有業(yè)務系統(tǒng)的基礎上，分別進行改造或新建，實現(xiàn)與“公共平臺”的對接，形成多個新的業(yè)務系統(tǒng)（發(fā)改、國土、規(guī)劃）。各部門業(yè)務子系統(tǒng)不僅是部門業(yè)務辦理的系統(tǒng)，還是“多規(guī)合一”協(xié)同應用的根基。

（8）“多規(guī)合一” 綜合監(jiān)管系統(tǒng)

“多規(guī)合一”綜合監(jiān)管系統(tǒng)作為協(xié)同工作平臺的一部分，主要用來對各部門的項目審批業(yè)務行為進行監(jiān)督和檢查，并對各部門的行政效能進行科學定位的評價，進而提高各部門行政效率，提高行政透明度。

（9）“多規(guī)合一” 建設項目管理系統(tǒng)

本系統(tǒng)對項目數(shù)據(jù)進行標準化歸檔，實現(xiàn)按項目來源實現(xiàn)政府、企業(yè)用戶的在線信息填報和審核，政府項目管理系統(tǒng)根據(jù)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享機制，實現(xiàn)項目的上報和下發(fā)，推動項目調(diào)度和監(jiān)管，項目圖文信息關聯(lián)查看、準確、實時的跟蹤把控項目進展，為項目管理提供輔助決策。

（10）移動辦公系統(tǒng) 在統(tǒng)一“多規(guī)合一”平臺基礎上，建設完成移動辦公系統(tǒng)，實現(xiàn)手機和電腦的聯(lián)合信息化辦公，彌補電腦固定場所辦公的束縛。主要實現(xiàn)功能包括：系統(tǒng)登錄、在辦信息瀏覽、在辦信息圖文一體化查詢、規(guī)劃信息移動端查詢、“多規(guī)合一”通知公告、日程管理、今日提醒、法律法規(guī)、通訊錄等功能。

圖3 空間規(guī)劃信息管理平臺總體框架圖

五、“多規(guī)合一”實施保障 ?

主要內(nèi)容

依據(jù)國家、省有關規(guī)章及行業(yè)標準規(guī)范，規(guī)范并完善規(guī)劃標準技術(shù)體系和空間管理法規(guī)體系；研究協(xié)同辦公模式，構(gòu)建業(yè)務聯(lián)合審批體系；優(yōu)化區(qū)域規(guī)劃管理相關政策環(huán)境，建立協(xié)調(diào)運行保障機制，從而為區(qū)域“多規(guī)合一”規(guī)劃編制及規(guī)劃管理、空間管制提供安全平穩(wěn)的運行環(huán)境。

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體系框架

（1）規(guī)劃標準技術(shù)體系建設

依據(jù)國家、省有關規(guī)章及行業(yè)標準規(guī)范，制定適用的、開放的、先進的標準化體系，包括《區(qū)域“多規(guī)合一”一張圖數(shù)據(jù)標準》、《區(qū)域“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)入庫標準》、《區(qū)域“多規(guī)合一”用地分類銜接標準》、《區(qū)域“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)處理標準》、《區(qū)域“多規(guī)合一”平臺服務接口標準規(guī)范》、《區(qū)域“多規(guī)合一”規(guī)劃信息交換與共享規(guī)定》等標準規(guī)范。

（2）空間管理法規(guī)體系建設

制訂規(guī)劃管理辦法,從“一本規(guī)劃、一張藍圖”的角度重新梳理規(guī)劃體系,同時針對各類規(guī)劃的制定、實施和修改等環(huán)節(jié)提出應遵循的程序要求,從而推進規(guī)劃工作的規(guī)范化、制度化；通過地方立法, 規(guī)范范圍調(diào)整、變更相關事宜，強化規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性。

（3）業(yè)務聯(lián)合審批體系建設

針對區(qū)域規(guī)劃管理、空間管制相關制度的不足和空白，制定規(guī)劃銜接、數(shù)據(jù)共享、規(guī)劃審批、業(yè)務聯(lián)動、平臺運行、監(jiān)督監(jiān)管、績效考核等相關的管理制度，為區(qū)域科學發(fā)展、科學規(guī)劃提供制度保障。（4）協(xié)調(diào)運行保障機制建設

考慮“多規(guī)合一”規(guī)劃編制工作的現(xiàn)實需要，完善實施機制必須從兩方面著手：一是建立一個以區(qū)域“多規(guī)合一”成果實施工作領導小組為核心，以各轄區(qū)領導為輔助的統(tǒng)領性機構(gòu)，推進“多規(guī)合一”高效、協(xié)調(diào)實施；二是建立多部門間的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，依托“多規(guī)合一”信息管理工作平臺，確?！耙粡垐D”成果牽引下法定規(guī)劃實施的一致性。

第五篇：空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”

空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”

空間規(guī)劃的現(xiàn)實及問題

規(guī)劃是為實現(xiàn)既定目標而預先安排行動步驟并不斷付諸實踐的過程?？臻g規(guī)劃是對國土空間系統(tǒng)統(tǒng)籌的安排，是公共管理部門實施國土空間的管理手段和方法。規(guī)劃伴隨著人類產(chǎn)生及經(jīng)濟社會的發(fā)展，始終前瞻遠謀、走在前沿，約束、規(guī)范并指導發(fā)展。

科學發(fā)展，規(guī)劃先行。由于規(guī)劃本身的特性要求，空間規(guī)劃一貫以嚴肅、嚴謹、科學、法定、連續(xù)、系統(tǒng)、剛性、權(quán)威等個性特征為自身標簽和社會認同。但近年以來，隨著市場經(jīng)濟不斷完善，經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程加速，規(guī)劃的本能嚴重退化，規(guī)劃的個性日漸缺失，規(guī)劃任性和管理隨意問題嚴重且呈蔓延之勢。

一是規(guī)劃繁雜且不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一問題突出。我國現(xiàn)行規(guī)劃類型眾多，涉及到空間資源利用的規(guī)劃包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等多項規(guī)劃，在同一空間存在較大差異甚至相互矛盾。規(guī)劃的不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一已嚴重削弱了規(guī)劃的科學性和權(quán)威性，甚至造成空間管理無序、土地資源浪費、環(huán)境保護失控等問題。

二是規(guī)出多門、各自為政，協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理難的問題突出。現(xiàn)行的各項空間規(guī)劃體系“條塊分割”現(xiàn)象嚴重，職能被分散到多個行政主管部門體系中。從地方層面看，各規(guī)劃在各自的行政體系架構(gòu)中展開，均采取“政府負責、部門落實”的垂直管理方式，分別對各自的規(guī)劃工作進行管理，使得出現(xiàn)“條條”協(xié)調(diào)不力、“塊塊”關系混亂的局面，規(guī)劃協(xié)調(diào)實施難以落實。

三是規(guī)劃內(nèi)容邊界模糊，指標、標準等技術(shù)不兼容問題突出。規(guī)劃職能邊界模糊，內(nèi)容交叉重疊，也造成部門職責難以厘清。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各項空間規(guī)劃發(fā)展歷程不

一、關注的側(cè)重點不盡相同，使得各自編制的出發(fā)點、技術(shù)路線均有差異，從而導致目標和結(jié)果相互不一，給指導實踐帶來困惑。

四是規(guī)劃視同“花瓶”，有法不依、有規(guī)不執(zhí)問題突出。我國規(guī)劃管理隨意、剛性不足、法定性不強、連續(xù)性缺失已成頑疾。公共管理部門受發(fā)展觀、政績及考核導向等多種因素影響，導致規(guī)劃貫徹執(zhí)行及管理隨意任性，政府換屆規(guī)劃隨之換屆，領導變化思路隨之變化。同時規(guī)劃雖然均經(jīng)歷相關法規(guī)法定程序，但在權(quán)力和法律之間，利益與法規(guī)之間，往往權(quán)力利益任性至上，將規(guī)劃束之高閣，計劃趕不上變化，規(guī)劃趕不上調(diào)整。

從十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定，到全面小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨“四個全面”的提出，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)、新階段。深化推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法，建立空間規(guī)劃體系，推動規(guī)劃體系及管理方式創(chuàng)新，探索實施“多規(guī)合一”，確?？臻g規(guī)劃權(quán)威性、嚴肅性、連續(xù)性已成為我國規(guī)劃領域的迫切任務。

“多規(guī)合一”的提出及背景

2013年11月，十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力?！稕Q定》明確了城鎮(zhèn)建設空間規(guī)劃改革的方向。

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議要求，城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃?？倳浽跁h講話中指出，積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，并以這個為基礎，把一張藍圖干到底。

2014年2月，國土資源部印發(fā)了《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，要求嚴格劃定“三線”，具體包括城市開發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線。

2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中強調(diào)，加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設等規(guī)劃的相互銜接。推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

2014年4月，國家發(fā)展改革委就啟動“十三五”規(guī)劃編制工作舉行新聞發(fā)布會時明確，“十三五”規(guī)劃將積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，并以此為基礎，把一張藍圖干到底。

2014年5月，國家發(fā)改委《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》中，將“三規(guī)合一”作為2014年深化改革重點任務之一。指出進一步明確開展縣市的空間規(guī)劃試點，推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃，多規(guī)合一。

2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》明確了開展試點的主要任務及措施，并提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點。

2014年10月，國家住建部規(guī)劃司在嘉興市召開“多規(guī)合一”試點工作座談會，會議要求由住建部門聯(lián)系的8個試點縣（市）要按照“一張藍圖干到底”的要求，做好一張圖，建好一個平臺，實現(xiàn)“多規(guī)合一”全覆蓋。

“多規(guī)合一”的意義及必要

規(guī)劃領域所呈現(xiàn)出的現(xiàn)實問題，已成為規(guī)劃行業(yè)的頑疾。其問題背后反映的是有法不依、有規(guī)不執(zhí)以及發(fā)展無序、管理隨意的無奈現(xiàn)實，因此加快推進規(guī)劃體制改革，以“多規(guī)合一”為基礎，完善規(guī)劃體系，具有現(xiàn)實及長遠意義。

一是適應新常態(tài)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的要求。新常態(tài)下，發(fā)展觀發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，以創(chuàng)新驅(qū)動，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提高發(fā)展質(zhì)量，走集約節(jié)約、創(chuàng)新高效發(fā)展道路成為迫切任務。既往規(guī)劃亂象折射的胡發(fā)展、硬發(fā)展，盲目發(fā)展及無序發(fā)展等必須徹底革除，以“多規(guī)合一”為基礎的規(guī)劃體制改革是適應、影響和推動轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要。

二是解決規(guī)劃諸多弊病、矛盾、不暢問題的現(xiàn)實需要。目前我國橫向、縱向、綜合、專項等規(guī)劃琳瑯滿目，各個管理職能部門各成體系，以規(guī)劃指導發(fā)展本身沒有問題，但各種各類規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、邊界重疊或空白、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問題司空見慣、習以為常，且規(guī)劃視同“花瓶”，嚴重影響規(guī)劃的有效實施。“多規(guī)合一”將從技術(shù)上、管理上根本解決這些問題，確保規(guī)劃有效落地實施。

三是實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用的需要。國土空間具有唯一性和不可再生性，規(guī)劃無序帶來發(fā)展無章，亂建亂占、亂拆亂挖，各種經(jīng)濟社會要素空間布局不科學不合理，環(huán)境破壞，生態(tài)受害，造成了嚴重的不可挽回的發(fā)展負面損失，嚴重挑戰(zhàn)人類的生存底線和秩序?！岸嘁?guī)合一”旨在站在空間管控和科學、合理、和諧的角度，確保國土空間可持續(xù)利用。

四是深化公共規(guī)劃管理體制，重構(gòu)良好規(guī)劃體系的需要。規(guī)劃所顯現(xiàn)的諸多現(xiàn)實問題，造成的諸多發(fā)展問題和國土空間不節(jié)約問題已經(jīng)非常嚴重。實現(xiàn)良好的公共管理秩序，尤其自然空間的管控，是公共管理部門的基本和根本職責。深化改革決定中明確要求加強空間管理，“多規(guī)合一”是深化公共空間管理體制的基礎性工作，也是改革重構(gòu)統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的需要。

五是貫徹落實依法治國，實現(xiàn)依法執(zhí)政、依規(guī)辦事的要求。從十八屆四中全會關于依法治國決定，到“四個全面”的論述和要求，有規(guī)有矩必須成為常態(tài)。規(guī)劃亂象折射的無序發(fā)展，映射的是法治觀念和法治思維缺失，權(quán)大于法、利高于規(guī)，有法不依有規(guī)不執(zhí)，關鍵是缺嚴肅強硬的法治保障。以“多規(guī)合一”為基礎深化規(guī)劃體制改革是加強規(guī)劃立法及嚴肅執(zhí)法的要求。

“多規(guī)合一”的內(nèi)涵和本質(zhì)

按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及“多規(guī)合一”試點通知等官方的表述，“多規(guī)合一”基于國土空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是指國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃的相互融合，實現(xiàn)一個區(qū)域空間、一個空間規(guī)劃、一張發(fā)展藍圖，確保一張藍圖干到底。

追溯我國規(guī)劃法規(guī)管理及規(guī)劃體系的延續(xù)演變，已有半個多世紀的歷程，自從2013年以來“多規(guī)合一”提出及試點實施，公共管理部門、規(guī)劃行業(yè)領域及社會大眾等均對“多規(guī)合一”較為陌生和模糊，認識理解千差萬別，甚至出現(xiàn)規(guī)劃無用論、規(guī)劃形式論、規(guī)劃唯一論等不同論調(diào)。到底如何理解“多規(guī)合一”，在本文之前的論述中已做了大量的闡述。

一是“多規(guī)合一”不會改變或弱化規(guī)劃的本質(zhì)屬性，“多規(guī)合一”的要求是確保一張藍圖干到底。規(guī)劃是對未來的預先統(tǒng)籌安排，始終對發(fā)展前瞻遠謀，約束規(guī)范并指導發(fā)展?？茖W發(fā)展，規(guī)劃先行?！岸嘁?guī)合一”要求一張藍圖干到底，更加強化規(guī)劃的預先安排性和科學性，更加強化其對發(fā)展的約柬陛、法定性和權(quán)威陛。不要無視藐視規(guī)劃，讓規(guī)劃有意或無意成為花瓶和擺設，規(guī)劃不要再因換屆或因人因事而隨意變化。

二是“多規(guī)合一”不是一個區(qū)域只編一本規(guī)劃，“多規(guī)合一”的目標是深化規(guī)劃體制改革，建立新的規(guī)劃體系。經(jīng)濟社會發(fā)展的復雜體系及政府公共組織管理要求，必須要求各項職能專業(yè)分工、科學管理，而規(guī)劃是實現(xiàn)科學有效管理的重要手段和方法。因此“多規(guī)合一”不是一本形式上規(guī)劃解決所有職能部門的問題，而更多是規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)和重構(gòu)規(guī)劃上下位等法規(guī)和管理體系的問題。不要多部門多職能規(guī)劃相互打架，相互矛盾，相互沖突，互不兼容、互不相讓，不要再維護權(quán)與利而損害生態(tài)及社會公共利益。

三是“多規(guī)合一”不是形式上的多個規(guī)劃簡單融合，“多規(guī)合一”的根本是解決空間有效管控和持續(xù)發(fā)展問題。社會系統(tǒng)的多個部門、多個分工職能管理及多個規(guī)劃有其存在的必然和管控的邊界，“多規(guī)合一”除了規(guī)劃本身字面上紙面上銜接協(xié)調(diào)融合之外，更多強調(diào)公共管理部門如何利用“多規(guī)合一”的規(guī)劃，方向一致，目標一致地解決經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實及長遠問題。國土空間具有唯一性，不要再為了規(guī)劃而規(guī)劃，為了少數(shù)權(quán)和利進行規(guī)劃，不要再無視環(huán)境，不要再浪費唯一的空間資源，不要再走不持續(xù)的發(fā)展道路。

“多規(guī)合一”實施的難點

我國現(xiàn)行規(guī)劃體系及法規(guī)要求，已經(jīng)歷了半個多世紀的演變發(fā)展，各自規(guī)劃均形成了一定的體系和慣例，實現(xiàn)多規(guī)劃合一，要打破原來的條框，真正實現(xiàn)一張藍圖干到底的基本要求，當前仍然存在諸多現(xiàn)實難點，不容回避，且需要深入解決。

一是規(guī)劃期限問題。各個規(guī)劃由于政府行政條塊的制約，形成了包括城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多個規(guī)劃體系。由于不同規(guī)劃的服務對象和服務內(nèi)容不一樣，編制規(guī)劃期限相差很大。例如城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限為20年，而國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年等。規(guī)劃期限的不同導致兩個問題：一是規(guī)劃基期千差萬別，起點數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，難以有效融合各規(guī)劃。二是規(guī)劃期不同，導致現(xiàn)狀分析、空間開發(fā)、用地使用、生態(tài)環(huán)保等分析與預測難以吻合等。

二是規(guī)劃體系問題。當前國內(nèi)規(guī)劃主要由幾大類型組成。一是發(fā)展規(guī)劃，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃為代表，重點是明確區(qū)域未來發(fā)展定位、方向和思路。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃，以城市總體規(guī)劃為代表，主要是對一定時期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施。三是土地規(guī)劃，以土地利用規(guī)劃為代表，是根據(jù)土地開發(fā)利用的自然和社會經(jīng)濟條件，歷史基礎和現(xiàn)狀特點，國民經(jīng)濟發(fā)展的需要等，對一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進行合理的組織利用和經(jīng)營管理的一項綜合性的技術(shù)經(jīng)濟措施。四是專項規(guī)劃，即從各部門職能出發(fā)，編制的各類專業(yè)性規(guī)劃，如交通規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、社會事業(yè)規(guī)劃等為代表。多類型的規(guī)劃出自于不同職能部門，規(guī)劃之間的銜接統(tǒng)籌沒有明確的法規(guī)要求，均以一個空間范圍為規(guī)劃對象，而缺乏上下位及管理關系，同時由于用途的不同，導致規(guī)劃之間銜接融合度越來越難。

三是基礎數(shù)據(jù)問題。多規(guī)融合關鍵是要實現(xiàn)一張藍圖，是將各類規(guī)劃最終成果集成于一張圖管控之上。因此，規(guī)劃的數(shù)據(jù)對實現(xiàn)多規(guī)融合非常關鍵，但從當前基礎數(shù)據(jù)和信息的來源看，不同規(guī)劃基礎底圖不盡一樣。例如國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃依據(jù)是行政區(qū)劃圖，土地利用規(guī)劃依據(jù)是空間信息數(shù)據(jù)圖，規(guī)劃建設部門依據(jù)是地形圖?；A數(shù)據(jù)不統(tǒng)一導致對各相關數(shù)據(jù)的整合力度不夠，且各類規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)，如底圖、坐標、目標及指標分類規(guī)范均不一樣，因此較難將各規(guī)劃數(shù)據(jù)實現(xiàn)在統(tǒng)一圖紙上。

四是技術(shù)標準問題。規(guī)劃由不同部門組織編制，由于制圖單位不同，容易造成制圖精度不同、繪制技術(shù)體系不同、比例尺不同、坐標偏差等，造成不同規(guī)劃中用地大小不同，很難實現(xiàn)圖紙疊合。例如土地利用總體規(guī)劃對建設用地管制區(qū)分為“允許建設”、“有條件建設”、“限制建設”和“禁止建設”，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對“用地單元建設適宜性”的等級評定按“適宜建設用地”、“可建設用地”、“不適宜建設用地”和“不可建設用地”劃分，兩者對土地空間管制的分類方法不同。

五是管理機制問題。健全的規(guī)劃監(jiān)督實施機制是推動規(guī)劃有序?qū)嵤┑谋Ｕ?。但從當前?guī)劃的實施監(jiān)督看，相差很大。例如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是有城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對城市規(guī)劃制定有一些規(guī)定，然后又有城市規(guī)劃編制辦法和實施細則等。土地利用規(guī)劃也是有法律依據(jù)的。但其他一些專項規(guī)劃在實施過程中沒有法律支撐，而監(jiān)督實施的責任又分散在各個職能部門，不可避免地影響了規(guī)劃實施。

“多規(guī)合一”實施的建議

“多規(guī)合一”需要推陳出新、破舊立新，需要規(guī)劃體制改革的信心和恒心?！岸嘁?guī)合一”涉及經(jīng)濟社會的各個領域方面，是一個系統(tǒng)復雜且較為漫長的過程。“多規(guī)合一”需要先學習試點、后總結(jié)推廣，需要一定的路徑策略。

一是以編制各項規(guī)劃之上位規(guī)劃，解決“多規(guī)合一”的基礎技術(shù)問題?！岸嘁?guī)合一”涉及到基礎數(shù)據(jù)、坐標、技術(shù)底圖及歷史資料，技術(shù)標準和分類等問題，要較快統(tǒng)一需要過程，而且較為復雜。圍繞“多規(guī)合一”的目標和實質(zhì)要解決的問題，是否把歷史多年多部門的規(guī)劃技術(shù)參數(shù)、軟件和標準完全統(tǒng)一成一個模子，理想化需要但必要性值得商榷。因此建議“多規(guī)合一”在各項規(guī)劃之上編制一個區(qū)域性的空間管控規(guī)劃或發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標、規(guī)劃期限、規(guī)劃技術(shù)標準等，進行宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標管控等，以此規(guī)劃指導各部門各職能規(guī)劃編制和實施，一方面可以達到“多規(guī)合一”的目標目的，另一方面可以有效避讓解決“多規(guī)合一”中涉及的歷史的、復雜的基礎技術(shù)問題。

二是以構(gòu)建大數(shù)據(jù)智慧信息平臺，解決“多規(guī)合一”的實質(zhì)突破問題。互聯(lián)網(wǎng)信息、移動通信、信息軟件、智能、智慧等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，徹底改變了工作生產(chǎn)生活方式，自覺和不自覺的解決了之前長期困惑的問題，提高了社會效率和公共服務能力。當前大數(shù)據(jù)平臺、智慧城市建設正在加快推進，已經(jīng)進入到了我們的工作生活領域，地理空間信息系統(tǒng)及土地、規(guī)劃、環(huán)境、安全等專項職能智慧信息模塊的建設和應用顛覆和改變了傳統(tǒng)國土空間、城鎮(zhèn)規(guī)劃和環(huán)境約束的管理方式。雖然我們目前提出推進“多規(guī)合一”，正在探討“多規(guī)合一”的技術(shù)標準問題，但可以肯定地說，可能信息技術(shù)已經(jīng)或即將進入我們的規(guī)劃管控領域，自覺不自覺的運用大數(shù)據(jù)和智慧信息平臺管理我們的國土空間和各項規(guī)劃，此時此刻，“多規(guī)合一”問題不再變得歷史復雜，諸多問題迎刃而解。因此“多規(guī)合一”真正實質(zhì)的突破口將會是智慧信息平臺的普及和應用。

三是以成立高規(guī)格規(guī)委領導組織，解決“多規(guī)合一”的管理機制問題。在我國，任何規(guī)劃和事項的落實執(zhí)行情況，很大程度上取決于領導組織及管理方式。我們當前的各種規(guī)劃出自不同管理職能部門，管轄著一定領域的經(jīng)濟或社會事務，各個部門區(qū)分垂直管理和當?shù)卣芾?，?guī)劃在很大程度上代表了管理權(quán)限，往往我們各自部門的權(quán)限基本上都是圈際封閉和難以挑戰(zhàn)的，同時由于多數(shù)規(guī)劃服務部門屬于同一級別，協(xié)調(diào)、銜接、統(tǒng)一是難上加難。用常規(guī)的協(xié)調(diào)銜接辦法注定是行不通的，因此建議成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會或規(guī)劃領導小組和機構(gòu)，統(tǒng)籌管理“多規(guī)合一”空間管控規(guī)劃的實施，重大項目審批及指導各專項規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。在“多規(guī)合一”規(guī)劃體制上提高級別和規(guī)格，提高權(quán)威，以組織行政的方式解決“多規(guī)合一”的統(tǒng)一問題和執(zhí)行實施問題是必要和必須的。

四是以規(guī)劃立法及監(jiān)督問責形式，解決“多規(guī)合一”的長期執(zhí)行問題。任何好的規(guī)劃以人治而非法治均是會流于形式的，沒有法規(guī)保障的規(guī)劃是軟弱無力的。我國長期以來的法治淡漠、人治權(quán)治利治，用規(guī)劃弄政績，拿規(guī)劃當花瓶擺設等問題長期而實際的存在，且為通常慣例、習以為常。我們的規(guī)劃名目繁雜，但真正按照長期堅持和執(zhí)行卻不甚理想。十八屆四中全會關于深化改革決定中指出要加強空間管控，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中明確要加強規(guī)劃立法，加強公共空間管控和建設新的規(guī)劃體系，深化規(guī)劃改革和規(guī)劃立法不容忽視和迫在眉睫。因此，建議國家加快推進規(guī)劃法治建設，嚴肅規(guī)劃法紀；另一方面在地方“多規(guī)合一”中，要積極通過地方人大立法，同時建立規(guī)劃的跟蹤監(jiān)督評價和問責機制，確?！岸嘁?guī)合一”順暢執(zhí)行。

（作者系中研智業(yè)集團董事長）