第一篇：印度鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制研究公共治理的視角

印度鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制研究：公共治理的視

角

溫俊萍

? 2013-02-15 17:26:29

來(lái)源：《南亞研究季刊》(成都)2008年1期

內(nèi)容提要：公共品供給是決定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，科學(xué)合理的公共品供給制度對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略至關(guān)重要。自由化改革以來(lái)，印度政府在公共品供給制度方面進(jìn)行了一系列積極探索并取得顯著成績(jī)。本文擬從公共治理的理論視角出發(fā)，結(jié)合印度鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)踐，對(duì)印度鄉(xiāng)村公共品供給的制度背景、現(xiàn)狀、機(jī)制等進(jìn)行系統(tǒng)分析和研究，以期為我國(guó)農(nóng)村公共品供給制度創(chuàng)新提供有益的借鑒。

關(guān) 鍵 詞：治理 鄉(xiāng)村公共品 印度

印度是農(nóng)業(yè)大國(guó)，有近7.3億人生活在農(nóng)村，直接或間接以農(nóng)業(yè)為生。農(nóng)村公共品的供給對(duì)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁、改善農(nóng)民的生活質(zhì)量都特別重要，公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題一直備受關(guān)注。自由化改革以來(lái)，印度政府在公共品供給制度方面進(jìn)行了一系列積極探索并取得顯著成績(jī)。因此，本文擬從公共治理的理論視角出發(fā)，結(jié)合印度鄉(xiāng)村治理的背景，考察和分析印度鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制，主要包括鄉(xiāng)村公共品提供的狀況，公共品供給的責(zé)任結(jié)構(gòu)、融資機(jī)制，決策執(zhí)行及其監(jiān)督機(jī)制等方面內(nèi)容。在此基礎(chǔ)之上，總結(jié)印度鄉(xiāng)村公共品供給的經(jīng)驗(yàn)及其啟示，以期為我國(guó)農(nóng)村公共品供給制度創(chuàng)新提供有益的借鑒。

一、治理理論框架中的公共品供給分析

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職責(zé)是提供充足的公共物品，最大限度地滿足全社會(huì)的公共需要。因此，如何有效地提供公共物品始終是各國(guó)政府關(guān)注的焦點(diǎn)。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，公共品是指“每個(gè)人的消費(fèi)不會(huì)減少任一其他人對(duì)該種物品的消費(fèi)”，具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性三個(gè)基本特征的物品。近年來(lái)，伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，公共治理理論成為包括公共品問(wèn)題在內(nèi)的公共事務(wù)管理的主要理論工具。治理(governance)一詞在西方國(guó)家已有數(shù)百年的歷史，其原意是控制、引導(dǎo)和操縱，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，治理的涵義發(fā)生了深刻變化，許多學(xué)者從不同角度對(duì)治理作出了新的界定。其中，全球治理委員會(huì)的定義最具權(quán)威性和代表性。根據(jù)該委員會(huì)的界定，治理是指各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的各種方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的非正式的持續(xù)的過(guò)程。治理的定義包括了如下幾個(gè)基本特征：第一，治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；第二，治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；第三，治理的主體既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；第四，治理不是一種正式的制度，而是由行動(dòng)者持續(xù)互動(dòng)形成的機(jī)制。①公共治理通過(guò)在不同治理主體之間建立合作伙伴關(guān)系，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共品供給或公共事務(wù)管理的目標(biāo)。它運(yùn)用合作理念考量公共品供給問(wèn)題，要求政府的職能必須由重管制向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，引入各種形式的制度安排吸引更多的非政府組織和社會(huì)公眾參與公共品的生產(chǎn)和供給，公共治理強(qiáng)調(diào)了政府與非政府力量在公共品生產(chǎn)中的互動(dòng)關(guān)系，認(rèn)為只有以公眾需求為導(dǎo)向，積極回應(yīng)環(huán)境變化，才能不斷提高公共品的供給效率。

按照治理理論的分析框架，衡量公共品供給效率的因素主要包括以下幾個(gè)方面：(1)合法性，即關(guān)于公共品供給的決策是否被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)或狀態(tài)，它要求公共品的供給能夠體現(xiàn)不同社會(huì)成員的共同需要，以盡可能獲得公眾的共識(shí)和同意；(2)法治性，即法律成為公共事務(wù)管理的最高準(zhǔn)則，法治的目標(biāo)是規(guī)范公共品供給主體的行為，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效的治理，為公民分享公共品提供制度保障；(3)責(zé)任性，指的是公共品的供給主體職責(zé)明確，能夠履行相應(yīng)的職能和一定的義務(wù)；(4)有效性，主要指公共品的決策和執(zhí)行富有效率，其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)公共品供給的低成本和高效率；(5)公正性，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品或公共服務(wù)方面是平等的；(6)回應(yīng)性，它的基本含義是公共產(chǎn)品的供給主體必須對(duì)公民的需求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，能夠主動(dòng)迎合公民的價(jià)值取向和偏好；(7)參與性，指人們可以廣泛參與公共品供給的決策、執(zhí)行及管理監(jiān)督過(guò)程。②

近年來(lái)，許多國(guó)家的政府在轉(zhuǎn)變職能的同時(shí)，開(kāi)始反思公共服務(wù)和公共品供給的結(jié)構(gòu)和效率問(wèn)題，對(duì)公共品供給機(jī)制進(jìn)行了改革和創(chuàng)新并取得一定的經(jīng)驗(yàn)。與一些發(fā)展中國(guó)家相比，印度政府更加關(guān)注民生問(wèn)題，在公共品的供給制度方面曾進(jìn)行了許多有益的探索和嘗試。因此，本文擬從公共治理理論的視角出發(fā)，對(duì)印度鄉(xiāng)村公共品供給制度進(jìn)行深入分析和探討，以期能夠?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村公共品供給體制的完善和創(chuàng)新提供一定的借鑒和啟示。

二、印度鄉(xiāng)村治理背景下農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀

印度農(nóng)村政府體系總體上可稱為潘查亞特制度(Panchayati Raj)。潘查亞特也叫評(píng)議會(huì)，指的是邦政府以下由選舉產(chǎn)生的農(nóng)村基層政府體制。在邦政府以下，各級(jí)潘查亞特實(shí)行分級(jí)自治。潘查亞特是印度地方基層社區(qū)組織制度的顯著特色，在印度農(nóng)村，許多公共品大都經(jīng)由潘查亞特直接或間接進(jìn)行供給。為了使潘查亞特更好地履行公共品提供職能，印度政府通過(guò)法律制定，資源支持，政治保障等途徑不斷擴(kuò)張基層政府的自治權(quán)力。自獨(dú)立以來(lái)，印度就一直致力于提高鄉(xiāng)村地方政府的自治能力和權(quán)限，為此曾制定和頒布了許多法律法規(guī)改革和調(diào)整傳統(tǒng)的潘查亞特制度，尤其是1992年第73號(hào)憲法修正案確立了潘查亞特制在印度的憲法地位。根據(jù)印度憲法第243I條款規(guī)定，“邦向村潘查亞特授權(quán)和下放職能”；第243G條款規(guī)定，“為使潘查亞特行使地方自治功能，應(yīng)向潘查亞特下放權(quán)力。尤其在計(jì)劃和實(shí)施與發(fā)展和社會(huì)正義相關(guān)的眾多項(xiàng)目上，向潘查亞特下放權(quán)力和責(zé)任”。③自由化改革以來(lái)，印度政府在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理發(fā)展，引導(dǎo)基層自治方面發(fā)揮著重要的作用和影響，從而保證基層自治機(jī)構(gòu)能夠積極發(fā)揮自治政府的角色，更好地履行公共服務(wù)的職能。

農(nóng)村公共品是公共產(chǎn)品的重要組成部分。主要包括農(nóng)村地域范圍內(nèi)用于滿足農(nóng)村生產(chǎn)或農(nóng)民生活需要，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)產(chǎn)品或服務(wù)。如農(nóng)業(yè)科技成果的推廣、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村信息系統(tǒng)、公共衛(wèi)生醫(yī)療等。

目前，印度鄉(xiāng)村存在著大量的村級(jí)公共品，為了研究的需要，本文選取了比較典型的、對(duì)農(nóng)村居民生產(chǎn)生活影響最為直接和重要的幾項(xiàng)農(nóng)村公共品，涉及飲用水、村莊道路、基礎(chǔ)教育以及基礎(chǔ)醫(yī)療。本文對(duì)鄉(xiāng)村公共品供給現(xiàn)狀的分析，主要以上述公共品為重點(diǎn)進(jìn)行探討。

飲用水。印度是一個(gè)缺水大國(guó)，由于受氣候影響，印度大部分時(shí)間處于干旱缺水狀態(tài)。因此，飲用水對(duì)印度民眾的生活和生命健康具有至關(guān)重要的影響，在此情況下，印度政府非常重視飲水問(wèn)題，積極通過(guò)各種渠道緩解水資源的匱乏。目前，印度的飲用水工程已經(jīng)取得很大成效。全國(guó)60萬(wàn)個(gè)居民點(diǎn)中，只有大約1％的居住點(diǎn)尚未完成該項(xiàng)工程。按照工程達(dá)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)：每人每日安全的可飲用水將達(dá)到40升；每250人將擁有一個(gè)手壓泵井或水站。④

村莊道路。印度獨(dú)立后的歷屆政府無(wú)不重視公路建設(shè)。半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，隨著公路總長(zhǎng)度的增加，印度成為擁有世界上最大公路網(wǎng)的國(guó)家之一，形成了聯(lián)系各大城市、鄉(xiāng)村的全國(guó)公路網(wǎng)。目前，公路里程為338.2萬(wàn)公里，其中農(nóng)村公路里程達(dá)300萬(wàn)公里。為了改善道路，印度政府于2000年開(kāi)始實(shí)施村莊連接項(xiàng)目，計(jì)劃使千人和500人以上村莊分別于2003年和2007年開(kāi)通公路。

基礎(chǔ)教育。印度政府1976年開(kāi)始把基礎(chǔ)教育列入工作日程。1986年，政府首次頒布國(guó)家教育政策和實(shí)施規(guī)劃，普及基礎(chǔ)教育工程正式在全國(guó)啟動(dòng)。1992年，政府開(kāi)始在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的教育體制，旨在提高基礎(chǔ)教育的質(zhì)量，把教育普及到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，消除城鄉(xiāng)和貧富差別。從教育設(shè)施方面來(lái)看，2003年，印度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)94％的農(nóng)村人口在1公里之內(nèi)設(shè)有小學(xué)。印度村莊基礎(chǔ)教育的投資和師資主要由政府負(fù)責(zé)，學(xué)校的日常管理和運(yùn)營(yíng)則由村莊負(fù)責(zé)，為了發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)，印度實(shí)施了一系列教育工程項(xiàng)目，主要有：地區(qū)基礎(chǔ)教育工程；基礎(chǔ)教育營(yíng)養(yǎng)支持工程；教育保證計(jì)劃等。

基礎(chǔ)醫(yī)療。印度政府對(duì)鄉(xiāng)村的醫(yī)療事業(yè)一直較為重視。早在20世紀(jì)80年代初期，印度政府就制定了在全國(guó)農(nóng)村逐步建立三級(jí)醫(yī)療保健網(wǎng)的宏偉目標(biāo)。這一網(wǎng)絡(luò)包括保健站、初級(jí)保健中心和社區(qū)保健中心三部分，免費(fèi)向廣大窮人提供醫(yī)療服務(wù)。近年來(lái)，為更好的保障廣大農(nóng)村人口的健康安全，印度一些地區(qū)的行業(yè)聯(lián)合組織和非政府組織開(kāi)始行動(dòng)起來(lái)，積極介入農(nóng)村醫(yī)保，幫助農(nóng)民進(jìn)行投保，從而開(kāi)辟了發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村醫(yī)療的新途徑。

三、公共治理的視角：印度鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制分析

從公共治理視角來(lái)看，農(nóng)村公共品供給機(jī)制主要是指有關(guān)農(nóng)村公共品的決策、融資、管理與監(jiān)督等的制度安排；具體而言，其主要內(nèi)容是以農(nóng)村公共品的供給為核心，分析和考察不同治理主體在提供公共品過(guò)程中的職責(zé)劃分、公共品供給的資金來(lái)源，公共品的決策實(shí)施及其監(jiān)督等。

(一)鄉(xiāng)村公共品供給中的政府職責(zé)

印度憲法以及其他相關(guān)法律明確規(guī)定了中央和地方各級(jí)政府在鄉(xiāng)村公共品供給過(guò)程中的責(zé)任和權(quán)力。

按政府職能劃分，印度政府機(jī)構(gòu)分為三個(gè)層次：聯(lián)邦(Federal)、邦(State)以及地方政府。根據(jù)憲法規(guī)定，各級(jí)政府之間的職責(zé)界定是明晰的。其中，聯(lián)邦政府享有管轄國(guó)防、外交、鐵路、運(yùn)輸、通訊、貨幣、銀行、關(guān)稅等事務(wù)的權(quán)限，邦政府擁有相對(duì)獨(dú)立的立法、行政權(quán)。主要承擔(dān)有關(guān)人民生計(jì)與福利的一系列職能，如公共秩序、警察、地方政府、公共衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、土地等。與此同時(shí)，憲法還規(guī)定了聯(lián)邦和邦政府共同承擔(dān)的職能如司法管理、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)計(jì)劃、貿(mào)易與商業(yè)等方面。

隨著基層民主自治的發(fā)展，鄉(xiāng)村地方政府在提供地方公共品方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。根據(jù)第73號(hào)憲法修正案規(guī)定，邦政府應(yīng)將附件11中規(guī)定的29個(gè)任務(wù)下放給農(nóng)村三級(jí)地方政府，如農(nóng)業(yè)推廣、土地改良、小型灌溉、飲用水、道路、教育(包括中小學(xué))、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)福利。其中，村潘查亞特履行公共設(shè)施、醫(yī)療和小型建設(shè)、小型灌溉、村莊道路等主要職能；而區(qū)潘查亞特和地區(qū)潘查亞特則起到監(jiān)督或執(zhí)行邦政府任務(wù)的作用。⑤具體而言，村潘查亞特的職能由服務(wù)性職能和開(kāi)發(fā)性職能組成，主要負(fù)責(zé)村級(jí)公共品的直接供給。區(qū)潘查亞特職責(zé)主要是負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、開(kāi)發(fā)、合作、環(huán)境衛(wèi)生、初級(jí)教育、家庭工業(yè)和緊急救濟(jì)等方面。作為區(qū)潘查亞特委員會(huì)與邦政府之間的紐帶，地區(qū)潘查亞特在多數(shù)邦一般是負(fù)責(zé)監(jiān)督、咨詢和協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)。⑥

在鄉(xiāng)村公共品供給的過(guò)程中，印度各級(jí)政府之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)清晰、責(zé)任明確，各級(jí)政府具有什么樣的權(quán)力和責(zé)任，需要完成什么樣的任務(wù)，在法律和政策上都有明確的界定。屬于中央政府、邦政府的職責(zé)，一般不能分解或攤派給地方政府。與此同時(shí)，法律賦予基層政府相當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)力，使其可以根據(jù)實(shí)際情況從事某些公共品供給活動(dòng)。如第73號(hào)憲法修正案就賦予了村民代表在一系列村級(jí)公共品上的決策權(quán)。⑦

20世紀(jì)90年代以來(lái)，印度中央與各邦政府對(duì)農(nóng)村公共品供給進(jìn)行了積極探索。通過(guò)分權(quán)化和參與治理，有效動(dòng)員社會(huì)資源，逐漸形成了政府主導(dǎo)、多中心參與的農(nóng)村公共品供給結(jié)構(gòu)。⑧

(二)參與式的鄉(xiāng)村公共品決策機(jī)制

公共品供給決策是公共品供給的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，政府職能部門(mén)、村潘查亞特、社區(qū)以及村民都是重要的決策參與主體，他們之間的合作與協(xié)調(diào)影響和制約著公共品供給制度的效率。

印度農(nóng)村公共品供給決策呈現(xiàn)出自下而上的分權(quán)化特征，在治理過(guò)程中，社區(qū)與居民在農(nóng)村公共品的供給決策中發(fā)揮著日益重要的作用。具體表現(xiàn)為：一方面，村民出于自身的利益需要，積極參與公共品相關(guān)決策的制定。在村級(jí)公共品的供給決策過(guò)程中，人們通過(guò)自治機(jī)構(gòu)和社區(qū)建立了自己的利益需求表達(dá)機(jī)制，提出自己對(duì)公共品的需求，然后，邦政府按照人們的需求不斷增加或調(diào)整農(nóng)村公共品的供給。村民的廣泛參與使農(nóng)村公共品逐漸轉(zhuǎn)向了需求推動(dòng)和社區(qū)引導(dǎo)的供給模式，⑨從而使公共品的供給效率不斷提高。

另一方面，印度的基層民主使地方官員在公共品供給決策中能夠反映選民的利益與要求。印度基層官員一般經(jīng)由自由、開(kāi)放、透明、競(jìng)爭(zhēng)的選舉產(chǎn)生，作為得到選民充分授權(quán)的決策者，他的決策計(jì)劃得到了選民事前的考察，同時(shí)他的決策效果還要受到選民在下次選舉中的投票考驗(yàn)。因此，在進(jìn)行決策時(shí)他們能夠考慮到居民的意愿和要求，做出較為合理和恰當(dāng)?shù)臎Q策。

(三)合理有效的鄉(xiāng)村公共品供給監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督是確?；鶎诱院虾醴梢?guī)范的方式實(shí)施法律規(guī)定的任務(wù)，包括動(dòng)議提出、決策、籌資、資金使用、項(xiàng)目建設(shè)以及交付使用與維護(hù)。⑩近年來(lái)，印度逐步建立起完善的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)體制內(nèi)和體制外兩種途徑加強(qiáng)對(duì)公共品供給決策和執(zhí)行的監(jiān)管，以確保農(nóng)村公共品供給的效率和公平。

體制內(nèi)的監(jiān)督主要表現(xiàn)為制定相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)公共品供給主體和供給過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范。目前，印度憲法已對(duì)落實(shí)中央和邦政府的問(wèn)責(zé)性進(jìn)行了明確的規(guī)定。比如，憲法要求政府定期選舉，通過(guò)獨(dú)立的權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)政府賬戶進(jìn)行審計(jì)。這兩項(xiàng)工作分別由印度首席選舉委員和主審計(jì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)。此外，憲法還規(guī)定，由獨(dú)立的司法部門(mén)負(fù)責(zé)制訂各部門(mén)職員的雇傭條款。(11)與此同時(shí)，印度政府通過(guò)設(shè)立相關(guān)的監(jiān)管部門(mén)對(duì)特定行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。比如，印度所有邦的各級(jí)潘查亞特的賬目每年都要接受地方資金賬目檢察署(ELFA)征收的審查。(12)除審查外，該組織還就有關(guān)地方機(jī)構(gòu)的財(cái)政事務(wù)提出速度進(jìn)行監(jiān)控，以及針對(duì)地方機(jī)構(gòu)的詢問(wèn)解釋有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)則。此外，在一些邦，還制定了由外部層面的邦潘查亞特公務(wù)員所實(shí)施的內(nèi)部檢查和特別檢查的規(guī)定。(13)上述制度對(duì)農(nóng)村公共品供給起到了有效的監(jiān)督作用。

體制外的監(jiān)督主要是指反對(duì)黨、新聞?shì)浾撘约肮駥?duì)公共品供給過(guò)程的強(qiáng)力監(jiān)督。值得關(guān)注的是，印度的民主制尤其是普選的推行，喚醒了廣大民眾的民主意識(shí)，民間逐漸興起了監(jiān)督政府的社會(huì)運(yùn)動(dòng)和組織，從而使公共品的供給受到有力的社會(huì)監(jiān)督。在此情勢(shì)下，農(nóng)村公共品的提供在決策和實(shí)施的合法性、參與性、透明度、回應(yīng)性、廉潔和公正方面都呈現(xiàn)出較為良好的表現(xiàn)。

(四)靈活多樣的鄉(xiāng)村公共品供給融資機(jī)制

籌措資金是公共品供給的核心和關(guān)鍵。印度鄉(xiāng)村地區(qū)公共品供給的融資結(jié)構(gòu)，與公共品供給的主體有著直接關(guān)系。各級(jí)政府職責(zé)的明確劃分，為確定各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任提供了基本依據(jù)。從總體上講，印度農(nóng)村公共品的融資機(jī)制主要包括以下幾種形式：

1.政府融資。一般來(lái)說(shuō)，印度鄉(xiāng)村公共品的政府融資渠道主要涵蓋以下兩部分：其一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。印度中央政府通過(guò)稅收分配和撥款補(bǔ)助方式向鄉(xiāng)村基層政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，這部分資金成為公共品融資的重要渠道。目前，潘查亞特的資金來(lái)源除邦財(cái)政委員會(huì)的轉(zhuǎn)移支付以外，還包括實(shí)施各種中央項(xiàng)目如中央各部門(mén)項(xiàng)目和中央主持項(xiàng)目獲得的轉(zhuǎn)移支付。(14)如印度第十個(gè)五年計(jì)劃分配給農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目資金達(dá)到7677億盧比，僅2005-2006年的資金就有2448億盧比，其中，就業(yè)保障項(xiàng)目達(dá)到600億盧比。(15)而邦政府主要通過(guò)邦項(xiàng)目和中央主持項(xiàng)目(中央和邦共同負(fù)擔(dān)資金)提供資金。這些資金通過(guò)多個(gè)設(shè)在區(qū)一級(jí)的專門(mén)項(xiàng)目代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付，比如區(qū)農(nóng)村發(fā)展機(jī)構(gòu)。(16)其二是各級(jí)基層政府的自有收入。除轉(zhuǎn)移支付外，各級(jí)政府主要通過(guò)自有收入為地方性公共品融資，主要包括各種稅費(fèi)收入，如地區(qū)潘查亞特收繳的土地稅、管理項(xiàng)目的收費(fèi)、罰款以及出售財(cái)產(chǎn)和從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的收入。

2.市場(chǎng)融資。市場(chǎng)融資主要針對(duì)可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行融資的準(zhǔn)公共品。在印度，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)積極參與各類農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目，增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的貸款額度，有效解決了農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目資金不足的問(wèn)題。僅以印度國(guó)有化商業(yè)銀行實(shí)行地區(qū)服務(wù)計(jì)劃的農(nóng)村信貸新戰(zhàn)略為例，1989-1990年度其所有分支機(jī)構(gòu)為地區(qū)服務(wù)計(jì)劃新戰(zhàn)略提供的貸款總額為1560億盧比，其中農(nóng)業(yè)信貸達(dá)到1037億盧比。(17)

3.國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織融資。這部分融資使印度農(nóng)村公共品供給的資金來(lái)源呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)公共品供給模式的轉(zhuǎn)變具有重要影響。一些重要的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織尤其是亞洲開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行是印度農(nóng)業(yè)貸款的主要來(lái)源。據(jù)報(bào)道，2005年，亞洲開(kāi)發(fā)銀行為印度農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目貸款7.5億美元。2006年，世界銀行向印度提供2億美元貸款進(jìn)行農(nóng)業(yè)研發(fā)。(18)

4.私人融資。在印度也可以通過(guò)用戶付費(fèi)和私人投資的方式進(jìn)行公共品項(xiàng)目建設(shè)(19)，比如小型灌溉設(shè)施和供水項(xiàng)目就包括個(gè)人提供的資金。為了鼓勵(lì)個(gè)人投資公共事業(yè)，印度政府在稅收方面給予投資者一定的優(yōu)惠待遇。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，如個(gè)人投資于由國(guó)家高速公路委員會(huì)和農(nóng)村電力公司發(fā)行的債券，年收益低于500萬(wàn)盧比的可以免稅；投資于印度國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行的債券，也可以享受免稅。

5.非政府組織和志愿者捐贈(zèng)融資。在印度，非政府組織在公共品或公共服務(wù)供給中發(fā)揮著顯著的作用，一些非政府組織和志愿者通過(guò)捐贈(zèng)方式滿足農(nóng)村對(duì)公共品的需求，以保障農(nóng)村居民的基本生存和發(fā)展權(quán)利。比如，在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，各種非政府組織(如SYED—HASHIM家族基金會(huì)、印度自我就業(yè)婦女協(xié)會(huì)(SE—WA)等)的活動(dòng)相當(dāng)活躍，在改善公共品供給效率方面發(fā)揮了積極的作用。

四、對(duì)完善我國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制的啟示

自獨(dú)立以來(lái)，印度政府積極改革鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，不斷改善鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制并取得顯著的成效。中國(guó)與印度同為發(fā)展中國(guó)家，在人口、資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面具有很大程度的相似之處，在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題上更是非常相似。目前，雖然我國(guó)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中取得一定的成績(jī)，但農(nóng)村公共品供給嚴(yán)重不足的矛盾日益凸現(xiàn)，已成為影響農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的主要障礙。為了推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，提高我國(guó)農(nóng)村公共品供給水平和效率，我們可以借鑒印度的成功經(jīng)驗(yàn)和啟示，加強(qiáng)農(nóng)村公共品供給機(jī)制的改革和創(chuàng)新。

1.明確鄉(xiāng)村公共品供給主體，合理界定各級(jí)政府的供給職責(zé)。

根據(jù)公共治理的觀點(diǎn)，明確劃分供給主體的職責(zé)和范圍是提高公共品供給效率的首要前提。如前所述，在公共品供給結(jié)構(gòu)中，印度各級(jí)政府之間的責(zé)權(quán)劃分清晰，上級(jí)政府不能隨意攤派任務(wù)給下級(jí)政府。而在中國(guó)，政府間責(zé)權(quán)分配模糊不清，在垂直體制背景下，上級(jí)政府可以通過(guò)行政手段將承擔(dān)的部分責(zé)任分解給不同的基層政府，甚至于基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生這類外溢效應(yīng)較強(qiáng)的公共品也通過(guò)政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)交由縣和鄉(xiāng)政府承擔(dān)。事權(quán)劃分不明確使鄉(xiāng)村公共品供給出現(xiàn)嚴(yán)重的缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象，不僅有悖于財(cái)政支出的受益原則，而且直接增加了農(nóng)村基層政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)，影響到公共品的供給能力和效率。根據(jù)印度鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府在公共品供給過(guò)程中應(yīng)進(jìn)一步明晰界定各級(jí)政府的供給職責(zé)。首先，應(yīng)按照公共品的不同性質(zhì)確定鄉(xiāng)村公共品的供給主體，科學(xué)合理地界定各級(jí)政府提供公共品的職責(zé)和范圍。其次，在明確各級(jí)政府供給職責(zé)的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)政分權(quán)的原則，合理劃分政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，建立由中央和地方各級(jí)政府分類別、按比例合理負(fù)擔(dān)農(nóng)村公共品的長(zhǎng)效機(jī)制?？傊瑖?guó)家應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共品的不同性質(zhì)，建立起由中央、地方、社區(qū)三位一體的農(nóng)村公共品供給機(jī)制，并以法律法規(guī)的形式明確供給主體的職責(zé)和權(quán)限，有計(jì)劃、分步驟地實(shí)施農(nóng)村地區(qū)公共品的供應(yīng)，以保證農(nóng)民的基本公共品需求。

2.完善農(nóng)村公共品供給決策機(jī)制，提高公共品供給效率

公共治理理論認(rèn)為，公共品的供給決策是影響公共品供給效率的關(guān)鍵因素，作為民主制國(guó)家，印度采用的是自下而上的公共品決策模式，在此基礎(chǔ)上，逐漸形成需求導(dǎo)向和多中心參與的供給方式，公共品的供給結(jié)構(gòu)和供給水平日益提高。而我國(guó)鄉(xiāng)村目前主要實(shí)行“自上而下”的公共品供給決策機(jī)制，忽略了廣大農(nóng)民對(duì)公共品的實(shí)際需求，導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村公共品供應(yīng)中出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡與效率低下等諸多弊端，嚴(yán)重影響到農(nóng)村社會(huì)的全面發(fā)展和進(jìn)步。為了提升我國(guó)公共品供給的決策水平，我國(guó)政府應(yīng)根據(jù)公共品供給的層次性，改革和創(chuàng)新現(xiàn)行的公共品供給決策制度，對(duì)于應(yīng)由中央和省級(jí)政府提供的公共品，仍然可以采取自上而下的決策機(jī)制；主要由縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)提供的公共品，應(yīng)采取自上而下和自下而上相結(jié)合的決策機(jī)制，為了保證決策效果，可同時(shí)建立聽(tīng)證制度，在此基礎(chǔ)上由本級(jí)人民代表大會(huì)投票決定；對(duì)于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的公共品供給，必須改變當(dāng)前“自上而下”的決策機(jī)制，逐步建立起由社區(qū)內(nèi)居民民主決定的“自下而上的公共品供給機(jī)制”。與此同時(shí)，要建立能夠反映農(nóng)民需求真實(shí)偏好的表達(dá)機(jī)制，使農(nóng)民有效參與公共品的供給決策，促進(jìn)農(nóng)村公共品的有效供給。

3.實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品供給主體和融資渠道多元化

公共治理理論強(qiáng)調(diào)，政府并不是公共品供給的唯一主體，一般而言，政府只需提供純公共品，至于準(zhǔn)公共品則應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)力量來(lái)輔助供給。如前所述，印度政府在鄉(xiāng)村公共品供給過(guò)程中，積極促進(jìn)農(nóng)村公共品供給和融資機(jī)制的多元化。為了提高有效供給水平，印度政府鼓勵(lì)非政府組織參與公共品供給活動(dòng)，通過(guò)建立各種合作機(jī)制，充分發(fā)揮非政府組織汲取資源的能力，彌補(bǔ)政府資源匱乏的缺陷。與印度相比，我國(guó)農(nóng)村公共品供給主體單一，融資渠道狹窄，從而嚴(yán)重影響到農(nóng)村公共品供給效率。為了應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，我們可以借鑒印度的經(jīng)驗(yàn)，將公共物品供給主體和投融資機(jī)制的多元化作為我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的發(fā)展方向。在堅(jiān)持公共財(cái)政供給為主的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)力量的作用，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人參與公共品的供給，逐漸形成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化的格局。為了擴(kuò)大資金來(lái)源，可以通過(guò)市場(chǎng)渠道如發(fā)行地方政府債券，鼓勵(lì)非政府組織參與農(nóng)村教育、公共衛(wèi)生、公共事業(yè)建設(shè)等途徑緩解由于財(cái)政投入不足而導(dǎo)致的農(nóng)村公共品短缺的矛盾。與此同時(shí)，應(yīng)將農(nóng)業(yè)作為重點(diǎn)鼓勵(lì)外商投資的領(lǐng)域，積極吸引外資參與農(nóng)村公共品生產(chǎn)與供給。

注釋：

①《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社，1995年版，第23頁(yè)。

②俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年版，第8—11頁(yè)。

③Constitution of India, http://indiacode.nic.in/coiweb/welcome.html

④王曉丹：“印度的農(nóng)村建設(shè)”，http://004km.cn//external/pubs/ft/seminar/2000/fiscal/rao.pdf

⑥財(cái)政部《財(cái)政制度國(guó)際比較》課題組：《印度財(cái)政制度》，中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社，1998年版，第27頁(yè)。

⑦Timothy Besley, Rohini Pande，Lupin Rahman and Vijayendra Rao,“ The Politics of Public GoodsProvision: Evidence from Indian Local governments”, p.2.http://004km.cn

(14)Nirvikar Singh,“ State Finance in India：A Case for Systemic Reform”, Nov.2005.http://econ.ucsc.edu/faculty/workingpapers

(15)a Aeference Annual, Published by Ministry of Information and Broadcasting, Government of India.(16)丁開(kāi)杰、劉合光：“印度農(nóng)村公共品供給體制研究”，《當(dāng)代亞太》，2006年第6期。

(17)魯達(dá)爾?達(dá)特等著，雷啟淮等譯：《印度經(jīng)濟(jì)》(中譯本，下冊(cè))，四川大學(xué)出版社，1994年版，第126頁(yè)。

(18)印度：《經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，7月25日。

(19)World Bank, “India Fiscal Decentralization to Rural Governments, Fiscal Decentralization in Kerala”, No.26654—IN.http//web.worldbank.org

第二篇：社會(huì)資本視角下我國(guó)公共危機(jī)協(xié)同治理研究

社會(huì)資本視角下我國(guó)公共危機(jī)協(xié)同治理研究

摘要：努力實(shí)現(xiàn)從政府危機(jī)管理到公共危機(jī)治理的范式轉(zhuǎn)換已經(jīng)成為學(xué)界的普遍共識(shí)。從社會(huì)資本角度研究公共危機(jī)治理問(wèn)題，可以將公共危機(jī)治理放到整個(gè)社會(huì)關(guān)系的大背景中來(lái)，為提升我國(guó)公共危機(jī)治理績(jī)效提出新思路。本文從社會(huì)資本角度出發(fā)，分析其與公共危機(jī)協(xié)同治理之間存在的耦合關(guān)系，進(jìn)而從社會(huì)資本三個(gè)重要組成部分：信任、互惠規(guī)范和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)我國(guó)公共危機(jī)治理中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并嘗試從提升政府信用、健全公共危機(jī)治理相關(guān)法律和拓展民眾參與網(wǎng)絡(luò)這三個(gè)方面提升我國(guó)公共危機(jī)治理績(jī)效。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)、協(xié)同治理、社會(huì)資本、信任、規(guī)范、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

我國(guó)目前的公共危機(jī)治理體系與有效應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾高發(fā)、事故多發(fā)態(tài)勢(shì)的要求相 比存在很大差距。主要表現(xiàn)為危機(jī)治理主體單一，社會(huì)力量參與不足。我國(guó)既有的公共危機(jī)應(yīng)急管理體系形成于全能政府的理念之下，僅僅存在于政府行政管理系統(tǒng)之中。這種一元性的危機(jī)應(yīng)急反應(yīng)結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是政府及其相關(guān)部門(mén)對(duì)抗擊公共危機(jī)進(jìn)行全面的安排，各類社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織、公眾以及輿論界處于被動(dòng)員、被安排的境地，從而使得公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)缺乏效率，不能在充分高效運(yùn)用社會(huì)資源。如何調(diào)動(dòng)各方力量，形成良好公共危機(jī)應(yīng)對(duì)體系，應(yīng)對(duì)社會(huì)中各種突發(fā)性危機(jī)，是當(dāng)下我國(guó)公共危機(jī)治理研究的重點(diǎn)。在這方面，社會(huì)資本理論為我們提供了新的更為有效的研究視野和探索路徑。

一、相關(guān)概念

（一）公共危機(jī)與公共危機(jī)管理

公共危機(jī)是指對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值、行為規(guī)則、社會(huì)秩序等產(chǎn)生嚴(yán)重威脅并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，需要由以政府為核心的公共管理系統(tǒng)做出決策來(lái)加以解決的事情?！肮残浴笔枪参C(jī)的首要特征。所謂公共性，即危機(jī)指向?qū)ο笫翘囟▍^(qū)域的所有公民，每個(gè)人都是危機(jī)侵害的對(duì)象。所謂公共危機(jī)管理，也稱政府危機(jī)管理，是指政府針對(duì)公共危機(jī)事件的管理，是解決政府對(duì)外交往和對(duì)內(nèi)管理中處于危險(xiǎn)和困難境地的問(wèn)題。即政府在公共危機(jī)事件產(chǎn)生、發(fā)展過(guò)程中，為減少、消除危機(jī)的危害，根據(jù)危機(jī)管理計(jì)劃和程序而對(duì)危機(jī)直接采取的對(duì)策及管理活動(dòng)。公共危機(jī)往往威脅所有公民的人身安全，容易引發(fā)社會(huì)恐慌，加劇破壞性。因此，能否處理好公共性危機(jī)，也成為考驗(yàn)政府執(zhí)政能力的重要指標(biāo)。[1]

（二）公共危機(jī)協(xié)同治理

公共危機(jī)治理與政府危機(jī)管理不同。政府危機(jī)管理是在公共危機(jī)預(yù)防、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)過(guò)程

中，以政府為單一主體，以自上而下的行政命令為主導(dǎo)方式。公共危機(jī)治理是由政府組織、非政府組織、公民、企業(yè)等多元主體，為了更高效、科學(xué)地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)而形成的一個(gè)資源互補(bǔ)、權(quán)力分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、彼此依賴的動(dòng)態(tài)自組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，它擁有著一個(gè)扁平化、彈性化的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

公共危機(jī)治理的多主體性決定了公共危機(jī)治理必然是一個(gè)協(xié)同治理的過(guò)程，關(guān)于協(xié)同治理的內(nèi)涵，我國(guó)知名學(xué)者張康之教授認(rèn)為，協(xié)同治理是多元治理主體的共同治理。即建立起一個(gè)由政府和社會(huì)自治型組織協(xié)同治理的體系。在這個(gè)協(xié)同治理體系中，政府以及社會(huì)自治型組織之間在自主負(fù)責(zé)、協(xié)同分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上共同從事公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，形成靈活的、多元的公共利益實(shí)現(xiàn)途徑。協(xié)同治理的特征主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，協(xié)同治理是建立在治理主體高度信任的基礎(chǔ)上的。協(xié)同與信任是互動(dòng)的，信任促進(jìn)協(xié)同，反過(guò)來(lái)協(xié)同又增強(qiáng)了信任；其二，協(xié)同治理的主體身份必須是平等自由的。其三，協(xié)同的目的是為了追求共同利益。

目前流行的治理理論強(qiáng)調(diào)在國(guó)家公共事業(yè)管理上建立一種通過(guò)多方參與、協(xié)調(diào)解決的方式去維護(hù)現(xiàn)有社會(huì)基本秩序的管理體制。隨著政治的不斷發(fā)展，社會(huì)成員參與政治過(guò)程的人越來(lái)越多，新的政治成分參與政治過(guò)程的速度也變的越來(lái)越快。這種協(xié)同的社會(huì)治理模式在根本上不是控制導(dǎo)向的治理，它是政府和民間、公共部門(mén)和私人部門(mén)的協(xié)同與互動(dòng)，是治理主體平等前提下的共治。在未來(lái)公共事務(wù)日趨復(fù)雜化和治理方式多元化的背景下，公共危機(jī)所具有的公共性、危害性、易變性、突發(fā)性等特征要求政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單一的治理模式，同不斷發(fā)展壯大的社會(huì)自治力量達(dá)成共識(shí)，通過(guò)形成靈活的、多元的公共利益實(shí)現(xiàn)途徑，共同構(gòu)建基于協(xié)同、信任、平等和謀求公共利益的公共危機(jī)協(xié)同治理體系。[2]

（三）社會(huì)資本

從20世紀(jì)80年代以來(lái)，社會(huì)資本理論越來(lái)越成為學(xué)界關(guān)注的前沿和焦點(diǎn)問(wèn)題，很多學(xué)科從不同角度對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行了研究，社會(huì)資本甚至被西方國(guó)家的決策圈看成是解決社會(huì)矛盾的新思路，即所謂的“第三條道路”。關(guān)于社會(huì)資本理論，許多學(xué)者都進(jìn)行了研究，最早提出“社會(huì)資本”的概念的學(xué)者是法國(guó)著名社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布迪厄，他把它界定為實(shí)際的或潛在的資源的集合體，那些資源是同對(duì)某些持久的網(wǎng)絡(luò)的占有密不可分的。真正將社會(huì)資本理論引入到政治發(fā)展研究的是美國(guó)知名學(xué)者羅伯特·帕特南，他把社會(huì)資本界定為“社會(huì)組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)推進(jìn)協(xié)調(diào)的行動(dòng)來(lái)提高社會(huì)的效率。”目前學(xué)術(shù)界認(rèn)為帕特南社會(huì)資本的定義是公認(rèn)的最著名和最嚴(yán)格的概念。本文將社會(huì)資本理解為社會(huì)組織的某些特征，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們通過(guò)產(chǎn)生協(xié)同的行動(dòng)從而增進(jìn)社會(huì)的公共利益。[3]

二、社會(huì)資本研究與公共危機(jī)治理結(jié)合在公共危機(jī)協(xié)同治理的過(guò)程中，蘊(yùn)含著豐富的社會(huì)資本，公共危機(jī)協(xié)同治理與社會(huì)資本在理念上存在契合點(diǎn)。社會(huì)資本的充分發(fā)育是實(shí)行公共危機(jī)協(xié)同治理的基礎(chǔ)。社會(huì)資本主要

是社會(huì)組織的某些特征，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們通過(guò)產(chǎn)生協(xié)同的行動(dòng)從而增進(jìn)社會(huì)的公共利益。社會(huì)資本主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：首先是信任理念。人與人的信任可以促進(jìn)人際關(guān)系，增強(qiáng)協(xié)同意識(shí)；個(gè)人對(duì)政府對(duì)組織的信任，可以增強(qiáng)對(duì)組織的認(rèn)同感和歸屬感，提套主動(dòng)參與的意識(shí)；政府和社會(huì)之間的信任，可以促進(jìn)彼此之間的良性互動(dòng)，增加彼此的了解，共同實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的協(xié)同治理。其次是規(guī)范。這些增進(jìn)社會(huì)信任的規(guī)范之所以能夠發(fā)展，就是因?yàn)樗鼈兘档土私灰壮杀?，促進(jìn)了協(xié)同。第三，參與網(wǎng)絡(luò)。公民參與網(wǎng)絡(luò)增加了人們?cè)谌魏螁为?dú)交易中進(jìn)行欺騙的潛在成本，培育強(qiáng)大的社會(huì)規(guī)范，公民參與網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)交往，促進(jìn)了有關(guān)個(gè)人品行的信息之流通．[4]

三、社會(huì)資本視角下我國(guó)公共危機(jī)治理難題

公共危機(jī)不僅是對(duì)政府能力的挑戰(zhàn)，更是對(duì)全社會(huì)整體能力的綜合考驗(yàn)。公共危機(jī)事件的破壞性、不確定性和社會(huì)性等特點(diǎn)，使公共危機(jī)管理不僅需要人員、技術(shù)、資金等硬件條件，還需要社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)心理、社會(huì)規(guī)范等軟件條件。另外，公共危機(jī)事件的發(fā)生對(duì)經(jīng)濟(jì)資本、人力資本和社會(huì)資本都造成損害，但社會(huì)資本所受的損失最小，即原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)規(guī)范等依然會(huì)發(fā)揮作用，而且社會(huì)資本還可以向經(jīng)濟(jì)資本和人力資本轉(zhuǎn)化?？梢哉f(shuō)，社會(huì)資本的豐富程度直接影響著公共危機(jī)治理的實(shí)現(xiàn)及效果。

我國(guó)公共危機(jī)事件頻發(fā)，如何處理這些危機(jī)事件給政府也想整個(gè)社會(huì)提出了挑戰(zhàn)，目前我國(guó)公共危機(jī)治理中存在的難題，從社會(huì)資本角度看，可以歸結(jié)為以下三點(diǎn)：

(一)公共危機(jī)治理中的信任缺失

公共危機(jī)是全社會(huì)要共同面對(duì)的，社會(huì)既然是大家的，危機(jī)也是所有人的，任何人都無(wú)法置身事外。在一個(gè)民主開(kāi)放、人人必須建立社會(huì)責(zé)任意識(shí)的，然而，責(zé)任來(lái)源于信任，尤其是在當(dāng)今的市場(chǎng)化氛圍中，如果社會(huì)主體間缺乏起碼的信任，那么社會(huì)責(zé)任必定是缺失的，公共危機(jī)治理也將無(wú)從談起。在一個(gè)擁有大量社會(huì)資本存量的共同體中，生活是比較順心的公民參與的網(wǎng)絡(luò)孕育了一般性交流的共同準(zhǔn)則，促進(jìn)了社會(huì)信任的產(chǎn)生，這種網(wǎng)絡(luò)有利于協(xié)調(diào)和交流，擴(kuò)大聲譽(yù)，因而也有利于解決集體行動(dòng)的困境。只有做到政府、社會(huì)和公眾問(wèn)真正的信任，他們才能在公共危機(jī)治理中自覺(jué)樹(shù)立起應(yīng)有的責(zé)任意識(shí)，并將其轉(zhuǎn)化為參與公共危機(jī)治理的具體行動(dòng)。

然而從我國(guó)現(xiàn)已暴露的公共危機(jī)問(wèn)題來(lái)看，我國(guó)公共危機(jī)治理中信任缺失主要表現(xiàn)為民眾對(duì)政府和非政府組織的不信任。公共危機(jī)具有一定的擴(kuò)散性，一個(gè)公共危機(jī)處理不當(dāng)很可能引發(fā)一個(gè)或幾個(gè)公共危機(jī)。民眾對(duì)政府的不信任主要表現(xiàn)為因?yàn)檫@種不信任而使公共危機(jī)擴(kuò)大化，甚至產(chǎn)生新的公共危機(jī)。近年來(lái)，由于民眾對(duì)地方政府不信任所產(chǎn)生的群體性事件接連不斷，防不勝防。

政府作為公共危機(jī)治理中的領(lǐng)導(dǎo)主體，公眾對(duì)政府越信任越容易形成全社會(huì)共同的價(jià)值觀念，進(jìn)而凝聚全社會(huì)的力量，使公共危機(jī)得到有效應(yīng)對(duì)。相反，民眾對(duì)政府的不信任，則容易導(dǎo)致社會(huì)秩序失范。公眾對(duì)政府的不信任可能是民眾對(duì)政府工作人員品德、能力等方面的不信任，或因運(yùn)用公共權(quán)力中的不當(dāng)行為所引起不信任，或是對(duì)制度政策本身的不信任。

這主要因?yàn)檎肮ぷ魅藛T觀念上對(duì)公共危機(jī)的嚴(yán)重危害認(rèn)識(shí)不足，對(duì)民眾長(zhǎng)期反映的社會(huì)問(wèn)題麻木不仁，漠視民眾生命財(cái)產(chǎn)安全，特別是忽視了民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)民眾的承諾不能兌現(xiàn)，應(yīng)急機(jī)制不健全等。

(二)公共危機(jī)治理中的規(guī)范缺失

社會(huì)規(guī)范是民眾在社會(huì)生活的過(guò)程中為了個(gè)人利益的有效實(shí)現(xiàn)而制定的，在很大程度上是一種“自發(fā)演生的秩序”，是自下而上形成并演進(jìn)的，沒(méi)有一個(gè)機(jī)關(guān)明確地制定、頒布、實(shí)施這些規(guī)則。因此，它不同于國(guó)家機(jī)構(gòu)自上而下指令性發(fā)布的法律規(guī)則，其是公民在多次重復(fù)自由組合過(guò)程中達(dá)到的最優(yōu)納什均衡。在集體內(nèi)部，命令式規(guī)范是極其重要的社會(huì)資本，這類規(guī)范要求人們放棄自我利益，依集體利益行動(dòng)。顯然，作為社會(huì)資本的重要組成部分，社會(huì)規(guī)范約束和調(diào)節(jié)了社會(huì)成員的行為，在公共危機(jī)治理過(guò)程中，促進(jìn)民眾在危機(jī)治理上的監(jiān)督與協(xié)同，從而確保了公共危機(jī)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

規(guī)范是被灌輸出來(lái)的，是由模式、社會(huì)化(包括公民教育)和懲罰來(lái)維系的。當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于公共危機(jī)治理的法律缺乏，新頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》主要規(guī)范了政府對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)活動(dòng)和政府責(zé)任，對(duì)民間組織和民眾的行為規(guī)范和責(zé)任規(guī)定明顯不足。例如，公共危機(jī)治理是一個(gè)需要社會(huì)力量廣泛參與的過(guò)程，其中信息公開(kāi)是促使民眾廣泛參與和進(jìn)行監(jiān)督的重要手段，然而本法對(duì)此缺少具體規(guī)定，在實(shí)踐中難以實(shí)施。可見(jiàn)，現(xiàn)有的法律規(guī)定并不能形成公共危機(jī)治理所需的互惠規(guī)范。

(三)公共危機(jī)治理中的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)缺失

公民參與網(wǎng)絡(luò)是公共危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)推動(dòng)力。公共危機(jī)治理的主體不應(yīng)簡(jiǎn)單地局限于政府，而應(yīng)當(dāng)是包括政府、企業(yè)和社會(huì)在內(nèi)的一個(gè)廣泛的參與群體，這是公共危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)要求。社會(huì)資本為公共危機(jī)治理格局的形成提供了公民參與的網(wǎng)絡(luò)，其表現(xiàn)為社會(huì)行動(dòng)者之問(wèn)的各種關(guān)系，如權(quán)威關(guān)系、信任關(guān)系、規(guī)范信息網(wǎng)絡(luò)、多功能的組織、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)規(guī)范、社會(huì)信任、社會(huì)凝聚力、公民參與等方面，其中蘊(yùn)含了可轉(zhuǎn)移的重要資源。

良好的社會(huì)治理機(jī)構(gòu)，需要各治理主體既保持相對(duì)的自主獨(dú)立性，又能夠通力合作，形成一種和諧有序、自律目治的制度化治理機(jī)制。但從現(xiàn)狀采看，我國(guó)社會(huì)資本的開(kāi)發(fā)利用不足，公民社會(huì)的發(fā)育仍顯遲緩，社會(huì)的自主性及自我組織能力不夠強(qiáng)，良好的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)在我國(guó)尚未形成。[6][5]

四、社會(huì)資本視角下我國(guó)公共危機(jī)治理出路分析

公共危機(jī)治理的提出，是對(duì)當(dāng)前中國(guó)社會(huì)發(fā)展所面臨的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的積極回應(yīng)。要解決當(dāng)前公共危機(jī)治理的困境，必須以和諧社會(huì)為共享愿景，增加和開(kāi)發(fā)社會(huì)資本，在充分利用既有資源的前提下調(diào)動(dòng)更多的資源，提高化解矛盾和危機(jī)的能力。

（一）重塑政府公信力，重構(gòu)政府社會(huì)資本

如果國(guó)家不能承擔(dān)應(yīng)負(fù)的公共責(zé)任，甚至治理能力減弱，必然造成整個(gè)社會(huì)的失序，成為所有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的導(dǎo)火索。因此，必須重構(gòu)政府的社會(huì)資本，增強(qiáng)政府公信力。

重塑政府公信力，維系社會(huì)交往關(guān)系的紐帶，公眾對(duì)政府的信任是穩(wěn)定社會(huì)秩序的重要

保障。一個(gè)由信任建構(gòu)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和一個(gè)有著很高信用的政府，將有效實(shí)現(xiàn)危機(jī)中的社會(huì)動(dòng)員和資源配給。維護(hù)公共利益是政府誠(chéng)信建設(shè)的客觀依據(jù)，政府能否取信于民，關(guān)鍵就在于政府是否真正促進(jìn)和保障公民利益。

政府要想取信于民，首先應(yīng)當(dāng)做到信息共享，提高行為的透明度，威廉姆森認(rèn)為，信息共享能有效緩解有限理性和制約機(jī)會(huì)主義行為。由于公共危機(jī)事件具有突發(fā)性、災(zāi)害性和漣漪性的特征，基于政府、媒體和公眾三者間良性互動(dòng)非常重要。所以，在公共危機(jī)治理中必須構(gòu)建開(kāi)放的信息傳播與認(rèn)證渠道、有序的公民參與機(jī)制。這樣，可以提供給公眾充分的信息，引導(dǎo)他們更恰當(dāng)、更全面、更深刻地理解危機(jī)，在此基礎(chǔ)之上作出更為明智的決策。

其次，政府應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，具體表現(xiàn)為構(gòu)建“ 柔性化”組織形態(tài)，對(duì)危機(jī)事件做出靈活、迅速、及時(shí)的反應(yīng)。柔性化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。它在一個(gè)組織內(nèi)部是指具有不斷學(xué)習(xí)創(chuàng)新，利用內(nèi)外資源參與環(huán)境變化，對(duì)環(huán)境帶來(lái)的不穩(wěn)定性不斷做出反應(yīng)以及適時(shí)根據(jù)可預(yù)期變化的結(jié)果迅速調(diào)整的能力。柔性化組織是當(dāng)代組織變革的新趨勢(shì)，柔性化組織所隱含的管理理念主要表現(xiàn)為：組織邊界網(wǎng)絡(luò)化、管理層級(jí)扁平化、組織結(jié)構(gòu)柔性化和組織環(huán)境全球化。公共危機(jī)由于其與生俱來(lái)的突發(fā)性、不確定性及其復(fù)雜性要求政府重新整合政府組織內(nèi)外部社會(huì)資本，構(gòu)建起動(dòng)態(tài)性、柔性化的公共危機(jī)治理系統(tǒng)，從而對(duì)危機(jī)事件做出靈活、迅速、及時(shí)的反應(yīng)。

（二）制定和完善危機(jī)治理法律法規(guī)體系，強(qiáng)化規(guī)范社會(huì)資本的作用

在公共危機(jī)治理中，建立陌生人之間的信任顯得更為必要，而法治可以起到維護(hù)社會(huì)資本的作用，為社會(huì)資本構(gòu)筑其發(fā)揮充分效力的最后一道防線。建立社會(huì)資本的任務(wù)總是以現(xiàn)存社會(huì)結(jié)構(gòu)為中介的。在沒(méi)有首先注意到構(gòu)成社會(huì)的制度的情況下，要引導(dǎo)個(gè)人相互合作或相互尊重是不可能的。因此，要充分發(fā)揮多元主體的作用，不能僅僅寄希望于危機(jī)發(fā)生后的自愿參與、臨時(shí)調(diào)配和倉(cāng)促應(yīng)對(duì)。應(yīng)該明晰危機(jī)治理中各權(quán)力主體的責(zé)任和義務(wù)，理順?biāo)鼈冎g的關(guān)系，只有在權(quán)責(zé)分明的基礎(chǔ)上才能整合各多元主體的力量，指引成員的外在行為向著互相信任、互相合作的方向靠攏，從而實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的目標(biāo)。面對(duì)各種危機(jī)，最根本的戰(zhàn)略選擇就是建立健全危機(jī)治理的一整套機(jī)制，形成一個(gè)常規(guī)化、制度化的框架設(shè)計(jì)和實(shí)質(zhì)性的制度安排，以此明確危機(jī)治理的目標(biāo)，指導(dǎo)危機(jī)治理的行動(dòng)，統(tǒng)一調(diào)配危機(jī)治理的資源，在此基礎(chǔ)上不斷增強(qiáng)政府以及整個(gè)社會(huì)的危機(jī)治理能力。

（三）建立暢通的危機(jī)治理社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，培育協(xié)同治理的社會(huì)資本

建立、健全公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)從社會(huì)治理的主體出發(fā)，積極對(duì)各個(gè)社會(huì)主體進(jìn)行培育，形成一個(gè)“小政府，大社會(huì)”的現(xiàn)代公民社會(huì)。

首先，培育成熟的公民社會(huì)，為公民、非政府組織有序高效地參與危機(jī)治理提供基本支撐。只有在公民精神健全、社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的條件下，政府才能達(dá)到治理的要求，即在社會(huì)資本豐富的條件下，才能實(shí)現(xiàn)政府人員與社會(huì)公民的良性互動(dòng)。

其次，積極培育民間組織，為公共危機(jī)治理提供健全的社會(huì)組織機(jī)制。社會(huì)資本的產(chǎn)生和更新與民間組織緊密聯(lián)系在一起。民間組織倡導(dǎo)互助，其發(fā)展亦有助于提高社會(huì)認(rèn)同感[9][8][7]

和凝聚力，有助于信任、互惠、規(guī)范等的形成和發(fā)展，從而改善社會(huì)資本結(jié)構(gòu)，減少公共危機(jī)事件的發(fā)生。積極為這些社會(huì)團(tuán)體、組織參與危機(jī)救治搭建平臺(tái)或拓展渠道，這樣既有利于通過(guò)建立政府和社會(huì)組織共同所擁有資源在危機(jī)狀態(tài)下的調(diào)配機(jī)制，提高政府的危機(jī)物資的儲(chǔ)備水平和調(diào)動(dòng)能力，也可以充分發(fā)揮這些社會(huì)組織在危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處理和災(zāi)后恢復(fù)過(guò)程中的自我救助能力，促進(jìn)公眾參與政府危機(jī)管理的有序化拓展，以合作的姿態(tài)共同應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各種危機(jī)事件。

再次，加強(qiáng)國(guó)際合作和引入全球治理理念，提高風(fēng)險(xiǎn)防范和危機(jī)治理能力[10]。當(dāng)今之風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是全球性的和全人類性的，在全球化迅速發(fā)展的今天，局部的或地方性的危機(jī)也有可能擴(kuò)散到全世界，從而導(dǎo)致全球危機(jī)的產(chǎn)生，各國(guó)都因全球性問(wèn)題和全球性危機(jī)而形成了一個(gè)相互依存的命運(yùn)共同體，任何一個(gè)國(guó)家都不能獨(dú)善其身。采用全球治理的視角來(lái)考慮，使主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織、非政府組織、跨國(guó)公司乃至企業(yè)、公民自組織和有影響的個(gè)人作為國(guó)際社會(huì)行動(dòng)主體，來(lái)共同應(yīng)對(duì)全球性的重大危機(jī)。

參考文獻(xiàn)：

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第三篇：城中村公共治理研究已付款

城中村公共治理研究

摘要

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)城市化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)水平的提高。越來(lái)越多的的城市發(fā)展將近郊農(nóng)村納入到城區(qū)范圍，也就形成了現(xiàn)在所謂的“城中村”?！俺侵写濉爆F(xiàn)象越來(lái)越普遍，然而這種現(xiàn)象并沒(méi)有將農(nóng)村徹底變身為城市反而衍生出許多更深層次的問(wèn)題以及農(nóng)村城市化進(jìn)程中諸多社會(huì)矛盾。這種問(wèn)題的有效解決不但能在問(wèn)題根部解決矛盾，還能有效地加快城市化進(jìn)程。本論文通過(guò)研究城中村問(wèn)題形成原因，分析治理方案以期達(dá)到對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)型期”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展起到積極的促進(jìn)和借鑒作用。

關(guān)鍵字：城中村，城市化進(jìn)程，現(xiàn)代化治理

隨著，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，城中村問(wèn)題已經(jīng)成為不可小覷的社會(huì)問(wèn)題，城中村，指城鎮(zhèn)化過(guò)程中被融入到城市建設(shè)用地的農(nóng)村地區(qū)。它不但反映了社會(huì)矛盾，也映射出農(nóng)村內(nèi)部更深層次的矛盾。如何解決這一問(wèn)題關(guān)系到一個(gè)城市乃至一個(gè)國(guó)家的發(fā)展大業(yè)。

一、城中村形成原因

筆者在經(jīng)過(guò)多方面分析調(diào)查后，認(rèn)為大致有五個(gè)原因：

1、改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展

改革開(kāi)放后我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，直接導(dǎo)致了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，然而這種發(fā)展必然使得城市化進(jìn)程加快，城市逐漸向城郊農(nóng)村擴(kuò)展，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變成工業(yè)用地，農(nóng)村土地價(jià)格飛漲，更加速了農(nóng)村用地轉(zhuǎn)向?yàn)榈诙?、三產(chǎn)業(yè)用地。也促使了農(nóng)村被城市包圍導(dǎo)致這種現(xiàn)象。而城中村這種住房，則是當(dāng)?shù)鼐用駷榱双@取更多征地賠款所建成的。

2、外來(lái)務(wù)工人員多，分擔(dān)老城區(qū)的城市職能

城市化進(jìn)程加快，導(dǎo)致外來(lái)務(wù)工人員增加，老城區(qū)無(wú)法承載這種負(fù)擔(dān)，更加促進(jìn)了城中村的發(fā)展，各種廉租房的籌建導(dǎo)致了城中村臟亂差的現(xiàn)象，并且多次治理無(wú)效，成為頑疾。并且外來(lái)務(wù)工人員的增加，也導(dǎo)致了城中村各種社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化。進(jìn)一步導(dǎo)致了城中村居民生活水平低的情況

3、相關(guān)政府部門(mén)沒(méi)有提出準(zhǔn)確的規(guī)劃方案 由于經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，城市逐漸包圍農(nóng)村的趨勢(shì)更加嚴(yán)峻，政府并沒(méi)有預(yù)先準(zhǔn)確的估計(jì)出這種狀況，并對(duì)其出臺(tái)相應(yīng)的管制措施，是導(dǎo)致城中村形成的一大必然原因；其次，政府面對(duì)城中村當(dāng)前的形勢(shì)，有些措手不及，城中村居民的安置，需要大量的資金，并且安置之后還需要為當(dāng)?shù)鼐用窠鉀Q就業(yè)、醫(yī)療、教育等相關(guān)問(wèn)題，可是這些問(wèn)題現(xiàn)在難以出臺(tái)相應(yīng)的政策制度也是造成城中村現(xiàn)象的一個(gè)重要原因。

4、農(nóng)民為獲得更多利益 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)村用地劃為城市建筑用地，農(nóng)民沒(méi)有了土地，失去了為生的來(lái)源，紛紛進(jìn)城務(wù)工，同時(shí)，隨著土地越來(lái)越少，人們開(kāi)始稀土如金，不斷的進(jìn)行房屋的改建，對(duì)占地租金越來(lái)越不滿足。從而導(dǎo)致農(nóng)村用地不好規(guī)劃，拆遷困難的現(xiàn)象頻發(fā)。

5、城鄉(xiāng)管理二元化

最為重要的原因就是城鄉(xiāng)管理二元化，這種二元化制度包括：二元化戶籍制度、二元化社會(huì)保障、二元化醫(yī)療、二元化教育等一系列更為深層次的原因，面對(duì)這些問(wèn)題，相關(guān)政府部門(mén)并不能提出行之有效的措施。而且從另一個(gè)方面看，二元化所有制還是指土地的二元化，農(nóng)村的土地歸于農(nóng)民自身使用，農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民自身所有，農(nóng)民為了獲得更多的利益、租金會(huì)無(wú)限量的抬高土地用價(jià)，從而導(dǎo)致現(xiàn)狀。

二、城中村治理

1、治理城中村硬件設(shè)施

眾所周知，城中村中存在的普遍現(xiàn)象就是“臟、亂、差”，房屋違規(guī)建設(shè)，道路堵塞小攤小販難治理，垃圾回收困難，環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)重，治安管理不完善等諸多問(wèn)題?，F(xiàn)在各大城市治理房屋違規(guī)建設(shè)的方法大多是建立新民居，整頓城中村房屋建設(shè)，規(guī)范居民住房水平，或者引進(jìn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商對(duì)農(nóng)村住房進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)。對(duì)于道路交通設(shè)施，政府則是出資出力維護(hù)道路交通設(shè)施，整治道路安全以及衛(wèi)生問(wèn)題，加大城中村治理的財(cái)政支出。整頓重工業(yè)、輕工業(yè)中小企業(yè)廢氣、廢水排放問(wèn)題，關(guān)注環(huán)境污染，保護(hù)農(nóng)村土地及飲用水資源。政府應(yīng)加大硬件設(shè)施的資金投入，完善城中村道路、環(huán)境等問(wèn)題。從外在改善城中村“臟、亂、差”的現(xiàn)狀。

2、規(guī)范管理外來(lái)務(wù)工人員 隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，越來(lái)越多的外來(lái)人員涌入城市，但是政府資金有限，老城區(qū)承載能力有限，就導(dǎo)致了越來(lái)越多的外來(lái)務(wù)工人員選擇居住在城中村，不但價(jià)格便宜，而且位于城區(qū)方便出行。這樣的問(wèn)題就來(lái)了，外來(lái)人員流動(dòng)性較強(qiáng)，人員關(guān)系復(fù)雜，給城區(qū)治安帶來(lái)很大的威脅，“偷、盜、搶”，“黃、賭、毒”等違法犯罪現(xiàn)象頻發(fā)，且屢禁不止。對(duì)于這一問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該嚴(yán)重的重視起來(lái)，城市的發(fā)展需要人才，但是當(dāng)外來(lái)人口不斷增加，社會(huì)亂象頻出時(shí)，卻嚴(yán)重阻礙了社會(huì)的健康發(fā)展，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該規(guī)范外來(lái)務(wù)工人員的戶籍管理，定期進(jìn)行檢查，同時(shí)也要維護(hù)其合法權(quán)利。當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)更應(yīng)該對(duì)此問(wèn)題重視起來(lái)，協(xié)助政府部門(mén)對(duì)其進(jìn)行管理，保證社會(huì)良好治安。

3、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，維護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益

僅靠土地租金，是不能真正解決城中村問(wèn)題的。不能僅僅為了眼前一點(diǎn)利益，而忽略了長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。當(dāng)?shù)卣块T(mén)應(yīng)該根據(jù)每個(gè)村莊的實(shí)際情況，出臺(tái)行之有效的解決方案，例如：就業(yè)問(wèn)題、孩子的上學(xué)問(wèn)題、農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題等消除外地養(yǎng)終身的觀念。杜絕“拆二代”不良現(xiàn)象發(fā)生。政府可以采用定期撥款，或者采用推薦就業(yè)，幫扶創(chuàng)業(yè)、幫助農(nóng)村困難戶解決困難等措施，吸引農(nóng)民，從根本解決問(wèn)題。

4、做好拆遷安置工作，免去農(nóng)民后顧之憂 建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，改建新民居是近些年政府最常用的拆遷手段，并且取得了相當(dāng)不錯(cuò)的成績(jī)，然而個(gè)體具有差異性，并不是每個(gè)地方都是用這種方案，因此政府部門(mén)應(yīng)該因地制宜，在拆遷改造過(guò)程中首先要保證拆遷款能準(zhǔn)時(shí)落到農(nóng)民手中，免去其后顧之憂，其次開(kāi)發(fā)商必須率先安置拆遷群眾，保證其利益。

安置工作應(yīng)該根據(jù)各地實(shí)際情況采取相應(yīng)的對(duì)策，例如，對(duì)于觀念非常守舊的地區(qū)，可以曉之以理動(dòng)之以情，分析拆遷之后的優(yōu)撫待遇，保證其自身利益。對(duì)于關(guān)心日后沒(méi)有土地?zé)o以為生的農(nóng)民，相關(guān)政府部門(mén)可以對(duì)其進(jìn)行勞動(dòng)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)技能，并安排工廠就業(yè)。對(duì)于一些對(duì)拆遷費(fèi)不滿意的人，政府則可以從其家人入手，從其所欠缺的方面入手解決問(wèn)題。

安置工作，不僅僅包括就業(yè)，還有醫(yī)療、教育、社會(huì)保險(xiǎn)、交通、公共安全等，這些政府都應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的政策，避免眉毛胡子一把抓，因地制宜解決問(wèn)題。

5、加大對(duì)農(nóng)村軟件設(shè)施的投入

這就要求政府實(shí)行“城鄉(xiāng)一元制管理措施”從醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)教育、戶籍方面進(jìn)行內(nèi)部的整改。這就是從問(wèn)題的根源入手抓其根本。我國(guó)近些年來(lái)對(duì)于農(nóng)村問(wèn)題特別重視。

2014年我國(guó)政府更是推出了戶籍制度改革內(nèi)容大致為：取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。這一制度的推出進(jìn)一步推進(jìn)了城市化進(jìn)程，從另一方面也有效地推進(jìn)了城鄉(xiāng)一元制管理。

我國(guó)近些年來(lái)不斷地規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，適齡兒童教育問(wèn)題，改善農(nóng)村醫(yī)療措施等一系列舉措都會(huì)對(duì)城中村亂象起到一個(gè)治理的作用。對(duì)于中國(guó)目前的發(fā)展水平，人民生活水平來(lái)說(shuō)，城中村這種畸形發(fā)展顯然是阻礙了城市化進(jìn)程，為了建立現(xiàn)代化城市，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，出臺(tái)更有力的措施，保障社會(huì)治安，規(guī)范農(nóng)村用地等都會(huì)起到有效的作用；對(duì)于社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)來(lái)說(shuō)，企業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)了城中村居民的生活水平的提高，有效地解決了農(nóng)民就業(yè)的問(wèn)題，當(dāng)然更應(yīng)該在注重經(jīng)濟(jì)的同時(shí)要更加注重人才的培養(yǎng)，環(huán)境的保護(hù)；對(duì)于普通百姓來(lái)說(shuō)，規(guī)范自身的行為準(zhǔn)則，維護(hù)社會(huì)環(huán)境更是義不容辭的責(zé)任。

三、結(jié)論

城中村的治理，關(guān)系到我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的方向，關(guān)系國(guó)家健康發(fā)展，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大事。對(duì)于城中村的改造應(yīng)該遵循以人為本的方針，要重視人才隊(duì)伍,提高城中村治理效率；創(chuàng)新體制機(jī)制,開(kāi)闊發(fā)展思路，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下讓城中村亂象得到改善；落實(shí)城中村文化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)保障建設(shè)這是城中村改造的根本、重中之重；改善社區(qū)民生。最終在城中村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面形成科學(xué)有效的綜合治理建議及目標(biāo)。

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第四篇：公共管理(鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究綜述)

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問(wèn)題研究綜述

【摘要】：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的學(xué)術(shù)研究在從上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始便引起了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和人類學(xué)的高度關(guān)注，其中不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存撤之爭(zhēng)，而且存在政治行政化與政治民主化之爭(zhēng)，本文擬從農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制改革的出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)出發(fā)，對(duì)幾種改革方案進(jìn)行可行性研究分析，并最終得出了農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革應(yīng)符合國(guó)家治理和鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，其基本方向應(yīng)是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。

【關(guān)鍵詞】：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理綜述

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的學(xué)術(shù)研究在從上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始便引起了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和人類學(xué)的高度關(guān)注，關(guān)于這方面的研究成果也大量涌現(xiàn)。其中不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存撤之爭(zhēng)，而且存在政治行政化與政治民主化之爭(zhēng)。觀點(diǎn)的交鋒導(dǎo)致的是問(wèn)題的更加豐富和方案的更加周全。然而，完美的改革方案是不存在的，這就需要在不同的方案之間對(duì)不同的價(jià)值選擇進(jìn)行取舍。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制改革的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)

目前學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革，存在著多種觀點(diǎn)和爭(zhēng)論，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存撤甚至存在截然相反的觀點(diǎn)。之所以會(huì)出現(xiàn)如此復(fù)雜的爭(zhēng)論，是因?yàn)榉桨钢g缺少具有說(shuō)服力的相對(duì)客觀的衡量和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)或尺度。作為國(guó)家政治體制改革的一部分，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革，不應(yīng)僅局限于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的矛盾和問(wèn)題，還應(yīng)符合國(guó)家治理和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。改革方案的價(jià)值也應(yīng)該體現(xiàn)于此。

首先以個(gè)體利益和福利為終極取向的改革觀是片面的。改革的價(jià)值取向至少應(yīng)該是雙向的，一方面要保障和實(shí)現(xiàn)公民個(gè)體的權(quán)利和利益，另-一方面要保障國(guó)家的能力即不損害國(guó)家的決策能力及執(zhí)行力、應(yīng)變能力和對(duì)外能力，不損害國(guó)家的長(zhǎng)期穩(wěn)定和力量積聚。另外，并非充分滿足了個(gè)體的利益需求，就能夠獲得普遍的政治忠誠(chéng)和支持。國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展是依靠政權(quán)和制度保障的，改革必須要確保國(guó)家對(duì)社會(huì)的可控性和可治理性。在我們這個(gè)始終強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)和權(quán)為民用的國(guó)家，中央政府更能表現(xiàn)普遍的行政正義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革首先應(yīng)服從于國(guó)家政治和國(guó)家洽理的需要。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革，其立足點(diǎn)應(yīng)是適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，因需要而改革，為需要而改革，而不是立足于理想價(jià)值。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革需要一種相對(duì)寬宏的視角，以考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性及其職能定位。過(guò)分關(guān)注于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但是未必能夠滿足國(guó)家治理和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。改革的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)立足于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，改革的價(jià)值應(yīng)主要體現(xiàn)于對(duì)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需要的滿

足。對(duì)于農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革，或許出于同一依據(jù)或價(jià)值，不同的改革方案會(huì)體現(xiàn)出不同的社會(huì)理想，也就出現(xiàn)了不同的策略選擇，但是改革的基本價(jià)值訴求應(yīng)該是確定的，即完善國(guó)家的基層治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展與和諧。幾種改革方案的可行性分析

2.1 對(duì)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治方案的分析

自治型治理是指以一定社區(qū)或群體為對(duì)象而相對(duì)獨(dú)立地組織起來(lái)的公共權(quán)力管理方式，建立的是“法制一遵守”的行為模式，即國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制性的法律預(yù)期方式，將基本的社會(huì)規(guī)范和目標(biāo)確定下來(lái)，社區(qū)在法律框架內(nèi)進(jìn)行廣泛的自治。

首先，自治是一種自下而上的組織形式，以更低級(jí)的自治組織的完善為基礎(chǔ)。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的前提之一是要有運(yùn)行良好的村級(jí)自治體。村級(jí)自治體的良好運(yùn)行是與其制度的完善分不開(kāi)的，但遠(yuǎn)沒(méi)有僅靠制度建設(shè)那么簡(jiǎn)單。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織的有效性是值得質(zhì)疑的。自治組織要實(shí)現(xiàn)有效治理必須要履行其應(yīng)有職能，而履行職能必須有足夠的權(quán)力和能力作為保障。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，任何形式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理組織，只要存在并履行職能，都將存在財(cái)政收入不足的問(wèn)題。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后的自治組織缺乏物質(zhì)資源的保障同樣無(wú)力作為。如果沒(méi)有充分的物質(zhì)資源和權(quán)力資源的保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織的治理同樣表現(xiàn)出無(wú)效性。

再次，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后，農(nóng)民個(gè)體的權(quán)利和利益可能更難以得到保障。自治組織自身不足以保證其內(nèi)部的公正性，即使在現(xiàn)行法律的框架下。在鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)民個(gè)體與個(gè)體之間，個(gè)體與集體之問(wèn)的利益矛盾，通常是要求以國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾的基層政府進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)。合法性和權(quán)威性源自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的自治組織對(duì)于保障個(gè)人權(quán)利和利益是乏力的，自治組織作出決定的公正性及其決定的執(zhí)行力是值得懷疑的。真正公正完善的鄉(xiāng)村自治或許可能，但在其較為漫長(zhǎng)的自我完善過(guò)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)或許不是一個(gè)秩序良好的社會(huì)。

2.2 對(duì)改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為派出機(jī)構(gòu)的理解

鄉(xiāng)派方案本意是為了緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與農(nóng)民之間的矛盾，并解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問(wèn)題，降低治理成本。該方案在消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)專制權(quán)力的同時(shí)，將基本權(quán)力轉(zhuǎn)移到上一級(jí)政府。隨著改革的深化，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部各種矛盾和問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，基層政府的積極行政和一定的裁量權(quán)具有必要性。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾因其職能的廣泛性受到了廣泛的批評(píng)，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非必然為非處在農(nóng)民的對(duì)立面。如果批評(píng)現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全能政府，那么，鄉(xiāng)派方案所要實(shí)現(xiàn)的將是一個(gè)更高一級(jí)的縣級(jí)全能政府。因?yàn)?，縣級(jí)政府要么不行政，要么根據(jù)需要擴(kuò)張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾的解決伴隨的是縣級(jí)政府矛盾的產(chǎn)生和強(qiáng)化。同時(shí)，消除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的對(duì)立后，鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展所需要的服務(wù)

和秩序難以得到滿足，并且在較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)可能導(dǎo)致秩序不穩(wěn)定。如果說(shuō)這是改革需要經(jīng)歷的陣痛，那么在這種陣痛的期限和幅度不確定的情況下，能否避免這種陣痛?畢竟其中很多因素是不可控的。

2.3對(duì)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的不同認(rèn)識(shí)

直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)是目前在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部選拔制度上的探索，目的是為了改革現(xiàn)行的備受關(guān)注和批評(píng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。但是，由選民直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為維持其權(quán)威性及權(quán)力的存續(xù)，必將優(yōu)先全力對(duì)下負(fù)責(zé)并有選擇性地對(duì)上負(fù)責(zé)。這就決定了因此而產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，雖然同樣是國(guó)家政權(quán)體系的基層組織，已不同于改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其最大差別在于政府政治職能的履行情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選改革已經(jīng)超越了領(lǐng)導(dǎo)選拔制度本身，影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)向。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選所產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其實(shí)質(zhì)已經(jīng)改變了政權(quán)的組織形式，突破了現(xiàn)行體制，已不屬于純粹的體制內(nèi)改革。

3、結(jié)論

改革所形成的社會(huì)制度，從某種角度看，實(shí)質(zhì)上只是為實(shí)現(xiàn)某種理想可能生活的社會(huì)策略。而這種社會(huì)制度的合理性則基于其工具性意義的實(shí)現(xiàn)，即能夠滿足社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)理想。人們希望幸福，某種真理如果不利于幸福，人們就寧愿創(chuàng)造另一種事實(shí)以及與之相配的另一種真理。認(rèn)識(shí)本質(zhì)雖然重要，但策劃幸福更重要，于是，關(guān)于本質(zhì)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題就讓位給關(guān)于幸福的知識(shí)問(wèn)題。人們關(guān)心的是：什么樣的知識(shí)能夠給人類創(chuàng)造比較好的命運(yùn)?改革需要同樣的現(xiàn)實(shí)主義的態(tài)度，不僅要有現(xiàn)實(shí)的社會(huì)理想，而且要對(duì)改革措施的后果和影響作出充分的權(quán)衡和估計(jì)。改革既不是為了社會(huì)科學(xué)中的抽象的價(jià)值，也不是為實(shí)現(xiàn)理想的烏托邦，而是為了切實(shí)改善不完滿的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革應(yīng)符合國(guó)家治理和鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，其基本方向應(yīng)是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。農(nóng)村問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，一次性解決根本問(wèn)題是不可能的。農(nóng)村問(wèn)題的解決需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，因此需要認(rèn)清農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價(jià)值，需要審視討論較為激進(jìn)的改革方案。完美的制度是不存在的，而短期的社會(huì)理想是必要的。

參考文獻(xiàn)

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第五篇：公共危機(jī)事件應(yīng)急機(jī)制及其應(yīng)對(duì)策略體系研究

公共危機(jī)事件應(yīng)急機(jī)制及其應(yīng)對(duì)策略體系研究

摘要：隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，現(xiàn)代化進(jìn)程的步伐也在飛速的加快，網(wǎng)絡(luò)、通信的迅速發(fā)展等諸多因素的影響，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然界都進(jìn)入了一個(gè)各類突發(fā)事件快速增長(zhǎng)的時(shí)期。突發(fā)的公共危機(jī)也日益增多，加上各種自然災(zāi)害與人為事故糾結(jié)在一起，使國(guó)家和企業(yè)遭受嚴(yán)重的損失，甚至阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，預(yù)防和應(yīng)對(duì)各種危機(jī)，建立健全應(yīng)急機(jī)制體系能有效提高危機(jī)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，從而強(qiáng)化應(yīng)急管理能力。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī) 應(yīng)急機(jī)制 危機(jī)管理 體系研究 風(fēng)險(xiǎn)管理

中圖分類號(hào)：C931 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1.突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀

現(xiàn)代應(yīng)急管理產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，而我國(guó)起步較晚。2003年突如其來(lái)的SARS疫情，嚴(yán)重威脅著民眾的生命安全和健康，因信息不暢，資源儲(chǔ)備、應(yīng)急準(zhǔn)備不充分，預(yù)警防范意識(shí)不強(qiáng)等缺陷暴露了出來(lái)。在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，如何應(yīng)對(duì)處置重大突發(fā)事件顯得無(wú)能為力。為此，中央政府果斷采取措施，科學(xué)應(yīng)對(duì)，防治非典工作才從被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，隨后陸續(xù)出臺(tái)了一系列的政策、措施和方案。并在2005年成立了中國(guó)第一個(gè)安全應(yīng)急管理專業(yè)委員會(huì)。政府把加快建立健全突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)急能力，作為一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓。至此，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成并逐步得到完善，黨和政府的應(yīng)急能力才得到了不斷地提高。

目前大多數(shù)企業(yè)中，危機(jī)管理意識(shí)淡薄，沒(méi)有完善的應(yīng)急管理機(jī)制，在應(yīng)急管理的整個(gè)過(guò)程中由于體制原因，不夠重視或者存在偏見(jiàn)，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和隱患的排查、預(yù)警、預(yù)防、演練工作中做得不夠到位，再加上應(yīng)急基礎(chǔ)措施不健全，缺乏經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)急管理人才等，因此在面對(duì)公共衛(wèi)生、安全事故和自然災(zāi)害等方面的突發(fā)危機(jī)時(shí)難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜、變化多端的突發(fā)災(zāi)害，加上缺乏監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制及災(zāi)害評(píng)估體系，很容易導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案成為一種擺設(shè)。

我國(guó)的突發(fā)事件主要分為四大類：第一類為自然災(zāi)害；第二類為事故災(zāi)難；第三類為公共衛(wèi)生事件；第四類為社會(huì)安全事件。

2.公共危機(jī)事件應(yīng)急機(jī)制及處置辦法

2011年6月4日23時(shí)左右，一輛載有化學(xué)品苯酚的灌裝車在從上海開(kāi)往龍游途中，經(jīng)杭新景高速公路新安江高速出口互通主路段內(nèi)時(shí)發(fā)生交通事故，導(dǎo)致部分苯酚泄漏。由于發(fā)生事故時(shí)當(dāng)?shù)卣诮当┯辏糠中孤┑谋椒与S雨水流入出事口，造成部分水體受到污染。

事故發(fā)生后建德市、杭州市兩級(jí)政府立即啟動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，環(huán)保、林水、消防等相關(guān)部門(mén)第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行處置，對(duì)泄漏的苯酚用石灰進(jìn)行吸附處置，防止污染進(jìn)一步擴(kuò)散。2011年6月5日中午11時(shí)，根據(jù)指揮部的要求，新安江電廠增開(kāi)六臺(tái)發(fā)電機(jī)組，下泄流量從每秒 268立方米增至1230立方米，加速水體更新，稀釋受污染的水體并加快下泄，減少污染帶來(lái)的影響；至12時(shí)，發(fā)生交通事故的現(xiàn)場(chǎng)已全部清理完畢，泄漏的槽罐車已被拖離現(xiàn)場(chǎng)，殘留在現(xiàn)場(chǎng)的部分苯酚也得到清除。環(huán)保等部門(mén)按照預(yù)案要求對(duì)新安江水體水質(zhì)情況進(jìn)行密集動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析，實(shí)時(shí)關(guān)注水質(zhì)變化情況[1]。

苯酚泄漏污染事件發(fā)生后，?山區(qū)委、區(qū)政府第一時(shí)間啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案，并做好湘湖備用水源啟用準(zhǔn)備工作。根據(jù)要求，水務(wù)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，在進(jìn)一步了解相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，立即召開(kāi)會(huì)議，啟動(dòng)水源水質(zhì)污染處置應(yīng)急預(yù)案，并布置相關(guān)工作。加強(qiáng)高錳酸鉀、活性炭等凈水應(yīng)急物資準(zhǔn)備，同時(shí)，做好一切準(zhǔn)備，在必要時(shí)將停止從現(xiàn)有取水口取水，改用湘湖備用水源，全力確保飲水安全。

2011年6月5日水務(wù)集團(tuán)立即召集各水廠廠長(zhǎng)及水質(zhì)科、辦公室等部門(mén)負(fù)責(zé)人會(huì)議，要求各水廠安排好應(yīng)急值班人員，加強(qiáng)廠內(nèi)水質(zhì)檢測(cè)，根據(jù)水質(zhì)科要求及時(shí)投加活性炭，并做好活性炭?jī)?chǔ)備，保障投加量。同時(shí)，第二水廠湘湖備用泵房做好啟用準(zhǔn)備。公司加強(qiáng)與上游水司和市、區(qū)環(huán)保局的聯(lián)系，及時(shí)掌握信息，并安排好24小時(shí)值班人員，加強(qiáng)水質(zhì)檢測(cè)，每?jī)尚r(shí)對(duì)南片取水口、三江口原水取樣檢測(cè)一次，做好出廠水水質(zhì)的檢測(cè)，將檢測(cè)的數(shù)據(jù)進(jìn)行及時(shí)對(duì)比、分析、上報(bào)，直至警報(bào)解除。在檢測(cè)的同時(shí)，做好粉末活性炭吸附苯酚小試實(shí)驗(yàn)，提供粉末活性炭和高錳酸鉀投加量的建議。此外，將檢測(cè)關(guān)口前移至上游10―20公里的水域，提高水質(zhì)檢測(cè)數(shù)據(jù)的精度，確保檢測(cè)信息的正確率和及時(shí)率。

水務(wù)集團(tuán)先后召開(kāi)了三次部門(mén)負(fù)責(zé)人會(huì)議，會(huì)上聽(tīng)取了各水廠生產(chǎn)、活性炭投加、儲(chǔ)存和水質(zhì)科水質(zhì)檢測(cè)等情況后，進(jìn)一步明確了各廠、所、相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)苯酚、氨痰等指標(biāo)的檢測(cè)，縮短濾池反沖洗時(shí)間，活性炭的投加根據(jù)水質(zhì)科指導(dǎo)意見(jiàn)實(shí)施。檢測(cè)頻率保持2小時(shí)1次，24小時(shí)甚至48小時(shí)不間斷工作，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善預(yù)案，分析不足和存在問(wèn)題；直到水質(zhì)檢測(cè)正常達(dá)標(biāo)，警報(bào)解除為止。

事件發(fā)生時(shí)，時(shí)值端午小長(zhǎng)假，與各營(yíng)業(yè)所做好全區(qū)308家用水大戶及所有水管站的通知預(yù)告和解釋工作。通過(guò)在當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)上發(fā)布了相關(guān)通告并讓廣大用戶做一些儲(chǔ)水的準(zhǔn)備。還在第一時(shí)間將檢測(cè)的結(jié)果通過(guò)公眾媒體不間斷地發(fā)布信息，使大家能第一時(shí)間知曉用水的安全性等情況。

3.企業(yè)應(yīng)對(duì)策略事件分析

苯酚泄漏污染這件危機(jī)事件發(fā)生后，水務(wù)集團(tuán)第一時(shí)間起動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，確保了當(dāng)?shù)匕?/p>

姓的飲水安全，沒(méi)有造成大的危害和傷亡，在處理突發(fā)事件中能集中核心優(yōu)勢(shì)攻克關(guān)鍵危機(jī)。

危機(jī)過(guò)后需通過(guò)評(píng)估，這樣可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)管理體系中存在的不足與缺陷，提出改進(jìn)的意見(jiàn)和措施并反饋到體系中，不斷完善和改進(jìn)，以減少危機(jī)事件的發(fā)生率，提高預(yù)防和處理危機(jī)的能力。同時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，舉一反三，制定相應(yīng)對(duì)策，吸取教訓(xùn)，預(yù)防未來(lái)再犯同類錯(cuò)誤。

3.1危機(jī)評(píng)估的內(nèi)容

危機(jī)評(píng)估的內(nèi)容主要為三方面：事前評(píng)估、事中評(píng)估、事后評(píng)估。

事前評(píng)估。對(duì)危機(jī)發(fā)生的原因進(jìn)行調(diào)查，是天災(zāi)還是人禍。危機(jī)預(yù)警是否有效？是否進(jìn)行過(guò)相關(guān)的演練？這是一個(gè)前兆、潛伏階段。

事中評(píng)估。對(duì)危機(jī)的發(fā)生、發(fā)展、應(yīng)對(duì)、決策、執(zhí)行是否到位？對(duì)信息的透明度是公開(kāi)？應(yīng)急措施是否合法？應(yīng)急管理小組是否發(fā)揮作用？這是一個(gè)爆發(fā)、持續(xù)階段。

事后評(píng)估。對(duì)危機(jī)過(guò)后造成的損失、范圍、深度、影響及存在的問(wèn)題提出解決辦法和預(yù)防措施。這是消退、結(jié)束后期階段[2]。

由于危機(jī)具有意外性、緊急性和危險(xiǎn)性，因此危機(jī)的應(yīng)對(duì)相應(yīng)的具有不確定性、應(yīng)急性和預(yù)防性等特征。危機(jī)管理構(gòu)成了一個(gè)完整的應(yīng)對(duì)管理過(guò)程。

3.2化危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī)

危機(jī)不僅帶來(lái)了大量的威脅，也帶來(lái)了很多潛在的機(jī)遇。這次苯酚泄漏污染事件發(fā)生后，水務(wù)集團(tuán)告知廣大市民做好應(yīng)急防備，利用各種容器盡可能多儲(chǔ)水，導(dǎo)致蕭山城內(nèi)出現(xiàn)一波飲用水搶購(gòu)潮，不少超市內(nèi)的桶裝水都出現(xiàn)斷貨。自水污染事件發(fā)生后杭州娃哈哈集團(tuán)生產(chǎn)的純凈水銷量激增，蕭山各大超市及代銷點(diǎn)都在不斷要求補(bǔ)貨。一起交通事故就能引發(fā)涉及我區(qū)居民的飲用水安全，讓城市飲用水安全看上去十分脆弱。對(duì)于體量日漸擴(kuò)大的城市群體來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑將是一個(gè)潛在的威脅[3]。

但每一次威脅或者危機(jī)的本身，既包含著失敗的原因，又包含著成功的的原因。如何化危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī)，來(lái)挖掘、發(fā)現(xiàn)、培育、收獲這個(gè)潛在的成功機(jī)會(huì)，這就要考驗(yàn)企業(yè)如何靈活的捕捉成功的信息，將信息反饋、進(jìn)行有效溝通、學(xué)會(huì)應(yīng)對(duì)和化解危機(jī)，從而將危機(jī)化解為商機(jī)、機(jī)會(huì)。在這個(gè)危機(jī)頻發(fā)的年代，要成為優(yōu)秀的企業(yè)，必然要具備使企業(yè)安然渡過(guò)危機(jī)的能力。

3.3企業(yè)自身找不足

我區(qū)的備用水源只有湘湖一個(gè)，供水水源比較單一，唯一的取水方式是直接從河道內(nèi)取水，相比較而言，河道水易受污染，水質(zhì)較難保證，一旦發(fā)生危機(jī)，這些儲(chǔ)備水的水量可謂杯水車薪，難以滿足數(shù)天的供水需求，會(huì)造成新的恐慌甚至引發(fā)多重危機(jī)。按照規(guī)定，啟用儲(chǔ)備水的時(shí)候，會(huì)停止大型的工業(yè)用水，首先保障民用；那么就會(huì)有許多企業(yè)會(huì)出現(xiàn)停工、停產(chǎn)，造成不可想象的經(jīng)濟(jì)損失。因此應(yīng)考慮多建幾個(gè)備用水源，以備急用，并在關(guān)鍵時(shí)刻或突發(fā)危機(jī)時(shí)能啟動(dòng)多處備用水源，不僅可以減少危機(jī)帶來(lái)的不利影響和損失，而且也會(huì)減援單一供水帶來(lái)的壓力。

所以應(yīng)加強(qiáng)原水監(jiān)測(cè)、確保原水水質(zhì)；保證管網(wǎng)水質(zhì)、加強(qiáng)選拔培養(yǎng)危機(jī)管理人才；加大應(yīng)急培訓(xùn)力度、強(qiáng)化應(yīng)急演練準(zhǔn)備；加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、建立應(yīng)急管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)。

目前集團(tuán)對(duì)備用的湘湖水源進(jìn)行了升級(jí)改造，江東水廠的建成和啟用也減援單一供水帶來(lái)的壓力。今年還將加大組建內(nèi)訓(xùn)師隊(duì)伍的建設(shè)，加強(qiáng)各方專業(yè)人才的培訓(xùn)力度，以應(yīng)對(duì)一些突發(fā)事件的應(yīng)急、防范和處置能力。

4.結(jié)束語(yǔ)

人類社會(huì)的發(fā)展一直伴隨著災(zāi)難的發(fā)生而發(fā)生。自然界帶來(lái)的種種災(zāi)害是人類社會(huì)面臨的主要災(zāi)難。一方面它來(lái)自于傳統(tǒng)的領(lǐng)域，如印度洋地震引發(fā)的海嘯；另一方面來(lái)自于非傳統(tǒng)的領(lǐng)域，如“全球變暖”現(xiàn)象。然而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，自然界的災(zāi)害占公共危機(jī)的比重越來(lái)越少，特別是近年來(lái)媒體監(jiān)督手段不斷豐富，網(wǎng)民力量不斷壯大，給政府、企業(yè)處理公共危機(jī)事件帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)，企業(yè)在危機(jī)處理中稍有不慎，將陷入公眾輿論的審判。因此如何科學(xué)、有效的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件已成為我國(guó)企業(yè)面對(duì)的重要課題[4]。

首先，加強(qiáng)應(yīng)急管理是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要工作；其次，在危機(jī)爆?l時(shí)，企業(yè)必須坦誠(chéng)，有效化解危機(jī)，而不是試圖隱瞞真相，或者講大話；第三，借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建完善的法規(guī)體系，建立協(xié)調(diào)有效的應(yīng)急管理組織體系，擁有專業(yè)化的應(yīng)急救援隊(duì)伍，完善的預(yù)警機(jī)制與透明的新聞發(fā)布制度，廣泛參與的社會(huì)化自救互助形式及制度化的公眾防災(zāi)意識(shí)宣傳與普及；第四，借鑒各國(guó)防災(zāi)及應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的成功模式，來(lái)完善和提高我國(guó)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的應(yīng)急機(jī)制體系。

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