第一篇：順德行政區(qū)劃及規(guī)劃局變遷

順德行政區(qū)劃變遷

順德建縣以前，是南海、新會(huì)兩縣的地方。1452年，明王朝將南海的東涌、馬寧、鼎安、西淋四都37堡和新會(huì)的白藤堡（1958年10月復(fù)歸新會(huì)縣）劃出，設(shè)置順德縣。

建國(guó)后1950年3月，順德縣人民政府正式成立，隸屬珠江行署。

1958年-1959年6月，順德和番禺兩縣曾合并為番順縣隸屬佛山專(zhuān)區(qū)。

1968年，順德縣革命委員會(huì)成立。

1980年，恢復(fù)順德縣人民政府，隸屬佛山地區(qū)。1983年6月，撤銷(xiāo)佛山地區(qū)后，隸屬佛山市。

1992年3月，民政部批準(zhǔn)順德撤縣建市。（上世紀(jì)90年代中后期，中國(guó)曾經(jīng)席卷過(guò)一輪規(guī)模浩大的縣改市運(yùn)動(dòng)）

1999年順德被廣東省確定為率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化試點(diǎn)。廣東省批復(fù)同意在維持順德市目前縣級(jí)建制不變的前提下，除黨委、紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院等系統(tǒng)和國(guó)家垂直管理部門(mén)仍維持現(xiàn)行管理權(quán)限由佛山市代管外，其他所有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的事務(wù)，賦予順德市行使地級(jí)市的管理權(quán)限，并直接對(duì)省負(fù)責(zé)。

2003年1月，并入佛山市，成為佛山的市轄區(qū)，關(guān)于合并是否正確，是否符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，一直爭(zhēng)論不休。

2009年8月，廣東省委、省政府同意順德區(qū)繼續(xù)開(kāi)展以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為核心的綜合改革試驗(yàn)工作。同意在維持順德區(qū)目前建制不變的前提下，除黨委、紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院系統(tǒng)及需要全市統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的事務(wù)外，其他所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的事務(wù)，賦予順德區(qū)行使地級(jí)市管理權(quán)限。

2011年2月，廣東省編辦正式通報(bào)，廣東省確定佛山市順德區(qū)為廣東省首個(gè)省直管縣試點(diǎn)，由此拉開(kāi)廣東“省直管縣”改革序幕。

順德規(guī)劃局變遷

1986年順德縣建委，主要負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目和施工管理

1988年在順德縣建委里成立了城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)所，1992年，撤銷(xiāo)縣建委，合并國(guó)土局，成立規(guī)劃國(guó)土局+市政建設(shè)局。（規(guī)劃納入政府職能也在1992年，此時(shí)順德由縣改市）

1994年產(chǎn)權(quán)改革，規(guī)劃國(guó)土局里面改制成立設(shè)計(jì)一院和設(shè)計(jì)二院，使其專(zhuān)職化（事業(yè)單位，私人承包）

2001年國(guó)家在順德試點(diǎn)“三權(quán)分立”，順德成立綜合執(zhí)法局（其實(shí)是城市管理局的職能）來(lái)統(tǒng)一進(jìn)行區(qū)部門(mén)的監(jiān)督管理，其中包括負(fù)責(zé)規(guī)劃的執(zhí)法監(jiān)督。

2004年規(guī)劃與國(guó)土局分家，成立了佛山市規(guī)劃局順德分局。主要原因是國(guó)土資源局需垂直管理。

2009年大部制改革，成立區(qū)發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局，成為了獨(dú)立主體與佛山市局不再是從屬關(guān)系，而是獨(dú)立的法人代表。

2011年成立規(guī)劃編制研究中心，與佛規(guī)院合作，不做市場(chǎng)項(xiàng)目只對(duì)內(nèi)服務(wù)，其中佛規(guī)院提供8個(gè)員工（4個(gè)固定+4個(gè)流動(dòng)）+順德區(qū)局8個(gè)政府聘員。

第二篇：中國(guó)歷代行政區(qū)劃變遷

中國(guó)歷代行政區(qū)劃變遷 大綱

一、行政區(qū)劃層級(jí)的變化

1、秦漢的兩級(jí)制向魏晉南北朝的州、郡、縣三級(jí)制轉(zhuǎn)變

2、隋唐前期的州、縣二級(jí)制向唐后期至宋遼金的道、州、縣三級(jí)制轉(zhuǎn)變

3、元代的多級(jí)制向明清的省、府、縣三級(jí)制轉(zhuǎn)變

二、行政區(qū)劃幅員的變化

1、縣級(jí)政區(qū)的幅員變化

2、統(tǒng)縣政區(qū)的幅員變化

3、高層政區(qū)的幅員變化

三、行政區(qū)劃邊界的變遷

1、山川形便的原則

2、犬牙相制的原則 知識(shí)點(diǎn)匯總

T01：郡縣制的起源

知識(shí)點(diǎn)說(shuō)明：介紹了郡和縣的歷史起源及發(fā)展，指出郡縣制并非老早就有，也非起于秦始皇統(tǒng)一中國(guó)。

T02：分封制和郡縣制

知識(shí)點(diǎn)說(shuō)明：介紹了分封制和郡縣制的不同形式和性質(zhì)，應(yīng)避免將兩者混為一談，兩者雖是不同歷史時(shí)期的產(chǎn)物，但郡縣制并非直接繼承分封制，兩者之間有個(gè)延續(xù)的過(guò)程。

T03： 基層政區(qū)、統(tǒng)縣政區(qū)、高層政區(qū)

知識(shí)點(diǎn)說(shuō)明：介紹了行政區(qū)劃的不同層級(jí)政區(qū)的特點(diǎn)以及各自演變的規(guī)律。

T04： 山川形便、犬牙相制

知識(shí)點(diǎn)說(shuō)明：介紹了歷史上行政區(qū)劃邊界劃定的兩個(gè)基本原則，以及中央政府在不同時(shí)期對(duì)于這兩個(gè)原則的運(yùn)用以及背后所體現(xiàn)的政治背景。

正文

中國(guó)歷代行政區(qū)劃變遷

今天我們講的這一講是中國(guó)歷代行政區(qū)劃的變遷。其實(shí)我們每個(gè)人都在一定的行政區(qū)劃當(dāng)中生活，但是不一定有人會(huì)注意到行政區(qū)劃變遷的歷史，因?yàn)檫@其實(shí)也是一個(gè)比較專(zhuān)門(mén)的學(xué)問(wèn)。我們今天大概把中國(guó)兩千五百年以來(lái)的行政區(qū)劃變遷作一個(gè)簡(jiǎn)單的介紹。

公元前221年（秦始皇二十六年），秦始皇剛剛統(tǒng)一中國(guó)就召開(kāi)了一個(gè)重要的會(huì)議。這個(gè)會(huì)議有兩項(xiàng)議程，一是議帝號(hào)，二是定制度。議帝號(hào)就是秦始皇把自己的稱(chēng)號(hào)定為皇帝，他認(rèn)為自己功過(guò)三皇五帝，所以就把三皇五帝的稱(chēng)號(hào)合起來(lái)，叫做皇帝，他就稱(chēng)為秦始皇帝。這個(gè)帝號(hào)的議定就是表示皇權(quán)專(zhuān)制的出現(xiàn)，另外一個(gè)定制度，就是確定如何來(lái)劃分全國(guó)的行政區(qū)劃。最終分天下為三十六郡，每個(gè)郡之下設(shè)若干縣。這個(gè)制度雖然在秦統(tǒng)一之前就已經(jīng)在局部地區(qū)實(shí)行，但是在統(tǒng)一的國(guó)家中卻是第一次實(shí)行。因?yàn)榻y(tǒng)一的國(guó)家也是秦始皇第一次締造的。

行政區(qū)劃在全國(guó)的實(shí)行，表明了中央集權(quán)制的形成。所謂的中央集權(quán)制是指中央政府和地方政府的一種分權(quán)形式。中央政府把全國(guó)的領(lǐng)土劃分為不同層級(jí)的行政管理區(qū)域，在各個(gè)區(qū)劃中設(shè)置地方政府并且授予地方政府一定的行政、軍事、財(cái)政、司法等權(quán)利。這些不同層級(jí)的行政管理區(qū)域就叫做行政區(qū)劃。

秦始皇二十六年所定的這個(gè)制度就表示中央集權(quán)制度在全國(guó)的實(shí)行。那么有人會(huì)問(wèn)這個(gè)問(wèn)題即行政區(qū)劃是不是從秦朝統(tǒng)一全國(guó)之后才開(kāi)始實(shí)行的呢？其實(shí)不是的，早在秦始皇統(tǒng)一全國(guó)之前就有行政區(qū)劃的雛形出現(xiàn)。但是我們必須克服兩種觀點(diǎn)，一種就是認(rèn)為秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后才有行政區(qū)劃出現(xiàn)；另一種就是認(rèn)為中國(guó)很早就出現(xiàn)了行政區(qū)劃，甚至從黃帝的時(shí)候（我們都說(shuō)自己是炎黃子孫）就有行政區(qū)劃。這兩種觀點(diǎn)都是有問(wèn)題的，行政區(qū)劃的出現(xiàn)比較準(zhǔn)確地說(shuō)應(yīng)該是在春秋時(shí)期。因?yàn)樵诖呵锏臅r(shí)候周代的封建制度慢慢發(fā)生了一些變化，原來(lái)西周的封建是周天子把王畿以外的地方分封給諸侯建國(guó)，這個(gè)過(guò)程叫做封邦建國(guó)。諸侯又把自己的除了國(guó)都以外的領(lǐng)土封給大夫立家。這樣層層分封使得每一個(gè)層次中的大部分不是國(guó)君也不是周天子的直屬領(lǐng)土，而是各層封建領(lǐng)主所管轄的地區(qū)都有其主。

到了春秋的時(shí)候，因?yàn)楦鲊?guó)之間的兼并戰(zhàn)爭(zhēng)，使得各國(guó)國(guó)君就把新征服的領(lǐng)地建成縣或者郡，直屬于自己統(tǒng)治，所以這些縣或者郡的產(chǎn)生就是行政區(qū)劃的萌芽。大概從春秋以后慢慢就有縣出現(xiàn)了，應(yīng)該說(shuō)秦、楚、晉三國(guó)最先出現(xiàn)有縣，然后在各國(guó)的邊境地帶出現(xiàn)了郡的建制。起先郡和縣是沒(méi)有統(tǒng)轄關(guān)系的，后來(lái)有些失勢(shì)的貴族的領(lǐng)地也被其他貴族改造為縣，這樣慢慢的各國(guó)都出現(xiàn)了行政區(qū)劃的意識(shí)。行政區(qū)劃最重要的一點(diǎn)就是領(lǐng)土歸國(guó)君直屬而不分封給陪臣。

到了戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，權(quán)力更加下移，已經(jīng)到了“陪臣執(zhí)國(guó)命”的地步。卿大夫的勢(shì)力上升代替原來(lái)的諸侯，比如趙、韓、魏三家就把晉國(guó)分掉了，三家分晉標(biāo)志著戰(zhàn)國(guó)的開(kāi)始。這以后各國(guó)就普遍建立郡縣制度，縣的設(shè)置日趨普遍。原來(lái)不成體系的小鄉(xiāng)聚也合并為縣。邊地的郡由于日益繁榮，郡底下又分設(shè)縣，所以以郡統(tǒng)縣的兩級(jí)政區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)?？?、縣的長(zhǎng)官不再是由國(guó)君分封而是由國(guó)君直接任免，不能世襲。直到秦始皇統(tǒng)一全國(guó)之前，各國(guó)都普遍的實(shí)行郡縣制度，但是還有一國(guó)--齊國(guó)沒(méi)有實(shí)行郡縣制度，它分全國(guó)為五都；第二個(gè)情況是各國(guó)的內(nèi)地也就是國(guó)都附近也不設(shè)郡，只設(shè)縣；第三還有一些封域的保留。戰(zhàn)國(guó)末年，秦開(kāi)始并吞六國(guó)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的戰(zhàn)爭(zhēng)，終于統(tǒng)一天下，然后秦就把全國(guó)的領(lǐng)土在統(tǒng)一的那年分成三十六郡。所以要講郡縣制的萌芽，應(yīng)該是在兩千五百年前的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，然后在秦統(tǒng)一天下之后又把這個(gè)制度實(shí)行到全國(guó)。等全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行郡縣制以后，兩千年來(lái)郡縣制的形式又發(fā)生了很大的變化，郡縣兩級(jí)的名稱(chēng)也有變化，但都是中央集權(quán)國(guó)家的統(tǒng)治形式。兩千年的變化我們可以從三個(gè)方面來(lái)說(shuō)，第一方面最主要的就是從郡縣層級(jí)的變化上來(lái)說(shuō)；第二方面從郡縣幅員的變化上來(lái)說(shuō)；第三方面是郡縣邊界的變遷。這三方面最主要的還是郡縣層級(jí)的變化，因此這里作重點(diǎn)闡述。

一、行政區(qū)劃層級(jí)的變遷

任何行政組織都是要分成若干管理層次的，每一個(gè)層次都有一定的管理幅度，層次和幅度之間存在著反比例關(guān)系。層次級(jí)數(shù)多，每個(gè)層級(jí)的管理幅度就小。反過(guò)來(lái)，層次級(jí)數(shù)少，管理幅度就大。一個(gè)國(guó)家的管理幅度要分成若干層次，而且層次級(jí)數(shù)是行政區(qū)劃體系中最基本的要素。一般來(lái)說(shuō)層級(jí)越多，上下的阻隔越遠(yuǎn)，政令不易貫徹，下情不易上達(dá)，中央政府就難以進(jìn)行有效的行政管理。因此從中央集權(quán)的角度來(lái)講，要求要有盡量少的層級(jí)。但是受到管理幅度的限制，層級(jí)也不能隨意減少。中國(guó)歷代行政區(qū)劃變遷的核心就是行政區(qū)劃層次級(jí)數(shù)的變化，這一變化集中體現(xiàn)了中央集權(quán)和地方分權(quán)之間此漲彼消的演變過(guò)程。那么按照兩千年的層級(jí)變化情況，可以分成三個(gè)階段，就是從秦到民國(guó)初年可以分成三個(gè)階段。第一個(gè)階段是秦漢魏晉南北朝時(shí)期，歷時(shí)800年，政區(qū)從兩級(jí)制變成三級(jí)制。第二階段是五代宋遼金時(shí)期，歷時(shí)大約有700年，行政區(qū)劃又重復(fù)了從兩級(jí)制變?yōu)槿?jí)制的循環(huán)。第三階段是元明清時(shí)期以及民國(guó)初年，歷時(shí)大約650年，政區(qū)從多級(jí)制逐步簡(jiǎn)化到三級(jí)制以至于短時(shí)期的兩級(jí)制。現(xiàn)在就這三個(gè)階段分別加以講述。

1、郡、縣二級(jí)制向州、郡、縣三級(jí)制轉(zhuǎn)變

（1）秦漢時(shí)期的郡縣二級(jí)制，是這一階段里的第一個(gè)小階段。

秦代的基層政區(qū)是縣，縣以上設(shè)郡，這是很純粹的郡縣二級(jí)制。秦始皇二十六年分天下為三十六郡加上內(nèi)史也就是首都周?chē)牡貐^(qū)，一共37個(gè)郡級(jí)政區(qū)。后來(lái)郡數(shù)有所增加，一方面是擴(kuò)大了疆域設(shè)置了新郡。另一方面是把內(nèi)地的一些郡一分為二，所以秦代的郡到秦末的時(shí)候就增加到48個(gè)，再加上內(nèi)史地區(qū)。秦縣的數(shù)目沒(méi)有明確的文獻(xiàn)記載，大概總數(shù)在一千個(gè)左右。平均起來(lái)每郡大概管二十多個(gè)縣，這樣的層級(jí)和幅度是比較合理的。

西漢王朝建立以后，郡級(jí)政區(qū)就大量增加，原因有三方面，一方面是把秦的郡劃小，或者一分為二或者一分為三；另一方面是把諸侯王國(guó)領(lǐng)域劃小。西漢初年為了鞏固皇帝的專(zhuān)制統(tǒng)治，劉邦分封了很多諸侯王國(guó)來(lái)拱衛(wèi)中央。這些王國(guó)后來(lái)因?yàn)榉恋K了中央的集權(quán)統(tǒng)治，所以不斷被劃小。那么這樣就使得郡的數(shù)目、國(guó)的數(shù)目不斷增加。第三方面，大家知道漢武帝是武功比較興盛的皇帝，他將漢朝的疆域大大擴(kuò)大，增加了20多個(gè)新郡，這樣到了西漢末年，郡和國(guó)的數(shù)目就增加到103個(gè)，這103個(gè)郡國(guó)統(tǒng)轄了1587個(gè)縣級(jí)政區(qū)，平均起來(lái)每個(gè)郡國(guó)的管理幅度為15個(gè)縣，還算適宜，就是郡這一級(jí)管縣這一級(jí)是適宜的。但是一百多個(gè)郡國(guó)對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，要直接管理的話，這個(gè)幅度就有點(diǎn)大了，甚至可以說(shuō)是太大了，所以漢武帝就在郡級(jí)政區(qū)之上設(shè)置了14個(gè)區(qū)域，這個(gè)區(qū)域就叫做部也就是刺史部。將這十四部作為監(jiān)察區(qū)，每一個(gè)監(jiān)察區(qū)任命一個(gè)刺史，讓這個(gè)刺史來(lái)監(jiān)察其所管轄的區(qū)域內(nèi)的太守或者相，看他們的行為是否合法。這十四個(gè)部的刺史官的級(jí)別比較低，按照當(dāng)時(shí)的官制是六百石，而他所管的郡太守的級(jí)別是兩千石，這兩千石和六百石是官員的秩祿，兩千石當(dāng)然比六百石高很多，這就是用小官監(jiān)察大官，這個(gè)辦法是行之有效的，一直被后人所稱(chēng)贊。西漢的十四部詳細(xì)說(shuō)起來(lái)是十三個(gè)刺史部外加一個(gè)司隸校尉部（監(jiān)察首都附近地區(qū)）。西漢的正式行政區(qū)劃還是郡縣兩級(jí)，為了使中央管理一百多個(gè)郡比較方便，所以分部監(jiān)察。西漢和東漢都避免把這十四個(gè)監(jiān)察區(qū)變成行政區(qū)，因?yàn)槿绻兂尚姓^(qū)的話，這一個(gè)區(qū)的幅員比較大、人口比較多，如果進(jìn)行割據(jù)對(duì)中央是不利的。所以在將近300年的時(shí)間里一直是堅(jiān)持兩級(jí)制再加上一級(jí)監(jiān)察區(qū)的做法。

但是到東漢的后期，出現(xiàn)了農(nóng)民起義--黃巾起義。為了鎮(zhèn)壓黃巾起義，一個(gè)郡的力量太小，因?yàn)槿珖?guó)分一百多個(gè)郡，每個(gè)郡的范圍就很小。西漢和東漢的領(lǐng)土都比現(xiàn)在中華人民共和國(guó)的領(lǐng)土要小，而我們現(xiàn)在的一級(jí)行政區(qū)劃只分三十多個(gè)省級(jí)單位，而西漢分成一百多個(gè)郡，顯然幅員是比較小的。在這種情況下，郡太守為了鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，但是困于其財(cái)力、兵力都有不足，所以中央政府沒(méi)有辦法只能將監(jiān)察區(qū)的刺史部改變成為行政區(qū)，也就是將刺史的級(jí)別從六百石提高到兩千石，而且讓他們能夠上馬管軍，下馬管民也就是授予行政權(quán)、財(cái)權(quán)和軍權(quán)。但是這樣一來(lái)刺史的權(quán)力就很大，結(jié)果就引起割據(jù)、分裂。東晉后來(lái)就分裂成三國(guó)。這以后行政區(qū)劃就由兩級(jí)變?yōu)槿?jí)了，也就是從郡縣兩級(jí)制變成州郡縣三級(jí)制。所以第一個(gè)大階段從秦漢到魏晉南北朝的800年可以分為秦漢的兩級(jí)制和魏晉南北朝的州郡縣三級(jí)制這樣兩個(gè)小階段。

（2）魏晉南北朝的州、郡、縣三級(jí)制

從東漢末年開(kāi)始州郡縣已經(jīng)成為正式的制度，這三級(jí)制在剛開(kāi)始實(shí)行的時(shí)候還算正常，以十幾州的地管一百來(lái)郡管一千多縣，層次和管理幅度相稱(chēng)，比例也適當(dāng)，州郡縣三級(jí)都能發(fā)揮作用。比如以三國(guó)以后的西晉前期為例，一共是19個(gè)州統(tǒng)轄172個(gè)郡國(guó)，這些郡國(guó)管轄1232個(gè)縣，這樣平均一個(gè)州管八九個(gè)郡，每個(gè)郡管七八個(gè)縣，基本上還算合理。但是三級(jí)制的這種管理幅度并沒(méi)有維持住，西晉的統(tǒng)一時(shí)間很短，只有二十多年就陷入“八王之亂”了，后來(lái)又在長(zhǎng)期的**中滅亡了，分裂的局面再度出現(xiàn)。從東晉以后，南北對(duì)峙的分裂局面延續(xù)了兩百多年。這段時(shí)期戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁，在戰(zhàn)爭(zhēng)中立功的武將或者敵方來(lái)投降的將領(lǐng)，政府一般都要給予封賞。封賞的就是官職，就是給他們州刺史或者郡太守。為了應(yīng)付越來(lái)越多職務(wù)分配的要求，政府只有把州郡的范圍分割得越來(lái)越小。所以有時(shí)候一個(gè)郡分割成四五個(gè)郡，一個(gè)縣割成兩三個(gè)縣。這樣不斷的把行政區(qū)劃劃小，把官職不斷增加的結(jié)果，使南北朝的后期一共出現(xiàn)了220個(gè)州，999個(gè)郡。這樣比兩個(gè)半世紀(jì)以前的西晉州膨脹了11倍，郡膨脹了10倍，造成了行政區(qū)劃非?；靵y的局面。當(dāng)時(shí)的人就嘲笑說(shuō)：“只有一百家人口的地方就立一個(gè)州，只有三戶(hù)的居民就立一個(gè)郡?！彼缘竭@個(gè)時(shí)候州郡縣的數(shù)目都已經(jīng)很不正常了。州牧、太守、縣令這樣的職務(wù)也過(guò)度的增加了，所以當(dāng)時(shí)也有一些改革，把這些州郡縣進(jìn)行合并，盡量想要把它減少，但是作用不大。所以三級(jí)政區(qū)的數(shù)目到了魏晉南北朝的后期已經(jīng)變成1：2：6的最低水平，也就是一個(gè)州管兩個(gè)郡，兩個(gè)郡管六個(gè)縣，這樣的設(shè)置比例和管理制度很不合理，甚至還有兩個(gè)郡共管一個(gè)縣或者兩個(gè)州和合管一個(gè)郡的怪事。所以行政區(qū)劃的層級(jí)和管理幅度變到這樣的不協(xié)調(diào)的程度了，也就是說(shuō)三級(jí)制到這個(gè)時(shí)候已經(jīng)是窮途末路了，必須改弦更張了。隋代統(tǒng)一北方以后，隋文帝就實(shí)行了一個(gè)重大的改革，這是一個(gè)釜底抽薪的辦法，丟掉三級(jí)制的包袱，把州郡縣三級(jí)中郡的一級(jí)完全廢除，使州直接管縣，行政區(qū)劃的層級(jí)再次回到兩級(jí)制。后來(lái)隋又滅了南方的陳，由北到南統(tǒng)一了中國(guó)，州縣兩級(jí)制推行到全國(guó)。從秦到隋，由兩級(jí)變成三級(jí)，三級(jí)又回復(fù)到兩級(jí)，這是第一階段的變化，接下來(lái)我們來(lái)講第二個(gè)階段的變化。

2、州、縣兩級(jí)制向道、州、縣三級(jí)制轉(zhuǎn)變（1）隋及唐前期的州縣兩級(jí)制

隋文帝將郡一級(jí)廢除的做法目的是為了加強(qiáng)中央集權(quán)避免地方割據(jù)，但是除掉把郡這一級(jí)除掉以外，還有第二項(xiàng)改革也必須做，那就是經(jīng)過(guò)差不多五百年的變遷，州縣的數(shù)目也已經(jīng)太多，區(qū)劃太小，尤其是州一級(jí)，在隋代統(tǒng)一之后，全國(guó)有三百多個(gè)州，這個(gè)數(shù)目太大了，由中央政府直接管理很不方便。因此需要減少，方法就是合并，由兩個(gè)或者三個(gè)州并成一個(gè)，這個(gè)任務(wù)是由隋煬帝完成的。隋煬帝大業(yè)三年，大量合并州縣，因?yàn)樗鍩哿w慕漢代的制度，所以又把州這一名稱(chēng)改為郡，所以變成全國(guó)190個(gè)郡管1253個(gè)縣，平均每一郡管六七縣，又變成郡縣兩級(jí)制，這是模仿漢代的做法。

經(jīng)過(guò)改革調(diào)整之后，隋代的行政區(qū)劃應(yīng)該說(shuō)比較完善。很有意思的是，進(jìn)行重要改革的朝代，比如說(shuō)秦代在全國(guó)實(shí)行郡縣制這一重大的制度，但是秦代在很短的時(shí)間就滅亡了。隋代也是這樣，其行政區(qū)劃的改革進(jìn)行得很好，但是也因?yàn)閷?shí)行苛政在很短的時(shí)期內(nèi)就滅亡了。唐代取代隋之后，又將郡改為州。隋唐之際因?yàn)槿盒鄄⑵?，唐王朝為了籠絡(luò)這些起義的群雄，凡舉了唐的旗號(hào)，歸順唐的，都被委以刺史的職務(wù)。有刺史，就需要有州，所以州的數(shù)目又膨脹起來(lái)，尤其是湖南、廣西、四川等少數(shù)民族地區(qū)州的設(shè)置就更加密集，因?yàn)橹灰?dāng)?shù)氐氖最I(lǐng)歸順唐了，就成了州刺史。后雖經(jīng)過(guò)唐太宗在貞觀元年進(jìn)行了合并、減省，但是到了貞觀十三年，依然有358個(gè)州，縣就有1551個(gè)。隋唐的兩級(jí)制雖然是模仿秦漢的制度，但是行政管理的形勢(shì)已經(jīng)不一樣了，隋的疆域比秦還大，唐的統(tǒng)治也比漢深入，所以州這一級(jí)的數(shù)目或者說(shuō)郡這一級(jí)的數(shù)目已經(jīng)沒(méi)有辦法縮減到一百個(gè)左右了。對(duì)隋唐的州或者郡的管理幅度來(lái)說(shuō)，六七個(gè)縣或者四五個(gè)縣的管理幅度都嫌太小，而對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)管理二三百個(gè)州或郡，管理的幅度就太大，管理者就比較辛苦。傳說(shuō)唐太宗曾經(jīng)把三百多個(gè)州的刺史的名字都寫(xiě)在屏風(fēng)上，經(jīng)常檢查他們的政績(jī)來(lái)決定是不是升或者降，獎(jiǎng)或者懲。因?yàn)橹莸臄?shù)目太大，因此要得到三百多個(gè)稱(chēng)職的刺史來(lái)管理很不容易。在這種情況下，唐代開(kāi)始派遣一些監(jiān)察官員去管理、監(jiān)察州刺史，但是因?yàn)榻邮軡h代的教訓(xùn)，唐代又不愿設(shè)立正式的監(jiān)察區(qū)，因?yàn)槿绻讶俣鄠€(gè)州分成十幾個(gè)區(qū)進(jìn)行監(jiān)察，唐代的統(tǒng)治者又擔(dān)心這十幾個(gè)監(jiān)察區(qū)會(huì)變成行政區(qū)，至少存在這樣的危險(xiǎn)，因此一直避免建立正式的監(jiān)察區(qū)。所以唐朝在起初的百年之內(nèi)，監(jiān)察的官員都沒(méi)有固定的監(jiān)察區(qū)，都是派到地方去監(jiān)察，然后回到中央來(lái)匯報(bào)，但是這樣就影響監(jiān)察的效率。到唐玄宗的時(shí)候只能把監(jiān)察官員的監(jiān)察區(qū)域固定下來(lái)，也就是將全國(guó)分成十五道也即十五個(gè)監(jiān)察區(qū)，使得監(jiān)察官員有固定的范圍跟固定的駐所。這樣就形成監(jiān)察區(qū)之下有州縣兩級(jí)的行政區(qū)劃格局。在天下太平的時(shí)候，這個(gè)格局其實(shí)還是不錯(cuò)的，但是唐玄宗天寶十四年，就發(fā)生了一個(gè)很重要的歷史事件，這就是安祿山的叛亂。這個(gè)叛亂影響很大，很快北部中國(guó)就變成戰(zhàn)亂的地區(qū)。為了平定安祿山以及后來(lái)的史思明的叛亂，唐朝不得不采取辦法，即把原來(lái)在邊境地區(qū)實(shí)行的軍區(qū)制度推行到全國(guó)，同時(shí)把監(jiān)察區(qū)劃小，而且把監(jiān)察區(qū)和軍區(qū)結(jié)合起來(lái)，形成道和方鎮(zhèn)相結(jié)合的制度。方鎮(zhèn)就是節(jié)度使轄區(qū)也就是軍事區(qū)，原來(lái)是建立在邊境地區(qū)的，后來(lái)推行到全國(guó)。監(jiān)察區(qū)原來(lái)是十五道，是比較大的，將其劃小，這樣到了唐后期就形成了一種道、州、縣三級(jí)制。這個(gè)道其實(shí)是和方鎮(zhèn)結(jié)合起來(lái)的，所以也可以叫做方鎮(zhèn)、州、縣三級(jí)制。

（2）唐后期至宋、遼、金的道、州、縣三級(jí)制

唐后期開(kāi)始就是我們要說(shuō)的第二大階段的第二個(gè)時(shí)期，也就是唐后期至宋遼金的道、州、縣三級(jí)制。這個(gè)三級(jí)制從行政區(qū)劃上來(lái)講是三級(jí)，而從制度上來(lái)講是兩級(jí)半，或者從中央的角度來(lái)看還是兩級(jí)，這一段是比較特殊的。從唐朝中央政府來(lái)講，他不愿意承認(rèn)方鎮(zhèn)或者道是一級(jí)行政區(qū)劃，不愿意承認(rèn)道的長(zhǎng)官（觀察使、節(jié)度使、團(tuán)練使）是一級(jí)行政區(qū)劃的首領(lǐng)。從中央的角度出發(fā)，還認(rèn)為是州縣兩級(jí)制，州刺史還是向中央直接匯報(bào)。但是實(shí)際上由于道、方鎮(zhèn)這一級(jí)已經(jīng)有監(jiān)察州的權(quán)力又有統(tǒng)兵的權(quán)力，使得其能夠凌駕在州之上，成為實(shí)際上的一級(jí)政府。道這一級(jí)的行政范圍實(shí)際上也就形成一級(jí)的行政區(qū)劃。所以理論上唐后期是兩級(jí)制，實(shí)際上是三級(jí)制，尤其是從行政區(qū)劃的角度上來(lái)講，因?yàn)榈溃ǚ芥?zhèn)）這一級(jí)是有明確的范圍的，他們管幾個(gè)州是很明確的。很顯然方鎮(zhèn)的存在嚴(yán)重的削弱了中央政府的權(quán)力。唐代后期道（方鎮(zhèn)）的數(shù)目大概在四十到五十個(gè)之間波動(dòng)，這些道（方鎮(zhèn)）有相當(dāng)一部分處于半獨(dú)立狀態(tài)，他們不向中央上賦稅，戶(hù)口也不計(jì)入中央的總數(shù)。當(dāng)然有一些還是忠誠(chéng)于中央政府，還有一些是處于中間狀態(tài)。藩鎮(zhèn)之間也經(jīng)常打仗，中央也經(jīng)常討伐一些不聽(tīng)命令的藩鎮(zhèn)，使得唐后期的政治處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。到了后來(lái)由于藩鎮(zhèn)割據(jù)越來(lái)越劇烈，唐王朝終于在藩鎮(zhèn)割據(jù)與斗爭(zhēng)中滅亡了。

唐以后是五代十國(guó)，又是一個(gè)分裂局面，之后由宋朝統(tǒng)一中國(guó)。宋朝的統(tǒng)治者就很明顯地要思考這個(gè)問(wèn)題，即唐王朝是怎么滅亡的。他們知道藩鎮(zhèn)的勢(shì)力太大就會(huì)造成割據(jù)，就會(huì)造成中央集權(quán)制國(guó)家的滅亡。所以宋朝的統(tǒng)治者就會(huì)仔細(xì)思考，要如何在行政區(qū)劃上進(jìn)行改革才能保持中央政府的權(quán)威，使國(guó)家不至于滅亡。第一步就是廢除藩鎮(zhèn)，這就是大家所熟知的“杯酒釋兵權(quán)”的故事，也就是把節(jié)度使的軍權(quán)廢掉，不讓節(jié)度使直接管州，直接把方鎮(zhèn)這一級(jí)廢除。但是廢除了方鎮(zhèn)之后，由中央政府來(lái)直接管轄這么多州（此時(shí)州越分越小，到宋初的時(shí)候已經(jīng)有四百多個(gè)州了）顯然不現(xiàn)實(shí)，但是又不能像過(guò)去一樣建立固定的監(jiān)察區(qū)。漢代有教訓(xùn)，唐代有教訓(xùn)，建立固定監(jiān)察區(qū)的結(jié)果就會(huì)使中央政府因?yàn)楦顡?jù)勢(shì)力的增長(zhǎng)而滅亡。他們?cè)诳紤]如何改革這個(gè)制度的時(shí)候想了一個(gè)辦法，就是在州和縣上面建立一層區(qū)劃，這一區(qū)劃和過(guò)去的行政區(qū)劃都不一樣，過(guò)去的行政區(qū)劃都有單一的首長(zhǎng)，但是在宋代，在州縣一級(jí)上面建立路這一級(jí)，但是這一級(jí)行政區(qū)劃的形態(tài)是不完善的，也就是又要建立一級(jí)行政區(qū)劃又不能讓它有集中的權(quán)力。因此宋朝就采取讓路一級(jí)的行政區(qū)劃沒(méi)有單一的行政首長(zhǎng)，像我們現(xiàn)在一省有單一的首長(zhǎng)就是省長(zhǎng)，但是路一級(jí)的政府沒(méi)有單一的首長(zhǎng)，而是將路一級(jí)的權(quán)力分散到幾個(gè)長(zhǎng)官的手上，由轉(zhuǎn)運(yùn)使負(fù)責(zé)財(cái)政工作，由按察使負(fù)責(zé)法治工作，還有安撫使負(fù)責(zé)軍事方面的工作，建立一套比較奇特的制度。這個(gè)制度從行政區(qū)劃上來(lái)看是三級(jí)，但是最高一級(jí)的首長(zhǎng)不是集中在一個(gè)人而是分散在幾個(gè)人身上。這個(gè)制度在整個(gè)宋代算是比較成功的。實(shí)際上就形成路、州、縣三級(jí)的制度。跟北宋對(duì)峙的是遼，遼基本上學(xué)習(xí)的是唐的制度。跟南宋對(duì)峙的是金，金學(xué)習(xí)的基本是宋的制度。從制度上講是路、州、縣三級(jí)，從權(quán)力上來(lái)講，州可以直接跟中央交通，從制度上講還不是完善的三級(jí)。后來(lái)金和南宋對(duì)峙的結(jié)果被元朝統(tǒng)一。

3、元代的多級(jí)制向明清的省、府、縣三級(jí)制以及民國(guó)初年短時(shí)期的省、縣兩級(jí)制轉(zhuǎn)變

（1）元代的多級(jí)復(fù)合制

元朝統(tǒng)一以后，就是行政區(qū)劃層級(jí)變遷第三階段的開(kāi)始。這個(gè)階段的特點(diǎn)就是由多級(jí)制向兩級(jí)制的簡(jiǎn)化。這一階段也可以分為兩個(gè)小階段，第一個(gè)階段是元代的多級(jí)復(fù)合制。元代的統(tǒng)治民族是游牧民族，是蒙古人。游牧民族入主中原，他們對(duì)于如何來(lái)統(tǒng)治農(nóng)業(yè)社會(huì)是沒(méi)有一套成規(guī)的，經(jīng)驗(yàn)也是不足的。元朝可以說(shuō)是合并了七個(gè)政權(quán)而成的，因此它就混合套用了各個(gè)被征服政權(quán)的制度。蒙元帝國(guó)的南下征服過(guò)程有七八十年之久，有一些在戰(zhàn)爭(zhēng)中臨時(shí)實(shí)行的措施也慢慢變成永久性的制度。因?yàn)檫@個(gè)原因使得元代的行政區(qū)劃形成兩個(gè)基本特點(diǎn)，一個(gè)是層級(jí)多，另一個(gè)是層級(jí)之間存在復(fù)式的統(tǒng)轄關(guān)系。層級(jí)多是因?yàn)榘驯徽鞣貐^(qū)的幾種臨時(shí)和永久的區(qū)劃都疊加起來(lái)。比如宋朝原來(lái)就有路、州、縣的制度，元朝又在路之上增加了行省的制度。行省原來(lái)是政府機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)，中央有尚書(shū)省、中書(shū)省這樣的機(jī)構(gòu)，表示的是政府機(jī)構(gòu)而非區(qū)劃。因?yàn)樵谡鞣倪^(guò)程中，需要加強(qiáng)中央政府的權(quán)威，所以經(jīng)常派出一些行政機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)到地方上就被稱(chēng)為行中書(shū)省，表示派到地方的機(jī)構(gòu)是帶著中央的權(quán)力來(lái)管理地方的。久而久之，行中書(shū)?。ㄓ袝r(shí)稱(chēng)行尚書(shū)省）就成為了地方機(jī)構(gòu)了，而且就變成了行政區(qū)劃的名字了，成為路之上的一級(jí)行政區(qū)劃的名稱(chēng)，又簡(jiǎn)稱(chēng)行省，后來(lái)甚至叫省。所以我們現(xiàn)在的省字就是從元朝開(kāi)始用的。行省之下一般是四級(jí)：省、路、州、縣，有時(shí)候還有省、路、府、州、縣這樣的區(qū)別。一般四級(jí)、三級(jí)的情況多一些，五級(jí)也有，但只是特例。因此元朝的行政區(qū)劃有疊床架屋的情況，就是在原來(lái)的行政區(qū)劃上再增加一層甚至兩層，這樣就成為一種多層的復(fù)合制。行政區(qū)劃的層級(jí)太多，使得中央對(duì)地方的管理不是很直接，政令不容易下達(dá)，下情也不容易上達(dá)，很不合理。

（2）明清的省、府、縣三級(jí)制以及民國(guó)初年短時(shí)期的省、縣兩級(jí)制

元朝的統(tǒng)治時(shí)間很短，不到一百年就被明朝所代替。明朝對(duì)元代的這種不合理的行政區(qū)劃制度進(jìn)行了改革，簡(jiǎn)化成三級(jí)或者四級(jí)的混合。明朝把全國(guó)分成15個(gè)行政區(qū)劃即兩京十三布政使司，也就是最高一層行政區(qū)劃是布政使司，而首都周?chē)姆Q(chēng)為京。比如原來(lái)明朝的首都是在南京，所以以南京為中心劃一個(gè)行政區(qū)劃叫做南京，管轄范圍很大。后遷都北京，以北京為中心也劃定了一個(gè)很大的區(qū)劃。在南京和北京之外，把其他的地方分為十三布政使司。雖然把省的名稱(chēng)去除了，然而民間依然俗稱(chēng)為省，也就是全國(guó)的行政區(qū)劃為十五省。在布政使司之下有府和縣兩級(jí)，有些地方在府和縣之間還有州，所以行政區(qū)劃是三級(jí)與四級(jí)的混合。明朝的改革并沒(méi)有徹底，只是將元朝的四五級(jí)改成了三、四級(jí)，簡(jiǎn)化了一部分。

三四級(jí)的混合制度實(shí)行起來(lái)還是不大方便，制度還是不一致。到了清代又進(jìn)一步進(jìn)行改革，基本上都改成了省、府、縣三級(jí)，整齊了制度。清代分全國(guó)為18省，每一省的長(zhǎng)官在明代為布政使，到清代就稱(chēng)為巡撫或者總督。18省之下就是府或者相當(dāng)于府的直隸州，府或直隸州之下就是縣，這樣整齊的三級(jí)制顯然比元代和明代的制度更合理，管理更方便。

到了民國(guó)時(shí)期行政區(qū)劃又有一個(gè)改變，北洋政府袁世凱想要把省一級(jí)長(zhǎng)官的權(quán)力剝奪掉，因?yàn)檫@些省的長(zhǎng)官權(quán)力都很大，各省的督軍都掌握軍權(quán)，對(duì)中央的統(tǒng)治不利。因此首先廢除省和縣之間的府一級(jí)政區(qū)，同時(shí)在省和縣之間設(shè)立道（道的數(shù)量遠(yuǎn)小于原來(lái)府）一級(jí)作為過(guò)渡，希望到后來(lái)再?gòu)U除省一級(jí)，實(shí)行道、縣兩級(jí)制。但是省一級(jí)無(wú)法廢除，所以民國(guó)前期的行政區(qū)劃變成了省、道、縣三級(jí)。這個(gè)道在清代的時(shí)候就有，是省之下的一級(jí)管理機(jī)構(gòu)，但是沒(méi)有形成行政區(qū)劃，只是一級(jí)管理機(jī)構(gòu)而已，縣的公文上到府，府的公文上到道，道的公文再上到省，因此這個(gè)道只是一級(jí)管理機(jī)構(gòu)但是沒(méi)有形成一級(jí)行政區(qū)劃。到了民國(guó)初年就把道變成了行政區(qū)劃，把府一級(jí)完全廢除，形成省、道、縣的三級(jí)制。

按照袁世凱的本意，最終要將省一級(jí)省去，成為道、縣兩級(jí)制，但是這個(gè)做法并未實(shí)現(xiàn)。到了南京國(guó)民政府時(shí)期就把道這一級(jí)廢除了，變成了省、縣兩級(jí)制，這一制度的實(shí)行表明中央政府是想把層級(jí)減少以便加強(qiáng)管理。但是到了民國(guó)時(shí)期，要想再實(shí)行兩級(jí)制已經(jīng)不合適，無(wú)論從疆域還是管理復(fù)雜程度都與秦漢時(shí)期不可同日而語(yǔ)。此時(shí)省的數(shù)目不多，而一個(gè)省管幾十個(gè)甚至一百多個(gè)縣，這樣省的管理幅度太大，因此雖然中央政府想要實(shí)行兩級(jí)制，但是在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中是有很大困難的。到了二十世紀(jì)三十年代，國(guó)民政府為了剿滅紅軍就在省以下設(shè)置專(zhuān)區(qū)，也就是行政專(zhuān)員的監(jiān)察區(qū)，由省派出監(jiān)察官員去監(jiān)察一部分縣的行政事務(wù)。于是就形成了省、專(zhuān)區(qū)和縣這樣的兩級(jí)半的結(jié)構(gòu)，也就是專(zhuān)區(qū)并不是一級(jí)行政區(qū)劃，只是監(jiān)察機(jī)構(gòu)，因此稱(chēng)之為兩級(jí)半的結(jié)構(gòu)。過(guò)去的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是在最高一層的行政區(qū)劃上面設(shè)立的，而民國(guó)時(shí)期是在兩層行政區(qū)劃之間設(shè)立一級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這樣的形式是第一次出現(xiàn)（清代的道大致也是這種形態(tài)）。這樣民國(guó)時(shí)期的省、專(zhuān)區(qū)、縣的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)在中華人民共和國(guó)成立后被繼承下來(lái)，一直到現(xiàn)在，地區(qū)一級(jí)還是介于省和縣之間的一級(jí)區(qū)劃，但是這一級(jí)區(qū)劃從理論上來(lái)說(shuō)并不是一級(jí)政區(qū)，而只是省的派出機(jī)構(gòu)。但是現(xiàn)在因?yàn)榈馗氖?，有地?jí)市，這樣省、地級(jí)市、縣成為了三級(jí)區(qū)劃。對(duì)這三級(jí)區(qū)劃以后如何進(jìn)行改革，是一個(gè)大家正在熱烈討論的問(wèn)題。因?yàn)槲乙v的是歷史時(shí)期的行政區(qū)劃變遷，因此對(duì)于今后的改革問(wèn)題暫且不談。

以上就是我所要講的主要內(nèi)容。中國(guó)歷代行政區(qū)劃變遷的最主要部分即層級(jí)的變遷?？偨Y(jié)從秦開(kāi)始到現(xiàn)在兩千年出頭的行政區(qū)劃變遷，我們可以總結(jié)為雖然有很繁復(fù)的變化，但是基本可以分成三個(gè)層次，一個(gè)是縣這一級(jí)，可以叫做基層政區(qū)，這是一個(gè)基本層次。過(guò)去在中央集權(quán)社會(huì)，皇帝所能直接任命的最低一級(jí)的官員就是縣的長(zhǎng)官。管理縣這一級(jí)的政區(qū)我們可以稱(chēng)之為統(tǒng)縣政區(qū)，這一級(jí)也是必須有的，這兩級(jí)政區(qū)就是最基本的政區(qū)。所以?xún)杉?jí)制是最基本的行政區(qū)劃的狀態(tài)。在統(tǒng)縣政區(qū)之上的一級(jí)政區(qū)叫做高層政區(qū)，也就是不直接管基層政區(qū)或者說(shuō)不直接管縣的這一級(jí)政區(qū)就叫高層政區(qū)。因此兩千多年的行政區(qū)劃變遷就是這三個(gè)層次的變化，秦漢時(shí)期可以看作是沒(méi)有高層政區(qū)，同樣隋和唐的前期也是沒(méi)有高層政區(qū)的，而其他的時(shí)期都是存在三個(gè)層級(jí)的政區(qū)的。

在現(xiàn)在領(lǐng)土這么大的情況之下，要實(shí)行兩級(jí)政區(qū)并不容易。如果要進(jìn)行改革實(shí)行兩級(jí)制的話，高層政區(qū)的數(shù)目必須增加，幅員必須縮小。這就是兩千年來(lái)層級(jí)變遷給我們的啟示。

二、行政區(qū)劃幅員的變遷

行政區(qū)劃變遷的另外一個(gè)重要方面是幅員和邊界的變遷。幅員的變遷比較復(fù)雜，簡(jiǎn)單的可以這么說(shuō)，基層政區(qū)也就是縣級(jí)政區(qū)相對(duì)比較穩(wěn)定，兩千多年中幅員雖然也有過(guò)變化，但是變化不是很大，因?yàn)檫@一級(jí)政區(qū)必須穩(wěn)定，在過(guò)去中央專(zhuān)制集權(quán)的農(nóng)業(yè)國(guó)家，縣級(jí)政區(qū)是直接管轄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此其幅員始終沒(méi)有大的變化，以利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。統(tǒng)縣政區(qū)的幅員變化總趨勢(shì)是一般是從大到小，在秦漢的時(shí)候比較大，后來(lái)越變?cè)叫。剿纬臅r(shí)候就非常小了，甚至有的只管一兩個(gè)縣這樣的程度。在元朝的時(shí)候有的州就跟縣一樣大了。到明朝的時(shí)候統(tǒng)縣政區(qū)的幅員才又重新變大，而到了清朝的時(shí)候又開(kāi)始變小。而高層政區(qū)的幅員變遷則相對(duì)沒(méi)有規(guī)律性可循，可以說(shuō)是起伏不定。一開(kāi)始的時(shí)候很大，比如漢代的州，后來(lái)就變小。到了唐代又變大，但是到了宋朝的路又變小了。元代的行省又是非常之大，元朝的疆域只分10個(gè)行省和一個(gè)行中書(shū)省，這個(gè)高層政區(qū)就非常之大，一個(gè)行省比我們現(xiàn)在兩三個(gè)省都要大。這么大的幅員顯然不合適，因此從明代開(kāi)始又變小，十個(gè)省變成了十五個(gè)省，到清朝又變成十八省，當(dāng)然我們現(xiàn)在的省一級(jí)政區(qū)又比清代更小。因此高層政區(qū)的幅員變化是一種起伏不定的變化。

三、行政區(qū)劃邊界的變遷

第三方面是行政區(qū)劃邊界的變遷?；旧现袊?guó)行政區(qū)劃邊界的變遷有個(gè)規(guī)律，也就是說(shuō)劃邊界的時(shí)候有兩個(gè)不同的思想，一個(gè)是要山川形便一個(gè)犬牙交錯(cuò)。山川形便的意思是行政區(qū)劃的邊界要跟山脈、河流相重合。這樣的邊界就對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)的發(fā)展比較有利，但是對(duì)于中央政府直接控制地方卻不利，因?yàn)樾姓^(qū)劃的邊界如果跟山川一致的話，也容易造成割據(jù)的局面。比如山西、四川、兩廣地區(qū)，如果這些地方的邊界和山川相一致就容易形成地方勢(shì)力的坐大。比如山西要割據(jù)就比較容易，它西邊有黃河，東邊有太行山，而四川的四周都是山脈，這樣就很容易造成一種獨(dú)立王國(guó)，中央就不容易管得到。事實(shí)上山西和四川經(jīng)常是割據(jù)勢(shì)力形成的地區(qū)。所以中央政府也有意地使行政區(qū)劃的邊界與山川形勢(shì)不相一致，這就叫犬牙相制，這一點(diǎn)在圖上表示出來(lái)就更為明顯。例如嶺南和南嶺以北的地方如果以南嶺為界劃成不同的行政區(qū)劃，如湖南和兩廣按照南嶺來(lái)劃界，那么嶺南這個(gè)地方顯然就容易割據(jù)成獨(dú)立王國(guó)。所以在秦朝的時(shí)候就有意地使嶺南的三個(gè)郡跟南嶺以北的郡之間的界線不跟南嶺重合，造成犬牙相制，這樣的結(jié)果確實(shí)是對(duì)中央統(tǒng)治有利的。由于這個(gè)犬牙相制從秦朝一直延續(xù)到漢朝，所以漢武帝統(tǒng)一兩廣地區(qū)的時(shí)候就利用了犬牙相入的優(yōu)勢(shì)，很快就滅掉了嶺南地區(qū)的南越王國(guó)。關(guān)于犬牙相制原則的實(shí)行，越到后來(lái)就發(fā)展得越厲害。一個(gè)比較突出的例子就是原來(lái)秦嶺南北是分屬不同的政區(qū)，但是為了便于北方的軍隊(duì)攻打南方以及在北方的中央政府控制南方，所以到后來(lái)秦嶺就不再是行政區(qū)劃的界線，而是把秦嶺南北統(tǒng)轄到一個(gè)行政區(qū)劃中。因此現(xiàn)在的陜西關(guān)中地區(qū)和漢中地區(qū)是劃在一個(gè)省之內(nèi)的，這是從元代一直延續(xù)到現(xiàn)在的，這是很典型的一個(gè)例子。所以說(shuō)，犬牙相制和山川形便是行政區(qū)劃之間關(guān)系的一種體現(xiàn)，也就是說(shuō)隨著行政區(qū)劃制度的發(fā)展，犬牙相入的原則實(shí)行的越來(lái)越普遍，不但是高層政區(qū)而且在郡級(jí)政區(qū)都有這樣的情況。當(dāng)然山川形便的原則繼續(xù)實(shí)行，尤其是在基層政區(qū)中，但是在統(tǒng)縣政區(qū)和高層政區(qū)中犬牙相入的原則運(yùn)用比較普遍。由于這個(gè)問(wèn)題比較專(zhuān)門(mén)，所以我們就用圖來(lái)簡(jiǎn)單的表示一下犬牙相入與山川形便的區(qū)別，更詳細(xì)的討論就不再深入了。

第三篇：民國(guó)和新中國(guó)的行政區(qū)劃變遷~

民國(guó)和新中國(guó)的行政區(qū)劃變遷~

民國(guó)和新中國(guó)的行政區(qū)劃變遷~

【一】中華民國(guó)行政區(qū)劃

中華民國(guó)建國(guó)初期，承襲清朝舊制。不同之處在于廢除府，將所有不管縣的州、廳全改為縣，1914年時(shí)在省縣之間設(shè)置93個(gè)道。當(dāng)時(shí)的省份依當(dāng)時(shí)順序排列，有直隸、奉天、吉林、黑龍江、山東、河南、山西、江蘇、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陜西、甘肅、新疆、四川、廣東、廣西、云南、貴州等22省。北洋政府在22個(gè)省之外設(shè)了京兆地方、熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、川邊等幾個(gè)特別區(qū)域，西藏、外蒙古、青海3個(gè)地方，另保留阿爾泰、塔爾巴哈臺(tái)、伊犛3地區(qū)（后均并入新疆?。?。

1928年北伐后，國(guó)民政府廢除了道，另外設(shè)立了專(zhuān)署（即行政督察區(qū)），作為省的派出機(jī)構(gòu)，一個(gè)專(zhuān)署管理十幾個(gè)縣。國(guó)民政府北伐后，改直隸、奉天2省為河北、遼寧，并京兆特別區(qū)入河北，將熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、川邊、寧夏、青海改建為6個(gè)?。ùㄟ吿貏e區(qū)改建西康省），總計(jì)28個(gè)省，另外加上西藏、蒙古2個(gè)地方，以及分自俄、英收回的東省特別區(qū)、威海衛(wèi)行政區(qū)。國(guó)民政府并設(shè)立特別市（即直轄市），先后設(shè)置南京、上海、北平、天津、青島、武漢（后改名為漢口）、廣州(后降為省轄市，抗戰(zhàn)勝利后再升格)、西京（后降為省轄市，抗戰(zhàn)勝利后改稱(chēng)西安并再升格）、重慶（抗戰(zhàn)時(shí)期設(shè)置）等9個(gè)特別市。此外，東北政務(wù)委員會(huì)自設(shè)興安屯墾區(qū)，西南政務(wù)委員會(huì)曾一度設(shè)立瓊崖特別區(qū)，馬仲英則一度自設(shè)河西省，惟除了瓊崖特別區(qū)系獲國(guó)民政府報(bào)準(zhǔn)外，均為地方私設(shè)省級(jí)政區(qū)。

1945年對(duì)日抗戰(zhàn)勝利后，中華民國(guó)政府將原東北三省根據(jù)滿洲國(guó)時(shí)期的行政區(qū)劃改劃分成東北九省，增設(shè)遼北、安東、合江、松江、嫩江、興安等6省及沈陽(yáng)、大連、哈爾濱等3個(gè)直轄市。對(duì)日抗戰(zhàn)的勝利，使中華民國(guó)政府收復(fù)臺(tái)灣，成為35行省之一。中華民國(guó)政府并將海南島設(shè)立海南特別行政區(qū)，作為建省之準(zhǔn)備。【二】新中國(guó)行政區(qū)劃新中國(guó)成立時(shí)的1949年，全國(guó)分為30省、1自治區(qū)、12直轄市、5行署區(qū)、1地方、1地區(qū)。直至1967年區(qū)劃多次調(diào)整，到1967年調(diào)整為22省、5自治區(qū)、3直轄市共計(jì)30省級(jí)行政區(qū)，直至1988年新增海南省，1997年新增重慶直轄市，1997年和1999年香港和澳門(mén)回歸中國(guó)，相繼新設(shè)2個(gè)特別行政區(qū)，至此共計(jì)23省、5自治區(qū)、4直轄市和2特別行政區(qū)共計(jì)34省級(jí)行政區(qū)。

1949年，中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃將全國(guó)分為5大行政區(qū)（東北、華北、西北、華東、西南、中南）和一個(gè)中央直屬行政單位，總共有30省、1自治區(qū)、12直轄市、5行署區(qū)、1地方、1地區(qū)。

1950年，撤銷(xiāo)旅大行署區(qū)，設(shè)立旅大市，并設(shè)立中央人民政府華北事務(wù)部，撤銷(xiāo)四川省，設(shè)立川東、川南、川西、川北4個(gè)行署區(qū)。

1952年，撤銷(xiāo)中央人民政府華北事務(wù)部，設(shè)立政務(wù)院華北行政委員會(huì)。并將原來(lái)的大行政區(qū)改稱(chēng)為行政委員會(huì)。撤銷(xiāo)了行署區(qū)的建制，恢復(fù)為原來(lái)的省。撤銷(xiāo)平原省，將其行政區(qū)域并入河南、山東二省。撤銷(xiāo)察哈爾省，將其行政區(qū)域并入河北、山西二省。直轄南京市改為江蘇省轄市。

1953年，吉林省的長(zhǎng)春市和松江省的哈爾濱市升為直轄市?？傆?jì)6大行政區(qū)，下轄30省、1自治區(qū)、14直轄市、1地方、1地區(qū)。

1954年，撤銷(xiāo)6大行政委員會(huì)，最高一級(jí)的地方行政單位變?yōu)槭　３蜂N(xiāo)遼東、遼西二省，恢復(fù)遼寧省。撤銷(xiāo)松江省，將其行政區(qū)域并入黑龍江省。撤銷(xiāo)寧夏省，將其行政區(qū)域并入甘肅?。?954年6月撤銷(xiāo)綏遠(yuǎn)省，將其行政區(qū)域并入內(nèi)蒙古自治區(qū)。歸綏市改稱(chēng)呼和浩特市，定為自治區(qū)首府?？傆?jì)26省、1自治區(qū)、3直轄市、1地方、1地區(qū)。

1955年7月30日，撤銷(xiāo)熱河省，將其行政區(qū)域并入河北省、遼寧省及內(nèi)蒙古自治區(qū)；1955年10月，撤銷(xiāo)西康省，將其行政區(qū)域并入四川??；1955年10月1日，撤消新疆省，設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)，自治區(qū)首府烏魯木齊市（1953年迪化新名），成立西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)，昌都地區(qū)劃其管轄。

1958年3月5日，撤銷(xiāo)廣西省，正式設(shè)立廣西僮族自治區(qū)。

1958年10月25日，從甘肅省劃出部分區(qū)域，正式成立寧夏回族自治區(qū)；1958年2月11日，中央直轄的天津市改為河北省省轄市；至此全國(guó)分為22省、4自治區(qū)、2直轄市、1籌備委員會(huì)。

1965年9月9日，西藏自治區(qū)正式成立；1965年10月12日，廣西僮族自治區(qū)更名為廣西壯族自治區(qū)。

1967年1月2日，河北省天津市重新升為中央直轄市；截至1967年全國(guó)分為22省、5自治區(qū)、3直轄市。

1988年4月13日，撤銷(xiāo)海南行政區(qū)，設(shè)立海南省。

1997年3月14日，四川省重慶市重新升為中央直轄市。設(shè)立重慶直轄市，管轄原四川省重慶市、萬(wàn)縣市、涪陵市和黔江地區(qū)所轄行政區(qū)域。1997年7月1日，對(duì)香港行使主權(quán)，設(shè)立香港特別行政區(qū)。

1999年12月20日，對(duì)澳門(mén)行使主權(quán)，設(shè)立澳門(mén)特別行政區(qū)。

自1999年12月20日澳門(mén)主權(quán)移交為止，中華人民共和國(guó)劃分為23省、5自治區(qū)、4直轄市、2特別行政區(qū)共計(jì)34一級(jí)行政區(qū)，之后數(shù)量一直穩(wěn)定不變。

理論上，中華人民共和國(guó)現(xiàn)在的行政區(qū)劃基本上分為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)管理。但在中國(guó)大陸的行政區(qū)

現(xiàn)行中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃及領(lǐng)土糾紛

域管理實(shí)際中，現(xiàn)行的管理體制實(shí)際上沿用了中華民國(guó)管理方式。除直轄市和特別行政區(qū)外，每個(gè)省、自治區(qū)的行政區(qū)劃的管理無(wú)一例外仍舊按地市級(jí)行政區(qū)（含副省級(jí)城市）、縣級(jí)行政區(qū)（含副地司級(jí)行政區(qū)域）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含副縣級(jí)行政區(qū)域）三級(jí)管理。中國(guó)大陸特色政治在行政區(qū)劃管理上還體現(xiàn)為地市級(jí)行政區(qū)包括副省級(jí)城市、地級(jí)市、地區(qū)（以前為專(zhuān)區(qū)，政權(quán)為專(zhuān)員公署）、自治州和盟（內(nèi)蒙古），其機(jī)構(gòu)設(shè)置上除了各有側(cè)重以外其他大同小異。從1980年代以來(lái)，絕大多數(shù)地級(jí)行政區(qū)都改名為地級(jí)市。中國(guó)成立以來(lái)，根據(jù)有利于行政經(jīng)濟(jì)管理、推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展、有利于民族團(tuán)結(jié)等原則，兼顧歷史上長(zhǎng)期形成的政治、經(jīng)濟(jì)、生活上的密切聯(lián)系及山脈、河流等自然地理要素，我國(guó)的省級(jí)行政區(qū)劃幾經(jīng)變遷，在新中國(guó)成立至今的四十余年時(shí)間里，省級(jí)行政區(qū)劃在1954年、1959年、1969年、1988年、1997年五個(gè)年頭變化較大。1950年的省級(jí)行政區(qū)：

1950年，全國(guó)大部分地區(qū)雖已解放，但國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)尚未走上正軌，故省級(jí)行政區(qū)基本上沿襲舊中國(guó)的劃分，全國(guó)共設(shè)有52個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括29個(gè)省、12個(gè)直轄市、9個(gè)行署區(qū)、l個(gè)自治區(qū)、1個(gè)地方。29個(gè)?。汉颖笔?、山西省、平原省、綏遠(yuǎn)省、察哈爾省、遼東省、遼西省、吉林省、黑龍江省、松江省、熱河省、陜西省、甘肅省、寧夏省、青海省、新疆省、山東省、福建省、浙江省、臺(tái)灣省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、廣東省、廣西省、貴州省、云南省、西康省。12個(gè)直轄市：北京市、天津市、上海市、沈陽(yáng)市、撫順市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武漢市、廣州市、重慶市。9個(gè)行署區(qū)：旅大行署區(qū)、蘇北行署區(qū)、蘇南行署區(qū)、皖北行署區(qū)、皖南行署區(qū)、川東行署區(qū)、川南行署區(qū)、川西行署區(qū)、川北行署區(qū)。l個(gè)自治區(qū)：內(nèi)蒙古自治區(qū)。

l個(gè)地方：西藏地方。1954年底的省級(jí)行政區(qū)：

新中國(guó)成立后的幾年中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步得以恢復(fù)，原有省級(jí)行政區(qū)劃已暴露出了不少不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弱點(diǎn)，為了適應(yīng)新形勢(shì)的需要，我國(guó)政府在1954年對(duì)我國(guó)省級(jí)行政區(qū)進(jìn)行了建國(guó)后最大規(guī)模的調(diào)整，撤銷(xiāo)了原省級(jí)行政區(qū)中的7個(gè)?。ㄋ山　⑵皆?、綏遠(yuǎn)省、寧夏省、遼東省、遼西省、察哈爾?。?個(gè)直轄市（沈陽(yáng)市、撫順市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武漢市、廣州市、重慶市）、9個(gè)行署區(qū)（旅大、蘇北、蘇南、皖北、皖南、川東、川南、川西、川北），恢復(fù)了安徽、遼寧、江蘇、四川等四省的建制。

1954年底，我國(guó)共有32個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括26個(gè)省、3個(gè)直轄市、1個(gè)自治區(qū)、1個(gè)地方、1個(gè)地區(qū)（昌都地區(qū)）。1959年底的省級(jí)行政區(qū)：

1959年，我國(guó)政府對(duì)我國(guó)省級(jí)行政區(qū)進(jìn)行了較大規(guī)模的調(diào)查，撤銷(xiāo)了原省級(jí)行政區(qū)中的4個(gè)省、l個(gè)直轄市（天津市）、l個(gè)地方（西藏地方），新設(shè)置了新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、西藏自治區(qū)（籌委會(huì)）共4個(gè)省級(jí)行政區(qū)，熱河省分別并入河北省和內(nèi)蒙古自治區(qū)。1955年西康省撤銷(xiāo)，金沙江以東轄地并入四川省，以西入西藏自治區(qū)。

1959年，我國(guó)共有30個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括22個(gè)省、2個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)、l個(gè)地區(qū)。1969年底的省級(jí)行政區(qū)：

1969年，我國(guó)政府對(duì)我國(guó)省級(jí)行政區(qū)進(jìn)行了小規(guī)模的調(diào)整，主要改變了部分省級(jí)行政區(qū)的管轄范圍，撤銷(xiāo)了（昌都地區(qū)），并入西藏自治區(qū)，恢復(fù)天津直轄市。

1969年底，我國(guó)共有30個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括22個(gè)省、3個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)。

1970年～1987年底之間，除部分省級(jí)行政區(qū)有管轄范圍的調(diào)整外，我國(guó)省級(jí)行政區(qū)個(gè)數(shù)及其名稱(chēng)無(wú)變化。1988-1999年的省級(jí)行政區(qū)

1988年，我國(guó)政府新設(shè)置海南省，1997年3月14日八屆全國(guó)人大第五次會(huì)議決定設(shè)立重慶直轄市，撤銷(xiāo)原重慶市，管轄原重慶市、萬(wàn)縣市、涪陵市和黔江地區(qū)。1997年7月1日，我國(guó)政府已對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)，設(shè)立香港特別行政區(qū)。1999年12月20日，我國(guó)政府已對(duì)澳門(mén)恢復(fù)行使主權(quán)，設(shè)立澳門(mén)特別行政區(qū)。迄今，我國(guó)共有33個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括23個(gè)省、4個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)、2個(gè)特別行政區(qū)。我國(guó)現(xiàn)行省級(jí)行政區(qū)系列如下：

23個(gè)?。汉颖笔?、山西省、吉林省、遼寧省、黑龍江省、陜西省、甘肅省、青海省、山東省、福建省、浙江省、臺(tái)灣省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、江蘇省、安徽省、廣東省、海南省、四川省、貴州省、云南省。

4個(gè)直轄市：北京市、天津市、上海市、重慶市。

5個(gè)自治區(qū)：內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、西藏自治區(qū)。

2個(gè)特別行政區(qū)：香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū) 新中國(guó)行政區(qū)劃變革與時(shí)俱進(jìn)

行政區(qū)劃事關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局，是重大戰(zhàn)略性問(wèn)題。行政區(qū)劃改革調(diào)整須根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和行政管理的需要，依照法律規(guī)定，在充分考慮經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等因素的基礎(chǔ)上，綜合考慮，全面權(quán)衡，在保持相對(duì)穩(wěn)定的前提下謹(jǐn)慎進(jìn)行。行政區(qū)劃是具有歷史性的，也是在不斷變化的，但它又是相對(duì)穩(wěn)定的，因此有時(shí)讓人覺(jué)得它從來(lái)就是目前這個(gè)樣子

行政區(qū)劃，一個(gè)聽(tīng)起來(lái)熟悉，但又不很明了的詞匯。

按專(zhuān)業(yè)書(shū)籍的解釋?zhuān)姓^(qū)劃就是國(guó)家對(duì)行政區(qū)域的劃分。國(guó)家根據(jù)行政管理和政治統(tǒng)治的需要，遵循有關(guān)的法律規(guī)定，充分考慮經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、地區(qū)差異和人口密度等客觀因素，實(shí)行行政區(qū)域的分級(jí)劃分和調(diào)整，將國(guó)家劃分為若干層次、大小不同的行政區(qū)域系統(tǒng)，并在各個(gè)區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。

由此可見(jiàn)，行政區(qū)劃是具有歷史性的，也是在不斷變化的。但它又是相對(duì)穩(wěn)定的，因此有時(shí)讓人覺(jué)得它從來(lái)就是目前這個(gè)樣子。譬如，我們自己的國(guó)家，行政區(qū)劃似乎自古沒(méi)變一般。其實(shí)不然，這種變動(dòng)一直在進(jìn)行，有時(shí)還是很大規(guī)模的。

曾經(jīng)撤掉了10個(gè)省

新中國(guó)成立時(shí)，全國(guó)一共有52個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括29個(gè)省、12個(gè)直轄市、9個(gè)行署區(qū)、l個(gè)自治區(qū)(內(nèi)蒙古)、1個(gè)地方(西藏)?，F(xiàn)在看來(lái)讓人有點(diǎn)詫異的是，那時(shí)東北地區(qū)劃為9個(gè)省，直轄市不光南京、武漢、廣州、重慶、沈陽(yáng)這樣的大城市，還包括撫順、鞍山、本溪等中小城市。后3個(gè)市成直轄市，可能與它們是煤炭鋼鐵基地有關(guān)。

新中國(guó)成立后的四五年里，對(duì)省級(jí)區(qū)劃進(jìn)行了大刀闊斧的裁撤，一共撤掉10個(gè)省、9個(gè)行署區(qū)、9個(gè)直轄市、一個(gè)地方；新成立了4個(gè)自治區(qū)，省級(jí)行政單位變?yōu)?0個(gè)。

這種裁撤，和內(nèi)蒙古自治區(qū)的成立有很大關(guān)系。

內(nèi)蒙古自治區(qū)是1947年5月成立的，這是我們黨維護(hù)國(guó)家疆土完整、民族團(tuán)結(jié)的一件大事。

1945年9月，日本剛剛投降，偽蒙疆政府法院院長(zhǎng)補(bǔ)英**糾集一些王公貴族、民族上層和蒙古族青年知識(shí)分子，在蘇尼特右旗成立了一個(gè)“內(nèi)蒙古共和國(guó)臨時(shí)政府”，并派出外交使團(tuán)，尋求外援。此事引起中共中央的嚴(yán)重關(guān)注，指派烏蘭夫去處理。10月間，烏蘭夫只帶了少數(shù)隨員，來(lái)到了這個(gè)“臨時(shí)政府”的所在地，在十分困難而危險(xiǎn)的條件下展開(kāi)工作。他積極宣傳黨的民族政策，做爭(zhēng)取青年的工作，很快便收到了明顯效果，成功地解決了這一事件。

幾乎是在同一時(shí)間，內(nèi)蒙古東部地區(qū)一些偽滿官吏、封建上層和具有分離傾向的人也在進(jìn)行分裂活動(dòng)，公開(kāi)搞“內(nèi)外蒙合并”。

中共中央電示：“在目前我們控制熱察、發(fā)展東北、取得華北優(yōu)勢(shì)的方針下，內(nèi)蒙古在戰(zhàn)略上具有極重要的地位。適當(dāng)?shù)慕鉀Q內(nèi)蒙古民族問(wèn)題，不僅關(guān)系內(nèi)蒙古民族本身的解放，而且能夠建立我黨我軍鞏固的后方?！?/p>

烏蘭夫根據(jù)中共中央的指示，經(jīng)過(guò)認(rèn)真籌備，于1945年11月25日，在張家口召開(kāi)了內(nèi)蒙古盟旗代表會(huì)議，成立了內(nèi)蒙古自治運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)。這是一個(gè)廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，任務(wù)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)蒙古自治運(yùn)動(dòng)。同年11月，開(kāi)始同東蒙代表接觸，12月派出工作團(tuán)去東蒙開(kāi)展工作。1946年4月3日，由自治運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)與東蒙自治政府各派7名代表參加的研究東西蒙自治運(yùn)動(dòng)統(tǒng)一的會(huì)議在承德召開(kāi)了，這就是內(nèi)蒙古歷史上有名的“四三會(huì)議”。經(jīng)過(guò)烏蘭夫多方努力，雙方終于統(tǒng)一了思想，達(dá)成共識(shí)：內(nèi)蒙古地區(qū)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行民族區(qū)域自治。

1947年4月3日至5月3日，內(nèi)蒙古人民代表會(huì)議在王爺廟(今烏蘭浩特市)召開(kāi)，會(huì)議決定，內(nèi)蒙古自治政府5月1日正式成立，烏蘭夫當(dāng)選為自治政府主席。

民族自治是中國(guó)共產(chǎn)黨的一貫主張，在中共二大時(shí)就確定了。1949年3月5日至13日，中共七屆二中全會(huì)在河北西柏坡舉行。在會(huì)議期間，中共中央有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)蒙古的行政區(qū)劃和自治形式等問(wèn)題進(jìn)行了討論。初步形成了一種意向：撤銷(xiāo)熱河、察哈爾和綏遠(yuǎn)三個(gè)省，為內(nèi)蒙古形成東、西部統(tǒng)一的自治區(qū)域創(chuàng)造條件。

1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平舉行，會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。綱領(lǐng)明確規(guī)定，新中國(guó)以民族區(qū)域自治解決國(guó)內(nèi)的民族問(wèn)題。

1952年10月，經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)，察哈爾省撤銷(xiāo)，該省的察哈爾盟和錫林郭勒盟被劃回內(nèi)蒙古自治區(qū)。

1954年3月6日，內(nèi)蒙古與綏遠(yuǎn)省合并。1954年8月，撤銷(xiāo)寧夏省，將其行政區(qū)域并入甘肅省和內(nèi)蒙古。

1956年1月1日，熱河省撤銷(xiāo)。熱河省的6旗縣劃歸了內(nèi)蒙古自治區(qū)。到這一年的6月初，內(nèi)蒙古基本上恢復(fù)了歷史地域。

這期間，中央政府還撤銷(xiāo)了遼北、安東、合江、松江、嫩江、興安6省，重新劃分為現(xiàn)在的東北三??；將西康省一分為二，西部劃入西藏，東部劃入四川。

1955年10月1日，撤銷(xiāo)新疆省，設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)；

1958年3月5日，撤銷(xiāo)廣西省，設(shè)立廣西僮族自治區(qū)；

1958年10月25日，從甘肅省劃出部分區(qū)域，成立寧夏回族自治區(qū)；

1965年9月9日，西藏自治區(qū)成立；

1967年1月2日，天津市重新升為中央直轄市；

1969年，中央縮減了內(nèi)蒙古的區(qū)域，將其東部劃歸黑龍江、吉林、遼寧三省，西部劃歸甘肅省和寧夏回族自治區(qū)，內(nèi)蒙古的區(qū)域因此縮小了近一半；

1979年，內(nèi)蒙古又恢復(fù)了歷史版圖。1984年，建海南省。1997年，重慶變直轄市。

新中國(guó)建立初期，還設(shè)立過(guò)東北、華北、華東、中南、西北、西南六大行政區(qū)。這種行政區(qū)基本上是黨、政、軍一體的政權(quán)體制。1953年高饒事件的發(fā)生，直接導(dǎo)致了大區(qū)制的撤銷(xiāo)。1954年4月7日，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議決定撤銷(xiāo)大區(qū)一級(jí)黨政機(jī)關(guān)，六大區(qū)撤銷(xiāo)。

目前，中國(guó)有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)，即23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)。

一個(gè)省該管多少個(gè)縣

2004年，一家媒體載文說(shuō)，中國(guó)的行政區(qū)劃改革將在當(dāng)年內(nèi)正式啟動(dòng)，兩年內(nèi)完成。基本內(nèi)容是，全國(guó)將劃分成50個(gè)省。報(bào)道說(shuō)，這一消息是民政部某官員在香港接受媒體采訪時(shí)透露的。

在此前后，有關(guān)區(qū)劃改革的傳言不絕于耳。有說(shuō)全國(guó)將劃為50省的，有說(shuō)劃為60省的，還有給出詳細(xì)的區(qū)劃方案的。這種方案基本原則是把大的省區(qū)切分，在幾個(gè)省相鄰區(qū)取一較大城市作省會(huì)，組成新的省，有點(diǎn)類(lèi)似解放前區(qū)劃的樣子。還提出改革的整體思路：縮省并縣，省縣直轄，創(chuàng)新市制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

然而主管?chē)?guó)家行政區(qū)劃事務(wù)的民政部卻對(duì)此予以堅(jiān)決否認(rèn)。一位不愿透露姓名的民政部官員說(shuō)：“民政部從來(lái)沒(méi)有就行政區(qū)劃改革問(wèn)題舉行過(guò)會(huì)議，這都是媒體自己在炒作。”

專(zhuān)家也指出，雖然行政區(qū)劃改革之說(shuō)中民政部居于核心地位，但是要將中國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃重新劃撥一遍，影響之大，事情之復(fù)雜，又豈是民政部這樣一個(gè)部所能決定得了的？予以否定理所當(dāng)然。

盡管如此，不少專(zhuān)家依然看好“行政區(qū)劃改革”的說(shuō)法。而現(xiàn)實(shí)是，不管會(huì)不會(huì)有大的動(dòng)作，地方上已經(jīng)開(kāi)始就行政區(qū)劃進(jìn)行改動(dòng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。比如撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。據(jù)民政部發(fā)布的資料，自1999年起推動(dòng)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，已有25個(gè)省完成，共撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)7196個(gè)。而且省轄市的試點(diǎn)也在一些省份展開(kāi)，例如浙江省的義烏市就是試點(diǎn)之一。

研究中國(guó)行政區(qū)劃歷史的專(zhuān)家指出，從歷史的角度來(lái)看，中國(guó)將各省行政區(qū)劃范圍縮小，并回歸到省、縣兩級(jí)管理應(yīng)當(dāng)是一種合理趨勢(shì)。

中國(guó)行政區(qū)劃研究會(huì)理事、復(fù)旦大學(xué)博導(dǎo)周振鶴教授著有《體國(guó)經(jīng)野之道———新角度下的中國(guó)行政區(qū)劃史》，在歷史行政區(qū)劃研究領(lǐng)域影響很廣。

周振鶴說(shuō)：“從秦朝開(kāi)始，中央和地方之間的行政管理就是兩級(jí)的，歷經(jīng)2000多年，其間經(jīng)歷了兩級(jí)到多級(jí)的3次循環(huán)?！?/p>

秦開(kāi)始郡、縣兩級(jí)制度。漢朝在郡上設(shè)立了州，為三級(jí)管理。魏晉南北朝州的作用名存實(shí)亡，應(yīng)看作二級(jí)管理。明朝為三四級(jí)混合結(jié)構(gòu)。清朝取銷(xiāo)州，為省、府、縣三級(jí)結(jié)構(gòu)。民國(guó)政府取銷(xiāo)了府，又成了省、縣兩級(jí)結(jié)構(gòu)。這是第二次循環(huán)。

“層級(jí)多了領(lǐng)導(dǎo)起來(lái)不太方便，兩級(jí)是最好的，但是如果省面積大了也不方便。中國(guó)現(xiàn)有2000多個(gè)縣，最好的設(shè)置就是一個(gè)省直接管50個(gè)縣，而中央管理40至50個(gè)省?！敝苷聱Q說(shuō)。

我國(guó)現(xiàn)有2062個(gè)縣級(jí)單位，很多省都管理上百個(gè)縣。如河北省有138個(gè)縣，河南有110個(gè)縣，云南省有119個(gè)縣，四川省分出重慶市后還有140個(gè)縣。

北京大學(xué)歷史系教授、博導(dǎo)兼《歷史地理》副主編李孝聰認(rèn)為，歷史上，行政區(qū)劃的劃分主要根據(jù)自然環(huán)境，比如河流流域、山谷盆地等，這是為了方便管理。

“我認(rèn)為秦嶺以南歸陜西省就不合理，因?yàn)楣芾砥饋?lái)不方便，歸四川省比較合適?！崩钚⒙斦f(shuō)，“但是四川省本身已經(jīng)很大，也需要?jiǎng)澐?。?/p>

李孝聰主張，省作為最大的行政單位，一是面積不要太大，二是民族文化差異不要太大；太大就分開(kāi)，不要按照過(guò)去的理念在經(jīng)濟(jì)上搞肥瘦搭配。

中山大學(xué)行政管理研究中心地方政府與區(qū)域公共管理研究室陳瑞蓮教授從法律層面對(duì)現(xiàn)行區(qū)劃模式提出質(zhì)疑。她說(shuō)：“地市級(jí)的管理根本沒(méi)有憲法依據(jù)?！?/p>

她認(rèn)為，目前行政區(qū)劃改革主要矛頭是向地市一級(jí)的改革。我國(guó)1982年在江浙地區(qū)開(kāi)始設(shè)立地級(jí)市，上世紀(jì)80年代末和90年代初迅速蔓延，至今有超過(guò)70%的省區(qū)設(shè)立了地級(jí)市。但是隨后就發(fā)現(xiàn)這種體制矛盾很大，主要表現(xiàn)在地級(jí)市向縣爭(zhēng)權(quán)、爭(zhēng)奪資源和人力，而市的經(jīng)濟(jì)輻射作用并不強(qiáng)。關(guān)鍵是設(shè)立地級(jí)市于法無(wú)據(jù)。

“無(wú)論是1982年的憲法還是以后進(jìn)行的修改，都沒(méi)有把地級(jí)這種行政單位寫(xiě)進(jìn)去?！标惾鹕徴f(shuō)。

區(qū)劃調(diào)整應(yīng)謹(jǐn)慎從事

云南省玉溪市民政局干部肖慧才寫(xiě)了一篇題為《淺析我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整改革的基本思路》的文章，2008年7月在民政部政策研究中心網(wǎng)上發(fā)布，其觀點(diǎn)應(yīng)該看作是得到民政官方基本肯定的。

肖慧才也認(rèn)為，我國(guó)行政區(qū)劃現(xiàn)狀及存在的主要弊端主要是：

一、行政區(qū)劃層次過(guò)多，管理層次復(fù)雜。

二、行政區(qū)劃規(guī)模大小差異懸殊。從人口數(shù)量來(lái)看，大省近億，小省不足300萬(wàn)；大縣(縣級(jí)市、市轄區(qū))過(guò)百萬(wàn)甚至200萬(wàn)，小縣不足1萬(wàn)。從面積來(lái)看，有3萬(wàn)多平方公里的省，有20萬(wàn)平方公里的縣。就地幅跨度而言，像新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省和黑龍江省，地幅跨度很大，南北跨度或東西相距均在1000多公里以上。內(nèi)蒙古自治區(qū)更為突出，東西距離2400多公里、南北跨距1700多公里。這些情況的存在，既不利于地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也不利于國(guó)家的行政管理和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都有潛在的消極影響。改革調(diào)整行政區(qū)劃勢(shì)在必行。

然而，行政區(qū)劃事關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局，是重大戰(zhàn)略性問(wèn)題。行政區(qū)劃改革調(diào)整須根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和行政管理的需要，依照法律規(guī)定，在充分考慮經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等因素的基礎(chǔ)上，綜合考慮，全面權(quán)衡，在保持相對(duì)穩(wěn)定的前提下謹(jǐn)慎進(jìn)行。

在具體實(shí)施過(guò)程中一定要因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，不搞一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或一個(gè)模式，而是要從實(shí)際出發(fā)，充分綜合各方面因素。要本著科學(xué)規(guī)劃、依法行政、分步實(shí)施、確保穩(wěn)定的原則，按照“有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展，有利于城鎮(zhèn)的合理布局和健康發(fā)展，有利于增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，有利于降低行政管理成本和提高行政管理效能”的總體思路進(jìn)行工作。

肖慧才在文章中建議，可以先將地幅跨度較大的新疆、西藏、內(nèi)蒙古、甘肅和黑龍江五省區(qū)作一定調(diào)整，將遠(yuǎn)離省區(qū)中心的偏遠(yuǎn)地方就近劃歸鄰省份。這樣不會(huì)增設(shè)省級(jí)機(jī)構(gòu)，也不會(huì)增加財(cái)政開(kāi)支。

其次就是撤銷(xiāo)地級(jí)行政區(qū)劃，實(shí)行省直管縣的體制。繼續(xù)實(shí)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，并實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所剩政務(wù)已經(jīng)不多，而農(nóng)村拆遷、征用土地補(bǔ)償糾紛層出不窮，如果變鄉(xiāng)鎮(zhèn)為自治這些問(wèn)題會(huì)大幅減少。

總之，行政區(qū)劃改革目的應(yīng)該是精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，減少中間環(huán)節(jié)，減少官員職數(shù)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高行政效率，真正實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的格局。

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國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定

1985年1月15日發(fā)布

第一條為了加強(qiáng)行政區(qū)劃的管理，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定。

第二條行政區(qū)劃應(yīng)保持穩(wěn)定。必須變更時(shí)，應(yīng)本著有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于行政管理，有利于民族團(tuán)結(jié)，有利于鞏固國(guó)防的原則，制訂變更方案，逐級(jí)上報(bào)審批。

第三條 省、自治區(qū)、直轄市的設(shè)立、撤銷(xiāo)、更名，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)審議決定。

第四條 下列行政區(qū)劃的變更由國(guó)務(wù)院審批：

(一)省、自治區(qū)、直轄市的行政區(qū)域界線的變更，省、自治區(qū)人民政府駐地的遷移；

(二)自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、更名和隸屬關(guān)系的變更以及自治州、縣、自治縣、市人民政府駐地的遷移；

(三)自治州、自治縣的行政區(qū)域界線的變更，縣、市的行政區(qū)域界線的重大變更；

(四)凡涉及海岸線、海島、邊疆要地、重要資源地區(qū)及特殊情況地區(qū)的隸屬關(guān)系或行政區(qū)域界線的變更。

第五條縣、市、市轄區(qū)的部分行政區(qū)域界線的變更，國(guó)務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批；批準(zhǔn)變更時(shí)，同時(shí)報(bào)送民政部備案。

鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、更名和行政區(qū)域界線的變更，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府駐地的遷移，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。

第六條 行政公署、區(qū)公所、街道辦事處的撤銷(xiāo)、更名、駐地遷移，由依法批準(zhǔn)設(shè)立各該派出機(jī)關(guān)的人民政府審批。

第七條變更行政區(qū)劃向上級(jí)人民政府報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)包括：變更的理由、范圍，隸屬關(guān)系，政治經(jīng)濟(jì)情況，人口和面積數(shù)字，擬變更的行政區(qū)域界線地圖，以及縣級(jí)和縣級(jí)以上人民政府(含行政公署)的報(bào)告或意見(jiàn)等。

第八條各級(jí)民政部門(mén)分級(jí)負(fù)責(zé)行政區(qū)劃的管理工作。各級(jí)民政部門(mén)在承辦行政區(qū)劃變更的工作時(shí)，應(yīng)根據(jù)情況分別同民族、人事、財(cái)政、外事、城鄉(xiāng)建設(shè)、地名等有關(guān)部門(mén)聯(lián)系洽商；在承辦民族自治地方的行政區(qū)劃變更的工作時(shí)，應(yīng)同民族自治地方的自治機(jī)關(guān)和有關(guān)民族的代表充分協(xié)商擬定。

各級(jí)民政部門(mén)，應(yīng)建立完整的行政區(qū)劃?rùn)n案。

第九條 本規(guī)定由民政部負(fù)責(zé)解釋。

第十條 本規(guī)定自發(fā)布之日起施行。

中國(guó)2000多年來(lái)行政區(qū)劃的演變有4個(gè)的特點(diǎn)：

1、最常用的行政區(qū)劃是三級(jí)制。

2、最高一級(jí)的行政區(qū)劃往往由吏治監(jiān)察區(qū)或軍務(wù)督理區(qū)轉(zhuǎn)變而來(lái)，最高地方行政長(zhǎng)官大多由派遣在外的中央官員轉(zhuǎn)變而來(lái)。

3、同一歷史時(shí)期行政區(qū)劃的數(shù)量一般由少逐漸變多。

4、地方行政區(qū)劃名稱(chēng)最高一級(jí)的變化最頻繁，最低一級(jí)最穩(wěn)定。

歷史上行政區(qū)劃不斷演化

我國(guó)的行政區(qū)劃歷史上經(jīng)歷了復(fù)雜的演化過(guò)程。

一、分封制的興衰

分封制是一種用“封邦建國(guó)”的方式來(lái)劃分區(qū)域的統(tǒng)治方法。西周在全國(guó)范圍內(nèi)按地區(qū)大規(guī)模推行分封制。王都附近的地方由天子直接進(jìn)行統(tǒng)治，其他地方都分封給貴族和功臣，亦即諸侯。諸侯又將所屬土地分給卿、大夫，作為采邑。

這種管理方式主要分為國(guó)、邑、鄙三級(jí)，以嫡長(zhǎng)子繼承為標(biāo)志，通過(guò)“大宗”和“小宗”的層層關(guān)系，將國(guó)家的統(tǒng)治體系緊密地維系起來(lái)。分封制不是嚴(yán)格意義上的地方行政區(qū)劃。

二、郡縣制的建立

春秋中后期兼并戰(zhàn)爭(zhēng)的加劇，大國(guó)常常將拓土開(kāi)疆新征得的土地不再進(jìn)行分封，而由國(guó)君設(shè)縣直接統(tǒng)治，置官分守。地方官吏食祿不食邑，臨民不臨土，流動(dòng)不世襲。因此，縣已具備地方行政區(qū)劃的特點(diǎn)。

郡的出現(xiàn)晚于縣，初期皆設(shè)于邊遠(yuǎn)荒僻之地，為軍事防守而設(shè)，與縣互不同屬。隨著大國(guó)在兼并中邊郡地域的擴(kuò)大，遂在數(shù)縣之上置郡，以郡統(tǒng)縣漸成定制。秦統(tǒng)一后，郡縣制正式成為全國(guó)統(tǒng)一的行政區(qū)劃。

公元前221年，秦始皇統(tǒng)一六國(guó)，廢除分封制，在全國(guó)推行郡縣制，分天下36郡，京師咸陽(yáng)設(shè)內(nèi)史，全國(guó)共有37個(gè)郡級(jí)單位?？は略O(shè)縣，實(shí)行郡縣兩級(jí)地方行政制度。邊地設(shè)道，與縣同級(jí)，全國(guó)約有縣1000個(gè)。郡的行政長(zhǎng)官為郡守、郡丞、郡尉；縣為令或長(zhǎng)。

公元前202年，漢王朝建立，劉邦分封功臣，以換取他們的支持。共計(jì)7個(gè)異姓王，轄有東部22個(gè)郡。王國(guó)的地位與郡同。武帝時(shí)，諸侯王國(guó)不斷縮小，郡不斷擴(kuò)大。

三、州制的存廢

西漢逐漸演化出一級(jí)行政區(qū)劃州，東漢末年成形，州的建立橫跨了整個(gè)兩漢時(shí)期。

東漢初年，共13個(gè)州。刺史有了固定的駐地。州官在擁有監(jiān)察的權(quán)力之外，還增加了黜陟權(quán)，但仍不能視作地方一級(jí)行政區(qū)劃。

184年黃巾大起義，東漢政府于188年派重臣鎮(zhèn)壓，并給予領(lǐng)兵治民的大權(quán)。同時(shí)將刺史改稱(chēng)州牧，州由監(jiān)察區(qū)逐漸成為行政區(qū)。州、郡、縣由“虛”三級(jí)制變成了實(shí)三級(jí)制。

三國(guó)、兩晉、南北朝大體上沿襲了東漢末年的州制而略有改變。

隋代周立，隋文帝于583年撤郡，存州、縣，恢復(fù)地方行政二級(jí)制。隋煬帝于607年廢州改郡，以郡統(tǒng)縣，全國(guó)設(shè)郡190個(gè)，縣1255個(gè)。

從西漢武帝至隋煬帝，州制的存廢經(jīng)歷約700年。

四、道、路制的存廢

唐太宗貞觀初(627年)，實(shí)施地方行政制改革，道制開(kāi)始出現(xiàn)。實(shí)際上這是以自然地理作為依據(jù)劃分的10個(gè)監(jiān)察區(qū)域。

唐玄宗于733年，將唐初的10道分為15道，設(shè)有固定駐所，掌管吏治大權(quán)。15道的確立，標(biāo)志著唐代的地方行政制度已由過(guò)去的虛三級(jí)變?yōu)閷?shí)三級(jí)。

唐于道之外首創(chuàng)府制。府有三種類(lèi)型：京都和行在府、都督府、都護(hù)府。

中唐以后，又出現(xiàn)了節(jié)度使制。至開(kāi)元、天寶年間，全國(guó)共有10個(gè)節(jié)度使。

宋初仍沿行唐的道制，全國(guó)分為13道。994年，廢道為路，罷黜節(jié)度使所轄支郡，節(jié)度使成為空銜。全國(guó)府州軍監(jiān)劃分為若干區(qū)域，每一區(qū)域設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使一名，負(fù)責(zé)征收和轉(zhuǎn)輸各地的財(cái)賦。轉(zhuǎn)運(yùn)使轄陸路或水路，隨之有“路”名之出現(xiàn)。

北宋初期行政區(qū)劃極不穩(wěn)定，省并頻繁。997年，全國(guó)定為15路，至1085年定為23路。

南宋偏安東南一隅，地方行政制度基本因襲北宋。共有府、州、軍、監(jiān)190個(gè)，縣703個(gè)。

遼為契丹族所建立的少數(shù)民族政權(quán)，其地方行政體制效仿唐朝的建制。

金代的行政區(qū)劃因襲遼、宋的制度，大致為路、州(府)、縣三級(jí)行政體系。

五、行省制的設(shè)立

省作為地方行政制始于元朝。但省的起源可以追溯到三國(guó)時(shí)期的淮南行臺(tái)省。金時(shí)，由于軍事的需要，因時(shí)、因地制宜，建立一些行省。至金章宗，全國(guó)各地遍設(shè)行中書(shū)省及行尚書(shū)省，但只是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，并非正式的地方行政區(qū)劃。

元統(tǒng)一以后，金代的行省制即被長(zhǎng)時(shí)期保留下來(lái)，中書(shū)省為中央最高行政機(jī)構(gòu)，行中書(shū)省為地方行政區(qū)劃中一級(jí)政區(qū)名稱(chēng)，簡(jiǎn)稱(chēng)“行省”、“省”。全國(guó)設(shè)10個(gè)行省，另于高麗國(guó)設(shè)置征東行省。

元代府、州的地位比宋時(shí)高，直隸于行省，與路地位等同，稱(chēng)直隸府、州。府之下領(lǐng)州、縣。

明朝廢元代的路制，改府，又恢復(fù)州的名稱(chēng)，與府同級(jí)，稱(chēng)“直隸州”。下轄縣的州稱(chēng)為“散州”。明代實(shí)行布政使司(省)、府(州)、縣三級(jí)制。

清朝初期，沿襲明朝布政使司制，改南直隸為江南省?？滴跻院?，恢復(fù)行省的名稱(chēng)。清朝盛時(shí)共有23省。

清代將明代臨時(shí)性的總督巡撫發(fā)展成為常設(shè)機(jī)構(gòu)。乾隆年間總督成為定制，總督所轄由一省到二三省不等。

清代省以下是府和直隸州，府以下為縣和散州，直隸州以下為縣。

清代在內(nèi)蒙古地區(qū)實(shí)行旗盟制度，分為6盟、49旗。盟由若干旗組成，并非旗的上一級(jí)行政組織，而是代表清廷對(duì)所屬各旗實(shí)行監(jiān)督的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

清代在新疆地區(qū)設(shè)有伊犁將軍總理全疆的軍政邊防事務(wù)。光緒十年(1884年)，清政府將伊犁將軍轄區(qū)改建為新疆省，統(tǒng)管伊犁將軍所統(tǒng)轄的天山南北路。

清雍正四年(1726年)，清政府置駐藏辦事大臣。乾隆五十八年(1793年)，清政府正式頒布《欽定西藏章程》。清政府還規(guī)定**和**以及各地**的轉(zhuǎn)世政策，加強(qiáng)清政府對(duì)西藏的統(tǒng)治。

民國(guó)成立后，1913年廢府，改州、廳為縣，縣直隸于省，實(shí)行省、縣二級(jí)制。省之外新建了4個(gè)特別行政區(qū)。

1914年，繼續(xù)保留“道”，介于省、縣之間，實(shí)行省、道、縣三級(jí)制。

1928年，國(guó)民政府遷都南京，廢“道”，恢復(fù)行省、縣二級(jí)制，共設(shè)28省，3直轄市，2地方，2特別區(qū)。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，省級(jí)行政區(qū)域變?yōu)?2個(gè)。

第四篇：建國(guó)初期中國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃的變遷

建國(guó)初期中國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃的變遷

作者：何立波;發(fā)布時(shí)間：2006/02/05 來(lái)源：

中華人民共和國(guó)成立后,為了適應(yīng)革命和建設(shè)的需要,對(duì)舊中國(guó)的省級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行了大幅度的改革和調(diào)整。這次調(diào)整,基本上奠定了今天的省級(jí)行政區(qū)劃的格局。近年來(lái),在社會(huì)上出現(xiàn)了強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、取消地級(jí)市設(shè)置、省直管縣和變大省為小省的改革呼聲。

近一段時(shí)間,境內(nèi)外多家媒體報(bào)道中國(guó)擬重新劃分行政區(qū)域,引述專(zhuān)家觀點(diǎn)提出將全國(guó)重新劃分為50至60個(gè)省份。在呼吁中國(guó)新一輪行政區(qū)劃改革的輿論興起之時(shí),有必要對(duì)新中國(guó)成立初期的省制改革和調(diào)整作一回顧。

新中國(guó)成立前國(guó)民政府的省制情況 1949年10月1日中華人民共和國(guó)成立時(shí)所繼承的國(guó)民政府的省制,是1947年確立的。根據(jù)1947年6月5日公布的《中華民國(guó)行政區(qū)域簡(jiǎn)表》,全國(guó)共設(shè)35個(gè)省、1個(gè)地方、11個(gè)行政院直轄市。這35個(gè)省是江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省、西康省(1939年成立)、福建省、臺(tái)灣省、廣東省、廣西省、云南省、貴州省、河北省、山東省、河南省、山西省、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏省、綏遠(yuǎn)省(省會(huì)歸綏,今呼和浩特)、察哈爾省(省會(huì)張家口)、熱河省(省會(huì)承德)、遼寧省、安東省(省會(huì)先后為安東即今天的丹東、通化)、遼北省(省會(huì)先后為四平和遼源)、吉林省、松江省(1945年9月成立,省會(huì)牡丹江市)、合江省(1945年9月成立,省會(huì)佳木斯)、黑龍江省(省會(huì)北安市)、嫩江省(1945年9月成立,省會(huì)齊齊哈爾)、興安省(1945年9月成立,省會(huì)海拉爾,1947年5月撤銷(xiāo)該省)、新疆省(省會(huì)迪化,今烏魯木齊)。

11個(gè)行政院直轄市分別是:南京市、北平市、天津市、青島市、漢口市、廣州市、重慶市、西安市、哈爾濱市、沈陽(yáng)市、大連市。1個(gè)地方是西藏,歸國(guó)民政府蒙藏委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。1947年1月國(guó)民政府承認(rèn)外蒙古獨(dú)立后,蒙藏委員會(huì)所管轄的地方,由外蒙古和西藏減少到西藏一個(gè)。1947年6月后,國(guó)民政府統(tǒng)治區(qū)域的省級(jí)行政區(qū)為47個(gè)。

新中國(guó)成立初期,在省級(jí)行政區(qū)域之上,還有六個(gè)大行政區(qū) 新中國(guó)成立初期,在省之上還有六個(gè)大的行政區(qū),即東北、華北、西北、華東、中南和西南六個(gè)大行政區(qū),簡(jiǎn)稱(chēng)大區(qū)。大區(qū)人民政府是在解放戰(zhàn)爭(zhēng)中逐漸形成的,建國(guó)后始在全國(guó)范圍內(nèi)普遍建立起來(lái)。大區(qū)是省級(jí)以上的行政區(qū)劃單位,設(shè)有大區(qū)人民政府(包括軍政委員會(huì))。它一方面代表中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)區(qū)內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,是中央人民政府的派出機(jī)關(guān)。另一方面,它也是地方政權(quán)的最高機(jī)構(gòu),是一級(jí)地方政府。大區(qū)人民政府委員會(huì)由主席1人、副主席及委員各若干人組成。主席主持大行政區(qū)人民政府委員會(huì)的全體會(huì)議并領(lǐng)導(dǎo)政府委員會(huì)的工作。在建國(guó)伊始,其實(shí)還有個(gè)叫做中原臨時(shí)人民政府的大區(qū),不過(guò)很快被中南軍政委員會(huì)取代。

1948年底,中原敵人大部被肅清,并在中原地區(qū)建立了豫皖蘇、豫西、鄂豫、皖西、桐柏、江漢、陜南七個(gè)行署。中原即將全部解放之際,形勢(shì)要求建立中原全區(qū)的政權(quán),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)工作。1948年12月,中共中原中央局向中原各界人民提出建議:召開(kāi)中原臨時(shí)人民代表會(huì)議,建立中原臨時(shí)人民政府。1949年3月3日,在開(kāi)封召開(kāi)了中原臨時(shí)人民代表會(huì)議。3月5日,大會(huì)選出政府委員21人。3月6日,政府委員會(huì)召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議,選舉鄧子恢為政府主席。3月7日,召開(kāi)政府委員會(huì)第一次會(huì)議,宣告中原臨時(shí)人民政府正式成立。中原臨時(shí)人民政府成立后,將全區(qū)劃為河南省及鄂豫、江漢、陜南三個(gè)行署區(qū)。隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利發(fā)展,1949年6月下旬,中原臨時(shí)人民政府由開(kāi)封遷至武漢辦公。1950年2月,在中原臨時(shí)人民政府的基礎(chǔ)上組建新的中南軍政委員會(huì)。

1950年1月27日,中央人民政府命令撤銷(xiāo)華北人民政府,所轄五省二市改由中央人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)。1950年9月5日,中央人民政府委員會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)關(guān)于設(shè)立中央人民政府華北事務(wù)部的決定,并于11月22日正式成立,作為中央人民政府的派出機(jī)關(guān)。1952年4月18日,中央人民政府委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)決議,撤銷(xiāo)中央人民政府華北事務(wù)部,設(shè)立中央人民政府政務(wù)院華北行政委員會(huì)。

1952年底,恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的工作已經(jīng)完成,各種社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)基本上已告勝利結(jié)束,全國(guó)大規(guī)模的有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)即將開(kāi)始。為了加強(qiáng)中央的集中領(lǐng)導(dǎo),1952年11月,中央人民政府第十九次會(huì)議通過(guò)決議,將大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)“一律改為行政委員會(huì)”,僅作為中央人民政府的代表機(jī)關(guān),不再作為地方最高政權(quán)機(jī)關(guān)。1952年12月至1953年2月,華東行政委員會(huì)、中南行政委員會(huì)、東北行政委員會(huì)、西北行政委員會(huì)、華北行政委員會(huì)、西南行政委員會(huì)先后宣告成立。至此全國(guó)共設(shè)有六個(gè)大區(qū)行政委員會(huì)。

1954年,我國(guó)第一個(gè)五年計(jì)劃已進(jìn)入第二年,國(guó)家進(jìn)行有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè),要求進(jìn)一步加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),切實(shí)了解下面的情況,減少組織層次,增加工作效率。為了節(jié)約干部加強(qiáng)中央和供給廠礦的需要及適當(dāng)加強(qiáng)省市的領(lǐng)導(dǎo),同年6月,中央人民政府委員會(huì)決定撤銷(xiāo)大行政區(qū)一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)。各大行政區(qū)行政委員會(huì)的撤銷(xiāo),采取有計(jì)劃地分期逐個(gè)撤銷(xiāo)的辦法,至11月全部完成。

實(shí)踐證明,大行政區(qū)的設(shè)置是解放初期的一項(xiàng)重大改革措施。在建國(guó)初的三、四年中,大行政區(qū)對(duì)于加強(qiáng)中央的領(lǐng)導(dǎo),對(duì)于各級(jí)地方政府因地制宜地引導(dǎo)和組織人民進(jìn)行各項(xiàng)社會(huì)主義改革和恢復(fù)、發(fā)展生產(chǎn),對(duì)于迅速建立革命秩序,起到了極大的推動(dòng)作用。

1949年底到1952年之間的中國(guó)省制在省級(jí)行政區(qū)劃方面,為了適應(yīng)解放大軍順利進(jìn)軍的形勢(shì),及時(shí)肅清殘余匪特,鞏固人民民主政權(quán),醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷,中央人民政府(政務(wù)院)縮小了原有的省區(qū)。1949年,在華北地區(qū),中央人民政府以豫北、冀南、魯西南的部分行政區(qū)域設(shè)立了平原省;把東北的松江、黑龍江、嫩江、吉林、遼北、安東、遼寧七省和冀察熱遼地區(qū)改設(shè)為遼東、遼西、吉林、松江、黑龍江、熱河六省,并設(shè)立了旅大行署區(qū);將江蘇、安徽兩省分設(shè)為蘇南、蘇北、皖南、皖北四個(gè)行署區(qū)。

截至1949年底,全國(guó)共分30個(gè)省、12個(gè)直轄市、5個(gè)行署區(qū)、1個(gè)自治區(qū)、l個(gè)地方、1個(gè)地區(qū)。30個(gè)省是:河北省、山西省、平原省、察哈爾省、綏遠(yuǎn)省、遼東省、遼西省、吉林省、黑龍江省、松江省、熱河省、山東省、浙江省、福建省、臺(tái)灣省、江西省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西省、四川省、西康省、貴州省、云南省、陜西省、甘肅省、寧夏省、青海省、新疆省。12個(gè)直轄市是:北京市、天津市、沈陽(yáng)市、鞍山市、撫順市、本溪市、上海市、南京市、武漢市、廣州市、重慶市、西安市。5個(gè)行署區(qū)是:旅大行署區(qū)、蘇南行署區(qū)、蘇北行署區(qū)、皖南行署區(qū)、皖北行署區(qū)。1個(gè)自治區(qū)是內(nèi)蒙古自治區(qū)。1個(gè)地方是西藏。1個(gè)地區(qū)是昌都地區(qū)。另外,到了1950年,中央人民政府撤銷(xiāo)了四川省,設(shè)立了川南、川北、川東、川西4個(gè)行署區(qū),從而使中國(guó)的行署區(qū)數(shù)量達(dá)到了9個(gè)。在新中國(guó)成立伊始就存在的內(nèi)蒙古自治區(qū),是當(dāng)時(shí)唯一的一個(gè)自治區(qū),成立于1947年5月1日,轄6盟,31旗,4縣,3市,首府為烏蘭浩特(蒙語(yǔ),意為紅色的城)。1949年12月2日,中央人民政府決定內(nèi)蒙古自治政府改稱(chēng)內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府。1949年11月23日,內(nèi)蒙古自治政府主席烏蘭夫呈請(qǐng)中央人民政府政務(wù)院總理周恩來(lái),為便于對(duì)內(nèi)蒙古西部地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo),將內(nèi)蒙古自治政府由烏蘭浩特市遷駐張家口市。11月24日,周恩來(lái)總理批復(fù),準(zhǔn)予內(nèi)蒙古自治政府遷駐張家口市。之后,內(nèi)蒙古自治政府陸續(xù)遷駐張家口市。12月23日開(kāi)始辦公。1950年6月25日遷移全部完畢。察哈爾省會(huì)張家口市由此成為兩個(gè)省的省會(huì)。1952年6月28日,中央人民政府批準(zhǔn)內(nèi)蒙古自治區(qū)政府遷駐綏遠(yuǎn)省會(huì)歸綏市(今呼和浩特市)。在這些省中,平原省的存在時(shí)間最短。1949年8月28日,中央人民政府以原冀魯豫解放區(qū)為基礎(chǔ)組建平原省,由河南、山東、河北3省各一部分組成,省會(huì)在新鄉(xiāng)市。潘復(fù)生任省委第一書(shū)記,晁哲甫任省人民政府主席、劉致遠(yuǎn)任軍區(qū)司令員。平原省歸華北人民政府管轄,1950年11月12日屬中央人民政府華北事務(wù)部管轄。平原省下設(shè)新鄉(xiāng)、安陽(yáng)2個(gè)省轄市,6個(gè)專(zhuān)區(qū)(新鄉(xiāng)、濮陽(yáng)、安陽(yáng)、聊城、湖西、荷澤),56個(gè)縣,1個(gè)礦區(qū)(焦作)。1952年11月15日,中央人民政府委員會(huì)第十九次會(huì)議決定撤銷(xiāo)平原省,將新鄉(xiāng)、安陽(yáng)2個(gè)市和新鄉(xiāng)、安陽(yáng)、濮陽(yáng)3個(gè)專(zhuān)區(qū)及東明縣劃入河南省,將菏澤、聊城、湖西3個(gè)專(zhuān)區(qū)劃入山東省。在平原省短暫的歷史中,還建立了一所大學(xué)。1950年10月,平原省人民政府決定建立一所大學(xué),校名暫定為“平原大學(xué)”。1951年3月,中央教育部將該校定名為“平原師范學(xué)院”。1951年11月23日,平原師范學(xué)院舉行了盛大的開(kāi)學(xué)典禮。該學(xué)院發(fā)展為現(xiàn)在的河南師范大學(xué)。

在1949年底的30個(gè)省中,有幾個(gè)省是民國(guó)初期成立的,在建國(guó)初期存在過(guò)一段時(shí)間不久就被合并或廢止。察哈爾在1914年成為省級(jí)行政區(qū)域的察哈爾特別行政區(qū)(稱(chēng)察哈爾都統(tǒng)),1928年6月正式建省。1948年8月底,察哈爾省歸華北人民政府管轄,1950年11月12日改為中央人民政府華北事務(wù)部管轄。察哈爾省設(shè)3市,3專(zhuān)區(qū),32縣。1952年11月15日,中央人民政府委員會(huì)第十九次會(huì)議決定撤銷(xiāo)察哈爾省,將察北、察南專(zhuān)區(qū)16縣及張家口、宣化2市劃入河北省,將大同市及雁北專(zhuān)區(qū)所轄13縣劃入山西省。此外,還有3縣在撤省前已合并了。綏遠(yuǎn)省在民國(guó)初年屬于山西省,1914年7月成為獨(dú)立的省一級(jí)的特別行政區(qū)(稱(chēng)綏遠(yuǎn)城將軍),省會(huì)為歸綏(1954年改稱(chēng)呼和浩特)。1928年6月,綏遠(yuǎn)特別行政區(qū)改制為綏遠(yuǎn)省。1949年9月19日,國(guó)民黨政府綏遠(yuǎn)省主席董其武率部起義,綏遠(yuǎn)省全境得到解放。關(guān)于綏遠(yuǎn)省的管轄權(quán),起先由中央人民政府華北事務(wù)部直屬,1952年4月18日改歸華北行政委員會(huì)。1952年6月28日,中央人民政府批準(zhǔn)綏遠(yuǎn)省由內(nèi)蒙古自治區(qū)和華北行政委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo),但各有重點(diǎn),省的一般行政事宜和非民族自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)在華北行政委員會(huì)和中央,轄區(qū)內(nèi)各盟旗民族事務(wù)歸內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)。后經(jīng)中共中央蒙綏分局提出建議,蒙綏兩政府反復(fù)醞釀后,1953年10月2日,中央人民政府批準(zhǔn)內(nèi)蒙古自治區(qū)與綏遠(yuǎn)省人民政府合署辦公。1954年1月11日到17日,綏遠(yuǎn)省一屆三次各界人民代表會(huì)議在歸綏市舉行。會(huì)議決定綏遠(yuǎn)省、內(nèi)蒙古自治區(qū)合并,撤銷(xiāo)綏遠(yuǎn)省建制。1月18日,中央人民政府政務(wù)院第二百零四次會(huì)議同意綏遠(yuǎn)省一屆三次各界人民代表會(huì)議《關(guān)于綏遠(yuǎn)省、內(nèi)蒙古自治區(qū)合并、撤銷(xiāo)綏遠(yuǎn)省建制的決議的報(bào)告》。1月22日,內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府、綏遠(yuǎn)省人民政府舉行聯(lián)席會(huì)議,通過(guò)貫徹《關(guān)于綏遠(yuǎn)省、內(nèi)蒙古自治區(qū)合并,撤銷(xiāo)綏遠(yuǎn)省建制,統(tǒng)一由內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)的決議》。3月6日,綏遠(yuǎn)省、內(nèi)蒙古自治區(qū)正式合并,撤銷(xiāo)綏遠(yuǎn)省建制和綏遠(yuǎn)省人民政府,原綏遠(yuǎn)省轄區(qū)統(tǒng)一由內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)。與此同時(shí),取消了封建統(tǒng)治者所沿用的不利于民族團(tuán)結(jié)的“歸綏”之名,稱(chēng)“呼和浩特”,成為內(nèi)蒙古自治區(qū)的首府。熱河省的前身是作為省級(jí)特別行政區(qū)的熱河都統(tǒng),1914年1月成立。1928年6月,熱河都統(tǒng)改為熱河省,省會(huì)為承德。1948年8月,熱河省歸東北人民政府管轄,1952年11月15日改由東北行政委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo),1954年6月19日改由中央人民政府直接管理。熱河省下轄2市,16縣,4旗。1955年7月30日,第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議決定撤銷(xiāo)熱河省(翌年1月1日正式撤銷(xiāo)),將承德市及西南8縣并入河北省,將東部5縣1旗并入遼寧省,將北部3縣3旗劃入內(nèi)蒙古自治區(qū)的昭烏達(dá)盟。西康建省,明末清初就有倡議。1935年7月22日,西康建省委員會(huì)在雅安成立,劉文輝任建省委員會(huì)委員長(zhǎng)。翌年,建省委員會(huì)遷往康定。在劉文輝的努力下,西康省政府于1939年1月1日正式成立,劉文輝任主席,省會(huì)設(shè)在康定。1949年12月9日,西康省主席、國(guó)民黨第二十四軍軍長(zhǎng)劉文輝與西南軍政長(zhǎng)官公署副長(zhǎng)官鄧錫侯、潘文華在四川彭縣通電起義,宣布西康省和平解放。1950年4月26日,在雅安軍事管制委員會(huì)的基礎(chǔ)上正式成立了西康省人民政府,廖志高任省主席,省會(huì)設(shè)在雅安。1950年7月底,西康省歸西南軍政委員會(huì)管轄。1952年11月15日,西康省改由西南行政委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo),1954年6月19日直屬中央人民政府管轄。1955年1月15日到19日,西康省第一屆人民代表大會(huì)召開(kāi)第二次會(huì)議,根據(jù)1954年《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定,將西康省人民政府改為西康省人民委員會(huì),選舉了由29名委員組成的西康省人民委員會(huì),選舉廖志高為省長(zhǎng)。西康省先后分設(shè)雅安、西昌、康定等專(zhuān)區(qū),分轄雅安市及48縣。1955年7月30日,全國(guó)人民代表大會(huì)第二次1938年商務(wù)印書(shū)館印制的《袖珍中國(guó)新地圖》中的西康省宣布起義的原國(guó)民黨西康省主席劉文輝會(huì)議決定撤銷(xiāo)西康省,金沙江以東各縣劃歸四川省,金沙江以西各縣劃歸西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)。從民國(guó)到新中國(guó),西康省的建制共存在了16年9個(gè)月。

這一時(shí)期,東北的省較多,有遼東、遼西、吉林、黑龍江、松江、熱河6個(gè)。還有沈陽(yáng)、鞍山、撫順、本溪、旅大5個(gè)直轄市,其中旅大市是在1950年10月5日改為直轄市的。在偽滿洲國(guó)時(shí)期,東北的省更多,多達(dá)19個(gè)省,即吉林、龍江、黑河、三江、濱江、間島、安東、奉天、錦州、熱河、興安西、興安東、興安南、興安北、牡丹江、通化、北安、東安和四平。1945年9月3日日本投降后,東北地區(qū)19個(gè)省合并為10個(gè)省,即:熱河省、遼寧省、安東省、遼北省、吉林省、松江省、合江省、黑龍江省、嫩江省、興安省。除了省和直轄市之外,建國(guó)初期還存在著9個(gè)省級(jí)的行署區(qū)。1949年4月27日,旅大行署區(qū)成立,隸屬東北人民政府,駐大連市。下轄大連、旅順、金州3個(gè)市,此外還有3個(gè)縣。1954年6月19日,旅大行署區(qū)并入遼寧省。

在建國(guó)前兩年,并沒(méi)有安徽省和江蘇省的建制,而是各由2個(gè)行署組成。安徽分為皖南行署和皖北行署。1949年4月15日,皖北行署在合肥市成立,下設(shè)49縣,6個(gè)縣級(jí)市。1949年5月7日,皖南行署在屯溪市成立,下設(shè)22縣和4個(gè)縣級(jí)市。同年7月,皖南行署遷駐蕪湖市,1951年12月9日遷往合肥市,與皖北行署區(qū)合署辦公。1952年8月7日,經(jīng)中央人民政府批準(zhǔn),皖北行署和皖南行署合并,成立安徽省。江蘇分為蘇北行署和蘇南行署。1949年4月21日,蘇北行署在泰州市成立,下轄南通市及淮北鹽區(qū),4專(zhuān)區(qū),3市,33縣。1950年3月28日,蘇北行署遷駐揚(yáng)州市。1949年5月1日,蘇南行署在無(wú)錫成立,下轄無(wú)錫市、蘇州市、4專(zhuān)區(qū),3縣級(jí)市,28縣。1952年11月15日,經(jīng)中央人民政府批準(zhǔn),蘇北行署與蘇南行署合并成立江蘇省。

建國(guó)前兩年,四川省的建制一度發(fā)生過(guò)較大的變化。1950年1月,四川撤省,改為川東、川西、川南、川北4個(gè)行署區(qū),由西南軍政委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。川東行署設(shè)立于1950年5月24日,駐重慶市,轄萬(wàn)縣市及5專(zhuān)區(qū),34縣。川西行署駐成都市,轄成都市及4專(zhuān)區(qū),38縣。川南行署1950年12月7日成立,駐滬州市,轄滬州、自貢3市,4專(zhuān)區(qū),34縣。川北行署駐南充市,轄南充市及4專(zhuān)區(qū),35縣。1952年8月7日,中央人民政府委員會(huì)第十七次會(huì)議決定,撤銷(xiāo)川東行署區(qū)、川西行署區(qū)、川南行署區(qū)、川北行署區(qū),合并設(shè)立四川省,9月1日正式生效。特殊的省級(jí)行政區(qū)域——昌都地區(qū)在建國(guó)前幾年,在省級(jí)行政區(qū)域中,還有一個(gè)特別的地區(qū)——昌都地區(qū)。昌都地區(qū)原為西藏地方的一個(gè)特別行政區(qū)域。這個(gè)后來(lái)被合并入西藏自治區(qū)的特殊省級(jí)行政區(qū)域,在西藏的和平解放過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。中國(guó)人民解放軍在解放西南地區(qū)之后,開(kāi)始準(zhǔn)備向西藏進(jìn)軍,考慮到西藏地區(qū)的具體情況,中央人民政府多次通知西藏地方政府派代表來(lái)北京商談關(guān)于和平解放西藏的事宜。因西藏上層反動(dòng)分子和帝國(guó)主義勢(shì)力的阻撓,原西藏地方政府遲遲不派出代表,并在昌都部署藏軍主力。1949年10月24日昌都戰(zhàn)役的最后勝利,震撼了全藏,促使西藏上層統(tǒng)治集團(tuán)加速分化,陷入一片爭(zhēng)吵之中。正如劉少奇所說(shuō)的那樣,昌都戰(zhàn)役“是解放西藏的淮海戰(zhàn)役”。1950年10月24日昌都地區(qū)解放后,12月底召開(kāi)了昌都地區(qū)第一屆人民代表會(huì)。12月31日,昌都地區(qū)僧俗人民爭(zhēng)取和平解放西藏工作委員會(huì)成立,阿沛·阿旺晉美任主任。1951年1月1日,大會(huì)決定設(shè)立昌都地區(qū)人民解放委員會(huì),由十八軍副政委王其梅任主任,阿沛·阿旺晉美、惠毅然任副主任。昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)駐昌都宗(宗是西藏地方1960年以前設(shè)置的相當(dāng)于縣一級(jí)的行政區(qū)域單位)。昌都地區(qū)下設(shè)23宗。在隸屬關(guān)系上,昌都地區(qū)歸西南軍政委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。1954年6月19日,昌都地區(qū)直屬中央領(lǐng)導(dǎo),下設(shè)2個(gè)辦事處,28宗。1955年3月9日,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)昌都地區(qū)劃入西藏地方。1960年設(shè)昌都專(zhuān)區(qū),專(zhuān)署駐昌都縣。1970年昌都專(zhuān)區(qū)改為昌都地區(qū),地區(qū)駐昌都縣。在和平解放西藏的過(guò)程中,昌都地區(qū)是解放西藏過(guò)程中的一塊“試驗(yàn)田”,起到政治上的示范作用。50年代初,在中國(guó)大陸上,昌都地區(qū)是一個(gè)政權(quán)的特例。昌都戰(zhàn)役之后,建立一個(gè)新政權(quán)勢(shì)在必行。但建立與內(nèi)地完全相同的人民政府,在昌都地區(qū)條件尚不成熟。黨中央在昌都地區(qū)建立了一個(gè)帶有統(tǒng)戰(zhàn)性質(zhì)的政權(quán)組織——昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)。它沒(méi)有改變昌都的社會(huì)性質(zhì),既不類(lèi)同于內(nèi)地的人民政府,也不是軍事管制委員會(huì),而是一種接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、吸收原西藏上層力量,并且讓部分基層群眾參與的嶄新政權(quán)形式。人民解放委員會(huì)帶有明顯的過(guò)渡性質(zhì),是實(shí)現(xiàn)西藏民族區(qū)域自治的政權(quán)組織雛型。正如王其梅在昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)成立儀式上所說(shuō)的:“這是一個(gè)帶有政權(quán)性質(zhì)的過(guò)渡性組織,它將擔(dān)負(fù)起促進(jìn)西藏的和平解放,增強(qiáng)漢、藏民族之間、藏族人民內(nèi)部的團(tuán)結(jié),驅(qū)逐帝國(guó)主義勢(shì)力出西藏,支援人民解放軍進(jìn)軍西藏,鞏固國(guó)防,穩(wěn)定社會(huì)治安,發(fā)展昌都地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各項(xiàng)事業(yè),逐步改善藏族人民的生活的任務(wù)?！庇幸晃焕鲜塑姼刹空f(shuō),昌都在解放西藏過(guò)程中起到了四大作用:一是政治上的榜樣作用;二是軍事上的橋頭堡作用;三是物質(zhì)上的供給支援保障作用;四是思想上的宣傳激勵(lì)作用。1951年5月,當(dāng)時(shí)的西藏地方政府(噶廈)與中央政府在北京簽訂了西藏和平解放的《十七條協(xié)議》,西藏全境遂告和平解放。在建國(guó)初期,西藏既不屬于省,也不屬于自治區(qū),只能算作省級(jí)的“地方”這一特殊政權(quán)形式。1955年3月9日,國(guó)務(wù)院全體會(huì)議第七次會(huì)議通過(guò)決定,設(shè)立西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)。1956年4月22日,西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)宣布成立,**喇嘛任主任委員。1959年3月,西藏地方政府多數(shù)噶倫和上層反動(dòng)集團(tuán)全面發(fā)動(dòng)了旨在分裂祖國(guó)、維護(hù)封建農(nóng)奴制、反對(duì)民主改革的武裝叛亂。中央人民政府命令駐西藏的人民解放軍堅(jiān)決平息了叛亂。中央人民政府國(guó)務(wù)院總理周恩來(lái)于同年3月28日發(fā)布命令,宣布解散西藏地方政府,由西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)行使西藏地方政府職權(quán)。1965年9月9日,西藏自治區(qū)正式成立。

第一個(gè)五年計(jì)劃與中國(guó)省制的調(diào)整 1952年,由于國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況的基本好轉(zhuǎn)和各項(xiàng)社會(huì)改革的基本完成,我國(guó)由經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期逐步過(guò)渡到大規(guī)模建設(shè)時(shí)期。為了適應(yīng)這一形勢(shì),中央人民政府委員會(huì)在1952年8月7日第十七次會(huì)議和11月15日第十九次會(huì)議分別通過(guò)決議,合并了一些省區(qū),恢復(fù)了部分原來(lái)的行政區(qū)劃:撤銷(xiāo)平原省,將其行政區(qū)劃分別劃回山東、河南、河北三省;撤銷(xiāo)察哈爾省,將其行政區(qū)劃分別劃歸山西、河北兩省;撤銷(xiāo)蘇南、蘇北、皖南、皖北、川東、川西、川南、川北8個(gè)行署區(qū),分別恢復(fù)江蘇省、安徽省、四川省建制;作為直轄市的南京市,降為省轄市,由江蘇省領(lǐng)導(dǎo)。別的一些小省或者比鄰的省份也需要調(diào)整。遼東、遼西兩省所轄區(qū)域在地理位置上互相依靠,經(jīng)濟(jì)聯(lián)系極為密切;松江省與黑龍江省唇齒相依,歷史上也屬于同一行政區(qū)域;寧夏省是1928年以甘肅省寧夏地區(qū)設(shè)置的,面積比較小。這些省在國(guó)家大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期,無(wú)單獨(dú)分設(shè)的必要。1954年6月19日,中央人民政府委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過(guò)決定,撤銷(xiāo)了遼東、遼西兩省,恢復(fù)了遼寧省;撤銷(xiāo)松江省,其行政區(qū)域并入黑龍江省;撤銷(xiāo)了寧夏省,其行政區(qū)域并入甘肅省。據(jù)與上述相似的原因,1955年7月30日,第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)決議,撤銷(xiāo)西康省,將其行政區(qū)域并入四川省;撤銷(xiāo)熱河省,其行政區(qū)域分別劃歸河北、遼寧兩省和內(nèi)蒙古自治區(qū)。這一時(shí)期的行政區(qū)劃在落實(shí)黨的民族自治政策方面有重大的進(jìn)展。為了貫徹黨的民族平等政策,保證兄弟民族行政區(qū)域的完整,1954年6月19日,中央人民政府委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過(guò)決定,撤銷(xiāo)綏遠(yuǎn)省,將其行政區(qū)域并入內(nèi)蒙古自治區(qū)。為了西部兄弟民族地區(qū)得以盡快發(fā)展,1955年9月13日,第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于成立新疆維吾爾自治區(qū)撤銷(xiāo)新疆省建制的決議》。在新疆維吾爾自治區(qū)成立后,廣西和寧夏成立自治區(qū)也擺到了議事日程之上。1957年7月5日,國(guó)務(wù)院副總理兼民族事務(wù)委員會(huì)主任烏蘭夫,在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上做了《關(guān)于建立廣西僮(壯,原作僮)族自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)的報(bào)告》。同年7月15日,第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了成立廣西僮族自治區(qū)的決議和成立寧夏回族自治區(qū)的決議。廣西僮族自治區(qū)的行政區(qū)域?yàn)樵瓘V西省。同年9月4日,廣西僮族自治區(qū)籌備委員會(huì)正式成立,韋國(guó)清當(dāng)選為自治區(qū)主席。寧夏成立自治區(qū)也擺上議事日程。寧夏在歷史上建省較晚。1928年原平原省委舊址一角馮玉祥主政甘肅,以甘肅省面積過(guò)大,寧夏鎮(zhèn)守使已撤,阿拉善等蒙旗無(wú)所管轄為由,報(bào)請(qǐng)國(guó)民政府將甘肅省寧夏道屬各縣及阿拉善、額濟(jì)納兩蒙旗合并設(shè)立寧夏省。國(guó)民政府于當(dāng)年10月決定設(shè)置寧夏省,并任命了省政府主席及委員。1929年1月,寧夏省正式成立,以銀川為省會(huì)。1957年,中央人民政府決定恢復(fù)寧夏作為獨(dú)立的省級(jí)行政區(qū),新的寧夏回族自治區(qū)的行政區(qū)域,包括甘肅省的銀川市、銀川專(zhuān)區(qū)(8縣)、吳忠回族自治州(1市4縣)、固原專(zhuān)區(qū)(3縣)和平?jīng)鰧?zhuān)區(qū)的隆德縣、涇源回族自治縣。1958年10年25日成立,寧夏回族自治區(qū)正式成立,轄銀川、吳忠2市及永寧、賀蘭、平羅、惠農(nóng)、陶樂(lè)、靈武、鹽池、同心、中衛(wèi)、中寧、金積、寧朔12縣和固原專(zhuān)區(qū)。楊靜仁當(dāng)選為寧夏回族自治區(qū)第一任政府主席兼自治區(qū)黨委第一書(shū)記。1953年3月,中央人民政府政務(wù)院根據(jù)中央關(guān)于改變大區(qū)轄區(qū)及專(zhuān)署轄市的決定,將旅大市改為中央直轄市,由東北行政委員會(huì)代表中央人民政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。1953年7月8日,經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn),吉林省的長(zhǎng)春市、松江省(1954年并入黑龍江省)的哈爾濱市升格為直轄市,從而使全國(guó)的直轄市增加到了14個(gè)。

在1954年6月19日中央人民政府撤銷(xiāo)了六大行政委員會(huì)的同時(shí),為了使中央有足夠的精力直接領(lǐng)導(dǎo)、管理好省級(jí)單位,也為了使省級(jí)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力得以加強(qiáng),各大區(qū)所轄的14個(gè)直轄市,除北京、天津、上海由中央直接領(lǐng)導(dǎo)外,將沈陽(yáng)、鞍山、撫順、本溪、旅大、長(zhǎng)春、哈爾濱、武漢、廣州、重慶、西安11個(gè)直轄市,分別改為遼寧、吉林、黑龍江、湖北、廣東、四川、陜西的省轄市。截至1957年底,全國(guó)劃分為22個(gè)省(河北省、山西省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、四川省、貴州省、云南省、陜西省、甘肅省、青海省、臺(tái)灣省)、4個(gè)自治區(qū)(內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西僮族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū))、3個(gè)直轄市(北京市、天津市、上海市)、1個(gè)地方(西藏)、1個(gè)地區(qū)(昌都)。1958年2月21日,第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)決議,將天津市改為河北省省轄市,1967年恢復(fù)為直轄市。1959年3月28日,國(guó)務(wù)院命令解散昌都地方人民政府,由西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)行使西藏地方政府的職權(quán)。1965年9月9日,西藏自治區(qū)正式成立,它也是建國(guó)后最后成立的一個(gè)省級(jí)自治區(qū)。1958年3月5日,廣西僮族自治區(qū)宣布成立。1965年10月12日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),廣西僮族自治區(qū)更名為廣西壯族自治區(qū)。1988年,海南省成立,從而使省級(jí)行政區(qū)域增加到31個(gè)。1997年,四川省重慶市升格為直轄市,使我國(guó)的省級(jí)行政區(qū)域增加到32個(gè)。1997年,香港特別行政區(qū)成立,1999年澳門(mén)特別行政區(qū)成立后,我國(guó)的省級(jí)行政區(qū)域增加到了34個(gè)。建國(guó)初期一些省的省會(huì)的搬遷在建國(guó)初期,一些省的省會(huì)也發(fā)生了變化。其中河北省的省會(huì)曾三次變更。早在民國(guó)時(shí)期,河北省會(huì)就數(shù)次變動(dòng)。1928年,直隸省改為河北省,省會(huì)由天津遷往北平。1930年,河北省會(huì)遷回天津,天津也由行政院直轄市改為河北省轄市。1935年,河北省會(huì)遷到保定,天津恢復(fù)行政院直轄市的地位。1949年8月1日,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的河北省人民政府成立后,省會(huì)設(shè)在保定。1958年2月11日,第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議決定改中央直轄市天津市為河北省轄市。4月28日,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)河北省會(huì)遷往天津市。1966年4月,河北省會(huì)遷回保定市。1968年1月,經(jīng)中共中央和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),河北省會(huì)遷到石家莊市。1971年1月,河北省革委會(huì)負(fù)責(zé)人劉子厚等向中共中央請(qǐng)示,認(rèn)為河北省會(huì)還是搬回保定為好。但這個(gè)問(wèn)題經(jīng)中央政治局討論時(shí),周恩來(lái)總理批示,河北省省會(huì)不要再遷。這樣,石家莊作為河北省會(huì)至今未再改變。1949年10月1日中華人民共和國(guó)成立之時(shí),廣西省尚未解放,省會(huì)為桂林市。1950年2月8日,新的廣西省人民政府在南寧市成立。清末以來(lái),河南省省會(huì)一直以來(lái)都是在開(kāi)封。建國(guó)初期,鄭州市由于交通便利,又是國(guó)家在第一個(gè)五年計(jì)劃中發(fā)展的重點(diǎn)工業(yè)基地之一,城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展,中央決定將河南省省會(huì)由開(kāi)封遷到鄭州。1953年1月,經(jīng)中央人民政府批準(zhǔn),擴(kuò)大鄭州市的管轄范圍。1954年10月30日,河南省黨、政、軍、群等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)由開(kāi)封遷到鄭州。從此,鄭州成為河南省的省會(huì)。1954年,省會(huì)發(fā)生變遷的還有吉林省和黑龍江省。吉林省省會(huì)由吉林市遷往長(zhǎng)春市,黑龍江省會(huì)由齊齊哈爾市遷駐哈爾濱市。建國(guó)以來(lái),曾經(jīng)成為省會(huì)、自治區(qū)首府、直轄市、省級(jí)行署區(qū)駐所、獨(dú)立的地方地區(qū)駐所地的城市(縣)有50個(gè)。它們是北京市、上海市、保定市、太原市、新鄉(xiāng)市、張家口市、烏蘭浩特市、歸綏市(呼和浩特市)、沈陽(yáng)市、鞍山市、撫順市、本溪市、安東市(丹東市)、錦州市、吉林市、哈爾濱市、齊齊哈爾市、承德市、大連市、西安市、蘭州市、銀川市、西寧市、迪化市(烏魯木齊市)、南京市、濟(jì)南市、揚(yáng)州市、無(wú)錫市、合肥市、蕪湖市、杭州市、福州市、臺(tái)北市、武漢市、廣州市、開(kāi)封市、長(zhǎng)沙市、南昌市、廣州市、南寧市、重慶市、成都市、瀘州市、南充市、貴陽(yáng)市、昆明市、康定縣、雅安市、拉薩市和昌都宗。隨著時(shí)代的變遷,我國(guó)的行政區(qū)劃也許還會(huì)有新的變化,這都是為了更好地發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì),更加有利于我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?！鼋▏?guó)初期中國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃的變遷@何立波中華人民共和國(guó)成立后,為適應(yīng)革命和建設(shè)的需要,我黨中央對(duì)舊中國(guó)的省級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行了大幅度的改革和調(diào)整,這基本上奠定了今天的省級(jí)行政區(qū)劃的格局。近一段時(shí)間,境內(nèi)外多家媒體報(bào)道中央擬重新劃分行政區(qū)域,在輿論興起之時(shí),讓我們對(duì)新中國(guó)成立初期省制的改革和調(diào)整作一回顧。

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2013年5月2日 10:28:09

第五篇：行政區(qū)劃

行政區(qū)劃

一、行政區(qū)劃的基本結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題、改革的趨勢(shì)、民族區(qū)域制度的特點(diǎn)

1.我國(guó)行政區(qū)劃的基本結(jié)構(gòu) 三級(jí)制：

省（自治區(qū)）——縣（自治縣）——鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）二級(jí)制：

直轄市——區(qū) 四級(jí)制：

省（自治區(qū)）——市（較大）——縣（自治縣）——鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）2.現(xiàn)狀（p28)3.存在的問(wèn)題

① 行政區(qū)劃層次多而亂

行政區(qū)劃的管理層次是指縱向結(jié)構(gòu)的等級(jí)層次，即縱向劃分為不同層次，從而構(gòu)成國(guó)家行政管理的基本等級(jí)體系。管理層次的數(shù)目以及劃分的方法直接影響和決定著國(guó)家管理的有效性和有序性。行政區(qū)劃的管理幅度指一個(gè)行政區(qū)直接管轄的下一級(jí)行政區(qū)的數(shù)量，如中央政府直接管轄多少個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，省政府直接管轄多少個(gè)縣，市政府直接管轄多少個(gè)區(qū)等。管理層次和管理幅度存在著相互制約的關(guān)系：管理層次越多，管理幅度就越?。环粗?，管理層次越少，管理幅度就越大。行政區(qū)劃層級(jí)一多，極易造成行政機(jī)構(gòu)臃腫，開(kāi)支加大，各級(jí)政府間的信息傳輸和反饋環(huán)節(jié)增加，嚴(yán)重影響上級(jí)政府政策、決議、法令等的貫徹執(zhí)行，大大降低了行政管理的工作效率，助長(zhǎng)和加劇了“諸侯經(jīng)濟(jì)”傾向，不利于加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。管理幅度偏小，客觀上造成各級(jí)地方政府的權(quán)力過(guò)分集中，人浮于事，職責(zé)不清，地方政府職能泛化，政企不分，該管的沒(méi)有管好，不該管的卻管起來(lái)，既束縛了企業(yè)的活力，也影響政府行使自身的職能，非常不利于我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展。

② 省區(qū)范圍偏大，大小相差懸殊

中國(guó)國(guó)土面積 960 萬(wàn)平方公里，是世界上最大的國(guó)家之一。與其它國(guó)家相比，我國(guó)省級(jí)建制數(shù)量較少，省區(qū)幅員過(guò)大。我國(guó)省級(jí)行政區(qū)只有 34 個(gè)，平均每個(gè)省級(jí)行政區(qū)28.2 萬(wàn)平方公里，相當(dāng)于歐洲的一個(gè)中等國(guó)家，如意大利 30.1 萬(wàn)平方公里，南斯拉夫25.6 萬(wàn)平方公里。由于省區(qū)幅員過(guò)大，省區(qū)內(nèi)通常以地區(qū)、市管縣等形式進(jìn)行分片管理，這就增加了行政管理層次，不利于加強(qiáng)省區(qū)對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)，容易造成管理混亂，滋生腐敗現(xiàn)象，更不利于建立一個(gè)高效靈活的行政管理體系。省區(qū)面積過(guò)大，省對(duì)地方的管理力不從心，一些省的發(fā)展主要顧及省會(huì)城市、自治區(qū)首府及其周?chē)匾慕煌ǖ赜颍呥h(yuǎn)地區(qū)的發(fā)展往往得不到重視，這也是“老少邊窮”地區(qū)長(zhǎng)期存在的原因之一。

③ 市管縣問(wèn)題

? 增加了行政機(jī)構(gòu),擴(kuò)編了行政人員。

一般說(shuō)來(lái),除直轄市以外,地級(jí)市管轄原來(lái)屬于地區(qū)行署的縣,其實(shí)質(zhì)一方面是把一級(jí)城市政府變?yōu)檩牽h的一般政府,同時(shí)又是將派出機(jī)關(guān)地區(qū)行政公署轉(zhuǎn)變?yōu)槭】h之間的一級(jí)政權(quán),使省縣之間的一級(jí)行政層次由虛變實(shí)。這無(wú)疑會(huì)使市政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置發(fā)生一些變化。在先前地、市分設(shè)的情況下,城鄉(xiāng)行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)分別以工業(yè)或農(nóng)業(yè)為重點(diǎn),管理目標(biāo)單

一、集中和統(tǒng)一。和先前的城市建制不同,市管縣的行政管理必然是亦工亦農(nóng)的城鄉(xiāng)合治體制。這種體制基本上是以原地級(jí)市政府機(jī)構(gòu)及其組織體制為基礎(chǔ),同時(shí)補(bǔ)充和擴(kuò)大一些專(zhuān)事農(nóng)村行政管理的部門(mén),組成一個(gè)專(zhuān)門(mén)從事農(nóng)業(yè)與農(nóng)村管理的行政系統(tǒng)。同樣,一些縣改市或由縣級(jí)市升級(jí)合并地區(qū)行署的市管縣體制則在原有農(nóng)村或農(nóng)業(yè)部門(mén)班子的基礎(chǔ)上增加綜合管理部門(mén),增建和擴(kuò)建城建局、環(huán)保局、園林局、市政工程局等,形成一個(gè)適應(yīng)城市公共管理的行政系統(tǒng)。眾所周知,現(xiàn)在實(shí)行市管縣的地方,只有小部分是地市合并的產(chǎn)物,大部分則是地改市的結(jié)果。地市合并可以減少一套行政機(jī)構(gòu),而地改市卻要增設(shè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大編制。一個(gè)地區(qū)改為市,馬上就是黨委、紀(jì)委、政府、人大、政協(xié)五套班子出來(lái)了。中共十四屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》規(guī)定,地區(qū)黨政機(jī)構(gòu)控制在30個(gè)左右,編制控制在900人左右,轄縣較少的地區(qū)控制在500人左右;地級(jí)市機(jī)構(gòu)控制在50個(gè)左右,編制平均2100人左右。從這個(gè)規(guī)定可以看出來(lái),地改市意味著編制要翻

一、兩番。? 增加了行政層級(jí),降低了管理效率。

按照政治權(quán)力運(yùn)作的基本原理,權(quán)力要從權(quán)力主體到達(dá)權(quán)力客體,中間經(jīng)過(guò)的層次越多,權(quán)力“能量”的耗損就越多,同時(shí)行政效率就越低。反之亦然。眾所周知,我國(guó)的行政組織屬于典型的科層制,科層制使行政權(quán)力的運(yùn)行具有明顯的層次性,而且每?jī)蓚€(gè)層次不能簡(jiǎn)單地發(fā)揮作用,而要經(jīng)過(guò)若干個(gè)傳遞程序。這種傳遞,既可以使行政權(quán)力的強(qiáng)度發(fā)生變化,也可以使其方向發(fā)生變化,即發(fā)生所謂的“衰減”和“折射”現(xiàn)象。在這出現(xiàn)許多“婆婆”,會(huì)使基層行政組織的職能弱化,反而不能履行自己的行政職責(zé)。大家知道,實(shí)行市管縣體制的結(jié)果之一,就是使行政區(qū)劃的層級(jí)由省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)變?yōu)槭?、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。多了這個(gè)行政層級(jí),不僅增加了機(jī)構(gòu)和編制,更重要的是影響國(guó)家行政管理體制的正常運(yùn)行,使得上下級(jí)政府之間的信息傳遞和反饋多了一道程序,既降低了信息傳遞的速度,又使信息在傳遞的過(guò)程中容易失真,結(jié)果不僅降低了政府行政管理的效率,而且影響到上級(jí)政府決策及中央政策的貫徹執(zhí)行,并且還出現(xiàn)了新的人浮于事、相互扯皮等官僚現(xiàn)象。? 增加了管理成本,加劇了市縣競(jìng)爭(zhēng)。

行政管理是有成本的,增加行政管理成本與增加機(jī)構(gòu)和人員是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。政府機(jī)構(gòu)和行政人員越精減,行政效率就越高,管理成本則越低,反之亦然。目前,國(guó)家行政機(jī)構(gòu)按五級(jí)運(yùn)行,即中央、省區(qū)、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。政府行政管理中間層次過(guò)多,難免造成政府機(jī)關(guān)縱向結(jié)構(gòu)的臃腫和人員的繁雜,增加了權(quán)力縱向上的分解與制衡。這在降低行政管理效率的同時(shí),又造成了行政開(kāi)支過(guò)高、管理成本昂貴的現(xiàn)象。與增加管理成本相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題,是由于市縣職能定位不清而導(dǎo)致的市縣競(jìng)爭(zhēng)加劇。省級(jí)政府基本以宏觀管理為主,多制定政策,縣級(jí)政府以微觀管理為主,多執(zhí)行政策。地級(jí)市既不是宏觀也不是微觀,職能就是兩頭各拉一點(diǎn),即從省里下放一點(diǎn),從縣里上收一點(diǎn)?？h級(jí)政府長(zhǎng)期以來(lái)一直是擁有較高自治能力的組織,而地級(jí)市這一層次管理由虛變實(shí)以后,便使不少縣級(jí)政府的權(quán)限上收,影響和干擾了縣級(jí)政府發(fā)揮其自治權(quán)能。由于市縣財(cái)政體制的相對(duì)獨(dú)立,市縣成了兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展主體,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下,市縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必然是競(jìng)爭(zhēng)多于合作,其結(jié)果往往是縣(縣級(jí)市)被統(tǒng)得過(guò)死,缺乏應(yīng)有活力。

④ 市縣分等問(wèn)題

市、縣分等,是指在行政區(qū)劃中,市分為四等,即省級(jí)市、副省級(jí)市、地級(jí)市和縣級(jí)市,縣分為大縣和小縣,且縣級(jí)市高于縣。較大的市與地區(qū)行政公署平級(jí)是實(shí)行市管縣體制的必 要前提。但是,市縣分等是我國(guó)行政區(qū)劃的層級(jí)長(zhǎng)期參差不齊的一個(gè)主要原因。在現(xiàn)行體 制下,省直接管縣、市,不可避免地會(huì)遇到一個(gè)腿長(zhǎng)一個(gè)腿短問(wèn)題,即較大的市下面有縣級(jí)的 市轄區(qū),市轄區(qū)又管有鄉(xiāng)鎮(zhèn),比縣多了一個(gè)層次,而且區(qū)還有派出機(jī)構(gòu))))街道辦事處,其下 才是市民自治組織)))居民委員會(huì)。行政區(qū)劃體制上的這一弊端不應(yīng)成為市縣不同級(jí)的理 由,相反,它說(shuō)明,市不應(yīng)管縣,市縣應(yīng)同級(jí)。此外,市雖被人為地分為四等,其中只有省級(jí) 市,即直轄市有明確的法律依據(jù),而其又不是分等出來(lái)的。實(shí)際上,設(shè)置直轄市的條件并沒(méi) 有明確的法律規(guī)定。但明確規(guī)定只有全國(guó)人大有權(quán)設(shè)置直轄市,國(guó)務(wù)院只負(fù)責(zé)直轄市的區(qū) 域劃分。既然市、縣可以分等,那么,鎮(zhèn)是否也可以分為縣級(jí)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級(jí)鎮(zhèn)和村級(jí)鎮(zhèn)三個(gè)等級(jí)層 次?如50年代初,我國(guó)就設(shè)有10多個(gè)縣級(jí)鎮(zhèn),而作為縣級(jí)鎮(zhèn)的云南省畹町鎮(zhèn)一直延續(xù)到 1985年,其間曾出現(xiàn)了(縣級(jí))市與(縣級(jí))鎮(zhèn)平級(jí)現(xiàn)象。再如,在大縣中,有的鎮(zhèn)直接歸縣管 轄,有的則歸區(qū)公所管轄,這實(shí)際是就是對(duì)鎮(zhèn)實(shí)行分等。以此類(lèi)推,省是否也可以按大小和 重要程度分等?如此下去,勢(shì)必造成行政區(qū)劃更加復(fù)雜和混亂不堪。更為重要的是,市、縣 分等是造成我國(guó)市、縣升格熱的根本原因。由于地方官員的工資待遇與所在地方機(jī)構(gòu)的行 政區(qū)劃級(jí)別密切相關(guān),一些縣、市不顧客觀條件和區(qū)劃建制標(biāo)準(zhǔn),而為個(gè)人或小集團(tuán)利益搞 區(qū)劃升格?？h變市,縣級(jí)市變地級(jí)市,地級(jí)市變副省級(jí)市,其結(jié)果并未促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社 會(huì)發(fā)展,甚至產(chǎn)生負(fù)面影響。

在我國(guó),市與鎮(zhèn)都屬于城市建制,考慮到5憲法6已經(jīng)明確規(guī)定了直轄市不同于一般市, 屬于省級(jí)建制,加上低于縣的鎮(zhèn)的建制,事實(shí)上我國(guó)的城市已經(jīng)分為三大級(jí),在此基礎(chǔ)上再 將一般市細(xì)分等級(jí),只能是越分越亂,也無(wú)必要。將城市分為直轄市(省級(jí))、一般市(縣級(jí))和鎮(zhèn)(鄉(xiāng)級(jí))三級(jí)建制已經(jīng)足夠。

⑤ 直轄市問(wèn)題

1997年3月全國(guó)人大決定設(shè)重慶直轄市。這無(wú)疑對(duì)祖國(guó)西南、長(zhǎng)江上游和重慶自身的 發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。但是,作為我國(guó)第四個(gè)直轄市,重慶與其它三個(gè)直轄市在行政 區(qū)劃上的差別很大。重慶不但依據(jù)現(xiàn)行體制轄區(qū)和縣,而且還轄2個(gè)地級(jí)市、1個(gè)地區(qū)和4 個(gè)縣級(jí)市。顯然,作為直轄市的重慶管地級(jí)市和地區(qū)行政公署,突破了現(xiàn)有的法律規(guī)定,這 無(wú)疑開(kāi)了在直轄市中設(shè)地級(jí)行政建制的先河。就其所轄的南川市而言,還出現(xiàn)了直轄市(重 慶)——地級(jí)市(涪陵)——縣級(jí)市(南川)極為鮮見(jiàn)的三級(jí)嵌套式市管市的格局。而在其它 三個(gè)老直轄市中,其所轄的縣有的早已達(dá)到了目前的縣改市標(biāo)準(zhǔn),但由于沒(méi)有直轄市分縣級(jí) 市的法律依據(jù),只能縣改區(qū)或繼續(xù)實(shí)行縣的建制。既然重慶可以轄地級(jí)市和縣級(jí)市,那么北 京、上海和天津是否也可以轄市?這是一個(gè)很難圓滿答復(fù)的問(wèn)題。

⑥ 市轄區(qū)問(wèn)題

按直轄市和較大的市可分為區(qū)和縣的法律規(guī)定,市轄區(qū)是與地、縣平級(jí)的行政區(qū)劃。但 是,市轄區(qū)與地、縣建制不相似,而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制更相似。市轄區(qū)是最低層次的基層行政建制, 其下設(shè)派出機(jī)構(gòu))——街道辦事處或直接面對(duì)著居民自治組織)))居民委員會(huì);而縣不是最低層次的基層行政建制,其下的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))才是最低層次的基層行政建制,直接面對(duì)著居民自治組織)——村民委員會(huì)。市轄區(qū)政府是一級(jí)不完整的政府,如市政、規(guī)劃等機(jī)構(gòu)均是市政府職能部門(mén)的分支機(jī)構(gòu),不歸區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo),而縣是一級(jí)完整的政府,其下的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))才是一級(jí)不完整的政府。

實(shí)際上,較大的市的市轄區(qū)是按縣一級(jí)行政區(qū)劃設(shè)立的,一直比較穩(wěn)定。這使得老的市 轄區(qū)規(guī)模增大、人口膨脹。幾個(gè)主要特大城市幾乎都有人口超過(guò)60萬(wàn)的市轄區(qū),甚至還出 現(xiàn)了人口超過(guò)了100萬(wàn)的市轄區(qū)。市轄區(qū)的規(guī)模過(guò)于龐大,使區(qū)不得不實(shí)行一級(jí)政府(區(qū)政 府)兩級(jí)管理(區(qū)政府)——辦事處）的體制。市轄區(qū)的權(quán)限越來(lái)越大,越來(lái)越象一個(gè)市的建 制,也越來(lái)越影響城市整體功能的發(fā)揮。近些年來(lái),許多市又紛紛撤消郊區(qū),將市轄的農(nóng)村 鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸城區(qū)管轄。雖然市轄區(qū)管鄉(xiāng)(鎮(zhèn))已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象,但卻缺乏法律依據(jù)。而且,城 區(qū)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn),出現(xiàn)了一條腿長(zhǎng)一條腿短的現(xiàn)象,即對(duì)農(nóng)村是市)——市轄區(qū))——鄉(xiāng)三級(jí)建制,而 對(duì)城區(qū)僅是市)——市轄區(qū)二級(jí)建制。

市轄區(qū)的上述狀況,與人們對(duì)市政府的管理幅度問(wèn)題重視不夠有關(guān)。關(guān)于管理幅度與 管理層次的關(guān)系問(wèn)題,許多人只注意了省管縣(市)和縣管鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的數(shù)量問(wèn)題,而忽視了市管 市轄區(qū)的數(shù)量問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō),作為一個(gè)較大城市的政府,管理30個(gè)以上的市轄區(qū)是不成 問(wèn)題的。而實(shí)際上,我國(guó)較早設(shè)立的地級(jí)市的市轄區(qū)平均不到5個(gè),一些新設(shè)立的地級(jí)市的 市轄區(qū)一般只有1~2個(gè),有的甚至沒(méi)有市轄區(qū)。就是那些包括直轄市在內(nèi)的特大城市的市 轄區(qū)平均才618個(gè),市轄區(qū)最多的上海市也只有14個(gè)。解放前夕,北京和上海城市規(guī)模比 現(xiàn)在小得多,市轄區(qū)卻分別為33個(gè)和30個(gè),也許要更 4.行政區(qū)劃改革的趨勢(shì)

（一）減少行政區(qū)劃層級(jí)，采用實(shí)三級(jí)制

①

逐步撤銷(xiāo)地級(jí)行政建制，實(shí)行省直管縣（市）

實(shí)行省直管縣，對(duì)減少中間層次的截留，降低行政成本，提高行政效率，減少行政設(shè)置和人員，節(jié)省行政開(kāi)支，提高管理水平，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境，加快縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐起了不可忽視的作用，對(duì)我國(guó)行政區(qū)劃和行政層級(jí)的調(diào)整更具深遠(yuǎn)意義，在一定程度上推進(jìn)了我國(guó)行政體制的改革進(jìn)程。

② 繼續(xù)穩(wěn)定縣級(jí)行政建制，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)

特殊的政治、經(jīng)濟(jì)地位，使縣在國(guó)家行政管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起了承上啟下、溝通城鄉(xiāng)、總攬農(nóng)村全局的戰(zhàn)略作用，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組織者、管理者和調(diào)節(jié)者，也是國(guó)家政治行為和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聚結(jié)點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，縣是國(guó)家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮的基礎(chǔ)。

③ 保留鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)行政建制

由于我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)仍比較落后、農(nóng)民組織化程度不高、村民自治發(fā)展尚不成熟等原因，不可能立即實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，這就要求自上而下的行政系統(tǒng)在特定條件下強(qiáng)有力的介入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國(guó)家與鄉(xiāng)村民間社會(huì)的居間地位，它既是調(diào)整二者力量的一個(gè)極其重要的平衡器，又是二者沖突的一個(gè)不可置換的緩沖空間，具有無(wú)可替代的作用。可見(jiàn)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制是脫離當(dāng)今中國(guó)實(shí)際的過(guò)于激進(jìn)的主張。

（二）增加省級(jí)行政單位，適當(dāng)劃小省區(qū)

增設(shè)直轄市是實(shí)施我國(guó)省區(qū)縮小的切實(shí)可行的途徑。從整體布局、交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)有城市的等級(jí)規(guī)模以及經(jīng)濟(jì)、文化地位等因素綜合考慮。

（三）繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革

① 加快政府職能轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府和法制政府。②

克服機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)是理順公共權(quán)力關(guān)系

其關(guān)系主要有：縱向的中央與地方政府以及地方政府上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系；橫向的黨政各機(jī)關(guān)之間以及政府機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)之間的關(guān)系；條塊結(jié)合上的垂直管理部門(mén)與所在地政府之間的關(guān)系。我們通常所說(shuō)的理順各種關(guān)系，主要是針對(duì)行政管理體制中突出存在的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)、相互扯皮、效率低下等問(wèn)題，重點(diǎn)理順黨政關(guān)系、中央與地方之間的關(guān)系、地方政府之間的關(guān)系、機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)之間的關(guān)系，即合理劃分管理權(quán)限、明確各自的職責(zé)范圍、科學(xué)規(guī)定工作程序。

③

不斷克服官本位文化的消極影響，培育法治化文化氛圍

就我國(guó)目前的實(shí)際情況而言，迫于國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，國(guó)家和政府正在逐步從不該管、也管不好的領(lǐng)域里淡出，把資源配置的權(quán)力還給市場(chǎng)，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力回歸企業(yè)，與這種行政職能的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，應(yīng)該狠抓依法行政的各項(xiàng)舉措，培育新型的行政文化。法治社會(huì)要求社會(huì)權(quán)力盡可能地從國(guó)家權(quán)力中分解出來(lái)，以社會(huì)權(quán)力為本位和動(dòng)力。

④

運(yùn)用扁平化理論,重建政府組織結(jié)構(gòu)與幅度

? 高一級(jí)機(jī)關(guān)管轄基層行政單位的幅度應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大。在中央職能范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一管理，明確界定中央政府職能，即由中央制訂計(jì)劃，由中央設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)去完成，實(shí)行“一條鞭”管理。

? 在省(區(qū))級(jí)，逐步細(xì)劃行政區(qū)域，增加?。▍^(qū)）級(jí)政府?dāng)?shù)量。?。▍^(qū)級(jí)政府在中央政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下行使自己的職能，同時(shí)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，由?。▍^(qū)）直管縣（市），擴(kuò)大省（區(qū)）級(jí)政府的管理幅度。

? 取消地區(qū)級(jí)建制。從法律上講，地區(qū)不是一級(jí)地方政府，但在實(shí)際工作中，無(wú)論從上到下還是從下到上，地區(qū)都起著一級(jí)地方政府的作用，擁有一級(jí)政府的權(quán)力。而且地區(qū)級(jí)建制處于省、縣之間，其職能難于定位，使得在現(xiàn)實(shí)中地區(qū)級(jí)政府不自覺(jué)地出現(xiàn)與所屬縣（市）政府職能的沖突。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地區(qū)級(jí)建制已經(jīng)失去其存在的價(jià)值，撤銷(xiāo)地區(qū)級(jí)建制勢(shì)在必行。

? 調(diào)整和擴(kuò)大各級(jí)政務(wù)類(lèi)公務(wù)員的管理幅度。在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，實(shí)行主管職員制，將現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的四級(jí)或五級(jí)層次，改變?yōu)槿?jí)或四級(jí)層次。政府首腦層、政府工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)層和業(yè)務(wù)主管層，這是常設(shè)層次，管理的范圍應(yīng)該比較綜合。政府工作忙的時(shí)候，業(yè)務(wù)主管可以臨時(shí)聘用若干職員協(xié)作工作，工作完成后辭退。這體現(xiàn)了市場(chǎng)對(duì)宏觀管理的客觀要求。5.民族區(qū)域制度的特點(diǎn)(p33)① 是民族自治與區(qū)域自治的有機(jī)結(jié)合

中國(guó)共產(chǎn)黨民族區(qū)域自治制度是民族自治與區(qū)域自治的有機(jī)結(jié)合?！吨袊?guó)的民族區(qū)域自治》明確指出：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治?！彼劝懊褡濉?，又包括“區(qū)域”兩個(gè)基本組成要素，既不是單純的民族自治，也不是單純的地方自治，而是二者的統(tǒng)一體。它將民族自治與區(qū)域自治正確地結(jié)合起來(lái)。

② 經(jīng)濟(jì)因素與政治因素的有機(jī)結(jié)合

中國(guó)共產(chǎn)黨民族區(qū)域自治制度是政治因素與經(jīng)濟(jì)因素的有機(jī)結(jié)合。“政治因素，主要是指國(guó)家統(tǒng)一、民族平等團(tuán)結(jié)和少數(shù)民族自主管理本民族事務(wù)的權(quán)利”，即：有利于自治民族實(shí)現(xiàn)與其在中華民族大家庭中的地位相適應(yīng)的自治，也就是如何更加充分地行使政治自主權(quán)；“經(jīng)濟(jì)因素，主要是指民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、自然資源狀況”，即：使少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到真正發(fā)展，目的是為了更好行使經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。發(fā)展少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，保障少數(shù)民族的政治權(quán)利是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治、依法治國(guó)的重要內(nèi)容之一，中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)行的民族區(qū)域自治恰恰是實(shí)現(xiàn)二者有機(jī)結(jié)合的具體形式。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

③ 自治機(jī)關(guān)具有兩重性（p33）

第一、它是中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府。所以，應(yīng)實(shí)行人民代表大會(huì)制度和民主集中制。

第二、它是少數(shù)民族當(dāng)家作主的自治政府。所以，在設(shè)立時(shí)應(yīng)遵循一些特殊規(guī)定。

④ 民族區(qū)域自治的核心是聚居的少數(shù)民族行使自治權(quán)（p32“3.3.3”）

中央政府&地方政府

一、最高政府的性質(zhì)以及如何理解（p39）

1.現(xiàn)行憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。” 國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。

（1）國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

國(guó)務(wù)院在行政體系中居于最高地位是由憲法的地位決定的。

我國(guó)的國(guó)體和政體決定了，不存在獨(dú)立于國(guó)務(wù)院之外擔(dān)當(dāng)特殊事務(wù)的特殊部門(mén)，行政權(quán)力是是統(tǒng)一和集中的，因此國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

（2）國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。由全國(guó)人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，行使最高行政權(quán)力。

國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，發(fā)布的決定和命令，對(duì)全國(guó)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)具有普遍約束力。是由國(guó)務(wù)院的憲法地位決定的，中央政府具有絕對(duì)的權(quán)力和權(quán)威。

在中央政府與地方政府之間不存在明確的分權(quán)。在一般情況下，地方政府作為中央政府的代理人而存在，所以中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行直接或間接的指導(dǎo)。

中央政府的行政職能完全由國(guó)務(wù)院進(jìn)行統(tǒng)一行使。國(guó)務(wù)院的權(quán)力是集中、統(tǒng)一的，國(guó)務(wù)院擁有的權(quán)力是最高的，其行為是有法律和政治效力的，中央政府對(duì)地方政府的行政行為可采取任何方式進(jìn)行改正，所以地方政府的行政行為受中央政府的制約。

二、地方政府的基本特征

地方政府是由中央政府依法設(shè)置的，治理國(guó)家部分地域或部分地域某些社會(huì)事務(wù)的政府。地方政府是在中央政府不可能對(duì)社會(huì)事務(wù)承擔(dān) 全部公共管理職責(zé)的情況下，為分擔(dān)中央政府的部分職責(zé)的設(shè)置的。地方政府具有以下基本性質(zhì): 1.角色的雙重性

地方政府的職能具有執(zhí)行性和領(lǐng)導(dǎo)性，地方政府執(zhí)行中央政府制定的方針政策，領(lǐng)導(dǎo)其職權(quán)范圍內(nèi)的各類(lèi)事務(wù)。扮演著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行與被執(zhí)行、調(diào)控與被調(diào)控的雙重角色。

地方政府角色的雙重性還體現(xiàn)在其雙重的隸屬關(guān)系上，地方政府隸屬于中央政府和同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。

2.職權(quán)的有限性

地方政府的職能是有限的，主要職責(zé)在于地方事務(wù)的管理。由于地方政府在層次上、地域上、文化背景上都存在著差異性，中央政府分配地方政府的職責(zé)，主要不 是政治性 的，特別不是那些與國(guó)家政治統(tǒng)治與穩(wěn)定直接相關(guān)的職責(zé)，而大量地是與維護(hù)社會(huì)秩序與促 進(jìn)社會(huì)發(fā)展相關(guān)的職責(zé)。地方政府的主要職責(zé)在于完成對(duì)地方社會(huì)事務(wù)的公共管理，這種特性隨地方政府層級(jí)的降低而更為增強(qiáng)。

3.權(quán)力的非主權(quán)性

是中央政府依法設(shè)置的，中央政府可以依法對(duì)其予以變更或撤銷(xiāo)，民族區(qū)域自治地區(qū)也不具有主權(quán)性。

三、中央政府與地方政府的關(guān)系（p49）

1.中央和地方的關(guān)系，是指具有隸屬關(guān)系或監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系的中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)主體，在行使國(guó)家權(quán)力和地方權(quán)力時(shí)，依法形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

其實(shí)質(zhì)是指建立在利益基礎(chǔ)上的國(guó)家利益和地方利益之間的一種利益分配關(guān)系。核心是中央政府代表國(guó)家利益和地方政府代表的地方利益的均衡問(wèn)題.中央集權(quán)與地方分權(quán)

2.我國(guó)中央與地方關(guān)系模式

① 中央與普通行政區(qū)域的關(guān)系 ② 中央與民族區(qū)域自治區(qū)的關(guān)系 ③ 中央與特別行政區(qū)的關(guān)系

3.中央與一般地方政府間關(guān)系的基本內(nèi)容： 權(quán)力關(guān)系：主要體現(xiàn)在行政權(quán)和司法權(quán) 經(jīng)濟(jì)關(guān)系：主要體現(xiàn)在財(cái)政關(guān)系上

利益關(guān)系：主要包括兩個(gè)方面：即政治利益關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系 4.權(quán)限劃分——中央與地方政府關(guān)系的核心和基礎(chǔ)

第一，必須界定中央及地方政府在國(guó)家體系中的地位和作用，依此確定各自的核心任務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)而配備相應(yīng)的職權(quán)。

第二，必須堅(jiān)持合理集中和適當(dāng)分權(quán)的有機(jī)結(jié)合的原則，要對(duì)中央政府和地方政府現(xiàn)有的職權(quán)作雙向調(diào)整。

第三，必須明確維護(hù)中央權(quán)威的前提。

第四，在事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分上，應(yīng)該堅(jiān)持事權(quán)相對(duì)分散，財(cái)權(quán)適當(dāng)集中的原則。第五，必須加強(qiáng)法治化建設(shè)。

5.處理中央政府與地方政府關(guān)系主要應(yīng)考慮以下因素：

第一，這種權(quán)力的劃分是通過(guò)法律化的方式，還是行政化的方式； 第二，以財(cái)政關(guān)系為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)關(guān)系； 第三，縱向的公共行政關(guān)系； 第四，人事行政關(guān)系； 第五，以上四個(gè)要素結(jié)合在一起的行政過(guò)程的力量對(duì)比關(guān)系； 第六，隱藏于所有這些關(guān)系后的利益關(guān)系 6.中國(guó)中央與地方政府關(guān)系的現(xiàn)狀和改革

中央政府和地方政府關(guān)系改革內(nèi)涵主題是將中央權(quán)力下放作為調(diào)整中央與地方關(guān)系的主旋律。歸納起來(lái)包括：

（1）下放中央政府的部分財(cái)權(quán)、擴(kuò)大地方政府的財(cái)政管理和財(cái)政支配權(quán)限；（2）下放中央政府的部分事權(quán)；

（3）對(duì)某些地區(qū)切塊下放中央經(jīng)濟(jì)特許權(quán)力；（4）下放中央某些人事管理權(quán)。（5）下放一大批大中型國(guó)有企業(yè)。7.改革出現(xiàn)問(wèn)題的原因

（1）法律賦予中央政府和地方政府之間職責(zé)權(quán)限劃分不科學(xué)，不合理。（2）法律制度不健全。

（3）中央對(duì)地方的監(jiān)督軟弱乏力。

決策&監(jiān)督

一、（十八大報(bào)告決策的定論）行政決策的基本程序

1.“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，建立決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度?！?/p>

“依法——科學(xué)——民主”

2.行政決策的必經(jīng)程序：公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定。

二、監(jiān)督(p60-p72)1.監(jiān)督的種類(lèi) 行政內(nèi)部監(jiān)督

1、一般監(jiān)督

2、業(yè)務(wù)監(jiān)督——主管監(jiān)督、職能監(jiān)督

3、專(zhuān)門(mén)監(jiān)督——行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、行政復(fù)議 行政外部監(jiān)督

1、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督

2、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督

3、政黨的監(jiān)督

4、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督

5、社會(huì)輿論的監(jiān)督

6、人民群眾的監(jiān)督.