第一篇：協(xié)議出讓土地改變用途處置辦法

協(xié)議出讓土地改變用途處置辦法

對(duì)于已經(jīng)依法協(xié)議出讓的國(guó)有土地改變用途的政策性處置，國(guó)土部制訂并自2006年8月1日起施行的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》將之區(qū)分為兩種不同的方式：原出讓合同約定或行政規(guī)定必須收回其土地使用權(quán)的，采取招拍掛方式處置；原出讓合同或行政規(guī)定未限定收回使用權(quán)的，仍可以通過(guò)評(píng)估市場(chǎng)價(jià)和按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳差價(jià)的方式處置。筆者閱讀兩個(gè)《規(guī)范》后認(rèn)為：評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)，不僅是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式，是《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》所許可的處置方式，而且是國(guó)土部所框定的兩種方式中可操作性較強(qiáng)的一種處置方式。

評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式

第一，法律規(guī)定。對(duì)于協(xié)議出讓的國(guó)有土地改變用途的處置辦法，現(xiàn)行法律規(guī)定主要是下列三條：其一，《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金?！逼涠?，《土地管理法》第五十六條中規(guī)定：“確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意?！逼淙锻恋毓芾矸ā返谑l規(guī)定：“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)?！?/p>

第二，司法解釋和規(guī)章規(guī)定。其一，2005年8月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第五條規(guī)定：“受讓方經(jīng)出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門同意，改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，當(dāng)事人請(qǐng)求按照起訴時(shí)同種用途的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整土地出讓金的，應(yīng)予支持。”其二，國(guó)土資源部21號(hào)令第十六條規(guī)定：“以協(xié)議出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)?！?/p>

第二篇：協(xié)議出讓土地改變用途處置政策研究

對(duì)于已經(jīng)依法協(xié)議出讓的國(guó)有土地改變用途的政策性處置，國(guó)土部制訂并自今年8月1日起施行的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》將之區(qū)分為兩種不同的方式：原出讓合同約定或行政規(guī)定必須收回其土地使用權(quán)的，采取招拍掛方式處置；原出讓合同或行政規(guī)定未限定收回使用權(quán)的，仍可以通過(guò)評(píng)估市場(chǎng)價(jià)和按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳差價(jià)的方式處置。筆者閱讀兩個(gè)《規(guī)范》后認(rèn)為：評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)，不僅是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式，是《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》所許可的處置方式，而且是國(guó)土部所框定的兩種方式中可操作性較強(qiáng)的一種處置方式。

一、評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式

之所以稱評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式，主要依據(jù)有三：

第一，法律規(guī)定。對(duì)于協(xié)議出讓的國(guó)有土地改變用途的處置辦法，現(xiàn)行法律規(guī)定主要是下列三條：其一，《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金?！逼涠锻恋毓芾矸ā返谖迨鶙l中規(guī)定：“確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意?！逼淙?，《土地管理法》第十二條規(guī)定：“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)?！边@一些法條中爭(zhēng)議較大的是對(duì)“變更”一詞的理解，筆者認(rèn)為：在我國(guó)現(xiàn)行的《合同法》、《民法通則》等多部法律的諸多法條中，“變更”是與“終止、解除、撤銷、廢止”等并列且含義迥異的法律術(shù)語(yǔ)；實(shí)施“招拍掛”和“重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同”的前提是必須“終止”原出讓合同，“解除”土地使用權(quán)的出讓與被出讓關(guān)系；但《土地管理法》第十二條所規(guī)定的“變更登記”卻不是“終止”原已確定的土地使用權(quán)出讓與被出讓關(guān)系，其含義應(yīng)理解為有條件地改變?cè)鲎尯贤牟糠謨?nèi)涵，簽訂出讓合同的變更協(xié)議，其土地使用權(quán)的出讓與被出讓關(guān)系依然保持。

第二，司法解釋和規(guī)章規(guī)定。其一，2005年8月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第五條規(guī)定：“受讓方經(jīng)出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門同意，改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，當(dāng)事人請(qǐng)求按照起訴時(shí)同種用途的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整土地出讓金的，應(yīng)予支持。”其二，國(guó)土資源部21號(hào)令第十六條規(guī)定：“以協(xié)議出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)?！弊罡咴旱乃痉ń忉尯蛧?guó)土部的規(guī)章對(duì)于以評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)方式處置協(xié)議出讓土地改變用途，可謂表述得既明確，又具體。[!--empirenews.page--] 第三，法學(xué)專家認(rèn)同評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)的處置方式。由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)梁慧星主編的《中國(guó)民法典草案建議稿附理由》一書(shū)（2005年出版）第二編“物權(quán)”第十一章“基地使用權(quán)”第四百二十九條建議稿中表述：“在基地（主要指有償出讓土地）使用權(quán)存續(xù)期間，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以變更土地的登記用途；經(jīng)土地所有人同意，可以變更土地的約定用途?！痹摋l所附理由為：“物權(quán)法既要強(qiáng)調(diào)基地使用權(quán)人有按用途使用土地的義務(wù)，也應(yīng)準(zhǔn)許基地用途在嚴(yán)格條件下的變更?！边@一章由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)陳甦執(zhí)筆、并經(jīng)梁慧星審稿，這一條中寫明了變更的條件是“在基地使用權(quán)存續(xù)期間”。由此可見(jiàn)，梁、陳二位法學(xué)專家對(duì)出讓土地改變用途也持經(jīng)審批和評(píng)估后補(bǔ)繳差價(jià)的觀點(diǎn)。

二、評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)是可操作性較強(qiáng)的處置方式

之所以稱評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)是可操作性較強(qiáng)的處置方式，主要理由是：

第一，評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)，與地方政府積極扶持企業(yè)發(fā)展的實(shí)際相適應(yīng)。多年來(lái)，各省、市的眾多縣、市、區(qū)政府，為了留住企業(yè)，為了涵養(yǎng)稅源，為了促使企業(yè)做大做強(qiáng)，為了改善投資軟環(huán)境，對(duì)本地企業(yè)（包括一二三產(chǎn)業(yè)）都在施行優(yōu)惠措施，其中最重要的扶持措施就是通過(guò)設(shè)立多種獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼項(xiàng)目給企業(yè)以資金補(bǔ)助，尤其是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、市、區(qū)政府，對(duì)規(guī)模較大的企業(yè)予以特別優(yōu)惠，較流行的做法是將企業(yè)依法所繳稅金超上年稅額的地方留成部分按一定的比例以地方財(cái)政補(bǔ)貼的形式予以返還。所以，據(jù)此實(shí)際情況看，在處置出讓土地改變用途時(shí)讓企業(yè)多繳一些出讓金與少繳一些出讓金，公眾沒(méi)多大的利害損益，因?yàn)橥恋爻鲎尳鹗找娴臉O大部分歸縣、市、區(qū)財(cái)政，地方政府在處置土地改變用途時(shí)對(duì)企業(yè)扣得緊了一些、投資環(huán)境“差”了一些，有可能在稅收地方留成中給企業(yè)再多返還一些、投資環(huán)境再改善一些，因而在處置出讓土地改變用途時(shí)緊扣細(xì)算沒(méi)多大的意義，只不過(guò)落實(shí)到具體企業(yè)上的利害損益可能會(huì)有一些不同而已。再說(shuō)，由地方政府設(shè)立多種名目給企業(yè)以資金補(bǔ)貼容易引起國(guó)際貿(mào)易摩擦，而在土地使用權(quán)出讓金上給企業(yè)以較寬松的政策，卻是能為藍(lán)眼睛們認(rèn)可的給企業(yè)的一份暗補(bǔ)，比地方政府給企業(yè)返還財(cái)政資金要穩(wěn)妥得多。

所以，筆者認(rèn)為，按評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)方式處置出讓土地改變用途，雖應(yīng)力求將價(jià)格評(píng)估得公正、準(zhǔn)確，應(yīng)嚴(yán)格防范處置人以權(quán)謀私，但沒(méi)必要錙銖必較，因?yàn)榈胤秸畬?duì)企業(yè)的基本態(tài)度仍然是積極扶持其做大做強(qiáng)，而且最重要的扶持措施是讓企業(yè)合法地少繳稅費(fèi)、多拿補(bǔ)貼。所以，筆者認(rèn)為：凡是政府財(cái)力比較寬裕、近幾年確實(shí)給企業(yè)以諸多扶持性補(bǔ)貼的縣、市、區(qū)，在施行《規(guī)范》中，對(duì)出讓土地改變用途還是選用評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)方式為好。

第二，評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)，處置成本較低。按招拍掛《規(guī)范》所規(guī)定的在某些條件下的改變用途按招拍掛方式處置，在具體實(shí)施時(shí)，實(shí)際上還是要經(jīng)過(guò)手續(xù)繁瑣的多項(xiàng)評(píng)估——評(píng)估其工業(yè)用地的現(xiàn)行價(jià)，評(píng)估地上建筑物及其裝修的重置價(jià)及折舊，評(píng)估其動(dòng)產(chǎn)的搬運(yùn)費(fèi)等，不然，沒(méi)法收回其土地使用權(quán)，沒(méi)法進(jìn)行招拍掛。而這幾項(xiàng)評(píng)估，不僅工作量很大，而且倘若評(píng)估人徇私，其偏差仍會(huì)很大，采用招拍掛方式處置想使處置公正公平的目的仍然難以達(dá)到。因此，筆者認(rèn)為處置出讓土地改變用途，關(guān)鍵是要在土地使用權(quán)評(píng)估中嚴(yán)格實(shí)行國(guó)土部于2002年頒行的《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》等一系列防止評(píng)估出現(xiàn)偏差的規(guī)定，并設(shè)法通過(guò)提高評(píng)估的公開(kāi)透明度、民主參與度和加強(qiáng)民主監(jiān)督行政監(jiān)督等措施，力求使工業(yè)用地使用權(quán)的現(xiàn)行價(jià)、經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)的當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)評(píng)估得準(zhǔn)確。如果估價(jià)按《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》所規(guī)定的準(zhǔn)則、技術(shù)途徑、方法、程序運(yùn)作，透明度較高，聽(tīng)取并綜合多方意見(jiàn)，且采取聽(tīng)證、公示等多種監(jiān)督措施，那么，對(duì)出讓土地改變用途按評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)處置將與按招拍掛方式處置結(jié)果相同，而且能減少處置的中間環(huán)節(jié)，節(jié)省處置所花費(fèi)的人力、財(cái)力，縮短處置的時(shí)間，降低處置的總成本。[!--empirenews.page--] 第三，評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)，可將改為房地產(chǎn)用地剔除于外。按目前通行的分類，經(jīng)營(yíng)性用地包括用于商業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。在競(jìng)爭(zhēng)較充分的現(xiàn)在，商業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)的利潤(rùn)率已接近于制造業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)率仍然較高；而且在為數(shù)較多的城鎮(zhèn)中一般性的商業(yè)企業(yè)已供大于求，而新型娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)是政府還需要積極扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。因此，筆者認(rèn)為，按國(guó)土部新制訂的《規(guī)范》的規(guī)定施行，地方政府如果采用經(jīng)審批、評(píng)估市場(chǎng)價(jià)和按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳差價(jià)的方式處置工業(yè)用地改經(jīng)營(yíng)性用地，建議這種處置方式僅限于改為商業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)用地，而將開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)用途剔除于外。即對(duì)于將協(xié)議出讓土地改為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地者，經(jīng)審批、評(píng)估和補(bǔ)償后收回其土地使用權(quán)，然后再公開(kāi)招拍掛出讓。

筆者認(rèn)為，對(duì)改為經(jīng)營(yíng)性用地的幾種用途根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及利潤(rùn)率而采取兩種不同的處置方式，是因地制宜、因時(shí)制宜、實(shí)事求是之舉！而且，兩個(gè)《規(guī)范》中關(guān)于處置出讓土地改變用途采用哪一種處置方式的“行政規(guī)定”權(quán)，宜授權(quán)給縣、市、區(qū)政府，因?yàn)樵诂F(xiàn)行法律體系中關(guān)于地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的管理大多由縣（市）級(jí)政府負(fù)責(zé)，相應(yīng)的責(zé)任也由縣（市）級(jí)政府承擔(dān)。

第三篇：國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于出讓土地改變用途

國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于出讓土地改變用途

有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函

國(guó)土資廳函〔2010〕104號(hào)

湖南省國(guó)土資源廳：

《關(guān)于出讓土地使用權(quán)改變土地用途如何辦理相關(guān)手續(xù)的請(qǐng)示》（湘國(guó)土資〔2010〕3號(hào)）收悉。經(jīng)研究，函復(fù)如下：

根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕114號(hào)）等法律政策規(guī)定，出讓土地改變土地用途，經(jīng)出讓方和規(guī)劃管理部門同意，原土地使用權(quán)人可以與市、縣國(guó)土資源管理部門簽訂變更協(xié)議或重新簽訂出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地出讓金。原土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照變更協(xié)議或重新簽訂的出讓合同約定，及時(shí)補(bǔ)繳出讓金，辦理土地登記。但出讓合同、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確必須收回土地使用權(quán)重新公開(kāi)出讓的，不得辦理協(xié)議出讓手續(xù)。

二○一○年二月二日

第四篇：陳清波：協(xié)議出讓土地改變用途處置辦法新論——《協(xié)議出讓國(guó)有土解析

陳清波：協(xié)議出讓土地改變用途處置辦法新論——《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)

規(guī)范》 點(diǎn)評(píng)

對(duì)于已經(jīng)依法協(xié)議出讓的國(guó)有土地改變用途的政策性處置，國(guó)土部制訂并自8月1日起施行的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》將之區(qū)分為兩種不同的方式：原出讓合同約定或行政規(guī)定必須收回其土地使用權(quán)的，采取招拍掛方式處置；原出讓合同或行政規(guī)定未限定收回使用權(quán)的，仍可以通過(guò)評(píng)估市場(chǎng)價(jià)和按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳差價(jià)的方式處置。筆者閱讀兩個(gè)《規(guī)范》后認(rèn)為：評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)，不僅是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式，是《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》所許可的處置方式，而且是國(guó)土部所框定的兩種方式中可操作性較強(qiáng)的一種處置方式。

之所以稱評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)是可操作性較強(qiáng)的處置方式，主要理由是：

第一，評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)，與地方政府積極扶持企業(yè)發(fā)展的實(shí)際相適應(yīng)。多年來(lái)，各省、市的眾多縣、市、區(qū)政府，為了留住企業(yè)，為了涵養(yǎng)稅源，為了促使企業(yè)做大做強(qiáng)，為了改善投資軟環(huán)境，對(duì)本地企業(yè)（包括一二三產(chǎn)業(yè)）都在施行優(yōu)惠措施，其中最重要的扶持措施就是通過(guò)設(shè)立多種獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼項(xiàng)目給企業(yè)以資金補(bǔ)助，尤其是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、市、區(qū)政府，對(duì)規(guī)模較大的企業(yè)予以特別優(yōu)惠，較流行的做法是將企業(yè)依法所繳稅金超上年稅額的地方留成部分按一定的比例以地方財(cái)政補(bǔ)貼的形式予以返還。所以，據(jù)此實(shí)際情況看，在處置出讓土地改變用途時(shí)讓企業(yè)多繳一些出讓金與少繳一些出讓金，公眾沒(méi)多大的利害損益，因?yàn)橥恋爻鲎尳鹗找娴臉O大部分歸縣、市、區(qū)財(cái)政，地方政府在處置土地改變用途時(shí)對(duì)企業(yè)扣得緊了一些、投資環(huán)境“差”了一些，有可能在稅收地方留成中給企業(yè)再多返還一些、投資環(huán)境再改善一些，因而在處置出讓土地改變用途時(shí)緊扣細(xì)算沒(méi)多大的意義，只不過(guò)落實(shí)到具體企業(yè)上的利害損益可能會(huì)有一些不同而已。再說(shuō)，由地方政府設(shè)立多種名目給企業(yè)以資金補(bǔ)貼容易引起國(guó)際貿(mào)易摩擦，而在土地使用權(quán)出讓金上給企業(yè)以較寬松的政策，卻是能為藍(lán)眼睛們認(rèn)可的給企業(yè)的一份暗補(bǔ)，比地方政府給企業(yè)返還財(cái)政資金要穩(wěn)妥得多。所以，筆者認(rèn)為，按評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)方式處置出讓土地改變用途，雖應(yīng)力求將價(jià)格評(píng)估得公正、準(zhǔn)確，應(yīng)嚴(yán)格防范處置人以權(quán)謀私，但沒(méi)必要錙銖必較，因?yàn)榈胤秸畬?duì)企業(yè)的基本態(tài)度仍然是積極扶持其做大做強(qiáng)，而且最重要的扶持措施是讓企業(yè)合法地少繳稅費(fèi)、多拿補(bǔ)貼。這一點(diǎn)網(wǎng)友們?nèi)绻恍牛扇フ{(diào)查一些百?gòu)?qiáng)縣、市、區(qū)的財(cái)政收支帳。根據(jù)上述分析，筆者認(rèn)為：凡是政府財(cái)力比較寬裕、近幾年確實(shí)給企業(yè)以諸多扶持性補(bǔ)貼的縣、市、區(qū)，在施行《規(guī)范》中，對(duì)出讓土地改變用途還是選用評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)方式為好。

第二，評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)，處置成本較低。按招拍掛《規(guī)范》所規(guī)定的在某些條件下的改變用途按招拍掛方式處置，在具體實(shí)施時(shí)，實(shí)際上還是要經(jīng)過(guò)手續(xù)繁瑣的多項(xiàng)評(píng)估——評(píng)估其工業(yè)用地的現(xiàn)行價(jià)，評(píng)估地上建筑物及其裝修的重置價(jià)及折舊，評(píng)估其動(dòng)產(chǎn)的搬運(yùn)費(fèi)等，不然，沒(méi)法收回其土地使用權(quán)，沒(méi)法進(jìn)行招拍掛。而這幾項(xiàng)評(píng)估，不僅工作量很大，而且倘若評(píng)估人徇私，其偏差仍會(huì)很大，采用招拍掛方式處置想使處置公正公平的目的仍然難以達(dá)到。因此，筆者認(rèn)為處置出讓土地改變用途，關(guān)鍵是要在土地使用權(quán)評(píng)估中嚴(yán)格實(shí)行國(guó)土部于2002年頒行的《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》等一系列防止評(píng)估出現(xiàn)偏差的規(guī)定，并設(shè)法通過(guò)提高評(píng)估的公開(kāi)透明度、民主參與度和加強(qiáng)民主監(jiān)督行政監(jiān)督等措施，力求使工業(yè)用地使用權(quán)的現(xiàn)行價(jià)、經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)的當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)評(píng)估得準(zhǔn)確。如果估價(jià)按《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》所規(guī)定的準(zhǔn)則、技術(shù)途徑、方法、程序運(yùn)作，透明度較高，聽(tīng)取并綜合多方意見(jiàn)，且采取聽(tīng)證、公示等多種監(jiān)督措施，那么，對(duì)出讓土地改變用途按評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)處置將與按招拍掛方式處置結(jié)果相同，而且能減少處置的中間環(huán)節(jié)，節(jié)省處置所花費(fèi)的人力、財(cái)力，縮短處置的時(shí)間，降低處置的總成本。

第三，評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)，可將改為房地產(chǎn)用地剔除于外。按目前通行的分類，經(jīng)營(yíng)性用地包括用于商業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。在競(jìng)爭(zhēng)較充分的現(xiàn)在，商業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)的利潤(rùn)率已接近于制造業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)率仍然較高；而且在為數(shù)較多的城鎮(zhèn)中一般性的商業(yè)企業(yè)已供大于求，而新型娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)是政府還需要積極扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。因此，筆者認(rèn)為，按國(guó)土部新制訂的《規(guī)范》的規(guī)定施行，地方政府如果采用經(jīng)審批、評(píng)估市場(chǎng)價(jià)和按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳差價(jià)的方式處置工業(yè)用地改經(jīng)營(yíng)性用地，建議這種處置方式僅限于改為商業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)用地，而將開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)用途剔除于外。即對(duì)于將協(xié)議出讓土地改為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地者，經(jīng)審批、評(píng)估和補(bǔ)償后收回其土地使用權(quán)，然后再公開(kāi)招拍掛出讓。筆者認(rèn)為，對(duì)改為經(jīng)營(yíng)性用地的幾種用途根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及利潤(rùn)率而采取兩種不同的處置方式，是因地制宜、因時(shí)制宜、實(shí)事求是之舉！而且，兩個(gè)《規(guī)范》中關(guān)于處置出讓土地改變用途采用哪一種處置方式的“行政規(guī)定”權(quán)，宜授權(quán)給縣、市、區(qū)政府，因?yàn)樵诂F(xiàn)行法律體系中關(guān)于地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的管理大多由縣（市）級(jí)政府負(fù)責(zé)，相應(yīng)的責(zé)任也由縣（市）級(jí)政府承擔(dān)。

相關(guān)鏈接——補(bǔ)充及旁證

關(guān)于評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)為現(xiàn)行法定主要處置方式，相關(guān)論據(jù)及旁證材料有：

1、法律依據(jù)：其一，《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金?！逼涠?，《土地管理法》第十二條規(guī)定：“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)?！?/p>

2、規(guī)章依據(jù)：國(guó)土資源部21號(hào)令第十六條規(guī)定：“以協(xié)議出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)?！?/p>

3、“司法解釋”支持評(píng)估和補(bǔ)繳出讓金。2005年8月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第五條規(guī)定：“受讓方經(jīng)出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門同意，改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，當(dāng)事人請(qǐng)求按照起訴時(shí)同種用途的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整土地出讓金的，應(yīng)予支持。”

4、法學(xué)專家認(rèn)同評(píng)估和補(bǔ)繳差價(jià)的處置方式。筆者近日讀到由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)梁慧星主編的《中國(guó)民法典草案建議稿附理由》一書(shū)（2005年出版），該書(shū)第二編“物權(quán)”第十一章“基地使用權(quán)”第四百二十九條建議稿中表述：“在基地（主要指有償出讓土地）使用權(quán)存續(xù)期間，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以變更土地的登記用途；經(jīng)土地所有人同意，可以變更土地的約定用途?！痹摋l所附理由為：“物權(quán)法既要強(qiáng)調(diào)基地使用權(quán)人有按用途使用土地的義務(wù)，也應(yīng)準(zhǔn)許基地用途在嚴(yán)格條件下的變更?！边@一章由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)陳甦執(zhí)筆、并經(jīng)梁慧星審稿，這一條中寫明了變更的條件是“在基地使用權(quán)存續(xù)期間”。由此可見(jiàn)，梁、陳二位法學(xué)專家對(duì)出讓土地改變用途也持經(jīng)審批和評(píng)估后補(bǔ)繳差價(jià)的觀點(diǎn)。

第五篇：出讓土地改變用途法律制度梳理

出讓土地改變用途法律制度梳理(2017-06-03 15:59:54)轉(zhuǎn)載▼

出讓土地改變用途，常見(jiàn)的是把工業(yè)用地、綜合用地改為住宅用地、商業(yè)用地，追求土地利益最大化，如果政府直接進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，必然是政府政府征收拆遷補(bǔ)償，問(wèn)題在于政府認(rèn)可企業(yè)改變土地用途，如何操作，目前，爭(zhēng)論焦點(diǎn)歸結(jié)兩種觀點(diǎn)：一種是把土地改為商業(yè)開(kāi)發(fā)的需要重新進(jìn)行招拍掛，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以直接與政府協(xié)議改變用途，補(bǔ)繳工業(yè)與商業(yè)土地出讓差價(jià)即可。各有道理，各地做法不統(tǒng)一，主流做法應(yīng)該是第二種，即改變土地用途，經(jīng)政府批準(zhǔn)，符合新的規(guī)劃，重新與政府簽訂協(xié)議，補(bǔ)交出讓金，為此，筆者把涉及這方面規(guī)范性法律制度梳理出來(lái)，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)土地法律制度始終處于復(fù)雜模糊不清狀態(tài)，不同縣市對(duì)待同類事務(wù)做法不同，同一地區(qū)前后做法有時(shí)也不同，同一國(guó)家的不同部門之間規(guī)則有時(shí)也不協(xié)調(diào)一致，中國(guó)特色復(fù)雜制度必然造就沖突與土地腐敗。

1、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十八條，即“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！?/p>

2、《土地管理法》第十二條規(guī)定：建設(shè)單位使用國(guó)有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。

3、《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。”

4、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》（國(guó)辦發(fā)[2003]70號(hào)文件）第四點(diǎn)部分規(guī)定如下：嚴(yán)禁低價(jià)協(xié)議出讓土地，協(xié)議供地必須提前公布供地方案。協(xié)議出讓的土地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的，必須先經(jīng)城市規(guī)劃部門同意，由國(guó)土資源行政主管部門統(tǒng)一招標(biāo)拍賣掛牌出讓。

5、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令第11號(hào)）第四條規(guī)定：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

6、招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》第四條第三款規(guī)定的：招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)范圍包括：出讓土地使用權(quán)改變用途，《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》約定或法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)，實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓的。

7、《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部21號(hào)令）第十六條規(guī)定：“以協(xié)議出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)?！?/p>