第一篇：村民自治問題的影響因素及改善對策

村民自治問題的影響因素及改善對策

摘要 自1982年村民自治制度形成以來，村民自治在我國廣大農(nóng)村取得了很大的成就：農(nóng)村基層民主不斷發(fā)展壯大，村民自治的法制化和規(guī)范化程度進一步加強。但是我國的村民自治制度在實施的過程中，也出現(xiàn)了一些嚴重的問題：村委會干部的權力難以受到有效的制約、關于村民自治的法律還不夠完善等。因此，有必要進一步加強村民自治問題的研究，提高農(nóng)民參政議政的積極性，全面建設社會主義新農(nóng)村。

關鍵詞 村民自治 基層民主 村務公開

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A

Factors and Strategies of Village Autonomy

WANG Qian

(School of Management, Minzu University of China, Beijing 100081)

AbstractSince 1982, the formation of village self-government system, the villagers self-government in China's vast rural areas have made great achievements: grassroots democracy in rural areas continue to grow, the villagers self-government and standardization of the legal system is further strengthened.However, in the implementation process of China's system of village autonomy, there have been some serious problems: the power of village cadres, the difficulty of effective constraints on village self-government law is still not perfect and so on.Therefore, it is necessary to further strengthen village self-government studies, raise farmers' enthusiasm in politics, build a new socialist countryside.Key wordsvillage autonomy;grassroots democracy;village affairs 村民自治問題的研究意義

擴大基層民主，實行村民自治，在農(nóng)村普遍推行村務公開和民主管理制度，是黨中央領導廣大農(nóng)民建立社會主義新農(nóng)村和提高農(nóng)村政治民主化水平的重要舉措。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和時代的進步，農(nóng)民的生活水平不斷提高，農(nóng)民要求村級政府公開村務和參與村級決策的呼聲不斷高漲。在農(nóng)村推行村民自治，有利于促進我國農(nóng)村的經(jīng)濟、政治和文化建設，建立起具有中國特色的社會主義新農(nóng)村。

1.1 村民自治是建設社會主義民主政治，提高農(nóng)民參政水平的重要戰(zhàn)略

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)問題”歷來是國家和社會生活的首要問題?？梢哉f，沒有農(nóng)村的政治發(fā)展就沒有全國的政治發(fā)展，沒有農(nóng)村的政治民主就談不上全國的政治民主。隨著村民自治制度的推行，農(nóng)村的民主化水平有了突飛猛進的發(fā)展，這有利于推動我國整體民主政治化水平的上升。農(nóng)村基層民主政治建設直接關系著我國政治民主化建設水平的高低，因此必須在我國的農(nóng)村大力推行村民自治制度。

1.2 村民自治有利于緩解農(nóng)村的各種矛盾，促進農(nóng)村的和諧發(fā)展

在農(nóng)村發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了各種問題，導致農(nóng)村存在的矛盾一度很尖銳。在村委會的選舉上，村民的選舉權并沒有很好的得到保護，本應由廣大村民以投票的方式選出的村委會成員，一些村卻是由上屆村支書來指定。國家實行的一些惠農(nóng)政策和發(fā)放的補貼，并沒有真正的落實到每個村民，村委會成員貪污了部分款項，農(nóng)民并沒有真正得到實惠。目前農(nóng)村所存在的村務公開和財務公開方面的嚴重問題，嚴重影響了村級民主治理的發(fā)展。①雖然國家推行了農(nóng)村醫(yī)療保險制度，但是農(nóng)村看病問題依然很嚴峻，看病貴看病難的狀況沒有得到良好的改善。實行村民自治以后，農(nóng)民享有了選舉村委會領導班子的權利，可以按照自己的意愿選出清正廉潔和能力出眾的村領導。實行村民自治，使基層干部學會用民主的、法制的手段來處理問題，讓村民自己管理自己的事務，自己選出自己的帶頭人，從而在干群之間建立起了一種信任和擁護的橋梁。這樣，村里的各項事務都能有條不紊的進行，從而促進了村經(jīng)濟的發(fā)展，村民生活水平得到很大提高，農(nóng)村能夠和諧發(fā)展。

1.3 村民自治標志著我國基層民主建設邁進了新的臺階

我國的基層民主建設包括村民自治和居民自治等，自治組織有村委會、居委會和社會自治組織等。目前，在我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村普遍開展了基層民主自治活動，成為了我國民主化進程中的一道亮麗的風景線。雖然現(xiàn)階段村民自治的推行還存在諸多不可測的因素，但是經(jīng)過多年的發(fā)展，村民自治在草根民主的土壤上已經(jīng)開始結出果實。②村民自治從開展以來，取得了很大的成績，積累了豐富的經(jīng)驗，可以借鑒應用到我國基層民主建設中去。村民自治的影響因素

2.1 經(jīng)濟發(fā)展是我國村民自治的物質(zhì)基礎

改革開放以來，我國在農(nóng)村進行了經(jīng)濟體制改革，建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度，極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)勞動的積極性，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，使農(nóng)民生活邁上了新臺階。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革客觀上要求推行村民自治。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制要求公平、平等的分配土地，這就需要選出順應民心和為民做主的村領導。只有村民享有普遍的選舉權，才能選出稱職的村領導班子，從而合理的分配土地。農(nóng)村經(jīng)濟生活中的平等、自由的氛圍，為民主政治提供了先決條件；推行村民自治必然要花費一定的成本，如果農(nóng)民沒有充足的物質(zhì)條件和空余的時間，他們不會積極的參與村民自治活動，村民自治也不可能真正的落實下去。只有農(nóng)村經(jīng)濟得到切實發(fā)展以后，村民自治才能在農(nóng)村生根發(fā)芽并且茁壯成長。

2.2 政治行政體制改革是我國村民自治的政治保障

我國進行政治行政體制改革以來，完善了民主化的政治制度，提高了政治生活的透明度，加強了政治法制化建設。并且采取了有效的監(jiān)督懲罰措施，嚴懲官員腐敗問題，這有利于對村級干部權力的制約和預防村干部以權謀私活動的發(fā)生。黨政組織的重視和引導，為村民自治創(chuàng)造了良好氛圍。1987年第六屆全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》。1998年第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議經(jīng)過多次審議修改，通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》。這在和政治上法律上保障了我國村民自治的順利進行。村民自治是我國政治體制改革的重要組成部分，其發(fā)展與完善大大推動了我國政治體制改革和民主政治的建設。③

2.3 我國的文化條件也會影響村民自治的推行

受我國兩千多年的封建文化的影響，我國很多農(nóng)民缺乏自主意識和維權意識，縱容一些官員實行“家長式管理”，不清楚自己到底享有哪些權利。這種封建殘留思想，至今仍存在很多村民的心中，是他們認為自己始終是被壓迫的對象，即使自己的權益受到侵害，也不知道如何進行維權，他們政治參與的積極性和熱情都較低，不利于農(nóng)村村民自治活動的開展。但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，村民逐漸接受了新事物、新思想，對于自由、民主的文化的認同程度提高了，村民的主人翁姿態(tài)使他們樂意自己管理自己的事務，推行村民自治。

2.4 社會結構因素制約村民自治的發(fā)展

在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟和封建文化的影響下，中國農(nóng)村保持著穩(wěn)定的社會結構，主要表現(xiàn)為封閉排外，難以接受新事物、創(chuàng)新能力較低。隨著改革開放的發(fā)展，我國農(nóng)村的社會結構由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉變。農(nóng)村逐漸破除了原來地主、富農(nóng)和貧下中農(nóng)等的成分劃分。實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構得到了調(diào)整，農(nóng)民都成了勤勞致富的好村民。我國農(nóng)民現(xiàn)已分化為很多不同的就業(yè)群體：包括農(nóng)業(yè)勞動者，農(nóng)民工、私營企業(yè)主、個體經(jīng)營者、受雇勞動者等。既然出現(xiàn)了這么多不同的利益群體，各個群體都有自己的利益訴求，就會出現(xiàn)不同群體的利益沖突，村民自治委員會就是這樣應運而生。完善村民自治的對策探討

3.1 處理好村民黨支部與村民委員會的工作關系

基層自治部門主要分為村民黨支部和村委會兩個部門，它們應互相配合，理順好關系，更好的處理村級事務。但在一些農(nóng)村，村支部和村委會權限不清，越權現(xiàn)象時有發(fā)生，彼此都想擁有更大的決策權。因此基層黨組織應明確村支部和村委會是“執(zhí)政”和“行政”的關系。黨支部的執(zhí)政首要的是發(fā)揮黨的政治領導和思想領導，把握好全局；村委會則必須自覺接受村民黨支部的領導，使村民自治工作始終置于黨的領導之下，在黨的政策和國家法律的范圍內(nèi)進行各項工作。我國應當完善相關的法律，對黨的基層組織與農(nóng)村基層自治組織之間的關系進行明確和具體的規(guī)定。

3.2 防止權力濫用，完善村民自治的監(jiān)督機制

村支書和村長分別代表村支部和村委會行使權力，要對他們的權限范圍做出明確的規(guī)定，防止自治權異化，損害村民的權益。要本著民主、公開的原則，加強村級財務管理，搞好村務公開，使老百姓清楚各項決策的執(zhí)行情況和財務狀況等。村里要定期召開村民代表大會，通過村民代表聯(lián)系群眾，真正把群眾的聲音和訴求傳達給村支部和村委會，使他們在制定決策時充分考慮群眾的意見和建議。必須強化基層黨委在村民自治工作中的作用和優(yōu)勢，保證農(nóng)村黨支部正確領導和引導好村民委員會沿著正確的道路依法進行村民自治工作。④只有建立了完善的監(jiān)督管理機制，村民自治之路才能走的更長久。

3.3 切實提高村民的民主權利，實現(xiàn)民主選舉

加強對農(nóng)民的教育和培訓，使他們懂得自己的民主權利主要有哪些，提高他們政治參與的熱情和水平，保障村民的民主權利不受侵害。村級四個民主：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的實踐也教會了農(nóng)民“自我教育、自我管理、自我服務”。⑤村委會民主選舉的標準是：民主、平等、公開、競爭、合法。村支部和村委會在選舉過程中，要嚴格按照選舉標準進行，保證每個選民都有一票的選舉權，可以按照自己的意愿進行投票，真正表達出自己的政治訴求。這樣，選出的村官和代表才能代表民意，替老百姓辦好事、辦實事、帶領群眾搞好村民自治。

總之，村民自治是我國基層民主建設當中的一大創(chuàng)新，并為我國基層民主建設提供了寶貴的經(jīng)驗，有利于提高我國基層和整體的民主化水平。目前，我國的村民自治仍然在探索的道路上繼續(xù)前進，也出現(xiàn)了一些問題。只有把握好影響村民自治的各種因素，并提出切實可行的辦法，才能更好的推行村民自治的開展。搞好村民自治，才能使我國社會主義新農(nóng)村建設取得更大的進步。

注釋

①馬寶成等.村級治理：制度與績效[M].中國社會出版社,2005:237.②李炳爍,劉同君.村民自治進程主要影響因素分析[J].理論探索,2009(4):125.③徐曉蘭.基層民主政治建設的偉大實踐-村民自治三十年的回顧與思考[J].前進,2009(2):30.④戴昌橋,吳丁香.村民自治過程中的問題及改善策略[J].湘潭師范學院學報(社會科學版),2004(1):9.⑤邱云生,劉莎.改革30年-村民自治的實踐與探索[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2009(4):13.參考文獻

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第二篇：村民自治：影響因素、存在問題、解決途徑及其意義

河北大學2013屆本科生學年論文

村民自治：影響因素、存在問題、解決途徑及其意義

摘要

村民自治是我國基層民主的重要組成部分，是農(nóng)民“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的重要的自我管理形式?，F(xiàn)階段，我國的村民自治制度已基本建立，但還存在著些許的問題。人們對農(nóng)民和農(nóng)村自治存在著認識上的誤區(qū)，往往以農(nóng)村自治過程中產(chǎn)生的村民政治素質(zhì)欠缺、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低、農(nóng)村宗族勢力對農(nóng)村權力的控制為借口否定村民自治。對此，我們要理性地分析，逐漸推動農(nóng)村民主的進步。要在解決村兩委班子矛盾、國家行政權與農(nóng)村自治權之間的矛盾、村務不公開等方面做出制度上和觀念上的調(diào)整，以培養(yǎng)村民的參與意識、公共精神，維護整個社會的安定，促進中國的民主化進程。

關鍵詞：村民自治；鄉(xiāng)村民主；中國的民主政治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

河北大學2013屆本科生學年論文

The villagers autonomy: influence factors、problems、solutions and

its significance ABSTRACT

Coupled with an important part of democracy of the grass-roots level,the villagers autonomy is a kind of important farmers '“democratic elections, democratic decision-making, democratic management and democratic supervision” form of self management.At present, the villager autonomy system in our country has basically established, but also exists some problems.People also have some misunderstandings for farmers and the rural autonomous , who is often deny the villager autonomy with the excuse of the villagers lacking political quality, the low level of rural economic development, and the countryside clans power control forces,which produce in the process of rural autonomous.To this, we have to analysis rationally and gradually promote rural democratic to further.In order to solve these problems ,we have to take a close look at the contradictions of the village's two committees , the contradictions of state executive and village autonomy, village affairs public and its like.We have better make adjustment of system and idea, which will cultivate the public spirit of villager , maintain the whole society's stability, and promote China's democratization process.Key words：The villagers autonomy;Village democracy;China's democratic politics;Township government

河北大學2013屆本科生學年論文

村民自治制度是當前我國農(nóng)村治理的基本制度，它是伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革而出現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理體制。它的出現(xiàn)彌補了由于人民公社制度解體而導致的農(nóng)村管理真空，重建了基層權威。如果從1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》① 的頒布算起，村民自治作為國家法定制度已20多年。經(jīng)過20多年的發(fā)展演進，中國村民自治的運行機制已基本建立，并深深的影響著億萬農(nóng)民的政治實踐和日常行為。但從實際的運行狀況來看，還存在很多的問題；人們對村民自治還有一些思想認識上的誤區(qū)，這些障礙嚴重束縛了村民自治制度的常態(tài)運行與完善。本文通過對村民自治的具體分析，試圖說明村民自治雖受經(jīng)濟、政治、文化、社會等因素的影響，但這些因素并不是決定性的，而實踐中暴露出的問題才是影響村民自治健康發(fā)展的真正障礙。村民自治的認識誤區(qū)

1.1 農(nóng)民的民主素質(zhì)與村民自治

當前，在有關農(nóng)村村民自治的文章中，常見的一種說法就是農(nóng)民的民主素質(zhì)普遍不高，因此，搞好村民自治的前提首先要對農(nóng)民進行民主教育，激發(fā)農(nóng)民的政治熱情，提高農(nóng)民的民主素質(zhì)。具體來講，持這種觀點的人認為，農(nóng)民因受小農(nóng)經(jīng)濟影響，封建思想濃厚，缺乏政治參與的主動性，不能正確利用國家賦予的選舉權利。如此，就把農(nóng)民“妖魔化”，進而忽視他們的正當權利。結果是，農(nóng)民的權利與義務嚴重的不對等，只要求農(nóng)民履行相關的政治義務，而剝奪了他們的正當權利。

誠然，從政治文化的角度來看，農(nóng)民的政治素質(zhì)及相應的文化心理確實不利于民主自治實踐。但這不足以成為阻止農(nóng)民參政和自治的借口。首先，如果說農(nóng)民是“封建的遺產(chǎn)”，熟悉歷史的人知道，“封建”是一種政治結構，而它早就退出了歷史舞臺。因此，“把農(nóng)民和封建等同起來是一種沒有理論基礎的意識形態(tài)偏見”。② 再有，農(nóng)民參與選舉不積極，并不是因為農(nóng)民不愿意參加選舉，而是選舉權利得不到保障，導致他們對選舉喪失了信心。而在實際的村民自治實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又隨意撤換村委會干部，違背村民意愿操縱選舉過程，表現(xiàn)出“領導提名，群眾舉手”、“上面定調(diào)子，下面畫圈圈”的形式，使村民自治名存實亡。農(nóng)民的政治權利和人格尊嚴得不到切實的維護，自然對選舉缺乏主動性和積極性。最后，我們?nèi)狈r(nóng)民權利的法律保障和制度供給，在觀念上就否定了農(nóng)民的主體地位。如此，導致了惡性循環(huán)，農(nóng)民越是在觀念上不受重視，他們的權利越得不到維護，他們的權利越得不到維護，他們參政的積極性和主動性就越差，循環(huán)往復，沒有終點。

1.2 經(jīng)濟發(fā)展水平與村民自治

在關于村民自治問題上還有一種看法，有學者認為經(jīng)濟越發(fā)達，民主就越具有增量的基礎，從而民主的水平也就越高。也就是說民主與經(jīng)濟發(fā)展成正比。依此邏輯可以推測，①《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，http:///zgfg_567_8631.html，2009年3月4日

［8］ 徐勇.村民自治的深化:權利保障與社區(qū)重建——新世紀以來中國村民自治發(fā)展的走向［J］.學習與探索，2005年，第4期

［9］ 徐勇.村民自治的成長:行政放權與社會發(fā)育——1990年代后期以來中國村民自治發(fā)展進程的反思［J］.華中師范大學學報(人文社會科學版)，2005年，第2期

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第三篇：村民自治的主要問題及對策

村民自治的主要問題及對策

來源： 《前沿》2005年第三期 時間： 2011-11-16 21:40

現(xiàn)行村民自治制度存在的問題,既有制度本身的問題，也有實施和大環(huán)境的問題。

擴大基層民主，是發(fā)展社會主義民主的基礎性工作，而推進農(nóng)村基層民主建設的根本途徑就是加強和完善農(nóng)村村民自治制度。目前，我國的村民自治運作存在什么問題 ?應如何加強和完善?對這些問題的探討無疑具有重要的現(xiàn)實意義和理論意義。

一、村民自治在運作中存在的問題

1、現(xiàn)行制度設計難以實現(xiàn)村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的較好銜接?！洞褰M法 》第 2條規(guī)定： “村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！钡?10條規(guī)定，村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生。第 4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”這些規(guī)范只規(guī)定了村民委員會是基層群眾性自治組織，由村民選舉產(chǎn)生，對村民負責，并未明確規(guī)定其在政務方面對鄉(xiāng)級政府負責;同時，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予的 “指導、支持和幫助 ”，以及村委會對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的工作 “協(xié)助 ”，其具體內(nèi)容是什么均不夠明確，這樣，現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民委員會之間的關系就很容易被扭曲。在很多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習慣于傳統(tǒng)的命令式的管理方式，對村民委員會從產(chǎn)生到日常工作進行干預和控制，把村委會視同自己的行政下級或派出性機構，變 “指導 ”為事實上的 “領導 ”。其主要做法是：通過各種手段干預、操縱村民委員會選舉，力求使“自己人 ”當選;通過村黨支部事實上 “領導 ”而非 “指導 ”村委會;通過行政命令和資源優(yōu)勢，實現(xiàn)對村委會的控制;一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于 “村財鄉(xiāng)管 ”來加強對村委會的控制，也有一些村委會從本村利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的 “指導 ”，甚至力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 “指導 ”，出現(xiàn)了所謂村委會 “過度自治化 ”的傾向。

2、現(xiàn)行制度設計中村委會與村黨支部之間的職權劃分不明，使二者的沖突時有發(fā)生?！洞褰M法 》第 3條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利?！钡?2條規(guī)定：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！边@里，黨的核心作用是什么并未細說，村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)是否在黨的領導下亦未言明。1999年初，中共中央下發(fā)的 《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例 》第 9條規(guī)定：本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重要問題由村黨支部 “討論決定 ”。而第 19條規(guī)定的由村民會議 “討論決定 ”、由村委會執(zhí)行的八項事宜，卻也都是關于本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的重要問題。這樣，村黨支部與村委會在理解中央文件和 《村組法 》時，不免會各執(zhí)一辭，使村委會與村黨支部之間糾紛不斷。當村委會主任力量較大時，則常出現(xiàn)村支書與村主任爭雄的局面，導致二者 “同居 ”的危機。一般而言，是村支部權重，大事、小事 “村支部一切包攬 ”，村支書成了實質(zhì)上的村委會主任，而村委會主任副主任則成了村支書的僚屬。

3、村委會選舉制度不完善。《村組法 》村委會選舉的規(guī)定過于原則和抽象，且存在很多法律漏洞，即使各省自行制定的實施辦法和選舉辦法也有很多規(guī)定不合理、不規(guī)范。主要問題是：

(1)關于候選人提名的程序不夠具體、科學合理?！洞褰M法 》雖然規(guī)定了由有選舉權的村民直接提名村委會成員的候選人，但并未規(guī)定具體提名辦法，更未規(guī)定候選人產(chǎn)生后，必須要過多少天后才能正式投票選舉，以使候選人能有較充分的時間對選民進行演講宣傳，使選民能夠較充分地了解候選人，避免盲目投票。目前實際情況是當選者往往是村里的知名人，使一些現(xiàn)任村干雖然任內(nèi)政績平平，甚至有嚴重問題，也能順利被提名、被選上，而非知名人即使很有頭腦、很想為村級治理做點事也很難當選。此外，《村組法 》并未規(guī)定如何直接提名候選人，也未規(guī)定候選人的名額比應選名額多多少。這樣，在采用 “海選 ”的地方，通常由選民采用無記名投票的方式，直接選舉候選人，同一個人可被選為村委會主任、副主任或村委會委員的候選人，同一個人在被選為多種候選人時，可選擇其中的一個參選，如選擇其中較低的一個職位參選，所獲取較高職位的選票可以計作較低職位的選票。這就為各類領導展開“工作 ”、進行 “安排 ”提供了方便。

(2)對舞弊及破壞選舉行為懲處不力。《村組法 》僅把村級民主權利的糾錯渠道界定在群眾舉報和縣鄉(xiāng)人大、政府及有關部門的 “應當負責 ”調(diào)查處理上。對處理選舉爭議和糾紛的規(guī)定，大部分省都規(guī)定了縣、鄉(xiāng)兩級人大和人民政府以及民政部門和其他 “有關部門 ”都有權處理。這種規(guī)定表面看來很詳盡、很合理，但規(guī)定這么多部門都可以受理的結果卻往往是各部門之間職責不明確、分工不細致，最后相互推諉，導致大家都不管，或者不同的部門處理結果也不同，使人無法適從。行政訴訟法、行政復議法主要側重于公民財產(chǎn)權、人身權的保護，村級民主權利也不在它們的調(diào)整范圍之內(nèi)。由于法律對違反 《村組法 》的行為缺乏剛性的懲處規(guī)定，一些嚴重破壞村級民主的行為往往得不到及時、有力的懲處。法律法規(guī)的不完善和法律漏洞的大量存在，往往給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導村委會選舉中故意曲解法律提供一定的機會，從而導致大量侵害村民選舉權利的選舉糾紛和違法行為的出現(xiàn)。

4、有選舉無監(jiān)督，即使偶有好官，也難免變壞?！洞褰M法 》第 18條規(guī)定村委會應向村民大會負責，第 19條規(guī)定與村民利益密切相關的 8大事項只有村委會才有決定權。但是實質(zhì)上由于村民素質(zhì)不高，村民大會事實上很難舉行，因此 18條、19條中的這些切實捍衛(wèi)村民權利的規(guī)定在很多地方皆形同虛設。于是第 21條中的規(guī)定就不免被濫用，一方面村委會、村支部常想方設法使自己滿意的群眾擔任村民代表，另一方面所謂討論決定村民會議授權的事項實際上就成了討論決定第 19條其他條款中村民會議討論決定的事項。更有甚者是，村黨支部根據(jù) 1999年 《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例 》第 9條的規(guī)定，對村內(nèi)的上述大事徑自做決定，連村民代表會議也不舉行。此外，《村組法 》第 22條中關于村務公開的程序和內(nèi)容的規(guī)定雖較具體，但是對于那些不公開或公開不實者的責任追究則語焉不詳，久而久之，村務公開不公開，怎樣公開，在很多地區(qū)似乎完全成了村干們自主的事了。

此外還存在以下問題：村級干部在政治上無升遷的可能性，且大多數(shù)地方村委會干部待遇都甚低(雖然他在很多時候都在為國家辦公)，所以不能吸引真正有抱負、有才干的人去競選村委會干部?？h鄉(xiāng)體制改革滯后，縣鄉(xiāng)機構重床架屋，官僚主義十分嚴重，村干們整天疲于奔命，少有時間和精力為群眾辦事，也加重了村民的負擔。民主環(huán)境較差，其突出表現(xiàn)是眾多村民的民主意識相當?shù)?，民主能力十分有限，不尊重手中“神圣一?”的權利，很多村民選舉時連票都不愿意去投，致使許多地方連正常的換屆選舉工作都難以進行。

二、加強和完善村民自治制度的對策

1、改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的方式方法，建立服務型、指導型的基層政府。一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的權利，相信群眾、依靠群眾自己管好自己，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦;二是放權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應從過去傳統(tǒng)的統(tǒng)治型觀念為主向現(xiàn)代的服務型觀念轉換，要從過去的政治經(jīng)濟社會合一，向以公共服務為主轉變，從控制村級組織為主轉到放手讓村民自治，給予支持、幫助指導上來，凡屬村民自治的事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不越權、越位干預，不搞強迫行政命令;三是指導和引導管理。在村民自治制度下，政府對村的管理又是必要的，而且應該積極提倡中國農(nóng)村發(fā)展的緩慢和停滯業(yè)已證明該體制的不足與局限，只不過管理的方式由計劃經(jīng)濟時代政府對村內(nèi)事物的直接管理，轉為以村民自治為前提，依法定權限和程序進行的間接管理。政府與村民自治組織具有指導與被指導、管理與被管理的雙重屬性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要運用思想教育、法律手段、行政管理、經(jīng)濟管理和開展服務的方式指導、幫助村委會工作，不干涉屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會則要自覺接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，保證完成各項工作任務。

2、解決兩委關系不協(xié)調(diào)問題。要解決農(nóng)村兩委關系不協(xié)調(diào)的問題，必須堅持標本兼治。

(1)科學劃分農(nóng)村兩委的權限，明晰兩委班子的權責關系。農(nóng)村工作是一個有機整體，作為農(nóng)村工作的組織機構，村委會和黨支部必須在整體利益的原則下形成高度的統(tǒng)一。明確規(guī)定村黨支部與村委會的職責范圍，使各自的工作職責與范圍有清晰的界限，避免出現(xiàn)實際操作中的相互扯皮或相互推諉的現(xiàn)象。最重要的是確認村黨支部和村委會之間的領導和被領導的關系。黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是村級各種組織和各項工作的領導核心。在村民自治中堅持黨的領導，主要體現(xiàn)在：首先是要村黨支部在帶領村民在對日常事務的處理中體現(xiàn)黨的意志，按照國家政策辦事，而不是要村黨支部凌駕于村委會之上;其次是帶領村民積極參與村內(nèi)事務的民主管理，教育黨員和村干部自覺遵守 《村組法 》及各種法律和政策規(guī)定;再次是搞好組織和監(jiān)督，確保各項程序的合法，同時對村委會日常管理工作進行監(jiān)督，建議把組織村務公開的權力交給黨支部，讓村黨支部享有真正的監(jiān)督，確保依法治村。黨支部的領導應是一種宏觀層面的指導和幫助，而不是對具體事務的包辦和代替。村委會要依法接受村黨支部的領導，在黨的路線方針政策和國家法律、法規(guī)限定的范圍內(nèi)履行職責，開展工作，使村民自治在黨組織的指導和支持下健康發(fā)展。

村委會行使的權力是廣大村民通過選舉后賦予的，村委會與村民的關系是代理與委托的關系。村民對自已的權力既擁有委托出去的自由，也有收回的自由。村委會應對村民負責。村黨支部在領導村民自治中也要尊重村民的意志，盡最大的努力使黨和國家的意志與村民的利益吻合起來。不能使國家利益和村民利益統(tǒng)一起來的村黨支部和村委會是難以完成其使命的。

(2)加強制度建設，建立科學高效的村兩委工作運行機制。在目前村兩委組織自身發(fā)育尚不成熟，功能難以界定清楚的背景下，要確保兩委班子工作的協(xié)調(diào)，必須建立一套合理的公共權力配置和運行體系。一是在法定程序上鼓勵村黨支部成員參與村委會競選或村委會成員參與村黨支部競選，實現(xiàn)村兩委成員交叉任職或 “一肩挑 ”。“一肩挑 ”的方式是一種大膽的、符合實際的選擇;這一做法既為我黨在鄉(xiāng)村提供了尋求 “新的合法性 ”的機會，又與當代世界民主發(fā)展的潮流相一致。實踐中有三種做法。一種是：在村委會選舉中，能夠獲得大多數(shù)村民選票的黨員，可以再由村黨員大會選舉為村黨支部書，任村主任的年限與任村黨支部書記的年限相同;第二種做法是，把時任村黨支部書記的同志作為村主任的正式候選人向村民推出，若能被選上村主任，這也就合理合法的 “一肩挑 ”了;若不能選上，村黨支部書記的位置也要空出來;第三種做法是，對選舉產(chǎn)生的非黨員村主任，上級黨組織加快培養(yǎng)步伐，使其早日成為合格的黨員。從必要性看，在做到民主選舉的基礎上，通過交叉任職或一肩挑;使村的各項大事與具體事務都能在一體化的組織里得到落實，可以避免彼此之間因為爭權奪利或相互推諉而帶來的功能浪費;從實際效用上看，既可以加強黨的領導，提高村委會地位，有效避免黨的領導地位被架空的可能以及村委會權力虛化的局面，又能使村民在更大的范圍內(nèi)篩選，真正實現(xiàn)好中選優(yōu)。此外還有利于組織合力的形成，提高辦事效率以及減少干部職數(shù)，減輕農(nóng)民負擔。二是規(guī)范兩委的內(nèi)部決策運行機制，建立黨支部領導下的集體決策體制。凡涉及到村莊整體利益、長遠利益和村民切身利益的重大問題，可以由村黨支部或村委會提出初步議案，提交村兩委聯(lián)席會議討論并擬定初步?jīng)Q策方案，然后將初步?jīng)Q策方案向群眾公布，在廣泛征求群眾意見的基礎上，由兩委聯(lián)席會議形成決議，最后召開村民大會或村民代表大會，經(jīng)討論、表決通過后付諸實施。

(3)積極推進領導創(chuàng)新，切實改善黨支部的領導。村黨支部在摒棄傳統(tǒng)包攬型領導方式后，要堅持和加強黨的領導，關鍵是推進領導創(chuàng)新。一是創(chuàng)新干部產(chǎn)生機制。村委會實行直選后，兩委干部產(chǎn)生方式有了明顯不同，因為直選，村委會的威信和群眾基礎相應提高，如果村黨支部委員的產(chǎn)生還停留在“由少數(shù)人選人 ”、“在少數(shù)人中選 ”的模式中，那么雖然同樣是村干部，但在群眾心中就有了高下之別。要創(chuàng)新選舉辦法，把黨員、群眾公認的優(yōu)秀黨員選進村黨支部班子，這是與村委會成員的直選相銜接，提高村黨支部公認度和號召力的有效措施。二是實現(xiàn)工作方式創(chuàng)新。村黨支部要有所為，有所不為，保證黨組織的先進性。首先要把有知識、有能力、有奉獻精神的農(nóng)村青年團結在黨組織周圍，適時吸收進黨員隊伍，同時加強黨員的教育和管理，健全激勵和約束機制，在民主政治建設中發(fā)揮 “一個黨員一面旗 ”的先鋒模范作用。其次要改進思想政治工作，增強黨組織的滲透力。在幫助村民釋疑解惑、排憂解難、增收致富上下功夫，不斷提高思想政治工作的針對性和影響力。

此外，應發(fā)揮上級黨委和政府的引導功能，如確定正確的輿論導向，提供良好的服務環(huán)境，以促進兩委的有機協(xié)調(diào)。

3、改革現(xiàn)行的村委會選舉制度，變 “海選 ”為 “組合選舉制 ”。所謂 “組合(閣)選舉 ”是安微省社會科學院辛秋水研究員首次提出的。其主要做法是：

(1)提名。召開村民小組會議，采取無記名投票，由具有選舉權的村民在全村范圍內(nèi)，分別按村委會主任、副主任和委員三個職位各提出一名候選人。村民選舉委員會將各村民小組的提名票數(shù)進行匯總統(tǒng)計，以得票多少為序分別確定村委會主任、副主任和委員人選。然后，由每位村委會主任候選人，分別在得票較高的副主任和委員人選中，以差額的原則 “組合(閣)”各自的村委會 “競選班子 ”。村委會主任候選人及其 “組合 ”名單，都必須在選舉日之前張榜公布，讓村民甄別、審查。

(2)競選。一般要求在人口較易集中的村子里舉行全村 “競選大會 ”(只設一個主會場)，在 “競選大會 ”上各競選班子輪流發(fā)表 “競選演說 ”，當場回答村民問題，營造民主競爭氛圍。而在人口較難集中的村子里(如偏遠山區(qū))，各競選班子則要分片開展競選活動，發(fā)表 “競選演說 ”，接受村民質(zhì)詢，增進村民對競選班子的了解。

(3)投票。分兩步進行，首先，由村民直接投票選舉村委會主任;然后，由村民對當選村委會主任的組合班子進行投票選舉，以得過半數(shù)票者當選為村委會副主任和委員。該做法較 “海選 ”是有較大的進步，但是仍有值得進一步完善的地方?？勺鲆韵抡{(diào)整： 一是變村民無記名投票推選村委會成員候選人為凡是有意競選村委會主任者，首先必須要組建自己的競選班子，包括副主任和村委會委員的人選和駐選舉委員會的代表;規(guī)定只有獲得村全體選民的 1/15———1/10以上聯(lián)名支持，并且繳納必要的選舉經(jīng)費者，才有資格參與競選。二是規(guī)定正式候選班子確定與投票日必須相隔兩個月，以便各路競選班子能有充分時間進行各種合法形式的競選活動，使選民能夠充分了解自己的主張。三是選民只投票給某一競選班子，不再投票給單個候選人。四是凡是競選失敗的競選班子皆可選擇 1———2名常年在本地務農(nóng)或務工、有一定文化修養(yǎng)的人擔任村務公開監(jiān)督委員會委員，享有一定的物質(zhì)補貼。村務公開監(jiān)督委員會重點監(jiān)督村級財務、村重點工作的落實情況等，凡發(fā)現(xiàn)重大問題，一經(jīng)查實，基層政府必須嚴肅處理。

4、加強村民自治的法律、法規(guī)和規(guī)章制度建設，為村民自治提供可靠的法律與制度保障。民主政治的推進與法制的完善緊密相連，在依法治國的今天，也必須依法治村。首先，要通過立法、修法，使村民自治制度更加細化，更具有可操作性。健全的法律制度是村民自治合理運行的基本條件，法律制度的漏洞往往成為外來力量干擾村民自治的幫兇。現(xiàn)行的 《村組法 》較以前更貼近實際，但仍需要進一步修訂和完善，如選民資格的認定、村民代表選舉時間和方式、候選人條件的限制、辭退、違法選舉的處理等問題都需要進一步明確。尤其是為真正更好地保障廣大村民的選舉權利，約束行政權力，及時處理好選舉中出現(xiàn)的諸多問題和糾紛，我國應當盡快建立健全村民選舉權利的法律救濟制度，完善對村委會選舉糾紛和違法行政行為的處理機制。具體說來，可以通過建立和完善下列制度來達到上述目標： 一是村委會選舉的訴訟救濟。應爭取盡快制定統(tǒng)一的 《村委會選舉法 》，并在該法中確立有關選舉的行政訴訟救濟制度，將現(xiàn)有的刑法和三大訴訟法加以修改，使其擴大并適用于村委會選舉，尤其是將相關行為納入現(xiàn)行刑法的破壞選舉罪中，并規(guī)定行政機關應負相應的行政責任和行政賠償責任;二是村委會選舉的行政復議救濟、信訪救濟、行政處分救濟、人大監(jiān)督救濟。法律必須明確各救濟的主體及其職責、工作程序和應承擔的法律責任，以增強法律的可操作性，充分發(fā)揮救濟的實效。其次，加強村委會日常工作制度的建設，從而實現(xiàn)對村委會成員的監(jiān)督和制約。要根據(jù)法律、法規(guī)，加強村民委員會工作制度的建立，如建立健全議事制度、財務制度、村務公開制度、罷免制度等鄉(xiāng)規(guī)民約，使村民委員會更好地為廣大村民服務。

此外，應加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民的物質(zhì)生活水平，為村民自治提供物質(zhì)保證;加大對縣以上黨政機關、人民團體和事業(yè)單位的改革力度，將節(jié)省下來的財政資源以簽定合同、責任狀等方式來補貼經(jīng)濟來源較少、管理甚佳的村級機構，使其能有為民辦事的必要經(jīng)費。

第四篇：村民自治建設中存在問題和對策

村民自治制度建設中存在的問題與對策

淺談村民自治制度中存在的問題與對策

村民自治制度的確立，是中國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物。20多年村民自治活動的開展己充分展現(xiàn)了村民自治的生命力和有效性。村民自治發(fā)揮的作用既表現(xiàn)在物質(zhì)制度又表現(xiàn)在思想精神層面。一是促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動的開展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。但還存在一些突出問題不容忽視，它們嚴重地影響著村民自治的發(fā)展及其深化。

一、當前村民自治制度中存在的問題及原因

村民自治制度是與我國依法治國戰(zhàn)略的實施和市場經(jīng)濟體制的改革相適應的農(nóng)村基層管理制度。從1980年第一個村民委員會建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委員會組織。村民自治的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。因此，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監(jiān)督。從上個世紀80年代初的萌芽至1998年11月《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布，村民自治經(jīng)歷了一個漸進發(fā)展過程。但由于多方面的原因，村民自治在實踐中也必然面臨一系列 的問題和困難。

一是村民自治制度配套法規(guī)的欠缺，無法使之發(fā)揮最佳效應。村民自治制度在設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得空泛。如現(xiàn)行法律制度對村民的界定、權利、義務，村民對村務管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實際運作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關系和權限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務的決策權、管理權。隨著農(nóng)村流動人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）導致此類人員的民主權利和應該承擔的村民義務難以落實，需要相應的制度來保證他們的權利義務的實現(xiàn)。另外，在村委會中引進有志青年的機制，有些地方進行了有益的的嘗試，囿于缺乏制度規(guī)范和保障，難于得到推廣。

二是村民自治過程受觀念意識上的阻礙，導致村民自治制度難以達到預期效果。中國有極為漫長的君主專制集權的歷史，而無民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗，農(nóng)民習慣于被動接受“自上而下”的管理，并把自己的命運寄托于清官統(tǒng)治上，導致村民普遍自治意識不強。很多村干部素質(zhì)較差，思想觀念未跟上，致使村務公開不規(guī)范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風、工作方式轉變不到位，群眾與村干部的關系不太融洽，群眾對村級事務的關心程度不夠，不愿意參與管理和監(jiān)督，缺少村務公開、民主管理的群眾基礎，使村務公開、民主管理工作難以深

入開展。

三是村民自治中的行政化傾向使村民自治制度的實施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務的一種社會管理方式。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的職責也被“分解”到村委會，使村委會體現(xiàn)出強烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負責而不是向群眾負責。自治組織實際上表現(xiàn)為一種政權性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機構，政府對村委會的指導關系演變成實實在在的領導關系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)，與國家推行村民自治的本意不符。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會的關系不暢導致國家政策執(zhí)行不力和鄉(xiāng)村事務管理不順。目前在基層農(nóng)村管理體制中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權代表國家行使行政管理權，村民委員會代表村民行使基層自治權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是工作上的指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關系。這種關系的確認和維持無疑是村民自治正常、規(guī)范運作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會的關系又常常與成文法律規(guī)范存在著種種“偏離”，嚴重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。最經(jīng)常也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會從產(chǎn)生到日常工作進行行政干預。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會強有力的控制還表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(?目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都是鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑)通過對村黨支部的

有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會(村支部書記與村委會主任也基本上是一肩挑)。另外,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財鄉(xiāng)管”對村級財務實施管理來強化對村委會的控制。雖然主觀上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是本著良好的愿望，是為了管好村級財務，防止他們貪污腐敗，以權謀私，但客觀上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導關系，強化了傳統(tǒng)的領導關系，進而不利于村干部改變過去那種對上不對下的工作作風來服務群眾。另一方面,依據(jù)村委會自治權，存在少數(shù)村委會為了自己特定的利益，有意識地強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。當村民責怪村委會不能維護村民利益時，村委會就將全部責任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當鄉(xiāng)鎮(zhèn)責怪村委會協(xié)助工作不力時，它們又把責任全部推給村民。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權決定自己的內(nèi)部事務，沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和監(jiān)督。于是，他們對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態(tài)度。

五是“兩委”矛盾沖突使黨務村務管理兩難。村委會與村黨支部的關系不協(xié)調(diào)目前表現(xiàn)為兩種情況：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式,導致有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領導，把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級組織的核心作用。也有的村級組織的權力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治

權力實際上被懸空。村支書雖說形式上是由村中的黨員選舉產(chǎn)生的，但實際上往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定的。黨支部成員由任命產(chǎn)生，而村委會則由選舉產(chǎn)生，于是便形成了“上級來人找支書，村民有事找村主任”的局面。民主選舉使村主任在村事務決策中的位勢增高，而傳統(tǒng)制度仍然捍衛(wèi)著黨支部書記的優(yōu)勢地位。黨支部是傳統(tǒng)的村務決策實體，而選舉產(chǎn)生的村委會要依法行使村務決策權力。這些矛盾嚴重影響了村民自治的健康發(fā)展，大大降低了村民自治的質(zhì)量。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式“二合一”,即通過一些操作途徑，讓村支書選上村委會主任，或讓選上的黨員村委會主任當選村支書，或培養(yǎng)新當選的非黨員村委會主任為黨員，再選任為村支書。這樣，兩委合二為一后，黨組織對村委會的控制加強了，工作中的對立和摩擦也少了，上級對村委會的管理也容易了。但對村委會來說，村民自治事實上就大打折扣了。

另外，稅費改革后，雖然村干部的報酬進入了比較穩(wěn)定的保障時期，農(nóng)民群眾參與選舉的積極性日益增長，但也面臨一些新情況、新問題：如流動人口增加、農(nóng)村大量勞動力外出打工、村干部競爭加劇、村組合并，干部職數(shù)精簡、選舉經(jīng)費缺乏來源等等。

二、村民自治制度中存在問題的對策

一是進一步加強村民自治制度規(guī)范配套。以往的農(nóng)村治理體制是國家從鄉(xiāng)村獲取資源，這也是導致農(nóng)村各種矛盾根源。目前

國家取消了農(nóng)業(yè)稅，進行轉移支付補貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間，村民自治開始走出體制性困境?！岸嘤枭偃》呕睢钡恼咦罱K會調(diào)動農(nóng)民的積極性。經(jīng)過20多年的實踐，農(nóng)民通過逐步學習和掌握了村民自治的知識和技能，培育起自治的意識，開始運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權利。因此，進一步加強村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治相關法律法規(guī)顯得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套規(guī)范的過程中，還要考慮提高村民自治程度和質(zhì)量的智力因素。隨著國家改革開放的進一步深入，國民的流動導致智力的流動成為常態(tài)?，F(xiàn)行的戶籍制度嚴重制約經(jīng)濟的發(fā)展和文化的交流。戶籍制度改革勢在必行。因此，村民的界定不應以戶籍為唯一依據(jù)。愿意為農(nóng)村建設施展才華的現(xiàn)代知識型青年的進入，對村民自治的長足發(fā)展會有很大的促進。在具體制度規(guī)范的設計上應該對此給予充分的考慮。

二是加大對村民的民主意識的培養(yǎng)和強化。首先，必須在農(nóng)村加強文化教育建設。目前在農(nóng)村實行的免費九年制義務教育，將對農(nóng)村文化教育產(chǎn)生深遠的影響?？梢越Y合農(nóng)村免費義務教育，以學校為依托，建立政府補貼型的分區(qū)式的文化活動室，既為學生也為村民提供學習和交流的文化活動場所。其次是要加大對國家有關村民自治政策及黨的各項惠民利民的方針政策的宣傳。這種宣傳可以結合中華民俗采取各種健康文明而又生動活潑的形式。再次是提高縣鄉(xiāng)村干部素質(zhì)，使他們能認真指導村委會

實施村民自治的各項制度，指導村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。讓村民直接參與各項村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識，也可以使大家體會到這些民主制度給他們所帶來的實實在在的好處，從而為他們以更積極的態(tài)度參與以后的村民自治活動奠定基礎

三是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、黨支部三者之間的關系。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設立在農(nóng)村的基層政權組織，承擔著對所轄鄉(xiāng)村行使行政管理權的職能，依法在所轄區(qū)域內(nèi)開展各項政治、經(jīng)濟、社會和文化等方面的政務。在這些職權范圍中，不存在村民自治的問題，亦不屬于村民自治的范疇，應當行使其領導職能，在所轄行政區(qū)域內(nèi)依法開展法律規(guī)定的各項政務工作。村委會是村民進行自我教育、自我管理、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織。村委會辦理本村的公共事務和公益事務，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治范圍內(nèi)的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領導村里的工作，而是要從法律、政策、工作上給予指導。村民委員會也應當協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各項工作，教育和推動村民依法履行應盡的義

務。村黨支部是黨的基層組織，接受上級黨委的領導。在村民自治活動中，村黨支部是政治上、思想上進行領導，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。村民自治是在黨領導下有秩序、有計劃進行的，是國家法律范圍內(nèi)的自治，而不是毫無約束的自治。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村黨支部三者之間的關系的正確處理，雖然各級黨和政府下發(fā)了一些文件，在實踐中仍然難以做到有效落實。

因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關系。

四是疏通信訪渠道，認真接待處理群眾來信來訪。自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關部門接待的有關村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態(tài)勢，而且大量的是集體或群體上訪。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務政務不公開等問題。有許多問題是農(nóng)村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長期以來農(nóng)民找不到反映的渠道，有些問題即使反映了也沒有得到解決。實行村民自治，特別是《村委會組織法》頒布實施后，給農(nóng)村多年積累的矛盾找到了一個“出口”。這是村民自治上訪增加的重要原因。農(nóng)民上訪說明農(nóng)民群眾還相信黨和政府，相信相關部門會給他們一個公正的說法，也說明農(nóng)民群眾的民主意識在增強，法律意識在提高，以及對自身民主權利的重視。

因此，有關部門應相互配合，認真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護農(nóng)村穩(wěn)定。同時相關部門應加大執(zhí)法力度，對侵犯農(nóng)民民主權利的各種違法行為堅決依法查處，以確保《村委會組織法》的順利實施，依法維護農(nóng)民群眾的民主權利。

另外，實行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經(jīng)費支持。因此，應該明確經(jīng)費渠道，最好是把村委會的換屆選舉全額納入地方財政預算。對經(jīng)濟相對落后村的村民自治，地方財政也應考慮給予適當補助。隨著村干部職數(shù)精減后出現(xiàn)的工作量問題，可以通過大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟組織進行分解，培育各種農(nóng)村經(jīng)濟組織對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展也會是很大的促進。目前，在我省部分城中村、貧困村、上訪村、難點村、宗族房頭問題突出村實行的選舉觀察員制度出發(fā)點不錯，只是由于制度不完善，效果不明顯。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內(nèi)容、形式、觀察員的選聘、培訓、管理等方式。

第五篇：淺析我國村民自治存在的問題及對策

改善村民自治的法律環(huán)境探究

村民自治制度是我國基層民主政治制度的重要組成部分，是指農(nóng)民群眾通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,直接行使民主權利,進行自我管理、自我教育、自我服務的基本社會政治制度。我國通過憲法和法律將這種制度確定下來只有二十多年，在確保其實施的法律環(huán)境方面存在一些不足，需要我們有針對性的進行改善。

一、當前村民自治法律環(huán)境存在的問題

（一）憲法和法律對村民自治的定位易引起混淆。

根據(jù)憲法第111條規(guī)定,村民委員會是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)整民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民自治委員會是自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，具有獨立于其他機關或組織的性質(zhì)。但是憲法對村民委員會制度的規(guī)定是在第三章第五節(jié),而第三章規(guī)定的內(nèi)容是國家機構,第五節(jié)規(guī)定的內(nèi)容是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府,這種規(guī)定容易給人以一種錯覺:村民委員會是一級政權機構、是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的下級組織,從而混淆村民自治的性質(zhì)。這種立法上的混淆對之后的執(zhí)法工作等有著誤導作用，對村民自治的順利進行存在不利影響。

除憲法以外，《村民委員會組織法》對村民自治的規(guī)定也不完整、不明確。實施《村民委員會組織法》的實踐證明，《村民委員會組織法》規(guī)定的基本原則是正確的，但是它有著“先天的不足”。因為村民委員會只是村民自治的一個載體，但《村民委員會組織法》將重點放在了村委會的組織結構建設，用了大量的法律條文規(guī)范村委會組織，對村民自治本身的規(guī)定則相對較少，與村民自治立法的宗旨和原意相去甚遠。

（二）村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關系不協(xié)調(diào)。

關于村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系，《村委會組織法》第三條規(guī)定“ 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作?！边@種指導作用主要表現(xiàn)在政策指導, 保證村委會的決議、決定及工作符合黨的政策和法規(guī)指導和幫助村委會搞好班子建設, 特別是村委會的選舉工作，指導村委會依法做好各項工作, 如調(diào)解民間糾紛等。從村委會的角度講, 一要積極主動求得鄉(xiāng)政府的指導支持和幫助，二要自覺地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作, 完成各項任務。但是, 由于一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對與村民委員會的指導與協(xié)助關系沒有正確的認識,造成在村民自治的實踐中存在著鄉(xiāng)村關系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，主要有兩種傾向：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過于干涉村務管理，使得村委會的自治職能弱化甚至消失，附庸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，喪失其應有的活力；另一種是村民自治過分加強，無無視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，形成過于自治的局面。

（三）村黨支部與村委會的關系界定不清。

對于村黨支部與村委會兩者的關系，《村民委員會組織法》并沒有做出直接規(guī)定，但是它的第三條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作,發(fā)揮領導核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”村黨支部的核心作用決定村委會必須接受村黨支部的領導，這種領導不應是上下級的領導，而應該是對村委會的工作起到監(jiān)督和保證作用。但是在現(xiàn)行的村民自治法律中，雖規(guī)定了村黨支部的核心地位，但是卻沒有明確規(guī)定其具體職能，對于村黨支部與村委會的關系的規(guī)定存在盲點。4首先，在具體的實踐中，由于沒有相關法律法規(guī)來規(guī)范黨的領導，容易造成黨組織這種領導的扭曲與膨脹，對村委會的自治工作進行不當?shù)母缮?，根?jù)學者的調(diào)查,各村的黨組織實

12321 陳國申，李媛媛：試論村民自治法律制度的缺陷與對策，載山東農(nóng)業(yè)大學學報2004年第4期，第29頁。天津市依法治市領導小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會科學出版社2006年版，第114頁。3 連麗霞，張蓉：村民自治存在的問題與對策，載中國農(nóng)業(yè)大學學報2003年第3期，第25頁。4 王禹：我國村民自治研究，北京大學出版社2004年版，第82-83頁。

際上是各村的權力中心及實際的領導者、決策者和管理者,各村黨組織負責人均是社區(qū)權力

5的核心人物。某些情況下村委會和村黨支部的關系是否順當, 往往取決于村主任和村支書的私人關系或者他們的個人威望。其次，還有的情況就是，有的村民自治組織把自治理解成絕對自由, 不接受村黨組織的正常領導, 甚至向黨組織的領導權威發(fā)起挑戰(zhàn)。

（四）農(nóng)村本身存在各種不良因素。

農(nóng)民是實行村民自治的主體, 農(nóng)民的法制意識和行為是實行村民自治的最直接的因素, 農(nóng)村的法制小環(huán)境同樣對村民自治的深入開展起著促進或阻撓的作用。村民自治確實以前所未有的力量改變這農(nóng)村的方方面面，其中最為突出的就是提高了群眾和村委會干部的素質(zhì)。在村民自治精神的感召下，中國農(nóng)村在思想觀念、心靈世界、行為方式和知識文化結構方面

6都發(fā)生了很大的變化。這些為進一步發(fā)展村民自治奠定了一定的現(xiàn)實基礎，但是這種基礎

還不夠深厚，特別在一些貧困地區(qū)，干部群眾的素質(zhì)離村民自治的要求還有很大的差距。

由于自私的觀念、小集團的觀念、家族觀念及各種錯誤思想道德觀念的影響, 在實行村民自治過程中, 存在的問題還比較多, 制約和影響了村民自治的深入發(fā)展。大體有如下幾個方面: 一是在村委會選舉過程中出現(xiàn)的問題, 目前農(nóng)村的家族勢力仍舊較有力量, 可能會在一定條件下影響村民委員會選舉, 使公正的選舉受到家族勢力的干預和破壞;二是在民主管理集體經(jīng)濟時, 可能因為個人利益或小集團的利益使村里的經(jīng)濟管理和民主監(jiān)督受到不同程度的影響;三是對待村委會的工作可能因各種因素的存在采取反對或不支持的態(tài)度, 使村委會的工作受到阻礙;四是在制訂村民自治章程或村民公約時, 可能因不懂法而出現(xiàn)違法、違反政策的現(xiàn)象, 如有些地區(qū)的村規(guī)民約簡直就是一張罰款單, 罰款細目可以多達幾

7十項。

（五）農(nóng)村的法制建設不夠，不能營造健康、完備的法制環(huán)境

村民自治是我國農(nóng)村基層民主發(fā)展的趨勢，是9 億農(nóng)民行使民主權利的廣泛實踐, 作為國家法律制度的安排, 在缺乏法制傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)推行, 更需要營造良好的社會法制環(huán)境。由于受長期的專制歷史影響, 中國農(nóng)民非常缺乏民主經(jīng)驗和民主習慣, 不善于行使自治的民主權利。當前出現(xiàn)的問題主要有基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識和法制觀念不夠強化, 村民自治沒能完全納入法律化、制度化的軌道, 在一些地區(qū)出現(xiàn)了前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向, 農(nóng)村社會出現(xiàn)了不穩(wěn)定的因素, 對農(nóng)村基層民主乃至整個社會主義民主的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。

二、改善村民自治法律環(huán)境的對策

（一）進一步完善立法，明確村民自治的地位。

根據(jù)憲法的規(guī)定，農(nóng)村村民建立村民委員會，實行村民自治，理應制定一部完整的村民自治法，保障村民各種自治權利，同時也保障村民自治組織按照自治的原則進行運轉，真正達到憲法的要求和目的。但是迄今為止我國還沒有一部完備的村民自治法，村民委員會組織法集中解決了民主選舉等問題,但對于村民如何進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督只作了原則性的、一般性的規(guī)定, 還沒有全面、詳細地展開規(guī)定, 因而缺乏可操作性。

所以在修訂《村民委員會組織法》或制定新法時，應當注重明確村民自治的定位問題，關鍵是要解決一些問題，包括：

首先，明確村委會在村級組織中獨立的主體地位，它不附屬于任何行政機構，它代表的是農(nóng)村最大多數(shù)群眾的利益；

其次，厘清村委會與國家的關系。村委會是農(nóng)村公民結成的基礎性權力共同體。按照憲法，作為國家公民應當履行公民的義務。因此它要完成法律規(guī)定的各項國家任務，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)

相繼全：集體經(jīng)濟背景下的鄉(xiāng)村治理，華中師范大學出版社2002年版，第315頁。趙秀玲：村民自治通論，中國社會科學出版社2004年版，第83頁。王新生：農(nóng)村村民自治的法律環(huán)境評析，載湖南大學學報2000年第4期，第81頁。

政府的合法性的行政指導；

再次，在對外關系方面，包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系，村委會是獨立的，自主進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，不受其他組織的不當干涉；

最后，全面、詳細的完善村民自治中民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的規(guī)定，使各個環(huán)節(jié)的工作都有法可依，真正做到“讓群眾明白，保干部清白”，促進村民自治的真實有效和健康發(fā)展。

（二）協(xié)調(diào)村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關系，促進“鄉(xiāng)政村治”格局的長期穩(wěn)定。為了克服在村民自治問題上“附屬行政化”和“過度自治化”這兩種錯誤傾向, 對鄉(xiāng)村關系進行適當、有效的整合, 必須從以下兩個個方面進行努力：

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員要提高認識, 轉變觀念, 改進工作方式、方法。其中提高認識, 就是充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導與被指導的關系，這是村委會的性質(zhì)決定的，村委會是村民自治組織, 依法享有自治權利, 因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的關系不應也不能定為領導關系。改進方法, 就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外, 應更多地運用法律、經(jīng)濟和教育等管理手段, 在尊重村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現(xiàn)有效管理。

其次，村委會應引導農(nóng)民學會正確使用民主權利,自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好應由村委會承擔的工作，要教育群眾樹立正確的法制觀念和民主意識并且要引導他們正確行使自己的民主權力，防止違法違規(guī)或者過度自治現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）厘清村黨支部與村委會的關系

村黨支部與村委會關系的不協(xié)調(diào)、不順暢，實質(zhì)上主要是二者的權力劃分問題。針對這樣的問題，主要從以下三點解決：

首先，必須從法律和制度上進一步明確劃分村黨支部與村委會之間的職責權限。在村民自治的發(fā)展過程中，我們要要求嚴格的依法辦事，確立法的至上性。要明確村黨支部和村委會要承擔的職責和實現(xiàn)這種職責的方式，在制度化和操作性上保證二者的順暢運行和合作。村黨組織和村委會要在法律規(guī)定范圍內(nèi)開展活動。黨組織應將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握, 對其他村級組織建設的指導, 對各類組織之問關系的協(xié)調(diào)以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情, 應盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理, 以支持和幫助

9村民自治組織獨立負責地開展工作。村黨支部書記和村委會主任可以一肩挑，但是必須經(jīng)

過合法選舉；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對選舉結果必須予以承認；黨組織擁有量大決策權, 但應以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權為前提。

其次，推廣實行兩票制，在村黨支部的換屆選舉中支部成員不僅要經(jīng)過黨員的選舉投票，而且還要通過普通村民的信任投票，這樣能夠非常有效地解決村黨支部在村民自治中的領導權威問題，把堅持黨的領導與實施村民自治有機結合在一起。

再次，加強對村級干部的培訓和教育，包括對兩委工作人員的培訓，因為他們的素質(zhì)直接影響到兩委關系的處理，對其進行培訓的工作意義非常大。

（四）大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)村群眾的文化素質(zhì)和政治水平。

這一要求包括兩個方面：

首先，加強村民的思想文化教育，提高村民的文化素養(yǎng)。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出: “文盲是站在政治之外的, 必須先教他們識字。不識字就不能有

10政治,不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見, 而沒有政治?！痹诂F(xiàn)實生活中我們可以看到這樣8

天津市依法治市領導小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會科學出版社2006年版，第116頁。彭向剛：我國村民自治存在的問題與對策探討，載吉林大學學報2001年第1期，第86頁。10 列寧：列寧全集（第三十七卷），人民出版社1967年版，第59頁。

一種現(xiàn)象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執(zhí)、獨斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。所以，大力發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力, 壯大集體經(jīng)濟, 發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)具有十分重要的意義。

其次，我們還需加強村民政治素質(zhì)和政治意識的培養(yǎng)，在村民自治中使村民實現(xiàn)政治社會化，增強村民的主體意識和參與意識，讓村民認識到自己在村民自治中的地位和作用。只有這樣，才能更好地表達自己的利益需求，實現(xiàn)村民自己管理自己、自己決定自己、自己滿足自己。提高農(nóng)民文化思想水平和民主素養(yǎng), 增強農(nóng)民的政治參與意識，是保證村民自治規(guī)范運作、健康發(fā)展的一個重要條件和必要的前提。

（五）加強農(nóng)村的法制建設，為發(fā)展村民自治營造良好的法制環(huán)境。

民主必須匹配著法律化和制度化，村民自治作為一種基層民主發(fā)展的趨勢，更應在良好的法制環(huán)境中健康成長。所以，實行村民自治, 必須貫徹和執(zhí)行依法治國方略。

首先要加強農(nóng)村法制建設的規(guī)劃和指導，在推進省、市、縣有步驟實現(xiàn)依法治國方略的進程中, 應有推進農(nóng)村法制建設的規(guī)劃, 對農(nóng)村法制建設分階段目標,制定明確的規(guī)劃和計劃, 并穩(wěn)步實施。對農(nóng)村法制建設狀況應有明確的評價指標,并進行經(jīng)常性的檢查督促。

其次，要強化基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識和法制觀念, 增強他們依法實行民主自治利民主管理的自覺性和主動性。要樹立農(nóng)村干部依法辦事、恪守職責, 接受監(jiān)督的觀念；要堅決查處一些農(nóng)村干部壓制和破壞民主、侵犯農(nóng)民民主權利的行為, 創(chuàng)造一個能夠依法保護農(nóng)民合法權利的公平公正的法制環(huán)境；要堅持依法治村, 保障村民自治有序開展。

參考文獻

著作類

[1] 天津市依法治市領導小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會科學出版社2006年版。

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期刊論文類

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