第一篇：村民自治問(wèn)題研究大綱

《村民“自治”問(wèn)題研究》提綱

摘要

自村民自治全面實(shí)施以來(lái)，各地農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了村民的自我管理，自我教育和自我服務(wù)，最重要的是在十七大報(bào)告中將“基層群眾自治制度”首次納入中國(guó)特色政治制度范疇，從而為村民自治的發(fā)展奠定了更好的發(fā)展條件。同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)看到村民自治，在實(shí)踐中還存在一些值得思考的問(wèn)題需認(rèn)真研究，有待進(jìn)一步的完善和規(guī)范。本文闡述我國(guó)村民自治的創(chuàng)建、發(fā)展進(jìn)程,具體實(shí)踐，分析制約村民自治有效運(yùn)行的若干問(wèn)題，以及民主自治良性發(fā)展的主要決策等四個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：村民自治,問(wèn)題,對(duì)策

正文

一、引言

村民自治是中國(guó)農(nóng)民符合探索民主發(fā)展之路的創(chuàng)造性實(shí)踐，它有利于廣大村民參與和自己利益密切聯(lián)系的政治過(guò)程，有利于在中國(guó)農(nóng)村形成良好的政治氛圍，并塑造具有積極政治參與意識(shí)和認(rèn)同感的現(xiàn)代公民。村民自治在甸農(nóng)村的全面推行，樹(shù)立了村民團(tuán)結(jié)、祥和、民主、文明的村風(fēng)，達(dá)到了自我發(fā)展、自我教育、自我服務(wù)的目的，意味著農(nóng)村自主性得到進(jìn)一步發(fā)展。實(shí)行村民自治，既是我們黨歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是順應(yīng)形勢(shì)的重大決策，同時(shí)我們又必須看到，村民自治的實(shí)踐中并不因?yàn)橛辛朔傻囊?guī)定就會(huì)完全進(jìn)入正軌，而且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，村民政治文化素質(zhì)的不斷提高和村民自治的進(jìn)一步推進(jìn)，其實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題需要我們不斷地進(jìn)行認(rèn)真的思考。

二、村民自治的創(chuàng)建、發(fā)展進(jìn)程和內(nèi)涵

2.1 創(chuàng)建及發(fā)展進(jìn)程

1980廣西宜山，羅城兩縣的農(nóng)村，為了應(yīng)對(duì)混亂的治安局面，農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)建了一種全新的基礎(chǔ)性權(quán)力組織一一村民委員會(huì)，以取代處于癱瘓狀態(tài)的生產(chǎn)

大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)組織，以維持社會(huì)治安為初旨的村民委員會(huì)逐漸演變?yōu)閷?duì)諸多事務(wù)的自我管理，變成了農(nóng)民自治性組織。

2.2內(nèi)涵

就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下，村民群眾按照黨的方針政策和國(guó)家的法律法規(guī)，通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督活動(dòng)實(shí)現(xiàn)村民的自我管理，自我教育和自我服務(wù)。

三、村民自治的生動(dòng)實(shí)踐

3.1 助推社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展

3.2 村民的民主理念升級(jí)轉(zhuǎn)型

3.3 基層民主實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展

3.4 理順了鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系,促進(jìn)了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定

四、村民自治在實(shí)踐中面臨的困境

4.1 地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的制約因素

一定的集體經(jīng)濟(jì)，是村民自治組織的各項(xiàng)功能得以充分發(fā)揮的基礎(chǔ)。村委會(huì)管理下的村集體組織只有通過(guò)履行其職能,為村民提供一定的物質(zhì)利益，才能獲得村民認(rèn)同和支持。村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，致使農(nóng)民對(duì)村民自治興趣不大。

4.2 行政體系的梗阻因素

法律將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為規(guī)定為“指導(dǎo)”，其寓意是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，但該法并法沒(méi)有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)的內(nèi)容、方式、更沒(méi)有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村行政上的上下級(jí)關(guān)系即服人與命令的關(guān)系，因黨委會(huì)視為自已的下級(jí)機(jī)關(guān)，隨意對(duì)其發(fā)號(hào)施令，在事實(shí)上構(gòu)成了，此二者之間依然保持著一種行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，4.3 文化素質(zhì)的制約因素

4.4 自身發(fā)展的局限性因素

4.5 法制建設(shè)的不健全因素

五、促進(jìn)村民自治良性發(fā)展的相關(guān)對(duì)策

5.1 大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),奠定村民參與自治的物質(zhì)基礎(chǔ)

發(fā)達(dá)的商品經(jīng)濟(jì)能夠?qū)е氯说念I(lǐng)帶關(guān)系的解體，造就出具有自主性的，獨(dú)立性的人格主體而主體意識(shí)和相對(duì)獨(dú)立的人格的形成。是現(xiàn)代民主政治得以產(chǎn)生，發(fā)展的先決條件。是任何性質(zhì)的民主政府得以產(chǎn)生、發(fā)展和鞏固的重要條件。

5.2 規(guī)范自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系,營(yíng)造良好的外部行政環(huán)境

5.3 加強(qiáng)自治組織的自身建設(shè),不斷強(qiáng)化內(nèi)在服務(wù)品質(zhì)

5.4 提高農(nóng)村干群的文化素質(zhì),打造農(nóng)村先進(jìn)文化主陣地

目前在農(nóng)村實(shí)行的免費(fèi)九年制義務(wù)教育，將對(duì)農(nóng)村文化教育產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?？梢越Y(jié)合農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，以學(xué)校為依托，建立政府補(bǔ)貼型的分區(qū)式的文化活動(dòng)室，既為學(xué)生也為村民提供學(xué)習(xí)和交流的文化活動(dòng)場(chǎng)所。其次是要加大對(duì)國(guó)家有關(guān)村民自治政策及黨的各項(xiàng)惠民利民的方針政策的宣傳。

5.5 健全法制建設(shè),提供規(guī)范運(yùn)行的制度環(huán)境

必須抓好制度落實(shí)，依法實(shí)踐，使村民自治活動(dòng)在制度化、規(guī)范化、程序化上取得新突破。

5.6 不斷創(chuàng)新體制機(jī)制,實(shí)現(xiàn)自治的生態(tài)發(fā)展

5.6.1建立健全組織，優(yōu)化村級(jí)治理結(jié)構(gòu)。

5.6.2制定完善制度，規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)程序。

5.6.3培訓(xùn)考核并舉，系統(tǒng)深入推進(jìn)。

六、結(jié)束語(yǔ)

村民自治是中國(guó)農(nóng)民符合探索民主發(fā)展之路的創(chuàng)造性實(shí)踐，它有利于廣大村民參與和自已利益密切聯(lián)系的政治過(guò)程，有利于在中國(guó)農(nóng)村形成良好的政治環(huán)境，并塑造具有積極政治參與意識(shí)和認(rèn)同感的現(xiàn)代化民主自治。當(dāng)前，在深化農(nóng)村改革、完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、增加農(nóng)民收入和全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史進(jìn)程中，加強(qiáng)農(nóng)村村民自治問(wèn)題研究，有利于加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村步伐，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)基層民主建設(shè)，參考文獻(xiàn)

第二篇：村民自治研究

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村民自治研究

摘要 隨著國(guó)家政策構(gòu)建和諧社會(huì)主義新農(nóng)村的不斷深入，村民自治制度的實(shí)施越發(fā)顯現(xiàn)出舉足輕重的地位。為了將村名自治工作落到實(shí)處，很多學(xué)者開(kāi)始探討關(guān)于村民自治的有關(guān)問(wèn)題，想集群策群力發(fā)掘出更新的觀點(diǎn)，更科學(xué)的方法。通過(guò)參考文獻(xiàn)和查閱資料進(jìn)行分析總結(jié)，認(rèn)為對(duì)村民自治的研究，應(yīng)該從理解村民自治的理論認(rèn)識(shí)入手，追敘村民自治的歷史和近代發(fā)展的總結(jié)入手，認(rèn)清村民自治對(duì)構(gòu)建新農(nóng)村起動(dòng)的作用。為了能夠?qū)?shí)施村民自治工作時(shí)有所借鑒，還應(yīng)該分析村民自治的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存的問(wèn)題，思考對(duì)策。同時(shí)應(yīng)該進(jìn)一步研究村名自治的發(fā)展趨勢(shì)，才能有的放矢的做好村民自治工作。

關(guān)鍵詞

村民自制 理論 現(xiàn)狀 問(wèn)題 對(duì)策 趨勢(shì)

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引言

村民自治，簡(jiǎn)而言之就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。發(fā)端于20世紀(jì)80年代初期，發(fā)展于80年代，普遍推行于九十年代，伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，成為具有中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的一種有效方式。村民自治的主體是全體農(nóng)村居民，而不是局限于某一階層或某一行業(yè)的成員；自治的區(qū)域是村，即與農(nóng)村居民生活聯(lián)系十分緊密的社區(qū)；自治的內(nèi)容為本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù)；自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，處理好與村民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，保證國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理。

一、村民自治的理論認(rèn)識(shí)

（一）、村民自治的發(fā)展史

村名自治的歷史傳統(tǒng)在中國(guó)十分久遠(yuǎn)，自秦始皇以來(lái)，中央集權(quán)的封建專制國(guó)家的行政體系僅至于縣一級(jí)，縣以下的地方政治保持著很大的自主性。告老還鄉(xiāng)的朝廷官員，沒(méi)有官職的秀才舉人，及地方豪門(mén)大戶，把持著鄉(xiāng)村事務(wù)的管理權(quán)。科舉制和對(duì)儒家文化的尊奉成為協(xié)調(diào)地方自治和政府行政的主要手段。歷朝歷代，在中央集權(quán)和地方自治之間總保持著高度緊張的關(guān)系，這是因?yàn)橹醒爰瘷?quán)依靠的是小塊土地所有制和自耕農(nóng)，地方自治則以靠兼并土地維系的大土地所有制和上述所謂“鄉(xiāng)紳”和豪門(mén)大戶為基礎(chǔ)。朝廷反對(duì)土地兼并的斗爭(zhēng)和農(nóng)民的反抗，使中國(guó)古代地方自治具有極大的不穩(wěn)定性。

廢除科舉制后，鄉(xiāng)紳素質(zhì)大幅度下降，土豪劣紳把持鄉(xiāng)村事務(wù)情況屢見(jiàn)不鮮。民國(guó)時(shí)期，國(guó)民黨政府努力將行政權(quán)力觸角伸到鄉(xiāng)村，建立了所謂的區(qū)公所和村公所，但在土地占有高度不均的情況下，區(qū)公所和村公所往往成為地方上地主惡霸欺壓貧困農(nóng)民的工具。

新中國(guó)成立后，消滅了土地私有制和地主階級(jí)，農(nóng)民階級(jí)和工人階級(jí)一道成為國(guó)家的主人。但隨后實(shí)行的“一大二公”做法，以及政社合一的管理體制，限制了農(nóng)民在農(nóng)村行使當(dāng)家作主的權(quán)利。只是到了改革開(kāi)放以后，擯棄了“一大二公”的做法和政社合一的管理體制，農(nóng)民才重新獲得了行使當(dāng)家做主權(quán)利的機(jī)會(huì)，專業(yè)定制各類文章，淘寶ID：華中秘書(shū)網(wǎng)

村民自治隨之獲得逐步發(fā)展。[1] 注[1]:對(duì)于村民自治的總結(jié)，主要是參考中國(guó)鄉(xiāng)村政治文化變遷的主要脈絡(luò)，總結(jié)而來(lái)，出自駱正林.中國(guó)鄉(xiāng)村政治文化變遷的主要脈絡(luò)[J].探索.2008.(6)

（二）、近代村民自治的發(fā)展

改革開(kāi)放后村民自治的發(fā)展可以劃分為以下三個(gè)階段：

1、萌芽時(shí)期：中國(guó)農(nóng)民自己發(fā)明了民主選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)這種群眾性自治組織形式，隨后得到中央政府的認(rèn)可從而獲得了合法性，但各級(jí)地方政府的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，因而各地進(jìn)展差別很大發(fā)展很不平衡。這一時(shí)期的村民自治實(shí)踐僅局限于少數(shù)農(nóng)村地區(qū)。[2]

2、試驗(yàn)時(shí)期：村民自治開(kāi)始走上制度化的軌道，同時(shí)村民自治的內(nèi)容得到進(jìn)一步豐富和發(fā)展，具體表現(xiàn)為村民委員會(huì)選舉更加民主，村民代表會(huì)議應(yīng)運(yùn)而生并在保證民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面發(fā)揮了重要的作用。這一時(shí)期村民自治開(kāi)始在更多的農(nóng)村地區(qū)得到實(shí)行。

3、普及時(shí)期：村民自治制度進(jìn)一步推廣和完善的時(shí)期?？偨Y(jié)過(guò)去十年來(lái)各地村民自治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將村民自治的內(nèi)容概括為“四個(gè)民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等。村民代表會(huì)議獲得了正式的法律地位，該法對(duì)村務(wù)公開(kāi)也提出了更為明確的要求。同時(shí)，該法還首次明確了村黨組織支持和保障村民實(shí)行自治的作用，規(guī)定黨組織在村級(jí)組織中所處的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

總之，在這三個(gè)階段的發(fā)展，盡管遇到了挫折和挑戰(zhàn)，但村民自治的發(fā)展始終沒(méi)有偏離最初的方向，始終沒(méi)有中斷或推倒重來(lái)，在漸進(jìn)積累中取得了重大進(jìn)展，具有強(qiáng)大的內(nèi)在生命力。致使村民自治在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的地位不斷提高。已初步形成了層次多樣、形式靈活、內(nèi)容廣泛、規(guī)范性與多樣性相結(jié)合的村民自治制度體系。初步構(gòu)建了以農(nóng)民為主體，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法辦事、人民當(dāng)家作主相統(tǒng)一的新型治理機(jī)制。讓村委會(huì)換屆選舉在廣大農(nóng)村劃出了一條逐步邁向法治型選舉的軌跡。全國(guó)農(nóng)村選舉逐步實(shí)現(xiàn)了從點(diǎn)到面、從指定到選舉、從等額選舉到差額選舉、從間接選舉到直接選舉的轉(zhuǎn)變，平均參選率保持在80%左右，“海選”（選民一人一票推薦候選人的直接選舉）在全國(guó)普遍推廣，選舉的自由度、公開(kāi)性、競(jìng)爭(zhēng)性有所增強(qiáng)，總體進(jìn)展有序，效果良好。

（三）、實(shí)行村民自治的作用

村民自治，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)農(nóng)村基層民主政治建

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設(shè)發(fā)揮了積極的作用。表現(xiàn)在以下方面：

注[2]:根據(jù)對(duì)村民自治的發(fā)展史，總結(jié)了村民自治的萌芽過(guò)程，出自徐勇著.中國(guó)農(nóng)村村民自治[J].華中師范大學(xué)出版社.1997.1、村委會(huì)選舉拓展和完善了農(nóng)村選人、用人的渠道，使村委會(huì)干部的整體素質(zhì)有了較大的提高。新當(dāng)選村委會(huì)干部普遍出現(xiàn)了“三高一低”的現(xiàn)象。即黨員比例高、致富能手比例高、文化程度高、平均年齡低。全國(guó)新當(dāng)選的村委會(huì)干部，黨員比例約占70％，文化程度大都在初中以上，平均年齡在40歲左右。據(jù)19個(gè)?。▍^(qū)、市）的統(tǒng)計(jì)，具有高中及以上學(xué)歷村委會(huì)成員的比例為41.7％。各地普遍反映，絕大多數(shù)民選的村委會(huì)干部責(zé)任感強(qiáng)，工作干勁大，群眾威信高。

2、實(shí)行村民自治密切了干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。村民直接選舉的村干部，村干部沒(méi)有了鐵交椅，如果工作中不努力實(shí)干，不走群眾路線，就會(huì)在下次落選。因此，他們比較主動(dòng)與群眾建立互相信任、互相支持的關(guān)系。同時(shí)，群眾也有了監(jiān)督干部的權(quán)利。如果少數(shù)村干部當(dāng)選后工作方法簡(jiǎn)單、粗暴，或辦事不公、以權(quán)謀私，廣大村民可以通過(guò)民主測(cè)評(píng)對(duì)其進(jìn)行警示；問(wèn)題嚴(yán)重的，可以在屆期內(nèi)通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議依法將其罷免。實(shí)踐證明，凡是村民自治搞得好的地方，農(nóng)村社會(huì)風(fēng)氣好轉(zhuǎn)，社會(huì)矛盾化解得好，人與人之間的關(guān)系向著平等、互助、友好、合作的良性互動(dòng)方向轉(zhuǎn)化，社會(huì)自身化解矛盾、調(diào)適沖突的機(jī)能大大增強(qiáng)，社會(huì)比較穩(wěn)定。

3、實(shí)行村民自治調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的政治參與熱情，增強(qiáng)了他們的民主法制觀念。村民自治極大調(diào)動(dòng)了廣大村民的政治熱情，各地參選率普遍達(dá)到90％以上。農(nóng)民群眾在參與活動(dòng)中、在民主實(shí)踐中，培養(yǎng)了民主習(xí)慣，提高了民主素質(zhì)。農(nóng)村形成了學(xué)法、知法、懂法、守法和依法辦事、依法自治的好風(fēng)氣。

4、村民自治的推行引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，樹(shù)立了我國(guó)良好的國(guó)際形象。近年來(lái)，許多國(guó)家的著名政治家、政府官員、駐華使節(jié)、世界各大新聞媒介的記者、研究中國(guó)問(wèn)題的學(xué)者了解、考察了我國(guó)村委會(huì)選舉工作后，給予了客觀評(píng)價(jià)，認(rèn)為選舉工作組織嚴(yán)密、程序民主、人民群眾積極參與，是世界一流水平的民主選舉。許多人改變了以前對(duì)中國(guó)民主政治建設(shè)的不正確看法及偏見(jiàn)。[3]

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二、我國(guó)實(shí)行村民自治的現(xiàn)狀分析

（一）、民主選舉扎實(shí)推進(jìn)

自1987年11月24日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)了《中

注[3]: 根據(jù)村民自治的意義，總結(jié)了村民自治的作用，出自張小勁.中國(guó)農(nóng)村的村民自治再思考[J].中國(guó)書(shū)評(píng).1998(5).華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》試行草案后，湖北省宜昌市村民委員會(huì)的民主選舉從1989年開(kāi)始進(jìn)行，到2005年已選舉了6屆村民委員會(huì)。村委會(huì)干部經(jīng)歷了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命到村民代表選舉到村民直接選舉的過(guò)程；村民委員會(huì)候選人提名經(jīng)歷了村黨支部和上級(jí)提名推薦到村民海選提名產(chǎn)生的過(guò)程;村民委員會(huì)主任、副主任和委員的產(chǎn)生經(jīng)歷了先選舉村民委員會(huì)再在委員中分工到直接選舉主任、副主任和委員的過(guò)程;村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任經(jīng)歷了由分設(shè)到“一肩挑”的過(guò)程。目前，村級(jí)民主選舉基本走上了正軌。[4]

（二）民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有了進(jìn)步

村級(jí)民主決策機(jī)構(gòu)目前主要是村民代表大會(huì)。民主決策的主要內(nèi)容是涉及村民利益的重大事項(xiàng)，如土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、集體財(cái)產(chǎn)處理、“一事一議”籌資籌勞項(xiàng)目等內(nèi)容,大部分村能按照民主決策的程序運(yùn)行。

村級(jí)民主管理和民主監(jiān)督工作，主要是在村級(jí)制度、村級(jí)財(cái)務(wù)、村級(jí)干部的管理和監(jiān)督。目前各村普遍建立了村規(guī)民約及各項(xiàng)管理制度，建立了財(cái)務(wù)監(jiān)督小組，規(guī)范了財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，實(shí)行了村務(wù)公開(kāi)和財(cái)務(wù)公開(kāi)，堅(jiān)持了民主評(píng)議村干部制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)了對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督,民主管理和民主監(jiān)督也有長(zhǎng)足的進(jìn)步。

（三）、我國(guó)實(shí)行村民自治存在的問(wèn)題分析

1、認(rèn)識(shí)不到位，行為不適應(yīng)

一些黨政機(jī)關(guān)及其工作人員，還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到“沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化”；對(duì)黨的十五屆三中全會(huì)明確提出的村民自治、對(duì)《中華人民共和國(guó)憲法》、《組織法》的剛性及精神實(shí)質(zhì)缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)；對(duì)這一歷史性的變革認(rèn)識(shí)不足。因此，對(duì)村民自治不重視、不支持，甚至認(rèn)為“多此一舉”，抱抵觸情緒。特別是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)同志，對(duì)村務(wù)由過(guò)去的領(lǐng)導(dǎo)地位變成現(xiàn)在的“指導(dǎo)”地位轉(zhuǎn)不過(guò)彎來(lái)，不習(xí)慣、不順勁。二是部分農(nóng)村黨支部沒(méi)有認(rèn)識(shí)

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到這是我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的重大改善和發(fā)展。覺(jué)得過(guò)去是“一統(tǒng)天下”，現(xiàn)在竟然“一分為二”，會(huì)“天下大亂”，抱怨上頭亂搞“名堂”，心里很不舒服，行動(dòng)上很不適應(yīng)。即使是身兼村委會(huì)主任的村支書(shū)，對(duì)如何搞好村民自治心中也

注[4]:根據(jù)對(duì)村民選舉的發(fā)展研究，總結(jié)了村民選舉的推進(jìn)過(guò)程，參考了席遠(yuǎn)科.透視現(xiàn)行村民選舉資格制度 [N].江淮論壇.2005(4).沒(méi)章法，領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法還未轉(zhuǎn)變，與民主自治的要求相差甚遠(yuǎn)。三是村委會(huì)成員及村民由于幾千年來(lái)封建傳統(tǒng)思想的束縛和長(zhǎng)期處于無(wú)自主權(quán)的地位，如今被“解放”出來(lái)，自己管理自己，一時(shí)找不到應(yīng)有的位置，無(wú)所適從。甚至認(rèn)為這是上頭“糊弄人”，“什么不是上頭說(shuō)了算？”，自治不過(guò)是“口號(hào)”。[5]

2、工作力度不夠，進(jìn)展不平衡

雖然目前全國(guó)各地村級(jí)換屆選舉工作已經(jīng)基本結(jié)束，但據(jù)調(diào)查，目前存在兩種情況，一是有的縣市還有百分之幾的村莊沒(méi)有建立起村委會(huì)；8%左右的村委會(huì)的成員還沒(méi)有選足選全。二是村委會(huì)的工作開(kāi)展不平衡。縣市與縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊與村莊之間差距甚大。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)講，至今還有1/4左右的停留在一般號(hào)上；就村莊來(lái)講，1/3的流于形式。

3、個(gè)別村委會(huì)難以勝任

3.3.1、因下列情況而當(dāng)選為村委會(huì)主任的：靠宗族宗派關(guān)系；采取賄選手段；許諾不交提留、不搞計(jì)劃生育；干群關(guān)系緊張，村支部班子弱；鄉(xiāng)鎮(zhèn)不重視，執(zhí)法不嚴(yán)等。

3.3.2、村委會(huì)組成人員特別是主任委員，年老體弱，文化水平低而又不注重學(xué)習(xí)，工作能力差，“老好人”。以上兩種情況都不稱職，有待于依法予以調(diào)整。

4、規(guī)章制度不完備、不落實(shí)

《憲法》、《組織法》雖然為村民自治制訂了法律法規(guī)，但是可操作的細(xì)則還待完善：一是作為民主自治重要組織形式的村民代表會(huì)議、村民會(huì)議制度還未建立或很不規(guī)范；與推動(dòng)民主法制密切相關(guān)的自治章程普遍未有制訂，“自治”形同虛設(shè)；村務(wù)公開(kāi)和上墻的制度及村規(guī)民約多數(shù)是幾年前訂立的，未作相應(yīng)修改。某些規(guī)定已過(guò)時(shí)，個(gè)別條文與現(xiàn)代法律法規(guī)相抵觸。二是還沒(méi)有制訂發(fā)展經(jīng)濟(jì)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、壯大集體經(jīng)濟(jì)及精神文明建設(shè)的規(guī)劃和計(jì)劃。三是村級(jí)財(cái)務(wù)制度、村民參與民主監(jiān)督、村委會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)等尚無(wú)章法，缺乏制約機(jī)制，或者制度已經(jīng)寫(xiě)在紙上，落實(shí)乏力。[6]

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5、有的“兩委”兩股勁，工作難以協(xié)調(diào)

注[5]:根據(jù)對(duì)村民自治的思想研究，總結(jié)了思想認(rèn)識(shí)上的缺陷，參考了曹利.村民自治的困境與出路[J].廣東社會(huì)科.2010(4).注[6]:根據(jù)對(duì)村民自治國(guó)家政策的全過(guò)的論述，總結(jié)村民自治存在存在的規(guī)章制度問(wèn)題，馬蘋(píng).中國(guó)村民自治30年 [J].求實(shí).2010(2).3.5.1、村黨支部委員會(huì)認(rèn)為我是“大哥大”，我說(shuō)了算，情況不溝通，工作下命令，處處刁難村民委員會(huì)，不支持其工作。

3.5.2、村委會(huì)覺(jué)得自治了，“獨(dú)立了”，村里的事你支部管不著。雙方矛盾表面化，嚴(yán)重地影響了工作。

四、村民自治的對(duì)策

（一）、要協(xié)調(diào)好村黨支部與村民自治委員會(huì)工作

在村民自治的組織建設(shè)方面，要統(tǒng)籌兼顧，“兩委”適當(dāng)兼職。德才兼?zhèn)?、政治、?jīng)濟(jì)、科技、民主法制等素質(zhì)高的又深孚眾望的村支書(shū)可兼任村委會(huì)主任。但這種兼職不可過(guò)多；過(guò)多，則又回到過(guò)去的舊體制，“自治”將成為一紙空文。素質(zhì)高的又有辦事能力的黨員村委會(huì)主任也可到村支部兼職，但也不可過(guò)多。在村委會(huì)成員中，要注重培養(yǎng)、發(fā)展黨員，增加黨在農(nóng)村基層的力量。

（二）、建章立制，納入制度化、規(guī)范化的軌道：

1、建立健全村民自治的系列章法。如村委會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議制度及程序；干部述職評(píng)議、財(cái)務(wù)、村務(wù)公開(kāi)、民主監(jiān)督、村規(guī)民約等制度。

2、村支部要制訂“支持和保障”民主自治的規(guī)章制度。

3、兩委要統(tǒng)籌制訂發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入及兩個(gè)文明建設(shè)的規(guī)劃和計(jì)劃，要壯大集體經(jīng)濟(jì)，做到“有人管事，有錢(qián)辦事，有章理事”。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市也要制訂相應(yīng)的制度及實(shí)施細(xì)則，但不可過(guò)多過(guò)濫過(guò)繁瑣，以免束縛農(nóng)民的手腳。并要抓好督促落實(shí)，搞好調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決。

（三）、村民自治組織要正確處理三個(gè)關(guān)系

1、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治要切實(shí)盡到指導(dǎo)、支持和保障的責(zé)任與義務(wù)，村委會(huì)要自覺(jué)接受。主動(dòng)爭(zhēng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，積極完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，保證法令、政令的暢通。

2、與村支部的關(guān)系：村支部和村委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。村支部是黨

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在農(nóng)村的基層組織，要積極支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)和按其章程充分行使職權(quán)，村委會(huì)要自覺(jué)接受村支部的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決執(zhí)行支部的決定并向支部請(qǐng)示匯報(bào)工作，“兩委”要明確職責(zé)范圍，建立約束機(jī)制，形成工作合力。

3、與“兩會(huì)”的關(guān)系，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議與村委會(huì)是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，“兩會(huì)”擁有決策權(quán)、立約權(quán)、組織權(quán)和監(jiān)督權(quán)，“兩會(huì)”要從村民整體利益出發(fā)，及時(shí)正確地作出決定，支持和監(jiān)督村委會(huì)的工作，村委會(huì)既要負(fù)起召集“兩會(huì)”的責(zé)任，又要對(duì)兩會(huì)作出的決定認(rèn)真組織實(shí)施，并實(shí)事求是地報(bào)告工作，自覺(jué)接受監(jiān)督。

（四）提高素質(zhì)，肩負(fù)起使命

這一屆村委會(huì)村支部成員是我國(guó)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實(shí)踐者，因此，提高自身素質(zhì)，行使好職權(quán)，已擺到了議事日程。

1、村委會(huì)成員要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素質(zhì)，加強(qiáng)思想修養(yǎng)，增強(qiáng)黨的觀念，按照黨的路線、方針、政策辦事，自覺(jué)地置于村支部的領(lǐng)導(dǎo)之下，作風(fēng)民主，依法辦事，聯(lián)系群眾，培養(yǎng)民主自治、開(kāi)拓創(chuàng)新的思維方式和實(shí)際工作能力，要嚴(yán)于律已，為政清廉，用高尚的品格作出表率，增強(qiáng)凝聚力和感召力，要提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、文化、科技方面的素質(zhì)，三管齊下，努力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高村民生活水平，壯大集體經(jīng)濟(jì)，向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁進(jìn)。

2、提高村支部成員的素質(zhì)，支部要加強(qiáng)自身建設(shè)，迅速適應(yīng)新形勢(shì)、新特點(diǎn)，發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)和先鋒模范作用，貫徹《組織法》，支持和保障村民依法自治，與村委會(huì)要互相信任、互相支持，齊心協(xié)力地將民主自治工作做好。

3、提高村民素質(zhì)，村民是實(shí)行自治的主體，其素質(zhì)如何，直接涉及到民主自治的成敗興衰，加之歷史遺留下來(lái)的種種惰性的因素，目前嚴(yán)重的問(wèn)題仍是教育農(nóng)民，這是擺在村委會(huì)、村支部面前的一項(xiàng)經(jīng)常的、大量的、長(zhǎng)期的工作，要采取多種形式，提高農(nóng)民方方面面的素質(zhì)，既要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，又要從眼前出發(fā)扎扎實(shí)實(shí)的做好，使這個(gè)龐大的群體為自治作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

五、村民自治的發(fā)展趨勢(shì)

（一）、從制度變遷的路徑依賴觀點(diǎn)來(lái)看

中國(guó)村民自治的未來(lái)發(fā)展將會(huì)繼續(xù)遵照上述特點(diǎn)沿著這條民主治理的道路前進(jìn)。村級(jí)民主選舉將進(jìn)一步得到普及和推廣，村民委員會(huì)和村民代表會(huì)議等村民自治組織在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面作用將得到進(jìn)一步加強(qiáng)，村民

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自治的規(guī)范化程度將會(huì)進(jìn)一步提高。盡管中國(guó)走向民主治理之路仍將是漫長(zhǎng)的，但村民自治已經(jīng)開(kāi)啟了民主治理的進(jìn)程。

（二）、由村民自治向居民自治過(guò)渡

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是城市化進(jìn)程的有力推進(jìn)，一些原來(lái)的村莊被納入城市區(qū)域，演變?yōu)槌鞘械囊徊糠?；另有一部分村莊在自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社區(qū)形式的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，即由過(guò)去的鄉(xiāng)村成長(zhǎng)為現(xiàn)代農(nóng)村小城鎮(zhèn)。相應(yīng)地，社區(qū)內(nèi)的居民也將隨著戶籍制度等的配套改革逐步由原來(lái)的村民變成為城鎮(zhèn)居民。一旦條件成熟，這些社區(qū)將逐漸與城市一樣實(shí)行居民自治。

（三）、由村民自治體制向社區(qū)和公司相對(duì)獨(dú)立的治理體制轉(zhuǎn)變 在改革以來(lái)的農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中，一些村通過(guò)村辦集體企業(yè)的迅速發(fā)展實(shí)現(xiàn)了社區(qū)經(jīng)濟(jì)和村民的工業(yè)化、再集體化。隨著村辦集體企業(yè)的發(fā)展，村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由家庭承包農(nóng)業(yè)為主逐漸轉(zhuǎn)向以集體非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，相應(yīng)地，原來(lái)的家庭承包農(nóng)民也通過(guò)身份轉(zhuǎn)換變成為集體企業(yè)工人；以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村社區(qū)變?yōu)橐袁F(xiàn)代工業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)為主的社區(qū)。村民實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化和再集體化，并與村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)系緊密。這些村雖然也按有關(guān)國(guó)家法律規(guī)定建立了村民自治組織，但其功能和作用微弱。按法律規(guī)定本應(yīng)由村民自治組織承擔(dān)的社區(qū)公共決策和管理功能，相當(dāng)一部分已由村集體經(jīng)濟(jì)組織所取代。在這一背景下，一方面，這些村已難以像其他大多數(shù)農(nóng)村那樣實(shí)行完全意義上的村民自治；另一方面，它又不能像城市那樣實(shí)行居民自治，造成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與政治結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位。這種錯(cuò)位現(xiàn)象勢(shì)必影響村莊的管理和發(fā)展，迫切要求實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理模式的突破，對(duì)治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。比如：實(shí)行村、企財(cái)務(wù)分開(kāi)。企業(yè)有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)和財(cái)權(quán)，向村莊交納一定費(fèi)用，由村委會(huì)統(tǒng)一興辦社區(qū)公共福利事業(yè)和管理公共事務(wù)。村黨組織按企業(yè)和社區(qū)分別設(shè)置，分別以企業(yè)和社區(qū)為載體開(kāi)展活動(dòng)，行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，等等?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著村辦集體企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，社區(qū)與企業(yè)將進(jìn)一步分開(kāi)，各自成為相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)村公共權(quán)力組織。

（四）、由封閉型的村民自治向開(kāi)放型的村民自治轉(zhuǎn)換

在現(xiàn)有的農(nóng)村基層政治體制下，村民自治具有一定的封閉性，村民自治是由本村村民按照法律規(guī)定在農(nóng)村基層社會(huì)事務(wù)中實(shí)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。然而，改革以來(lái)，隨著限制農(nóng)民流動(dòng)的制度閘門(mén)的打開(kāi)，農(nóng)民的社會(huì)流動(dòng)日益增多，傳統(tǒng)封閉的農(nóng)村社區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)了村民的流出或外來(lái)人員的流入，對(duì)村民

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自治的現(xiàn)行治理方式形成了沖擊。

結(jié)論

在村民自治發(fā)展歷程中出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，甚至倒退和反復(fù)都是可能的，也是正常的。但是，這些問(wèn)題，甚至倒退和反復(fù)并沒(méi)有從根本上改變村民自治的上述發(fā)展趨勢(shì)。這些發(fā)展趨勢(shì)表明村民自治正在由形式民主邁向?qū)嵸|(zhì)民主，民主政治正在內(nèi)化為億萬(wàn)農(nóng)民的心理結(jié)構(gòu)和生活習(xí)慣，村民自治已經(jīng)成為億萬(wàn)農(nóng)民政治生活中的一項(xiàng)基本權(quán)利和自己創(chuàng)造幸福生活的制度平臺(tái)。

參考文獻(xiàn)

[1] 駱正林.中國(guó)鄉(xiāng)村政治文化變遷的主要脈絡(luò)[J].探索，2008，(6).[2]徐勇著.中國(guó)農(nóng)村村民自治[J].華中師范大學(xué)出版社.1997.[3]張小勁.中國(guó)農(nóng)村的村民自治再思考[J].中國(guó)書(shū)評(píng).1998(5).[4]席遠(yuǎn)科.透視現(xiàn)行村民選舉資格制度 [N].江淮論壇.2005(4).[5]曹利.村民自治的困境與出路[J].廣東社會(huì)科.2010(4).[6]馬蘋(píng).中國(guó)村民自治30年 [J].求實(shí).2010(2).

第三篇：村民自治問(wèn)題調(diào)查報(bào)告

村民自治問(wèn)題調(diào)查報(bào)告

發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求。黨要領(lǐng)導(dǎo)人民,當(dāng)好家、作好主，必須進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)民主。為進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村民主建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，充分了解農(nóng)村村民自治現(xiàn)狀，我利用暑期社會(huì)實(shí)踐時(shí)間到萊陽(yáng)市古柳樹(shù)村展開(kāi)以村民自治為主題的社會(huì)調(diào)查?，F(xiàn)將對(duì)古柳樹(shù)村村民主選舉、民主管理、民主決議、民主監(jiān)督四方面情況的調(diào)查總結(jié)如下：一、民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)問(wèn)題，關(guān)鍵要克服瓶頸制約，找準(zhǔn)平衡基點(diǎn)。

村委會(huì)民主選舉是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，諸如選舉的理念、選舉的功能、選舉的技術(shù)、選舉的程序等構(gòu)成了一系列民主選舉中的理論和實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)。據(jù)古柳樹(shù)村村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)介紹，古柳樹(shù)村委會(huì)由全體村民選舉產(chǎn)生，經(jīng)海選產(chǎn)生候選人，然后進(jìn)一步選舉出村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員。但是，調(diào)查問(wèn)卷顯示，村民雖然都對(duì)民主選舉這一舉措表示贊成和肯定，但村民的法律意識(shí)普遍較差，民主選舉的主動(dòng)性和優(yōu)越性并沒(méi)有完全體現(xiàn)出來(lái)。在調(diào)查過(guò)程中，該村表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題主要反映在以下幾個(gè)方面：

1、民主選舉中的瓶頸制約：

（1）法律規(guī)定的前瞻性與文化傳統(tǒng)的滯后性矛盾。一般說(shuō)來(lái)，法律規(guī)定總是建立在社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)之上的，與客觀現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)。我國(guó)的村級(jí)民主選舉，本身是一種法治民主的助推劑，它既是對(duì)廣大農(nóng)民的培訓(xùn)，也是對(duì)整個(gè)社會(huì)的培訓(xùn)。正是這種自下而上的、帶有一定超前性的民主選舉制度，推動(dòng)著我國(guó)社會(huì)的民主進(jìn)程。然而，這種推動(dòng)作用是個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。一方面，在我國(guó)，農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變革的情況下，客觀形勢(shì)亟需法治民主的深化；另一方面農(nóng)民的民主參與意識(shí)的滯后性有著較深的傳統(tǒng)文化根基。反映在村委直選中，不少選民對(duì)村委班子成員的選擇并非出于他們的主動(dòng)，而往往是被塑造出來(lái)的。對(duì)候選人要素重要性的認(rèn)識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對(duì)利益分配的關(guān)注或者政治象征背景的聯(lián)系和與自己的親疏遠(yuǎn)近。

（2）法律規(guī)定的有限性與實(shí)際操作的復(fù)雜性矛盾。我國(guó)農(nóng)村的民主法治化進(jìn)程與改革開(kāi)放同時(shí)起步，各種社會(huì)關(guān)系處于不斷變化之中，具有不確定性，這一環(huán)境下形成的民主選舉制度還是初步的，它需要一個(gè)逐步完善的過(guò)程。因此，《村委會(huì)組織法》對(duì)民主選舉的條文規(guī)定不可能顧及全面。雖然地方法規(guī)的《選舉辦法》能給一定配套，但也有不少局限性。在法律法規(guī)與實(shí)施細(xì)則，原則規(guī)定與具體措施之間的空隙較大，有的規(guī)定過(guò)于原則，不便操作；有的雖有行為模式，但沒(méi)有法律后果；有的內(nèi)涵模糊，不好統(tǒng)一理解等。這里僅列舉幾點(diǎn)，以見(jiàn)一斑：一是村委會(huì)成員候選人標(biāo)準(zhǔn)難把握?！洞逦瘯?huì)組織法》十二條規(guī)定年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但是，依照法律被的人除外?！洞逦瘯?huì)選舉辦法》

第十三條對(duì)候選人的推選條件作了細(xì)化。如果選舉委員會(huì)資格審定時(shí)，認(rèn)為雖有被選舉權(quán)但不符合推選條件的人被海推為候選人后，他可否被確定為正式候選人就比較難把握，尤其是在選舉委員會(huì)與選民有較大意見(jiàn)分歧的情況下更是如此。二是選舉中的拉票現(xiàn)象難處理。拉票行為，既有正常、合理的行為，也有不合理，甚至帶有賄選等痕跡的行為，同時(shí)又會(huì)有兩者兼之的。如何界定它們之間的區(qū)別加以妥善處理，法律依據(jù)不足就帶來(lái)了選舉中的雜音。三是選舉結(jié)果的有效性難認(rèn)定。在一些細(xì)小環(huán)節(jié)上難免出現(xiàn)偏差或不妥，有的可以即時(shí)得到糾正，有的卻事后難以操作，一旦選舉結(jié)果產(chǎn)生后，如何認(rèn)定其有效性就缺乏明確的法律依據(jù)。

2、民主選舉中的平衡基點(diǎn)：

村民直選法律運(yùn)行的整體功能的有效發(fā)揮，關(guān)鍵在于其在適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的變化中求得自身內(nèi)部結(jié)構(gòu)的相互協(xié)調(diào)。因而，在實(shí)際中應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面的關(guān)系：

（1）需求與可能。任何社會(huì)關(guān)系都需要相應(yīng)的社會(huì)規(guī)范加以調(diào)整，以維護(hù)正常秩序。村委直選的有序性也必須根據(jù)農(nóng)村的客觀需要，在收支平衡的運(yùn)行中加以實(shí)現(xiàn)。一方面，村委直選具有通過(guò)一定法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)廣泛的利益需要。另一方面，鄉(xiāng)村客觀現(xiàn)實(shí)應(yīng)具有支付法律運(yùn)行成本的能力。因此，在規(guī)范民主選舉過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)村社會(huì)需求的各個(gè)要素對(duì)法律規(guī)定的制約作用及相互關(guān)系。

（2）效益與成本。在社會(huì)支付能力相對(duì)不變的情況下，法律的運(yùn)行成本越低，那么它的效率越高。村級(jí)民主選舉的法律效益，應(yīng)以最低的運(yùn)行成本來(lái)獲取最佳的選舉目的。使一大批素質(zhì)較好、群眾信賴的農(nóng)民走上村委會(huì)工作崗位，是民主選舉最直接的目的，從而來(lái)輻射農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的整體效益。

（3）周密與簡(jiǎn)便。于法周密和于法簡(jiǎn)便相結(jié)合的原則，是農(nóng)村民主選舉中法律運(yùn)行的內(nèi)在要求。村級(jí)民主選舉的整個(gè)過(guò)程必須一環(huán)扣一環(huán)，法定的程序不能變，規(guī)定的步驟不能少，不能怕麻煩，圖省事，更不能走過(guò)場(chǎng)。但是受農(nóng)村客觀環(huán)境和村民文化心理素質(zhì)的影響，從選舉實(shí)踐看，能達(dá)到同一選舉目標(biāo)，村民更樂(lè)于接受簡(jiǎn)單易行的選舉方法。在有些地方推行的無(wú)候選人直選，之所以受到農(nóng)村群眾的歡迎，并且取得成功，組織嚴(yán)密、形式簡(jiǎn)便是一個(gè)重要的原因。

二、對(duì)于實(shí)行民主管理，首先要堅(jiān)持和完善村民會(huì)議或村民代表會(huì)議制度。

通常人口少且居住集中的村采用村民會(huì)議，而人口多且居住分散的村采用村民代表會(huì)議。明確規(guī)定村民代表會(huì)議的人員組成及其條件、職責(zé)、權(quán)利制定議事內(nèi)容和議事規(guī)則，確定活動(dòng)方式，活動(dòng)程序和活動(dòng)時(shí)間，并按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。其次，要按照國(guó)家的法律法規(guī)和政策，結(jié)合本地實(shí)際，明確規(guī)定民主議事的內(nèi)容，凡屬村務(wù)管理的重大事項(xiàng)以及農(nóng)民關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的處理，都應(yīng)先召集黨員大會(huì)討論，再分別提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論，征求黨內(nèi)外群眾意見(jiàn)，按大多數(shù)人的意見(jiàn)實(shí)行民主決策，堅(jiān)決糾正不顧群眾意愿而由幾個(gè)干部自行其是的做法。要實(shí)行民主管理，還要切實(shí)加強(qiáng)群眾對(duì)村干部的民主監(jiān)督。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，古柳樹(shù)村在自治方面做得比較好。一走進(jìn)他們村委會(huì)的辦公室，就能看到整整齊齊掛在墻上的各種規(guī)章制度，就如治保調(diào)節(jié)委員會(huì)成員，治調(diào)干部規(guī)定，治保調(diào)節(jié)信息員職責(zé)、幫教小組及其職責(zé)、護(hù)村隊(duì)及其職責(zé)、禁毒禁堵宣傳小組及其職責(zé)等等。從這上面來(lái)看，確實(shí)古柳樹(shù)村的自治制度是比較完善的，而且操作起來(lái)還是比較規(guī)范。村里的負(fù)責(zé)人對(duì)我們介紹了他們平常的工作方式，方法。古柳樹(shù)村是一個(gè)很大的村，總共有600多戶，共2800多人，整個(gè)村的座落是比較狹長(zhǎng)的。正是由于這個(gè)原因，要召開(kāi)村民大會(huì)是很不容易實(shí)現(xiàn)的，因此村里決定什么大事情就通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì)來(lái)參考。三官村總共分成16個(gè)小分隊(duì)，每一個(gè)小分隊(duì)的隊(duì)長(zhǎng)要管理人員幾十致上百人不等。隊(duì)長(zhǎng)是從他們隊(duì)下由村民推選上來(lái)的，這點(diǎn)做得很民主。村里決定或是傳達(dá)事情就是通過(guò)村長(zhǎng)，書(shū)記等向隊(duì)長(zhǎng)們來(lái)共同探討，具體的再由隊(duì)長(zhǎng)去負(fù)責(zé)實(shí)施他們隊(duì)里的細(xì)節(jié)工作。在古柳樹(shù)村村委會(huì)的外面有一個(gè)醒目的村務(wù)公開(kāi)欄，上面詳細(xì)具體的把村里的各項(xiàng)計(jì)劃以及許多村里的開(kāi)支，收入公布在上面。

第四篇：村民自治中的賄選問(wèn)題研究

村民自治中的“賄選”問(wèn)題研究

——基于制度分析的視角

駱 苗 祝 軍

? 2013-02-28 14:59:33

來(lái)源：《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》(京)2012年5期第98～

103頁(yè)

【作者簡(jiǎn)介】駱苗，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究行政管理，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872；祝軍，中國(guó)青年政治學(xué)院人事處助理研究員，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究行政管理、人力資源管理，中國(guó)青年政治學(xué)院人事處，北京100089

【內(nèi)容提要】 村民自治是我國(guó)重要的基層政治制度，但目前“賄選”現(xiàn)象嚴(yán)重，危害了這一制度并可能摧毀我國(guó)村莊基層民主的基礎(chǔ)。應(yīng)通過(guò)大力宣傳選舉政策、規(guī)章制度等提升村民認(rèn)識(shí)，因地制宜地調(diào)整村民自治形式及增強(qiáng)懲罰機(jī)制等辦法予以解決。

【關(guān) 鍵 詞】村民自治/賄選/基層政治制度/制度分析框架

村民自治是我國(guó)基層民主發(fā)展的重要脈絡(luò)，村委會(huì)選舉作為村民自治的主要實(shí)踐形式，其自身的科學(xué)性、公平性及公開(kāi)性是衡量村民自治績(jī)效的關(guān)鍵指標(biāo)。我國(guó)的基層民主是一種自上而下的外生嵌入民主，尚未真正融入民眾的公共生活領(lǐng)域，在公共精神和民主參與意識(shí)淡薄的農(nóng)村，村民缺乏參與公共事務(wù)的積極主動(dòng)性，為村委會(huì)選舉出現(xiàn)“賄選”提供了廣闊的操作空間。本文在借鑒傳統(tǒng)的三條分析路徑的基礎(chǔ)上，試圖構(gòu)建一個(gè)更具解釋力的制度分析框架來(lái)剖析我國(guó)村委會(huì)選舉中的“賄選”問(wèn)題。

一、村民自治中的“賄選”：三種傳統(tǒng)分析路徑

古希臘劇作家阿里斯托芬的《騎士》中就有關(guān)于候選人在鄉(xiāng)村選舉中向選民行賄的記載，而現(xiàn)代意義上的“賄選”是隨著資本主義民主化的進(jìn)程而逐步出現(xiàn)的。當(dāng)前學(xué)者對(duì)村委會(huì)選舉中的“賄選”問(wèn)題主要按照以下三條路徑進(jìn)行研究。

(一)群體屬性與熟人社會(huì)的邏輯

群體屬性與熟人社會(huì)的邏輯對(duì)“賄選”問(wèn)題的分析著眼于村委會(huì)選舉的外生環(huán)境和村莊的內(nèi)生傳統(tǒng)文化。中國(guó)農(nóng)村的基層民主不同于西方，長(zhǎng)期處于以鄉(xiāng)紳為代表的精英管理之下的村莊中的村民缺乏民主自覺(jué)性。所以在實(shí)行村民自治后，我國(guó)村莊基層民主仍然處于起步生長(zhǎng)階段。對(duì)于農(nóng)村基層這種政府主導(dǎo)下建立的外生、植入型民主，處于成長(zhǎng)期的農(nóng)村基層民主儀式尚無(wú)法與長(zhǎng)期以來(lái)在農(nóng)村占統(tǒng)治地位的重義、尚禮、忍耐、順從、崇拜權(quán)威等小農(nóng)意識(shí)相抗衡，村民普遍無(wú)法深刻意識(shí)和理解自身的民主權(quán)利和民主責(zé)任[1]。該邏輯認(rèn)為，“賄選”產(chǎn)生的原因包括：村民的整體知識(shí)文化層次不足以滿足直接選舉需要的條件，為“賄選”提供了空間；強(qiáng)烈的宗族意識(shí)環(huán)境下，候選人利用宗族之間的私人關(guān)系進(jìn)行“情感”賄賂；在熟人、半熟人的農(nóng)村社會(huì)，人際關(guān)系更多的是非正式的私人情感聯(lián)系。村委會(huì)選舉是嵌入在農(nóng)民相互之間的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的，私人關(guān)系的規(guī)則是選舉運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)邏輯，也在這個(gè)過(guò)程中形成了村莊的權(quán)威結(jié)構(gòu)，很多選民為了情意的維系從而接受候選人的“禮物”。

該分析邏輯從農(nóng)村特定的文化背景和社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)村委會(huì)選舉中的“賄選”進(jìn)行了系統(tǒng)的分析，但是對(duì)制度分析不足，缺乏對(duì)當(dāng)前轉(zhuǎn)型社會(huì)特定社會(huì)形態(tài)社會(huì)資本運(yùn)作的系統(tǒng)研究。

(二)成本-收益分析的邏輯

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將政治看作是類似于市場(chǎng)行為的復(fù)雜交易過(guò)程。因此，政治投票行為也被認(rèn)為是一種交易[2]。成本-收益分析邏輯假設(shè)參與選舉的選民和候選人都是理性的，在利益博弈過(guò)程中會(huì)采取能使自己收益最多的行為。選舉本身就是一個(gè)政治-利益博弈的過(guò)程，候選人、選民和政府官員通過(guò)博弈實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。在行賄成本明顯小于當(dāng)選收益的情況下，理性的候選人為了確保當(dāng)選會(huì)采用“賄選”的最優(yōu)競(jìng)選策略；選民為了確保自己的利益最大化，易于接受候選人的“好處”，最小化自己的投票成本，以維持“和諧”的村民關(guān)系；作為村委會(huì)選舉的監(jiān)督者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，他們最大的利益就是政治利益，為了維持選舉秩序，避免出現(xiàn)群體性事件，往往默許“賄選”，避免因?yàn)椤案深A(yù)自治”可能出現(xiàn)的政治責(zé)任。該邏輯以博弈論為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)理性人的行為選擇，卻忽視了制度約束以及制度在規(guī)范行動(dòng)者行為中的作用。

(三)轉(zhuǎn)型社會(huì)結(jié)構(gòu)的邏輯

轉(zhuǎn)型社會(huì)結(jié)構(gòu)的分析邏輯對(duì)村民自治中的“賄選”的分析更多地從當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)秩序的新特征著手。如大規(guī)模的農(nóng)村人口流動(dòng)、村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系異化以及農(nóng)村社會(huì)的半熟人化，認(rèn)為“賄選”出現(xiàn)的原因在于農(nóng)村的傳統(tǒng)秩序和信用規(guī)矩趨于瓦解，新的農(nóng)村社會(huì)秩序尚未完全建立，人與人之間的行為方式更多地受制于理性的經(jīng)濟(jì)考慮，選民面對(duì)候選人提供的經(jīng)濟(jì)好處往往難以自制，人情規(guī)則讓位于經(jīng)濟(jì)利益。該邏輯從當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的新特征分析村委會(huì)選舉中的“賄選”，但是缺乏對(duì)于“賄選”問(wèn)題產(chǎn)生環(huán)境的具體深入分析。

綜上所述，以上三種分析邏輯為遏制“賄選”提供了非常好的研究視角，但是都存在“短板”。如群體屬性與熟人社會(huì)的分析邏輯對(duì)當(dāng)前農(nóng)村特質(zhì)和選民投票自利化傾向分析不足，對(duì)法制完善的研究不夠清晰；成本-收益分析的邏輯更多地考慮參與主體的利益最大化傾向，忽視了農(nóng)村特定的社會(huì)環(huán)境背景和制度約束；轉(zhuǎn)型社會(huì)結(jié)構(gòu)的分析邏輯對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)特質(zhì)進(jìn)行了系統(tǒng)分析，但是在解決“賄選”問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)修補(bǔ)，沒(méi)有在深層次上為解決“賄選”問(wèn)題提出建設(shè)性政策建議。筆者擬在借鑒三種分析邏輯框架的基礎(chǔ)上，將規(guī)制村委會(huì)選舉參與主體的制度規(guī)范作為核心要素對(duì)“賄選”進(jìn)行分析，超越物質(zhì)利益至上和人情關(guān)系的單一分析，強(qiáng)調(diào)制度的短板才是造成“賄選”惡化的根本原因并通過(guò)對(duì)參與主體的行動(dòng)邏輯進(jìn)行系統(tǒng)分析，構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制、邊界機(jī)制、過(guò)程機(jī)制和懲罰機(jī)制四位一體的制度分析框架，將“賄選”看作一種制度、行為的結(jié)果變量進(jìn)行分析，進(jìn)而提出防治“賄選”的政策建議。

二、村民自治中的“賄選”：一個(gè)制度分析的視角

村民在其選舉中的行動(dòng)選擇有哪些？采取不同行動(dòng)的原因是什么？不同的行動(dòng)選擇會(huì)對(duì)選舉產(chǎn)生什么樣的影響？基于這樣的設(shè)問(wèn)，本文構(gòu)建了村委會(huì)選舉的制度分析框架(見(jiàn)圖1)，將選舉的利益相關(guān)者的行動(dòng)選擇邏輯和選舉機(jī)制的規(guī)范程度作為變量，分析不同行動(dòng)者在選舉中的多種行動(dòng)路徑。

圖1村委會(huì)選舉的制度分析框架

(一)利益相關(guān)者的行動(dòng)邏輯

村民自治是將村民培養(yǎng)成民主行動(dòng)者的重要機(jī)制，同時(shí)也是推進(jìn)農(nóng)村民主化的重要行動(dòng)。

1.選民的行動(dòng)邏輯

公正、合法的村委會(huì)選舉不僅是民主實(shí)踐的過(guò)程，更是對(duì)村民進(jìn)行民主教育和訓(xùn)練的過(guò)程，對(duì)提升村民的民主意識(shí)和政治參與能力意義重大。隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村社會(huì)中的滲透，農(nóng)村開(kāi)始由傳統(tǒng)秩序向現(xiàn)代秩序轉(zhuǎn)變，過(guò)渡期的制度失范使很多村莊由于“適應(yīng)不良”產(chǎn)生了村民自治的異化，出現(xiàn)了“賄選”的現(xiàn)象。面對(duì)選舉中的“利益誘惑”，作為主體行動(dòng)者，選民的行動(dòng)有兩種邏輯：積極行使權(quán)利或出賣(mài)選票。

積極行使權(quán)利。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化等的快速發(fā)展，農(nóng)民的民主權(quán)利意識(shí)和村務(wù)活動(dòng)參與積極性明顯提高，在選舉的整個(gè)過(guò)程中，主動(dòng)參與村民自治，認(rèn)真行使自治權(quán)利，并寄望自己的行動(dòng)能夠影響選舉結(jié)果。選民在選舉過(guò)程中不但拒絕接受“好處”，并且對(duì)“賄選”的候選人進(jìn)行精神譴責(zé)。選民拒絕出賣(mài)選票的行動(dòng)最終確保了村莊自治精神的延續(xù)發(fā)展和集體利益的實(shí)現(xiàn)。

出賣(mài)選票。改革開(kāi)放后，越來(lái)越多的農(nóng)民通過(guò)不同方式進(jìn)入城市，但是其中只有很少一部分人能真正融入城市，多數(shù)人在城鄉(xiāng)間做候鳥(niǎo)式流動(dòng)，高頻率的人口流動(dòng)使得農(nóng)村選民的穩(wěn)定性不足。對(duì)于投票人來(lái)說(shuō)，只要他對(duì)當(dāng)選者所采取的政策無(wú)異議，那么出賣(mài)選票總是比投票更理性一些[3]。此外，傳統(tǒng)的宗族意識(shí)和人情意識(shí)在轉(zhuǎn)軌期村民關(guān)系中仍占據(jù)重要位置，特別是在“差序格局”比較明顯的地區(qū)，選民出于自身利益和維持家族關(guān)系的需要往往主動(dòng)出售選票給本宗族的候選人或者與其關(guān)系密切的候選人，甚至充當(dāng)其“選舉動(dòng)員團(tuán)隊(duì)”①的重要成員。

2.候選人的行動(dòng)邏輯

從選舉的實(shí)踐來(lái)看，村民選舉中的候選人一般是村莊能人，渴求通過(guò)進(jìn)入村委會(huì)從而掌握村莊的管理權(quán)。不同村莊的選舉環(huán)境不同，候選人在競(jìng)選中會(huì)綜合各種因素采取不同的競(jìng)選策略，其行動(dòng)策略主要有兩種：合法競(jìng)選或違規(guī)“賄選”。

合法競(jìng)選。在一個(gè)村民自治意識(shí)濃厚、法制落實(shí)較好的村莊，候選人進(jìn)行違法的選舉面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)，不但有可能在競(jìng)選中失敗，而且可能影響其在村莊中的聲譽(yù)?！按迕褡灾蔚谝淮濉焙险鍖?shí)行村民自治30年不曾出現(xiàn)“賄選”，關(guān)鍵在于村莊的民主習(xí)慣和法制意識(shí)。此外，村莊中參選的多為經(jīng)濟(jì)能人和政治能人，他們無(wú)需采取冒險(xiǎn)策略。

違規(guī)“賄選”。候選人違規(guī)競(jìng)選多發(fā)生在民主意識(shí)薄弱或者法制落實(shí)比較差的地區(qū)，是候選人為確保自身當(dāng)選成功而采取的競(jìng)選策略。選民短視的利益觀、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督的失范以及有效的懲罰措施的缺乏，使得候選人選擇“賄選”作為自己的最優(yōu)策略。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的行動(dòng)邏輯

自村民自治作為一項(xiàng)基本制度在農(nóng)村中確立以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)楸O(jiān)督與被監(jiān)督、指導(dǎo)與被指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員根本的利益訴求是通過(guò)完成上級(jí)交給的任務(wù)實(shí)現(xiàn)職位晉升，村委會(huì)是其順利完成政治任務(wù)的重要工具，因此，保持與村委會(huì)成員的密切關(guān)系非常必要。對(duì)于村莊“賄選”，負(fù)有維護(hù)村民自治秩序責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其行動(dòng)有兩種策略：漠視“賄選”結(jié)果或糾正違規(guī)“賄選”。

漠視“賄選”結(jié)果。由于人員有限，監(jiān)督存在落實(shí)困難。同時(shí)為了避免“干涉村民自治”的政治風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)村委會(huì)選舉中的“賄選”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般采取漠視態(tài)度，對(duì)村莊的選舉結(jié)果不予干涉。

主動(dòng)糾正“賄選”結(jié)果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系自實(shí)行村民自治之后有了很大的變化，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)仍然具有很大的影響力?！奥?tīng)話”的村委會(huì)有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊中維穩(wěn)以及法制宣傳工作的順利開(kāi)展。所以一旦不中意的候選人通過(guò)違規(guī)方式贏得選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在衡量風(fēng)險(xiǎn)和收益之后，愿意主動(dòng)糾正違法結(jié)果。

(二)村委會(huì)選舉中的制度安排與行動(dòng)者行為選擇

本文通過(guò)構(gòu)建制度分析的框架分析村委會(huì)選舉的制度架構(gòu)，從監(jiān)督機(jī)制、邊界機(jī)制、過(guò)程機(jī)制和懲罰機(jī)制四個(gè)層面對(duì)村委會(huì)選舉中的制度進(jìn)行分析，洞悉相關(guān)利益者的行動(dòng)。

1.監(jiān)督機(jī)制

上級(jí)政府的監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)組檢舉違法候選人村民對(duì)選民的保障：人身和權(quán)利

監(jiān)督選舉程序的合法性監(jiān)督候選人的競(jìng)選策略的合法性選舉中監(jiān)督候選人：是否存在違法行為選舉后監(jiān)督候選人：是否依法行使職權(quán)候選人：1.采取合法的競(jìng)選策略2.依法行使村莊資源的管理權(quán)

圖2村委會(huì)選舉的監(jiān)督機(jī)制

村委會(huì)選舉的監(jiān)督指的是在村委會(huì)選舉過(guò)程中，對(duì)選舉利益相關(guān)者的行為進(jìn)行密切關(guān)注，嚴(yán)格監(jiān)視其行動(dòng)，并督促其按照預(yù)定的合法程序采取行動(dòng)。村委會(huì)選舉的監(jiān)督機(jī)制(見(jiàn)圖2)包括一系列的監(jiān)督規(guī)范。它不僅包括對(duì)候選人行為的監(jiān)督，還包括對(duì)選民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這兩個(gè)重要的利益相關(guān)者的監(jiān)督；不僅包括選舉前的監(jiān)督，還包括選舉過(guò)程中和選舉之后的監(jiān)督，監(jiān)督機(jī)制貫穿于村委會(huì)選舉的整個(gè)過(guò)程。

2.邊界機(jī)制

圖3村委會(huì)選舉的邊界機(jī)制

村委會(huì)選舉中的相關(guān)利益者會(huì)根據(jù)自己所處的環(huán)境和條件采取行動(dòng)，其行動(dòng)要有明確的邊界②予以規(guī)范。村委會(huì)選舉的邊界機(jī)制(見(jiàn)圖3)主要包括三個(gè)層面：(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督邊界。應(yīng)該界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)選舉中的作用，既不能干涉村民自治，也不能在維護(hù)合法秩序方面不作為。具體來(lái)講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)對(duì)相關(guān)法規(guī)政策的宣傳、對(duì)選舉程序的監(jiān)督，宏觀上把握選舉，避免“干預(yù)”選舉程序、影響選舉的正常進(jìn)行、侵害村民的自治權(quán)。(2)候選人競(jìng)選策略的邊界。應(yīng)嚴(yán)格界定候選人的競(jìng)選策略：一是嚴(yán)格遵守選舉的法律規(guī)定，不能依靠向選民提供物質(zhì)或者其他方面的“好處”承諾獲得選民的支持；二是候選人在競(jìng)選宣傳演說(shuō)過(guò)程中不能對(duì)其他候選人或者本村村民進(jìn)行人身攻擊或者其他方式的攻擊。(3)選民行為的邊界。村民對(duì)村委會(huì)選舉的監(jiān)督應(yīng)該有一定的規(guī)范，不能惡意檢舉、誹謗候選人或村委會(huì)成員，影響整個(gè)村委會(huì)選舉的正常秩序。

3.過(guò)程機(jī)制

村委會(huì)選舉的過(guò)程機(jī)制主要強(qiáng)調(diào)的是選舉的程序合法性和對(duì)村委會(huì)工作的長(zhǎng)期性日常監(jiān)督，包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：(1)選舉程序的合法性，村委會(huì)選舉應(yīng)該確保選舉環(huán)節(jié)的公開(kāi)性、合法性；(2)日常事務(wù)處理的監(jiān)督。過(guò)程機(jī)制強(qiáng)調(diào)將村委會(huì)整個(gè)任期內(nèi)的活動(dòng)都看成是一個(gè)整體。對(duì)其選舉后行為的監(jiān)督能加強(qiáng)村委會(huì)運(yùn)作的規(guī)范性，壓縮濫用職權(quán)的空間，降低村官對(duì)某些自我利益導(dǎo)向的候選人的吸引力。

4.懲罰機(jī)制

村委會(huì)選舉的懲罰機(jī)制主要是針對(duì)選舉過(guò)程中的利益相關(guān)者包括：(1)對(duì)候選人以及村委會(huì)成員的懲罰。懲罰機(jī)制對(duì)候選人違反選舉程序的行為應(yīng)該嚴(yán)厲打擊，不但要取消其競(jìng)選資格或宣布其當(dāng)選無(wú)效，同時(shí)還應(yīng)該從精神層面給予處罰，將懲罰機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制、過(guò)程機(jī)制有效結(jié)合，一旦違法則移送司法機(jī)關(guān)予以嚴(yán)懲。(2)對(duì)選民的懲罰?！懊孀印睉土P和物質(zhì)懲罰相結(jié)合，對(duì)于沒(méi)有按照選舉法律、法規(guī)、政策進(jìn)行公正投票的選民，不但要從輿論上和道德上予以譴責(zé)，還應(yīng)施以一定的物質(zhì)懲罰。(3)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的懲罰。對(duì)于科層制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員而言，晉升是其行為的主要激勵(lì)，在村委會(huì)選舉中沒(méi)有認(rèn)真進(jìn)行選舉宣傳工作以及后續(xù)沒(méi)有及時(shí)處理村民申訴的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員都應(yīng)該受到上一級(jí)政府部門(mén)的實(shí)質(zhì)處罰，將對(duì)村委會(huì)選舉秩序的維護(hù)作為考核其績(jī)效的重要內(nèi)容。

(三)“賄選”：作為制度-行為的結(jié)果變量

村民自治是一種內(nèi)部取向的治理機(jī)制，是源于村莊內(nèi)部的一種群眾性的自我主動(dòng)整合。制度的完善是村委會(huì)選舉公正、公平、公開(kāi)進(jìn)行的重要條件，但在實(shí)踐中，制度不完善、落實(shí)不徹底導(dǎo)致村委會(huì)選舉中的利益主體各自謀利，出現(xiàn)“賄選”問(wèn)題，其本質(zhì)是公共權(quán)力的私人化[4]。

基于以上制度框架的分析，筆者認(rèn)為村民自治出現(xiàn)“賄選”的原因在于以下幾個(gè)方面。

1.監(jiān)督機(jī)制不完善

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督流于形式，在村委會(huì)選舉中并沒(méi)有真正起到監(jiān)督指導(dǎo)的作用；另一方面，村民日常監(jiān)督?jīng)]有明確的規(guī)章制度，往往只是由村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)本地區(qū)情況出臺(tái)一些政策性文件，沒(méi)有強(qiáng)制約束力，很多時(shí)候村民會(huì)議成了擺設(shè)。例如，陜西省嵐皋縣堰溪村原村支書(shū)王顯正利用職權(quán)在缺乏科學(xué)監(jiān)督的情況下將轉(zhuǎn)讓土地款據(jù)為己有。監(jiān)督機(jī)制的缺位為“賄選”提供了操作空間。

2.邊界模糊

邊界機(jī)制是界定村委會(huì)選舉中各個(gè)利益主體行為的重要標(biāo)尺。在社會(huì)環(huán)境比較復(fù)雜的農(nóng)村，利益相關(guān)主體行為的邊界模糊。一方面，無(wú)法準(zhǔn)確定義“好處”。熟人—半熟人的農(nóng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)網(wǎng)的密度遠(yuǎn)高于城市，很多選民并不認(rèn)為接受“好處”是違法行為，候選人網(wǎng)羅選民的行為也很難定性為違法。因?yàn)樵谵r(nóng)村人看來(lái)，這可能是正常的人際關(guān)系往來(lái)，如在“賄選重災(zāi)”鎮(zhèn)——溫州市龍灣區(qū)沙城鎮(zhèn)，第一輪選舉中“候選人給選民幾盒中華煙，是平常事”。另一方面，實(shí)踐中衡量候選人的競(jìng)選策略是真承諾還是虛偽的欺騙缺乏有效標(biāo)準(zhǔn)。此外，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持村委會(huì)選舉正常秩序行為的界定目前還較模糊。

3.過(guò)程機(jī)制缺位

過(guò)程機(jī)制對(duì)實(shí)行直選的農(nóng)村而言是非常重要的，是制度環(huán)節(jié)的關(guān)鍵鏈條，但是在村民自治的實(shí)踐中，過(guò)程機(jī)制往往缺位，尚未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。(1)選舉流程缺乏規(guī)范性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于人手有限，下派督導(dǎo)組難以全面宣傳選舉政策，很多選民對(duì)程序不甚了解，造成很多選民被動(dòng)“接受好處”；同時(shí)，選舉環(huán)節(jié)的透明度不高，選民對(duì)候選人的信息了解不充分，候選人利用信息優(yōu)勢(shì)收買(mǎi)選民選票。(2)日常監(jiān)督缺位。在村莊管理的實(shí)踐中，日常監(jiān)督往往形同虛設(shè)，難以對(duì)村委會(huì)的治村過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督，使得村委會(huì)的權(quán)力被無(wú)限放大，如浙江省慈溪市界牌村原村支書(shū)朱曉其在任職的13個(gè)月時(shí)間里，由于缺乏對(duì)其行為的日常監(jiān)督，他利用職務(wù)之便挪用村集體資金609.6萬(wàn)元。日常監(jiān)督的缺位為村委會(huì)成員利用治村的公共權(quán)力謀取私人利益、攫取村莊資源提供了條件和空間。

4.懲罰威懾不足

當(dāng)前村民自治的監(jiān)督機(jī)制對(duì)參與主體威懾力比較小，同時(shí)在實(shí)踐中的落實(shí)存在困難，進(jìn)一步刺激了村委會(huì)選舉中“賄選”的泛濫。具體來(lái)講：(1)缺乏對(duì)選民出賣(mài)選票行為的有效懲罰機(jī)制。很多選民將村委會(huì)選舉看作獲利機(jī)會(huì)。(2)集體責(zé)任的懲罰對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員無(wú)實(shí)質(zhì)影響。監(jiān)督不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員要接受上級(jí)的批評(píng)教育，但缺少有效的檢查，除非發(fā)生具有社會(huì)影響的群體事件。(3)對(duì)違規(guī)競(jìng)選者的懲罰不足。對(duì)“賄選”的候選人尚無(wú)威懾力很強(qiáng)的懲罰措施，主要是批評(píng)教育，嚴(yán)重者則取消競(jìng)選資格，很少上升到司法程序。

三、對(duì)策和建議

根據(jù)上述分析，筆者認(rèn)為正是監(jiān)督機(jī)制、邊界機(jī)制、過(guò)程機(jī)制和懲罰機(jī)制在村委會(huì)選舉中的缺位使得“賄選”成為村委會(huì)選舉中候選人的慣常策略，嚴(yán)重影響了村莊的正常社會(huì)秩序。對(duì)于防治選舉中的“賄選”問(wèn)題，結(jié)合前面的分析框架，本文從制度角度提出以下幾點(diǎn)建議。

第一，在邊界制度和過(guò)程制度層面，可以采取有效的措施，提升村民對(duì)選舉政策的認(rèn)識(shí)。對(duì)民主意識(shí)的宣傳教育應(yīng)該貫穿于村民自治的全過(guò)程：首先，要通過(guò)邊界機(jī)制明確選民在整個(gè)選舉中行動(dòng)的邊界，避免出現(xiàn)誹謗候選人的行為。同時(shí)對(duì)候選人宣講內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的界定，避免出現(xiàn)不實(shí)承諾或物質(zhì)許諾。其次，要健全過(guò)程機(jī)制，不但要在選舉前對(duì)選民進(jìn)行政策教育，更要注重日常村民自治過(guò)程中對(duì)村民民主意識(shí)和政治參與能力的培養(yǎng)，構(gòu)建支持民主制度的村莊政治文化，培育民主體制賴以生存的公民精神。

第二，在監(jiān)督制度層面，可以不斷調(diào)整村民自治的形式，因地制宜地推動(dòng)村委會(huì)選舉。國(guó)家對(duì)村民自治的規(guī)定多是宏觀層面的，微觀意義上的村民自治應(yīng)該切實(shí)結(jié)合本村的實(shí)際在國(guó)家規(guī)定的大的制度背景下因地制宜地展開(kāi)。首先，農(nóng)村人口流動(dòng)現(xiàn)象明顯，應(yīng)采取多種措施有效保證選舉的質(zhì)量，人口流動(dòng)性比較大的農(nóng)村應(yīng)該創(chuàng)新形式保障選民的投票權(quán)。其次，監(jiān)督機(jī)制對(duì)于村民自治制度在農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展具有重要意義，應(yīng)該建立更加明確的日常村務(wù)監(jiān)督制度，保障治村過(guò)程的透明性。此外，村民對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督也需要有保障機(jī)制作為后盾，避免出現(xiàn)打擊報(bào)復(fù)的情況，以提升村民政治參與的能力和積極性。

第三，在懲罰制度層面，需要進(jìn)一步增強(qiáng)懲罰機(jī)制的效用。針對(duì)村委會(huì)選舉中對(duì)違規(guī)行為懲罰威懾力小的問(wèn)題，需要不斷研究、創(chuàng)新懲罰機(jī)制，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督和懲處之外，還可以根據(jù)本村莊的實(shí)際情況在《村民委員會(huì)組織法》的指導(dǎo)下制定相關(guān)的具體懲罰措施，適當(dāng)加大對(duì)“賄選”的懲罰力度，不僅從物質(zhì)上給予一定懲罰，同時(shí)還要充分利用農(nóng)村社會(huì)特殊的治理背景給予違規(guī)人員其他有效的懲罰，讓所有企圖“賄選”的候選人遠(yuǎn)離雷區(qū)。

注釋：

①當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)選舉呈現(xiàn)出團(tuán)隊(duì)運(yùn)作的特點(diǎn)，很多候選人在進(jìn)行“賄選”的時(shí)候都會(huì)把自己信任的人聯(lián)合起來(lái)組建選舉團(tuán)隊(duì)，幫助其在村莊中挨家挨戶對(duì)選民進(jìn)行投票動(dòng)員、發(fā)放好處。

②村委會(huì)選舉中的“邊界”的涵義與埃莉諾·奧斯特羅姆教授在《制度的語(yǔ)法》中提出的“道義”概念類似，指的是允許采取的行為和不允許采取的行為的界限。

【參考文獻(xiàn)】

[1][4]董禮勝：《村民委員會(huì)選舉中的賄選及其治理研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2005年版，第19、36頁(yè)。

[2]肖立輝：《影響村民投票的因素分析》，載《理論參考》，2009年第4期。

[3]唐斯：《民主的經(jīng)濟(jì)理論》，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第171頁(yè)。

第五篇：村民自治中的法制問(wèn)題研究

村民自治中的法制問(wèn)題研究

李志軍張治榮

摘要:通過(guò)實(shí)地考察和思考，認(rèn)為村民委員會(huì)的法律地位應(yīng)由基層群眾自治組織定位為村集體事務(wù)決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)；“兩委”權(quán)責(zé)中關(guān)于黨支部權(quán)責(zé)中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用變?yōu)辄h支部只把握政治方向及在黨內(nèi)活動(dòng)，不干預(yù)村民委員會(huì)的具體事務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)、支持和幫助應(yīng)明確規(guī)定其具體內(nèi)容為計(jì)劃生育、征兵、公共設(shè)施及遵紀(jì)守法方面的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞:村民自治；村民委員會(huì)；村民委員會(huì)組織法；法制

一、引言

村民自治是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的新生事物，它源于20世紀(jì)70年代末廣西宜山、羅城兩縣部分農(nóng)民自發(fā)組建的村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱村委會(huì)）。1982年通過(guò)的新憲法確認(rèn)了村委會(huì)的法律地位，1987年通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法（試行）》使村民自治作為一項(xiàng)新型的群眾自治制度和直接民主制在法律上正式確立，總結(jié)十多年的經(jīng)驗(yàn)，1998年通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）較以前的《村組法》（試行）更加完善，在推進(jìn)村民自治方面起了重要作用。黨的“十六大”報(bào)告指出：“健全民主制度，豐富民主形式。擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。”這昭示著中國(guó)基層民主特別是農(nóng)村基層民主的發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)新的階段。然而，筆者通過(guò)對(duì)陜北S縣 W鄉(xiāng)十個(gè)村莊的實(shí)地考察，并結(jié)合全國(guó)村民自治普遍存在問(wèn)題的思考，發(fā)現(xiàn)村民自治推進(jìn)中困難重重的一個(gè)很重要的原因就是相關(guān)法制不健全，尤其是與村委會(huì)相關(guān)的法制嚴(yán)重欠缺。鑒于此，本文從村委會(huì)的角度出發(fā)，對(duì)村民自治中的幾個(gè)法制問(wèn)題進(jìn)行了探討。

二、村委會(huì)的地位問(wèn)題

從現(xiàn)有的法律來(lái)看，不管是1982年《憲法》第一百一十一條，還是1998年《村組法》第二條均將村委會(huì)定位為基層群眾自治組織。筆者認(rèn)為法律對(duì)村委會(huì)的這一定位過(guò)于籠統(tǒng)，因?yàn)樽灾谓M織的范圍很大，它包括村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、村委會(huì)以及農(nóng)村的其他公民組織，這些組織之間是有很大區(qū)別的。法律的這一不科學(xué)規(guī)定，使得自治組織幾乎成為村委會(huì)的代名詞，部分人認(rèn)為村委會(huì)是自治組織，它是一個(gè)獨(dú)立的團(tuán)體，村民自治就是村委會(huì)自治，有的地方甚至發(fā)展成為村委會(huì)主任自治。W鄉(xiāng)龍尾村村委會(huì)主任就坦言；“法律規(guī)定我們單位（村委會(huì)）是自治組織，我們想干啥就可以干啥。” 將村委會(huì)定位為自治組織還使法院在受理村委會(huì)有關(guān)的案件是陷入尷尬的局面，因?yàn)榘凑铡洞褰M法》的規(guī)定村委會(huì)是自治組織，但依據(jù)《民法通則》的相關(guān)規(guī)定村委會(huì)不能成為 1

民事主體。筆者在走訪W鄉(xiāng)桃柳村時(shí)就遇到一起村委會(huì)未經(jīng)村民大會(huì)決議便收回壩地承包權(quán)的案件,但法院最終以村委會(huì)不具備民事主體資格駁回起訴，結(jié)果承包人的權(quán)益沒(méi)有得到相應(yīng)的保護(hù)。類似的案件在現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)普遍。

村委會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的村民大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行村民大會(huì)的決議，處理村內(nèi)的日常事務(wù)，其權(quán)力來(lái)自村民大會(huì)，與村民大會(huì)形成一種委托代理關(guān)系。村委會(huì)在處理日常事務(wù)的同時(shí)也行使村民大會(huì)授予的部分決策權(quán)，在這一層面上不能否認(rèn)村委會(huì)在村集體中的決策機(jī)構(gòu)地位。但是，我們不能就此簡(jiǎn)單地認(rèn)為村委會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的團(tuán)體。從民事責(zé)任能力上講，村委會(huì)沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，其所管理的財(cái)產(chǎn)屬于村集體所有，因此，村委會(huì)不是一個(gè)獨(dú)立的主體，不具備法律上的人格，不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。村民是通過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)行使自治權(quán)的，村委會(huì)只是村民大會(huì)選舉產(chǎn)生的代表村民執(zhí)行具體事務(wù)的機(jī)關(guān)，就村委會(huì)本身而言，不享有任何權(quán)力。換言之，只有村集體才具有法律上的人格，村委會(huì)只是村集體的一個(gè)機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確地說(shuō)村委會(huì)是村集體的代表兼執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

筆者認(rèn)為未來(lái)修訂的村民自治相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該明確規(guī)定村委會(huì)是村集體的代表兼執(zhí)行機(jī)構(gòu)。將村委會(huì)定位為村集體的代表兼執(zhí)行機(jī)構(gòu)，至少有兩方面的意義：第一，明確了村委會(huì)的法律地位，理順了村民大會(huì)與村委會(huì)的關(guān)系，有利于責(zé)任的追究。第二，法院在受理與村委會(huì)有關(guān)的案件時(shí)易于確定原被告主體資格。村委會(huì)的地位明確后，法院便可根據(jù)不同情況來(lái)受理與村委會(huì)有關(guān)的案件。以桃柳村壩地承包案為例，如果承包人要啟動(dòng)訴訟程序，有兩種方式可供選擇，第一種方式是以村集體為被告，村委會(huì)可以代表人的身份參加訴訟；第二種方式是分別起訴村委會(huì)的每一個(gè)成員，進(jìn)行集體訴訟。需要注意的是，村委會(huì)還協(xié)助政府履行一定的行政職能，此時(shí)村委會(huì)就不是在執(zhí)行村民大會(huì)的決議。如果村委會(huì)在履行這些行政職能時(shí)發(fā)生侵權(quán)事宜，則應(yīng)按行政訴訟來(lái)處理，因?yàn)榇逦瘯?huì)是按照法律規(guī)定以自己的名義來(lái)協(xié)助政府履行行政職能的，可以看作法律法規(guī)授權(quán)的組織，符合行政主體資格，不應(yīng)視為村委會(huì)與村民之間的一般的村務(wù)管理侵權(quán)案。[1]

三、村委會(huì)與村黨支部的權(quán)責(zé)問(wèn)題

關(guān)于村黨支部的權(quán)責(zé)《村組法》第三條規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)。從文本上看，此條既確立了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，又規(guī)定了黨的職責(zé)——支持和保障村民自治，似乎很完美，但實(shí)際操作起來(lái)難度很大。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用如何發(fā)揮？如何支持和保障村民自治活動(dòng)？村黨支部和村委會(huì)發(fā)生矛盾時(shí)如何處理？這些問(wèn)題該法并未作出規(guī)定。由于受過(guò)去黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的影響，實(shí)踐中黨支部往往包攬了一切，村黨支部的權(quán)力極度膨脹，村委會(huì)成為村黨支部的助手。筆者走訪的十個(gè)村莊中有六個(gè)村莊就是村黨支部說(shuō)了算，民選出來(lái)的村委會(huì)反而沒(méi)有實(shí)際權(quán)力，村黨支書(shū)成了事實(shí)上的一把手。各村的黨組織實(shí)際上是各村的權(quán)力中心及實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者

和管理者，各村黨組織負(fù)責(zé)人均是社區(qū)權(quán)力的核心人物。[2]

法律的模糊規(guī)定，使黨支部成為農(nóng)村事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)者。黨支部對(duì)村務(wù)動(dòng)輒進(jìn)行干預(yù)，村民大會(huì)授予村委會(huì)的權(quán)力不能有效發(fā)揮，村民自治失去自治性。在一些村委會(huì)比較強(qiáng)硬的村莊，為了爭(zhēng)權(quán)村委會(huì)與村黨支部長(zhǎng)期進(jìn)行所謂的“龍虎斗”，結(jié)果不但村務(wù)不能順利完成，反而傷了“和氣”，進(jìn)一步激化了“兩委”矛盾。有的村莊還出現(xiàn)“兩不管”現(xiàn)象，即村委會(huì)不管，村黨支部也不管，“兩委”相互推卸責(zé)任。W鄉(xiāng)白河村就出現(xiàn)了這樣的一件事：雨季過(guò)后按慣例應(yīng)該維修一段5公里長(zhǎng)的山路，但因取土困難，須雇用拖拉機(jī)，大約需3500元，由于村財(cái)政上沒(méi)錢(qián)，此事一拖再拖，無(wú)奈之下村民去討“說(shuō)法”。村支書(shū)說(shuō)；“修路屬于發(fā)展生產(chǎn)，由村委會(huì)管?！贝逦瘯?huì)主任卻說(shuō)：“黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)我們村而言，修路是大事，自然由黨支部管?！狈傻哪：?guī)定為村黨支部和村委會(huì)互相踢皮球提供了可乘之機(jī)，出現(xiàn)了管理職能上的“空點(diǎn)”，嚴(yán)重影響著村民自治工作的開(kāi)展。

從法律和制度上對(duì)村黨支部與村委會(huì)的權(quán)責(zé)進(jìn)行科學(xué)劃分是解決“兩委”矛盾的前提，也是重要途徑。針對(duì)現(xiàn)行《村組法》的模糊規(guī)定，筆者認(rèn)為，未來(lái)修訂的村民自治相關(guān)法制應(yīng)包括以下幾層意思：第一，要肯定黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，不能違反堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則中的堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；但黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，此處的法律包括村民自治相關(guān)的法律在內(nèi)，村黨支部不能以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心地位為由違反法律、踐踏民主，尤其是違反村民自治的相關(guān)法律。第二，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政治原則、政治方向、重大方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于村內(nèi)的具體事務(wù)，如發(fā)展生產(chǎn)、修路架橋、教育衛(wèi)生等事項(xiàng)，黨支部應(yīng)全面退出，交由村委會(huì)辦理?！包h支部要使自己真正成為村級(jí)組織的核心，應(yīng)該避免行政化傾向，從大量日常事務(wù)中解脫出來(lái)，將主要精力用于對(duì)村的發(fā)展方向的把握，對(duì)其他村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo)，對(duì)各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自己處理，以支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)的開(kāi)展活動(dòng)?！?[3] 但同時(shí)必須加強(qiáng)黨支部對(duì)村委會(huì)活動(dòng)的監(jiān)督，監(jiān)督村委會(huì)是否依法辦理村務(wù)、正確行使村民授予的權(quán)力。黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位主要通過(guò)黨員的模范作用來(lái)發(fā)揮，而不是包攬村內(nèi)大小事務(wù)。第三，“兩委”發(fā)生矛盾時(shí)應(yīng)該如何來(lái)解決？需要通過(guò)調(diào)查對(duì)矛盾進(jìn)行歸類，法制應(yīng)根據(jù)不同情況做出相應(yīng)的規(guī)定以防患于未然。如此規(guī)定后，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮了，村委會(huì)的積極性提高了，“兩委”關(guān)系融洽了，村民自治的績(jī)效自然提高了。

四、村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問(wèn)題

村委會(huì)與基層政府的關(guān)系主要集中于《村組法》第四條、第二十條、第二十二條?！洞褰M法》第四條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村委會(huì)的工作給與指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。第二十條規(guī)定，村民會(huì)議可以制定和修改村規(guī)民約、自治章程，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。第二十二條第三

款規(guī)定，村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府及其主管部門(mén)反映，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布??。法律將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為規(guī)定為“指導(dǎo)”，其寓意是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，與農(nóng)村自治組織形成政府法人和農(nóng)村社區(qū)治理法人之間的平等關(guān)系。[4]但該法并沒(méi)有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)的內(nèi)容、方式，更沒(méi)有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任，實(shí)踐中很難操作，指導(dǎo)容易傾向于領(lǐng)導(dǎo)，尤其是在村民文化水平相對(duì)低的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)往往轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)。

現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頻頻侵權(quán)，甚至將村委會(huì)視為自己的下級(jí)機(jī)關(guān)，隨意對(duì)其發(fā)號(hào)施令。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵權(quán)主要表現(xiàn)為三種：一是控制村委會(huì)的人事任免權(quán)，確保自己合意的人擔(dān)任職務(wù)。為了達(dá)到此目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者直接操縱村委會(huì)選舉，或者不經(jīng)村民大會(huì)撤換自己不滿意的村委會(huì)成員。如W鄉(xiāng)胡塔村村委會(huì)主任因退耕還林畝數(shù)與一副鄉(xiāng)長(zhǎng)意見(jiàn)不一致，三天后鄉(xiāng)政府直接下達(dá)文件免去該村委會(huì)主任的職務(wù)，同時(shí)任命另一村委會(huì)委員為主任。二是任意干涉村務(wù)，剝奪村民的民主管理權(quán)和民主決策權(quán)。如W鄉(xiāng)大莊村經(jīng)村民大會(huì)討論，決定打一口水井用來(lái)灌溉，但鄉(xiāng)政府不同意，理由是“此事不在本生產(chǎn)計(jì)劃內(nèi)”，打井事宜就此擱置。三是以監(jiān)督村委會(huì)為名，暗中控制村委會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常以檢查工作為借口對(duì)村務(wù)進(jìn)行“示意”，實(shí)則讓村委會(huì)按其意愿來(lái)行事。在一些村委會(huì)威望較高的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還通過(guò)村黨支部來(lái)控制村委會(huì)，因?yàn)榇妩h支書(shū)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命，按照下級(jí)服從上級(jí)的原則，村黨支部必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委將其意志傳達(dá)到村黨支部，村黨支部再以發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用為由插手村務(wù)，最終使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志得以實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在事實(shí)上構(gòu)成了行政上的上下級(jí)關(guān)系，即服從與命令的關(guān)系。

筆者認(rèn)為，欲使村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系明確化，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：第一，科學(xué)界定指導(dǎo)、支持和幫助的含義。指導(dǎo)，就是對(duì)村委會(huì)的工作進(jìn)行指點(diǎn)，對(duì)他們的工作提出原則性意見(jiàn)，把握大的方向性問(wèn)題，而不是對(duì)日常事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。支持和幫助就是對(duì)村委會(huì)依法所開(kāi)展的各項(xiàng)工作，如舉辦公共事務(wù)和公益事業(yè)、維護(hù)社會(huì)治安、調(diào)解民間糾紛、建立和完善生產(chǎn)及生活方面的社會(huì)化服務(wù)以及宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家方針政策，執(zhí)行村規(guī)民約等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都要盡量給與實(shí)際支持和幫助。[5] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該“有所為”、“有所不為”，具體說(shuō)來(lái)，（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于法律規(guī)定屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事（政務(wù)）必須積極主動(dòng)辦理，如計(jì)劃生育、征兵等。作為行政主體，完成法律規(guī)定得的行政任務(wù)是其職責(zé)所在（此時(shí)二者實(shí)際上是一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系），體現(xiàn)為“有所為”；（2）對(duì)于法律沒(méi)有明文規(guī)定屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理的事項(xiàng)，主要指本村內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)以及其他涉及村民利益的事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則不得干預(yù)，不能對(duì)村委會(huì)發(fā)號(hào)施令，體現(xiàn)為“有所不為”。當(dāng)然不是純粹的不作為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對(duì)村委會(huì)的工作進(jìn)行指點(diǎn)，通過(guò)動(dòng)員、宣傳、培訓(xùn)等方式引導(dǎo)村委會(huì)依法辦理村民授予的權(quán)力，但不具有決策權(quán)；（3）村委會(huì)在村民自治過(guò)程中遇到的一些困難，如道路建設(shè)、衛(wèi)生教育的資金

籌集等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須想方設(shè)法協(xié)助村委會(huì)解決困難，體現(xiàn)為“有所為”與“有所不為”的結(jié)合。簡(jiǎn)單地講，“有所為”主要體現(xiàn)在政務(wù)中，“有所不為”主要體現(xiàn)在村務(wù)即村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)中。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會(huì)工作的過(guò)程中必須遵守合法原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)屬于具體行政行為，準(zhǔn)確地說(shuō)是一種助成性行政指導(dǎo)。所謂助成性行政指導(dǎo)是指為相對(duì)人即公民、法人和其他組織出主意的行政指導(dǎo)。[6]在指導(dǎo)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但要遵守實(shí)體法，如《憲法》、《村組法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，而且要遵守程序法，嚴(yán)格按照法定程序行事，如對(duì)村內(nèi)重大事項(xiàng)的實(shí)施，必須經(jīng)村民大會(huì)同意方可進(jìn)行，否則就是程序不合法，行為無(wú)效。程序的嚴(yán)格性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的指導(dǎo)以村民的民主自治權(quán)利為歸宿。[7]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作的指導(dǎo)是一種非強(qiáng)制性的指導(dǎo)，它可以基于村委會(huì)的請(qǐng)求，也可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)根據(jù)形勢(shì)的需要能動(dòng)的實(shí)施，但無(wú)論源于哪一種方式實(shí)施指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須遵守合法原則。第三，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員承擔(dān)法律責(zé)任的剛性規(guī)定。有權(quán)利必有救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)的權(quán)利是沒(méi)有保障的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系明確了，還應(yīng)該規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村委會(huì)權(quán)益的法律責(zé)任及村民自治權(quán)的救濟(jì)事宜。對(duì)于這一點(diǎn)應(yīng)針對(duì)不同情況做出不同的規(guī)定：第一種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法完成行政任務(wù)或者強(qiáng)制對(duì)村務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)，此種情形相對(duì)人可以直接提起行政訴訟，如果造成人身或財(cái)產(chǎn)損害的應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的追究其刑事責(zé)任；第二種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法完成行政任務(wù)或者指導(dǎo)行為合法，但依然造成了人身或財(cái)產(chǎn)損害，此種情形又可分為兩種情形：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照法律規(guī)定完成行政任務(wù)侵權(quán)，此時(shí)相對(duì)人可通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟或行政賠償依法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)及其工作人員追究法律責(zé)任；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照法律規(guī)定對(duì)村委會(huì)的工作進(jìn)行指導(dǎo)，造成了人身或財(cái)產(chǎn)損害，此種情形不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，相對(duì)人只能通過(guò)行政賠償來(lái)彌補(bǔ)損失。

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