第一篇：農(nóng)村人口流動對當(dāng)前村民自治的影響及對策

農(nóng)村人口流動對當(dāng)前村民自治的影響及對策

邱輝

村民自治是我國基層民主政治發(fā)展中具有歷史性意義的制度創(chuàng)新，是廣大農(nóng)民政治參與的主要形式，同時也是農(nóng)村人民公社解體以后我國民主政治發(fā)展的重要途徑。自全國第一個村民委員會出現(xiàn)以來，村民自治已經(jīng)走過了近30年的發(fā)展歷程，這對于推動我國基層民主政治發(fā)展，促進廣大農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，起到了巨大的積極作用，也積累了非常豐富的實踐經(jīng)驗。然而，自上個世紀(jì)90年代后期以來，尤其是進入新世紀(jì)以來，隨著我國城市化進程加快和農(nóng)村社會變革深化等各種因素的影響，農(nóng)村人口大量流動對廣大農(nóng)村村民自治產(chǎn)生了深刻影響，使許多地方的村民自治陷入困境，有的地方甚至難以為繼。

一、農(nóng)村人口大量流動使村民自治陷入困境 1.農(nóng)村人口大量流動給民主選舉帶來的挑戰(zhàn)

（1）農(nóng)村人口大量流出使村委會選舉難以達(dá)到法定人數(shù)

上個世紀(jì)80年代改革以來，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍實施，以及村民自治和政社分開的興起，農(nóng)村自治組織和自治力量開始形成，村民自治逐漸成為我國農(nóng)村生活中的主要政治模式。然而近些年來，由于社會的變遷以及經(jīng)濟的高速發(fā)展，這一農(nóng)村社會的治理模式也隨著這些變遷而遇到一系列新情況、新問題，其中較為突出的一個問題，便是由于大量農(nóng)民進城務(wù)工而導(dǎo)致村民自治的選舉合法性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，選舉人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到法定人數(shù)的要求。許多進城務(wù)工的村民的戶籍雖在農(nóng)村，而本人卻長期生活在城市，因而缺乏參與農(nóng)村政治生活的意愿。由于大量具有法定資格的村民未能參與農(nóng)村的村委會選舉，從而使村民委員會選舉的合法性難以得到保證。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：六個中西部省份的常住人口出現(xiàn)了“負(fù)增長”。按負(fù)增長的幅度排序分別是：重慶(-6.6%)、湖北(-5.0%)、四川(-3.4%)、貴州(-1.4%)、安徽(-0.6%)和甘肅(-0.2%)。這六個省份，無一例外都在中西部地區(qū)，而且相連成片。如此規(guī)模的省域人口負(fù)增長，是中國人口發(fā)展和變化的新現(xiàn)象?？梢灶A(yù)期，隨著人口外流、低生育率持續(xù)，中西部地區(qū)人口將繼續(xù)向東部擴散，中部人口“空心化”會日益加劇。［1］從數(shù)據(jù)分析可以看出，由于中西部地區(qū)主要是以農(nóng)民為主的省份，其人數(shù)的大量流出，必然致使村委會選舉中出現(xiàn)法定人數(shù)不夠以及村民自治難以為繼的問題。以四川省平昌縣為例：平昌有83 萬農(nóng)民，其中30 萬學(xué)生兒童，31 萬外出務(wù)工。因而有位長期從事農(nóng)村工作的基層領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為，要靠剩下這部分村民來進行村民自治，顯然是自欺欺人。［2］這些新情況的出現(xiàn)，使目前的村民自治更多成為一種形式化的村民自治，實際上廣大村民對于村級事務(wù)逐漸缺乏興趣，還不如進城務(wù)工賺取經(jīng)濟來的實惠，加之村民返鄉(xiāng)參加選舉又有諸多不便等客觀原因，造成廣大村民難以參與農(nóng)村政治生活，最終嚴(yán)重影響了村民自治的實效性。（2）農(nóng)村社會精英流出使村委會選舉難以選出合適人選

再進一步分析，即便村民委員會選舉可以正常進行下去，然而村民的民主選舉也只能選出精英來進行治理，但卻不能培養(yǎng)和造就農(nóng)村精英。由于大量農(nóng)村人口進城，其中更多的是有文化、有才干的農(nóng)村精英，這些農(nóng)村精英來到城市發(fā)展，給城市帶來活力并且推動了城市的發(fā)展，然而在一些中西部農(nóng)村甚至選不出合適的“當(dāng)家人”。在農(nóng)村有文化素質(zhì)的農(nóng)民本身就不多，而現(xiàn)在留在農(nóng)村的主要是一些老人、婦女和孩子，從而造成村委會選舉難以選出合適人選。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計, 在外出務(wù)工人員中，18~ 45歲的青壯年占92%，具有初中以上文化水平的占70%，男性比例高達(dá)79.2%。留守在農(nóng)村的大多是沒有文化或文化程度很低的婦女、年幼的兒童和年長的老人，其文化程度、政治素質(zhì)相對較低。從而，村委會選舉參選人數(shù)較少、村委會成員選擇面較窄，村民選擇合適的人選就越來越困難。［3］ 2.農(nóng)村人口流動致使民主管理機制難以維持

（1）村干部棄職流失現(xiàn)象嚴(yán)重致使民主管理舉步維艱

還須值得注意的是，如今有些村干部雖然當(dāng)選了，但是由于經(jīng)濟原因卻還是想出去務(wù)工。有人說現(xiàn)在的村官“似官非官，非農(nóng)實農(nóng)”，不少中西部地區(qū)村官待遇很低，“說出來都寒磣人”，一年下來收入還不如外出打工一個月的收入。據(jù)了解，河南偃師在外打工的村干部占干部總數(shù)的70%以上。［4］由于村干部的家庭生活缺乏可靠的經(jīng)濟保障，無法依靠通過政府補貼和農(nóng)業(yè)收入來維持自身的經(jīng)濟需求，所以許多村干部不愿繼續(xù)留任參與村務(wù)工作，而更情愿去進城務(wù)工。不少村干部認(rèn)為：“樹挪死、人挪活”，“水往低處流、人往高處走”，進城務(wù)工至少可以維持自己的經(jīng)濟需求，甚至還可以讓自己在城市中尋得自己的發(fā)展空間，獲得更多的經(jīng)濟收入。于是在中西部農(nóng)村，有的地方村干部棄職流失現(xiàn)象嚴(yán)重，而村干部后備人選更是難以找尋。如果連村干部都留不住而棄職外出，那么就很難談得上什么“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”。（2）村務(wù)公開流于形式致使民主管理難以落實

農(nóng)村民主管理最主要的形式就是村務(wù)公開，村務(wù)公開就是讓村民了解村務(wù)，參與民主決策，對村干部行為進行監(jiān)督，保證村民能夠更好的行使當(dāng)家作主的權(quán)利，實現(xiàn)民主管理。因為它直接關(guān)系到廣大村民的切身利益是否能夠得到保障。而如今大量農(nóng)村人口外流導(dǎo)致村民會議難以召開，許多地方甚至連村民代表會也難以召開，從而給村級民主管理帶來嚴(yán)重影響，造成村務(wù)公開往往流于形式，民主管理很難具體落實。伴隨農(nóng)村人口大量流出，許多村民長期不在村莊而是外出務(wù)工，村民逐漸漠視村莊事務(wù)而留心于城市的發(fā)展，致使村民缺乏參與村莊事務(wù)的動力，缺乏對村務(wù)公開的有效監(jiān)督，導(dǎo)致村務(wù)公開這種民主管理往往流于形式。許多村莊出現(xiàn)“空殼村”的現(xiàn)象，村民自治出現(xiàn)生存困境，并且一些村莊還出現(xiàn)惡勢力造成的社會穩(wěn)定性差等問題，加大了農(nóng)村治理的難度。

二、農(nóng)村人口流動使村民自治的社會條件發(fā)生深刻變化

著名美國政治學(xué)者亨廷頓從人口統(tǒng)計學(xué)角度來看，現(xiàn)代化意味著生活方式的改變、健康水平和平均壽命的明顯提高、職業(yè)化和地域性流動的增長，以及個人升降沉浮速度的加快，特別是和農(nóng)村相比，城市人口的迅猛增長。［5］E.G.Raven stein（1885, 1889）也認(rèn)為：人們進行遷移的主要目的是為了改善自己的經(jīng)濟狀況，并對人口遷移的機制、結(jié)構(gòu)、空間特征規(guī)律分別進行了總結(jié)，提出著名的人口遷移七大定律（表1）。［6］ 表1 拉文斯坦“遷移定律” 研究領(lǐng)域 具體定律 定律內(nèi)涵

遷移機制 經(jīng)濟律 為了提高和改善生活質(zhì)量而進行遷移

城鄉(xiāng)律 鄉(xiāng)村居民比城鎮(zhèn)居民遷移可能性要大

遷移結(jié)構(gòu) 性別律 女性遷移以短距離為主，且相對于男性遷移傾向更強

年齡律 各年齡段，人口遷移的傾向是不同的，青年人是人口遷移的主體 空間特征 距離律 移民的數(shù)量分布隨著距遷入中心距離的增加而減少

遞進律 中心城市吸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口所造成的空缺，將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊更遠(yuǎn)地區(qū)的居民所填補，直到中心城市的吸引力波及到最偏遠(yuǎn)的角落

雙向律 遷移的流向不是單向的，每一股主流都伴隨相應(yīng)逆流存在

如表所示：通過大量農(nóng)民進城務(wù)工這一事實，我們不僅僅看到人口流動的表面現(xiàn)象，而應(yīng)當(dāng)從這個表面現(xiàn)象中發(fā)掘出更深刻的問題，比如：現(xiàn)在很多農(nóng)民來到城市后，其生活方式的改變、價值觀的變化、思想觀念的轉(zhuǎn)變以及政治參與態(tài)度的變化，這些變化在不同程度上正在影響著農(nóng)村社會的治理方式。由于大量村民離開導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”，支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴(yán)重匱乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境。［7］更重要的是，人口的大量流失也導(dǎo)致村民自治的基礎(chǔ)條件發(fā)生了很大變化，主要表現(xiàn)為：

1.農(nóng)村人口流動使農(nóng)民與農(nóng)村的利益關(guān)系淡化

原先農(nóng)民熱衷于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行和村民自治的推行，因為能使農(nóng)民獲得看得見、摸得著的利益。于是才會有安徽小崗村那十幾戶按下血印進行的改革，才會有廣西宜州第一個村民委員會的誕生，這都是由農(nóng)民自發(fā)的思變過程，來自于農(nóng)民自己的實踐創(chuàng)造。古語云：“窮則思變”，其易窮則變，變則通，通則久。［8］我國向來是“弱社會——強國家”的政治格局，村莊事務(wù)更多是由國家的主導(dǎo)與引導(dǎo)，民主意識被禁錮，民主的土壤未能生成。由于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，伴隨著人民公社的解體與村民自治的政治模式的興起，農(nóng)村政治權(quán)威的合法性開始發(fā)生改變，農(nóng)村社會政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的運作方向也開始了由過去的“自上而下”到“自下而上”的轉(zhuǎn)變。在村民自治實踐中，民主意識逐漸深入到每個村民心中，民主的土壤逐漸形成。如今農(nóng)民的身份已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由過去的“臣民”、“草民”，逐步成為自己的“當(dāng)家人”。農(nóng)民通過村民自治這合法化的途徑尋求自身的合法利益，并且通過村民自治的途徑獲得政治參與的權(quán)利，從而可以表達(dá)自身利益的需求，其需求得到滿足和利益得到展現(xiàn)，充分調(diào)動和激發(fā)了村民政治參與的積極性。隨著改革的深化，農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟與集體經(jīng)濟的意識逐漸被現(xiàn)代的市場經(jīng)濟意識所取代，并且隨著經(jīng)濟利益需求的變化出現(xiàn)了農(nóng)村人口大量流動，農(nóng)村人口流動改變了農(nóng)村原有的生產(chǎn)以及生活方式，許多農(nóng)民“似農(nóng)非農(nóng)”已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，農(nóng)民不再固作于土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，而更多的是轉(zhuǎn)入非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的第二、三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民脫離土地的束縛后在農(nóng)村社會中擁有了更多的自主性，進城的農(nóng)民已經(jīng)漸漸地不再思考農(nóng)村事務(wù)如何去參與和解決，取而代之的是如何在城市獲得更多的發(fā)展機會和更大的發(fā)展空間。正是伴隨著農(nóng)民停留村莊的時間長短與空間距離發(fā)生了相應(yīng)的改變，于是他們對于村莊事務(wù)的社會關(guān)聯(lián)度逐漸下降，并且利益的相關(guān)性也在逐漸淡化，從而造成農(nóng)民參與村民自治的積極性隨之下降。而且隨著農(nóng)村無稅費時代的來臨，農(nóng)民與農(nóng)村的利益相關(guān)性更加淡化，對于村莊事務(wù)的參與也就越來越缺乏動力。

2.農(nóng)村人口流動使村民政治參與態(tài)度發(fā)生變化

現(xiàn)如今許多流動的農(nóng)民在職業(yè)身份上也發(fā)生了很多改變，由原先統(tǒng)一的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的工人、服務(wù)人員、管理人員以及民營企業(yè)家等多樣化的改變。農(nóng)民在經(jīng)濟上已經(jīng)不再依附于土地，而是享有了更多的自由選擇權(quán)。農(nóng)村已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足于現(xiàn)代農(nóng)民的需求，所以更多農(nóng)民流向城市流動尋求自身的發(fā)展。進入城市后農(nóng)民的視野更為開闊，文化水平明顯得到提高，民主素養(yǎng)也跟著得到提升，市場經(jīng)濟意識與競爭意識也不斷得到增強。這就加劇了農(nóng)民政治參與的態(tài)度的變化。這主要是基于政治參與成本的考量。因為村民需要從這種政治參與中獲得參與的政治利益，從而在經(jīng)濟上獲得更大的利益。但村莊的政治參與不再給進城的農(nóng)民帶來什么實際利益，而參與的成本反而由于空間距離的加大而大大增加。大量進城的農(nóng)民已經(jīng)事實上脫離了村莊這個共同體組織，對于農(nóng)民來說：土地已經(jīng)不是唯一的選擇，參與也罷，不參與也罷，政治參與的態(tài)度歸根到底是因為利益關(guān)系的存在而存在，利益關(guān)系不存在了即便參與也就是一種形式而已。這就最終導(dǎo)致他們對于村民自治的參與態(tài)度必然從積極逐漸轉(zhuǎn)為冷漠，他們對于村民自治的熱情早已時過境遷。

3.農(nóng)村人口流動使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化逐漸衰落

傳統(tǒng)農(nóng)村社會是以親緣關(guān)系為基本紐帶和宗法關(guān)系聯(lián)系為基礎(chǔ)的村落，致使農(nóng)村是以“人情”為紐帶編織而成的一個熟人社會。隨著人民公社的解體與村民自治的興起，農(nóng)民自身的自治意識被重新的喚醒，農(nóng)村社會逐漸成為一種自治性的社會共同體。然而如今農(nóng)村大量人口流出，傳統(tǒng)的村莊已經(jīng)不再是農(nóng)民生產(chǎn)與生活的主戰(zhàn)場，而更多的是把自己的目標(biāo)放在城市。這種人口的大量流動，必將導(dǎo)致農(nóng)村社會鄉(xiāng)村文化的逐漸衰落。在這一進程中，由于鄉(xiāng)村文化觀念逐漸被淡化，村干部的權(quán)威性也逐漸式微，農(nóng)民脫離土地的束縛致使在農(nóng)村社會中農(nóng)民有了更多的自主性。過去那種以血緣關(guān)系和宗法關(guān)系為紐帶的傳統(tǒng)文化被打破，原先在農(nóng)村的家族文化、民風(fēng)民俗被現(xiàn)代意識逐漸取代，于是對農(nóng)村的未來發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。由于農(nóng)民流動時間的長期化，將會對農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的遏制作用：進城務(wù)工的農(nóng)民中有不少人將子女也帶到城市（即所謂的農(nóng)民工子女），他們從小就在城市接受教育，早已習(xí)慣于城市的生活方式，長大后繼續(xù)留在城市工作和生活，這樣一代又一代地傳遞下去，最終將導(dǎo)致一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村長期得不到發(fā)展而出現(xiàn)停滯和衰落的狀態(tài)。

三、對策與思考

1.深化基層民主制度創(chuàng)新，探索基層社會管理新機制

面對村民自治進程中出現(xiàn)的上述各種困難和問題，只有對農(nóng)村社會現(xiàn)有的治理模式繼續(xù)深化改革，才能推動村民自治進一步深入發(fā)展。成都從2008年開始探索基層社會管理新機制，2008年成都市在推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中矛盾重重，不斷發(fā)生糾紛，基層干部調(diào)解作用十分乏力，于是，成都市決定鼓勵各縣、區(qū)自行探索村級社會管理的新模式，在實踐中逐步探索建立一種新的村級治理模式，即建立“兩委（村黨組織、村民委員會）加一會（村民議事會）”的管理辦法，在所有村和涉農(nóng)社區(qū)由農(nóng)民直選成立“議事會”，構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會決策、村委會執(zhí)行、其它經(jīng)濟社會組織廣泛參與的新型村級社會管理模式。“村民議事會”的出現(xiàn)，有效地解決了以往由于大量村民外出打工而無法召開村民大會和村民代表會議的難題，為村民廣泛參與村務(wù)管理、民主決策提供了一個切實有效的平臺。新津縣袁山村二組的議事會成員曾建昌說：“以前村里的事，都是村委會管，村民根本不了解?，F(xiàn)在，修不修路、怎么修、誰來修都由村民決定?！保?］村民對村級事務(wù)自己說了算，一方面，給村民提供一個說話的平臺；另一方面，給村干部也起到一種監(jiān)督作用。這種“村民議事會”由“代民做主”為“由民做主”，使村民自治不再僅僅是形式化的民主，而是農(nóng)民自己真正參與討論切身利益事務(wù)的實際化民主，從而有力促進了村民參與村級事務(wù)的積極性，推動了村民自治組織的新發(fā)展。

2.培育農(nóng)村民間組織，增強留守村民的自治能力

同時我們還必須注意到，盡管目前雖然有大量農(nóng)村人口流動進城，但仍然還有很大部分農(nóng)民留在農(nóng)村生產(chǎn)和生活，因而，還應(yīng)當(dāng)重視在新農(nóng)村建設(shè)中培育和扶持基于農(nóng)民共同需要以及共同利益取向的民間組織，增強村民的自治能力。例如：一些留守的農(nóng)村老人和婦女組成幫扶隊，對一些村民事務(wù)進行幫助；一些宗族組織對于村民自治以及村民事務(wù)在一定程度上也有著積極的作用。［10］我國農(nóng)村向來是一種“人情”社會，很多人更看重的是一種情感，因而或許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村干部不能解決的事情，而這些民間組織出面就有可能得到化解，也就不需要召開村民議事會進行開會，從而降低了解決這些村莊事務(wù)的成本，更有利于促進村莊的和諧發(fā)展。因此，通過積極發(fā)展農(nóng)村民間組織來培養(yǎng)村民自治的能力，可以促進村民自治的進一步發(fā)展。

3.通過“以村帶企、以企帶村”，穩(wěn)住一批積極參與村莊事務(wù)的村民

在有條件的地方，由于企業(yè)進村而促進了農(nóng)村社會發(fā)展，同時也遏制了大量人口流動的問題，吸引和留住了一批積極參與村莊事務(wù)的村民。許多村民千里迢迢的跑到外面就業(yè)，是為了在經(jīng)濟上維持自身的生存與發(fā)展，但在家庭生活以及子女教育等方面卻要付出相當(dāng)大的代價。如果村民在家門口就能夠就業(yè)而且能得到不錯的收益，那么許多村民還是情愿留在農(nóng)村發(fā)展。并通過這種發(fā)展途徑，可以加快村企的產(chǎn)業(yè)化集成，建立一個農(nóng)村與城市共同發(fā)展的新模式。在這種發(fā)展模式中，村莊與企業(yè)共同打造農(nóng)村版產(chǎn)業(yè)園，從而實現(xiàn)“以村帶企，以企帶村”雙向互補性的發(fā)展。由于大量農(nóng)民可以在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，于是就有動力并且也有條件及時參與村莊公共事務(wù)以及村務(wù)管理，這對于推進村務(wù)公開和民主管理，顯然具有非常重要的促進作用。因此，我們應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)“以村帶企，以企帶村”這種雙向互補性的發(fā)展模式，加快農(nóng)村社會的現(xiàn)代化，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的平衡式發(fā)展。4．大力宣傳建設(shè)新農(nóng)村的重要性，積極支持農(nóng)民建好新農(nóng)村

此外，我們還必須清醒地面對我國是“農(nóng)業(yè)大國、農(nóng)民大國”這一現(xiàn)實國情，并且這個階段還將持續(xù)很長一段時間，而決不能沒有節(jié)制地宣傳、動員農(nóng)民進城，讓農(nóng)民感到城里遍地流金，從而使農(nóng)民失去究竟是當(dāng)市民還是當(dāng)村民的理性判斷。我們在實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的進程中，必須深刻認(rèn)識到過快和過度的城市化必然會引發(fā)大量的社會問題，一定要防止掉入拉美陷阱。巴西上世紀(jì)六七十年，正是由于過度城市化從而使廣大農(nóng)村凋敝，給社會發(fā)展造成嚴(yán)重問題。為解決過度城市化帶來的問題，國家為此還專門成立了農(nóng)村發(fā)展部，采取買地給農(nóng)民、將國有土地分給農(nóng)民等措施，鼓勵農(nóng)民回到農(nóng)村，建設(shè)農(nóng)村。這一深刻教訓(xùn)不應(yīng)在中國重演。因此，我們應(yīng)高度重視并正確引導(dǎo)輿論，大力宣傳建設(shè)新農(nóng)村在中國現(xiàn)代化進程中的必要性、重要性，提倡和引導(dǎo)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，建設(shè)自己的美好家園。同時，還要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的總體要求，鼓勵和支持農(nóng)民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境即“三生”環(huán)境。此外，還要大力發(fā)展農(nóng)村先進生產(chǎn)力，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，千方百計增加農(nóng)民收入。各級政府應(yīng)積極倡導(dǎo)和弘揚創(chuàng)業(yè)精神，形成大力支持農(nóng)民就地創(chuàng)業(yè)的政策導(dǎo)向，激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)沖動，充分挖掘本地民間資源，大力發(fā)展農(nóng)村中小企業(yè)，形成村村謀發(fā)展、家家忙致富、人人思創(chuàng)業(yè)的生動局面。通過社會各方面的共同努力，加快農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村流通網(wǎng)絡(luò)，推進農(nóng)村信息化進程，更新農(nóng)民思想觀念，重構(gòu)農(nóng)民的生活方式，逐步建成居住環(huán)境社區(qū)化、生產(chǎn)方式合作化、生產(chǎn)工具機械化、公共產(chǎn)品公益化、素質(zhì)知識化、流動市場化、教育醫(yī)療制度化、養(yǎng)老保險普及化、城鄉(xiāng)服務(wù)一體化、生態(tài)環(huán)境良性化的社會主義新農(nóng)村。［11］

總之，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐加快，城市吸納大量農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)，農(nóng)村人口大量流出，必然對農(nóng)村村民自治產(chǎn)生長期而深刻的影響。城鎮(zhèn)化過程是每個國家在現(xiàn)代化進程中不可逾越的歷史階段，從總體上看是有利于整個國家的長遠(yuǎn)發(fā)展的。然而，任何事物總是具有兩面性，城鎮(zhèn)化在帶給我們發(fā)展的同時也會給我們帶來諸多問題，對于農(nóng)村的影響尤其深遠(yuǎn)。［12］正是在這樣的情景之下，于是便會出現(xiàn)村民自治已經(jīng)走入“死胡同”這樣的判斷。不過，筆者認(rèn)為這恰好意味著過去以行政村為單位的村民自治模式已經(jīng)難以適應(yīng)農(nóng)村形勢的變化，村民自治模式實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的時期已經(jīng)到來。為此，我們必須適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要，從整體上積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，進一步深化農(nóng)村的基層民主制度創(chuàng)新，從而為村民自治的健康發(fā)展開辟更加廣闊的空間。參考文獻：

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［9］成都基層“議事會”：從“代民做主”到“由民做主”[EB/OL].http://004km.cn/(發(fā)表于《重慶郵電大學(xué)學(xué)報》2012年 1期)

第二篇：農(nóng)村人口與計劃生育村民自治探討

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農(nóng)村人口與計劃生育村民自治探討

作者：張建恩

來源：《新農(nóng)村》2012年第02期

【摘要】計劃生育村民自治是指村民依據(jù)計劃生育政策、規(guī)章及村民自治章程，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的形式，對村民自己婚姻、生育、節(jié)育和接受生殖保健服務(wù)等行為進行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的一種計劃生育管理機制。通過村民自治，使農(nóng)村的計劃生育政策落到實處，體現(xiàn)以人為本，從而提高群眾的滿意度。

【關(guān)鍵詞】計劃生育；村民自治 ；對策及措施

引言

我國農(nóng)村實行“村民自治”是政治文明建設(shè)的關(guān)鍵一步。計劃生育村民自治是村民自治的重要內(nèi)容,是由群眾依法管理自己的生育行為,是國家計生委為促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，全面建設(shè)小康社會創(chuàng)造良好人口環(huán)境的重要舉措。

一、計劃生育村民自治是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢

1、實行計劃生育村民自治是法制社會的要求

為保證計劃生育工作依法開展，我國頒布了《中華人民共和國人口與計劃生育法》。對依法實行計劃生育的公民，規(guī)定了一系列獎勵保障措施：一是對獨生子女的父母發(fā)給《獨生子女父母光榮證》，按規(guī)定給予獎勵。二是建立健全基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度。國家鼓勵保險公司舉辦有利于計劃生育的保險項目，以促進計劃生育工作的順利開展。三是公民晚婚晚育，給予延長婚假、生育假的獎勵或者其他福利待遇；公民實行計劃生育手術(shù)，享受國家規(guī)定的休假，地方人民政府可以給予獎勵；對農(nóng)村實行計劃生育的家庭，給予資金、技術(shù)、培訓(xùn)等方面的支持、優(yōu)惠；對實行計劃生育的貧困家庭，在扶貧貸款、以工代賑、扶貧項目和社會救濟等方面給予優(yōu)先照顧。四是建立健全計劃生育技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為公民提供計劃生育、生殖保健的咨詢、指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)，育齡夫妻免費享受國家規(guī)定的基本項目的計劃生育技術(shù)服務(wù)等等。

2、推行計劃生育村民自治是人口和計劃生育工作新時代的要求

人口和計劃生育工作50年代剛認(rèn)識，60年代剛起步，70年代重視，80年代抓緊，90年代形成一系列政策措施。經(jīng)過幾十年努力，中國人口再生產(chǎn)類型已由高出生、低死亡、高增長過渡到了低出生、低死亡、低增長。出現(xiàn)了較好的局面。為防止人口出生反彈，國家計生委提出推進計劃生育村民自治，順應(yīng)了改革的歷史潮流，也是新形勢下穩(wěn)定低生育水平的重要舉措。

3、實行計劃生育村民自治是密切干群關(guān)系的要求

20世紀(jì)80年代基本上是高壓政策強力推行的時期，這一點從90年代初出臺的七不準(zhǔn)文件中可見端倪。過去的干群關(guān)系之所以一度扭曲，就在于無法可依的情形下政府行為。在相當(dāng)長的時間里，在相當(dāng)大的范圍里，我國控制生育的機制基本上就是一條腿走路，就是依靠社會制約機制發(fā)揮作用，靠基本政策的影響力和嚴(yán)厲的行政處罰手段過日子。但隨著社會的進步，這種做法越來越不可行了。從社會心理承受力的角度看，老讓群眾“理解的要執(zhí)行、不理解的也要執(zhí)行”，這種做法早晚是要終結(jié)。

推行計劃生育村民自治是人口計生部門堅持群眾觀點、走群眾路線、尊重群眾主人翁地位的具體體現(xiàn)，也是人口計生部門切實轉(zhuǎn)變職能，由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的實際行動。幫助村委會依法制定計劃生育自治章程，完善合同管理，納入村務(wù)公開，接受群眾監(jiān)督。加強基層計劃生育協(xié)會建設(shè)，發(fā)揮廣大會員在基層計劃生育工作中的主力軍作用。只有實行計劃生育村民自治才能贏得群眾的信任，才能進一步密切黨群干群關(guān)系。

二、計劃生育村民自治可能存在的問題

1、認(rèn)識上的誤區(qū)。一些干部可能認(rèn)為村民文化水平普遍不高、民主意識不強、自治的自覺性不高，村民不可能自己管得好自己的計劃生育。另一些干部認(rèn)為計劃生育村民自治是一項要求很高的工作，只能在群眾民主意識強、村級經(jīng)濟條件好、計劃生育工作基礎(chǔ)較好的地方推行。還有人認(rèn)為推行計劃生育村民自治應(yīng)有一個漸進的過程，現(xiàn)階段在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村全面推行，條件不成熟，缺少推行計劃生育村民自治的群眾基礎(chǔ)，現(xiàn)階段全面推行，不符合中國國情。以上這些認(rèn)識上的誤區(qū)直接影響計劃生育村民自治的開展。

2、農(nóng)民存在后顧之憂。在舊生育觀念的影響下，沒有男孩的家庭總想生個男孩傳宗接代。有些干部對一孩戶多是深表同情，不想管、不愿管、不敢管。養(yǎng)老依靠兒子,這從根本上影響了村民參與計劃生育自治工作。

3、管理體制不完善。黨和政府部署的無論哪一項農(nóng)村工作，最終還是由村委會和廣大村民去落實，計劃生育工作更是如此。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層管理體制的原因，經(jīng)濟上自身難保，難以全力支持計劃生育村民自治，計劃生育這一原本就十分敏感、難度大的工作，村委會一但失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持就很難開展工作。

4、無人帶頭開展計劃生育村民自治。一些村民只忙著外出經(jīng)商、務(wù)工，對一些政治問題漠不關(guān)心，文化水平稍高一些的青壯年多是外出打工了，有些村都很難找到一個文化稍高的合適的村干部，無人帶頭開展計劃生育村民自治。加上基層干部和群眾的文化素質(zhì)和法律意識不高。沒有較高素質(zhì)的村干部直接影響計劃生育村民自治的開展。

三、計劃生育村民自治應(yīng)具備的條件?

開展計劃生育村民自治必須具備的條件是：一是有良好的計生工作基礎(chǔ)。在具體操作制定《計劃生育村民自治章程》和《村規(guī)民約》時要廣泛征求村民意見，將國家有關(guān)計劃生育的方針政策、法律法規(guī)原原本本交給群眾，直接由群眾討論自己該做什么，不該做什么。通過自定的這一制度可以有效規(guī)范村級干部的行政行為和村民的婚育行為。二是有以村黨支部為核心的強有力的村級領(lǐng)導(dǎo)班子。三是村計生協(xié)會組織健全。廣泛發(fā)動群眾關(guān)心、支持計劃生育工作，讓群眾在計劃生育村民自治過程實現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)。四是村級經(jīng)濟有一定實力，能夠足額落實計劃生育各項獎勵和優(yōu)惠政策。五是有技術(shù)服務(wù)室，具有基本的計生技術(shù)服務(wù)設(shè)施和條件，開展經(jīng)常性的生殖保健服務(wù)；有人口學(xué)校，能夠經(jīng)常性開展宣傳活動。六是村干部和村民有較強的“參政”、“議政”意識，有實行計生村民自治的積極性。應(yīng)當(dāng)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作。

四、貧困地區(qū)農(nóng)村計劃生育村民自治的對策及措施

一是建全組織，明確職責(zé)。首先成立了計劃生育村民自治領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委書記擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長。計生辦、衛(wèi)生、民政等有關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)為成員，主要職責(zé)是指導(dǎo)村民自治工作。試點村領(lǐng)導(dǎo)小組組長由支部書記擔(dān)任；村主任、協(xié)會副會長為副組長；計生專干、協(xié)會理事為成員。主要職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)本村的村民自治工作。這樣形成了黨支部、村委會、協(xié)會三位一體的領(lǐng)導(dǎo)體制和以計生專干、宣傳員、協(xié)會小組長(中心戶長)三位一體的活動網(wǎng)絡(luò)。職責(zé)是做好育齡婦女宣傳服務(wù)工作。?其次，村兩委班子根據(jù)本村情況，落實創(chuàng)建村民自治示范村的具體實施辦法，并對班子成員進行了分工，除兩委班子一把手具體負(fù)責(zé)外，還明確一名德高望重、群眾威信高的退休干部為計生協(xié)專職副會長。村委會本著公平、公正、公開的原則，在已婚育齡婦女中采取自愿報名、業(yè)務(wù)考核及面試、村委把關(guān)、群眾選舉的方法，選出了10名高中畢業(yè)的年輕育齡婦女為村計劃生育宣傳管理員和10名自覺遵守計劃生育政策，熱愛計生工作，愿意為群眾服務(wù)的村民自治小組長。并按方便群眾學(xué)習(xí)、生活、生產(chǎn)的原則，建立了以多個育齡婦女為中心的學(xué)習(xí)戶，每月10日中心戶組織學(xué)習(xí)。

二是宣傳發(fā)動，統(tǒng)一認(rèn)識。在市、縣、鄉(xiāng)的指導(dǎo)下宣傳發(fā)動群眾，提高對村民自治工作的認(rèn)識。相繼召開“兩委”班子會、黨員會、群眾代表會、協(xié)會理事和會員會，層層動員，廣泛發(fā)動，認(rèn)真組織廣大黨員、干部、群眾學(xué)習(xí)《村民組織法》、《計劃生育村民自治工作方案》等有關(guān)文件，同時，還通過舉辦村干部培訓(xùn)班、村民培訓(xùn)班；發(fā)放宣傳資料、文藝演出等多種形式的宣傳，營造了良好的計劃生育村民自治社會氛圍，消除誤解，達(dá)成共識，把思想統(tǒng)一在廣大群眾參與計劃生育工作是穩(wěn)定低生育水平的有效工作機制上來。

三是民主定章程，誠信簽協(xié)議?！队媱澤迕褡灾握鲁獭肥歉愫么迕褡灾喂ぷ鞯暮诵摹Ｔ诳h鄉(xiāng)兩級的指導(dǎo)下，根據(jù)村里的實際情況及群眾意愿，制定《計劃生育村民自治章程》、《村規(guī)民約》、《已婚育齡夫婦計劃生育合同》、《服務(wù)承諾》等，做到有章可循。同時，育齡夫婦也應(yīng)履行計劃生育義務(wù)；在實施中主要涵概了計劃生育管理方面的內(nèi)容，即學(xué)習(xí)教育內(nèi)容、生育管理內(nèi)容、民主監(jiān)督內(nèi)容、避孕節(jié)育內(nèi)容、流動人口內(nèi)容、民主監(jiān)督和政務(wù)公開內(nèi)容等；在獎勵與限制方面，規(guī)定對自覺落實計劃生育政策的村民給予獎勵和表彰，對違犯計劃生育政策給予處罰。同時《章程》規(guī)定對有困難育齡夫婦提供生產(chǎn)上的幫助和生活上的照顧。在組織職責(zé)中，明確黨支部、村委會、計生協(xié)會的職責(zé)，明確村計生宣傳員和協(xié)會組長的職責(zé)，并簽訂責(zé)任目標(biāo)管理。在誠信的基礎(chǔ)上，按照《章程》規(guī)定的內(nèi)容與育齡婦夫簽訂計劃生育協(xié)議。把兩者之間的責(zé)任、義務(wù)、利益、緊密地結(jié)合起來，實行法制化管理。

第三篇：農(nóng)村宗族勢力對村民自治的影響與對策分析

村民自治是一種社會管理制度,也是一種現(xiàn)代的政治文明。隨著農(nóng)村宗法觀念和宗族勢力的抬頭,農(nóng)村宗法活動大行其道,宗法的、封建的、迷信的與現(xiàn)代社會生活格格不入的東西充斥其間。宗法觀念與現(xiàn)代民主政治的一般原則是矛盾的,民主要求平等,宗法講究階層等級;民主要求人民主權(quán),表達(dá)個人意愿,宗法講究少數(shù)權(quán)威。在這些原則上,宗法和民主表現(xiàn)出強烈的沖突,嚴(yán)重地阻礙了村民自治的建設(shè)。宗族活動和家族文化使族人對家族文化的認(rèn)同感大大加強,使農(nóng)民的個體社會化鍍上了厚厚一層家族化的色彩,不利于現(xiàn)代農(nóng)民的培養(yǎng),具有潛在的政治后果,它的消極影響不僅僅影響農(nóng)村的政治走向,而且影響到我國的政治民主化進程。(二)經(jīng)濟上的影響

在宗法觀念和宗族勢力重新抬頭的地方,宗法活動頻繁。在宗族的組織下,族人對修譜溯宗、整墳祭祖、蓋祠堂、游神賽會等宗族活動表現(xiàn)出極高的熱情。這些活動往往耗資巨大,如果這些巨額資金用來發(fā)展經(jīng)濟或者公益事業(yè),則可以產(chǎn)生很好的經(jīng)濟和社會效益。雖然宗族承擔(dān)了一定的經(jīng)濟互助功能,但是它帶有小農(nóng)經(jīng)濟明顯的封閉保守特征,與社會主義市場經(jīng)濟的要求相違背,從根本上與開放創(chuàng)新、民主自由的現(xiàn)代生活不相適應(yīng)。

三、消除宗族勢力影響的對策

馬克思說:“歷史的每一階段都遇到有一定的物質(zhì)結(jié)果、一定數(shù)量的生產(chǎn)力總和,人和自然以及人與人之間在歷史上形成的關(guān)系,都遇到前一代傳給后一代的大量生產(chǎn)力、資金和環(huán)境,盡管一方面這些生產(chǎn)力、資金和環(huán)境為新的一代所改變,但另一方面,它們也預(yù)先規(guī)定新一代的生活條件,使它得到一定的發(fā)展和具有特殊的性質(zhì)。”[ 3 ]43-44縱觀中國歷史,宗族作為農(nóng)村一種傳統(tǒng)的自在組織,主體上是一種經(jīng)濟形態(tài),農(nóng)村社會的組織形態(tài)和管理體制不管怎樣變化,農(nóng)村的宗族組織總是頑強地生存著,宗法組織活動始終沒有停止過,成為農(nóng)村社會的一個基本特質(zhì)。解決農(nóng)村的宗族問題,單靠農(nóng)村自身的力量是不行的,必須有外在力量的推動,要消除農(nóng)村宗法觀念和宗族勢力的影響也不可能一蹴而就。

要解決農(nóng)村的宗族問題,必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,統(tǒng)籌解決“三農(nóng)”問題,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),增加農(nóng)民就業(yè)和收入,建立農(nóng)村社會化服務(wù)體系,推動農(nóng)村經(jīng)濟社會各項事業(yè)的發(fā)展,建設(shè)社會主義新農(nóng)村,運用現(xiàn)代文明引導(dǎo)農(nóng)民形成現(xiàn)代理性思維,打破宗族存在的經(jīng)濟和文化基礎(chǔ),弱化農(nóng)民對宗族的認(rèn)同。只有這樣,才能夠從根本上消除宗族勢力的消極影響,搞好村民自治建設(shè)。(一)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

實行村民自治,是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)中國特色社會主義政治文明的偉大創(chuàng)舉。黨的領(lǐng)導(dǎo),既是村民自治建設(shè)的政治前提,也是村民自治發(fā)展的政治保證。中國共產(chǎn)黨是一個按照民主集中制組織起來的政黨,代表著中國各族人民的根本利益,在農(nóng)民心目中是崇高和偉大的,其組織原則和意識形態(tài)使其能夠有效制約農(nóng)村宗法觀念和宗族勢力的負(fù)面影響?！洞迕裎瘑T會組織法》也明確規(guī)定了基層黨組織在農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位。因此,必須加強農(nóng)村基層黨組織的建設(shè),加強和改善黨在農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo),加強對村民自治制度實施的領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用,解決好農(nóng)村黨支部和村委會的關(guān)系,領(lǐng)導(dǎo)、支持、保證村委會充分行使職權(quán),消除農(nóng)村宗法觀念和宗族勢力在農(nóng)村社會的不良影響。歷史和實踐證明,抓好農(nóng)村基層黨組織建設(shè)對于貫徹落實黨在農(nóng)村的政策具有決定性的作用。(二)規(guī)范村民自治制度建設(shè)

任何自治都是相對的,村民自治不得與憲法、法律和法規(guī)相抵觸。村民自治只能限定在“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”的工作范圍內(nèi),同時,村民委員會“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。因此,實行村民自治不僅需要政府的支持,而且制度的實施還需要政府的推動和指導(dǎo)。實際上,越是宗族勢力猖獗的地方,村民自治越是薄弱,越是需要政府資源的援助,政府的指導(dǎo)可以有效地減少宗族勢力的消極影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要結(jié)合本地區(qū)的實際情況引導(dǎo)村民自治章程、村規(guī)民約等制度的制訂和實施,使村民自治走向制度化、規(guī)范化,盡量減少人為因素的影響。在村民自治“四個民主”環(huán)節(jié)中,要著重于民主選舉和民主監(jiān)督并帶動民主決策和民主管理,解決村民自治運作中的矛盾和問題,特別是要及時有效地處理一些群眾最關(guān)心、反映最強烈的重點和難點問題,從最需要解決的問題入手,盡量減少宗族勢力對村委會直選的干擾和操縱。財務(wù)問題是廣大農(nóng)民最關(guān)心,也是村民自治最敏感的問題。政府的引導(dǎo)更應(yīng)該注重村級財務(wù)的公開制度和民主監(jiān)督制度建設(shè)。目前,農(nóng)村許多地方普遍建立了村的經(jīng)濟聯(lián)社和村民小組的經(jīng)濟社等經(jīng)濟組織,以代替以前的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的經(jīng)濟功能,廣大村民在這些經(jīng)濟組織中存在著自己的經(jīng)濟利益。雖然,村民自治容易受到農(nóng)村宗族勢力的影響,存在這樣那樣的問題,但是, 廣大村民總是希望和要求村委會能夠帶領(lǐng)大家致富奔小康的,為了維護自身的經(jīng)濟利益,他們必然要求實行經(jīng)濟上的民主,經(jīng)濟上的民主必然要求政治上的民主。因此,村民自治一定要堅持村務(wù)、財務(wù)公開,現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以通過設(shè)立會計服務(wù)中心,實行村賬(鄉(xiāng))鎮(zhèn)記、社賬村記管理制度,通過村民理財小組,定期張榜公布財務(wù)情況,使村委會及其成員和村務(wù)活動,特別是財務(wù)活動情況置于廣大村民和有關(guān)部門的監(jiān)督之下。(三)加強農(nóng)村“兩委會”干部的培訓(xùn)

經(jīng)過20多年的實踐,村民自治基本上完成了制度建設(shè),形成了國家、省、地、縣、鄉(xiāng)五級政府一系列配套的法律法規(guī)和規(guī)章制度,關(guān)鍵在于選什么樣的人和選人以后怎樣做。農(nóng)村“兩委會”干部一般文化素質(zhì)較低,而且由于村委會干部采用直選的方式產(chǎn)生,許多農(nóng)村干部缺乏必要的崗前培訓(xùn),對黨的路線、方針、政策和法律法規(guī)了解掌握不多;再者,由于村委會干部采用直選的方式產(chǎn)生,任期時間短,選舉上任之后剛熟悉工作又面臨換屆選舉,許多村委會干部工作缺乏連續(xù)性,而且,宗法觀念也表現(xiàn)在基層干部身上,所有這些都直接影響村民自治工作的開展。所以,加強農(nóng)村“兩委會”干部的培訓(xùn)工作相當(dāng)重要。重點在于,必須使農(nóng)村“兩委會”干部了解黨對農(nóng)村工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、村民自治的性質(zhì)和范圍、村民委員會與上級黨委和政府的關(guān)系,以及一些必要的法律法規(guī)知識,廉潔自律,杜絕村干部產(chǎn)生“撈一把”的思想。(四)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟民主政治進步的基礎(chǔ)是經(jīng)濟的發(fā)展。實踐證明,農(nóng)村民主與農(nóng)村經(jīng)濟有著密切的關(guān)系。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展決定了村民自治的發(fā)展,村民自治的發(fā)展又促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。宗族主體上是一種經(jīng)濟形態(tài),它的最終變化取決于生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的變革,因此,農(nóng)村宗族勢力的消長從根本上取決于社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平,只有物質(zhì)生產(chǎn)力才能真正沖擊農(nóng)村宗法組織的內(nèi)在機制。生產(chǎn)力的發(fā)展和市場經(jīng)濟的繁榮,能夠使農(nóng)民有更多的機會離開土地而從事其他類型的工作,增加農(nóng)民的社會流動和交往,打破血緣和地緣關(guān)系,宗族的影響必然減弱;生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟的繁榮也將促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展和壯大,增強農(nóng)村基層組織的物質(zhì)基礎(chǔ),增加社會管理資源,帶動文化教育、科技衛(wèi)生、社會保障等一系列社會事業(yè)的發(fā)展,公共權(quán)力才能得以正常運轉(zhuǎn),村委會正式組織的權(quán)威才可能確立;農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和壯大了,還可以提高農(nóng)村干部的經(jīng)濟待遇,使他們更加安心地工作。因此,大力發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是扼制宗族勢力滲透,提高村委會權(quán)威的有效途徑。(五)加強社會主義政治文明、精神文明建設(shè) 社會存在決定社會意識。大眾參與是民主政治建設(shè)的力量源泉和基礎(chǔ)。農(nóng)民的文化素質(zhì)還比較低,民主法制觀念比較淡薄,容易受宗法觀念的影響。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來,農(nóng)村的物質(zhì)文明建設(shè)取得了巨大的成就,但社會主義政治文明、精神文明建設(shè)相對滯后,農(nóng)村宗法組織活動泛濫,農(nóng)村的思想文化道德建設(shè)還存在許多問題,對村民自治建設(shè)在思想上造成了不良的影響。加強村民自治建設(shè)必須提高村民對村民自治建設(shè)的參與度,而村民參與村民自治建設(shè)的程度取決于他們的素質(zhì)和思想文化狀況。列寧曾說過,文盲是站在政治之外的。因此,在發(fā)展農(nóng)村民主建設(shè)的過程中,必須從我國社會現(xiàn)實的條件出發(fā),正確認(rèn)識農(nóng)民的思想文化現(xiàn)狀,積極開展科技、文化、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動,加強農(nóng)村的社會主義政治文明和精神文明建設(shè),為農(nóng)村民主政治建設(shè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的思想文化條件(六)加強對宗族勢力的控制和引導(dǎo) 農(nóng)村宗族勢力之所以長期存在的原因是多方面的:首先,農(nóng)村社會過于廣闊,國家行政控制力量和社會資源不足;其次,在政策和具體立法上不足,對宗族問題的處理缺乏明確的、操作性強的規(guī)定;第三,在執(zhí)法上被動,一般只能在出現(xiàn)嚴(yán)重的宗族糾紛或非法的宗族活動時才介入處理,存在著“法不責(zé)眾”的思想,難以完全將宗族勢力掌握在可控范圍內(nèi);第四,宗法觀念和宗族勢力對社會生活的滲透深刻,宗法觀念不僅表現(xiàn)在一般村民身上,也表現(xiàn)在基層干部身上,影響了工作的開展。在社會控制力量和行政資源缺乏的情況下,宗族勢力在廣大農(nóng)村地區(qū)還發(fā)揮著某些不可替代的功能性作用。因此,當(dāng)前對待農(nóng)村宗族勢力應(yīng)堅持三項原則。第一,教育引導(dǎo)。最重要的是高舉科學(xué)與民主的旗幟,以科學(xué)與民主的精神和力量蕩滌一切封建的、迷信的、腐朽的、落后的東西,培養(yǎng)和提高農(nóng)民的科學(xué)精神和民主意識,特別要注意區(qū)分一般的宗族頭面人物和宗族黑惡勢力頭目,教育引導(dǎo)工作的重點應(yīng)該放在宗族頭面人物身上,這些人往往有思想、有能力、有號召力,可以影響和帶動一大批人,教育引導(dǎo)好了,可以起到正面的帶頭作用,引導(dǎo)他們多為村民辦實事、辦好事。如果這些人站在政府的對立面,則會產(chǎn)生許多消極的影響,乃至破壞農(nóng)村基層組織建設(shè)。

第二,合理利用。宗族組織是一種自在的社會組織,有著合作互助的傳統(tǒng),有其可利用的地方。由于農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展比較落后,農(nóng)村的許多公益事業(yè)必須通過合作互助來解決,這個時候,宗族組織在農(nóng)村的公益事業(yè)中就起著重要的作用。因此,可以利用宗族組織的號召力來推行一些工作,比如修建老人院、學(xué)校、道路,建立農(nóng)村合作醫(yī)療等,通過引導(dǎo)其舉辦公益事業(yè)實現(xiàn)宗族的“功能轉(zhuǎn)換”,從內(nèi)部功能上遏制其消極影響。

第三,重點打擊。農(nóng)村各項工作的開展,都必須注意到宗族勢力的存在,充分考慮到它的影響,要把農(nóng)村宗族勢力的影響限制在政府可控制的范圍內(nèi)。要加強立法工作,使執(zhí)法部門取締非法宗族組織有法可依。要特別警惕別有用心的人利用宗族組織進行非法組織活動, 對于已經(jīng)形成的農(nóng)村“黑金政治”、“村霸政治”和黑惡勢力的宗族勢力等非法的宗族組織活動必須進行堅決的打擊,決不能手軟,以免破壞社會安定團結(jié)的政治局面,增加社會控制的成本。

第四篇：村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的影響

村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的影響

論 文 摘 要

黨的十六屆四中全會就加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)做出了全面部署，我以為執(zhí)政能力建設(shè)應(yīng)該包括機構(gòu)建設(shè)和制度創(chuàng)新，一個法制社會的形成，除了立法上的完善，還要有執(zhí)行機構(gòu)的完善，因為一個建全的機構(gòu)重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個社會需要一定的控制體系來維護和鞏固其自身的發(fā)展，一個法制社會控制體系最主要的標(biāo)志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執(zhí)行組織是很重要的，執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)如何，都會影響到法的效能地發(fā)揮。通過對《芻議村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的影響》的研究，對提高基層的執(zhí)政能力、鞏固的基層執(zhí)政基礎(chǔ)，對于提高基層干部隊伍的整體素質(zhì)，加強黨的基層組織建設(shè)，強化執(zhí)政為民意識，推動和促進基層各項工作具有十分重要的現(xiàn)實意義。社會主義民主的核心是人民當(dāng)家作主，發(fā)展村民自治對發(fā)揚人民當(dāng)家作主，促進人民的民主意識，推進我國的法制建設(shè)都有不可估量的作用，現(xiàn)階段對村民自治制度的研究是有積極的意義的，它為我國解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機問題。本文主要在村民自治的背景下，探討村民委員會與村黨支部（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）的關(guān)系、村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等，從中發(fā)行問題，為推動村民自治的發(fā)展，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革方向，發(fā)揚社會主義民主提出自己不成熟的觀點，為解決“三農(nóng)”問題，提一些建議，以促進社會的發(fā)展與穩(wěn)定。關(guān)鍵詞：村民自治 村民委員會 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 機構(gòu) 改革芻議村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的影響 —作者蒼南電大學(xué)員：歐陽昆侖

村民自治是農(nóng)民的創(chuàng)舉，當(dāng)年農(nóng)民自發(fā)成立了村民委員會是為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的需要。1982年，國家為了填補人民公社體制廢除后出現(xiàn)的農(nóng)村公共組織和公共權(quán)力的“真空”，除了繼續(xù)利用執(zhí)政黨的農(nóng)村基層組織，同時也大力推動村民委員會的建立，同年12月通過的新憲法正式確立了村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1987年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，次年6月，村民自治正式啟動實施，民政部開始在全國范圍內(nèi)組織鄉(xiāng)村選舉?！洞迕裎瘑T會組織法（試行）》在試行10年后，于1998年11月終于成為9億農(nóng)民的正式法律。這是一部以實踐為根基，以憲法為依據(jù)，以自治為基本價值取向的法律。以村民自治為主旨的村民委員會制度，是我國當(dāng)前村級公共事物管理體制的核心，而村級公共管理體制是三農(nóng)問題中的一個重要問題。村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，從來就是唇與齒的關(guān)系。村民自治后產(chǎn)生的村委會卻只是群眾性自治組織，不再是基層政權(quán)的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等問題，對于完善村民自治制度，促進中國農(nóng)村基層民主發(fā)展，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，具有重要意義。芻議村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的影響

一、村民自治的實踐及村民自治背景下的村鄉(xiāng)關(guān)系

1、村民自治的現(xiàn)狀

所謂村民自治是指在農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來，實行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種政治參與形式，它是實行直接民主的一種基本形式。從九十年代中期開始，一方面國力整體提升，另一方面“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問題日趨嚴(yán)峻。同時電腦的普及、網(wǎng)絡(luò)的開通，使社會的開放更加的深入，在農(nóng)村思想現(xiàn)代化較之物質(zhì)現(xiàn)代化提前來到，也就是說農(nóng)村人的思想現(xiàn)代化水平比農(nóng)村物質(zhì)現(xiàn)代化的水平程度高。農(nóng)民工流動的增多，增加了農(nóng)村思想的開放程度。全社會呼喚民主政治建設(shè)，村民自治被賦予了加強和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)以及為中國民主形象提供范例，為政治改革提供經(jīng)驗的雙重使命。1998年全國人大常委會修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組織法》），以及隨后31個省、直轄市和自治區(qū)人民代表大會在此基礎(chǔ)上制定的“實施辦法”，可以被看作是對憲法將村民委員會規(guī)定為村民自治組織的具體落實。到2002年末，我國共有68.1萬個村委會，528.6萬個村民小組，村委會成員294.2萬人，村民自治模范縣(市、區(qū))579個，村民自治模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)7457個，全國25個省開展了村委會換屆選舉工作，涉及63萬個村委會，近4億多選民。村民自治目前覆蓋了我國大部分農(nóng)村地區(qū)，村民自治制度在我國農(nóng)村普遍展開已是不真的事實。近幾年來各地開始比較切實地按照相關(guān)法律規(guī)定的原則和程序來組織村民自治。通過村民自治制度的實施，一大批思想素質(zhì)好、能力強、作風(fēng)正、年紀(jì)輕、有文化、群眾威信高的新型能人被推選出來，成為帶領(lǐng)廣大農(nóng)民致富奔小康的帶頭人。調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，進一步促進了生產(chǎn)力的發(fā)展。實行村民自治產(chǎn)生了不少積極效果，它有利于提高村民的民主意識和主人翁責(zé)任感，有利于形成人民管理國家所必要的政治基礎(chǔ)和社會心理環(huán)境，有利于加快基層政治、經(jīng)濟、文化生活的民主化進程；同時它還可以為廣大農(nóng)民提供一個參與管理農(nóng)村社區(qū)事務(wù)，切身體驗和感受民主的機會，促使農(nóng)民的民主意識和政治能力得到不斷培養(yǎng)和鍛煉，通過從下至上的“民主現(xiàn)實化”的積累，為最終農(nóng)民更加直接參與管理國家大事奠定基礎(chǔ)。因而，村民自治順應(yīng)了中國農(nóng)民的意愿，滿足了村民的要求，增強了村民的民主意識和自治能力，提高了廣大農(nóng)民投身改革和建設(shè)的積極性，符合中國加強民主法治的努力和趨勢。在村民自治制度建設(shè)取得長足進展的同時，我們也不難發(fā)現(xiàn)，由于各種各樣的原因，農(nóng)村社會的各種矛盾和問題隨之暴露出來。表現(xiàn)為村民自治雖然是一項全國統(tǒng)一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的貫徹情況和實施效果卻千差萬別。比如，王旭從實行村民自治的成效中發(fā)現(xiàn)了國家與社會的權(quán)力互強，徐勇調(diào)查了四川達(dá)川市村民自治示范活動后，也認(rèn)為該地的村民自治“同時加強了村民的民主自治能力和國家在農(nóng)村地區(qū)貫徹其政策的能力” ；何清漣看到的卻是金錢、宗族勢力、地方惡勢力操縱選舉和村政。

從全國各地反映的情況來看，黨支部和村委會“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）同村關(guān)系緊張最為突出。

2、村民委員會與村黨支部的關(guān)系問題

目前，由于缺乏全國性的統(tǒng)計資料，我們無法準(zhǔn)確判斷全國農(nóng)村黨支部和村委會的關(guān)系狀況。但是，一個不爭的事實是，在全國，實行村民自治以后，尤其是1998年全國農(nóng)村普遍實行村委會直選以后，農(nóng)村黨支部與村委會的關(guān)系明顯惡化。兩委關(guān)系協(xié)調(diào)融洽的只占少數(shù)，多數(shù)屬于勉強維持合作與和平共處、相安無事，少數(shù)屬于不協(xié)調(diào)甚至嚴(yán)重對抗。根據(jù)廣州市市委組織部和市民政局的一項聯(lián)合調(diào)查，1999年廣州市郊區(qū)974個建制村實行村委會直選以后，雖然黨支部同村委會關(guān)系協(xié)調(diào)融洽和能夠基本保持正常合作共事的占絕大多數(shù)，但是關(guān)系很不正常甚至嚴(yán)重分庭抗禮的也相當(dāng)突出。村委會與村黨支部的關(guān)系，實質(zhì)是基層民主政治建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在現(xiàn)實生活中，村委會與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)有兩種表現(xiàn)：一是有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村支部起不到村級組織的核心作用。二是各種村級組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支部書記個人手中，村委會和村民會議的自治權(quán)力實際上被懸空。根據(jù)廣東省委宣傳部和廣州市社會科學(xué)院的一項調(diào)查，在廣東全省，1999年底實行村民自治制度的村共有22056個，其中，村黨支部書記和村委會主任交叉兼職的占53%。在未實行交叉兼職的村，村支書同村主任往往在工作中產(chǎn)生矛盾。村黨支部書記和村委會主任交叉兼職是現(xiàn)在解決“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)問題比較普遍的做法，其中山東聊城市的做法被引為典型，山東聊城市在解決村委會和村黨支部之間的關(guān)系問題上的做法是：村黨支部書記必須以候選人的身份參加村委會主任的競選。當(dāng)?shù)钠甭饰茨艹^半數(shù)以上的，意味著不被群眾歡迎，將在黨內(nèi)被罷免支部書記職務(wù)。該職務(wù)由當(dāng)選為村委會主任的人兼任。如果選出的村委會主任不是中共黨員的，村支書一職暫時空缺，等該村委會主任入黨后兼任。

在實行村民自治制度以后，農(nóng)村黨支部和村委會的關(guān)系出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至對抗性矛盾的原因很多，有公眾認(rèn)同感上的差別，《村組織法》規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織?！薄按迕裎瘑T會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會每屆任期3年，其成員可以連選連任?！薄澳隄M18周歲的村民，部分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。選舉村民委員會，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額?！?根據(jù)這一規(guī)定，使每個成年的村民都享有直接選舉村委會干部的平等權(quán)利。村委會成員是選民直接選舉產(chǎn)生，是民主選舉，具有廣泛的民意。本來應(yīng)該具有廣泛民意的村黨支部，現(xiàn)在卻相反了，這應(yīng)該引起我們執(zhí)政黨的高度重視。此外，我認(rèn)為主要的原因還是一部法律兩種解讀和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民委員會的管理方式?！洞褰M織法》已經(jīng)明確規(guī)定了村公共事務(wù)由村民委員會負(fù)責(zé)，然而，一些地方黨的農(nóng)村基層干部習(xí)慣于過去黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式，村黨支部因村公共事務(wù)由村民委員會負(fù)責(zé)而困惑而不安，去找鎮(zhèn)黨委，鎮(zhèn)黨委也發(fā)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)核心作用權(quán)力被削弱，他們找不到自己的位置。于是他們充分利用《村組織法》第三條之規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”利用了人們對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的理解存在片面性和偏差，讓鎮(zhèn)黨委、村黨支部等基層黨組織“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，不尊重村委會應(yīng)有的法定權(quán)利（因而村委會與村黨支部的關(guān)系問題也會間接表現(xiàn)為村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關(guān)系問題）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在推行政務(wù)、指導(dǎo)村務(wù)時理所當(dāng)然地把村黨支部當(dāng)作自己天然的依靠對象和忠實的“嫡系部隊”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府與農(nóng)村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系），而將村委會當(dāng)作懷疑對象和“異己力量”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系），在農(nóng)村兩套班子中搞親疏關(guān)系，陣線劃分，人為地制造兩委對立。

為什么村委會村黨支部書記和村委會主任交叉兼職后兩委對立會幾乎消失的呢？我認(rèn)為直接原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會間接控制加強了，氣順了。因為交叉任職選出來的村委會主任最終還是村黨支部書記，最終還是我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)（黨委）政府管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo),來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會。一般來說,在每一屆村委會換屆選舉之前,都要先進行村黨支部的換屆選舉,根據(jù)《黨章》的規(guī)定,村黨支部一般都是通過全村黨員大會選舉產(chǎn)生,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人,而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人,落選的可能性很小,即使落選,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人,以保證合乎其意愿者當(dāng)選。這樣的村黨支部書記對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力,比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖,包括對村委會的領(lǐng)導(dǎo)?！洞褰M織法》所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)關(guān)系,實際上變相的成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長同時又是黨委副書記,村委會接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)就是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)！因而村委會與村黨支部的關(guān)系問題也是村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（黨委）的關(guān)系問題間接表現(xiàn)。

3、村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題

如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會與村黨支部的關(guān)系問題的影響是間接的、隱現(xiàn)的。那么村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系可以說是直接的、明顯的。2004年1月，中央電視臺《今日說法》欄目在播出一期名為《村官告狀》的節(jié)目，則提供了一個更典型且頗值得深思的村民自治案例：

2002年8月，北京市房山區(qū)大石窩鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在惠南莊村小學(xué)主持召開了村委會和該村全體黨員參加的特別會議，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府宣布其研究決定：停止由該村民民主選舉的村委會主任王華的工作，并停發(fā)其工資。鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的理由是“王華不稱職，目前村民還沒有覺悟起來，不可能聯(lián)合起來罷免王華，如果讓王華這樣的干部繼續(xù)任職，勢必會損害的老百姓的利益，后果將不堪設(shè)想。為了避免給集體造成更大的損失，鎮(zhèn)黨委、政府只能這么做”。但村官王華和部分村民卻認(rèn)為：作為尚在任期內(nèi)的村委會主任，王華是村民通過合法程序的民主選舉合法產(chǎn)生的。根據(jù)《村組織法》，村民委員會是農(nóng)村村民的自治組織，它跟鎮(zhèn)政府之間具有相對獨立性。村委會主任是由村民選舉產(chǎn)生的，因此村委會主任和委員都只對村民負(fù)責(zé)，法律并沒有要求村委會主任對上級政府，對行政機關(guān)負(fù)責(zé)。如果村民認(rèn)為村委會主任和委員不稱職，只能由村民來啟動罷免程序，《村民委員會組織法》在這方面有明確的規(guī)定。因此，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府無權(quán)單方面罷免村委會主任。2003年1月，王華以大石窩鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的具體行政行為違法為由，向北京市房山區(qū)法院提起行政訴訟。3個月過后，房山區(qū)人民法院向王華出具了“不予受理”裁定書。理由是：只有人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)被侵犯才可以提起行政訴訟，民主自治權(quán)利受到侵犯不在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，因此駁回了他的訴訟請求。一晃一年過去，大石窩鎮(zhèn)黨委書記說，“目前惠南莊很穩(wěn)定，事實證明他們沒有做錯，下一步，鎮(zhèn)里將盡快啟動罷免程序來罷免王華”。而王華則表示將向上一級的人民法院申訴。但此時，王華的村委會主任“任期”已經(jīng)快滿了。

在京城邊上的村官王華算是很有維權(quán)意識和維權(quán)能力，但他仍然遭遇了鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府如此“處理”，此案例值得人深思的地方很多，它比較有代表性的反映了，村委會制度在現(xiàn)實運行中普遍出現(xiàn)的問題，即村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的關(guān)系問題。在實踐中，仍有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民自治組織——村委會當(dāng)作事實上的辦事機構(gòu)，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨礙村民自治。這主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不愿放棄對村委會實行直接管理的權(quán)力：

（1）干預(yù)村委會“直選”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往利用種種“理由”：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有了任免權(quán)，民選的干部會不聽話，不利于工作開展”、“農(nóng)民素質(zhì)低，沒有民主選舉能力，村委會直選是行不通的”、“村委會直選可能出現(xiàn)好人落選，壞人當(dāng)選”。因此他們在指導(dǎo)村民選舉時，不按程序辦事，有的甚至故意在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做手腳、留漏洞。有的鎮(zhèn)政府干脆就指定了村委會。

（2）控制村干部的工資。就是村干部的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)村干部完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)（如收繳稅費、計劃生育、達(dá)標(biāo)競賽）情況決定。這樣做，違背了《村組織法》關(guān)于村干部的工資應(yīng)由村民會議討論決定的規(guī)定；不利于培養(yǎng)村干部為村民服務(wù)的意識和村民行使對村干部的監(jiān)督權(quán)。

（3）控制村財政。實行村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管。這是被不少地方推廣的經(jīng)驗，現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有經(jīng)管站這一機構(gòu)專門管理村級財務(wù)。這種體制雖在一定程度上減少了村級財務(wù)混亂，但侵犯了村民自我管理村級財務(wù)的權(quán)利，不利于調(diào)動村民和村干部民主理財?shù)姆e極性，而且一旦出現(xiàn)村級不良債務(wù)，村干部還容易把責(zé)任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，激化農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的矛盾。

（4）心知肚明，村務(wù)公開半透明?！洞褰M織法》規(guī)定，村委會不及時公布應(yīng)當(dāng)公布的事項或公布的事項不真實的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級政府及有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實，責(zé)令公布。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于種種原因，使村務(wù)公開半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村務(wù)公開問題引起干部被處理的，有的村務(wù)是村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四出籌集來“公分”的私房錢的（這是取消農(nóng)業(yè)稅后的新方向），還有的擔(dān)心村務(wù)公開使村里的每筆開支都置于村民監(jiān)督之下，會挫傷村干部的積極性的。

（5）直接干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。有的用行政命令方式直接規(guī)定農(nóng)民生產(chǎn)的品種、數(shù)量；有的超過農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力搞“政績”工程；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些任務(wù)都要通過村委會完成，不僅侵犯了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；而且使村委會的主要精力用在了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)上而不能放在村民們認(rèn)為應(yīng)該辦的村的公共事務(wù)和公益事業(yè)上，造成了村委會與村民關(guān)系的僵化，妨礙了村民自治的正常運轉(zhuǎn)。自我國農(nóng)村實行村民自治制度，“四民主，兩公開”在農(nóng)村的落實后, 村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系應(yīng)該是《村組織法》第四條規(guī)定的“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！钡年P(guān)系。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了確保國家治理任務(wù)的落實,仍然普遍通過干預(yù)村委會職權(quán)范圍的事務(wù)，來實現(xiàn)對村莊的行政控制。隨著時間的推移，村民自治的不斷發(fā)展，村民的民主法制觀念不斷的增強，漸漸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的種種不良表現(xiàn)，引起了村民民意代表團——村委會的不滿，于是就出現(xiàn)了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系普遍比較緊張狀況，村委會主任被鄉(xiāng)政府罷免的現(xiàn)象時有發(fā)生，這嚴(yán)重阻礙了村民自治制度的發(fā)展，制約了村民自治權(quán)的成長。另一個側(cè)面也說明了，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在“市場時代，計劃思維”的工作態(tài)度。欲進一步了解鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系緊張的原因，先看一看鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀：

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀

1、行政成本與農(nóng)民的負(fù)擔(dān)

一個社會行政成本與民眾負(fù)擔(dān)的高低，可以從財政供養(yǎng)的公共事務(wù)管理人員人數(shù)與相應(yīng)轄區(qū)總?cè)丝跀?shù)之比（即所謂官民比例）得到比較有效的反映。據(jù)《工人日報》1997年12月17日之專文研究，我國歷史上的官民比例為：西漢時為1：7945，唐高宗時為1：3927，元成宗時為1：2613，清康熙時為1：911，新中國成立之初為1：294。到了1978年我國“官民比例”則變?yōu)?8：1，到1999年則更下降為1：30人，其中，陜西為1：34；河北為1：40；河南為1：41；山西為1：27；寧夏為1：24；青海為1：22（馬曉玲，2002）。比較明顯的統(tǒng)計特征是“經(jīng)濟越是落后，財政供養(yǎng)人口越多”（當(dāng)然，我們或許可以把個現(xiàn)象解釋為“二者互為原因和結(jié)果的惡性循環(huán)強化”的結(jié)果）：在山西32個發(fā)不出基本工資的縣中，有8個縣官民比例在1：20以下，大寧縣為1：13。更有甚者，陜西省黃龍縣是9個農(nóng)民供養(yǎng)1個干部。

從國際橫向比較看：日本1983年政府官員為50萬，人口1.7788億，官民比例為１：236；美國1987年每1000人中有政府官員12人，官民比例為1：83；中國的官民比例若按１：30計算，是日本的近８倍，為美國的近３倍。近在1999年，印尼官民比例為1：98，日本是1：150，法國是1：164人，美國是1：187人，我國是1：30人。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機重重

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)吃財政飯的人員隊伍龐大，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了巨大負(fù)債。1999年，鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額大約在3000億~6000億元，而2004年，鄉(xiāng)村債務(wù)總額上升到了6000億~10000億元，負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)額超過1億元。

牛竹梅教授說，鄉(xiāng)村過度負(fù)債會影響鄉(xiāng)村正常工作的進行，影響全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)實現(xiàn)，削弱了農(nóng)村集體經(jīng)濟的實力，影響了黨群關(guān)系、干群關(guān)系以及基層政權(quán)的鞏固，同時，呆賬壞賬的增多，以及債券向個人和非金融機構(gòu)的轉(zhuǎn)移，也會增加金融風(fēng)險，產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。

財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希研究員向記者表示，這種現(xiàn)象的根源在于“風(fēng)險大鍋飯”?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)借債的時候，也不會想到還不上會帶來什么后果，這就是風(fēng)險大鍋飯?！?/p>

此外，有關(guān)研究也表明農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機程度加劇主要表現(xiàn)在2個方面：一是財政收支缺口無法彌補；二是到期的債務(wù)無力清償，導(dǎo)致的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以正常運轉(zhuǎn)。業(yè)稅取消后，使縣鄉(xiāng)兩級政府既有的財政困境和債務(wù)問題更加凸顯，而這些問題能否順利盡快解決又直接牽涉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革等一攬子農(nóng)村改革問題。

由此看來，我國行政成本與民眾負(fù)擔(dān)總體偏高，農(nóng)村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是農(nóng)村），當(dāng)成為未來政府機構(gòu)改革的重要制度取向。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在弊端

黨政不分，權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種黨一元化領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制有名無實、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能嚴(yán)重虛化的以黨代政、不合理的基層政權(quán)體制。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，人浮于事。目前全國大部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本屬于“吃飯型財政”甚至“要飯型財政”，負(fù)債現(xiàn)象普遍。相應(yīng)的亂攤派、亂收費現(xiàn)象時有發(fā)生。仿效上級政府建立起自己的垂直控制系統(tǒng),在各村設(shè)置了不少派出人員（駐村干部）,肢解了村委會的職能,造成了鄉(xiāng)村之間的矛盾和摩擦。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)唯上不唯民。在現(xiàn)行干部體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免實際上均為上級所決定，怎樣迎合上級、做出政績就當(dāng)然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)先考慮的問題，因此也就不難理解在大多數(shù)地方出現(xiàn)“政績工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞞下”“虛報數(shù)字”，“上有政策，下有對策”等現(xiàn)象了。由此造成干群關(guān)系緊張、國家的威信受損、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在潛在危機。

從對鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀的分析，我們不難理解在村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委要對村民委員會眾多干預(yù)。社會基層自治，尤其是村民自治，在現(xiàn)實生活中之所以面臨著種種不理解、不支持甚至阻力，一個十分重要的原因，就是它涉及到基層自治組織與基層黨政機關(guān)之間關(guān)系的調(diào)整與轉(zhuǎn)變，觸及到基層黨政機關(guān)及其公職人員的既得利益和工作方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國農(nóng)村的基層政權(quán),在國家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位。國家在農(nóng)村的各項方針、計劃和任務(wù)，都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身擁有的公共權(quán)力很小,掌握的公共資源也很少，在壓力型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級指派的超出其本身能力范圍的任務(wù),就只好通過各種手段向上要權(quán),向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下。這可以說是國家行政權(quán)力對鄉(xiāng)村社會事務(wù)介入過深的必然結(jié)果。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治組織制度是在計劃經(jīng)濟時代和高度集權(quán)的體制下形成的，在當(dāng)時強調(diào)的是行政干預(yù)至上，因此形成了機構(gòu)龐大、無所不能的政府（計劃思維）。而在市場經(jīng)濟已基本建立（市場時代）、民主法制建設(shè)迅速發(fā)展的今天，原有體制已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。在現(xiàn)階段，要確保市場經(jīng)濟的有效運行、社會的良性發(fā)展，適應(yīng)民主法制化潮流，要求的是服務(wù)性的弱政府結(jié)構(gòu)，亦即強調(diào)政府職能和角色的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該變微觀管理為宏觀管理，變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者。

三、村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革提供方向

在我國農(nóng)村實行村民自治的現(xiàn)行村民自治制度是必由之選擇，合宜之選擇。村民自治是我國“村民委員會”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保證政府對農(nóng)村的行政目標(biāo)和行政效率的前提下，降低行政成本，增進村民福利和權(quán)益。如何完善和優(yōu)化村民自治，并使之得到切實、有效的實施。通過以上的分析我們發(fā)現(xiàn)村民委員會與村黨支部的關(guān)系問題和村民委員會與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，最終還是村民委員會與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，是當(dāng)今村民自治完善和優(yōu)化過程中面臨的最重要問題。村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的影響是非常廣泛的，因為村民自治要進一步發(fā)展，就必須理清村民委員會與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，就必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行改革，也只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革了，才能有力地促進村民自治的發(fā)展。村民自治如何對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革進行影響的呢？我認(rèn)為以上的分析說明了村民自治為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革提供方向。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的民主化改革

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度實施上起了很大作用。當(dāng)前必須扭轉(zhuǎn)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分、以黨代政的格局，推動黨內(nèi)民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國的方略，十六大又確立了我國推進政治體制改革,促進民主政治建設(shè),必須把“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確的要將黨的活動切實納入法治的軌道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。我認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村支書的產(chǎn)生可以采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民黨外評選加在黨員中的直選，兩票選舉產(chǎn)生，使其具有廣泛的民意。推進黨內(nèi)的民主以及執(zhí)政黨法法制化建設(shè)以實現(xiàn)改革目的。同時在條件成熟時，可以制定《黨政關(guān)系法》進一步規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)。

在我國黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主是一致的。在現(xiàn)實生活中，人民分布在社會的各個領(lǐng)域，只有在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，才能萬眾一心地凝聚在一起，向著共同的目標(biāo)前進。黨要遵循法律，黨根據(jù)人民的利益制定的路線、方針、政策，只有經(jīng)過法定程序由人民代表大會審議通過，才能變成國家意志。因此，可以考慮讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任職鎮(zhèn)人大主席，轉(zhuǎn)變黨委領(lǐng)導(dǎo)方式。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力機關(guān)也是民意機構(gòu)，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為當(dāng)?shù)貨Q策的實體議決中心。從目前的情況來看，雖然我國《地方組織法》第四條規(guī)定“地方各級人民代表大會是地方的國家權(quán)力機關(guān)”，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能嚴(yán)重虛化，幾成擺設(shè)。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)增強人大職能，進一步提高基層人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督力度。在我國一切國家權(quán)力機關(guān)都受人大領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在實際生活中由于人大的領(lǐng)導(dǎo)乏力，人大的監(jiān)督形式的非經(jīng)常性、非具體性和非同步性，極易導(dǎo)致行政權(quán)和司法權(quán)的專斷和膨脹。特別是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于機構(gòu)的不建全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督更流于形式，更容易導(dǎo)致行政權(quán)和審判權(quán)的專斷和膨脹。因此必須規(guī)范黨與人大的關(guān)系，切實提高人大權(quán)威，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治中心舞臺。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，實行“兩票制”

目前村民自治實行的政務(wù)公開、村委會的“海選”，使公民權(quán)利意識得到提高為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選創(chuàng)造了較為充足的條件。同時它對于調(diào)動廣大群眾的民主參與熱情，推動我國的民主政治進程將起重要作用。近年來在四川、廣東、上海等部分省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不同程度上進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選積累了不少經(jīng)驗，提供了借鑒的意義。我認(rèn)為可以實行“兩票制”選鎮(zhèn)長，選舉可以揉合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區(qū)所有選民直接選舉產(chǎn)生，而正式選舉則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行，由人大代表投票產(chǎn)生。這樣可保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)長受人民的監(jiān)督，增強選舉的民主性與透明性；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，既沒有違背人民代表大會制度是我國的根本政治制度的立法宗旨，同時也確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及政府對人大負(fù)責(zé)。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡機構(gòu)，裁減冗員

隨著社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的日益完善，村民自治下的村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能要求起了變化，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者，再者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于職能轉(zhuǎn)變的滯后，實際上很大一部分實行的是村委會的職能，民自治可以幫助基層黨政機關(guān)從冗繁的事務(wù)性工作中擺脫出來。由于一級的行政成本實際主要是由農(nóng)村村民負(fù)擔(dān)，因此，降低行政成本與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在很大程度上是一回事。黨政機關(guān)的龐大隊伍與捉襟見肘的財政撥款之間的矛盾，長期以來是靠各種不合理的收費來轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上予以緩解的情景，很可能因?qū)嵭写迕褡灾味娼K。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)龐大，政府除了行使本行政區(qū)內(nèi)的行政權(quán)外，還管理公安、司法行政、民政、計劃生育等“行政”工作。我認(rèn)為應(yīng)該把公安的權(quán)力還給公安；把司法的權(quán)力還給人民法院；把檢察權(quán)還給人民檢察院；把社會法律工作交給以律師為主體的社會；把計劃生育的工作交給村（居）民委員會；把民政中大部分的權(quán)力交給社會慈善機構(gòu)一類的社會公益事業(yè)單位等。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)的人員得以極大的精簡，職能得到更大地明析。只有明析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，才能有效地防止由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“獨家經(jīng)營”滋生暗長起來的腐敗，從而使“有求不應(yīng)”的行事作風(fēng)得到有效地控制。也使人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督提供了方便之門?；蛉缬械膶W(xué)者提出：改鄉(xiāng)政府為縣級政府的派出機構(gòu)，即改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級政權(quán),也沒有獨立的財政權(quán),而是縣級政府為解決行政事務(wù)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置的派出機構(gòu)。其主要職能一是完成政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治活動。

5、實行村民“自治”（村民有限自治）

村委會在現(xiàn)實生活中扮演的多重身份，注定了它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系是“打斷骨頭連著筋”的關(guān)系。實行法律分權(quán)制，（所謂法律分權(quán)制，在形式上是通過法律來規(guī)定中央和地方的關(guān)系，明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍；在內(nèi)容上要擴大地方的自主權(quán)，同時加強國家對地方的控制；在保障機制上要確立法院作為最后的保障機關(guān)。）要推行村民有限自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關(guān)系。接著的一個重要問題就是必須解決村委會與上級政府（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）之間的權(quán)力劃分問題，只有明確了國家與村委會各自的事權(quán)、財權(quán)，才能在實質(zhì)上推行村民有限自治制度。然而，權(quán)力劃分的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級政府不違規(guī)？還有如何實現(xiàn)權(quán)利救濟？等等問題有待探索。當(dāng)然，同時壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)專有事務(wù)的范圍，精簡機構(gòu)，裁減冗員。

黨的十六屆四中全會就加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)做出了全面部署，我以為執(zhí)政能力建設(shè)應(yīng)該包括機構(gòu)建設(shè)和制度創(chuàng)新，一個法制社會的形成，除了立法上的完善，還要有執(zhí)行機構(gòu)的完善，因為一個建全的機構(gòu)重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個社會需要一定的控制體系來維護和鞏固其自身的發(fā)展，一個法制社會控制體系最主要的標(biāo)志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執(zhí)行組織是很重要的，執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)如何，都會影響到法的效能地發(fā)揮。以上只是個人不成熟的觀點，希望它為我國解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機問題，推動村民自治的發(fā)展。相信隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，村民自治制度會得到更加的完善，我國的民主建設(shè)會取得更新的成功

第五篇：宗族制度對村民自治的影響提綱

宗族制度對村基層治理的影響

第一部分：研究意義，村民自治制度構(gòu)建過程中的問題頻發(fā)，構(gòu)建更加完善制度的必要。第二部分：

（1）宗族的定義，理論研究成果。

（2）宗族在中國傳統(tǒng)歷史沿革的變遷、發(fā)展。

（3）宗族在鄉(xiāng)村治理中的角色扮演：基于差序格局的影響，享有法外治理權(quán)

鄉(xiāng)紳政治——宗族威望（a、族民利益表達(dá)、政治訴求傾訴；b、宗族文化規(guī)范道德，心靈歸屬和自我認(rèn)同；c、矛盾協(xié)調(diào)；d、社會保障）——宗族衰退（國家強制力的作用）“在人民公社制度下，人民當(dāng)家作主的觀念深入人心，解放前宗族觀念下的族長制或根據(jù)權(quán)威而形成的推舉制被徹底廢止。文革期間，人們的出身和成分成為改變原有社會關(guān)系格局的主要因素，原來處于權(quán)力中心位置的人被邊緣化，而原來處于邊緣的人成為權(quán)力的中心。差序格局被徹底打破”——宗族復(fù)興（改革開放后）“宗族勢力的回潮”

第三部分：

（1）村民自治制度建立的背景：

a、新中國成立后國家權(quán)力強制入侵，人民公社制度的建立；

b、國家權(quán)力部分退出后出現(xiàn)權(quán)力真空，村民自治制度在各方力量博弈中建立及其內(nèi)容——1998 年 4 月頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，其目的是“保障農(nóng)村村民實行自治”，“發(fā)展農(nóng)村基層民主”，規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，標(biāo)志著農(nóng)村社會選舉開始走上了民主法制化的軌道。

（2）宗族補充國家權(quán)力空白，并且影響村民自治制度。

宗族權(quán)力作為與國家公共權(quán)力平行和對立的私人性質(zhì)的權(quán)力的影響

a、宗族影響農(nóng)民政治參與的原因（制度化參政無法滿足農(nóng)民政治需求、宗族具備組織和動員能力、政治參與主體的理性選擇）

b、宗族對于村民自治過程中積極、消極的表現(xiàn)體現(xiàn)在各個方面：選舉、管理、決策、監(jiān)督，社會秩序、利益表達(dá)等。

c、宗族影響村民自治制度的發(fā)生機制（組織和動員資源、便利渠道的獲得），集體組織的弱化和宗族的興起的對立

第四部分：

（1）宗族制度在當(dāng)代顯現(xiàn)出來的弱化趨勢

a、宗族弱化的原因（經(jīng)濟根源、文化根源、外部壓力）

b、宗族弱化表現(xiàn)在哪些方面與原有制度的不同

c、宗族在我國各個地區(qū)呈現(xiàn)出不同趨勢的弱化

（2）宗族體現(xiàn)的組織社會資本因素——被現(xiàn)代性的社會弱化。

（3）宗族弱化對村民自治制度提出了怎樣的要求（利益表達(dá)、社會保障、民主自治、文

化建設(shè)等方面），對于村民自治制度形式化、內(nèi)卷化的排斥及制度完善的必要，基層政權(quán)的鞏固需要滿足村民的組織化要求。

小結(jié)：

（1）合理評價宗族制度：低于經(jīng)濟因素、制度因素的權(quán)重，以“非貴族”的眼光看待

（2）理性應(yīng)對：提供機制保障。