第一篇：信訪制度意義困境與前景

信訪制度：意義、困境與前景

——以涉法、涉訴信訪為考察維度

孫彩虹

2012-10-30 10:32:49 來源：《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期

【作者簡介】孫彩虹(1971-)，女，河南長葛人，上海政法學(xué)院法律系副教授，博士（上海 201701）。

【內(nèi)容提要】隨著改革開放的發(fā)展，不同利益主體之間的利益沖突也日益激烈。因此，妥善處理和化解社會(huì)矛盾已成為構(gòu)建和諧社會(huì)最基本、最基礎(chǔ)的工作，也是當(dāng)前一項(xiàng)十分緊迫的工作。而信訪作為一項(xiàng)具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，幾乎涉及了社會(huì)矛盾的方方面面。但在信訪熱潮的涌動(dòng)下，信訪功能出現(xiàn)了嚴(yán)重的異化，信訪的政治功能基本趨于弱化，大量的涉法、涉訴信訪的出現(xiàn)，沖擊和消解著司法權(quán)威，也不符合國家憲政建設(shè)和法制化進(jìn)程。因此，如何破解信訪困境，完善信訪程序，關(guān)涉我國信訪制度的存廢，也是和諧社會(huì)建設(shè)的應(yīng)有之義。

【關(guān) 鍵 詞】信訪；涉法涉訴信訪；困境；前景

一、意義：構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義善治

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市化進(jìn)程都取得了巨大的成就，但是近年來高速發(fā)展的粗放式發(fā)展模式帶來的社會(huì)問題也隨之越來越突出：城市化過程中，因農(nóng)地征用和城鎮(zhèn)拆遷補(bǔ)償問題引發(fā)的群體性突發(fā)事件頻頻發(fā)生；因工業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，導(dǎo)致了大量的公民與企業(yè)、政府之間的糾紛；農(nóng)民工工資拖欠和企業(yè)重組改制過程中損害工人權(quán)益等問題滋生了各種社會(huì)矛盾；交通事故、醫(yī)療事故、安全事故糾紛逐漸成為突出的社會(huì)問題。社會(huì)矛盾日益突出，不同的利益主體之間利益沖突日益激烈。因此，妥善處理和化解社會(huì)矛盾成為構(gòu)建和諧社會(huì)最基本、最基礎(chǔ)的工作，也是當(dāng)前一項(xiàng)十分緊迫的工作。而信訪作為一項(xiàng)具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，是我國憲法和法律賦予公民政治權(quán)利基礎(chǔ)上的制度化延伸，也是最貼近老百姓的民意表達(dá)機(jī)制。它在迅速化解社會(huì)矛盾、密切黨群關(guān)系、消除民怨以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、創(chuàng)造和諧社會(huì)秩序等方面都發(fā)揮著不可替代的作用。目前，我國的信訪工作涉及了社會(huì)矛盾的方方面面，幾乎所有問題都可以訴諸信訪。

社會(huì)主義善治作為一種新的社會(huì)治理模式，要求尊重多元化的權(quán)威，發(fā)揮他們在各自領(lǐng)域解決社會(huì)問題的能力，以達(dá)成增進(jìn)全體成員利益的共同目標(biāo)。當(dāng)代中國經(jīng)過30多年的改革開放，社會(huì)結(jié)構(gòu)劇烈變動(dòng)，群體間的利益關(guān)系日趨復(fù)雜，社會(huì)利益格局多元化已經(jīng)形成，但是卻存在利益表達(dá)不暢、表達(dá)主體失衡、訴求保障不力等問題，這些問題的存在將會(huì)進(jìn)一步增加非理性對抗的政治風(fēng)險(xiǎn)。這就需要妥善化解社會(huì)矛盾，及時(shí)穩(wěn)妥處理群訪、上訪事件，減少社會(huì)不和諧因素的滋生。因此，重視信訪工作、疏解民意、創(chuàng)新信訪制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義善治的根本途徑之一。

二、困境：信訪熱潮下的功能異化

信訪，顧名思義就是來信、來訪的簡稱。根據(jù)我國《信訪條例》的規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。信訪制度在創(chuàng)設(shè)之初，體現(xiàn)和滿足的是信訪人的利益表達(dá)與政治參與的需求，以聯(lián)系群眾、反映社情民意為主，是人民當(dāng)家做主、參政議政的重要渠道。但是自上世紀(jì)90年代中期開始，信訪活動(dòng)所涉及的內(nèi)容及其所波及的影響卻突破了信訪設(shè)計(jì)者的制度預(yù)期，其中越級訪、群體訪和形式各異的個(gè)訪更是將信訪熱推向了高潮。而在這股熱潮中，帶有法律或準(zhǔn)法律屬性以化解糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)為目的的信訪活動(dòng)呈爆炸性增長，這些信訪被稱為涉法、涉訴信訪。筆者這里有一份2010年河南省鞏義市對該市信訪量的統(tǒng)計(jì)：反映涉法涉訴類378起，占總訪量的34％；反映煤礦包賠類225起，占總訪量的20％；反映工資待遇類193起，占總訪量的17％；反映生活和優(yōu)撫救濟(jì)類146起，占總訪量的13％；反映醫(yī)療交通傷亡事故類88起，占總訪量的8％；反映城建土地類53起，占總訪量的5％；反映其他問題38起，占總訪量的3％。而該市在2007年的統(tǒng)計(jì)中，涉法、涉訴信訪僅118起，占信訪總量的5.2％。如何處理這類信訪案件目前已成為各級信訪部門一項(xiàng)繁重的政治任務(wù)。

關(guān)于“涉法、涉訴信訪”一詞的含義，按照中央政法委2005年出臺的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》將其定義為：“涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件?！钡珡睦碚撋侠斫猓娣?、涉訴信訪是指信訪與某一個(gè)具體的訴訟案件有關(guān)，針對公安機(jī)關(guān)、人民檢察院以及人民法院在辦理案件、監(jiān)督和執(zhí)行案件過程中的司法行為或裁決結(jié)果不服，要求各級信訪部門予以處理的來信和來訪。目前涉法、涉訴信訪已成為信訪部門面對的主要任務(wù)，信訪的政治功能基本趨于弱化，取而代之的是權(quán)利救濟(jì)、定紛止?fàn)帯；诖?，學(xué)者們開始為信訪功能的轉(zhuǎn)變尋找法律根據(jù)，有“基本權(quán)利說”、[1]“默示性憲法權(quán)利說”[2](P8)、[3](P305)、還有“獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利說”。[4](P98)在當(dāng)下的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，雖然這種轉(zhuǎn)變不能說是不可以的或者不被認(rèn)可的，但是對于信訪制度本身而言是不是有點(diǎn)背離初衷。如果從法治建設(shè)的角度看，這種功能的轉(zhuǎn)變不是法治的需要，而是“人治”的結(jié)果，因?yàn)椋ㄟ^信訪實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，靠的不是嚴(yán)格的司法程序而是某位領(lǐng)導(dǎo)的批示。

由于歷史的原因，我國信訪制度設(shè)置的初衷是建立一條“上達(dá)”民意的渠道，作為密切聯(lián)系黨和政府與群眾關(guān)系的一條紐帶，它是一種特定化的政治參與行為。同時(shí)作為消除民怨、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“安全閥”、“減壓閥”，其權(quán)利救濟(jì)途徑也只是包括行政復(fù)議、舉報(bào)、申訴等行政救濟(jì)。而要徹底的化解糾紛，實(shí)現(xiàn)訴求，依賴于司法途徑的解決才是公民權(quán)利救濟(jì)的最主要形式。如果將信訪作為權(quán)利救濟(jì)的主要手段，或者作為最后的希望所在，勢必會(huì)使該項(xiàng)制度承載其難以負(fù)荷的重任，其功能失衡與制度異化在所難免，同時(shí)也會(huì)對司法權(quán)威造成嚴(yán)重的沖擊。因?yàn)?，人們把信訪作為解決沖突、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的途徑而被社會(huì)所接受的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)就在于對其他糾紛解決機(jī)制存在合理的懷疑。容許用信訪的方式來代替正常的法律救濟(jì)途徑，不僅凸顯我們整個(gè)社會(huì)對司法制度的不信任，也彰顯出我國公安、司法機(jī)關(guān)公信力的危機(jī)。正如有學(xué)者所言，信訪這種“玄機(jī)”重重的制度安排，雖然可以使法律正義的目標(biāo)部分得到實(shí)現(xiàn)，但這一過程恰恰是以犧牲法律的自主性和現(xiàn)代法律賴以取得合法性基礎(chǔ)的程序性價(jià)值為代價(jià)的。[5](P226)

因此，筆者認(rèn)為，信訪制度本身帶有極強(qiáng)的政治色彩，在中國這樣一個(gè)行政主導(dǎo)的國家，司法權(quán)威不斷受到消解和沖擊，從國家憲政建設(shè)和法制化進(jìn)程的角度看，信訪功能應(yīng)該回歸本意，即強(qiáng)化信訪制度作為公民政治參與的重要渠道，逐漸弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，與此同時(shí)理順公民權(quán)利救濟(jì)途徑，完善社會(huì)糾紛解決機(jī)制，最終樹立起司法的絕對權(quán)威，這才是社會(huì)穩(wěn)定與和諧的根本之道。

三、前景：制度缺陷與機(jī)制整合

(一)涉法、涉訴信訪與程序正義價(jià)值的沖突

對于程序正義價(jià)值的理解雖然各有不同，但是公正和效率幾乎是他們的共識。黨的十七大報(bào)告也提出要建立公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。在這三個(gè)關(guān)鍵詞中，公正被放在了第一位。法律本身公正性的一個(gè)基本要求是在法律中確立平等適用的原則，在這個(gè)過程中，不會(huì)因性別、民族、種族、地位、身份等造成法律適用中的任何偏袒和歧視現(xiàn)象，那么無論最終的結(jié)果如何，任何人都必須接受。這就是理論上所說的能夠吸收當(dāng)事人不滿的最有效途徑——公正程序。但涉法、涉訴信訪案件可以說是以信訪制度代替了司法程序自身吸收不滿的功能。因?yàn)樵趯?shí)踐中雖然有借助于信訪的渠道“還原事實(shí)真相”、“討回了公道”，但是從制度上和理論上分析，這種結(jié)果有太多的不確定性和非程序性，更何況“支配這種救濟(jì)的又是一套因救濟(jì)對象、救濟(jì)目標(biāo)、受理主體、時(shí)事政策甚至因運(yùn)氣而變動(dòng)不居的所謂‘潛規(guī)則’”。[6]所以，社會(huì)上就流行“大鬧大得益，小鬧小得益，不鬧不得益”的說法。通過涉法、涉訴信訪實(shí)現(xiàn)救濟(jì)鼓勵(lì)的是一種無序的、權(quán)大于法的救濟(jì)途徑，這種非正義理念與推進(jìn)我國法制建設(shè)平穩(wěn)較快發(fā)展所需要的公平、穩(wěn)定、秩序等理念大相徑庭。

程序正義的另一個(gè)價(jià)值是效率，雖然公正和效率在程序價(jià)值清單里不屬于一個(gè)層面的，但是只有體現(xiàn)了效率價(jià)值，訴訟制度才具有了與其他制度競爭的基礎(chǔ)。通過訴訟渠道去解決糾紛意味著需要司法資源的投入，如何以較少的投入換取較大的收益，是立法部門、司法機(jī)關(guān)、當(dāng)事人乃至一般公民都關(guān)心的問題。那么通過涉法、涉訴信訪，能夠達(dá)到迅速有效地解決爭端、盡快恢復(fù)社會(huì)秩序的效果嗎?天津市某學(xué)校老師邵慧敏因不服法院對于兒子死亡原因的判決結(jié)果，一直蹣跚在信訪之路上，竟成了“老上訪”。[7]像這樣的例子屢見報(bào)端?？梢姡诂F(xiàn)實(shí)中涉法、涉訴信訪的最終解決遙遙無期的現(xiàn)象大量存在。另外，實(shí)踐中重復(fù)纏訪、鬧訪也占用了大量的申訴資源，圈內(nèi)人常以“用80％的精力解決不到20％人的訴求”來形容信訪工作的困境。這說明“力求以最少的資源消耗取得同樣多的效果或以同樣的資源消耗取得最大的效果”，[8](P273)是涉法、涉訴信訪難以達(dá)到的效率目標(biāo)。值得注意的是，在這個(gè)問題的考量上，我們還沒有計(jì)算個(gè)人及其家庭和社會(huì)因?yàn)樯嬖V信訪而承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和成本。當(dāng)然，對于個(gè)人而言，通過涉訴信訪所獲得收益的評價(jià)和意義存在個(gè)體差異，完全要求公民按照理性人的假設(shè)，按照成本收益來決定是否投入涉訴信訪，有一定的片面性，但它至少提示了考察和評價(jià)現(xiàn)行涉訴信訪制度時(shí)需要關(guān)注的一個(gè)角度。[9](P174)

(二)涉法、涉訴信訪機(jī)制整合與重構(gòu)

1.重新定位信訪的功能，強(qiáng)化政治性，逐步剝離信訪的權(quán)利救濟(jì)功能。

當(dāng)前為數(shù)不少的信訪人把信訪作為解決社會(huì)糾紛的“救命稻草”，寄希望于某位“清官”的批示或者直接處理，存在嚴(yán)重的“信訪不信法”的意識。但由于信訪案件的處理程序沒有像訴訟、仲裁那樣的獨(dú)立規(guī)定，這就造成信訪案件處理結(jié)果缺乏透明度，程序具有隨意性和不可復(fù)制性。特別是對人民法院已經(jīng)作出終審判決的案件，如果信訪人提出的要求被信訪部門采納，信訪部門就徑直予以復(fù)查或責(zé)成人民法院復(fù)查，這不僅造成案件審理終而不結(jié)，無形之中也賦予了信訪部門干預(yù)個(gè)案的權(quán)力。

涉法、涉訴信訪大量存在的原因，在于當(dāng)事人沒有把司法機(jī)關(guān)作為解決糾紛的最終場所，沒有把訴訟程序看做是最能實(shí)現(xiàn)公平、正義的途徑，這反映出我國公民普遍沒有法律信仰，沒有司法權(quán)威的意識。鑒于此，要解決涉法、涉訴信訪的怪現(xiàn)象，首先要樹立法院判決的絕對權(quán)威，承認(rèn)訴訟是解決糾紛的唯一途徑，任何訴訟外解決機(jī)制都必須在法律規(guī)制的范圍內(nèi)。其次，各級信訪部門應(yīng)該將公民的信訪按照反映問題的性質(zhì)、信訪人的訴求以及它的歸口單位予以處理，涉及社會(huì)糾紛解決的信訪案件交由相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)予以處理，信訪部門不予干涉。司法機(jī)關(guān)最后的處理結(jié)果一律在信息網(wǎng)上予以通報(bào)，以杜絕纏訪、重復(fù)上訪事件的發(fā)生。最終實(shí)現(xiàn)將信訪制度引導(dǎo)至信息搜集、信息反饋和發(fā)泄民怨的政治功能。當(dāng)然，就目前而言，完全剝離信訪的權(quán)利救濟(jì)功能也是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)榇嬗诿耖g的“清官”情結(jié)由來已久，完全杜絕信訪這種路徑，也許會(huì)爆發(fā)另外一種情緒，這樣會(huì)對整個(gè)社會(huì)管理帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)，所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)該循序漸進(jìn)逐步地、分階段地去實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

2.重構(gòu)民事再審程序，強(qiáng)化信訪終結(jié)機(jī)制，尤其是涉訴信訪終結(jié)制度。

涉法、涉訴信訪之所以在權(quán)利救濟(jì)方面產(chǎn)生功效，原因還在于我國司法制度本身在實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)上的欠缺。因此，欲將權(quán)利救濟(jì)功能從信訪中分離出來，就必須對我國民事再審制度進(jìn)行重構(gòu)，以彌補(bǔ)通過司法程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的不足。首先，嚴(yán)格限定民事再審程序中法院依職權(quán)決定再審的案件范圍。因?yàn)榉ㄔ褐苯記Q定再審，不僅從形式上否定了審判權(quán)的消極和被動(dòng)性，而且也違反了“一事不再理”的原則，從本質(zhì)上對維持判決的既判力也構(gòu)成了沖擊。依照最高人民法院《關(guān)于適用〈民事訴訟法〉審判監(jiān)督程序若干問題的解釋》第30條的規(guī)定，對法院依職權(quán)決定再審案件的范圍已經(jīng)做出了限定，但筆者認(rèn)為，《解釋》中涉及的“損害國家利益、社會(huì)利益等”用語仍欠明確，不同的語境對“國家利益、社會(huì)利益”的解讀會(huì)五花八門，不利于法律的統(tǒng)一實(shí)施。因此筆者認(rèn)為，法律對此應(yīng)采取列舉的形式明確法院依職權(quán)決定再審的情形，只有這樣才能真正限定法院依職權(quán)決定再審的案件范圍。其次，實(shí)現(xiàn)涉法、涉訴信訪的終結(jié)機(jī)制與訴訟程序的對接。目前在司法實(shí)踐中，有許多的再審案件已經(jīng)過了再審的期限，但是它仍可以通過信訪的渠道再次進(jìn)入再審程序。因此，如何實(shí)現(xiàn)“法院依職權(quán)提起再審將主要承擔(dān)接受當(dāng)事人通過外部信訪渠道過濾的救濟(jì)訴求并予以妥善處理的功能”[10]是問題的關(guān)鍵。涉法、涉訴信訪所反映的問題多涉及法律問題，因此對該信訪案件還必須要納入到法律程序中來處理，規(guī)范涉訴信訪的審查程序。信訪部門收到涉法、涉訴信訪案件，應(yīng)分別進(jìn)行處理：對屬于訴前、訴中信訪的，堅(jiān)決不予支持，引導(dǎo)信訪人轉(zhuǎn)向訴訟程序；對已經(jīng)走完了所有的救濟(jì)程序仍然不服的，經(jīng)審查確因裁判錯(cuò)誤而導(dǎo)致信訪人的信訪，則應(yīng)依法按照管轄的規(guī)定交由司法機(jī)關(guān)處理，明確糾紛的專屬管轄權(quán)，信訪部門將無權(quán)處理該信訪案件，以杜絕“法外處理”。

信訪終結(jié)制度，就是指信訪案件在經(jīng)過辦理、復(fù)查與處理程序后，對合理訴求確實(shí)解決到位、實(shí)際困難確已妥善解決的，信訪人仍然存在纏訪、鬧訪現(xiàn)象的，各級信訪部門將不再予以受理、交辦、通報(bào)的制度。如果涉法、涉訴信訪無終結(jié)機(jī)制，那么訴訟程序?qū)⒂肋h(yuǎn)沒有終局性和權(quán)威性。因此，建立信訪終結(jié)機(jī)制，明確涉訴信訪終結(jié)制度，也就掃除了無限再審的障礙，也是重構(gòu)民事再審程序的意義所在。在《中央政法委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》中明確提出了信訪終結(jié)機(jī)制的適用范圍、條件、程序和責(zé)任追究，首次從中央層面上提出了涉法涉訴信訪的終結(jié)機(jī)制，為我們解決這一問題提供了明確的依據(jù)。

3.完善法律援助，推行再審案件律師強(qiáng)制代理制度。

律師強(qiáng)制代理制度是指法律明確規(guī)定在某些法院進(jìn)行訴訟或?qū)δ承┨厥獍讣崞鹪V訟時(shí)，當(dāng)事人必須委托律師為訴訟代理人代理其進(jìn)行民事訴訟的制度。律師強(qiáng)制代理制度是西方一些國家為了適應(yīng)現(xiàn)代訴訟程序的發(fā)展而采取的一項(xiàng)重要制度，體現(xiàn)了法治現(xiàn)代化和專業(yè)化的制度設(shè)計(jì)。它要求在進(jìn)行訴訟時(shí)，當(dāng)事人自己不能實(shí)施訴訟行為，必須委托律師。目前我國民事訴訟中沒有采納律師強(qiáng)制代理制度，普遍適用的是任意代理制度。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也日益呈現(xiàn)復(fù)雜化、專業(yè)化和知識化的趨勢，這也直接影響著民事訴訟程序的進(jìn)行。面對日益復(fù)雜化、專業(yè)化的民事訴訟程序，當(dāng)事人往往一籌莫展，鑒于此，目前人們越來越依賴于專業(yè)的法律人士去解決彼此間糾紛。在這種新形勢下，我國法律規(guī)定的任意代理制度顯現(xiàn)出嚴(yán)重的局限性，訴訟代理人范圍過寬、代理人水平不均衡、律師代理不充分等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了訴訟效率和當(dāng)事人的合法權(quán)益，造成了實(shí)質(zhì)上的不公正。在這種境況下，我國民事訴訟中建立強(qiáng)制律師代理制度已具備了充分的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但是，要想全面推行強(qiáng)制律師代理制度也存在一些問題，比如一定程度上會(huì)增加當(dāng)事人的訴訟成本，會(huì)制約到當(dāng)事人對訴訟手段的選擇，因此，在實(shí)行律師強(qiáng)制代理制度的國家一般都限定了適用的范圍。那么，在我國民事再審程序中首先引入律師強(qiáng)制代理制度具有更現(xiàn)實(shí)的意義和特殊的價(jià)值。首先，民事再審程序中引入律師強(qiáng)制代理制度能夠更大程度地吸收不滿，發(fā)揮訴訟本身的功能。引起民事再審的案件其理由有多種，但是對于當(dāng)事人而言，申請?jiān)賹彶煌夂跏怯捎谡J(rèn)定事實(shí)、適用證據(jù)以及操作程序上引起當(dāng)事人的不滿。如果在再審案件中雙方均有律師的參與，那么就不會(huì)出現(xiàn)訴訟競爭上的不均衡，當(dāng)事人之間在平等的訴訟機(jī)會(huì)和訴訟能力面前組織攻擊和防御，一方面保障了裁判的公正，一方面也利于當(dāng)事人的接受。其次，民事再審程序中引入律師強(qiáng)制代理制度能夠增加談判與和解的成功率，抑制纏訴纏訪現(xiàn)象。律師常見的訴訟技巧有談判、辯論、溝通、說服等，那么在這個(gè)過程中，不僅維護(hù)了當(dāng)事人的權(quán)益，同時(shí)也提高了公民的法律意識，有助于民事糾紛的順利解決。

制度的推行離不開配套措施的保障，欲實(shí)施再審案件律師強(qiáng)制代理制度，筆者認(rèn)為需輔以以下必要的配套措施：第一，律師強(qiáng)制代理制度只適用于基于當(dāng)事人的申請而引起的再審程序。第二，推行再審案件中免費(fèi)律師代理制度。為了在不增加當(dāng)事人額外訴訟負(fù)擔(dān)的前提下，激勵(lì)當(dāng)事人聘請律師的積極性，可以通過兩種途徑解決律師代理費(fèi)用的問題：一是設(shè)立專門基金，基金的來源可以從敗訴一方的案件中提取一定的比例；另一個(gè)途徑是直接由國庫支付。第三，完善法律援助制度，引導(dǎo)法律援助機(jī)構(gòu)參與其中，將接待信訪、提請?jiān)賹徍头稍袡C(jī)結(jié)合起來。

4.取消各級政府部門信訪機(jī)構(gòu)，借鑒西方監(jiān)察專員制度，設(shè)置各級人大信訪專員。

目前，我國信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置較為復(fù)雜，從中央到地方，從黨委、人大、司法機(jī)關(guān)到各級政府相關(guān)職能部門，均設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。雖然這體現(xiàn)了便利性和及時(shí)性的設(shè)計(jì)理念，但由于機(jī)構(gòu)的過于分散導(dǎo)致無序的信訪，從而降低信訪工作的效率。近幾年來，對于重新構(gòu)建信訪機(jī)構(gòu)的體系框架，整合信訪信息資源，探索“大信訪”的議題已經(jīng)成為學(xué)界以及政界的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。其中不少學(xué)者對于建立高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制給予很高的關(guān)注度，其核心觀點(diǎn)是擴(kuò)大信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力。[5](P226)但是這一改革思路要與現(xiàn)代國家憲政建設(shè)的目標(biāo)一致，因此，現(xiàn)行信訪制度改革要充分保證司法救濟(jì)的權(quán)威性，同時(shí)還要避免信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力的過度膨脹從而出現(xiàn)行政權(quán)僭越立法權(quán)和司法權(quán)的現(xiàn)象。鑒于此，學(xué)界建議撤銷各級政府與司法機(jī)關(guān)設(shè)置的信訪部門，把信訪全部集中到各級人大，通過人大來監(jiān)督一府兩院的工作，借鑒西方監(jiān)察專員制度，設(shè)置各級人大信訪專員，授予信訪專員視察、調(diào)查、受理控訴的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)抒發(fā)民情、消除民怨、防微杜漸的作用。

【參考文獻(xiàn)】

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第二篇：養(yǎng)老院發(fā)展困境與前景的思考

養(yǎng)老院發(fā)展困境與前景的思考

姓名：陳思思 班級：行政13甲 學(xué)號：1321210104 摘要：目前中國是世界上老年人口最多的國家，到2015年中國65以上老齡人口占總?cè)丝诘?0%，中國人口年齡結(jié)構(gòu)變化十分驚人，老齡化全球領(lǐng)先，在中國社會(huì)老齡化趨勢越來越明顯的今天，如何讓老有所養(yǎng)，老有所依，這個(gè)問題已經(jīng)引起了社會(huì)的高度重視，本文通過對目前中國養(yǎng)老院的一個(gè)現(xiàn)狀分析折射出我國養(yǎng)老的一個(gè)困境和如何更好的提高我國的養(yǎng)老水平做出建議思考。

關(guān)鍵詞：發(fā)展困境 解決方法 養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 正文：

一：我國養(yǎng)老院存在的困境

傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式已無法滿足老人護(hù)理、醫(yī)療等更為專業(yè)和復(fù)雜的需求,有限的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也難以滿足日益增多的居民養(yǎng)老需求,而純粹私營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因其高額消費(fèi)又使得家庭條件一般的老人望而卻步。隨著高齡老人數(shù)量的快速增長，無論在城市還是農(nóng)村，“倒金字塔式“的家庭結(jié)構(gòu)和”空巢“家庭數(shù)量不斷增多，社會(huì)化養(yǎng)老成為大勢所趨。

（1）在我國養(yǎng)老行業(yè)的市場上，有一半都是政府辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，整個(gè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)沒有完全市場化，導(dǎo)致公辦的進(jìn)不去，民辦的住不起。80%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)上長期處于虧損的狀態(tài)，不能自主定價(jià)，約束的不僅僅是政府所辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?！吧虾Ｕ麄€(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場，有一半的參與者是政府辦養(yǎng)老院，相當(dāng)于一半的市場已經(jīng)被定價(jià)了，另一半社會(huì)辦養(yǎng)老院基本也就喪失了定價(jià)權(quán)?！吧虾Ｊ猩鐣?huì)福利行業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長胡丁捷說。不斷上漲的物價(jià)，不斷擴(kuò)大的開銷跟收入不成正比，導(dǎo)致養(yǎng)老設(shè)施，養(yǎng)老條件跟不上需求，整個(gè)養(yǎng)老行業(yè)水平隨之下降。

（2）公立養(yǎng)老院入院十分困難。公辦的養(yǎng)老院相對來說規(guī)模會(huì)大一點(diǎn)，也便宜些，但是獨(dú)生子女父母老齡化新趨勢出現(xiàn)，家庭養(yǎng)老變得更加困難，人們都選擇依助于養(yǎng)老院，這就導(dǎo)致了供不應(yīng)求，據(jù)《新京報(bào)》2012年3月報(bào)道，北京第一社會(huì)福利院目前有1100張床位，前面排了7000多人，“老人要住進(jìn)來，至少得等10年”。城區(qū)公立養(yǎng)老院一床難求的現(xiàn)象不僅僅出現(xiàn)在北京。一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象是，“城區(qū)公辦的住不進(jìn)，城里民辦的住不起，郊區(qū)民辦的不愿去。這也是舉得一個(gè)例子。

（3）民營養(yǎng)老院生存也十分困難。它的門檻很高，這就導(dǎo)致了大量的民營養(yǎng)老院處于灰色地帶，他無法拿到那個(gè)資質(zhì)證明，按照床位數(shù)、人均居住的平方米以及人員相關(guān)硬件的門檻，如果投資，是很難達(dá)到的，尤其是在社區(qū)一級的地帶里，他就不能拿到相應(yīng)的補(bǔ)貼，因?yàn)檠a(bǔ)貼也是按照規(guī)模來的，這個(gè)補(bǔ)貼更多的也都是在公立養(yǎng)老院才能拿到，所以相對來說，優(yōu)勢的資源都集中在公立，但是公立的少，所以大多數(shù)的只能去忍受。

（4）我國養(yǎng)老院的床位供求十分緊缺。目前全國的養(yǎng)老床位短缺。在發(fā)達(dá)國家，床位跟老人的比例是5%到7%，我們是1.5%左右，民政部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國60歲以上老年人口占總?cè)丝诒戎爻手鹉昱噬龖B(tài)勢。截至2013年底，全國60歲及以上老年人口達(dá)到2億多，占總?cè)丝诘?4.9%。此間全國有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)4.2萬余個(gè)，擁有床位493.7萬張，平均每千名老年人僅擁有床位24.4張。這就導(dǎo)致了老年人口的增長量和養(yǎng)老院床位的供給量不成正比，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（5）養(yǎng)老院護(hù)理人員緊缺。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中普遍對護(hù)理人員綜合素質(zhì)要求較高，但是護(hù)理員專業(yè)素質(zhì)不夠也成了一大難題，除了素質(zhì)不夠，人員流失率高，工資太低，留不住。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展存在“馬太效應(yīng)”、規(guī)模小而難以形成規(guī)模效應(yīng)、難以盈利和護(hù)理人員數(shù)量不足，素質(zhì)堪憂，養(yǎng)老服務(wù)是人對人的服務(wù)，包括技術(shù)與道德兩個(gè)層面，護(hù)理人員必須要經(jīng)過培訓(xùn)才能上崗，但是在職業(yè)教育里面，很少有學(xué)校對老年人護(hù)理開展專業(yè)化的教育。即使通過培訓(xùn)考證，提高了養(yǎng)老照護(hù)工作的質(zhì)量，但是由于工資的低下，也很難留住人，老年人購買水平不高，相應(yīng)的矛盾也就凸顯出來了。

（6）機(jī)構(gòu)運(yùn)營發(fā)展資金緊缺。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從根本性質(zhì)上講的是一種準(zhǔn)公共物品，它具有非營利性與福利性的性質(zhì)，既不完全由政府負(fù)責(zé)，也不能全都?xì)w于市場，也就導(dǎo)致政府和市場的雙方失靈，護(hù)理院沒有任何經(jīng)濟(jì)效益，很多養(yǎng)老院自收自支、自負(fù)盈虧，做的都是公益。在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面，作為民間組織的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)方面發(fā)揮著越來越重要的作用，但是其在市場經(jīng)濟(jì)中極易陷入生存和發(fā)展的困境，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金運(yùn)轉(zhuǎn)周期較長，使得投資者不敢輕易對這類機(jī)構(gòu)投入資金，并且國家財(cái)政壓力大，政府的補(bǔ)貼也不足，支持力度小，雙方的原因?qū)е铝藱C(jī)構(gòu)運(yùn)營發(fā)展資金緊缺。

（7）管理風(fēng)險(xiǎn)問題。老年人的生存狀況、養(yǎng)老權(quán)益及安全保障，日益受到社會(huì)各界的關(guān)注。而近期有的地方接連發(fā)生傷害老年人的案件，或者意外導(dǎo)致老年人傷殘死亡的事故，引發(fā)公眾對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)存在安全隱患問題的擔(dān)憂。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在履行社會(huì)職責(zé)的同時(shí)，還要兼顧經(jīng)濟(jì)效益，這也就使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨管理的雙重風(fēng)險(xiǎn)。“與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)尚不健全，整個(gè)行業(yè)并未形成有效的監(jiān)管體系?！敝袊▽W(xué)會(huì)會(huì)員、遼寧省律師協(xié)會(huì)副會(huì)長孫長江指出，比如合同制訂不規(guī)范，機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)章制度不完善，服務(wù)技術(shù)操作無規(guī)范，都導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)成為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。

二：解決我國養(yǎng)老院困境的建議

面對我國養(yǎng)老院的困境，養(yǎng)老院的前程實(shí)在堪憂，但是，隨著我國老齡化程度越來越高，解決我國養(yǎng)老院問題成為社會(huì)政府任務(wù)的重中之重。（1）將養(yǎng)老院建設(shè)產(chǎn)業(yè)化。養(yǎng)老院建設(shè)產(chǎn)業(yè)化可有效解決養(yǎng)老院的數(shù)量和質(zhì)量不足的問題。當(dāng)前，公辦養(yǎng)老院擁有極大的資源優(yōu)勢，容易獲取土地和政策的支持，對一定的區(qū)域形成壟斷。民辦養(yǎng)老院則因?yàn)橘Y金和政策上的不足，無法提供老人最需要的服務(wù)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)想要在這么的一個(gè)條件下發(fā)展下去，就要提高社會(huì)聲望與社會(huì)影響力，通過政府方面的表彰、媒體方面的宣傳、以及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理水平與服務(wù)水平的提高等方面，以維持機(jī)構(gòu)較高的社會(huì)聲望，讓民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也得以正常運(yùn)作。在“未富先老”、“未備先老”的基本國情、市情下，僅僅依靠政府的力量，難以滿足快速增長的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求，必須加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化、市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。對我國養(yǎng)老院進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化的建設(shè)，是解決我國養(yǎng)老問題的有利方法。

（2）加大資金的支持。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在一定程度上分擔(dān)了政府的職責(zé)，在維持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)營，政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的固定成本與邊際成本方面給予了一定補(bǔ)貼，但是解決資金來源還是得依托于服務(wù)老人的私人繳費(fèi)，政府根本承擔(dān)不了這么巨大的養(yǎng)老壓力，要讓社會(huì)資本進(jìn)來，中國的養(yǎng)老市場，消費(fèi)需要引導(dǎo)，市場要培育，制度也需要設(shè)計(jì)。要加強(qiáng)政策細(xì)化與落實(shí),加大對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持力度；要拓寬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金來源,促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)主體的多元化。

（3）情法兼顧，加強(qiáng)法律建設(shè)。建立健全養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法規(guī)和準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管制度，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場行為，使老人真正享受到社會(huì)關(guān)愛，免遭侵害。解決民辦養(yǎng)老院的安全隱患問題、防范悲劇事件頻繁發(fā)生，最根本的是要促成養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的健康有序發(fā)展。要增強(qiáng)員工專業(yè)化水平,保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量；要延伸服務(wù)內(nèi)涵,增強(qiáng)對老人的臨終關(guān)懷；要促進(jìn)機(jī)構(gòu)多層次化發(fā)展,滿足不同養(yǎng)老需求；要建立第三方評估機(jī)制,促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效管理。

三、結(jié)語

本文通過對我國養(yǎng)老院的現(xiàn)狀進(jìn)行一系列的分析，闡釋了公辦民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困境、造成的原因、支持的因素以及解決的途徑，為我國養(yǎng)老院的未來發(fā)展提供了借鑒和依據(jù)。

四、參考文獻(xiàn)

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第三篇：專業(yè)化檢察人才培養(yǎng)的困境與前景

專業(yè)化檢察人才·培養(yǎng)的困境與前景

一、專業(yè)化檢察人才培養(yǎng)的歷史選擇和現(xiàn)實(shí)狀況

與法一樣，檢察制度是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。法律賦予檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督職權(quán)，作為行使者，檢察官所從事的一切活動(dòng)就是為了維護(hù)國家法律的統(tǒng)一·和正確實(shí)施，即法律監(jiān)督官員。隨著法律的不斷發(fā)展和完善，從事檢察工作的人員越來越多，內(nèi)部分工也越來越細(xì)，由此呈現(xiàn)的專業(yè)化要求日益突出。

在檢察職能不斷走向?qū)I(yè)化的歷史發(fā)展進(jìn)程中，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部分工正在根據(jù)不同的監(jiān)督內(nèi)容，逐漸發(fā)展為不同層面的專業(yè)化辦案模式。一方面，這是源于依法治國方略的實(shí)施推進(jìn)了法律制度的完善和法律監(jiān)督體系的規(guī)范，使得檢察工作的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，只有專業(yè)化的檢察人員才能合格地承擔(dān)起法律監(jiān)督職責(zé)。另一方面，隨著改革開放和社會(huì)化程度的不斷加快，司法環(huán)境的復(fù)雜程度越來越高，只有專業(yè)化的檢察分工才能滿足不同的法律監(jiān)督,需求，實(shí)現(xiàn)維護(hù)司法公正的價(jià)值追求。

在專業(yè)化大趨勢下，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了許多有益的探索。以北京市檢察機(jī)關(guān)為例，自2004年5月27日北京市人民檢察院第二分院率先成立第一個(gè)專業(yè)化公訴組——金融犯罪公訴組，至2007年10月底，北京市檢察機(jī)關(guān)共成立各類專業(yè)化公訴組98個(gè)。最早實(shí)行專業(yè)化公訴組的二分院還相繼成立了毒品犯罪公訴組、涉稅犯罪公訴組、職務(wù)犯罪公訴組、危害國家安全公訴組、涉黑犯罪公訴組等，不僅培養(yǎng)造就了一批專業(yè)化檢察人才，而且辦案的法律效果和社會(huì)效果都得到了顯著提高。

然而，目前北京市各級檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)化辦案模式發(fā)展并不均衡，一般來說，市院及分院的專業(yè)化辦案組分工較細(xì)，而且主要承辦人相對固定，而區(qū)縣院則專業(yè)化程度較低，主要集巾在末成年人犯罪案件，也有少數(shù)幾個(gè)院成立了女性犯罪辦案組、輕刑犯罪辦案組，且主要承辦人相對流動(dòng)性較大，直接制約著專業(yè)化水平的提高。

對于專業(yè)化人才的專業(yè)分布狀況則更不樂觀，如果將法律監(jiān)督比做一只木桶的話，對其評價(jià)就存在著明顯的“短板效應(yīng)”。僅就民事行政檢察工作來說，北京市檢察系統(tǒng)中，不但沒有專門從事行政訴訟監(jiān)督的檢察人員，就連接受過系統(tǒng)的行政法學(xué)教育的檢察人員也是寥寥無幾，這種形勢既不符合專業(yè)化辦案模式的要求，也無法適應(yīng)行政沂訟監(jiān)督專業(yè)化的發(fā)展趨勢。

二、專業(yè)化檢察人才培養(yǎng)面臨的困境

(一)基層檢察院對專業(yè)化人才培養(yǎng)的兩難選擇

人才是強(qiáng)檢之本，專業(yè)化檢察人才是檢察機(jī)關(guān)開展專業(yè)化辦案模式的前提和基礎(chǔ)。但各級檢察院之間級別管轄的天然差別，決定了在開展專業(yè)化辦案模式時(shí)的不同選擇。一般來說，市、分院辦理的案件相對數(shù)量少、難度大、周期長，以二分院專業(yè)化公訴組為例，2004—2006年三年間辦理金融證券類案件分別為9件、10件、19件，辦理職務(wù)犯罪案件分別為16件、25件、50件。雖然案件絕對數(shù)量少，但辦理這些案件都要求檢察人員不但具備法律素養(yǎng)，而且要在相應(yīng)的學(xué)術(shù)領(lǐng)域具備與當(dāng)事人相當(dāng)甚至更高的專業(yè)素質(zhì)，由此體現(xiàn)的專業(yè)化要求尤為突出。

而基層檢察院的受案特點(diǎn)是案件數(shù)量多，且多數(shù)案情相對簡單，辦案周期較短，適用法律法規(guī)相對多樣。如某區(qū)檢察院2007年辦案總數(shù)為228件，其中輕微刑事案件63件，全部由輕刑案件公訴組辦理；同時(shí)，未成年人犯罪案件24件，未成年人犯罪公訴組辦理了其中的15件，另外的9件因時(shí)限要求由其他辦案組辦理?？梢姡绻^于強(qiáng)調(diào)辦案的專業(yè)化程度，必然會(huì)形成工作量的難以均衡，甚至出現(xiàn)人力資源的閑置。

但從法治國家和檢察工作的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，基層檢察院培養(yǎng)專業(yè)化檢察人才又是大勢所趨，是增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力，適應(yīng)新時(shí)期檢察工作需求的必然選擇。在這兩難選擇中，幾乎所有基層檢察院都選擇了“一專多能”的檢察人才培養(yǎng)方向。一方面，由于辦案模式的專業(yè)化程度與上級院相比要求較低，專業(yè)化檢察人才的培養(yǎng)壓力相對較小。另一方面，“多能”的培養(yǎng)方向使檢察人員可以勝任現(xiàn)實(shí)的辦案需要。前面提到的末成年人犯罪公訴組在2007年還辦理了成年人犯罪案件近60件。基于此作出的價(jià)值權(quán)衡和決斷雖然限制了專業(yè)化人才的培養(yǎng)和辦案模式的專業(yè)化程度，但更為符合基層檢察院的實(shí)際需求。

(二)檢察人員面臨的職業(yè)化和權(quán)力化沖突

一個(gè)組織表現(xiàn)為職業(yè)化或權(quán)力化，在管理上的根本區(qū)別在于實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)是不一樣的，職業(yè)化追求的目標(biāo)更注重效率，包括個(gè)人的效率和組織的效率；而權(quán)力化的組織目標(biāo)更強(qiáng)調(diào)控制，特別是控制的范圍(包括縱向和橫向的組織范圍)，甚至表現(xiàn)出追求控制范圍的最大化。對于正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型歷史時(shí)期的檢察機(jī)關(guān)，植根于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理體制所賦予的全能型政府管理模式，尚無法擺脫權(quán)力化的目標(biāo)取向。

從專業(yè)化辦案模式出現(xiàn)的歷史前提看，它是檢察丁作職業(yè)化的社會(huì)需求所致。作為法律職業(yè)共同體的職業(yè)化檢察組織應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任，這是區(qū)別于更關(guān)注利益的權(quán)力化組織的。正是出于對檢察組織的權(quán)力化分析，我們不難看出，已經(jīng)適應(yīng)并沉浸于權(quán)力化管理之中的檢察人員仍是強(qiáng)調(diào)控制的追求者，如何引導(dǎo)其將目標(biāo)定位在注重承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的效率上，將是專業(yè)化檢察人才培養(yǎng)亟須解決的職業(yè)意識問題。

(三)與專業(yè)化辦案模式相配套的責(zé)權(quán)機(jī)制尚未確立

專業(yè)化檢察人才的培養(yǎng)必須以專業(yè)化辦案模式為出路，但在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的辦案管理體制中，與專業(yè)化辦案模式相配套的責(zé)權(quán)機(jī)制尚未確立。以公訴部門為例，多種類型的專業(yè)化人才都是依托主訴檢察官辦案責(zé)任制來實(shí)行專業(yè)化辦案模式的。雖然主訴制的整體框架內(nèi)，賦予了主訴檢察官較之以前更多的辦案自主權(quán)和自由裁量權(quán)，但總體上遠(yuǎn)未達(dá)到職業(yè)本身所要求的權(quán)責(zé)效果。

以公訴工作為例，北京市各級檢察機(jī)關(guān)的審查起訴工作流程為：公訴部門受理案件一公訴組審查案件一主訴檢察官提出審查意見一報(bào)送部門主管領(lǐng)導(dǎo)審批一報(bào)送主管檢察長審批一對于疑難復(fù)雜案件，須經(jīng)檢察委員會(huì)研究討論一形成案件處理結(jié)果。其間，主訴檢察官對于退回補(bǔ)充偵查等程序可以做出決定。由此可見，傳統(tǒng)的集體負(fù)責(zé)制仍是檢察機(jī)關(guān)辦案中業(yè)務(wù)決策的主要方式。理想的辦案模式專業(yè)化程度越高，則檢察人雖的專業(yè)化素質(zhì)越高，特別是針對專業(yè)性相對較強(qiáng)的疑難復(fù)雜案件。所謂“術(shù)業(yè)有專攻”，專業(yè)化檢察人才經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，應(yīng)當(dāng)具有在本單位內(nèi)相對權(quán)威的專業(yè)素養(yǎng)。但現(xiàn)行檢察體制中，無淪是部門領(lǐng)導(dǎo)、上管檢察K，檢察長，還是最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)檢察委員會(huì)，即使其專業(yè)素質(zhì)遜于專業(yè)化檢察人員，也會(huì)山于其領(lǐng)導(dǎo)地位，使得承辦意見與業(yè)務(wù)決策發(fā)生沖突時(shí)，前者必須服從于后者。如此權(quán)責(zé)機(jī)制調(diào)整下的專業(yè)化檢察人員秉承服從的原則，就必須違背自己的專業(yè)素養(yǎng)去履職。相應(yīng)的“外行”領(lǐng)導(dǎo)“內(nèi)行”的懷疑也就汕然而生，專業(yè)化檢察人才的價(jià)值如何實(shí)現(xiàn)?專業(yè)化辦案模式的意義何在?(四)滯后的行政管理體制實(shí)為專業(yè)化人才培養(yǎng)的桎梏

雖然《檢察官法》早在1995年就已頒布實(shí)施，但該法規(guī)定的等級制僅體現(xiàn)為每年“論資排輩”式的逐級晉升，既不與榮譽(yù)和收益掛鉤，自然也無法發(fā)揮其對檢察人員的激勵(lì)作用。實(shí)際上，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部一直以來的干部管理方式仍然沿用行政人事管理制度，并據(jù)此實(shí)行了職務(wù)級別工資制。但隨著檢察官的職業(yè)化發(fā)展，這種管理體制不可避免地暴露出缺陷和不足。

北京市某區(qū)檢察院調(diào)查顯示，青年干警從科員到副科的平均晉職時(shí)間為6．8年，加上一年的試用期，正常情況下入院近8年時(shí)間才能達(dá)到副科級別。作為該院重點(diǎn)培養(yǎng)的專業(yè)化人才，主要為副科或科員級的年輕的主訴檢察官，自北京市2004年規(guī)范國家機(jī)關(guān)工作人員工資以來，按照工齡和行政級別確定工資，主訴檢察官每月300元的津貼被取消。一方面，使得檢察人員將職務(wù)職級的晉升作為進(jìn)步的追求，作為衡量自身價(jià)值的唯一標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，職務(wù)級別工資制的分配體系中，由于未設(shè)置專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資，所以無法體現(xiàn)專業(yè)技術(shù)人員的價(jià)值。

雖然專業(yè)化檢察人才的培養(yǎng)需要付出相當(dāng)大的成本，但在這些利益驅(qū)動(dòng)下，“干而優(yōu)則仕”又必然會(huì)成為他們的成長模式，最終導(dǎo)致其專業(yè)優(yōu)勢失去發(fā)揮的空間。可見，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，僅以職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)追求為動(dòng)力，強(qiáng)化人才的培養(yǎng)是難以想象的。缺乏相應(yīng)的利益機(jī)制作保障，這正是專業(yè)化檢察人才培養(yǎng)和專業(yè)化辦案模式發(fā)展的“瓶頸”所在。

三、專業(yè)化檢察人才培養(yǎng)的解決方案

專業(yè)化檢察人才是檢察機(jī)關(guān)最寶貴的人力資源，對其開發(fā)與管理應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)代人力資源開發(fā)與管理的發(fā)展規(guī)律，充分尊重人的本性及其行為特點(diǎn)。美國心理學(xué)家和行為科學(xué)家雪恩提出的復(fù)雜人假設(shè)較為科學(xué)、全面地總結(jié)了人的心理和行為動(dòng)機(jī)，即每個(gè)人都有不同的需求和不同的能力，人的工作動(dòng)機(jī)是復(fù)雜的，同一個(gè)人的工作動(dòng)機(jī)也是因時(shí)、因地而異，各種動(dòng)機(jī)之間交互作用而形成復(fù)雜的動(dòng)機(jī)模式；一個(gè)人在組織中可以獲得新需求和動(dòng)機(jī)，因此，每個(gè)人在組織中表現(xiàn)的動(dòng)機(jī)模式是他原來的動(dòng)機(jī)與組織纖驗(yàn)交互作用的結(jié)果；一個(gè)人是否感到心滿意足、肯為組織盡力，取決于他本身的動(dòng)機(jī)構(gòu)造，他同組織之間的相互關(guān)系、工作的性質(zhì)、他本人的工作能力和技術(shù)水平、動(dòng)機(jī)的強(qiáng)弱以及同事間的關(guān)系情況；人們依據(jù)自己的動(dòng)機(jī)、能力及工作性質(zhì)等方面情況，對不同的管理方式有不同的反應(yīng)：雖然對專業(yè)化檢察人才培養(yǎng)涉及體制層面的規(guī)定，并非檢察機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立解決的，但可以依據(jù)循序漸進(jìn)的原則，在司法改革的大前提下穩(wěn)步推行一些改良措施。

(一)知識與能力——專業(yè)化檢察人才的培養(yǎng)內(nèi)容

從類型學(xué)的角度看，知識可以界定為四種類型：第一類是事實(shí)方面的知識，是對客觀世界的描述，通常稱為“信息”。第二類是“怎么做”的知識，指某些事情的技藝和能力。第三類是從事專門活動(dòng)的知識，它是社會(huì)高度分工的產(chǎn)物。第四類探索專門性知識來源的知識，通常稱為“理論”。能力是指直接影響活動(dòng)效率，使活動(dòng)川頁利完成時(shí)所表現(xiàn)㈩的經(jīng)常的、穩(wěn)定的心理特征。專業(yè)化檢察人才的培養(yǎng)要以“理論與專門活動(dòng)知識(專業(yè)化)之間的互動(dòng)”為中心，在互動(dòng)的過程中，轉(zhuǎn)化為實(shí)踐巾的操作能力，提高檢察人員辦案的專業(yè)化水平。

專業(yè)化檢察人才的培養(yǎng)目標(biāo)是應(yīng)用型人才，強(qiáng)調(diào)人才的培養(yǎng)直接面向法律監(jiān)督職責(zé)的履行，屬于典型的法律職業(yè)教育。以知識和能力為主要內(nèi)容，專業(yè)化檢察人才的培養(yǎng)應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是法學(xué)理論，重在培養(yǎng)先進(jìn)的執(zhí)法理念和積累深厚的法學(xué)功底，使其具備法律職業(yè)素養(yǎng)。二是專業(yè)知識，即為進(jìn)行專業(yè)化辦案所需了解和掌握的相關(guān)學(xué)科知識，使其具備專業(yè)素養(yǎng)。三是執(zhí)法能力，指專業(yè)化辦案的操作技能，特別是在運(yùn)用法律和專業(yè)理論指導(dǎo)實(shí)踐的過程中，不斷提高觀察力、記憶力、注意力等一般能力和交往溝通、邏輯推理、協(xié)調(diào)管理等特殊能力。

(二)權(quán)力與責(zé)任——專業(yè)化檢察人才的有效管理

一直以來，專業(yè)化檢察人才始終被置于檢察機(jī)關(guān)人事管理的體制內(nèi)，強(qiáng)調(diào)分工和層級節(jié)制，強(qiáng)調(diào)秩序感，合乎設(shè)訓(xùn)‘規(guī)范，是一種全流程的控制模式。這種管理模式雖然能夠得到很好的規(guī)范和秩序，但是缺乏活力，無法適應(yīng)以“知本”為特征的專業(yè)化檢察人才發(fā)展的空間要求。因此，必須從人本思想出發(fā)，以人為中心，通過對人性、人的需求、動(dòng)機(jī)、情感傾向等一系列與主觀能動(dòng)性相聯(lián)系的人類理性狀況的正確認(rèn)識和把握，把專業(yè)化檢察人才視為寶貴的人力資源進(jìn)行管理<)通過對權(quán)力與責(zé)任的利，學(xué)管理，達(dá)到人與人、人與事之間的最優(yōu)狀態(tài)，借此最大限度地釋放人的潛在能力，從而產(chǎn)生最大化效益。

專業(yè)化檢察人才是檢察機(jī)關(guān)在當(dāng)今知識時(shí)代所開發(fā)和擁有的知識資本，對其使用和管理既要強(qiáng)調(diào)理性規(guī)范，又要強(qiáng)調(diào)情感的作用，既提倡對權(quán)威的服從，又強(qiáng)調(diào)民主的制約。因此，對專業(yè)化辦案模式的運(yùn)轉(zhuǎn)程序進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，要在專業(yè)化檢察人才·的知識與能力所及范圍內(nèi)，賦予其相應(yīng)的決定權(quán)和裁量權(quán)，保障其行為與結(jié)論得到尊重和認(rèn)可。這種權(quán)責(zé)相對應(yīng)的管理力‘式，必然會(huì)逐步限制和壓縮檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政領(lǐng)導(dǎo)和檢察委員會(huì)的決策控制范鬧，需要各級領(lǐng)導(dǎo)有“識才的慧眼，用才的氣魄，容才的肚量，愛才的感情，聚才的方法”，才能克服官僚積習(xí)和一己之私，推動(dòng)專業(yè)化辦案模式的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)整合與配置——專業(yè)化檢察人才的資源利用

目前，檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)化檢察人才‘尚處于資源短缺狀況，而且缺乏有限人才的有效組合，因此必須通過優(yōu)化專業(yè)化檢察人才的資源配置，來達(dá)到有限資源的效益最大化。這不僅涉及某一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的資源配置問題，還涉及不同區(qū)域之間檢察人才資源的分配、使用問題，甚至需要突破地域界限，充分、合理地使用現(xiàn)有的專業(yè)化人才資源，提高使用效益。

在某一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，可以根據(jù)檢察人員的基本素質(zhì)、性格特質(zhì)、思維特性等綜合情況，來確定不同職能部門的專業(yè)化人才培養(yǎng)對象。對于工作中出現(xiàn)的專業(yè)化需求，可以打破部門界限，通過專業(yè)化人才的全盤調(diào)度，彌補(bǔ)單個(gè)部門實(shí)力的不足。如對公訴工作中涉及的民事行政訴訟問題，可以借助民行檢察人員的專業(yè)優(yōu)勢，加強(qiáng)溝通與配合，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

對于區(qū)域間的專業(yè)化檢察人才的不平衡，則有賴于上一級檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)一調(diào)配，這也是檢察一體化亟須解決的整合問題。專業(yè)化檢察人才本身就是一種稀缺資源，鑒于此，從最高人民檢察院到各省級、市級檢察院，都建立了所屬轄區(qū)的專業(yè)化人才庫，這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作已初見成效。但遺憾的是，建庫的用途多限于培養(yǎng)和調(diào)動(dòng)人員，對于如何根據(jù)辦案需要進(jìn)行有效的調(diào)用還沒有形成完備的機(jī)制和系統(tǒng)的辦法。檢察機(jī)關(guān)實(shí)行上級領(lǐng)導(dǎo)下級的體制，這種領(lǐng)導(dǎo)既包括組織領(lǐng)導(dǎo)，也包括業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。因此，在檢察一體化機(jī)制的框架內(nèi)，對人才庫的使用，既需要人才所在單位克服用人中的本位主義，樹立大人才觀，更需要上級檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，從宏觀上統(tǒng)籌調(diào)度，加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，橫向協(xié)調(diào)配合，使得專業(yè)化人才優(yōu)勢在所轄區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源共享。

(四)分類與評價(jià)——專業(yè)化檢察人才的激勵(lì)機(jī)制

根據(jù)用人中的同素異構(gòu)原理，對于同樣數(shù)量的人，用不同的組織網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)起來，形成不同的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)和協(xié)作關(guān)系，可以取得完全不同的效果。在現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)的行政人事管理體制不可變的條件下，就應(yīng)該在這個(gè)體制內(nèi)設(shè)計(jì)符合專業(yè)化檢察人才成長特點(diǎn)的管理方式。在設(shè)計(jì)時(shí)，要力爭尋求有效的方法，將具有不同能力的人擺在不同的職位上，實(shí)現(xiàn)能力和職位的對應(yīng)和適應(yīng)。同時(shí)，還要充分利用系統(tǒng)動(dòng)力原理，通過物質(zhì)的、精神的或其他方面的鼓勵(lì)和表揚(yáng)，重點(diǎn)強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，特別是注意對專業(yè)化檢察人才的動(dòng)機(jī)進(jìn)行激發(fā)，從而提高丁作績效。

為了避免專業(yè)化檢察人才流失于“仕途”，首先要制定職位說明，針對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部每個(gè)崗位的不同職能和特點(diǎn)，明確職責(zé)內(nèi)容和任職條件，以利于據(jù)此選人用人，提高專業(yè)化檢察人才遴選的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。其次要實(shí)行分類管理，區(qū)分行政綜合人員和檢察業(yè)務(wù)人員進(jìn)行職級管理，既可以拓展檢察業(yè)務(wù)人員的發(fā)展前景，又可以進(jìn)一步明確檢察官的職業(yè)權(quán)力、職業(yè)地位、職業(yè)收入和職業(yè)安全，以利于專業(yè)化檢察人才堅(jiān)定個(gè)人的職業(yè)信仰和職業(yè)追求。在此基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行的工資和福利制度進(jìn)行調(diào)整，通過專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資的設(shè)置，來體現(xiàn)專業(yè)化檢察人才的價(jià)值，逐步建立并完善專業(yè)化檢察人才的利益激勵(lì)機(jī)制。

從專業(yè)化檢察人才的培養(yǎng)進(jìn)程來看，司法的專業(yè)化趨勢催生了專業(yè)化辦案模式，發(fā)出了對專業(yè)化檢察人才的呼喚。但當(dāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的管理體制與現(xiàn)實(shí)環(huán)境形成了專業(yè)化檢察人才培養(yǎng)的瓶頸之時(shí)，我們身處其中，必須對此作出回應(yīng)：在現(xiàn)階段，檢察機(jī)關(guān)唯有適應(yīng)檢察職能的發(fā)展趨勢，以培養(yǎng)專業(yè)化、高素質(zhì)檢察人才為目標(biāo)，推進(jìn)各項(xiàng)檢察改革，從而使法律監(jiān)督能力得到提升，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)營造一個(gè)公正高效的法制環(huán)境。

第四篇：中國社會(huì)工作職業(yè)化的困境與前景

中國社會(huì)工作職業(yè)化的困境與前景

【摘 要】我國社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展處于初期階段，目前仍然存在很多問題。社工職業(yè)化的困境根本源于社會(huì)工作職業(yè)體系的不完善，不完善的職業(yè)體系導(dǎo)致人們對社工行業(yè)社會(huì)認(rèn)同的偏差。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對社會(huì)工作人才的需求不斷增加，社會(huì)工作的重要性日益凸顯，社會(huì)工作的發(fā)展空間將是十分巨大的。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)工作；職業(yè)化；困境；前景

社會(huì)工作是一項(xiàng)助人和解決社會(huì)問題的行業(yè)。它的任務(wù)就是為社會(huì)診斷，為弱勢群體開出藥方。它的存在標(biāo)志著一個(gè)國家的文明程度和發(fā)展程度。但從現(xiàn)今的社工職業(yè)化趨勢看來，中國實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)仍存在著重重阻礙。因此，有必要對社會(huì)工作職業(yè)化的困境及原因進(jìn)行探究，并預(yù)判前景。

一、中國社會(huì)工作職業(yè)化的困境

（一）高校招生與培養(yǎng)存在偏差

自20世紀(jì)80年代后期，我國一些高等院校開設(shè)社會(huì)工作與管理專業(yè)以來，社工專業(yè)化教育在國內(nèi)發(fā)展已經(jīng)經(jīng)歷了近30年。但是社工專業(yè)化教育的背后卻隱藏著一系列的問題。

首先，高校社會(huì)工作專業(yè)的招生方式存在誤區(qū)。目前我國開設(shè)社會(huì)工作專業(yè)的高校主要都是通過調(diào)劑的方式獲取社會(huì)工作專業(yè)的學(xué)生。同時(shí)，一些高校本著為了建設(shè)綜合性大學(xué)而開設(shè)社會(huì)工作專業(yè)，教育方式流于形式，畢業(yè)生的專業(yè)化水平大打折扣。其次，社會(huì)工作專業(yè)教學(xué)內(nèi)容和實(shí)際情況存在偏差。社會(huì)工作本科學(xué)位的專業(yè)課程的教材大多取自港臺以及國外教材，不能適應(yīng)目前中國的社會(huì)現(xiàn)狀。

學(xué)校不合理的招生方式和?W科教學(xué)內(nèi)容的偏差，導(dǎo)致培養(yǎng)出來的學(xué)生專業(yè)化程度不高，難以成為社會(huì)真正需要的社工人才。目前我國社工的總體水平呈現(xiàn)學(xué)歷低、職業(yè)能力低的現(xiàn)狀，最缺乏的就是專業(yè)化的社工。

（二）對社會(huì)工作認(rèn)同度較低

專業(yè)認(rèn)同度指個(gè)人對某一專業(yè)的整體認(rèn)可狀況以及由此形成的積極態(tài)度和情感，目前高校社會(huì)工作專業(yè)認(rèn)同度普遍較低，成績優(yōu)異的社會(huì)工作專業(yè)學(xué)生絕大多數(shù)轉(zhuǎn)入一些熱門專業(yè)，間接造成了社工人才流失。同時(shí)，本科社會(huì)工作專業(yè)學(xué)生畢業(yè)后涌入非社工行業(yè)的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，導(dǎo)致社工行業(yè)專業(yè)性人才稀缺。

職業(yè)認(rèn)同指個(gè)體對于所從事的職業(yè)目標(biāo)、職業(yè)社會(huì)價(jià)值及其他因素的看法，與社會(huì)對該職業(yè)的評價(jià)及期望的一致。除了上文提到的高校社工專業(yè)學(xué)生流失率高的情況外，已從事社會(huì)工作職業(yè)的人員職業(yè)認(rèn)同度很低，大量社工在考慮職業(yè)流向時(shí)會(huì)選擇轉(zhuǎn)行。

社會(huì)認(rèn)同指個(gè)人認(rèn)識到他（或她）所屬于特定的社會(huì)群體，同時(shí)也認(rèn)識到作為群體成員帶給他的情感和價(jià)值意義。社工行業(yè)的社會(huì)認(rèn)同度極低，多數(shù)人對社工行業(yè)不了解，有些人甚至將義工、志愿者與之混為一談。而在國外，社工被看作與醫(yī)生、律師并列的專業(yè)性職業(yè)。

（三）收入與晉升空間小

由于我國社工的收入體系尚不健全，社工平均工資水平仍遠(yuǎn)低于本地職工平均工資。同樣的教育程度和工作經(jīng)歷卻由于行業(yè)的不同，造成收入上的差距，給社會(huì)工作者內(nèi)心造成極大不平衡。同時(shí)，較低的薪酬也意味著社工的物質(zhì)基礎(chǔ)無法得到保障，導(dǎo)致兩種結(jié)果：放棄當(dāng)前社工工作，轉(zhuǎn)而去取得更高收入的工作；摒棄社工的專業(yè)價(jià)值與倫理，尋求自我利益。

社工機(jī)構(gòu)可以提供的晉升空間上也十分有限，目前社工機(jī)構(gòu)晉升選拔的條件除了取得社工資格證、工作年限等基本條件以外，選拔還需論資排輩，員工數(shù)量較多的機(jī)構(gòu)中競爭非常激烈。不少社會(huì)工作者在社工行業(yè)看不到未來，逐漸產(chǎn)生退出社工行業(yè)的念頭。

除此之外，由于政府購買社工服務(wù)對于社工崗位工資的限價(jià)、崗位社工購買的局限以及對機(jī)構(gòu)在其他方面如財(cái)務(wù)、募捐方面的嚴(yán)格限制，使機(jī)構(gòu)喪失了自主權(quán)，無法通過擴(kuò)展機(jī)構(gòu)公益事業(yè)創(chuàng)造更多的員工上升空間。

二、社會(huì)工作職業(yè)化困境的原因

社工行業(yè)一方面在社會(huì)上的知悉度低，另一方面由于收入待遇低、職業(yè)前途未卜，無法得到社會(huì)的認(rèn)可。社會(huì)工作職業(yè)體系的不完善，不僅使在職社會(huì)工作者對自身行業(yè)缺乏職業(yè)認(rèn)同感，也給將要從事社會(huì)工作行業(yè)的社工學(xué)生帶來心理上的障礙。在急功近利的社會(huì)大環(huán)境下，人們對名利的追求已經(jīng)超越了實(shí)現(xiàn)自我職業(yè)價(jià)值的愿望，收入高發(fā)展好的職業(yè)成為大眾普遍的職業(yè)價(jià)值觀。社會(huì)工作社會(huì)認(rèn)同的缺陷建立在社會(huì)工作職業(yè)體系的不完善之上，是社會(huì)工作所面臨的價(jià)值觀挑戰(zhàn)。

就目前看來，我國社會(huì)工作職業(yè)的現(xiàn)狀為人才供給不足、專業(yè)化程度不高。一方面，專業(yè)社工人才的需求量較大而學(xué)校專業(yè)教育的效果卻不盡如人意，和目前社會(huì)需求有較大差距。另一方面，現(xiàn)在社會(huì)工作人才隊(duì)伍的建設(shè)仍面臨著較大的人員缺口，社工畢業(yè)生大量的流失成為首當(dāng)其沖的因素。從在職社工的職業(yè)狀況看，社會(huì)工作在職業(yè)體系方面以及社會(huì)認(rèn)同方面存在缺陷。職業(yè)體系方面的缺陷體現(xiàn)在社工收入和社會(huì)保障上。首先，由于政府購買項(xiàng)目對社工收入的限定，社工行業(yè)的收入整體偏低，和其他行業(yè)收入相比處于低位，一些社會(huì)工作者無法很好地滿足其自身的生活需求。其次，由于社工機(jī)構(gòu)建立的目的不純以及政府對社工機(jī)構(gòu)社會(huì)保障體制監(jiān)管力度不夠，使得社工行業(yè)的社會(huì)保障水平不高，機(jī)構(gòu)為社會(huì)工作者繳納的社會(huì)保險(xiǎn)低于其他用人單位，使社會(huì)工作者無法獲得應(yīng)該享受到的職業(yè)保障，社會(huì)工作者的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增加。

由此看來，社會(huì)工作職業(yè)化的困境根本源于社會(huì)工作職業(yè)體系的不完善，不完善的職業(yè)體系進(jìn)一步導(dǎo)致了人們對社工行業(yè)社會(huì)認(rèn)同的偏差。社會(huì)工作行業(yè)引進(jìn)我國本身就沒多久，行業(yè)仍處于發(fā)展階段，行業(yè)體系也并不像其他行業(yè)那么完善，在這種急功近利的大環(huán)境下，對于這種前途未卜、收入又不高的行業(yè)，很難得到社會(huì)的認(rèn)同。可見，政府為建立一支素質(zhì)優(yōu)良的社會(huì)工作人才隊(duì)伍，僅把重點(diǎn)放在素質(zhì)優(yōu)良上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要讓社會(huì)工作職業(yè)化進(jìn)入良性發(fā)展，首先需要建立起一套健全的職業(yè)體系，包括從合理的職業(yè)報(bào)酬、較高的職業(yè)聲望到完善的分工體系，才能獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)可。

三、中國社會(huì)工作職業(yè)化的前景

自2006年以來，我國社會(huì)工作已經(jīng)進(jìn)入具有劃時(shí)代意義的發(fā)展階段，但至今仍未得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同。一方面由于社工職業(yè)正式起步時(shí)間晚，社會(huì)工作教育19世紀(jì)80年代引入我國，但是社會(huì)工作作為一種職業(yè)卻直到2003年才為國家勞動(dòng)部所確認(rèn)。另一方面，由于社工行業(yè)缺乏大眾宣傳力度，公眾對社會(huì)工作職業(yè)鑒定模糊不清，還有些人把志愿者和義工同社工混淆。公眾對社會(huì)工作職業(yè)的知悉度低、認(rèn)同度低，對大眾來說完全就是個(gè)陌生行業(yè)，大眾對社工能帶來的服務(wù)也是打了一個(gè)很大的問號。公眾沒有對社會(huì)工作行業(yè)建立起社會(huì)認(rèn)同感，這將在很長一段時(shí)間制約社會(huì)工作的發(fā)展。

任何新事物在進(jìn)入一個(gè)新環(huán)境里都是有適應(yīng)期的。社會(huì)工作在西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)過了近百年的專業(yè)化發(fā)展，才得以形成一套獨(dú)立的社工職業(yè)體系，而社會(huì)工作傳入我國的時(shí)間才只有短短的幾十年，其職業(yè)體系都是建立在西方國家的國家體制以及經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，和我國的本土文化存在相當(dāng)大的差異。因此，社會(huì)工作在我國發(fā)展階段所出現(xiàn)的種種問題都屬于常態(tài)。我們應(yīng)當(dāng)正確地認(rèn)識社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展過程中與社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制、文化、價(jià)值觀念沖突所產(chǎn)生的矛盾，這樣才更有利于推動(dòng)社會(huì)工作在我國的職業(yè)化發(fā)展，加快社會(huì)工作在我國的發(fā)展進(jìn)程。

我國社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展仍然處于初期階段，無論從專業(yè)化方面還是職業(yè)化方面都充滿著諸多挑戰(zhàn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對社會(huì)工作人才的需求不斷的增加，社會(huì)工作的重要性日益凸顯，因此，社會(huì)工作的發(fā)展空間將是巨大的。相信在未來政府對社會(huì)工作在職業(yè)化的發(fā)展一定會(huì)提出更高的要求，大眾對社會(huì)工作的認(rèn)識也會(huì)不斷提升，會(huì)有更多的社工畢業(yè)生畢業(yè)后從事社會(huì)工作行業(yè)，也會(huì)有更多優(yōu)秀的社會(huì)工作人才為中國的社會(huì)工作發(fā)展添磚加瓦。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：中國信訪制度的困境及其改革出路探析

中國信訪制度的困境及其改革出路探析

摘要:信訪是我國社會(huì)主義公民政治參與的重要渠道,也是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民民主政治權(quán)利的具體形式。但隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，我國現(xiàn)行的信訪制度已經(jīng)出現(xiàn)了困境,對法治和公民民主權(quán)利的維護(hù)已顯力不從心。本文試圖從理性的角度解讀中國信訪制度的困境,并尋求其改革出路,以進(jìn)一步完善我國的民主法治。

關(guān)鍵詞:信訪制度;困境;改革出路

一、引言

信訪制度是我國公民政治參與的重要渠道,也是實(shí)現(xiàn)和保障人民群眾行使民主權(quán)利的重要形式,黨和政府高度重視信訪工作,建立了相關(guān)的工作制度,設(shè)置了專門的工作機(jī)構(gòu),取得了很大的成效。信訪制度是社會(huì)的安全閥,對社會(huì)的穩(wěn)定起著很大的作用。但近年來,隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展,人們利益關(guān)系的調(diào)整和變化,出現(xiàn)了一些新情況新問題新矛盾,導(dǎo)致集體上訪、越級上訪的事件呈上升趨勢,對此一些地方便提出了要“以法治訪”、“嚴(yán)厲打擊越級上訪”,并以此為依據(jù),對群眾的正常上訪進(jìn)行“圍、追、堵、截”,損害了群眾的利益。破壞了黨群、干群關(guān)系,造成了不良的影響[1]。而且在2004年還出現(xiàn)了“信訪洪峰”。從這一點(diǎn)上看:在嚴(yán)峻的“信訪洪峰”局面的背后,除了公民權(quán)利意識的覺醒及其自身權(quán)益保護(hù)的訴求得不到解決等原因之外,轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾一直未能有效解決、各級國家機(jī)關(guān)中的工作人員懈怠瀆職等,也是引發(fā)信訪量劇增的主要原因。同時(shí)這也更進(jìn)一步說明:在我國實(shí)行多年的信訪制度已經(jīng)出現(xiàn)了困境,其作為社會(huì)的安全閥,已經(jīng)出現(xiàn)了裂縫,其制度的設(shè)計(jì)及其運(yùn)作中存在的缺陷已顯露。我們知道沒有安全閥制度或安全閥制度不完備的社會(huì)結(jié)構(gòu),都是僵化的社會(huì)結(jié)構(gòu),因而也是潛伏危機(jī)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。僵化的社會(huì)結(jié)構(gòu)比靈活的社會(huì)結(jié)構(gòu)更容易引起沖突。因此,面對作為我國社會(huì)的安全閥的信訪制度已出現(xiàn)了裂縫,我們就必須理性求解中國現(xiàn)行信訪制度的困境,以更好的尋求其改革出路。

二、中國信訪制度的困境之征表

解決任何一個(gè)問題,必須找出問題的癥結(jié),找出問題的關(guān)鍵所在。為了能給現(xiàn)行的信訪制度找到出路,我們就必須理性的找出及分析現(xiàn)行信訪制度所存在的問題和困境。筆者經(jīng)過綜合分析,認(rèn)為中國現(xiàn)行的信訪制度的困境主要有以下幾個(gè)方面:

困境一:信訪制度結(jié)構(gòu)復(fù)雜,機(jī)構(gòu)之間溝通不暢

在橫向上,中國的信訪機(jī)構(gòu)主要由五個(gè)部分組成,即黨、政府、人大和兩院分別設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。這五個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理各自領(lǐng)域來自社會(huì)的表達(dá)信息。但這些信息所涉及到的問題大多需要政府來解決,于是表達(dá)信息還必須經(jīng)過一個(gè)向政府轉(zhuǎn)移的過程。然而政府的信訪機(jī)構(gòu)也僅僅是一個(gè)接受信息的部門,它缺乏解決問題的權(quán)能。因此,匯集到政府信訪部門的表達(dá)信息還得經(jīng)過一次時(shí)空轉(zhuǎn)移,信訪部門將這些信息進(jìn)行分類,然后提交政府相關(guān)機(jī)構(gòu)。這樣,制度結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性影響了溝通速度。更重要的是，由于權(quán)力結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性而降低了溝通質(zhì)量。這種制度結(jié)構(gòu)不僅處理信息的能力較低,而且還會(huì)因信息處理不當(dāng)引發(fā)其他針對政治體系的政治壓力。當(dāng)代中國的溝通制度有一個(gè)顯著的特征,即它主要是為處理非政治問題和非私人問題

而設(shè)置的,這與中國共產(chǎn)黨在社會(huì)主義革命勝利之后對社會(huì)形勢的判斷以及政治制度的性質(zhì)有關(guān)[2]。改革開放之后,溝通制度基本上還是延續(xù)了傳統(tǒng)的模式,在利益需求多元化的今天,這種模式顯然不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。在縱向上,信訪制度未形成系統(tǒng)的結(jié)構(gòu),信訪部門的層級關(guān)系與所屬機(jī)構(gòu)的層級關(guān)系不完全一致,如下一級政府受上一級政府的領(lǐng)導(dǎo),而下一級政府的信訪部門與上一級信訪部門的關(guān)系卻不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。有關(guān)條例規(guī)定,信訪工作在各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下,堅(jiān)持分級負(fù)責(zé)、歸口辦理的原則[3]。信訪部門實(shí)行“塊塊”領(lǐng)導(dǎo),這樣,信訪系統(tǒng)就缺乏完整性和一致性,越級溝通或信訪的現(xiàn)象屢有發(fā)生,信訪秩序混亂經(jīng)常打斷國家權(quán)力部門的程序性活動(dòng),影響了國家權(quán)力體系的正常運(yùn)作。

困境二:信訪制度被異化,功能錯(cuò)位,機(jī)構(gòu)錯(cuò)位越位的現(xiàn)象屢見不鮮

中國的信訪制度確立于1951年,當(dāng)年6月7日,政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。1982年以前的信訪反映的問題多是“政治型”,在解決個(gè)人政治問題上,信訪制度曾發(fā)揮了一定的作用。1982年以后的信訪可以概括為“安定團(tuán)結(jié)型信訪”,信訪制度的主要功能是化解糾紛、實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。我們知道“安定團(tuán)結(jié)型問題”如:化解糾紛,調(diào)解,權(quán)利救濟(jì)、腐敗、亂收費(fèi)、打擊上訪應(yīng)該由司法部門解決,但1982年后直到今天的信訪工作主要是解決這些問題,這就說明“功能錯(cuò)位”是信訪制度的一個(gè)突出問題。上訪者想反映的回答涉及到土地、基層選舉、腐敗、亂收費(fèi)、打擊上訪等各個(gè)方面,但信訪部門并不具備解決這些問題的能力。既然信訪部門沒有權(quán)力和能力解決這些問題,那他們又怎樣或用什么方式和手段來處理這些問題呢?據(jù)筆者了解相當(dāng)一部分信訪事項(xiàng)的處理運(yùn)用的是法治以外的方式:如強(qiáng)壓,或妥協(xié),或哄騙等。同時(shí)由于面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個(gè)體信訪,上有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力,下有群眾極端不滿的怨氣,信訪部門在解決信訪事項(xiàng)的過程中處于兩難的境地。由此在這種工作狀況下,信訪機(jī)構(gòu)錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象屢見不鮮,執(zhí)政者預(yù)期的社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)非但沒有實(shí)現(xiàn),反而陷入一種更為可怕的惡性循環(huán)之中。同時(shí)上訪者也往往把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟(jì)、甚至國家司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利。他們在當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門解決不了問題后,動(dòng)輒上訪,這直接導(dǎo)致了司法權(quán)威在人們心目中的弱化,最初只是供人們提意見、建議的信訪制度,后來卻變異為一種權(quán)利救濟(jì)的最佳方式,這種異化對我國的法治建設(shè)將產(chǎn)生十分不利的影響。

困境三:人治色彩濃厚,不具有行政權(quán)力的信訪機(jī)構(gòu)有時(shí)權(quán)力無限且不受制約

從法律地位看,信訪工作機(jī)構(gòu)并不具有行政的職能和權(quán)力,也不是單獨(dú)序列的國家機(jī)構(gòu),其處理信訪事項(xiàng)的權(quán)能有限,不可以也不可能去解決本應(yīng)由負(fù)有一定職責(zé)的國家機(jī)關(guān)辦理的社會(huì)事務(wù)。那么,賦予信訪機(jī)構(gòu)一定的職權(quán)是否就能有效解決各類社會(huì)矛盾呢?答案是否定的?，F(xiàn)行的信訪制度早已突破了秘書性質(zhì)的工作機(jī)構(gòu)的定位,從現(xiàn)行的信訪工作模式看,不具有行政權(quán)力的信訪機(jī)構(gòu)有時(shí)權(quán)力無限且不受制約,其工作的觸角往往延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,有時(shí)甚至替代行使了國家機(jī)關(guān)的一部分職能;以領(lǐng)導(dǎo)批示為信訪督辦的依據(jù)帶有人治色彩,而“傳達(dá)室”和“郵局”式的歸口轉(zhuǎn)處,只能導(dǎo)致多數(shù)信訪群體對國家和政府產(chǎn)生更大的失望與不滿?？傊?龐大的信訪機(jī)構(gòu)和眾多的信訪工作人員非但沒有徹底化解不斷涌現(xiàn)的社會(huì)矛盾,反而有可能成為中國走向法治化進(jìn)程中的一股消解力量[4]。

困境四:上訪人的清官情結(jié)嚴(yán)重,訴訟案件類信訪增多

按照信訪主體利益動(dòng)機(jī)劃分,公民信訪活動(dòng)的內(nèi)容要求主要有以下幾種:一是請求解決個(gè)

人或集體的矛盾和困難,即反映問題、陳述要求;二是對黨政機(jī)關(guān)的工作提出批評建議等;三是對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為進(jìn)行控告、檢舉;四是向國家機(jī)關(guān)咨詢有關(guān)政策。目前我國公民信訪的內(nèi)容主要集中在第一和第三個(gè)方面,并且多數(shù)是針對訴訟案件的(包括刑事和民事案件),非訴訟案件的極少。也就是說,目前信訪主體的信訪動(dòng)機(jī)傾向單一化,對于法律訴訟案件的信訪成為焦點(diǎn)。應(yīng)該承認(rèn),少數(shù)訴訟案件的上訪,是由于司法不公引起的,但是,有的卻是因?yàn)閿≡V方對法律不理解、誤解引起的。有學(xué)者指出“公民針對訴訟案件的上訪,屬于法律規(guī)定的申訴或申請?jiān)賹?都是訴訟行為,應(yīng)該依照法律的規(guī)定進(jìn)行,不應(yīng)盲目”,“信訪雖然也是為了尋求正義,但它實(shí)質(zhì)上還是歷史上的”清官情結(jié)“,期盼以”人治“的力量來實(shí)現(xiàn)公平與正義,而這無疑對”法治“產(chǎn)生負(fù)面影響,從而在根本上延緩正義的到來”[5]。困境五:信訪成本較高,但效益較低

目前信訪的成本包括:一是信訪者信訪材料及郵寄通訊費(fèi)用。不少信訪者為了能使所反映的問題盡快得到解決,都將材料打印、復(fù)印若干份,然后用快件分別寄給有關(guān)黨政機(jī)關(guān),這是一筆較大的開支;二是信訪交通生活費(fèi)用。這主要指那些從偏遠(yuǎn)地區(qū)到省城或者進(jìn)京上訪的。他們坐車、吃飯等生活花費(fèi)也占了重要的一部分;三是由于上訪和等待有關(guān)受理部門答復(fù)耽誤的誤工(農(nóng))費(fèi)用。這些費(fèi)用加在一起,其數(shù)量相當(dāng)可觀,但實(shí)際問題被解決的是非常少的。在一項(xiàng)調(diào)查中:在接受調(diào)查的2000多人中,只有3人表示因?yàn)樯显L才使自己的問題得到了解決,而解決的方法還是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人做了批示,引起了當(dāng)?shù)卣闹匾昜6]?？梢娦旁L成本較高,但效益較低。

三、中國信訪制度的改革出路--依法治訪

由于中國的現(xiàn)行的信訪制度存在上述困境,因此必須改革。那怎樣去改?是強(qiáng)化還是弱化抑或全部推翻?在這些問題上可以說是仁者見仁,智者見智,說法不一。筆者以為在改革中國現(xiàn)行的信訪制度之前必須對公民信訪權(quán)利進(jìn)行再認(rèn)識。根據(jù)我國憲法的相關(guān)規(guī)定可以得知:信訪權(quán)利是公民的一項(xiàng)基本民主權(quán)利。從歷史的角度看:信訪活動(dòng)在任何社會(huì)都存在。因此,信訪制度有其存在的價(jià)值和理由。信訪權(quán)利是與信訪行為所指向的其他實(shí)質(zhì)性權(quán)利相結(jié)合的,如治權(quán)利,民事權(quán)利或經(jīng)濟(jì)權(quán)利等。因此我們不能離開信訪行為所指向的實(shí)質(zhì)權(quán)利來談信訪權(quán)利。同時(shí)我們也知道任何一項(xiàng)權(quán)利都不是漫無邊際的,他也是要受到約束和制約的,所以同樣作為公民的一項(xiàng)基本民主權(quán)利的信訪權(quán)利也受到約束、不能任意擴(kuò)張,否則社會(huì)將會(huì)陷入混亂無序之中,對信訪權(quán)利的保障也無從談起。我們現(xiàn)在的社會(huì)是法治社會(huì),一切惟法律至上,而法治社會(huì)的一個(gè)基本原則就是用法律對公民權(quán)利的進(jìn)行保障,但我國現(xiàn)行的信訪行為中有很大一部分涉及須用法律解決的問題卻得不到法律的解決,比如說,應(yīng)訴訟終結(jié)的案件應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)定的程序進(jìn)行,但有些部門或個(gè)人以保障信訪權(quán)利為由避開法律,用人治的方式去解決,從而使中國的法治受到破壞。同時(shí)我們也必須理性的看到:我國信訪制度有時(shí)所起的作用是在黨政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人作用下所發(fā)揮的,但這種作用與法治的關(guān)系不甚密切。

通過以上對信訪權(quán)利的再認(rèn)識,筆者以為:夸大和強(qiáng)調(diào)信訪的種種優(yōu)點(diǎn)、作用,迷信信訪制度是不可取的,只會(huì)導(dǎo)致社會(huì)成員對信訪制度的更多誤解。同時(shí)我們也必須看到信訪制度的在我國歷史上所起的作用,一概抹殺信訪制度也是不可取的。為了使得信訪制度成為中國事實(shí)上有效的解決糾紛的良性制度,就必須讓他在法治下重構(gòu),以獲得新生。走出信訪困境,必須實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革。如果我們僅僅只是著眼于從信訪量上如何化解或扼制這股來勢洶涌的洪峰,只是自上而下地再三指令或大聲呼吁重視和解決信訪中的各類矛盾,進(jìn)一步擴(kuò)大信訪處理的范圍,那么這套已經(jīng)運(yùn)行多年的復(fù)雜的制度安排仍然會(huì)讓政府、社會(huì)和信

訪機(jī)構(gòu)以及信訪群體在付出極大代價(jià)的同時(shí),繼續(xù)品嘗破壞法治所帶來的惡果。對信訪制度的改革應(yīng)與整個(gè)社會(huì)體制改革聯(lián)系起來,采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革,而擴(kuò)大公民有序的政治參與、理順各類信訪的處理渠道、樹立司法的最終裁判權(quán)威,應(yīng)當(dāng)是中國信訪走出困境的根本出路[7]。筆者以為對信訪制度的改革具體可以從以下幾個(gè)方面著手:

(一)盡快出臺《信訪法》。現(xiàn)代法治的真諦就是:一切社會(huì)行為須處在法律的控制之下。信訪活動(dòng)也不例外。因此我國必須盡快出臺《信訪法》,健全信訪法律體系,實(shí)現(xiàn)信訪的程序化、法制化。我們知道任何國家的公民的政治參與必須要有暢通的、制度化的渠道予以保障。依據(jù)我國政治參與的社會(huì)主義性質(zhì)和信訪體制的現(xiàn)狀,信訪立法已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。從建國到現(xiàn)在,關(guān)于信訪的立法還是空白,對信訪的性質(zhì)、地位、作用、原則、程序等規(guī)定,僅僅限于條例或者文件當(dāng)中,我國憲法上賦予的公民信訪的法律合法性與現(xiàn)實(shí)中缺乏操作性的法律條文之間的錯(cuò)位,使得信訪活動(dòng)和信訪工作前后、上下不一致,也使得信訪受理部門基本上處于“名不正,言不順”、工作也是“批批轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)”的情形中。同時(shí)我們知道國務(wù)院于1995年制定了信訪條例,雖對保障人民的權(quán)利起到積極的作用,但行政法規(guī)的在法律體系中的地位和效力等級與與信訪的憲法地位不相稱。因此,我們國家應(yīng)盡快制定《信訪法》。

(二)統(tǒng)一信訪受理機(jī)構(gòu)。我國現(xiàn)行的信訪制度結(jié)構(gòu)復(fù)雜,從中央層次來看,國務(wù)院設(shè)立國家信訪局,中紀(jì)委、高法院和高檢院設(shè)立信訪室,中央各部委設(shè)立信訪辦;從地方層次來看,都設(shè)立了相應(yīng)的信訪處(科、辦)等。目前信訪機(jī)構(gòu)在設(shè)置布局上存在較大弊端。一是布局過于分散,各自為政,缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。如國務(wù)院在設(shè)立國家信訪局的同時(shí),其所屬的各部委也設(shè)立了信訪辦,分散了信訪受理資源。二是國家司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立信訪機(jī)構(gòu),有破壞司法公正的嫌疑?，F(xiàn)在,“兩高”均設(shè)立了信訪接待部門,負(fù)責(zé)有關(guān)訴訟案件問題的信訪受理。我們認(rèn)為,對于法律體系的訴訟問題,應(yīng)當(dāng)通過正常的司法渠道來解決。所以,應(yīng)當(dāng)在各級人大設(shè)立統(tǒng)一的信訪受理機(jī)構(gòu),因?yàn)樾旁L制度在我國是作為政府性的民意表達(dá)機(jī)構(gòu)存在的,而人大正是民意代表機(jī)構(gòu),將之放在人大,更有利于聽取民意、反映民情,體現(xiàn)公民的意志,合情合理[8]。

(三)改革司法機(jī)關(guān)的信訪制度,同時(shí)使信訪制度與司法制度相銜接。司法權(quán)威是法治的內(nèi)容,在全社會(huì)形成尊重司法判決,樹立司法最終裁判權(quán)威的氛圍,有利于社會(huì)的穩(wěn)定。因此我們要改變司法機(jī)關(guān)中現(xiàn)有的訴訟類信訪案件按行政化信訪處理的模式,要將其納入正常的審判監(jiān)督程序之中并加以必要的限制。同時(shí),讓權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督(媒體、社會(huì)成員)與法律監(jiān)督結(jié)合起來,促進(jìn)司法公正,維護(hù)司法權(quán)威。由于司法權(quán)是最終的裁判權(quán)。因此,信訪制度所確立的救濟(jì)不是最終的救濟(jì),當(dāng)信訪救濟(jì)不能有效的解決問題,那就應(yīng)該讓位于司法。所以在我國進(jìn)行信訪制度改革時(shí)也要注意使信訪制度與司法制度相銜接,以使公民的權(quán)利得到充分的救濟(jì)。

(四)建立信訪代理制度?，F(xiàn)代社會(huì)是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的社會(huì),在各個(gè)領(lǐng)域相繼出現(xiàn)了各種代理機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)和組織的出現(xiàn)對公民權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)起到了很大的作用。因此,在信訪制度中,筆者認(rèn)為也可以借鑒和引入代理制度。但在信訪制度中,必須明確信訪代理的機(jī)構(gòu)為非政府組織或群眾自治組織,因?yàn)椴恍惺箛覚?quán)力的非政府組織或群眾自治組織,能站在比較公正的立場上,維護(hù)公民個(gè)人的權(quán)利。同時(shí)必須鼓勵(lì)和扶持各類非政府背景的社會(huì)組織逐漸介入到信訪代理領(lǐng)域,讓它們承擔(dān)起原本就不需要政府過多介入的社會(huì)領(lǐng)域中的社會(huì)責(zé)任,如社會(huì)義務(wù)工作者對各類信訪人群的義務(wù)心理疏導(dǎo)、法律援助、政策咨詢和社會(huì)關(guān)懷等,以期形成現(xiàn)代法治社會(huì)所需要的公民社會(huì)基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn):[1] [8]張友直,李世源.“依法治訪”與我國信訪制度的改革[J].湖南社會(huì)科學(xué),2002,6.[2] 謝岳.組織結(jié)構(gòu)的制度化重建[J].天津社會(huì)科學(xué),2002,02.[3] 浦興祖.中華人民共和國政治制度[M].上海人民出版社,1999,741.[4] [7]周梅燕.理性求解中國信訪制度的困境[J].半月談,2004,7,2004-07-05.