第一篇：人大信訪制度的現(xiàn)狀及其改革之1

人大信訪工作現(xiàn)狀及改革探索

由于社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛較多，大量利益沖突以人民群眾信訪的形式表現(xiàn)出來，而且人民群眾對人大信訪寄予了厚望，各級人大的信訪數(shù)量都在逐年上升，人大常委會(huì)的信訪按老方法來處理新時(shí)期出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和利益糾紛呈現(xiàn)出“心有余而力不足”的態(tài)勢。所以，非常有必要采取切實(shí)舉措依據(jù)監(jiān)督法和代表法來加強(qiáng)和改進(jìn)人大信訪工作。監(jiān)督法第九條、第二十二條機(jī)定，人民來信來訪集中反映的問題可以成為人大常委會(huì)聽取和審議本級“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的議題，或作為對有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查的依據(jù)。此規(guī)定明確了人大信訪工作要為人大監(jiān)督服務(wù)。

一、當(dāng)前人大信訪工作的現(xiàn)狀

1、近年來地方各級人大的信訪總量在快速上升，省、市兩級人大的來信、來訪數(shù)量不斷增多；

2、到人大信訪的信訪者中，越級上訪的現(xiàn)象越來越明顯，級別越高的人大接受的信訪數(shù)量要明顯多于級別較低的人大；

3、人代會(huì)開會(huì)期間的來信與來訪要明顯多于閉會(huì)期間而呈現(xiàn)出一個(gè)信訪的高峰期。

4、目前我市四區(qū)三縣人大常委會(huì)都還沒有設(shè)置專門的信訪機(jī)構(gòu)，大多數(shù)是由法制工作委員會(huì)兼顧。

5、目前，人大信訪的工作主要堅(jiān)持屬地管理、分級負(fù)責(zé)，以轉(zhuǎn)辦為主，督辦為輔，但這種方法往往存在承辦單位敷衍塞責(zé)，推委扯皮，呈現(xiàn)人回事不結(jié)的現(xiàn)象，辦理效果不理想。

二、改進(jìn)人大信訪工作淺見 《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)代表法》第四條規(guī)定：代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)；第二十五條規(guī)定：代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾的意見，回答原選區(qū)或者原選舉單位對代表工作和代表活動(dòng)的詢問，協(xié)助本級人民政府推行工作；第二十八條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表分工聯(lián)系選民，依法組成代表小組，反映群眾的意見和要求，協(xié)助本級人民政府推行工作。真正做到對“一府兩院”有意見找代表提出，有合理訴求向代表反映，真正代表人民反映民情民意，做到人民代表人民選，當(dāng)上代表敢為人民鼓與呼的負(fù)責(zé)任態(tài)度，建立人大代表在基層輪流接待群眾的來信來訪機(jī)制勢在必行。

三、具體講是否可以采取以下的方法：

1、各縣、區(qū)選擇和依托有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處，就地安排一個(gè)接待室或在代表之家，每周或每半月安排在本轄區(qū)的各級人大代表輪流進(jìn)行一到兩次接待人民群眾來信來訪，時(shí)間為半天至一天。對來訪群眾所反映的意見、建議、合理訴求，由縣、區(qū)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)梳理后，分門別類交由有關(guān)單位和部門處理并負(fù)責(zé)答復(fù)代表，由代表將結(jié)果反饋給群眾或信訪對象。

2、雖然各級人大常委會(huì)沒有個(gè)案監(jiān)督權(quán)，但各級人民代表可對本選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查和督辦，可持代表證參加各級人民法院的庭審。3向本選區(qū)公布各級人大代表的聯(lián)系方式，以便于群眾向代表反映情況。

4、人大信訪機(jī)關(guān)在收到信訪件時(shí)仍然寄發(fā)給信訪人所在地的人大代表。人大代表在收到信訪件時(shí)，可以根據(jù)自己的具體情況而做出三種選擇：一是代表個(gè)人能夠通過約見政府官員解決的問題，可以運(yùn)用個(gè)體代表的力量來促使問題的解決；二是個(gè)體代表在個(gè)人無力解決的情況下，可以將問題傳輸給常委會(huì)委員，由常委會(huì)委員來出面代表公民約見官員、答復(fù)代表或選民；三是遇到重大或普遍性的問題，人大代表還可以通過聯(lián)名將問題轉(zhuǎn)關(guān)給人大常委會(huì)或人民代表大會(huì)，由人大舉行會(huì)議的方式來解決。

（西寧市人大常委會(huì)辦公廳信訪辦公室 王殿輝 :8230504）

第二篇：淺談如何有效改革信訪制度

淺談如何有效改革信訪制度

陳健

對于信訪，我們大家都不陌生，常常可以在電視等媒體上看到某某某千里進(jìn)京上訪、某某某多次上訪未果、某某某上訪被打之類的新聞。

這里的“上訪”，在《中華人民共和國信訪條例》里稱信訪，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。

它是群眾越過底層相關(guān)國家機(jī)關(guān)到上級機(jī)關(guān)反映問題并尋求解決的一種途徑，也是上層政府了解民意的一個(gè)重要途徑，是包括中國在內(nèi)許多國家的表達(dá)形式。是除法律以外的又一種解決問題的辦法，是一種比較直接的利益表達(dá)形式。但是，由于信訪的有關(guān)信息一般要經(jīng)過信訪辦公室工作人員的篩選，然后遞交給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)機(jī)關(guān)，所以從這個(gè)意義上來講，也是一種間接的利益表達(dá)方式。

那么，人們?yōu)槭裁磿?huì)采用這種辦法解決問題呢？

通常情況下，我們解決問題的最直接的手段是訴諸法律，由法律來裁決，但當(dāng)問題在當(dāng)?shù)卣貌坏浇鉀Q或解決不合理時(shí)，人們就有可能采取上訪的方式，其針對的往往是權(quán)力和資本結(jié)合所產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象，例如貪污腐敗、黑惡勢力與政府勾結(jié)等。其表現(xiàn)出來的，其實(shí)也是對基層工作組織的不信任。

在信訪活動(dòng)中，越級上訪是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象。主要原因是信訪人往往對低級別信訪部門的權(quán)限和公正性缺乏信任，更希望通過高級別信訪或其他權(quán)力部門盡快解決自身問題。由于全國范圍越級上訪的數(shù)量過于龐大，給首都、上級信訪和政府機(jī)關(guān)帶來了巨大的壓力，因此，2014年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳表示中央和國家機(jī)關(guān)不受理越級上訪。也就是說，容許逐級上訪，直至上訪到中央政府，但反對越級上訪。

這樣一來，上訪者與低級別信訪部門之間就產(chǎn)生了更微妙的關(guān)系：上訪者的事情最好能在低級別信訪部門得到解決，否則就會(huì)鬧到上一級信訪部門，這樣上級會(huì)認(rèn)為下級辦事不力，而下級就會(huì)來為難上訪人員。

因此，信訪制度還存在很大問題，需要進(jìn)行改革。那么，應(yīng)如何進(jìn)行改革呢？ 第一，改變信訪向上負(fù)責(zé)的關(guān)鍵是信訪向人大框架轉(zhuǎn)移。信訪制度是嵌套在中國現(xiàn)行“向上負(fù)責(zé)、下管一級”的政府體制之中的。在這個(gè)體制沒有改變之前，信訪制度仍將發(fā)揮不可替代的作用，因此，對信訪的功能，不能輕易否定。改變“向上負(fù)責(zé)”的關(guān)鍵是完善以人民代表大會(huì)制為核心的人民民主制度。如果當(dāng)?shù)厝舜竽軌虮O(jiān)督當(dāng)?shù)卣?，由上級政府來監(jiān)督當(dāng)?shù)卣谋匾跃徒档土恕Ｋ?，將信訪與人大制度結(jié)合，有利于促進(jìn)信訪制度從向上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛳仑?fù)責(zé)。并據(jù)此在人大框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)查、聽證，然后對政府提出監(jiān)督要求。

不過，這樣做需要解決一個(gè)法律問題。中國現(xiàn)行信訪法律體系由國務(wù)院《信訪條例》和各省市自治區(qū)《信訪條例》組成。國務(wù)院《信訪條例》規(guī)定了全國各級行政機(jī)關(guān)接受信訪的職權(quán)，各省市自治區(qū)《信訪條例》除規(guī)定本轄區(qū)行政機(jī)關(guān)的信訪職權(quán)外，還涵蓋本轄區(qū)人大、法院、檢察院的信訪職權(quán)，但都是比照行政機(jī)關(guān)接受信訪的模式，由人大內(nèi)部信訪部門負(fù)責(zé)，而沒有發(fā)揮人大代表的作用。人大代表向下負(fù)責(zé)、接受信訪的模式，只可能通過人大立法建立起來。所以，在實(shí)施新《信訪條例》的同時(shí)，應(yīng)該把制定《信訪法》提上議事日程，并考慮其與《人大組織法》、《代表法》及未來的《監(jiān)督法》相配套。另外，立法不應(yīng)是閉門造車，信訪向人大轉(zhuǎn)型，最好在北京周圍的信訪高發(fā)區(qū)域先行試點(diǎn)。

第二，“涉法信訪”的增加要求進(jìn)行有針對性的司法改革。對于法院等機(jī)關(guān)的瀆職行為，應(yīng)堅(jiān)決糾正，并建立相應(yīng)的懲治機(jī)制。另外，中國實(shí)行二審終審制，使得不服法院二審判決的當(dāng)事人除申訴要求再審?fù)?，只好選擇上訪。要減少由此產(chǎn)生的上訪，需要把信訪制度與審級制度改革結(jié)合起來。倘若建立三審終審制，則一部分上訪將變成上訴。

第三，政府應(yīng)該對新聞媒體的監(jiān)督采取更加容忍的態(tài)度。除了要恢復(fù)黨報(bào)群工部接受信訪的優(yōu)良傳統(tǒng)外，發(fā)達(dá)的、競爭性的新聞媒體，會(huì)促使專業(yè)新聞從業(yè)人員對社會(huì)熱點(diǎn)現(xiàn)象的表現(xiàn)和原因做出深入全面的調(diào)查，這就減少上級政府通過群眾信訪了解總體情況的需求。大量事例表明，新聞媒體的監(jiān)督，社會(huì)輿論的壓力，有時(shí)候要比主要領(lǐng)導(dǎo)的批示在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題方面發(fā)揮更大的作用。

第四，依法引導(dǎo)群眾，推動(dòng)信訪工作由行政推動(dòng)向依法治理轉(zhuǎn)變。公民信訪權(quán)利不是孤立存在的，而是在法治的框架下實(shí)現(xiàn)的。說到底，就是要把信訪工作納入法治化軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式解決信訪問題，構(gòu)建法治框架下的和諧黨群干群關(guān)系。

第五，堅(jiān)持事要解決，推動(dòng)信訪問題由分頭辦理向整體聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變。解決群眾合理訴求核心要義在于壓實(shí)責(zé)任單位的主體責(zé)任，落實(shí)相關(guān)單位的配合責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，形成解決問題的合力。

第六，完善行政訴訟，推廣行政調(diào)解。法院的行政審判制度是解決行政糾紛的最終渠道，行政訴訟救濟(jì)是正規(guī)的司法救濟(jì)手段,是由精通法律并獨(dú)立于行政主體的司法人員來裁定行政相對人提出的訴訟。這種救濟(jì)最鮮明的特點(diǎn)是對程序正義的追求。程序正義的根本所在是對恣意的排除,以保證裁定的客觀正確性和程序后果的不可抗拒性?！缎姓V訟法》頒行的20 余年也正值中國社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期，官與民之間的行政糾紛日趨復(fù)雜，行政訴訟制度的運(yùn)行也遭遇到前所未有的挑戰(zhàn)。當(dāng)下，也正值新《行政訴訟法》出臺，社會(huì)各界對新《行政訴訟法》執(zhí)行與落實(shí)寄予厚望，希冀新《行政訴訟法》在保證法院獨(dú)立行使審判權(quán)與提高行政訴訟制度的抗干擾能力方面有新的突破。

行政調(diào)解是在民主協(xié)商與當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的,它體現(xiàn)了“當(dāng)事人自治為主,國家干預(yù)為輔”的原則,突出了和為貴,契合現(xiàn)代行政的服務(wù)理念、合作理念。此外,從功能的角度來講,行政調(diào)解不僅具有糾紛解決、行政指導(dǎo)的功能,還有政策形成的功能。行政調(diào)解作為一種靈活便利的糾紛化解機(jī)制，新近日益受到國家和社會(huì)的青睞。國務(wù)院及地方政府紛紛發(fā)布關(guān)于調(diào)解的規(guī)范性文件，一些地方的政府法制部門還成立了專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，行政調(diào)解呈現(xiàn)方興未艾之勢。行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)以其專業(yè)性、技術(shù)性優(yōu)勢適度發(fā)揮分流作用，大力化解矛盾，解決爭議。

第七，創(chuàng)新手段,賦予信訪部門新職權(quán)。長期以來,信訪部門責(zé)任大權(quán)利小的局面一直未得到改觀,常常處于比較“尷尬“的境地。一方面信訪當(dāng)事人對信訪部門解決信訪訴求充滿期待,另一方面信訪部門權(quán)威不足,缺少推動(dòng)解決問題的段、條件等。信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪效率低下的主要原因,而要解決信訪洪 峰問題,就得強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力。針對這一問題,有必要研究制定加強(qiáng)部門信訪工作的政策措施,切實(shí)加強(qiáng)對部門信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。對信訪量大的部門要求設(shè)立專門的信訪工作機(jī)構(gòu),配齊配強(qiáng)工作力量,做到有分管信訪工作領(lǐng)導(dǎo)、有專兼職信訪工作人員、有固定接待場所、有規(guī)范工作制度、有專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，賦予信訪部門“倒查權(quán)”。除了支持信訪部門督辦、報(bào)告、建議權(quán)以外,還應(yīng)賦予信訪部門“倒查"的職權(quán)?！暗共椤敝攸c(diǎn)查“兩個(gè)為什么”,“五個(gè)有沒有”,即事件為什么發(fā)生,事態(tài)為什么升級;矛盾和隱患在事前排查階段有沒有發(fā)現(xiàn),排查出的矛盾和有關(guān)情況有沒有向上級報(bào)告,在醞釀形成階段有沒有采取預(yù)防和化解措施,事件發(fā)生后有關(guān)負(fù)責(zé)人有沒有到場做工作,應(yīng)當(dāng)解決、能夠解決的問題有沒有解決。

以上便是我對制度改革的看法，但正如北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國憲法學(xué)會(huì)副會(huì)長張千帆所說：上訪（信訪）只是治標(biāo)不治本的“下游”策略，至多只能在問題產(chǎn)生后幫助化解少部分問題。但是如果權(quán)力腐敗的源頭得不到治理，公權(quán)濫用和貪腐大量滋生，那么不論如何改進(jìn)信訪體制，依靠信訪解決問題的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上問題產(chǎn)生的速度，信訪制度也只能是中看不中用的門面。因此，加強(qiáng)法制建設(shè)，堅(jiān)持依法治國才是解決社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的根本方法。

第三篇：完善和改革信訪制度

：完善和改革信訪制度——從法院涉法涉訴信訪工作情況為視角

發(fā)布日期：2012-06-13 文章來源：互聯(lián)網(wǎng)

【出處】中國法學(xué)會(huì)

【摘要】目前，涉訴信訪已成為各級法院的沉重壓力和負(fù)擔(dān)，法院在處理涉法涉訴信訪案件時(shí)，由于缺乏原則，出現(xiàn)無法可依等主客觀因素，理論研究上更是缺乏足夠的重視。對此，筆者從信訪制度的概念、重要性進(jìn)行闡述，進(jìn)而提出涉訴信訪的改革設(shè)想及今后對信訪工作的完善。

【關(guān)鍵詞】信訪制度；涉法涉訴 【寫作年份】2012年

【正文】

我國社會(huì)當(dāng)前正處在社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益沖突和矛盾糾紛不斷增加，使信訪成為社會(huì)發(fā)展的必然，在眾多信訪中，涉及法院的涉訴信訪為最多，民生問題凸顯，它反映了人民群眾法律意識和權(quán)利意識的提高，以及對國家司法制度和人民法院的信賴。隨著各種不可預(yù)見的新情況、新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn)，眾多民生問題已成為民眾通過人民法院來解決這些矛盾的重要渠道。法院受理的各類案件日益俱增，訴訟主體多元化，案情復(fù)雜，處理難度大，矛盾易激發(fā)，由此產(chǎn)生的涉訴信訪也成了影響社會(huì)穩(wěn)定、影響法院形象、影響政府形象的重要因素。但是，由于目前存在對涉法涉訴信訪法律規(guī)定不完善等主客觀因素，法院對此問題的處理卻顯得懦弱而又缺乏原則，理論研究上更是缺乏足夠的重視，使涉訴上訪現(xiàn)象成為目前各級法院普遍面臨著的一個(gè)難題，而且越來越困擾著法院的整體工作，嚴(yán)重影響了法院在人民群眾心目中的形象，同時(shí)，也沖擊著法律的權(quán)威與尊嚴(yán)，極大地影響著和諧社會(huì)的構(gòu)建。如何完善和改革信訪制度成為保護(hù)民生合法權(quán)益的一大難題。

一、信訪制度的內(nèi)涵

2005年1月5日，我國頒布了《信訪條例》。該條例第二條明確規(guī)定了信訪的內(nèi)涵，信訪，即指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)[1]。《信訪條例》的頒布一方面及人民政府保持了同人民群眾的密切聯(lián)系；另一方面保護(hù)了信訪群眾的合法權(quán)益，同時(shí)維護(hù)了信訪秩序。其中第一條就制定了立法的目的，即“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序?！?/p>

涉法涉訴信訪有廣義和狹義之分，從廣義上講，就是涉及到法律和訴訟，當(dāng)事人采用書信、電話、電傳、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、來訪等形式，向各級人民法院提出的意見、建議和要求，并依法由人民法院處理的一切信訪活動(dòng)。從狹義上講就是訴訟終結(jié)之后的申訴活動(dòng)。信訪事項(xiàng)一般包括：不服各級法院的生效判決、裁定和調(diào)解；檢舉、投訴司法機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)和違法亂紀(jì)行為；咨詢有關(guān)政策、法律和問題，尋求相關(guān)幫助；對相關(guān)司法問題提出各種建議、表達(dá)自己的意見和看法。

我國的信訪制度規(guī)定了群眾可以向村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及縣級以上有關(guān)部門信訪的權(quán)利，各級政府及其他部門都要為信訪群眾提供信訪的一切便利，要保護(hù)群眾的合法權(quán)益。對已經(jīng)生效的裁判文書，當(dāng)事人不服的除了申訴以外，還可以通過信訪來反映問題，解決問題，這是各級人民法院發(fā)現(xiàn)錯(cuò)案的最好方法之一，同樣也是最高法院監(jiān)督地方各級法院審判工作的重要手段之一。由于能聽到社會(huì)底層的聲音和意見，又涉及到廣大群眾的切身利益，信訪作為實(shí)現(xiàn)民主的機(jī)制被提高到一個(gè)特別重要的位置，歷來倍受重視。法院的涉訴信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

二、涉訴信訪工作的現(xiàn)實(shí)處境

（一）涉訴信訪工作的現(xiàn)狀

法院受理的涉訴信訪案件居高不下。據(jù)最高法院統(tǒng)計(jì)，2004年，地方各級人民法院辦理來信來訪422萬件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待處理集體上訪比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中級法院共接收群眾來信674件，接待來訪人員826人次，其中，申訴、復(fù)查立案295件。2007年，當(dāng)?shù)卣ㄎ瘨炫贫睫k2件，省委督辦、全國人大信訪局交辦2件，省法院掛牌督辦5件，中院掛牌督辦21件，共計(jì)32件涉訴信訪案件。近幾年，各地法院采取各種措施解決涉法涉訴案件，涉訴信訪工作取得了一定成績，但面臨的形勢仍十分嚴(yán)峻。

（二）涉訴信訪面臨的困境

目前，信訪逐漸增多，一些上訪群眾在多次上訪得不到解決后，就越級上訪或進(jìn)京上訪，尤其是涉法涉訴的群眾，在所有信訪中占有很大的比例。涉法涉訴案件絕大部分是因?yàn)樗痉ň葷?jì)不能滿足他們的要求。一方面，在法院判決生效后，勝訴的一方為得不到執(zhí)行到處找關(guān)系，上訪；另一方面，敗訴方不管判決是否公正，為了滿足虛榮心或其他方面的問題，更是積極地到處找關(guān)系，申訴，上訪，不僅找政府，找上一級法院，還意圖通過媒體來滿足自己的要求。許多上訪群眾往往認(rèn)為法院判決不公正，或法官徇私舞弊等，要么找領(lǐng)導(dǎo)批示干預(yù)，要么要求啟動(dòng)再審程序，再審理一次。有的在多次上訪后，雖然有了相關(guān)部門的答復(fù)，但仍然一而再，再而三地重復(fù)上訪。

我國的信訪機(jī)構(gòu)一般都是屬于所在機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)接待來信來訪，本身不能夠解決任何實(shí)際問題。同樣法院也沒有專門設(shè)立涉訴信訪機(jī)構(gòu),多在立案庭下設(shè)信訪組, 一是人員缺乏；二是不能引起信訪人員的重視；三是缺少有效的監(jiān)督制約，使有些問題久拖不決，也導(dǎo)致上訪不止。如，青海省某中級法院立案庭成立于2002年6月，現(xiàn)有法官6名，其中庭長一人，副庭長1人，審判員4人，書記員1人。立案庭下設(shè)立案組，信訪組，案件流程管理組、申訴復(fù)查組。

（三）涉訴信訪機(jī)制的弊端和長遠(yuǎn)危害

1、立法上缺乏對長期纏訴鬧訴者的處罰規(guī)定。民事訴訟法關(guān)于妨害民事訴訟強(qiáng)制措施的規(guī)定只針對了沖擊法庭，擾亂法庭秩序、阻礙證人作證，及作偽證，轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)及不履行生效判決與防礙公務(wù)七種情形，而種種嚴(yán)重?fù)p害法院形象，沖擊法院秩序的纏鬧訴行為并不符合民事訴訟法第一百零一條，第一百零二條規(guī)定的情形，法律上對長期纏鬧訴行為處罰規(guī)定幾乎是空白，這就使法院在處理時(shí)感到無法可依，無從下手。例如：權(quán)開春以“流氓惡霸劉某某”，“花柳病”“充當(dāng)走狗”等等惡毒語言攻擊法官與法院進(jìn)行的纏訴鬧訴，若是公民之間有如此的誹謗，誣陷行為，受害一方肯定會(huì)強(qiáng)烈要求追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，而且公民之間也不敢有如此肆意妄為的誹謗，誣陷損害他人形象的行為。一些上訪老戶正是鉆了法律上的空白，吃準(zhǔn)了法院拿他沒辦法，才敢采取上述種種纏訴鬧訴的行為。法院是公民權(quán)利的保護(hù)神，法官是社會(huì)正義的維護(hù)者，而當(dāng)法院的自身形象受到攻擊，法官本人的名譽(yù)與尊嚴(yán)受到侵害時(shí)，又有誰來保護(hù)！對此法律的回答卻是暖昧模糊的沉默。

2、對纏訴鬧訴行為處理不力，姑息縱容著纏訪老戶將鬧訴行為進(jìn)行到底。對上訪老戶的纏、鬧訴行為，人民法院大多采取勸、讓、哄的懷柔政策令其息訴，不能湊效時(shí)也只能無可奈何地聽之任之，而能讓其息訴的畢竟只占極少數(shù)，常常被當(dāng)作先進(jìn)案例進(jìn)行宣傳。最近筆者留意到《人民法院報(bào)》有三四篇有關(guān)在法院的努力下上訪老戶息訴的案例消息報(bào)道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深處訪自息》的報(bào)道比較典型：湖北省鄖縣一上訪老戶劉大林因被該縣法院強(qiáng)制執(zhí)行了1997年至2001年依法應(yīng)交納的472元的提留款而長期上訪申訴，連年上訪誤了農(nóng)活使其家境更為貧寒，該院院長知道其困難后親自為其跑成了2000元的扶貧資金，劉大林拿到錢后激動(dòng)地表示再也不上訪申訴了。院長的愛民息訴之心當(dāng)然值得嘉許，但這種缺乏原則性的做法顯然不是解決上訪問題的根本方法，有時(shí)碰到另外一些人反而會(huì)助長他們鬧訴纏訴的氣焰，無益于法院審判權(quán)威的樹立。[3]

目前，法院的涉法涉訴信訪有其積極地一面，也有其消極的一面。積極地一面，即反映社情民意，通過涉法涉訴糾正一些錯(cuò)案，維護(hù)司法公正；消極地一面，主要表現(xiàn)在對審判工作、法官隊(duì)伍、法院形象等的影響。對于許多當(dāng)事人不服法院的判決，一層一級地申訴，有的甚至于對法院作出地裁決仍然不服。反過來再通過黨委、人大、政府以及新聞媒體反復(fù)申訴，甚至直接向各級黨、政領(lǐng)導(dǎo)同志寫信告狀。大量地信訪案件，法院不僅要投入一定地人力、物力、財(cái)力，而且也會(huì)造成辦案法官的心理壓力，影響其他案件的審結(jié)。這種狀況如果任其長遠(yuǎn)發(fā)展下去，最終必將損害了黨和政府的形象，損害法律的尊嚴(yán)，法院的形象，削弱了司法權(quán)威。

三、對法院信訪制度改革的定位

信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是為人民群眾排憂解難的工作。信訪工作的職能就是：維護(hù)群眾合法權(quán)益，反映社情民意、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。[4]對于法院來說，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監(jiān)督和改進(jìn)司法的作用。涉訴信訪制度的功能就是：維護(hù)和保障當(dāng)事人合法權(quán)益，體現(xiàn)司法公正。

基于以上定位，涉訴信訪應(yīng)該是一種對司法的救濟(jì)，司法程序所不能實(shí)現(xiàn)的正義可以在信訪的制度中繼續(xù)探討，讓它起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能。對法院而言，涉訴信訪是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)、被動(dòng)、高效的制度更新機(jī)制，具有促進(jìn)民主與法治的功能。對法院而言，信訪制度的改革，首先要獨(dú)立設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，并具有相對獨(dú)立的權(quán)力，使涉訴信訪充當(dāng)立法、行政和司法這三種權(quán)力互相配合、互相制約的協(xié)調(diào)器（4）；其次，配置相應(yīng)的人員。配置有法律知識、工作經(jīng)驗(yàn)的人員來抓信訪工作；第三，要有明確的工作措施、工作制度。如工作措施上采取認(rèn)真聽取當(dāng)事人反映問題，重點(diǎn)抓排查處理，定期審查，定期來訪解決，以案講法釋明，以及說服教育等，使當(dāng)事人心服口服，自行息訪。要建立一套行之有效的、科學(xué)的信訪登記體系和辦結(jié)體系，不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會(huì)資源，克服目前當(dāng)事人盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和司法公信力的消弱。同時(shí)積極推動(dòng)司法改革，消除誘發(fā)信訪的制度性根源，減少信訪的絕對數(shù)量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉訴制度的改革和完善

（一）涉法涉訴制度的改革和設(shè)想

1、法院設(shè)立信訪辦，使其成為法院獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。其職責(zé)是：（1）處理答復(fù)來訪信件；（2）處理答復(fù)接待涉訴來訪人員反映的問題；（3）審查、轉(zhuǎn)達(dá)當(dāng)事人的非訴信件；（4）接待來訪群眾法律咨詢；（5）負(fù)責(zé)處理院領(lǐng)導(dǎo)及上級法院交辦的工作；（6）負(fù)責(zé)司法救助工作。

目前，作為法院信訪辦事機(jī)構(gòu)的立案庭，負(fù)責(zé)法院對依法受理的各類案件進(jìn)行登記立案、排期、送達(dá)和審判流程管理；對不服本院的生效裁判提出的各類申訴以及再審申請進(jìn)行審查，認(rèn)為可能有錯(cuò)誤的，移交審判監(jiān)督庭及有關(guān)審判庭處理；負(fù)責(zé)司法救助工作和本院的信訪工作。面對眾多工作和日益增長的信訪案件，在立案庭人員有限的情況下，勢必會(huì)造成其解決信訪問題的能力不足，甚至造成對信訪案件的相互推諉、敷衍和拖延等現(xiàn)象，導(dǎo)致信訪協(xié)調(diào)解決功能的發(fā)揮。信訪群眾對法院的答復(fù)不滿意，又會(huì)向上一級法院、政府部門及媒體等單位不斷上訪、纏訴。因此，設(shè)立法院獨(dú)立的信訪機(jī)構(gòu)，能增強(qiáng)信訪工作職能的發(fā)揮，提高其協(xié)調(diào)解決問題的能力，是當(dāng)前涉訴信訪制度改革的現(xiàn)實(shí)需要。

2、明確各級法院信訪職能的權(quán)限，對上訪人實(shí)行限制信訪。對各級法院信訪辦工作人員設(shè)立依法享有法定的調(diào)查權(quán)，責(zé)令被信訪的基層院、庭作出書面報(bào)告的權(quán)力，以及公開調(diào)查報(bào)告的權(quán)力。實(shí)行信訪機(jī)構(gòu)直管，嚴(yán)格劃分各級法院信訪辦責(zé)任權(quán)限，使上下級法院信訪辦各司其職，最大限度發(fā)揮解決問題的能力。把信訪辦的主要目標(biāo)放在解決問題，救濟(jì)權(quán)利，提高效率，找出違法和失當(dāng)行為上。形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的法院“大信訪”格局。同時(shí)對上訪人實(shí)行限制信訪。如，對已經(jīng)生效的一審案件，當(dāng)事人信訪的，可以由原審法院受理信訪，對確實(shí)有問題的，信訪辦可以提交本院審委會(huì)討論是否提起再審；對沒有問題的信訪案件，盡量用法理來釋明問題，解決問題。當(dāng)事人對原審法院信訪辦的答復(fù)不服的，可以向上一級法院信訪辦申請。對二審生效案件的上訪，可以由二審法院信訪辦受理。當(dāng)事人不能越級上訪，越級上訪的，法院不予受理，其他政府部門也制定相應(yīng)的配套措施。限制上訪不僅能減少信訪案件，而且可以樹立司法機(jī)關(guān)的公信力，同時(shí)維護(hù)了司法機(jī)關(guān)裁決的既判力，維護(hù)了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。

3、設(shè)立專門的信訪司法救濟(jì)制度。2005年，最高法院制定了《關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》，解決了社會(huì)弱勢群體打官司難的問題。有些法院還設(shè)立了刑事被害人的司法救濟(jì)制度，這些司法救助制度的實(shí)施，代表著廣大人民群眾的利益和心愿，是“三個(gè)代表”思想在審判工作中的具體體現(xiàn)。在國外，對信訪的救濟(jì)也已經(jīng)有先例，如總統(tǒng)基金、總理基金，這是國外解決信訪問題、減輕信訪壓力的一個(gè)很重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和途徑。我國設(shè)立專門的信訪司法救濟(jì)制度，就是將信訪矛盾交由整個(gè)社會(huì)群策群力解決。

（二）涉法涉訴制度的完善

1、加強(qiáng)信訪制度建設(shè)。近些年來，各級法院推出了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、責(zé)任追究制度、崗位目標(biāo)考核制度等一系列行之有效的制度形式。同樣對信訪工作也應(yīng)建立起信訪工作制席，如，制定信訪工作目標(biāo)責(zé)任制、建立信訪工作管理制、建立信訪工作責(zé)任追究制、建立院領(lǐng)導(dǎo)接待日制度以及建立信訪工作信息網(wǎng)絡(luò)等等，從而在改革信訪的基礎(chǔ)上，建立一套行之有效的完整、科學(xué)的管理體系。以一種開放的、靈活的機(jī)制，有效的制度來協(xié)調(diào)各種矛盾，提高解決涉訴信訪問題的能力和效率。減少對司法機(jī)關(guān)和司法制度的沖擊力，確保社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

2、確保案件質(zhì)量，樹立司法權(quán)威，勇于糾正錯(cuò)案，加強(qiáng)信訪接待，杜絕敷衍推諉，下功夫把息訴工作作細(xì)作實(shí)。對于纏訴老戶的鬧訴行為，我們首先要克服厭戰(zhàn)情緒，堅(jiān)定信念，堅(jiān)持司法為民，堅(jiān)持群眾利益無小事，把“三個(gè)代表”重要思想切實(shí)融匯貫穿于信訪工作中。一要嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)，把每一起案件都辦成鐵案。二要堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，勇于糾正案件中存在的問題。三要加強(qiáng)信訪接待工作，使上訪老戶工作有部門辦，有人管，杜絕和避免出現(xiàn)上下級法院之間互相推諉，責(zé)任不明情況發(fā)生，并要求信訪法官在工作中注意對纏訪老戶的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他們了解法律規(guī)定和法院判決的理由，爭取他們的理解和信任，促使他們早日息訴罷訪。四要建立上訪老戶檔案，共享信息資源，其目的就是使黨委、人大、政府及各級檢察、法院信訪部門能夠共享信息，協(xié)調(diào)一致，以減少不必要的行政干預(yù)及不知情的外部監(jiān)督。

3、加大公開處理的力度，利用輿論的力量促使其罷訪息訴。纏訪老戶之所以采取種種鬧訴行為，就是要蠱惑、煽動(dòng)不明真相的群眾，利用輿論的力量迫使法院向其就范，因此，我們可以以其人之道還治其人之身，在正義凜然的氛圍中，進(jìn)行有理有據(jù)的公開處理，利用輿論的力量迫使其罷訪息訴，可采取以下舉措。

（1）公開審理、公開聽證。辦案人員在做好充分準(zhǔn)備后，進(jìn)行公開審理，公開聽證，當(dāng)庭質(zhì)證、認(rèn)質(zhì)，當(dāng)庭評斷，當(dāng)庭宣判。同時(shí)請媒體采訪報(bào)道，專家點(diǎn)評，通過全程透明的公開審理、公開聽證，不僅可以消除當(dāng)事人對法官公正性的懷疑，而且對纏訴者也可以形成一種輿論壓力，促使其反省自己，息訴罷訪。

（2）公開宣判，公開處理。針對纏訴老戶胡攪蠻纏，采用威脅、恐嚇等不正當(dāng)手段干擾法院公正裁判的情況，采取大造聲勢，大造輿論的方法，邀請有關(guān)單位和媒體，深入基層，組織群眾及纏訪老戶的親屬參加公開宣判會(huì)，同時(shí)利用公開宣判的機(jī)會(huì)，抓住纏訪老戶認(rèn)理服法，廣大旁聽群眾對案件是非曲直一目了然的有利時(shí)機(jī)，對經(jīng)說服教育仍纏鬧不止的上訪老戶，區(qū)別情況，選取時(shí)機(jī)，依法采取強(qiáng)制措施，公開進(jìn)行處理，該司法拘留的司法拘留，該勞動(dòng)教養(yǎng)的勞動(dòng)教養(yǎng)，該判刑的堅(jiān)決判刑，并昭告社會(huì)，以儆效尤。

（3）公開譴責(zé)。法院簽署公開譴責(zé)令，張貼在交通要道，刊登在報(bào)紙上，利用社會(huì)輿論的壓力，迫使其反省和約束自己，遵守和服從法律。

4、配備業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，審判經(jīng)驗(yàn)豐富，在法院工作有一定年限的審判人員。同時(shí)將信訪辦與法院各業(yè)務(wù)庭視為同等地位的庭室，使其具有一定的組織保障。信訪人員的素質(zhì)直接影響著對信訪案件的處理，俗話說：“打鐵須自身硬”，許多信訪事件本身具有法律事實(shí)和法律適用的不確定性，而缺乏專業(yè)審判領(lǐng)域知識和經(jīng)驗(yàn)的信訪法官僅僅根據(jù)來訪者的一面之詞所作出的處理和答復(fù)往往會(huì)產(chǎn)生偏頗，造成上訪者的不滿和繼續(xù)上訪。所以，應(yīng)該選調(diào)一些業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，審判經(jīng)驗(yàn)豐富，在法院工作有一定年限的審判人員擔(dān)任接待信訪的工作人員。

5、將涉訴信訪納入社會(huì)綜合治理。涉訴信訪問題不僅是法律問題，也是社會(huì)問題和政治問題，它直接關(guān)系到社會(huì)的政治穩(wěn)定，除了法院要自身更新觀念，加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，提高審判質(zhì)量外，還需要黨委、人大、政府、當(dāng)事人單位等社會(huì)各界力量與法院形成合力，進(jìn)行綜合治理。

6、加大調(diào)解力度，及時(shí)化解矛盾。調(diào)解工作是人民法院防止矛盾激化，及時(shí)解決糾紛的有效手段，也是我國審判制度的一大特色。因此，在審判工作中要充分運(yùn)用調(diào)解手段化解矛盾，把調(diào)解工作貫穿于審理工作的全過程，建立健全調(diào)解機(jī)制，確保調(diào)解工作經(jīng)?；?、正?；?、規(guī)范化，使上訴和申訴、上訪數(shù)量日益下降，真正做到輸贏皆服，案結(jié)事了。

【作者簡介】

祁得春，單位為青海省高級人民法院研究室。余慧玲，單位為青海省高級人民法院研究室。

【注釋】

[1]佚名著：《新形勢下涉法涉訴信訪問題探討》 載http://004km.cn/與2008年6月25日訪聞。

[2]于喜勝：《論涉訴信訪制度的改革和完善》載： http://004km.cn/article與2008年6月30日訪問。

[3]祝玉芝著：《法院的尷尬 法律的無奈》 載《青海審判》2005年第2期。[4]劉衛(wèi)忠綜述：信訪制度改革研究大有可為——信訪制度改革研究座談會(huì)。

第四篇：人大信訪

東皇溝鄉(xiāng)人大主席團(tuán)

辦理人大代表及人民群眾來信來訪制度

一、認(rèn)真接待人大代表和人民群眾的來信來訪；

二、鄉(xiāng)人大主席團(tuán)半年聽取一次信訪工作情況匯報(bào)；

三、對重要信訪案件和老信訪戶的問題及時(shí)提出處理意見或建議；

四、對各種來信來訪件必須認(rèn)真進(jìn)行登記、記錄；認(rèn)真填寫接待情況及處理意見，做到有據(jù)可查，對轉(zhuǎn)交的案件及時(shí)督促、催辦。

五、設(shè)立人大主席接訪日，負(fù)責(zé)對人大代表和人民群眾的來信來訪進(jìn)行現(xiàn)場登記和辦理。

第五篇：改革信訪工作制度實(shí)行什么制度

推動(dòng)信訪制度改革（廣東?。V東省人大常委會(huì)法工委

瀏覽字號： 大 中 小 來源： 中國人大網(wǎng) 2014年9月23日

十八屆三中全會(huì)描繪了我國全面深化改革的宏偉藍(lán)圖，對全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家作出戰(zhàn)略部署。習(xí)總書記提出，要做到重大改革于法有據(jù)、有序推動(dòng)。這標(biāo)志著我國將告別“不破不立”“先破后立”的法治被動(dòng)時(shí)代，走向“先立后破”的新時(shí)代，進(jìn)入法治引導(dǎo)改革、在法治軌道上積極穩(wěn)妥深化改革的新時(shí)期。我省人大常委會(huì)圍繞中心、服務(wù)大局，把握時(shí)代特征，將立法決策和改革決策相結(jié)合，努力為全面深化改革提供法制保障，特別是在制定《廣東省信訪條例》（以下簡稱《條例》）過程中，高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，創(chuàng)新工作機(jī)制，加強(qiáng)對立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)信訪制度改革。

一、探索和創(chuàng)新立法工作機(jī)制，為信訪立法和改革聚民智、凝共識

制定《條例》推動(dòng)我省信訪工作改革，是貫徹落實(shí)黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)精神，實(shí)現(xiàn)信訪工作法治化的迫切需要，是堅(jiān)持和實(shí)踐黨的群眾路線的客觀要求，是解決我省信訪工作中存在問題的現(xiàn)實(shí)需要。常委會(huì)高度重視，在《條例》制定過程中，嚴(yán)格執(zhí)行本屆常委會(huì)新制定的立法論證、立法公開、立法評估等五項(xiàng)工作制度，以9大高校立法基地、高校聯(lián)盟和立法咨詢專家為平臺，進(jìn)一步探索黨委領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法、多方參與立法相統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，確保《條例》順利出臺。

《條例》的制定始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，也是加強(qiáng)民主法制建設(shè)、做好立法工作的根本保證。換屆以后，省委書記胡春華多次就進(jìn)一步改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量給任務(wù)、提要求，要求常委會(huì)充分發(fā)揮立法對廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，為實(shí)現(xiàn)“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”總目標(biāo)提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委會(huì)圍繞“新形勢下人大立法工作如何為廣東改革發(fā)展穩(wěn)定創(chuàng)造良好法治環(huán)境”的主題，赴全省各市和基層農(nóng)村開展調(diào)研，了解到各方面迫切要求制定和完善維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾方面的立法。調(diào)研后，常委會(huì)向省委專門作了報(bào)告，省委對此高度重視，明確指示要研究制定《條例》，加快立法步伐。根據(jù)省委的決定，常委會(huì)將《條例》補(bǔ)充列入了2013年立法計(jì)劃，集中各方面的力量和資源推進(jìn)立法工作；常委會(huì)黨組多次就起草進(jìn)展情況、審議修改遇到的重要問題和在社會(huì)上開展大討論等事項(xiàng)向省委請示報(bào)告，《條例》通過后，還專門就貫徹實(shí)施有關(guān)問題向省委請示，推動(dòng)有關(guān)宣傳貫徹實(shí)施工作的開展。

《條例》的制定始終堅(jiān)持開門立法，拓寬多方參與立法的途徑。立法要遵循民主原則，發(fā)揮人民的主體作用，做到依靠人民、為了人民。多方參與是增強(qiáng)民主性的有效途徑?！稐l例》在制定過程中，常委會(huì)探索和踐行科學(xué)立法、民主立法機(jī)制,努力拓寬公民有序參與立法渠道，為信訪制度改革凝聚廣泛共識。一是探索多方起草的模式，注重匯集民智。2013年8月，常委會(huì)同時(shí)委托中山大學(xué)、暨南大學(xué)和廣東外語外貿(mào)大學(xué)的立法基地分別獨(dú)立起草法規(guī)草案建議稿，力求通過多個(gè)高校專家之間的研討和爭論，引入競爭機(jī)制，在多樣化的基礎(chǔ)上，通過評估和爭論，進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、提高法規(guī)草案質(zhì)量。專家是人民群眾的一部分，具有更強(qiáng)的專業(yè)和理論素養(yǎng)，實(shí)踐證明，嘗試委托多方起草《條例》，拓寬了法規(guī)起草途徑，能發(fā)揮高校理論研究優(yōu)勢，為地方立法提供理論支撐和智力支持，也有利于克服部門利益；同時(shí)，還有利于借助高校立法基地這個(gè)平臺拓寬公眾參與渠道。高校在起草過程中，深入群眾、深入基層、深入實(shí)踐，為群眾在立法中“代言”，把社會(huì)方方面面的意見在立法中綜合好、統(tǒng)籌好、集中好，擴(kuò)大了立法聯(lián)系群眾的隊(duì)伍和力量，增強(qiáng)了立法調(diào)研的深度和廣度，體現(xiàn)了多方的參與和交流，使法規(guī)的制定和實(shí)施都具有更加廣泛的群眾基礎(chǔ)。二是拓寬渠道，全過程公開和全方位聽取意見。常委會(huì)在《條例》的委托起草、座談、調(diào)研、評估、審議等過程中全過程公開和全方位聽取意見。全程邀請媒體參加報(bào)道，加大公開力度。多次召開政法系統(tǒng)座談會(huì)、信訪工作人員座談會(huì)、信訪群眾座談會(huì)等各類專題座談會(huì)進(jìn)行專題研討，尤其是專門召開信訪群眾座談會(huì)，請基層信訪群眾介紹自身的上訪經(jīng)歷，聽取其對信訪立法的意見；多次向我省選出的160名全國人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有關(guān)部門，全部省政府組成部門和直屬機(jī)構(gòu)，21個(gè)地級以上市人大常委會(huì)，9個(gè)地方立法基地和66名立法咨詢專家征求意見。同時(shí)還就有關(guān)專題向全國

人大常委會(huì)法工委、國家信訪局和國務(wù)院法制辦進(jìn)行了請示。三是公開討論，推動(dòng)形成共識。信訪問題既敏感又復(fù)雜，社會(huì)各方面在思想上、觀念都有很多分歧，對立法工作提出了更高的要求。對此，常委會(huì)組織在南方日報(bào)等新聞媒體上開展信訪立法有關(guān)問題大討論，由人大代表、專家學(xué)者、信訪工作人員和社會(huì)各界人士進(jìn)行討論和爭論，引導(dǎo)社會(huì)各界正確理解中央有關(guān)政策精神。通過廣泛討論，讓公眾親身參與立法過程，了解立法背景和立法目的，推動(dòng)社會(huì)各界形成共識。

二、針對問題立法，立法解決問題，將信訪工作納入法治化軌道

常委會(huì)在制定《條例》過程中，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，貫徹落實(shí)中央關(guān)于信訪工作改革的決策部署，正確處理改革決策與立法決策的關(guān)系，把深化改革、促進(jìn)發(fā)展同完善立法有機(jī)結(jié)合起來，重點(diǎn)解決我省信訪工作存在的突出問題，通過構(gòu)建可操作、切合實(shí)際的法律制度，推動(dòng)信訪制度改革。

（一）明確訴訪分離，推動(dòng)信訪制度回歸本位

從各方面反映的問題看，信訪工作最突出的問題是偏離法治軌道，大量本應(yīng)當(dāng)通過法律途徑解決的訴求和矛盾糾紛，也要求通過信訪途徑解決，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能被過度擴(kuò)張。要解決好這一問題,就要按照涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革的總體要求，進(jìn)一步推動(dòng)信訪工作法治化。因此，常委會(huì)通過制定《條例》，明確信訪事項(xiàng)的范圍，將法定途徑解決的訴求從普通信訪事項(xiàng)中分離出來，讓信訪制度的功能回歸本位；完善訴訪分離制度，對“法定途徑”作出細(xì)化規(guī)定，增加分離的可操作性；建立涉法涉訴事項(xiàng)依法終結(jié)制度，避免其回流到信訪渠道。

（二）實(shí)行網(wǎng)上受理信訪，進(jìn)一步暢通信訪渠道

信訪渠道不夠暢通是導(dǎo)致信訪人采取非正常甚至過激方式表達(dá)訴求的主要原因之一。要解決好暢通信訪渠道問題，必須抓住兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是便捷快速，二是陽光信訪。常委會(huì)深入學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)《決定》精神，結(jié)合兄弟省市的成功經(jīng)驗(yàn)，將實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度作為暢通信訪渠道的突破口，通過制定《條例》，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信訪渠道建設(shè)、網(wǎng)上信訪信息公開，拓寬網(wǎng)上信訪渠道，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上信訪可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價(jià)，推動(dòng)網(wǎng)上信訪渠道成為今后信訪的主渠道。同時(shí)，還對聯(lián)合接訪工作平臺、信訪綠色郵政通道、下基層聽取意見和接訪等內(nèi)容作了規(guī)定，方便群眾表達(dá)自己的合理合法訴求。

（三）規(guī)范信訪秩序，引導(dǎo)信訪人理性有序表達(dá)訴求

從調(diào)研情況看，部分信訪人“信訪不信法”、“信上不信下”、“信鬧不信理”，以集體上訪、越級上訪、重復(fù)上訪、鬧訪纏訪等方式表達(dá)訴求的情況比較突出，嚴(yán)重影響社會(huì)正常的秩序。要解決好這些問題，就必須根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，對信訪人非正常上訪行為作出適當(dāng)?shù)囊?guī)范，力求把群眾的合法訴求解決到位，把不合理訴求和思想認(rèn)識引導(dǎo)到位，把違法行為依法處理到位，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)信訪秩序、維護(hù)信訪人權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義的統(tǒng)一。因此，《條例》在制定過程中，常委會(huì)始終堅(jiān)持處理好保障權(quán)益和維護(hù)秩序的關(guān)系，一方面強(qiáng)調(diào)保障信訪人權(quán)益，另一方面也對信訪秩序作出規(guī)范，將越級上訪、信訪終結(jié)后的重復(fù)上訪、拒絕推選代表的集體上訪納入不予受理的范圍，要求工作人員做好說服解釋、情緒疏導(dǎo)工作；

對纏訪鬧訪妨害公共安全、擾亂公共秩序、妨害社會(huì)管理、妨礙他人合法權(quán)益的，則明確了法律責(zé)任，要求公安機(jī)關(guān)依法予以處理。

（四）規(guī)范源頭預(yù)防，建立有效預(yù)防化解社會(huì)矛盾機(jī)制 我省信訪實(shí)踐中源頭化解有所欠缺，決策欠妥、行政不作為、行政亂作為、行政程序有瑕疵等情況時(shí)有發(fā)生，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。據(jù)此，調(diào)研組建議制定《條例》時(shí)對此作出規(guī)范，但審議過程中，也有意見提出源頭預(yù)防不屬于《條例》應(yīng)當(dāng)規(guī)范的內(nèi)容，建議不作規(guī)定。常委會(huì)經(jīng)過反復(fù)研究，認(rèn)為要從根本上減少社會(huì)矛盾，必須從根本上調(diào)整社會(huì)利益，解決好人民群眾關(guān)心的直接利益問題，讓矛盾糾紛少發(fā)生、不發(fā)生并及時(shí)解決在當(dāng)?shù)亍Ｒ虼耍Ｎ瘯?huì)制定《條例》時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范國家機(jī)關(guān)科學(xué)決策和依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，重點(diǎn)建立決策風(fēng)險(xiǎn)評估制度，暢通行政復(fù)議、仲裁、訴訟等各種糾紛解決渠道，預(yù)防社會(huì)矛盾發(fā)生；并通過完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，實(shí)施網(wǎng)格化管理，整合各類調(diào)解資源，加強(qiáng)基層建設(shè)，提高化解社會(huì)矛盾的能力和水平。

（五）強(qiáng)化工作責(zé)任和監(jiān)督，健全及時(shí)就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制

部分信訪工作人員接訪行為不規(guī)范，初信初訪責(zé)任、牽頭部門責(zé)任和信訪包案責(zé)任人的信訪事項(xiàng)辦理責(zé)任不落實(shí)，是導(dǎo)致信訪秩序混亂、信訪所反映的問題得不到解決的重要因素。要保障信訪人權(quán)益、規(guī)范接訪行為，最核心的就是要落實(shí)信訪工作責(zé)任制，健全及時(shí)就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制。對此，常委會(huì)在借鑒各地成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立信訪事項(xiàng)首辦責(zé)任制、主辦單位辦理責(zé)任制、重大信訪問題倒查責(zé)任制和信訪工作人員責(zé)任制，強(qiáng)化信訪工作機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和人大監(jiān)督，通過嚴(yán)厲查處那些不作為、亂作為的人員，確保信訪工作責(zé)任制落實(shí)到位。

三、開展宣講，營造《條例》實(shí)施良好氛圍

張德江委員長指出，要堅(jiān)持立法宣傳和輿論引導(dǎo)工作與立法工作同步謀劃、統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)社會(huì)各方面對立法過程的了解和參與，為法規(guī)正確、有效實(shí)施營造良好社會(huì)氛圍。一部法規(guī)出臺后，執(zhí)行得好不好，很重要的一點(diǎn)，是看社會(huì)對法規(guī)的理解準(zhǔn)確不準(zhǔn)確，這是法規(guī)實(shí)施的重要基礎(chǔ)，也直接反映了立法質(zhì)量。為此，常委會(huì)高度重視《條例》宣傳工作，將立法宣傳和法規(guī)普及宣傳結(jié)合起來，使《條例》深入民心、深入人心、深入社會(huì)。

（一）加強(qiáng)宣傳解讀，引導(dǎo)各方面正確理解《條例》規(guī)定

（二）組織宣講隊(duì)伍，為宣講提供強(qiáng)有力的支持

常委會(huì)組織省信訪局、省委黨校、省社科聯(lián)、中山大學(xué)等9所高校立法基地、有關(guān)地級以上市本地高校等各方面力量，并結(jié)合部分常委會(huì)立法咨詢專家，組成150人左右的宣講團(tuán)，為各單位、各地區(qū)進(jìn)行宣講提供強(qiáng)有力的支持。組織宣講人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，省委和常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)同志參加并作重要講話，法工委就《條例》的重要意義、出臺背景和主要內(nèi)容進(jìn)行輔導(dǎo)講解，提供統(tǒng)一的宣講提綱、ppt等宣傳材料。此外，還通過集體觀摩、會(huì)后研討、征求意見等形式，組織專家學(xué)者共同研究分析，不斷完善授課方法和授課內(nèi)容，保證了講課效果。

（三）強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，推動(dòng)各市、縣深入開展宣講工作

常委會(huì)成立21個(gè)宣講工作組，由擔(dān)任過地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和省直機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的常委會(huì)組成人員任組長，深入到市、縣、鎮(zhèn)進(jìn)行宣講動(dòng)員，協(xié)調(diào)各地做好宣講工作。此外，還組織編寫15期宣傳貫徹落實(shí)

條例工作簡報(bào)，通報(bào)各地區(qū)各單位宣講工作情況，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法。在常委會(huì)的推動(dòng)下，各市縣認(rèn)真組織、周密部署、精心安排，共召開宣講會(huì)議180場，超過12萬1千名干部群眾參加了宣講學(xué)習(xí)，為《條例》實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。

四、組織試點(diǎn)，推動(dòng)以法治方式解決信訪突出問題

制定并實(shí)施《條例》，運(yùn)用法治思維、法治方式和法治平臺解決信訪問題，化解社會(huì)矛盾，是一個(gè)重大的方向性選擇。條例的生命在于實(shí)施，在于實(shí)踐，而充分運(yùn)用好常委會(huì)立法過程中形成的各類資源，重點(diǎn)解決好突出困難和問題，對貫徹落實(shí)好條例具有重要意義。為此，根據(jù)省委的要求，省人大常委會(huì)選擇廣州市海珠區(qū)等十個(gè)縣區(qū)開展貫徹實(shí)施《條例》以法治方式解決信訪突出問題試點(diǎn)工作，通過加強(qiáng)對試點(diǎn)地區(qū)的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，探索長效機(jī)制，推動(dòng)“一府兩院”運(yùn)用法治方式解決信訪突出問題。目前，全省的試點(diǎn)工作已經(jīng)正式啟動(dòng)，在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下，各試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合各自實(shí)際，有重點(diǎn)、有步驟地實(shí)施各項(xiàng)試點(diǎn)工作任務(wù)。

人大牽頭，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)。常委會(huì)成立由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)；市與縣也分別設(shè)立相應(yīng)的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。通過成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各單位之間的協(xié)調(diào)配合和上下溝通聯(lián)系，及時(shí)反映信訪工作中的重大問題，交流好的做法和經(jīng)驗(yàn)。

專家參與，注重理論指導(dǎo)。常委會(huì)組織10個(gè)工作組，由法委、法工委、省信訪局和省社科聯(lián)有關(guān)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長，組織中山大學(xué)等9所高校立法基地以及省社科聯(lián)的專家學(xué)者組成工作團(tuán)隊(duì)，分別對口負(fù)責(zé)1個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立法規(guī)基層實(shí)施部門與立法機(jī)關(guān)、專家學(xué)者直接溝通的平臺，確保試點(diǎn)地方準(zhǔn)確理解和貫徹實(shí)施《條例》規(guī)定。

以點(diǎn)帶面，破解實(shí)施難題。開展試點(diǎn)的目的是為了發(fā)現(xiàn)問題、研究對策、破解難題，從而為推動(dòng)條例在全省的貫徹落實(shí)提供經(jīng)驗(yàn)。常委會(huì)要求各試點(diǎn)縣區(qū)重點(diǎn)對暢通信訪渠道、推進(jìn)訴訪分離、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、維護(hù)信訪正常秩序四個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)。7月底，根據(jù)部分地區(qū)信訪工作中出現(xiàn)的推諉現(xiàn)象，常委會(huì)又專門組織各試點(diǎn)工作組進(jìn)行研究，要求各試點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)對建立防止互相推諉的機(jī)制進(jìn)行探索，著力解決推諉等問題。為總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，年底常委會(huì)還將對各試點(diǎn)地區(qū)工作進(jìn)行檢查驗(yàn)收，向省委全面報(bào)告試點(diǎn)實(shí)施情況，提出組織推廣意見。

在立法工作中貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，發(fā)揮好立法引領(lǐng)推動(dòng)和保障改革的作用，這是我省今后幾年地方立法的重要任務(wù)。我們將認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，為我省全面深化改革提供有力的法制保障。篇二：完善和改革信訪制度

：完善和改革信訪制度——從法院涉法涉訴信訪工作情況為視角

發(fā)布日期：2012-06-13 文章來源：互聯(lián)網(wǎng)

【出處】中國法學(xué)會(huì)

【摘要】目前，涉訴信訪已成為各級法院的沉重壓力和負(fù)擔(dān)，法院在處理涉法涉訴信訪案件時(shí)，由于缺乏原則，出現(xiàn)無法可依等主客觀因素，理論研究上更是缺乏足夠的重視。對此，筆者從信訪制度的概念、重要性進(jìn)行闡述，進(jìn)而提出涉訴信訪的改革設(shè)想及今后對信訪工作的完善。

【關(guān)鍵詞】信訪制度；涉法涉訴

【寫作年份】2012年

【正文】

我國社會(huì)當(dāng)前正處在社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益沖突和矛盾糾紛不斷增加，使信訪成為社會(huì)發(fā)展的必然，在眾多信訪中，涉及法院的涉訴信訪為最多，民生問題凸顯，它反映了人民群眾法律意識和權(quán)利意識的提高，以及對國家司法制度和人民法院的信賴。隨著各種不可預(yù)見的新情況、新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn)，眾多民生問題已成為民眾通過人民法院來解決這些矛盾的重要渠道。法院受理的各類案件日益俱增，訴訟主體多元化，案情復(fù)雜，處理難度大，矛盾易激發(fā)，由此產(chǎn)生的涉訴信訪也成了影響社會(huì)穩(wěn)定、影響法院形象、影響政府形象的重要因素。但是，由于目前存在對涉法涉訴信訪法律規(guī)定不完善等主客觀因素，法院對此問題的處理卻顯得懦弱而又缺乏原則，理論研究上更是缺乏足夠的重視，使涉訴上訪現(xiàn)象成為目前各級法院普遍面臨著的一個(gè)難題，而且越來越困擾著法院的整體工作，嚴(yán)重影響了法院在人民群眾心目中的形象，同時(shí)，也沖擊著法律的權(quán)威與尊嚴(yán)，極大地影響著和諧社會(huì)的構(gòu)建。如何完善和改革信訪制度成為保護(hù)民生合法權(quán)益的一大難題。

一、信訪制度的內(nèi)涵 2005年1月5日，我國頒布了《信訪條例》。該條例第二條明確規(guī)定了信訪的內(nèi)涵，信訪，即指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)[1]?！缎旁L條例》的頒布一方面及人民政府保持了同人民群眾的密切聯(lián)系；另一方面保護(hù)了信訪群眾的合法權(quán)益，同時(shí)維護(hù)了信訪秩序。其中第一條就制定了立法的目的，即“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序?！?/p>

涉法涉訴信訪有廣義和狹義之分，從廣義上講，就是涉及到法律和訴訟，當(dāng)事人采用書信、電話、電傳、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、來訪等形式，向各級人民法院提出的意見、建議和要求，并依

法由人民法院處理的一切信訪活動(dòng)。從狹義上講就是訴訟終結(jié)之后的申訴活動(dòng)。信訪事項(xiàng)一般包括：不服各級法院的生效判決、裁定和調(diào)解；檢舉、投訴司法機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)和違法亂紀(jì)行為；咨詢有關(guān)政策、法律和問題，尋求相關(guān)幫助；對相關(guān)司法問題提出各種建議、表達(dá)自己的意見和看法。

我國的信訪制度規(guī)定了群眾可以向村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及縣級以上有關(guān)部門信訪的權(quán)利，各級政府及其他部門都要為信訪群眾提供信訪的一切便利，要保護(hù)群眾的合法權(quán)益。對已經(jīng)生效的裁判文書，當(dāng)事人不服的除了申訴以外，還可以通過信訪來反映問題，解決問題，這是各級人民法院發(fā)現(xiàn)錯(cuò)案的最好方法之一，同樣也是最高法院監(jiān)督地方各級法院審判工作的重要手段之一。由于能聽到社會(huì)底層的聲音和意見，又涉及到廣大群眾的切身利益，信訪作為實(shí)現(xiàn)民主的機(jī)制被提高到一個(gè)特別重要的位置，歷來倍受重視。法院的涉訴信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

二、涉訴信訪工作的現(xiàn)實(shí)處境

（一）涉訴信訪工作的現(xiàn)狀

法院受理的涉訴信訪案件居高不下。據(jù)最高法院統(tǒng)計(jì)，2004年，地方各級人民法院辦理來信來訪422萬件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待處理集體上訪比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中級法院共接收群眾來信674件，接待來訪人員826人次，其中，申訴、復(fù)查立案295件。2007年，當(dāng)?shù)卣ㄎ瘨炫贫睫k2件，省委督辦、全國人大信訪局交辦2件，省法院掛牌督辦5件，中院掛牌督辦21件，共計(jì)32件涉訴信訪案件。近幾年，各地法院采取各種措施解決涉法涉訴案件，涉訴信訪工作取得了一定成績，但面臨的形勢仍十分嚴(yán)峻。

（二）涉訴信訪面臨的困境

目前，信訪逐漸增多，一些上訪群眾在多次上訪得不到解決后，就越級上訪或進(jìn)京上訪，尤其是涉法涉訴的群眾，在所有信訪中占有很大的比例。涉法涉訴案件絕大部分是因?yàn)樗痉ň葷?jì)不能滿足他們的要求。一方面，在法院判決生效后，勝訴的一方為得不到執(zhí)行到處找關(guān)系，上訪；另一方面，敗訴方不管判決是否公正，為了滿足虛榮心或其他方面的問題，更是積極地到處找關(guān)系，申訴，上訪，不僅找政府，找上一級法院，還意圖通過媒體來滿足自己的要求。許多上訪群眾往往認(rèn)為法院判決不公正，或法官徇私舞弊等，要么找領(lǐng)導(dǎo)批示干預(yù)，要么要求啟動(dòng)再審程序，再審理一次。有的在多次上訪后，雖然有了相關(guān)部門的答復(fù)，但仍然一而再，再而三地重復(fù)上訪。

我國的信訪機(jī)構(gòu)一般都是屬于所在機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)接待來信來訪，本身不能夠解決任何實(shí)際問題。同樣法院也沒有專門設(shè)立涉訴信訪機(jī)構(gòu),多在立案庭下設(shè)信訪組, 一

是人員缺乏；二是不能引起信訪人員的重視；三是缺少有效的監(jiān)督制約，使有些問題久拖不決，也導(dǎo)致上訪不止。如，青海省某中級法院立案庭成立于2002年6月，現(xiàn)有法官6名，其中庭長一人，副庭長1人，審判員4人，書記員1人。立案庭下設(shè)立案組，信訪組，案件流程管理組、申訴復(fù)查組。

（三）涉訴信訪機(jī)制的弊端和長遠(yuǎn)危害

1、立法上缺乏對長期纏訴鬧訴者的處罰規(guī)定。民事訴訟法關(guān)于妨害民事訴訟強(qiáng)制措施的規(guī)定只針對了沖擊法庭，擾亂法庭秩序、阻礙證人作證，及作偽證，轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)及不履行生效判決與防礙公務(wù)七種情形，而種種嚴(yán)重?fù)p害法院形象，沖擊法院秩序的纏鬧訴行為并不符合民事訴訟法第一百零一條，第一百零二條規(guī)定的情形，法律上對長期纏鬧訴行為處罰規(guī)定幾乎是空白，這就使法院在處理時(shí)感到無法可依，無從下手。例如：權(quán)開春以“流氓惡霸劉某某”，“花柳病”“充當(dāng)走狗”等等惡毒語言攻擊法官與法院進(jìn)行的纏訴鬧訴，若是公民之間有如此的誹謗，誣陷行為，受害一方肯定會(huì)強(qiáng)烈要求追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，而且公民之間也不敢有如此肆意妄為的誹謗，誣陷損害他人形象的行為。一些上訪老戶正是鉆了法律上的空白，吃準(zhǔn)了法院拿他沒辦法，才敢采取上述種種纏訴鬧訴的行為。法院是公民權(quán)利的保護(hù)神，法官是社會(huì)正義的維護(hù)者，而當(dāng)法院的自身形象受到攻擊，法官本人的名譽(yù)與尊嚴(yán)受到侵害時(shí)，又有誰來保護(hù)！對此法律的回答卻是暖昧模糊的沉默。

2、對纏訴鬧訴行為處理不力，姑息縱容著纏訪老戶將鬧訴行為進(jìn)行到底。對上訪老戶的纏、鬧訴行為，人民法院大多采取勸、讓、哄的懷柔政策令其息訴，不能湊效時(shí)也只能無可奈何地聽之任之，而能讓其息訴的畢竟只占極少數(shù)，常常被當(dāng)作先進(jìn)案例進(jìn)行宣傳。最近筆者留意到《人民法院報(bào)》有三四篇有關(guān)在法院的努力下上訪老戶息訴的案例消息報(bào)道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深處訪自息》的報(bào)道比較典型：湖北省鄖縣一上訪老戶劉大林因被該縣法院強(qiáng)制執(zhí)行了1997年至2001年依法應(yīng)交納的472元的提留款而長期上訪申訴，連年上訪誤了農(nóng)活使其家境更為貧寒，該院院長知道其困難后親自為其跑成了2000元的扶貧資金，劉大林拿到錢后激動(dòng)地表示再也不上訪申訴了。院長的愛民息訴之心當(dāng)然值得嘉許，但這種缺乏原則性的做法顯然不是解決上訪問題的根本方法，有時(shí)碰到另外一些人反而會(huì)助長他們鬧訴纏訴的氣焰，無益于法院審判權(quán)威的樹立。[3] 目前，法院的涉法涉訴信訪有其積極地一面，也有其消極的一面。積極地一面，即反映社情民意，通過涉法涉訴糾正一些錯(cuò)案，維護(hù)司法公正；消極地一面，主要表現(xiàn)在對審判工作、法官隊(duì)伍、法院形象等的影響。對于許多當(dāng)事人不服法院的判決，一層一級地申訴，有的甚至于對法院作出地裁決仍然不服。反過來再通過黨委、人大、政府以及新聞媒體反復(fù)申訴，甚至直接向各級黨、政領(lǐng)導(dǎo)同志寫信告狀。大量地信訪案件，法院不僅要投入一定地人力、物力、財(cái)力，而且也會(huì)造成辦案法官的心理壓力，影響其他案件的審結(jié)。這種狀況如果任其長遠(yuǎn)發(fā)展下去，最終必將損害了黨和政府的形象，損害法律的尊嚴(yán)，法院的形象，削弱了司法權(quán)威。

三、對法院信訪制度改革的定位

信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是為人民群眾排憂解難的工作。信訪工作的職能就是：維護(hù)群眾合法權(quán)益，反映社情民意、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。[4]對于法院來說，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監(jiān)督和改進(jìn)司法的作用。涉訴信訪制度的功能就是：維護(hù)和保障當(dāng)事人合法權(quán)益，體現(xiàn)司法公正。

基于以上定位，涉訴信訪應(yīng)該是一種對司法的救濟(jì)，司法程序所不能實(shí)現(xiàn)的正義可以在信訪的制度中繼續(xù)探討，讓它起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能。對法院而言，涉訴信訪是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)、被動(dòng)、高效的制度更新機(jī)制，具有促進(jìn)民主與法治的功能。對法院而言，信訪制度的改革，首先要獨(dú)立設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，并具有相對獨(dú)立的權(quán)力，使涉訴信訪充當(dāng)立法、行政和司法這三種權(quán)力互相配合、互相制約的協(xié)調(diào)器（4）；其次，配置相應(yīng)的人員。配置有法律知識、工作經(jīng)驗(yàn)的人員來抓信訪工作；第三，要有明確的工作措施、工作制度。如工作措施上采取認(rèn)真聽取當(dāng)事人反映問題，重點(diǎn)抓排查處理，定期審查，定期來訪解決，以案講法釋明，以及說服教育等，使當(dāng)事人心服口服，自行息訪。要建立一套行之有效的、科學(xué)的信訪登記體系和辦結(jié)體系，不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會(huì)資源，克服目前當(dāng)事人盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和司法公信力的消弱。同時(shí)積極推動(dòng)司法改革，消除誘發(fā)信訪的制度性根源，減少信訪的絕對數(shù)量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉訴制度的改革和完善

（一）涉法涉訴制度的改革和設(shè)想

1、法院設(shè)立信訪辦，使其成為法院獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。其職責(zé)是：（1）處理答復(fù)來訪信件；（2）處理答復(fù)接待涉訴來訪人員反映的問題；（3）審查、轉(zhuǎn)達(dá)當(dāng)事人的非訴信件；（4）接待來訪群眾法律咨詢；（5）負(fù)責(zé)處理院領(lǐng)導(dǎo)及上級法院交辦的工作；（6）負(fù)責(zé)司法救助工作。

目前，作為法院信訪辦事機(jī)構(gòu)的立案庭，負(fù)責(zé)法院對依法受理的各類案件進(jìn)行登記立案、排期、送達(dá)和審判流程管理；對不服本院的生效裁判提出的各類申訴以及再審申請進(jìn)行審查，認(rèn)為可能有錯(cuò)誤的，移交審判監(jiān)督庭及有關(guān)審判庭處理；負(fù)責(zé)司法救助工作和本院的信訪工作。面對眾多工作和日益增長的信訪案件，在立案庭人員有限的情況下，勢必會(huì)造成其解決信訪問題的能力不足，甚至造成對信訪案件的相互推諉、敷衍和拖延等現(xiàn)象，導(dǎo)致信訪協(xié)調(diào)解決功能的發(fā)揮。信訪群眾對法院的答復(fù)不滿意，又會(huì)向上一級法院、政府部門及媒體等單位不斷上訪、纏訴。因此，設(shè)立法院獨(dú)立的信訪機(jī)構(gòu)，能增強(qiáng)信訪工作職能的發(fā)揮，提高其協(xié)調(diào)解決問題的能力，是當(dāng)前涉訴信訪制度改革的現(xiàn)實(shí)需要。

2、明確各級法院信訪職能的權(quán)限，對上訪人實(shí)行限制信訪。對各級法院信訪辦工作人員設(shè)立依法享有法定的調(diào)查權(quán)，責(zé)令被信訪的基層院、庭作出書面報(bào)告的權(quán)力，以及公開調(diào)查報(bào)告的權(quán)力。實(shí)行信訪機(jī)構(gòu)直管，嚴(yán)格劃分各級法院信訪辦責(zé)任權(quán)限，使上下級法院信訪辦各司其職，最大限度發(fā)揮解決問題的能力。把信訪辦的主要目標(biāo)放在解決問題，救濟(jì)權(quán)利，提高效率，找出違法和失當(dāng)行為上。形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的法院“大信訪”格局。同時(shí)對上訪人實(shí)行限制信訪。如，對已經(jīng)生效的一審案件，當(dāng)事人信訪的，可以由原審法院受理信訪，對確實(shí)有問題的，信訪辦可以提交本院審委會(huì)討論是否提起再審；對沒有問題的信訪案件，盡量用法理來釋明問題，解決問題。當(dāng)事人對原審法院信訪辦的答復(fù)不服的，可以向上一級法院信訪辦申請。對二審生效案件的上訪，可以由二審法院信訪辦受理。當(dāng)事人不能越級上訪，越級上訪的，法院不予受理，其他政府部門也制定相應(yīng)的配套措施。限制上訪不僅能減少信訪案件，而且可以樹立司法機(jī)關(guān)的公信力，同時(shí)維護(hù)了司法機(jī)關(guān)裁決的既判力，維護(hù)了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。

3、設(shè)立專門的信訪司法救濟(jì)制度。2005年，最高法院制定了《關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》，解決了社會(huì)弱勢群體打官司難的問題。有些法院還設(shè)立了刑事被害人的司法救濟(jì)制度，這些司法救助制度的實(shí)施，代表著廣大人民群眾的利益和心愿，是“三個(gè)代表”思想在審判工作中的具體體現(xiàn)。在國外，對信訪的救濟(jì)也已經(jīng)有先例，如總統(tǒng)基金、總理基金，這是國外解決信訪問題、減輕信訪壓力的一個(gè)很重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和途徑。我國設(shè)立專門的信訪司法救濟(jì)制度，就是將信訪矛盾交由整個(gè)社會(huì)群策群力解決。

（二）涉法涉訴制度的完善

1、加強(qiáng)信訪制度建設(shè)。近些年來，各級法院推出了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、責(zé)任追究制度、崗位目標(biāo)考核制度等一系列行之有效的制度形式。同樣對信訪工作也應(yīng)建立起信訪工作制席，如，制定信訪工作目標(biāo)責(zé)任制、建立信訪工作管理制、建立信訪工作責(zé)任追究制、建立院領(lǐng)導(dǎo)接待日制度以及建立信訪工作信息網(wǎng)絡(luò)等等，從而在改革信訪的基礎(chǔ)上，建立一套行之有效的完整、科學(xué)的管理體系。以一種開放的、靈活的機(jī)制，有效的制度來協(xié)調(diào)各種矛盾，提高解決涉訴信訪問題的能力和效率。減少對司法機(jī)關(guān)和司法制度的沖擊力，確保社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

2、確保案件質(zhì)量，樹立司法權(quán)威，勇于糾正錯(cuò)案，加強(qiáng)信訪接待，杜絕敷衍推諉，下功夫把息訴工作作細(xì)作實(shí)。對于纏訴老戶的鬧訴行為，我們首先要克服厭戰(zhàn)情緒，堅(jiān)定信念，堅(jiān)持司法為民，堅(jiān)持群眾利益無小事，把“三個(gè)代表”重要思想切實(shí)融匯貫穿于信訪工作中。一要嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)，把每一起案件都辦成鐵案。二要堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，勇于糾正案件中存在的問題。三要加強(qiáng)信訪接待工作，使上訪老戶工作有部門辦，有人管，杜絕和避免出現(xiàn)上下級法院之間互相推諉，責(zé)任不明情況發(fā)生，并要求信訪法官在工作中注意對纏訪老戶的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他們了解法律規(guī)定和法院判決的理由，爭取他篇三：國家信訪制度改革

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》全文如下。

近年來，各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署，解決了大量群眾生產(chǎn)生活中遇到的困難和問題，贏得了群眾擁護(hù)，凝聚了黨心民心。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，一些地方和部門還不同程度地存在損害群眾利益、傷害群眾感情的現(xiàn)象，引發(fā)了大量信訪問題，尤其是在征地拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障、教育醫(yī)療、企業(yè)改制、環(huán)境保護(hù)等方面的信訪問題比較突出，群眾反映強(qiáng)烈。為深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，推動(dòng)信訪工作制度改革，解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，進(jìn)一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固和擴(kuò)大黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)成果，夯實(shí)黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，現(xiàn)就創(chuàng)新群眾工作方法、解決信訪突出問題提出如下意見。

一、著力從源頭上預(yù)防和減少信訪問題發(fā)生

（一）加大保障和改善民生力度。將保障和改善民生作為預(yù)防和化解矛盾糾紛的基礎(chǔ)性工作，更加注重落實(shí)好各項(xiàng)民生政策，優(yōu)先保障民生支出。針對土地征用、房屋拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障等方面的突出問題，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)政策，全力推動(dòng)落實(shí)。

（二）提高科學(xué)民主決策水平。完善決策機(jī)制和程序，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度。建立健全人民建議征集制度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)人民群眾對黨和政府工

作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。對與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，要通過舉行座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見，充分考慮大多數(shù)人的利益。健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估作為重大決策出臺的前置程序和剛性門檻，對決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測、綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)等級并制定相應(yīng)的化解處置預(yù)案。在評估中要充分聽取信訪、維穩(wěn)、綜治等部門的意見。健全決策糾錯(cuò)改正機(jī)制，實(shí)時(shí)跟蹤決策實(shí)施情況，及時(shí)了解利益相關(guān)方和社會(huì)公眾對決策實(shí)施的意見和建議，全面評估決策執(zhí)行效果，適時(shí)決定是否對決策予以調(diào)整或者停止執(zhí)行。落實(shí)決策責(zé)任追究制度，對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤而造成重大損失或者惡劣影響的，按照誰決策、誰負(fù)責(zé)的原則，嚴(yán)肅追究決策者的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，觸犯法律的依法追究其法律責(zé)任。

（三）堅(jiān)持依法辦事。各級國家機(jī)關(guān)及其工作人員要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。強(qiáng)化各級干部帶頭學(xué)法尊法守法用法意識，提高依法辦事能力。依法保障人民群眾參與社會(huì)治理和公共事務(wù)，堅(jiān)決糾正限制和干涉群眾正常信訪活動(dòng)的錯(cuò)誤做法。注重運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，防止以鬧求解決、以訪謀私利、無理纏訪鬧訪等現(xiàn)象發(fā)生。嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，對于不作為、亂作為的，依法追究責(zé)任。深化司法體制改革，確保司法公平公正。建立健全冤假錯(cuò)案責(zé)任追究制度，實(shí)行法官、檢察官、人民警察對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，嚴(yán)肅查處刑訊逼供、暴力取證、隱匿偽造證據(jù)等違法行為，不斷提高司法公信力。

（四）改進(jìn)工作作風(fēng)。發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)、真抓實(shí)干、密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)，深入基層調(diào)查研究，解決突出問題?？偨Y(jié)推廣干部進(jìn)村入戶、送政策送溫

暖送服務(wù)、記民情日記、建民情檔案等做法，堅(jiān)持與群眾共同分析研究解決實(shí)際問題。堅(jiān)決反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，做到聯(lián)系群眾而不脫離群眾、服務(wù)群眾而不損害群眾、解決問題而不引發(fā)問題，進(jìn)一步密切黨群干群關(guān)系。

二、進(jìn)一步暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)渠道

（五）健全公開透明的訴求表達(dá)和辦理方式。完善民生熱線、視頻接訪、綠色郵政、信訪代理等做法，更加重視群眾來信尤其是初次來信辦理，引導(dǎo)群眾更多以書信、電話、傳真、視頻、電子郵件等形式表達(dá)訴求，樹立通過上述形式也能有效解決問題的導(dǎo)向。實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，大力推行陽光信訪，全面推進(jìn)信訪信息化建設(shè)，建立網(wǎng)下辦理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)的群眾信訪事項(xiàng)辦理程序，實(shí)現(xiàn)辦理過程和結(jié)果可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價(jià)，增強(qiáng)透明度和公正性；逐步推行信訪事項(xiàng)辦理群眾滿意度評價(jià)，把辦理工作置于群眾監(jiān)督之下，提高信訪公信力。

（六）突出領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪重點(diǎn)。把領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪作為黨員干部直接聯(lián)系群眾的一項(xiàng)重要制度，與下基層調(diào)查研究、深入聯(lián)系點(diǎn)、扶貧幫困等結(jié)合起來，提高工作實(shí)效性。省級領(lǐng)導(dǎo)干部每半年至少1天、市廳級領(lǐng)導(dǎo)干部每季度至少1天、縣（市、區(qū)、旗）領(lǐng)導(dǎo)干部每月至少1天、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)干部每周至少1天到信訪接待場所，按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)的原則接待群眾來訪，省、市及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部一般不接待越級上訪。在堅(jiān)持定點(diǎn)接訪的同時(shí)，更多采取重點(diǎn)約訪、專題接訪、帶案下訪、下基層接訪、領(lǐng)導(dǎo)包案等方

式，把行政資源集中用于解決重大疑難復(fù)雜問題、檢驗(yàn)施政得失、完善政策措施、加強(qiáng)督查問效上。

（七）完善聯(lián)合接訪運(yùn)行方式。按照一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決的要求，在市、縣兩級全部實(shí)行聯(lián)合接訪，減少群眾信訪成本，提高工作效率。加強(qiáng)對進(jìn)駐聯(lián)合接訪場所責(zé)任部門的動(dòng)態(tài)管理，做到信訪問題突出的責(zé)任部門及時(shí)進(jìn)駐，信訪問題明顯減少的責(zé)任部門有序退出；推行律師參與接訪、心理咨詢疏導(dǎo)和專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)等第三方介入的方法，促進(jìn)問題解決。

（八）引導(dǎo)群眾依法逐級反映訴求。深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹《信訪條例》，加快推進(jìn)信訪工作法治化建設(shè)。嚴(yán)格落實(shí)《信訪條例》關(guān)于“屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”的原則，健全依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化屬地責(zé)任，積極引導(dǎo)群眾以理性合法方式逐級表達(dá)訴求，不支持、不受理越級上訪。中央和國家機(jī)關(guān)來訪接待部門對應(yīng)到而未到省級職能部門反映訴求的，或者省級職能部門正在處理且未超出法定處理期限的，或者信訪事項(xiàng)已經(jīng)依法終結(jié)的，不予受理。各地可結(jié)合實(shí)際制定具體實(shí)施辦法。依法維護(hù)信訪秩序，對信訪活動(dòng)中的違法犯罪行為，由公安機(jī)關(guān)依法處理。

（九）充分發(fā)揮法定訴求表達(dá)渠道作用。按照涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革的總體要求，嚴(yán)格實(shí)行訴訟與信訪分離，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。各級政府信訪部門對涉法涉訴事項(xiàng)不予受理，引導(dǎo)信訪人依照規(guī)定程序向有關(guān)政法機(jī)關(guān)提出，或者及時(shí)轉(zhuǎn)同級政法機(jī)關(guān)依法辦理。完善法院、檢察院、公安、司法行政機(jī)關(guān)信訪事項(xiàng)受理辦理制度，落實(shí)

便民利民措施，為群眾提供便捷高效熱情服務(wù)。完善訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定訴求表達(dá)方式，使合理合法訴求通過法律程序得到解決。加強(qiáng)司法能力建設(shè)，不斷滿足人民群眾日益增長的司法需求，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

三、健全解決信訪突出問題工作機(jī)制

（十）完善信訪聯(lián)席會(huì)議制度。強(qiáng)化各級信訪聯(lián)席會(huì)議綜合協(xié)調(diào)、組織推動(dòng)、督導(dǎo)落實(shí)等職能作用，形成整合資源、解決信訪突出問題的工作合力。根據(jù)實(shí)際需要，及時(shí)調(diào)整成員單位組成和專項(xiàng)工作小組設(shè)置，進(jìn)一步明確各自職責(zé)任務(wù)，建立健全相關(guān)工作制度，特別注重從政策層面研究解決帶有傾向性、普遍性和合理性的突出問題。

（十一）健全解決特殊疑難信訪問題工作機(jī)制。綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法，認(rèn)真解決特殊疑難信訪問題，做到訴求合理的解決問題到位，訴求無理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理。建立信訪聽證制度，對疑難復(fù)雜信訪問題進(jìn)行公開聽證，促進(jìn)息訴息訪；規(guī)范信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核工作，對已審核認(rèn)定辦結(jié)的信訪事項(xiàng)不再受理；健全信訪事項(xiàng)協(xié)商會(huì)辦等制度，明確相關(guān)責(zé)任，加大化解“三跨三分離”信訪事項(xiàng)力度。

（十二）健全統(tǒng)籌督查督辦信訪事項(xiàng)工作機(jī)制。建立健全黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、信訪聯(lián)席會(huì)議組織實(shí)施、相關(guān)職能部門共同參與的督查督辦工作機(jī)制，進(jìn)一步加大解決和化解信訪突出問題的力度。