第一篇：人民法院信訪制度的改革與完善

法院涉法上訪的調(diào)研報(bào)告

法院的信訪工作是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，事關(guān)社會(huì)發(fā)展和政治穩(wěn)定的大局1，關(guān)系到人民群眾的言論自由，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和司法公平、公正和正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，是當(dāng)前法院一項(xiàng)重要的政治任務(wù)。近年來，隨著改革的不斷深化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，法院受理案件類型逐年增多，由案件的審理和執(zhí)行帶來的信訪問題也日益突出，法院面臨著極大的信訪壓力，信訪處理稍有不慎，不僅法院正常審判秩序受到影響，損害法院的社會(huì)形象和法律權(quán)威，還可能造成社會(huì)矛盾進(jìn)一步激化，影響到社會(huì)穩(wěn)定。如何建立符合法院工作特色的信訪處理機(jī)制，遏制信訪數(shù)量上升趨勢，有效地化解涉訴信訪案件，成為法院工作的重中之重。

一、法院信訪的內(nèi)涵與特點(diǎn)

（一）關(guān)于法院信訪的涵義

法院信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向法院或其他有監(jiān)督管理職能部門反映的涉及到法院審判、執(zhí)行問題情況，并提出信訪意見或請求，依法由具有監(jiān)督管理職能部門轉(zhuǎn)辦或法院直接接待來訪并進(jìn)行處理的活動(dòng)。法院信訪的內(nèi)涵包括：（1）法院信訪的信訪人應(yīng)當(dāng)是案件當(dāng)事人本人或與案件有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，非如上人員不應(yīng)具有信訪資格，以避免造成信訪人員肆意擴(kuò)大化。（2）信訪的形式，包括書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，概括了當(dāng)前法院接收信訪案件的各種來源。（3）信訪的內(nèi)容包括：針對法院訴訟程序、執(zhí)行程序已經(jīng)終結(jié)的案件本身進(jìn)行的信訪，不應(yīng)包括程序中案件；而針對案件辦案人員違法違紀(jì)問題不應(yīng)列入信訪范疇，應(yīng)由紀(jì)檢或檢察院監(jiān)督處理。（4）信訪的途經(jīng)包括：直接向本法院或上級院反映，以及向黨委政法委、人大、政協(xié)、信訪局等部門的信訪機(jī)構(gòu)反映，近年來法院信訪中從上述機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)過來的信訪為數(shù)不少。（5）信訪的目的，信訪人向法院提出意見或者信訪請求，并希望借不斷信訪實(shí)現(xiàn)信訪請求。

（二）法院信訪的特點(diǎn)

與政府等部門的信訪相比較，法院的信訪具有以下幾方面的特點(diǎn)：

1、信訪涉及內(nèi)容范圍廣。既涉及案件的實(shí)體處理問題，也涉及訴訟程序、案件執(zhí)行、辦案效率、審判作風(fēng)，以及法官的工作態(tài)度、方法和司法禮儀等問題；從信訪工作實(shí)踐反映，信訪內(nèi)容主要是執(zhí)行問題和民事訴訟裁判問題，近年來行政及刑事訴訟案件

也逐年增多。

2、與訴訟的緊密性，法院信訪往往是與具體訴訟案件相聯(lián)系，針對人民法院審判和執(zhí)行案件的行為或結(jié)果，要求人民法院可能啟動(dòng)司法程序、實(shí)施一定訴訟行為，如發(fā)現(xiàn)判決結(jié)果確實(shí)有錯(cuò)誤，法院將啟動(dòng)再審程序，執(zhí)行錯(cuò)誤啟動(dòng)執(zhí)行回轉(zhuǎn)程序等。

3、信訪內(nèi)容復(fù)雜性，處理難度大。政府部門的信訪問題常常比較單一，由政府部門直接可以有效處理。法院的信訪問題經(jīng)過審判、執(zhí)行，當(dāng)事人矛盾已經(jīng)激化，處理難度較大，法院的審判問題、隊(duì)伍問題一般由法院自行可以處理，但執(zhí)行問題常常涉及到政府等部門，問題復(fù)雜，如企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問題、城鎮(zhèn)拆遷安臵問題、刑事案件民事賠償部分執(zhí)行不能等，單靠法院一家的工作，是無法解決的。

4、信訪的長期性。信訪是我國政治體制與司法體制的產(chǎn)物，是我國司法制度所特有，信訪伴隨著每年新收的審判、執(zhí)行案件而滾動(dòng)產(chǎn)生，決定了信訪工作的長期性。

二、信訪對法院工作的影響

信訪的正確處理，尤其是有瑕疵案件的處理給法院工作帶來一定積極的影響，有利提高辦案質(zhì)效，密切了與群眾的聯(lián)系。但是，我們更應(yīng)看到的是：信訪使得法院在公眾中的形象受到嚴(yán)重?fù)p害，進(jìn)而影響了審判工作，擴(kuò)大了法院支出，甚至有些法官因?yàn)闆]完沒了的接訪患上了“焦慮綜合癥”，甚至心情抑郁。

信訪對法院工作的影響主要表現(xiàn)在以下四方面：

一是對人民法院形象的影響。主要表現(xiàn)在對法院公眾形象和司法權(quán)威的影響，由于一些長期信訪現(xiàn)象的存在，特別是一些信訪人在法院大吵大鬧、連哭帶叫、拍桌砸門甚至以跳樓相威脅沖擊法院或法官，公然藐視法官、法庭，法院無理纏訪鬧訪現(xiàn)象的存在，使得法院在公眾中的形象受到嚴(yán)重?fù)p害。

二是對審判工作的影響。其一，信訪的處理耗費(fèi)法官的精力、時(shí)間，影響結(jié)案數(shù)量，尤其是每逢“兩會(huì)”召開和重大節(jié)日，法院就要派出法官進(jìn)行維穩(wěn)工作，排查案件當(dāng)事人中可能出現(xiàn)上訪，然后進(jìn)行監(jiān)控，占用了大量的辦案時(shí)間，致使辦案人員緊張，影響了辦案效率。其二，由于法院信訪“恐懼”心理作用，能不立的堅(jiān)決不立，應(yīng)該立案的還要延伸考慮到是否能夠?qū)徖砗蛨?zhí)行，在立案時(shí)反復(fù)斟酌。其三，對案件質(zhì)量的影響，由于一些當(dāng)事人長期信訪，使得一些案件經(jīng)過一審、二審、再審、再再審等多道程序，案件結(jié)果改過來、改過去，迫使為了解決信訪問題，判決照顧上訪人，直接影響了法院的審判質(zhì)量進(jìn)而影響了法律的威嚴(yán)。

三是信訪擴(kuò)大法院支出，每年3-4個(gè)月的北京值班，以及重大會(huì)議及節(jié)日期間的進(jìn)2

京接訪及本區(qū)內(nèi)24小時(shí)的穩(wěn)控，需要付出大量的人力、物力及經(jīng)費(fèi)。按照包保原則，如果出現(xiàn)法院信訪當(dāng)事人赴京上訪，法院就要負(fù)責(zé)將信訪人勸回，并承擔(dān)回程的費(fèi)用，加大了法院的支出。

四是對法官隊(duì)伍的消極影響。主要有：第一，對法官依法公正辦案意識的影響，為了不產(chǎn)生信訪案件或?yàn)榱讼⒃L，有時(shí)不得不對信訪人的要求作出些讓步，往往會(huì)犧牲了法律的嚴(yán)肅性。第二，造成法官心理壓力加大，法官本就承擔(dān)著繁重的審判執(zhí)行工作，而信訪工作又成為考核干部的重要標(biāo)尺，實(shí)行一票否決。無論哪一級法院的領(lǐng)導(dǎo)和法官，總擔(dān)心因信訪問題被點(diǎn)名、批評、免職、受處分，不得不高度重視信訪，對信訪產(chǎn)生“恐懼”“焦慮”等心理，尤其是基層的法官，一方面要面對日益繁重的審執(zhí)工作任務(wù)，另一方面還要時(shí)刻面對日益嚴(yán)峻的信訪形勢。

三、本院信訪現(xiàn)狀及產(chǎn)生的原因

（一）當(dāng)前本院信訪的現(xiàn)狀及數(shù)據(jù)分析

1、我區(qū)現(xiàn)有涉法涉訴案件主要分布在民事及執(zhí)行案件中，大多為執(zhí)法環(huán)境不佳，體制不健全造成。近年來，由于區(qū)委區(qū)政府的大力支持，本院黨組的高度重視，投入了大量的信訪救助資金，本院已徹底息訪信訪案件50余件，剝離17件。其中2009年投入123萬余元，2010年319萬余元，2011年5萬元，加上歷年投入總投入已達(dá)598萬余元。

由于大環(huán)境的影響，本院信訪案件數(shù)由前年的54件、到去年的64件再到今年的94件，在數(shù)量上呈現(xiàn)逐年明顯上升的趨勢，但多為無理訪及老案新訪。這也與法院受案總數(shù)逐年累積密切相關(guān)。2012年本院信訪案件民事案件為41件占信訪總數(shù)的44%、刑事6件占6%、行政9件占10%，執(zhí)行38件占40%，2011年后的新案新訪僅有13件，其余81件均為老訪或老案新訪，老訪案件占86%以上。

2、我區(qū)涉法涉訴案件市里統(tǒng)計(jì)數(shù)為49件，在全市涉法涉訴案件中所占比例10%左右，排名為第3名。2012年本院內(nèi)部自排查統(tǒng)計(jì)數(shù)為94件，信訪案件跨越年度大，很多案件為十年甚至十年以上的案件，其中已息訪或不訪本院案件8件，有程序瑕疵案件僅為7件，按年均收案5000件計(jì)算，有瑕疵案件僅占十年收案總數(shù)的0.014%。

今年可以通過正常法律渠道解決的上訪案件（即進(jìn)入法律程序案件）為22件占24%，相比去年增加4個(gè)百分點(diǎn)。這在一定程度上體現(xiàn)了信訪人信“訪”不信“法’,即使有法律途徑可以救濟(jì)，依然相信信訪才有效。另一方面也體現(xiàn)了上級法院對法律程序未窮盡的信訪案件啟動(dòng)法律程序的力度加大。確屬無理訪的占24件占26%，相比去年增加2 3

個(gè)百分點(diǎn)，這在一定程度上體現(xiàn)了希望通過信訪實(shí)現(xiàn)自己不當(dāng)訴求的人員在增多。

3、現(xiàn)有涉法涉訴案件信訪者的利益訴求主要聚焦在如下方面：征地補(bǔ)償、涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)及企業(yè)改制后引發(fā)的的勞動(dòng)爭議問題、房屋拆遷補(bǔ)償糾紛、因房屋執(zhí)行異議引發(fā)的糾紛、因房屋證照頒發(fā)引發(fā)的糾紛、離婚因財(cái)產(chǎn)分割引發(fā)的糾紛、醫(yī)患糾紛、小公共承包到期后的處理糾紛、刑事附帶民事賠償及民事人身損害賠償執(zhí)行不能引發(fā)的糾紛、起訴違法行政或行政不作為的糾紛、因查封解封以及程序瑕疵引發(fā)的糾紛等。近一半案件與政府行政息息相關(guān)。

相比以前出現(xiàn)如下變化：房屋執(zhí)行異議引發(fā)的糾紛、醫(yī)患糾紛、小公共承包到期后的處理糾紛屬于新出現(xiàn)的信訪類型，房屋執(zhí)行異議案件是民訴法修改后新增加的民事受案類型，解決的是執(zhí)行過程中的矛盾。醫(yī)患糾紛則體現(xiàn)了現(xiàn)階段醫(yī)院的信用危機(jī)、小公共承包到期后的處理糾紛則屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中有關(guān)合同案件的履行問題，這體現(xiàn)了關(guān)注百姓基本利益的必要性。

4、最容易引發(fā)信訪的案件有房屋拆遷及征地補(bǔ)償案件、涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)及企業(yè)改制后引發(fā)的的勞動(dòng)爭議案件、刑事附帶民事賠償及民事人身損害賠償執(zhí)行不能及其他執(zhí)行不能引發(fā)的案件。相比以前變化不大，但新類型的信訪案件在出現(xiàn)。

5、從上訪者年齡素質(zhì)等方面分析，絕大多數(shù)上訪者年齡在50歲以上、無工作、文化程度低，甚至有些人把上訪作為一種職業(yè)，缺乏正確認(rèn)識案件本質(zhì)的能力，有些人偏執(zhí)地認(rèn)為不當(dāng)訴求是合理。

6、法院審判前的調(diào)解工作情況，近三年（2011、2011、2009）受理案件情況，2009年受理案件4853件，調(diào)解422件；2010年受理案件4448件，調(diào)解446件；2011年受理案件4122年，調(diào)解492件。當(dāng)年調(diào)解率和當(dāng)年的涉法涉訴上訪案件率成反比例關(guān)系，調(diào)解率上升則上訪率下降。但現(xiàn)在的信訪基數(shù)是逐年累加的結(jié)果，需救助案件遲遲難以救助、無理訪繼續(xù)纏訪，故基數(shù)在逐年加大。

（二）當(dāng)前法院信訪案件特點(diǎn)主要有：

一是信訪總量居高不下，群訪、集訪、越級訪現(xiàn)象愈發(fā)突出。老上訪戶、纏訪戶的無理訪案件的重信重訪依然十分嚴(yán)重。

二是少數(shù)信訪人無理纏訪，行為偏激，社會(huì)影響惡劣，成為影響社會(huì)治安穩(wěn)定的因素，如吳玉文多次在天安門非正常上訪，造成了較壞的影響。

三是出現(xiàn)組織化苗頭。少數(shù)信訪人認(rèn)為單個(gè)人的信訪不能引起足夠重視，為壯大聲勢，擴(kuò)大影響，就四處聯(lián)絡(luò)其他信訪人員，鼓動(dòng)那些可能信訪人員，組成數(shù)人甚至數(shù)十4

人的信訪隊(duì)伍，統(tǒng)一行動(dòng)，以此給處訪部門施壓。

四是信訪形式多樣化，老上訪問題突出。一些上訪老戶在審判和執(zhí)行過程中，為達(dá)到個(gè)人目的，以各種手段施加壓力，嚴(yán)重干擾人民法院和其他國家機(jī)關(guān)工作秩序。一些上訪老戶無理索要補(bǔ)償款且索要數(shù)額在逐年加大，如劉振秀案件，因地板質(zhì)量問題市法院改判被告給付1、4萬余元，現(xiàn)竟然要求法院補(bǔ)償20萬元；又如吳麗華案件，竟然要求法院給付上訪損失100萬元。個(gè)別上訪老戶向其他當(dāng)事人鼓吹上訪“經(jīng)驗(yàn)”，鼓動(dòng)鬧事，甚至串聯(lián)和糾集其他上訪人員遍訪不止，成為社會(huì)不穩(wěn)定的隱患。

（三）引發(fā)涉訴信訪案件增多的原因是多方面的，有社會(huì)環(huán)境因素，有當(dāng)事人個(gè)體因素，有當(dāng)前信訪立法欠缺因素，有法院自身的因素。

1、社會(huì)環(huán)境因素：隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，社會(huì)轉(zhuǎn)型期各類群體意識沖突強(qiáng)烈，利益的調(diào)整必然出現(xiàn)利益主體之間發(fā)生沖突不可避免，大量的糾紛涌進(jìn)法院尋求解決，法院受理案件逐年遞增，同時(shí)法制的不完善，社會(huì)輿論對信訪認(rèn)識、導(dǎo)向的偏差等等原因的綜合作用，導(dǎo)致了涉訴信訪的大量涌現(xiàn)。

2、當(dāng)事人因素：當(dāng)事人對訴訟期望值高，出現(xiàn)訴訟結(jié)果與自己的訴求不一致時(shí)，沒有考慮到自己在處理民事行為時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)因素，把訴求無法滿足的原因一味地歸責(zé)于法院，主觀臆斷辦案人員偏袒對方、辦案不公、徇私枉法，進(jìn)而不停地申訴，到處上訪；很多信訪者素質(zhì)較低，無理纏訴，企圖通過長期多次上訪，造成一定的社會(huì)影響，給法院施加壓力，從而達(dá)到其無理的目的，他們常常利用全國“兩會(huì)”或國家重大活動(dòng)、節(jié)日到省、赴京上訪，給法院施加壓力。個(gè)別信訪人已經(jīng)出現(xiàn)偏執(zhí)型心理障礙，很難與其進(jìn)行溝通和協(xié)商處理。甚至有些信訪老戶的信訪問題已解決，但在全國“兩會(huì)”或國家重大活動(dòng)、節(jié)日期間依然會(huì)到京到會(huì)場，已成為一種心理依賴。

3、信訪立法的缺陷。第一，大訴訟法中關(guān)于審判監(jiān)督程序的規(guī)定過于原則，沒有設(shè)定限制性條款，客觀上造成了信訪無時(shí)間、次數(shù)、級別等限制，使得重信重訪的屢屢存在。第二，在具體處理程序上，目前關(guān)于信訪立法上僅有國務(wù)院頒布的《信訪條例》行政法規(guī)作調(diào)整，法院信訪只能按照行政法規(guī)處理，造成了涉訴信訪處理權(quán)限不清、界線不明，涉訴信訪權(quán)性質(zhì)不明確。第三，法律規(guī)定信訪不收取費(fèi)用，涉訴信訪成本低，訴訟成本與信訪成本的對比差異導(dǎo)致大量涉訴信訪案件出現(xiàn)。

4、法院自身的原因。歸納起來主要有：一是有的案件程序瑕疵，引起當(dāng)事人對實(shí)體判決不服，這與個(gè)別法官主觀上輕程序重實(shí)體有關(guān)。二是少數(shù)審判人員工作作風(fēng)問題，個(gè)別法官或執(zhí)行員在案件審理或執(zhí)行過程中，不注意細(xì)節(jié)，不注意形象，語言粗暴，方 5

法簡單，缺乏耐心和熱情，使當(dāng)事人對裁判和執(zhí)行的正確性產(chǎn)生懷疑，以至敗訴不服輸、不息訴；三是裁判文書在證據(jù)的論證與采用、說理等缺乏說服力，無法使當(dāng)事人信服而服判；四是案件判決后釋法明理仍需加強(qiáng)。

5、法院改革因素，《第一個(gè)五年改革剛要》實(shí)施期間，按照改革要求，強(qiáng)調(diào)當(dāng)庭宣判，訴訟調(diào)解被弱化，結(jié)果是調(diào)解率不高，案件上訴率高，直接帶來信訪上升。

6、大環(huán)境對信訪處理的“軟弱”一定程度助長不良信訪目的。大環(huán)境在處理信訪問題時(shí)迫于壓力，為了避免信訪帶來的負(fù)面影響，一味滿足信訪人目的，促使更多的人通過信訪實(shí)現(xiàn)目的；上級院對上訪人的申訴的高度重視，對申訴信訪人反映的申訴案件給予復(fù)查，確有一些錯(cuò)誤案件在申訴信訪人采取非正常來訪后得以再審改判。這種現(xiàn)象在一定程度上導(dǎo)致申訴信訪人員產(chǎn)生誤解，以為只有鬧訪才能引起法院領(lǐng)導(dǎo)重視，不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決，造成一些當(dāng)事人熱衷于采取非正常申訴信訪手段。

四、當(dāng)前法院信訪制度的缺陷

綜觀法院信訪工作，當(dāng)前法院信訪制度存在以下缺陷：

（一）法院信訪處理缺乏統(tǒng)一、明確的工作規(guī)范。全國還沒有制定統(tǒng)一的信訪法律，只有國務(wù)院的《信訪條例》和部分省、自治區(qū)、直轄市制定的信訪法規(guī)，國務(wù)院《信訪條例》是行政法規(guī)，只對行政機(jī)關(guān)受理的信訪事項(xiàng)作出規(guī)定，對于各級人民法院受理的涉訴信訪如何實(shí)施沒有涉及，因此法院信訪的處理尚無統(tǒng)一的規(guī)定，沒有明確信訪工作性質(zhì)、范圍、職能、信訪工作操作程序、管理監(jiān)督制度、考核獎(jiǎng)懲辦法等，導(dǎo)致信訪處理運(yùn)行不暢，效率不高。

（二）對于無理上訪或者采取極端方式上訪的當(dāng)事人，缺乏明確的法律約束力。當(dāng)事人對生效裁判不服的可以向法院申訴、申請?jiān)賹?，這是法律賦予當(dāng)事人的權(quán)利。但是，部分當(dāng)事人濫用這一權(quán)利，有的就同一問題到處申訴上訪、控告、無理糾纏，采取極端方式影響和干擾法院正常的信訪秩序，法院應(yīng)如何處理和應(yīng)對，需進(jìn)一步研究和處理。

（三）缺乏信訪終結(jié)機(jī)制。案件的審理實(shí)行兩審終審制，但信訪三級終結(jié)程序常常出現(xiàn)腸梗阻，甚至終結(jié)后依然重復(fù)登記，導(dǎo)致大量重訪重信的出現(xiàn)。少部分案件當(dāng)事人不服裁判，反復(fù)上訪甚至多頭上訪、越級上訪、重復(fù)上訪，嚴(yán)重影響社會(huì)的安定穩(wěn)定，危害國家司法權(quán)威。一些法院為了完成信訪控制指標(biāo)，對無理上訪的寬容、保護(hù)對違法上訪行為“鼓勵(lì)”，每次去接回上訪人員，為他們解決路費(fèi)、住宿費(fèi)，發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)，等等助長了無理上訪行為。因此在保護(hù)合理上訪的前提下，必須控制無理上訪，實(shí)行信訪終結(jié)機(jī)制。

（四）法院信訪機(jī)構(gòu)不健全，干警配備不足。

現(xiàn)在從省、市法院到基層法院大多成立了專門的信訪機(jī)構(gòu)即立案二庭，并且工作人員大多在四人以上，且充實(shí)年輕有工作熱情、計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平較高的的法官到信訪一線，并且派擬提拔的干警到信訪窗口進(jìn)行輪訓(xùn)，以利于有效及時(shí)的解決信訪問題，提高信訪轉(zhuǎn)辦督辦力度，減少信訪案件處理周期。這在本區(qū)也勢在必行。

五、為化解涉法涉訴案件，工作建議、下步打算。

法院信訪雖然源遠(yuǎn)流長，但由于立法上的缺陷，信訪機(jī)制不健全，運(yùn)行不暢，信訪處理效率不高，難于適應(yīng)新形勢信訪工作的需要，改革勢在必行。法院信訪制度的改革，必須立足于法院現(xiàn)實(shí)情況，抓住信訪問題存在的根源，創(chuàng)新工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信訪的高效處理，及時(shí)化解糾紛，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

（一）建立信訪源頭控制機(jī)制。法院信訪的源頭在于信訪人對法院審判、執(zhí)行工作有意見，因此要遏制信訪上升趨勢，主要在于提高辦案質(zhì)量和效率，并將調(diào)解貫穿除刑事案件外所有辦案程序始終。

一是實(shí)行“陽光訴訟”，確保當(dāng)事人最大的知情權(quán)，減少他們“合理”的懷疑和投訴。落實(shí)審判公開制度，保障當(dāng)事人行使其訴訟權(quán)利，執(zhí)行活動(dòng)公開透明，避免當(dāng)事人的懷疑。有條件的法院應(yīng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，將案件審判、執(zhí)行流程管理的信息向社會(huì)公開，實(shí)現(xiàn)“陽光訴訟”，使案件審理、執(zhí)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)公開、透明，讓當(dāng)事人及時(shí)了解案件審判、執(zhí)行進(jìn)展情況。

二是提高審判質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)案件實(shí)體公正和程序公正。案件實(shí)體處理要公正，程序運(yùn)作要規(guī)范。通過建立案件流程管理、案件質(zhì)量評查機(jī)制、錯(cuò)案責(zé)任追究制度等措施，促進(jìn)案件質(zhì)量的提高。

三是要加強(qiáng)調(diào)解。調(diào)解可以減少當(dāng)事人的對抗性。重視調(diào)解結(jié)案的社會(huì)意義，強(qiáng)化調(diào)解意識，只要案件存在調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)可能的，就要力爭調(diào)解解決。要不斷提高調(diào)解技巧和能力，在遵循調(diào)解自愿和調(diào)解內(nèi)容合法的原則下，通過調(diào)解促使糾紛從根本上得以解決，以減少當(dāng)事人上訪的原因。

四是要提高裁判文書的制作質(zhì)量。裁判文書不僅要做到認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確，同時(shí)還要做到論證充分。要把法律適用、事實(shí)認(rèn)定與判決之間的關(guān)系清楚全面地在裁判文書中反映出來，讓當(dāng)事人通過閱讀裁判文書分辨勝訴的理由和敗訴的原因。這不僅能夠起到良好的法制教育作用，而且能夠避免當(dāng)事人因看不懂裁判文書或?qū)μ幚斫Y(jié)果不理解而形成上訪。

五是全面推行判后答疑制。案件承辦法官對自己承辦的案件，在宣判的同時(shí)或在裁判生效后，就當(dāng)事人或利害關(guān)系人提出的關(guān)于事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信和法律適用等方面的問題予以答疑、釋明，答疑的內(nèi)容包括案件的相關(guān)事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用及當(dāng)事人訴辨意見得不到法院支持的理由等。通過答疑，促進(jìn)當(dāng)事人服判息訴。

六是要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，改進(jìn)審判工作作風(fēng)。要牢固樹立“司法為民”的觀念，堅(jiān)決避免門難進(jìn)、臉難看、事難辦、推諉、拖沓等現(xiàn)象，接待當(dāng)事人要耐心細(xì)致。

七是加大執(zhí)行力度，促進(jìn)執(zhí)行和解。對確實(shí)不能執(zhí)行的案件，執(zhí)行人員要將不能執(zhí)行的原因、法律依據(jù)、申請執(zhí)行人要承擔(dān)的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)及法院所做的努力等向申請執(zhí)行人進(jìn)行耐心解釋，使申請執(zhí)行人對法院的工作予以理解。

（二）成立立案二庭，建立信訪動(dòng)態(tài)流程管理機(jī)制。成立有編制的專門信訪機(jī)構(gòu)，把信訪的案件接待、登記、領(lǐng)導(dǎo)批示承辦人、承辦人答復(fù)文書起草與簽發(fā)、文書送達(dá)等各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)入動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)了信訪案件處理高效率、高質(zhì)量目標(biāo)。參照案件流程管理，對信訪實(shí)行分類處理的原則，即：信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)來信來訪登記、轉(zhuǎn)辦、督辦、統(tǒng)一向上級部門報(bào)送各部門呈報(bào)的材料，各審判庭和執(zhí)行庭等部門負(fù)責(zé)復(fù)查和穩(wěn)控，各司其職、各負(fù)其責(zé)，形成相互配合、相互制約、相互促進(jìn)的工作機(jī)制。

（1）受理流程：由信訪接待員，負(fù)責(zé)來信來訪、來信申訴案件審查和信訪件登記上號，負(fù)責(zé)院長接待日的記錄并按領(lǐng)導(dǎo)批示移交相關(guān)業(yè)務(wù)部門處理，建立院長接待日登記臺帳，建立來訪老戶檔案。

（2）轉(zhuǎn)辦流程：監(jiān)察室接到立案庭的信訪材料后，根據(jù)信訪的性質(zhì)分類進(jìn)行分流，并負(fù)責(zé)全院來信流程管理工作，承擔(dān)主要工作如下：接轉(zhuǎn)上級機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦的來信，并歸口進(jìn)行答復(fù)；對信件進(jìn)行登記分流、跟蹤管理；信訪情況統(tǒng)計(jì)匯總、信息反饋、情況通報(bào)、立卷存檔、微機(jī)輸入等。

（3）承辦流程：各審判業(yè)務(wù)庭、執(zhí)行庭負(fù)責(zé)相關(guān)業(yè)務(wù)的辦理及答復(fù)，業(yè)務(wù)庭辦理信訪案件期限為60日。

（4）結(jié)案程序：來信來訪的處理意見及答復(fù)函由信訪復(fù)查部門統(tǒng)一送達(dá)給信訪人，由信訪人在送達(dá)回證上簽收，案件才真正結(jié)案，結(jié)案后要按照信訪案卷的歸檔要求進(jìn)行信訪卷宗歸檔，結(jié)案后重復(fù)信訪不再登記。

（三）建立信訪聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)筑“大信訪”工作格局。

法院信訪問題折射出社會(huì)問題，涉及到社會(huì)問題的綜合治理，很多問題的處理涉及到行政機(jī)關(guān)，僅僅法院是無法有效解決。因此建立信訪聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)筑“大信訪”工作8

格局，勢在必行。

一是建立法院內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，成立專門的信訪工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，一把手親自抓，成立信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組。要健全信訪機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對信訪工作的總體調(diào)控和歸口管理，組織來訪的登記、接待和分流，協(xié)調(diào)處理突發(fā)信訪事件，法院各個(gè)涉及信訪的部門聯(lián)合處理，及時(shí)通報(bào)信訪情況，對申訴和申請?jiān)賹彴讣M(jìn)行認(rèn)真有效的審查處理。

二是建立上下法院之間聯(lián)動(dòng)機(jī)制。上下級法院要嚴(yán)格遵守分級負(fù)責(zé)、分級管理和屬地管轄原則，上下級法院之間要設(shè)立專門的信訪聯(lián)系渠道，加強(qiáng)聯(lián)系、溝通；要完善信訪案件交辦、督辦制度，提高交辦案件的處理效率和質(zhì)量；要推行對重點(diǎn)信訪案件和上訪老戶的聯(lián)合聽證制度，從根本上解決疑難案件和上訪老戶的問題。

三是抓好法院與各有關(guān)部門橫向聯(lián)合機(jī)制的建設(shè)。法院應(yīng)加強(qiáng)與黨委、人大、政府、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)調(diào)，建立了涉訴信訪聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對屬于司法程序解決的信訪問題進(jìn)入司法程序處理，不屬于司法程序處理分流到有關(guān)職能部門處理，從而實(shí)現(xiàn)涉訴信訪的司法化、規(guī)范化。一方面，避免當(dāng)事人多方投訴，多個(gè)機(jī)構(gòu)接待轉(zhuǎn)辦、多次答復(fù)，造成信訪資源的浪費(fèi)；另一方面，涉及到老上訪、纏訪情況，單靠法院自身力量難以徹底解決，依托政府等部門的力量優(yōu)勢，有效解決涉訴信訪。可以采取聯(lián)合接訪、召開聯(lián)席會(huì)議等方式，形成多部門合力，共同完成息訴息訪的任務(wù)。同時(shí)，建立了轄區(qū)群體性糾紛信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息共享，及時(shí)排查矛盾糾紛，防患于未然，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

四是積極爭取黨委、政府對法院信訪工作的支持和配合。對于需要通過資金予以解決的案件給以大力幫助。

1、對于本院無任何瑕疵，但因刑事被告人服刑無執(zhí)行能力致使被害人傷害得不到及時(shí)救治并使被害人家庭陷入 極端貧困；或 者因執(zhí)行案件執(zhí)行手段窮盡，被執(zhí)行人無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，執(zhí)行不能，導(dǎo)致申請執(zhí)行人家庭陷于極端貧困的，依據(jù)國家的相關(guān)政

策

和上級有關(guān)文件精神，應(yīng)當(dāng)予以救助。

2、本院無瑕疵，屬于無理訪案件，但鑒于上訪人年歲較大，身體多病，生活困難，且要求救助金額相對較少，救助后即可息訪的案件，應(yīng)及時(shí)救助。既有利社會(huì)穩(wěn)定同時(shí)可緩解進(jìn)京接訪的壓力。

3、對于辦案程序有瑕疵案件，及時(shí)予以救助可以防止矛盾激化、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，在關(guān)注民生，提升法院形象，維護(hù)司法公正方面具有積極作用。

五是加強(qiáng)對無理纏訪、非正常上訪打擊力度，對于非正常上訪造成影響的必須予 9

以嚴(yán)懲。該拘留該教養(yǎng)的，絕不能姑息。

第二篇：人民法院信訪工作總結(jié)

今年以來，石龍區(qū)法院沒有發(fā)生一起赴京、赴省、赴市三級集體訪案件;三級訪個(gè)案發(fā)生3起3人，比上年5案5人減少40;去年中院登記在冊的6起信訪案件全部消化處理，處理量達(dá)到100。同時(shí)，我院還及時(shí)圓滿地完成了三次外出接訪，基本實(shí)現(xiàn)了“人要回去，事要解決”的目的?？傊?，通過全院干警的不懈努力，較好地完成了與中院簽訂的信訪責(zé)任目標(biāo)。我們的主要做法是：

一、提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想，努力營造大信訪工作格局

面對嚴(yán)峻的涉訴信訪形勢，我院領(lǐng)導(dǎo)班子和全體干警不是埋三怨四，止步不前，而是審時(shí)度勢，迎難而上。積極在提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想上下功夫。通過對全國、省、市信訪工作電視、電話會(huì)議及中院信訪工作會(huì)議精神的學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹，努力強(qiáng)化干警的全局意識、憂患意識、嚴(yán)格執(zhí)法意識和信訪工作做得好壞的得失意識，增強(qiáng)做好信訪工作的責(zé)任感、壓力感和使命感。做到從思想上解決問題，實(shí)現(xiàn)信訪工作人人有責(zé)任、人人有擔(dān)子。形成全院上下，全區(qū)上下，全市法院系統(tǒng)上下信訪工作一盤棋的工作格局。為實(shí)現(xiàn)上述目的，我們采取“五個(gè)一”的具體辦法進(jìn)行教育和實(shí)施。一是明確一項(xiàng)任務(wù)。通過對信訪形勢的理性分析和中央對信訪工作政策的把握。向干警明確提出，做好當(dāng)前的信訪穩(wěn)定工作，是我們搞好審判工作的前提和保證，是一項(xiàng)重中之重的艱巨任務(wù)，必須全員參與抓緊抓好，回避不得，更放任不得;二是算好一筆細(xì)帳。就是算好信訪工作好壞的得失帳。從身邊上訪老戶給法院造成的人、財(cái)、物損失，具大精力損失、形象、聲譽(yù)損失諸方面加以分析和評價(jià)，引起干警的共鳴;三是構(gòu)筑一道平臺。我們積極與區(qū)政法委溝通和協(xié)商，在共享信訪工作信息的同時(shí)，主動(dòng)參加區(qū)委組織召開的區(qū)周一信訪聯(lián)席例會(huì)，協(xié)調(diào)涉訴信訪案件的處理，積極參與區(qū)委安排的赴京、省信訪接待月和區(qū)領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日，接待和處理我院的信訪案件。同時(shí)加大與區(qū)人大的溝通和聯(lián)絡(luò)，主動(dòng)接受監(jiān)督，每月聯(lián)絡(luò)一次，形成制度。通過這些措施，構(gòu)筑了互通信息，分工合作，上下左右聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的信訪工作平臺，克服了我院孤立處理信訪問題的被動(dòng)局面，促進(jìn)了石龍區(qū)法院大信訪格局的建立;四是劃分一份責(zé)任。按照信訪工作“誰主管，誰負(fù)責(zé)，分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”的原則，以及《信訪條例》、信訪責(zé)任倒查制的規(guī)定，歸口管理、責(zé)任到人，違者必究，究者必果;五是確立一個(gè)目標(biāo)。即通過不懈努力，實(shí)現(xiàn)我院信訪工作“一大一小”的工作目標(biāo)。

二、建立健全信訪工作機(jī)制，有序開展涉訴信訪工作

建立健全信訪工作的長效機(jī)制，是做好這項(xiàng)工作的核心，我們一是進(jìn)一步調(diào)整充實(shí)了以院長為組長的信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，常務(wù)副院長分管立案信訪工作，加大協(xié)調(diào)力度，并明確了分工合作和責(zé)任承擔(dān)方式，開展日常工作，以組織統(tǒng)領(lǐng)人;二是層層簽訂了信訪目標(biāo)責(zé)任書，量化、細(xì)化責(zé)任，以目標(biāo)衡量人;三是實(shí)行信訪領(lǐng)導(dǎo)小組例會(huì)制度。每周一上午召開，聽取案件匯報(bào)，研究部署一周信訪工作，從未間斷，繼續(xù)堅(jiān)持周二院長接待日制度，并實(shí)行隨時(shí)接待、隨時(shí)轉(zhuǎn)辦，落實(shí)首問負(fù)責(zé)制，用制度約束人。及時(shí)處理了一大批初信初訪案件，信訪當(dāng)事人比較滿意;四是制定了我院信訪工作實(shí)施細(xì)則和處置突發(fā)性事件預(yù)案，從人力、物力、財(cái)力上給以保證。一旦有突發(fā)性事件發(fā)生，院領(lǐng)導(dǎo)、庭長、承辦人、車輛、資金能夠立即到位，盡管我院財(cái)力十分有限，人員少、車輛少。今年以來從未因組織人員、資金問題、車輛問題影響信訪案件的處理，這個(gè)綠色通道是敞開的，也是十分必要的;五是落實(shí)錯(cuò)案責(zé)任追究制度。認(rèn)真學(xué)習(xí)了中院錯(cuò)案責(zé)任追究辦法，區(qū)委政法委信訪責(zé)任倒查制的規(guī)定，并依據(jù)自身特點(diǎn)，制訂完善了我院的追究辦法，上述機(jī)制的建立和完善，有力地促進(jìn)了我院信訪工作的有序開展。

三、突出工作重點(diǎn)，狠抓各項(xiàng)措施落實(shí)

涉訴信訪成因復(fù)雜，千頭萬緒，事后處理難度很大，要做好此項(xiàng)工作，決不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，必須統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，全面推進(jìn)。

我們一是把好源頭。即從立案、審查、受理、開庭、調(diào)解、判決、送達(dá)以及優(yōu)質(zhì)服務(wù)，強(qiáng)化法官職業(yè)道德各環(huán)節(jié)，各方面入手，用相應(yīng)有效的制度進(jìn)行規(guī)范和約束，使所判決的案件經(jīng)得起檢驗(yàn)，盡可能減少因重實(shí)體，輕程序等原因形成的信訪。同時(shí)，至關(guān)重要的是把好立案審查關(guān)，對法律、法規(guī)沒有明確屬于法院受案范圍的或法律法規(guī)規(guī)定的可以受理但主要應(yīng)先由政府有關(guān)部門解決的，或司法解釋規(guī)定不宜受理的，以及因企業(yè)改制對政府行為不滿已經(jīng)形成集體上訪的，村委會(huì)、村民組在職權(quán)范圍內(nèi)所行使的利益分配，維護(hù)了大多數(shù)群眾利益極少數(shù)村民不服的等等，我們把住立案關(guān)，不予立案，并做好當(dāng)事人思想工作，引導(dǎo)其通過其它途徑解決問題，堅(jiān)決避免亂訴亂立現(xiàn)象發(fā)生。避免立案后束縛住我們自己，造成信訪案件;二是注重調(diào)解。首先是重視大調(diào)解，即加強(qiáng)與村委會(huì)、辦事處、司法局、公安派出所等調(diào)處部門的溝通，加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)，互通信息，共同做好民調(diào)工作，把大批民事糾紛化解在基層。其次是抓好我們訴訟過程中的調(diào)解，調(diào)解率達(dá)到70以上，以調(diào)解的方式定紛止?fàn)?。例如上半年我院有?0起普通交通肇事案均以調(diào)解方式結(jié)案，同時(shí)，我們還對個(gè)別貧困當(dāng)事人進(jìn)行幫扶工作，如貧困上訪戶陳三元，80高齡，兒女不孝，生活十分困難且年老多病，我院動(dòng)員全體干警捐款4500元，為其購買了房屋。陳感受了溫暖，表示徹底息訴息訪。穩(wěn)定息訴效果十分明顯;三是加大督促力度。主要措施是信訪案件一旦被登記造冊，就緊緊盯住不放。立即明確主管領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人，每周一例會(huì)上院長坐陣，跟蹤問效，研究制定措施，督促落實(shí)，定期結(jié)案，這一制度受到區(qū)政法委很高的評價(jià);四是寬嚴(yán)并舉抓信訪。寬，即對有序來訪的群眾在態(tài)度上要寬、要熱情，要認(rèn)真聽取他們的訴求，并千方百計(jì)解決他們的問題。嚴(yán)，即對接待人員要求要嚴(yán)，對當(dāng)事人要做到進(jìn)門熱情，文秘114版權(quán)所有，全國文秘工作者的114!走有答復(fù)，接待有記錄，查時(shí)有檔案。對無理纏訪，越級鬧訪的堅(jiān)決依法打擊。如田石頭無理上訪一案。田從2003年開始上訪，一訪就是幾年，先后到市中院、市人大、市政法委、省人大上訪，該案經(jīng)一審、二審及省、市人大調(diào)卷復(fù)查，均認(rèn)定案件處理沒有問題，且省院下訪工作組復(fù)查后認(rèn)為田屬無理纏訪，應(yīng)予制止。在做了大量工作無效并先后三次從省人大信訪接待處接回后，田仍上訪不止。我院于今年四月份報(bào)區(qū)政法委同意，由公安局對田石頭夫婦實(shí)施了行政治安拘留，現(xiàn)田不再以我院違法辦案上訪，已停訪息訴。這也是平頂山市法院系統(tǒng)第一起對法院涉訴纏

訪個(gè)案，通過政法委協(xié)調(diào)，依法交由公安機(jī)關(guān)打擊的案例。案例簡報(bào)被市中院轉(zhuǎn)發(fā)各基層法院交流和學(xué)習(xí);五是加大執(zhí)法力度，緩解執(zhí)行難。今年以來，我院制定了加大執(zhí)行力度，規(guī)范執(zhí)法行為實(shí)施意見，并多次開展集中執(zhí)行，處理了一批老大難案件。特別是對已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行程序的信訪案件，院長李光親自過問，給執(zhí)行局定任務(wù)，定措施，定時(shí)間，窮盡執(zhí)行手段，限期結(jié)案。并多次聽取匯報(bào)，接見當(dāng)事人，監(jiān)督快審快結(jié)。院長的關(guān)注和支持，使執(zhí)行局全體執(zhí)行人員開展執(zhí)行工作的信心足了，膽子大了，工作局面隨之打開。如今年7月，申請人樊輝來院要求執(zhí)行其丈夫交通事故死亡賠償費(fèi)12萬元，因肇事司機(jī)和車主雙雙被判刑，家庭無實(shí)際履行能力，此案執(zhí)行非常困難，而樊輝多次找區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)哭鬧，隨時(shí)可能赴京上訪，區(qū)政法委也多次督辦，我院執(zhí)行局同志利用各種關(guān)系，連續(xù)工作五個(gè)晝夜，苦口婆心說服車主親屬(個(gè)體煤礦礦主)籌款12萬元給予兌付，終使這起按常規(guī)執(zhí)行無法執(zhí)結(jié)的疑難信訪案件得以執(zhí)結(jié);六是加強(qiáng)與區(qū)委、政府的信訪信息溝通，對重大信訪案件或有集體上訪苗頭的案件，我們每周二在區(qū)聯(lián)席會(huì)議例會(huì)上匯報(bào)，努力爭得區(qū)委的支持，并由區(qū)涉訴信訪工作組督辦協(xié)調(diào)解決。區(qū)委對我院的信訪工作給予了高度關(guān)注和支持。如五七集團(tuán)破產(chǎn)改制一案，198名職工聯(lián)名并聘請律師起訴破產(chǎn)清算組，要求支付三金。五七集團(tuán)系幾十年的老煤礦，且198名職工均為農(nóng)民，無勞動(dòng)合同，沒有檔案，缺乏證據(jù)，案件一旦受理，審理無據(jù)。在我院沒有受理的情況下，職工集體到區(qū)委、政府上訪，并多次選派代表到中院要求立案，在中院立案庭的支持下，我們及時(shí)向區(qū)委重要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)案情，區(qū)委召開了由區(qū)委書記、區(qū)長召集的專題聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行研究，并最終決定由區(qū)勞人局受理并裁決或協(xié)商處理，消除了一起重大集體上訪案件。實(shí)踐證明，突出工作重點(diǎn)，多頭并舉，上下聯(lián)動(dòng)。

今年以來，在處理涉訴信訪工作中，我院涌現(xiàn)出了一批象執(zhí)行局、民一庭、立案庭長劉國華，調(diào)解能手宋繼宏等先進(jìn)庭室和個(gè)人，他們?yōu)槭垍^(qū)法院的信訪工作付出了辛勤汗水，取得了喜人的成績。他們在平凡工作中所體現(xiàn)出的無怨無悔、樂于奉獻(xiàn)的精神，殫精竭慮，嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)，服從大局的工作作風(fēng);公正無私，嚴(yán)肅執(zhí)法的工作態(tài)度感人至深。正是由于我們有一批這樣的庭室和同志，石龍區(qū)法院才取得了今年穩(wěn)定的信訪形勢。

我院涉訴信訪工作雖然取得了一些成績，但還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，如在制度建設(shè)方面與中院的要求和兄弟法院相比，還有許多不健全的地方，還有許多需要學(xué)習(xí)的東西。個(gè)別干警的責(zé)任意識還不強(qiáng)，新的涉訴信訪案件還時(shí)有發(fā)生。處理疑難信訪案件的辦法還不多，需要進(jìn)一步實(shí)踐和探索等等。在今后的工作中，我們將努力予以克服。在初步形成的大信訪格局下，以“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)，連續(xù)作戰(zhàn)的作風(fēng)，學(xué)習(xí)先進(jìn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，記取教訓(xùn)，把我院的涉訴信訪工作做得更好、更有成效，使之不斷邁上新臺階。

第三篇：淺析我國信訪制度改革

我國信訪制度改革路徑探析

摘要：信訪工作是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶,是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)群眾權(quán)利的重要手段。做好信訪工作對于構(gòu)建和諧社會(huì)、穩(wěn)固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)十分重要。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，信訪制度受到功能定位和內(nèi)在制度機(jī)制的影響存在諸多不完善的地方。在新的歷史條件下，需要對信訪制度進(jìn)行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評述了我國信訪體制改革的背景及學(xué)界觀點(diǎn)，以闡述信訪制度的基本法理為基礎(chǔ)，重點(diǎn)揭示信訪的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面臨的問題和挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出信訪制度改革的三種模式，為我國信訪制度的改革提出可借鑒的意見和建議。

關(guān)鍵詞：信訪制度 改革模式 建議

信訪制度作為一種公民參加政治活動(dòng)、維護(hù)自身合法利益的利益表達(dá)機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的民主政治權(quán)利和維護(hù)其自身利益方面起過十分重要的作用。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，依法治國成為一項(xiàng)基本方略。在這一大的時(shí)代背景之下，一切不符合市場經(jīng)濟(jì)體制與依法治國理念相沖突的體制機(jī)制都需要進(jìn)行逐步的改革。因此，對我國現(xiàn)行的信訪制度進(jìn)行改革和完善，在依法治國的框架下尋求信訪制度的工作、內(nèi)容和方法的創(chuàng)新成為一項(xiàng)十分迫切的任務(wù)。而且信訪制度也只有根據(jù)現(xiàn)代法治化的理念進(jìn)行改革，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和功能，最終實(shí)現(xiàn)其化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的最終目標(biāo)。1

一、我國信訪制度概述

（一）信訪制度的概念

所謂信訪是指，顧名思義就是來信來訪，是指人民群眾致函或走訪有關(guān)部門，反映情況，并要求解決某些問題。在我國現(xiàn)有的政治語境之下，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。2信訪的概念在界定上又存在廣義和狹義之分，廣義的信訪不僅僅包括對于行政部門的信訪活動(dòng)，而且還包含了向各級人大、各級黨委部門、人民法院、人民檢察院以及國有企業(yè)進(jìn)行的信訪。綜合起來看，只要是在我國現(xiàn)有的政治體制下具有公權(quán)力的部門都可以成為信訪的對象。而狹義的信訪，僅指信訪人向各級人民政府進(jìn)行信訪的情況，也就是說狹義信訪的對象只包括政府行政機(jī)關(guān)。

而就信訪制度本身而言，它是對信訪活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的一整套制度體系。根據(jù)當(dāng)前信訪制度發(fā)展趨勢并結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為可以把信訪制度表述為：公民和組織在其合法權(quán)利受到各類公權(quán)力侵害致?lián)p時(shí)，選擇以書信、走訪等形式反映事實(shí)、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受來信來訪的機(jī)關(guān)通過直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度。3由此，也可以看出，信訪制度作為一種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，也是一種在法治框架約束下的法律制度。

畢然.淺議現(xiàn)行信訪制度的缺陷與完善措施[J].經(jīng)濟(jì)師，2009年第9期，第112頁。

參見2005年國務(wù)院通過并頒布的《信訪條例》第二條的規(guī)定。3 代琳，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國信訪制度的困境與改革途徑[J].法治與社會(huì)，2008年第12期，第98頁。

（二）信訪制度的歷史沿革

新中國成立之后，我國徹底廢除了國民黨遺留下來的政治體系，創(chuàng)立了一個(gè)以人民代表大會(huì)制度為核心的政治制度體系。而信訪制度正是在這一基本政治制度下延伸出來的產(chǎn)物。在新的政治邏輯中，人民成為國家的主人，國家和其他一切行政機(jī)關(guān)都是為人民服務(wù)的。因此，信訪就成為聯(lián)系國家與人民的一座橋梁，信訪制度也在國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的重要陣地。關(guān)于信訪制度最早規(guī)定出現(xiàn)在1951年6月7日政務(wù)院所頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》規(guī)定之中。根據(jù)該決定對人民的來信來訪的表述“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理”，4由此也可以看出，在當(dāng)時(shí)法律的權(quán)利救濟(jì)途徑還不太完善的情況下，人民表達(dá)訴求解決內(nèi)部矛盾的方式就是“書信表達(dá)”和 “見面談話”。之后隨著信訪制度的不斷完善和發(fā)展，逐漸建立起了具有中國特色的信訪制度體系。我國信訪制度的發(fā)展和演變大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段： 1、1951年6月一1979年1月的大眾動(dòng)員型信訪

這一階段的信訪活動(dòng)由于受到政治運(yùn)動(dòng)的影響，具有鮮明的政治特征。每當(dāng)政治運(yùn)動(dòng)澎湃發(fā)展時(shí)，來信來訪的數(shù)量就急劇增加，而且內(nèi)容多是檢舉和揭發(fā)他人的政治問題的。為了應(yīng)對這種局面，黨中央于1951年撤銷了中共中央書記處政治秘書室，專門設(shè)立了中共中央辦公廳秘書室，負(fù)責(zé)對社會(huì)各界寫給中央領(lǐng)導(dǎo)同志的信件進(jìn)行處理。到了1963年，政務(wù)院秘書廳也專門成立了群眾信件組，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理行政部門的信訪工作，這也是我國第一真正意義上的專職信訪機(jī)構(gòu)。1957年5月，黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會(huì)議。會(huì)議擬定了《中國共產(chǎn)黨各級黨委機(jī)關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法(草案)》，這也是新中國成立以來第一次以行政法規(guī)的形式對信訪活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，由此也開啟了我國信訪制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月?lián)軄y反正型信訪

這一階段，信訪工作最大的特點(diǎn)就是成為解決歷史遺留問題、平反冤假錯(cuò)案的一個(gè)重要渠道。由于受到“十年**”的影響，國家的正常的法律救濟(jì)制度基 45 王會(huì)智，劉新君.論我國信訪制度的困境及對策[J].吉林經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010年第2期，第32頁。

張春照.中國信訪制度的歷史及現(xiàn)狀分析[J].新西部，2009年第1期，第39頁。本處在一種癱瘓的狀態(tài)，長期積累下來的大量矛盾和歷史問題無法得到解決，這樣就催生出了大量的信訪活動(dòng)，而信訪的主要內(nèi)容就是要求平反在政治運(yùn)動(dòng)中形成的冤假錯(cuò)案。為此，1979年，中央政府專門成立了于“中央機(jī)關(guān)處理上訪問題領(lǐng)導(dǎo)小組”，解決當(dāng)時(shí)大量涌現(xiàn)的信訪問題。由于受到特定歷史環(huán)境的影響，這個(gè)時(shí)期的信訪工作的目的和內(nèi)容都發(fā)生了很大的變化，信訪工作目的從以往地作為各地各級政府同人民群眾保持密切聯(lián)系的重要手段，轉(zhuǎn)變成為了解民情、消除民怨，改善人民群眾與政府的關(guān)系作用上，因此，這個(gè)階段也被稱之為撥亂反正型信訪。3、1982年2月至今化解矛盾型信訪

隨著我國在1982年基本完成了撥亂反正的任務(wù)，信訪制度的核心任務(wù)也從解決歷史遺留問題向化解矛盾、實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)方向轉(zhuǎn)變。1982年2月，第三次全國信訪工作會(huì)議在北京召開，相關(guān)部門發(fā)布了《當(dāng)前信訪工作的形勢和今后的任務(wù)》、《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》兩個(gè)文件，也對今后信訪工作的任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行了重新的調(diào)整，把化解社會(huì)矛盾，保障公民的合法權(quán)益作為信訪工作的核心任務(wù)。到了1995年1O月，國務(wù)院正式頒布實(shí)施了《信訪條例》，由此也標(biāo)志著我國信訪制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。62005年，國務(wù)院又重新修訂并頒布了《信訪條例》，從信訪目的、管理模式、信訪程序等多個(gè)方面對于原有的信訪制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，由此也形成了現(xiàn)有的信訪制度體系。

（三）信訪制度的價(jià)值功能

從信訪制度建立之始，其初衷就是為了方便政府部門了解社情民意，并將其當(dāng)成是一種群眾監(jiān)督政府的方法、思想政治教育的途徑、調(diào)節(jié)矛盾的手段，同時(shí)還認(rèn)為信訪制度還能調(diào)動(dòng)普通群眾參與國家事務(wù)的主動(dòng)性，從而鞏固社會(huì)主義制度。由此也可以得出信訪制度具有重要的民主建設(shè)功能，有利于化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。具體來說，信訪制度一方面可以反映社情民意，表達(dá)群眾訴求。另一方面群眾也可以通過這一渠道對政府部門起到監(jiān)督和制約的作用。

1、從公民權(quán)利救濟(jì)的角度來說，信訪制度能為其提供簡便、經(jīng)濟(jì)、有效而 6 段高祥，陳祤.淺談當(dāng)今我國信訪制度[J].今日南國，2009年第11期，第38頁。全面的權(quán)利救濟(jì)方式，具有保障和維護(hù)公民權(quán)利和自由的功能。保障人權(quán)作為現(xiàn)代民主國家的一項(xiàng)基本任務(wù)來說，已經(jīng)越來越成為受到各國政府的重視。我國2004年的憲法修正案已經(jīng)將尊重和保障人權(quán)作為國家的一項(xiàng)基本政治任務(wù)來看待。而人權(quán)的保障必須依靠相關(guān)的法律制度加以落實(shí)，否則只能成為一種空談。雖然，我國社會(huì)主義法治建設(shè)經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)取得了不小的成效，但是從總體的法治狀況來看，依然還有不盡如人意的地點(diǎn)。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象還屢有發(fā)生。而且從從法律體系的運(yùn)行結(jié)果來看，并不是每一個(gè)行政機(jī)關(guān)行政行為都符合法治的要求，也不是每一個(gè)司法機(jī)關(guān)審理的每一件案件也都能獲得公正的審理和裁判，在這種情況下，公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利的途徑并不是完全順暢，因此，尋求權(quán)利救濟(jì)就成為保障和實(shí)現(xiàn)公民人權(quán)的重要環(huán)節(jié)之一。而信訪制度以其簡便、經(jīng)濟(jì)、有效而全面的救濟(jì)特點(diǎn)為公民提供了一個(gè)權(quán)利救濟(jì)的有效途徑。

雖然，在依法治國理念的指導(dǎo)下，法律成為實(shí)現(xiàn)權(quán)利和自由的重要途徑，但是有法律受到立法技術(shù)、法律理念和社會(huì)環(huán)境因素的影響，其本身也存在一定的缺陷，因此，還有大量的社會(huì)問題無法完全用法律的方式加以解決。在這種情形之下，信訪制度就能發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，克服法律救濟(jì)程序所具有諸如程序復(fù)雜、覆蓋不全面的缺點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)對權(quán)利人及時(shí)、便利有效的權(quán)利救濟(jì)。

因此，信訪制度作為一項(xiàng)補(bǔ)充權(quán)利救濟(jì)的方式，雖然不具有法律救濟(jì)那樣具有國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的作用力，但是卻可以深入到法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)對于公民的權(quán)利救濟(jì)。

2.從對公共權(quán)力監(jiān)督制約的角度來說，信訪制度能提供一種溫和、反思、高效的監(jiān)督制約機(jī)制，從而促進(jìn)公權(quán)力機(jī)關(guān)民主與法治結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。一方面，信訪制度可以實(shí)現(xiàn)對于立法、執(zhí)法和司法三種公權(quán)力的協(xié)調(diào)功能，促進(jìn)三種權(quán)利的互相配合、互相制約。我國目前大量的社會(huì)矛盾或多或少都是由于這三種權(quán)力機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過程中不協(xié)調(diào)而造成的?，F(xiàn)實(shí)中，公權(quán)力部門超越職權(quán)、濫用權(quán)力、管轄權(quán)沖突和權(quán)力不作為等現(xiàn)象還屢有發(fā)生，制度之間的矛盾和沖突得不到有效的協(xié)調(diào)。而信訪機(jī)關(guān)在辦理信訪案件時(shí)，常常要涉及到這些權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任劃分和權(quán)力協(xié)調(diào)的職能，而且信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立本身就是一個(gè)超越了立法、執(zhí)法和司法職權(quán)劃分的局限，因此可以更好地協(xié)調(diào)和監(jiān)督這三種權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi) 7毛淑梅.新時(shí)期信訪工作創(chuàng)新機(jī)制對策研究[J].遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào).2009年第5期，第29頁。得以正確的行使。

另一方面，信訪制度還具有自我糾錯(cuò)功能，通過對于公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，從而加強(qiáng)對于制度的修復(fù)和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一個(gè)發(fā)展和完善的過程，對于一個(gè)國家的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度來說，都需要用理性的和發(fā)展的眼光去看待，以務(wù)實(shí)和不斷完善的精神去實(shí)踐，用零星的社會(huì)工程的方法去改造現(xiàn)實(shí)當(dāng)中不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的制度。有鑒于此，筆者認(rèn)為信訪制度具有對現(xiàn)有各種制度進(jìn)行內(nèi)在反思、缺陷查找和及時(shí)補(bǔ)救的功能。如果能夠?qū)π旁L制度的職能和目標(biāo)進(jìn)行正確的定位，讓信訪制度承擔(dān)起其應(yīng)有的職責(zé)和功能，不僅能實(shí)現(xiàn)對我國公民權(quán)利的良好保障，而且還能有效地促進(jìn)我國民主法治水平的提高。

二、我國信訪制度改革的背景和現(xiàn)實(shí)困境

（一）我國信訪制度改革的背景

1、信訪制度改革是社會(huì)多元利益格局下的一種趨勢

信訪制度作為人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式，在我國社會(huì)主義民主法治建設(shè)過程中發(fā)揮過十分重要的作用。信訪制度在建立之初的著眼點(diǎn)在于為國家機(jī)關(guān)與普通群眾建立一種溝通機(jī)制，讓領(lǐng)導(dǎo)人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，原有的制度體系與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)不可能避免的發(fā)生沖突和碰撞，利益多元化的趨勢也使得社會(huì)轉(zhuǎn)型期的矛盾叢生，再加之法治建設(shè)的滯后，引發(fā)和堆積了大量的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。有些問題能夠在現(xiàn)有的體制下進(jìn)行解決，解決不了的就通過不同的渠道匯集到了信訪部門，使信訪工作成為老百姓關(guān)注的焦點(diǎn)問題。因此，信訪制度的職能就變成了普通群眾尋求權(quán)利救濟(jì)的一個(gè)渠道。這種職能上的轉(zhuǎn)變必然要求信訪制度本身進(jìn)行一定的改革。但是，從目前的信訪工作的實(shí)際效果又表明，面對矛盾叢生的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，信訪制度卻發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用，不僅解決不了相應(yīng)的社會(huì)矛盾，有時(shí)甚至?xí)蔀橛嘘P(guān)部門推卸責(zé)任的“擋箭牌”，而且整個(gè)信訪制度的機(jī)制體制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代的發(fā)展要求，根本無法滿足人民群眾尋求權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)要求。8面對這種局面，如果不對現(xiàn)有的信訪制度進(jìn)行應(yīng)有的改革和完善，那么信訪制度不僅可能會(huì)淪為一種毫無作用的形式，而且還有可能對于依法治國的基本方略造成不利的影響。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該對我國現(xiàn)有的信訪制度進(jìn)行大力改革和調(diào)整，以制度創(chuàng)新來回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

2、信訪制度改革是適應(yīng)世界申訴救濟(jì)制度發(fā)展趨勢的一種需要

從國外的申訴救濟(jì)制度的構(gòu)建和發(fā)展的情況來看，尋求一種在法律救濟(jì)之外的具有一定效率模式的申訴救濟(jì)制度已經(jīng)成為一種共識。隨著瑞典在1974年的《憲法》中寫進(jìn)了申訴專員制度之后，在同是北歐的挪威、芬蘭等國也建立了類似的制度。另外，還有英國、法國、加拿大等國紛紛在議會(huì)體制下設(shè)立監(jiān)督員制度，或者在在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對獨(dú)立的行政監(jiān)督專員機(jī)制。這一世界性的發(fā)展趨勢，說明類似于信訪制度這樣的方便、全面的權(quán)利救濟(jì)方式并不是毫無存在的必要，而恰恰相反，只要通過合理的制度安排，就能使其發(fā)揮應(yīng)有的化解和消除社會(huì)矛盾的作用。而且，從某種程度上說，國外的相關(guān)實(shí)踐也為我國的信訪制度的改革和完善提供了一個(gè)良好制度模板。9與此同時(shí)，我們也不得不承認(rèn)，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現(xiàn)實(shí)問題上所存在的差異，我國信訪制度與西方這些國家的申訴救濟(jì)制度還存在很大的不同，所以我們在對信訪制度進(jìn)行改革和完善的過程中也不能完全照抄照搬西方國家的某些做法，否則就可能起到適得其反的效果。因此，筆者認(rèn)為在對我國的信訪制度進(jìn)行改革時(shí)，必須要考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，在學(xué)習(xí)各國制度精華的同時(shí)，要充分考慮我國現(xiàn)實(shí)的民主環(huán)境、法治目標(biāo)以及憲政體制，并以此為基層建立一個(gè)既能滿足現(xiàn)實(shí)需求，又能不突破憲政底線的新信訪制度體系。

3、信訪制度改革是對現(xiàn)有認(rèn)識誤區(qū)的一種糾正

具體來說，筆者認(rèn)為要對信訪制度進(jìn)行改革必須避免出現(xiàn)以下三個(gè)誤區(qū)：第一，將信訪制度作為法律制度替代品。這種觀念一直是信訪制度受到公眾病詬最大的因素一直。由于當(dāng)前的法律環(huán)境還存在一些問題，于是有人就希望將政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等所有法律解決不了的問題全部都推給信訪解決，把信訪當(dāng)成是彌補(bǔ) 8 劉俊娥，張彩霞，滕長江.做好信訪工作構(gòu)建和諧社會(huì)--關(guān)于當(dāng)前信訪工作的調(diào)查與思考[J].網(wǎng)絡(luò)財(cái)富，2010年第2期，第22頁。唐麗萍，葉磊.我國信訪制度的功能錯(cuò)位和制度困境分析[J].上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào).2009年第4期，第89頁。法律無力的替代品。人們一旦受到這種觀念驅(qū)使，就會(huì)對信訪制度抱有高于其應(yīng)有地位的期待，而一旦信訪制度達(dá)不到他們的期望，那么信訪制度又會(huì)在他們眼里淪為毫無用處的空談；第二，將信訪僅僅當(dāng)成一直收集信息的渠道，認(rèn)為信訪的救濟(jì)和監(jiān)督功能在制度上是對法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門的一直越權(quán)，也是一直沒有必要的重復(fù)。這種誤區(qū)主要存在于一些政府機(jī)構(gòu)眼里，認(rèn)為信訪不僅解決不了問題，而且還會(huì)讓矛盾和問題復(fù)雜化，因此主張取笑信訪制度，或者只是將其當(dāng)成一直信息收集渠道而已；第三，將信訪當(dāng)成一種十分專業(yè)化的法律制度，進(jìn)而以嚴(yán)格的法律程序?qū)ζ溥M(jìn)行約束和規(guī)定，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去。這種觀點(diǎn)主要還是第一種誤區(qū)的一種衍生和演化，將信訪制度等同于訴訟、仲裁等十分嚴(yán)格的法律救濟(jì)方式。10產(chǎn)生以上誤區(qū)的根本原因還在于沒有站在我國的憲政背景之下，對信訪制度的本質(zhì)特征進(jìn)行一個(gè)清晰的認(rèn)識，而只是將其機(jī)械地套用在西方三權(quán)分立體制之下，產(chǎn)生的結(jié)果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信訪制度的一個(gè)片面或一個(gè)局部，沒有從我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度的整體出發(fā)，全面公正的看待有關(guān)問題，從而將信訪制度目前暴露出來的弊端等同于信訪制度本身，這是十分片面的。

綜上所述，筆者認(rèn)為要使信訪制度獲得較大的改進(jìn)，首先得重新審視信訪制度本身的功能定位，注重研究信訪制度本身的法理基礎(chǔ)，區(qū)分應(yīng)然和實(shí)然，同時(shí)以目的論的觀點(diǎn)，從信訪制度所要實(shí)現(xiàn)的保護(hù)公民合法權(quán)利、改善國家權(quán)力體系這兩個(gè)基本點(diǎn)出發(fā)，理順二者之間的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)和互動(dòng)，消弭緊張和沖突。最為重要的是，采用科學(xué)統(tǒng)一全面的立法理念，建立符合我國國情的新的信訪制度體系，使其在我國特殊的國情和憲政背景下，與現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察等專項(xiàng)法律制度相銜接，在較小的社會(huì)震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。

（二）我國信訪制度所面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1、信訪制度本身存在著一些結(jié)構(gòu)性缺陷

信訪制度作為一種不同于法律救濟(jì)模式的矛盾解決機(jī)制其自身也存在著一定程度的缺陷，需要引起重視。（1）程序性制度缺乏。雖然信訪制度作為一種較為以傾聽和了解信息為主的權(quán)利救濟(jì)模式，不可能要求其具有嚴(yán)格的程序性特 10 謝卓妍.信訪制度的現(xiàn)實(shí)困境[J].法治與社會(huì)，2008年第11期，第86頁。征，但是這并不等于信訪制度不需要程序制度的約束。因?yàn)槿魏我环N制度如果缺乏程序性的要素，那么只能導(dǎo)致整個(gè)制度運(yùn)行的混亂。信訪制度如果缺乏一個(gè)有效的程序規(guī)定，那么只能讓信訪失去其應(yīng)有的作用和功能；（2）缺乏一定的專業(yè)性。解決糾紛是一個(gè)高度專業(yè)性的工作，需要懂得一定的法律知識和專業(yè)能力。然而從我國目前的從事信訪的工作人員來看，信訪機(jī)構(gòu)工作者的專業(yè)素質(zhì)普遍不高，不能滿足化解糾紛和幫助信訪人維護(hù)權(quán)利的要求；（3）信訪結(jié)果缺乏一定的確定性。糾紛解決機(jī)制追求的價(jià)值之一就是結(jié)果的相對同一性，即相同的案件大致有相同的結(jié)果，但是信訪的結(jié)果卻是高度或然性的。11信訪解決問題的結(jié)果往往不具有一致性與連續(xù)性。實(shí)踐中絕大多數(shù)信訪通過批轉(zhuǎn)解決，其中少數(shù)通過直接協(xié)調(diào)處理。而大量的案件因種種原因最終還是解決不了，這就導(dǎo)致了同樣的案由和同樣的事實(shí)，卻出現(xiàn)了兩種不同的處理結(jié)果，這對于信訪制度的公信力具有十分重要的負(fù)面影響。（4）信訪活動(dòng)的處理結(jié)果缺乏一定的約束力。目前，我國還沒有建立嚴(yán)格的信訪問題責(zé)任追究機(jī)制。盡管信訪機(jī)構(gòu)支持并認(rèn)同信訪人的合理合法的主張和訴求，但是也只能將信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)交給有關(guān)職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體的解決，但是最終的落實(shí)與否決定權(quán)還在于有關(guān)職能機(jī)構(gòu)手里，信訪機(jī)構(gòu)無法對其不作為行為進(jìn)行追責(zé)，從而讓信訪制度的實(shí)際效果大大折扣。

2、信訪制度在實(shí)際運(yùn)行中存在的問題

第一，信訪制度的功能定位模糊。我國對信訪制度在整個(gè)糾紛解決的制度體系中所應(yīng)具有的角色缺少明晰、合理的定位，信訪制度被異化、功能錯(cuò)位、機(jī)構(gòu)錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象屢見不鮮。信訪制度最開始建立的根本目的是幫助領(lǐng)導(dǎo)人收集和傳達(dá)民意，其作用只是一個(gè)溝通橋梁的作用。而隨著時(shí)代的變遷，如今的信訪制度已經(jīng)變成了一種維護(hù)和救濟(jì)公民權(quán)利的重要渠道，其主要任務(wù)變成了對公民合法權(quán)利的救濟(jì)，其信息溝通、民主監(jiān)督的功能反而退居其次。而信訪制度的設(shè)計(jì)定位在于溝通和反映民意，而最后卻演變成為了以解決問題為主，信訪制度的設(shè)計(jì)定位與其實(shí)際的功能之間存在錯(cuò)位。

其二，信訪制度承擔(dān)了大量司法救濟(jì)的職能。由于我國司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信訪渠道。這些案件本來應(yīng)該有司法部門通過專業(yè)的審判人員通過符合程序的方式加以解決，但是由于司法體系所出現(xiàn)的問題，大量的涉 11 王曉霞.崇文區(qū)：“信訪代理”代民解憂[J].北京支部生活.2010年第4期，第35頁。法案件被當(dāng)成信訪的對象，從而造成了信訪活動(dòng)對司法獨(dú)立性的干預(yù)。這種情況不僅不能解決司法公信力的問題，而且還有可能對司法審判獨(dú)立性原則的損害。涉法信訪案件的居高不下只會(huì)加大依法治國的難度和延緩法治化的進(jìn)程。

其三，信訪活動(dòng)處理不當(dāng)容易引發(fā)新的矛盾和糾紛。由于社會(huì)公眾對于信訪機(jī)關(guān)職能和地位的認(rèn)識不清，抱有高于其應(yīng)有地位的期待，一旦信訪部門不能完全滿足其訴求便容易引發(fā)新的矛盾和糾紛，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些上訪者在上訪過程中形成的問題往往超過了最初上訪時(shí)要解決的問題的情形，一些訪民認(rèn)為因上訪而受到不公對待，而此前要反映的問題反而“變成小事了”。12對于這種現(xiàn)象必須引起高度重視，否則作為化解矛盾本身的信訪制度最后卻演變成了引發(fā)矛盾的導(dǎo)火索，這是任何人都不愿意看到的。

三、我國信訪制度改革的趨勢

（一）信訪制度改革的目標(biāo)定位

從我國目前信訪制度的功能定位來看，其大致包含了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1、權(quán)利救濟(jì)功能。這也是目前我國信訪制度所承擔(dān)的主要職能。由于我國正處在一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，大量的社會(huì)矛盾和糾紛因?yàn)槔娣峙鋯栴}而產(chǎn)生，又因?yàn)樗痉ㄏ到y(tǒng)本身存在一定的問題，因此，信訪便成為普通公民遇到利益受損情況下所選擇的一種救濟(jì)方式。13信訪制度的存在，能為公民提供了一種在司法體系外通過行政救濟(jì)進(jìn)行維護(hù)權(quán)利的途徑，是公民權(quán)利救濟(jì)體系的一個(gè)重要組成部分。

2、政治參與功能。憲法規(guī)定了擁有建議、申訴、控告和檢舉的基本政治權(quán)利，而信訪權(quán)便是這一憲法權(quán)利的重要表現(xiàn)形式。一方面，公民能夠通過形式信訪權(quán)監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行狀況。信訪人可以對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為向信訪機(jī)構(gòu)反映情況，提出建議和意見，促使被監(jiān)督主體提升工作效能；另一方面，公民還可以通過信訪反映訴求，具有信息溝通的功能。信訪制度是黨和政府及其負(fù)責(zé)人密切聯(lián)系群眾，了解社情民意的一種制度化形式。

3、維護(hù)穩(wěn)定功能。信訪所具有的解決社會(huì)矛盾沖突和化解糾紛的協(xié)調(diào)的功能，使它在一定程度上緩和或防止群眾用更激烈的手段和方式對抗國家權(quán)力和社會(huì)秩序，因而已成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要措施之一。特別是在當(dāng)前這樣一個(gè)矛盾 1213 黃錦維.昭平：“信訪代理”化解基層矛盾[J].當(dāng)代廣西.2010年第10期，第41頁。

宋振玲.信訪制度困境與解決途徑探析[J].大連民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2007年第6期，第50頁。多發(fā)期，通過信訪制度促進(jìn)沖突雙方彼此了解，消解敵對情緒，將群眾的合理訴求和聲音及時(shí)地反映到有關(guān)部門，有利于將矛盾和沖突化解在萌芽狀態(tài)。而且還能通過溝通信息對凝聚民心、增強(qiáng)群眾的參與意識、調(diào)動(dòng)群眾的積極性有重要作用。

綜合以上職能，我們可以對信訪制度改革的功能定位便有了一個(gè)相對比較清晰的目標(biāo)。筆者認(rèn)為，鑒于目前無序的信訪現(xiàn)象源于中國國家治理方式中的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性問題，必須從國家制度建設(shè)的宏觀層面，重新估價(jià)信訪的價(jià)值，整合職能，調(diào)整機(jī)構(gòu)，在國家政治結(jié)構(gòu)中重塑舒緩社會(huì)矛盾的通道，進(jìn)而建立起社會(huì)穩(wěn)定的長效機(jī)制。建立和諧的糾紛解決渠道應(yīng)基于以下三個(gè)價(jià)值目標(biāo)：第一，給予當(dāng)事人更多、更徹底的司法救濟(jì)，擴(kuò)大與保障訴權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，使司法救濟(jì)更徹底。第二，強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)化解糾紛的能力，撤銷部門信訪機(jī)構(gòu)。第三，整合信訪資源，考慮重新構(gòu)建信訪體系框架，在人大制度的框架下建立起統(tǒng)一、權(quán)威的信訪處理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制。14

（二）信訪制度改革的模式選擇

基于上述分析討論，筆者認(rèn)為對于我國信訪制度的改革模式可以從三個(gè)層面去探討：

1、集中統(tǒng)一模式

所謂集中統(tǒng)一模式，就是指將現(xiàn)在分散的信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來，形成一個(gè)專門處理信訪個(gè)案的專門委員會(huì)。具體來說，可以借鑒國外議會(huì)制度下的監(jiān)察專員制度，在人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)，在人大內(nèi)部建立一個(gè)專門的信訪監(jiān)督委員會(huì)。該委員會(huì)對外統(tǒng)一受理公民、法人和其他組織就行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，并且通過調(diào)查、報(bào)告、公開、建議、調(diào)解等方式指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進(jìn)建議和指導(dǎo)。這種建議和指導(dǎo)不具有當(dāng)然的法律強(qiáng)制力，但其結(jié)論應(yīng)當(dāng)公開并受有關(guān)國家機(jī)關(guān)之尊重。信訪人有權(quán)于行政復(fù)議或行政訴訟之前、之后向信訪專員尋求救濟(jì)，但于行政復(fù)議和行政訴訟程序之中則不得進(jìn)行，除非法院認(rèn)為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于對原有的信訪部門各自為政的方式進(jìn)行了徹底的顛覆，有利于信訪活動(dòng)脫離具體行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，14 周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇[J].暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006第1期，第38－47頁。從而形成一種真正的具有權(quán)力監(jiān)督和制約的救濟(jì)方式；而缺點(diǎn)就在于這種改革的成本較大，所要涉及的部門利益也比較廣大，改革難度大，推行起來比較困難。

2、資源整合模式

所謂資源整合模式，是指將現(xiàn)在人大的信訪機(jī)構(gòu)作為總協(xié)調(diào)點(diǎn)，統(tǒng)一受理信訪案件，而其他部門的信訪機(jī)構(gòu)則作為人大信訪機(jī)構(gòu)派駐的工作部門，建立一種以人大信訪為中心、各部門信訪為具體負(fù)責(zé)辦事機(jī)構(gòu)的聯(lián)合模式。這種模式最大限度的利用現(xiàn)有的信訪部門的資源，在不對信訪體制作出根本性的調(diào)整的前提下對信訪資源進(jìn)行有效整合，以提高其利用效率。目前我國的信訪機(jī)構(gòu)分散于各個(gè)國家機(jī)關(guān)，但各信訪機(jī)關(guān)之間卻沒有工作聯(lián)系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統(tǒng)一優(yōu)勢的發(fā)揮。因此，在這種模式之下，筆者認(rèn)為可以將人大的信訪機(jī)構(gòu)作為主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，再加強(qiáng)其對于其他機(jī)構(gòu)信訪部門的協(xié)調(diào)和溝通能力，將現(xiàn)有的信訪資源進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)配，形成一個(gè)比較完整的信訪處理體系。此外，這種模式的另一個(gè)優(yōu)勢在于可以將現(xiàn)有的信訪機(jī)構(gòu)從原有的政府部門之內(nèi)相對地獨(dú)立出來，不再完全依附于原來的政府部門，從而為信訪的公正和效率提供組織上的保證，而且改革難度也要低于前一種模式，推行起來相對比較容易。但是缺點(diǎn)在于，信訪機(jī)構(gòu)依然之間依附與具體的行政機(jī)關(guān)，而且這樣還容易形成“多頭管理”的弊端，造成管理體制上的混亂。

3、分散改進(jìn)模式。所謂分散改進(jìn)模式，是在維持目前多系統(tǒng)并存的信訪格局前提下，制定統(tǒng)一的信訪程序法，將信訪案件的受理、處理、終結(jié)等一般過程以法律的形式規(guī)定下來，亦即以法律為形式統(tǒng)一各部門的信訪行為，不求機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，但求整體行為的協(xié)調(diào)一致。這種模式是在現(xiàn)有的信訪體制之下，加強(qiáng)對其程序性和規(guī)范性的要求，從而提高其工作效率。這也是在現(xiàn)有體制之下進(jìn)行改革最為方便的一種方式。15這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于不對現(xiàn)有的模式進(jìn)行大的改動(dòng)，而只是進(jìn)行一種規(guī)范性的調(diào)整，推進(jìn)改革的成本低，受到的阻力也相對較??；而缺點(diǎn)也是顯而易見的，并不能從根本上改變信訪制度所存在的弊端，只是一種治標(biāo)不治本的改革模式。

通過以上三種改革模式的對比分析，筆者認(rèn)為第一種改革模式最為理想，這種制度的設(shè)計(jì)對于增強(qiáng)民主、提高效率、擴(kuò)大人民代表大會(huì)的職能、增加國家憲 15 陳繼清.我國信訪制度存在的問題及其完善措施[J].中國行政管理,2006年第6期，第11頁。政制度整體的穩(wěn)定性和合理性上都有可取之處。但是，實(shí)現(xiàn)的難度也是最大的，它需要從憲政建設(shè)的角度進(jìn)行重新的調(diào)整，所涉及的層面眾多，改革的阻力和難度都比較大，因此，可以作為一種遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)加以看待；相較之下，第二種模式更具有可行性一些，這種設(shè)計(jì)直接以我國現(xiàn)階段的信訪制度為基礎(chǔ)，突出在各種信訪機(jī)構(gòu)的斷裂處和交疊處進(jìn)行整合，明確主從關(guān)系，從效果上看，這種模式也可以基本上形成一個(gè)統(tǒng)一的局面；第三種模式側(cè)重于從信訪的內(nèi)在處理方式上進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范化，在明確分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行程序上的統(tǒng)一。就我國目前情況而言，第二種模式和第三種模式都具有一定的可操作性，并且這兩種模式都可以與第一種模式在未來的時(shí)期里互相銜接，同時(shí)也都可以為第一種模式的建立準(zhǔn)備條件。

綜上所述，筆者認(rèn)為從先現(xiàn)階段我國的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，在對信訪制度改革的整體環(huán)境和現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行綜合考慮之后，第二種改革方向，即“資源整合”模式比較符合目前我國信訪制度改革的方向。一方面，這模式基本解決了現(xiàn)有的信訪制度在體制上所存在的弊端，將信訪機(jī)構(gòu)從地方政府的職能機(jī)構(gòu)中部分的獨(dú)立出來，統(tǒng)一整合成一個(gè)相對比較超脫的機(jī)構(gòu)，這樣有利于信訪機(jī)構(gòu)從信訪人的訴求出發(fā)，真正地幫助信訪人解決合理訴求，而不再是政府行政機(jī)關(guān)的“擋箭牌”。同時(shí)也有利于信訪機(jī)構(gòu)對于行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約；另一方面，這種模式還兼顧了現(xiàn)有的信訪制度的實(shí)際情況，并沒有完全對原有的制度進(jìn)行“推倒重來”，改革的阻力也相對較小，成功率也大大提高。因此，從總體來說，筆者贊成以第二種模式為基礎(chǔ)的信訪制度改革。

（三）關(guān)于信訪制度改革的思考

隨著我國政治現(xiàn)代化程度的不斷加深，國家保障人權(quán)的力度還將不斷加大，公民的政治參與度也講不斷的擴(kuò)大，這樣將對現(xiàn)有的信訪制度產(chǎn)生十分深遠(yuǎn)的影響。公民權(quán)利意識的覺醒必將導(dǎo)致信訪制度作為一種權(quán)利救濟(jì)方式的地位將得到更進(jìn)一步的強(qiáng)化。因此，對于信訪制度的在今后政治生活中的地位和作用只會(huì)加強(qiáng)和不會(huì)被削弱。但是，這并不代表現(xiàn)有的信訪制度就完全起到了預(yù)期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失誤，造成了其內(nèi)在的一些無法克服的缺陷和矛盾，需要進(jìn)行一定的改革和完善。信訪制度在建立之初只是作為一種在在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期收集和反映民情的制度設(shè)計(jì)，在聽取社會(huì)民眾呼聲和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正等方面確實(shí)起到過一定的權(quán)利救濟(jì)作用，然而隨著時(shí)代的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)法治體系不斷的完善，這種目標(biāo)定位以及相關(guān)的制度內(nèi)核已經(jīng)無法適應(yīng)時(shí)代的要求。

四、小結(jié)

信訪制度實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)政治需要的一種手段，為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國家政權(quán)和社會(huì)制度服務(wù)，通過國家機(jī)器去協(xié)調(diào)、去規(guī)范各種社會(huì)關(guān)系，以期達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序、社會(huì)穩(wěn)定和讓人們過上安居樂業(yè)生活的目的。傳統(tǒng)的信訪制度的功能發(fā)生了扭曲但并不是說信訪制度在我國現(xiàn)行的政治體制下已經(jīng)失去了生命力，也不是說信訪制度對法治絲毫沒有貢獻(xiàn)，“在如今我國司法公正和法律服務(wù)都不能令人滿意的大環(huán)境下，信訪制度卻又能使有些問題得以合法合理解決，且對于權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的完善發(fā)揮著獨(dú)特的作用”16。因此，筆者認(rèn)為信訪制度的出路在于制度創(chuàng)新，信訪是關(guān)系政府公信力的重要的制度設(shè)計(jì)，信訪這種傳統(tǒng)制度也需要進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)式的變革，使得傳統(tǒng)的信訪制度通過制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機(jī)和活力，應(yīng)當(dāng)是信訪改革的大勢所趨和必由之路。

顏克偉.當(dāng)前信訪制度的困境及其發(fā)展與創(chuàng)新[J].黨政干部論壇,2010年第3期，第25頁。

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第四篇：推動(dòng)信訪制度改革

推動(dòng)信訪制度改革（廣東省）

廣東省人大常委會(huì)法工委

瀏覽字號： 大 中 小 來源： 中國人大網(wǎng) 2014年9月23日

十八屆三中全會(huì)描繪了我國全面深化改革的宏偉藍(lán)圖，對全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家作出戰(zhàn)略部署。習(xí)總書記提出，要做到重大改革于法有據(jù)、有序推動(dòng)。這標(biāo)志著我國將告別“不破不立”“先破后立”的法治被動(dòng)時(shí)代，走向“先立后破”的新時(shí)代，進(jìn)入法治引導(dǎo)改革、在法治軌道上積極穩(wěn)妥深化改革的新時(shí)期。我省人大常委會(huì)圍繞中心、服務(wù)大局，把握時(shí)代特征，將立法決策和改革決策相結(jié)合，努力為全面深化改革提供法制保障，特別是在制定《廣東省信訪條例》（以下簡稱《條例》）過程中，高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，創(chuàng)新工作機(jī)制，加強(qiáng)對立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)信訪制度改革。

一、探索和創(chuàng)新立法工作機(jī)制，為信訪立法和改革聚民智、凝共識

制定《條例》推動(dòng)我省信訪工作改革，是貫徹落實(shí)黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)精神，實(shí)現(xiàn)信訪工作法治化的迫切需要，是堅(jiān)持和實(shí)踐黨的群眾路線的客觀要求，是解決我省信訪工作中存在問題的現(xiàn)實(shí)需要。常委會(huì)高度重視，在《條例》制定過程中，嚴(yán)格執(zhí)行本屆常委會(huì)新制定的立法論證、立法公開、立法評估等五項(xiàng)工作制度，以9大高校立法基地、高校聯(lián)盟和立法咨詢專家為平臺，進(jìn)一步探索黨委領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法、多方參與立法相統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，確保《條例》順利出臺。

《條例》的制定始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，也是加強(qiáng)民主法制建設(shè)、做好立法工作的根本保證。換屆以后，省委書記胡春華多次就進(jìn)一步改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量給任務(wù)、提要求，要求常委會(huì)充分發(fā)揮立法對廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，為實(shí)現(xiàn)“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”總目標(biāo)提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委會(huì)圍繞“新形勢下人大立法工作如何為廣東改革發(fā)展穩(wěn)定創(chuàng)造良好法治環(huán)境”的主題，赴全省各市和基層農(nóng)村開展調(diào)研，了解到各方面迫切要求制定和完善維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾方面的立法。調(diào)研后，常委會(huì)向省委專門作了報(bào)告，省委對此高度重視，明確指示要研究制定《條例》，加快立法步伐。根據(jù)省委的決定，常委會(huì)將《條例》補(bǔ)充列入了2013年立法計(jì)劃，集中各方面的力量和資源推進(jìn)立法工作；常委會(huì)黨組多次就起草進(jìn)展情況、審議修改遇到的重要問題和在社會(huì)上開展大討論等事項(xiàng)向省委請示報(bào)告，《條例》通過后，還專門就貫徹實(shí)施有關(guān)問題向省委請示，推動(dòng)有關(guān)宣傳貫徹實(shí)施工作的開展。

《條例》的制定始終堅(jiān)持開門立法，拓寬多方參與立法的途徑。立法要遵循民主原則，發(fā)揮人民的主體作用，做到依靠人民、為了人民。多方參與是增強(qiáng)民主性的有效途徑。《條例》在制定過程中，常委會(huì)探索和踐行科學(xué)立法、民主立法機(jī)制,努力拓寬公民有序參與立法渠道，為信訪制度改革凝聚廣泛共識。一是探索多方起草的模式，注重匯集民智。2013年8月，常委會(huì)同時(shí)委托中山大學(xué)、暨南大學(xué)和廣東外語外貿(mào)大學(xué)的立法基地分別獨(dú)立起草法規(guī)草案建議稿，力求通過多個(gè)高校專家之間的研討和爭論，引入競爭機(jī)制，在多樣化的基礎(chǔ)上，通過評估和爭論，進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、提高法規(guī)草案質(zhì)量。專家是人民群眾的一部分，具有更強(qiáng)的專業(yè)和理論素養(yǎng)，實(shí)踐證明，嘗試委托多方起草《條例》，拓寬了法規(guī)起草途徑，能發(fā)揮高校理論研究優(yōu)勢，為地方立法提供理論支撐和智力支持，也有利于克服部門利益；同時(shí)，還有利于借助高校立法基地這個(gè)平臺拓寬公眾參與渠道。高校在起草過程中，深入群眾、深入基層、深入實(shí)踐，為群眾在立法中“代言”，把社會(huì)方方面面的意見在立法中綜合好、統(tǒng)籌好、集中好，擴(kuò)大了立法聯(lián)系群眾的隊(duì)伍和力量，增強(qiáng)了立法調(diào)研的深度和廣度，體現(xiàn)了多方的參與和交流，使法規(guī)的制定和實(shí)施都具有更加廣泛的群眾基礎(chǔ)。二是拓寬渠道，全過程公開和全方位聽取意見。常委會(huì)在《條例》的委托起草、座談、調(diào)研、評估、審議等過程中全過程公開和全方位聽取意見。全程邀請媒體參加報(bào)道，加大公開力度。多次召開政法系統(tǒng)座談會(huì)、信訪工作人員座談會(huì)、信訪群眾座談會(huì)等各類專題座談會(huì)進(jìn)行專題研討，尤其是專門召開信訪群眾座談會(huì)，請基層信訪群眾介紹自身的上訪經(jīng)歷，聽取其對信訪立法的意見；多次向我省選出的160名全國人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有關(guān)部門，全部省政府組成部門和直屬機(jī)構(gòu)，21個(gè)地級以上市人大常委會(huì)，9個(gè)地方立法基地和66名立法咨詢專家征求意見。同時(shí)還就有關(guān)專題向全國人大常委會(huì)法工委、國家信訪局和國務(wù)院法制辦進(jìn)行了請示。三是公開討論，推動(dòng)形成共識。信訪問題既敏感又復(fù)雜，社會(huì)各方面在思想上、觀念都有很多分歧，對立法工作提出了更高的要求。對此，常委會(huì)組織在南方日報(bào)等新聞媒體上開展信訪立法有關(guān)問題大討論，由人大代表、專家學(xué)者、信訪工作人員和社會(huì)各界人士進(jìn)行討論和爭論，引導(dǎo)社會(huì)各界正確理解中央有關(guān)政策精神。通過廣泛討論，讓公眾親身參與立法過程，了解立法背景和立法目的，推動(dòng)社會(huì)各界形成共識。

《條例》的制定始終注重發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。黨的十八大報(bào)告指出,人大“要推進(jìn)科學(xué)立法”、“加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)”。人大主導(dǎo)立法，并不是在立法各個(gè)環(huán)節(jié)上大包大攬，而是在常委的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，充分保障各方面在立法工作中發(fā)揮應(yīng)有的職責(zé)，確保社會(huì)利益主體在公開、公正的立法平臺上平等博弈、理性協(xié)商和互相妥協(xié)。常委會(huì)在制定《條例》過程中始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，抓好組織協(xié)調(diào)工作，推動(dòng)法規(guī)起草和審議工作的順利開展。常委會(huì)高度重視對高校起草工作的政策指導(dǎo)，多次召開座談會(huì)，向各基地介紹中央信訪工作改革精神，研究《條例》立法思路，明確立法的宗旨和任務(wù)，引導(dǎo)專家起草始終符合中央的精神和要求；多次組織高校專家參加調(diào)研和座談，并協(xié)調(diào)省信訪局等部門指派專人協(xié)助配合高校的起草工作，確保專家起草能“接地氣”；高度重視高校起草成果的轉(zhuǎn)化，召開評估會(huì)，由黨政部門的實(shí)務(wù)專家、人大代表、立法咨詢專家、基層信訪工作人員、信訪群眾代表等各方面人員對三所高校立法基地起草的專家建議稿進(jìn)行評估，并組織起草工作組，對三個(gè)專家建議稿進(jìn)行了逐條研究，按照是否符合十八屆三中全會(huì)《決定》信訪工作改革精神、是否有利于保護(hù)信訪人合法權(quán)益、是否有利于解決實(shí)際問題的標(biāo)準(zhǔn)，反復(fù)權(quán)衡比較，并綜合吸收評估過程中各有關(guān)方面提出的建議和意見，形成了各方面認(rèn)為比較成熟、針對性較強(qiáng)的《條例（草案）》。

二、針對問題立法，立法解決問題，將信訪工作納入法治化軌道

常委會(huì)在制定《條例》過程中，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，貫徹落實(shí)中央關(guān)于信訪工作改革的決策部署，正確處理改革決策與立法決策的關(guān)系，把深化改革、促進(jìn)發(fā)展同完善立法有機(jī)結(jié)合起來，重點(diǎn)解決我省信訪工作存在的突出問題，通過構(gòu)建可操作、切合實(shí)際的法律制度，推動(dòng)信訪制度改革。

（一）明確訴訪分離，推動(dòng)信訪制度回歸本位

從各方面反映的問題看，信訪工作最突出的問題是偏離法治軌道，大量本應(yīng)當(dāng)通過法律途徑解決的訴求和矛盾糾紛，也要求通過信訪途徑解決，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能被過度擴(kuò)張。要解決好這一問題,就要按照涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革的總體要求，進(jìn)一步推動(dòng)信訪工作法治化。因此，常委會(huì)通過制定《條例》，明確信訪事項(xiàng)的范圍，將法定途徑解決的訴求從普通信訪事項(xiàng)中分離出來，讓信訪制度的功能回歸本位；完善訴訪分離制度，對“法定途徑”作出細(xì)化規(guī)定，增加分離的可操作性；建立涉法涉訴事項(xiàng)依法終結(jié)制度，避免其回流到信訪渠道。

（二）實(shí)行網(wǎng)上受理信訪，進(jìn)一步暢通信訪渠道

信訪渠道不夠暢通是導(dǎo)致信訪人采取非正常甚至過激方式表達(dá)訴求的主要原因之一。要解決好暢通信訪渠道問題，必須抓住兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是便捷快速，二是陽光信訪。常委會(huì)深入學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)《決定》精神，結(jié)合兄弟省市的成功經(jīng)驗(yàn)，將實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度作為暢通信訪渠道的突破口，通過制定《條例》，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信訪渠道建設(shè)、網(wǎng)上信訪信息公開，拓寬網(wǎng)上信訪渠道，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上信訪可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價(jià)，推動(dòng)網(wǎng)上信訪渠道成為今后信訪的主渠道。同時(shí)，還對聯(lián)合接訪工作平臺、信訪綠色郵政通道、下基層聽取意見和接訪等內(nèi)容作了規(guī)定，方便群眾表達(dá)自己的合理合法訴求。

（三）規(guī)范信訪秩序，引導(dǎo)信訪人理性有序表達(dá)訴求

從調(diào)研情況看，部分信訪人“信訪不信法”、“信上不信下”、“信鬧不信理”，以集體上訪、越級上訪、重復(fù)上訪、鬧訪纏訪等方式表達(dá)訴求的情況比較突出，嚴(yán)重影響社會(huì)正常的秩序。要解決好這些問題，就必須根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，對信訪人非正常上訪行為作出適當(dāng)?shù)囊?guī)范，力求把群眾的合法訴求解決到位，把不合理訴求和思想認(rèn)識引導(dǎo)到位，把違法行為依法處理到位，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)信訪秩序、維護(hù)信訪人權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義的統(tǒng)一。因此，《條例》在制定過程中，常委會(huì)始終堅(jiān)持處理好保障權(quán)益和維護(hù)秩序的關(guān)系，一方面強(qiáng)調(diào)保障信訪人權(quán)益，另一方面也對信訪秩序作出規(guī)范，將越級上訪、信訪終結(jié)后的重復(fù)上訪、拒絕推選代表的集體上訪納入不予受理的范圍，要求工作人員做好說服解釋、情緒疏導(dǎo)工作；對纏訪鬧訪妨害公共安全、擾亂公共秩序、妨害社會(huì)管理、妨礙他人合法權(quán)益的，則明確了法律責(zé)任，要求公安機(jī)關(guān)依法予以處理。

（四）規(guī)范源頭預(yù)防，建立有效預(yù)防化解社會(huì)矛盾機(jī)制

我省信訪實(shí)踐中源頭化解有所欠缺，決策欠妥、行政不作為、行政亂作為、行政程序有瑕疵等情況時(shí)有發(fā)生，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。據(jù)此，調(diào)研組建議制定《條例》時(shí)對此作出規(guī)范，但審議過程中，也有意見提出源頭預(yù)防不屬于《條例》應(yīng)當(dāng)規(guī)范的內(nèi)容，建議不作規(guī)定。常委會(huì)經(jīng)過反復(fù)研究，認(rèn)為要從根本上減少社會(huì)矛盾，必須從根本上調(diào)整社會(huì)利益，解決好人民群眾關(guān)心的直接利益問題，讓矛盾糾紛少發(fā)生、不發(fā)生并及時(shí)解決在當(dāng)?shù)?。因此，常委?huì)制定《條例》時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范國家機(jī)關(guān)科學(xué)決策和依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，重點(diǎn)建立決策風(fēng)險(xiǎn)評估制度，暢通行政復(fù)議、仲裁、訴訟等各種糾紛解決渠道，預(yù)防社會(huì)矛盾發(fā)生；并通過完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，實(shí)施網(wǎng)格化管理，整合各類調(diào)解資源，加強(qiáng)基層建設(shè)，提高化解社會(huì)矛盾的能力和水平。

（五）強(qiáng)化工作責(zé)任和監(jiān)督，健全及時(shí)就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制

部分信訪工作人員接訪行為不規(guī)范，初信初訪責(zé)任、牽頭部門責(zé)任和信訪包案責(zé)任人的信訪事項(xiàng)辦理責(zé)任不落實(shí)，是導(dǎo)致信訪秩序混亂、信訪所反映的問題得不到解決的重要因素。要保障信訪人權(quán)益、規(guī)范接訪行為，最核心的就是要落實(shí)信訪工作責(zé)任制，健全及時(shí)就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制。對此，常委會(huì)在借鑒各地成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立信訪事項(xiàng)首辦責(zé)任制、主辦單位辦理責(zé)任制、重大信訪問題倒查責(zé)任制和信訪工作人員責(zé)任制，強(qiáng)化信訪工作機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和人大監(jiān)督，通過嚴(yán)厲查處那些不作為、亂作為的人員，確保信訪工作責(zé)任制落實(shí)到位。

三、開展宣講，營造《條例》實(shí)施良好氛圍

張德江委員長指出，要堅(jiān)持立法宣傳和輿論引導(dǎo)工作與立法工作同步謀劃、統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)社會(huì)各方面對立法過程的了解和參與，為法規(guī)正確、有效實(shí)施營造良好社會(huì)氛圍。一部法規(guī)出臺后，執(zhí)行得好不好，很重要的一點(diǎn)，是看社會(huì)對法規(guī)的理解準(zhǔn)確不準(zhǔn)確，這是法規(guī)實(shí)施的重要基礎(chǔ)，也直接反映了立法質(zhì)量。為此，常委會(huì)高度重視《條例》宣傳工作，將立法宣傳和法規(guī)普及宣傳結(jié)合起來，使《條例》深入民心、深入人心、深入社會(huì)。

（一）加強(qiáng)宣傳解讀，引導(dǎo)各方面正確理解《條例》規(guī)定

常委會(huì)召開《條例》頒布實(shí)施新聞發(fā)布會(huì)，向社會(huì)公開闡述制定《條例》的意義，重點(diǎn)解讀《條例》的主要制度和精神；組織《南方日報(bào)》、《法制日報(bào)》、《羊城晚報(bào)》、《人民之聲》、南方網(wǎng)、廣東人大網(wǎng)等媒體，通過專家訪談、發(fā)布典型案例、評論文章等方式對《條例》進(jìn)行宣傳解讀；組織參與立法的高校專家撰寫《條例》百題知識答問，并連續(xù)兩個(gè)月在《南方日報(bào)》連載刊登，使社會(huì)各界準(zhǔn)確理解《條例》精神；會(huì)同高校制作漫畫形式的宣傳單張，在法制宣傳欄、居民小區(qū)、工業(yè)區(qū)、企業(yè)等場所統(tǒng)一張貼，用簡潔明了的語言和圖表向群眾宣傳《條例》；組織大學(xué)生運(yùn)用微信等新興傳媒工具對條例進(jìn)行宣傳解讀，擴(kuò)大宣傳的受眾范圍；印制數(shù)以萬計(jì)《條例》單行本和宣傳單張等有關(guān)宣傳資料，擺放在信訪接待場所供信訪人取閱；通過設(shè)立宣傳咨詢臺、派發(fā)宣傳資料、擺放宣傳板、播放宣傳片、懸掛宣傳標(biāo)語等方式開展宣傳。

（二）組織宣講隊(duì)伍，為宣講提供強(qiáng)有力的支持

常委會(huì)組織省信訪局、省委黨校、省社科聯(lián)、中山大學(xué)等9所高校立法基地、有關(guān)地級以上市本地高校等各方面力量，并結(jié)合部分常委會(huì)立法咨詢專家，組成150人左右的宣講團(tuán)，為各單位、各地區(qū)進(jìn)行宣講提供強(qiáng)有力的支持。組織宣講人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，省委和常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)同志參加并作重要講話，法工委就《條例》的重要意義、出臺背景和主要內(nèi)容進(jìn)行輔導(dǎo)講解，提供統(tǒng)一的宣講提綱、PPT等宣傳材料。此外，還通過集體觀摩、會(huì)后研討、征求意見等形式，組織專家學(xué)者共同研究分析，不斷完善授課方法和授課內(nèi)容，保證了講課效果。

（三）強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，推動(dòng)各市、縣深入開展宣講工作

常委會(huì)成立21個(gè)宣講工作組，由擔(dān)任過地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和省直機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的常委會(huì)組成人員任組長，深入到市、縣、鎮(zhèn)進(jìn)行宣講動(dòng)員，協(xié)調(diào)各地做好宣講工作。此外，還組織編寫15期宣傳貫徹落實(shí)條例工作簡報(bào)，通報(bào)各地區(qū)各單位宣講工作情況，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法。在常委會(huì)的推動(dòng)下，各市縣認(rèn)真組織、周密部署、精心安排，共召開宣講會(huì)議180場，超過12萬1千名干部群眾參加了宣講學(xué)習(xí)，為《條例》實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。

四、組織試點(diǎn)，推動(dòng)以法治方式解決信訪突出問題

制定并實(shí)施《條例》，運(yùn)用法治思維、法治方式和法治平臺解決信訪問題，化解社會(huì)矛盾，是一個(gè)重大的方向性選擇。條例的生命在于實(shí)施，在于實(shí)踐，而充分運(yùn)用好常委會(huì)立法過程中形成的各類資源，重點(diǎn)解決好突出困難和問題，對貫徹落實(shí)好條例具有重要意義。為此，根據(jù)省委的要求，省人大常委會(huì)選擇廣州市海珠區(qū)等十個(gè)縣區(qū)開展貫徹實(shí)施《條例》以法治方式解決信訪突出問題試點(diǎn)工作，通過加強(qiáng)對試點(diǎn)地區(qū)的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，探索長效機(jī)制，推動(dòng)“一府兩院”運(yùn)用法治方式解決信訪突出問題。目前，全省的試點(diǎn)工作已經(jīng)正式啟動(dòng)，在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下，各試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合各自實(shí)際，有重點(diǎn)、有步驟地實(shí)施各項(xiàng)試點(diǎn)工作任務(wù)。

人大牽頭，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)。常委會(huì)成立由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)；市與縣也分別設(shè)立相應(yīng)的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。通過成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各單位之間的協(xié)調(diào)配合和上下溝通聯(lián)系，及時(shí)反映信訪工作中的重大問題，交流好的做法和經(jīng)驗(yàn)。

專家參與，注重理論指導(dǎo)。常委會(huì)組織10個(gè)工作組，由法委、法工委、省信訪局和省社科聯(lián)有關(guān)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長，組織中山大學(xué)等9所高校立法基地以及省社科聯(lián)的專家學(xué)者組成工作團(tuán)隊(duì)，分別對口負(fù)責(zé)1個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立法規(guī)基層實(shí)施部門與立法機(jī)關(guān)、專家學(xué)者直接溝通的平臺，確保試點(diǎn)地方準(zhǔn)確理解和貫徹實(shí)施《條例》規(guī)定。

以點(diǎn)帶面，破解實(shí)施難題。開展試點(diǎn)的目的是為了發(fā)現(xiàn)問題、研究對策、破解難題，從而為推動(dòng)條例在全省的貫徹落實(shí)提供經(jīng)驗(yàn)。常委會(huì)要求各試點(diǎn)縣區(qū)重點(diǎn)對暢通信訪渠道、推進(jìn)訴訪分離、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、維護(hù)信訪正常秩序四個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)。7月底，根據(jù)部分地區(qū)信訪工作中出現(xiàn)的推諉現(xiàn)象，常委會(huì)又專門組織各試點(diǎn)工作組進(jìn)行研究，要求各試點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)對建立防止互相推諉的機(jī)制進(jìn)行探索，著力解決推諉等問題。為總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，年底常委會(huì)還將對各試點(diǎn)地區(qū)工作進(jìn)行檢查驗(yàn)收，向省委全面報(bào)告試點(diǎn)實(shí)施情況，提出組織推廣意見。

在立法工作中貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，發(fā)揮好立法引領(lǐng)推動(dòng)和保障改革的作用，這是我省今后幾年地方立法的重要任務(wù)。我們將認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，為我省全面深化改革提供有力的法制保障。

第五篇：我國會(huì)計(jì)制度改革不足與完善

我國會(huì)計(jì)制度改革不足與完善(1)[摘 要] 會(huì)計(jì)改革是一個(gè)內(nèi)涵豐宮、外延廣泛的范疇，其中會(huì)計(jì)制度改革是會(huì)計(jì)改革的實(shí)質(zhì)和核心。我國會(huì)計(jì)制度改革不足之處主要表現(xiàn)在行業(yè)會(huì)計(jì)制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求，現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，國際化進(jìn)程緩慢，規(guī)范的協(xié)調(diào)性差等方面。應(yīng)按市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求構(gòu)建企業(yè)會(huì)計(jì)制度，按“橫向到邊”、“縱向到底”的原則完善會(huì)計(jì)制度，加快我國會(huì)計(jì)規(guī)范的國際化進(jìn)程，強(qiáng)化約束和監(jiān)督機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 會(huì)計(jì)制度；改革；不足；對策

自20世紀(jì)90年代初期開始，我國在會(huì)計(jì)領(lǐng)域邁出了改革的步伐。會(huì)計(jì)改革是一個(gè)內(nèi)涵豐富、外延廣泛的范疇，它包括會(huì)計(jì)制度的改革、會(huì)計(jì)手段的改革、會(huì)計(jì)管理體制的改革、會(huì)計(jì)教育的改革以及會(huì)計(jì)觀念的變革等，其中會(huì)計(jì)制度改革是會(huì)計(jì)改革的實(shí)質(zhì)和核心，它不僅是會(huì)計(jì)改革成敗的決定性因素，而且反映著會(huì)計(jì)改革成效的優(yōu)劣。

一、我國會(huì)計(jì)制度改革的不足

（一）行業(yè)會(huì)計(jì)制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求

1.不能適應(yīng)企業(yè)經(jīng)營多元化發(fā)展的要求。隨著市場機(jī)制的日益完善和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的日益形成，多元化經(jīng)營將成為企業(yè)經(jīng)營的必然趨勢和戰(zhàn)略選擇。多元化經(jīng)營必然使企業(yè)涉足于各不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營業(yè)務(wù)，而執(zhí)行現(xiàn)行會(huì)計(jì)規(guī)范要求企業(yè)對不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營業(yè)務(wù)分別設(shè)置賬戶，并采用不同的會(huì)計(jì)程序與方法進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，這不僅增加了多元化經(jīng)營企業(yè)會(huì)計(jì)核算的工作量，影響核算效率和質(zhì)量，而且難以保持口徑一致與反映綜合的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息。

2.不利于會(huì)計(jì)信息的行業(yè)比較和分析。執(zhí)行行業(yè)會(huì)計(jì)制度，使得不同行業(yè)、不同企業(yè)會(huì)計(jì)處理所依據(jù)的原則、程序、方法各不相同，這就必然導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息在行業(yè)、企業(yè)之間失去可比性，不便于投資主體對潛在投資對象的比較、分析和選擇，最終不利于資金的合理流向和資源的優(yōu)化配置。

3.不便于投資主體對企業(yè)實(shí)施有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督。企業(yè)各投資主體對企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督的主要依據(jù)是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息。然而，一方面各投資主體出于增加投資收益、回避投資風(fēng)險(xiǎn)的考慮，會(huì)不斷的改變投資對象，使資金經(jīng)常性地從一個(gè)行業(yè)轉(zhuǎn)向另一個(gè)行業(yè)，或同時(shí)分布于若干不同行業(yè)；另一方面不同行業(yè)又執(zhí)行不同的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。在這種情況下，投資主體要實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督就必需熟悉不同行業(yè)的會(huì)計(jì)處理原則、程序和方法，這無疑加大了財(cái)務(wù)監(jiān)督的難度，影響財(cái)務(wù)監(jiān)督效率。

（二）現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性

完整性和系統(tǒng)性是現(xiàn)代會(huì)計(jì)制度應(yīng)具備的基本特征。所謂“完整性”是指會(huì)計(jì)制度應(yīng)包括和覆蓋全部會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)，使每一會(huì)計(jì)行為，每一會(huì)計(jì)事項(xiàng)都有相應(yīng)的制度予以規(guī)范；所謂“系統(tǒng)性”是指現(xiàn)代會(huì)計(jì)制度應(yīng)是在會(huì)計(jì)目標(biāo)統(tǒng)一約束下，由相互聯(lián)系、相互依存的多分支、分層次的會(huì)計(jì)制度構(gòu)成的有機(jī)體系。然而，我國現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度基本上是圍繞企業(yè)常規(guī)會(huì)計(jì)事項(xiàng)由國家統(tǒng)一制定，在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.一些現(xiàn)代會(huì)計(jì)分支尚未納入會(huì)計(jì)規(guī)范體系。近年來，隨著會(huì)計(jì)領(lǐng)域的改革開放以及會(huì)計(jì)理論研究的深化，一些新的會(huì)計(jì)分支，如人力資源會(huì)計(jì)、質(zhì)量成本會(huì)計(jì)、物價(jià)變動(dòng)會(huì)計(jì)、金融工具會(huì)計(jì)等早已為人們所熟悉，然而，有關(guān)這些會(huì)計(jì)分支，我國目前尚無具體的制度或準(zhǔn)則規(guī)范，使得現(xiàn)行會(huì)計(jì)規(guī)范在內(nèi)容上殘缺不全，盡管一些企業(yè)認(rèn)識到需要通過會(huì)計(jì)系統(tǒng)確認(rèn)和計(jì)量人力資源的耗費(fèi)，需要核算與報(bào)告物價(jià)變動(dòng)對企業(yè)財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績的影響，也需要核算和報(bào)告金融資產(chǎn)、金融負(fù)債及其對股東權(quán)益的影響等等。但由于缺乏這方面的準(zhǔn)則、制度，使得企業(yè)會(huì)計(jì)人員力不從心，或只能按各自的需要作出不規(guī)范的會(huì)計(jì)處理。

2.許多企業(yè)缺乏健全、完善的內(nèi)部核算制度。完善的會(huì)計(jì)規(guī)范體系不僅包括國家統(tǒng)一制定的各個(gè)層次的會(huì)計(jì)規(guī)范，而且還包括企業(yè)根據(jù)其經(jīng)營特點(diǎn)和管理要求制定的內(nèi)部核算制度和辦法、會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)管理制度與辦法、成本核算制度與辦法、內(nèi)部財(cái)務(wù)成本的分析考核制度及辦法等。然而，目前許多企業(yè)只執(zhí)行統(tǒng)一層次的會(huì)計(jì)規(guī)范，而無完善的內(nèi)部核算制度與辦法，不但損害了會(huì)計(jì)制度的完整性和系統(tǒng)性，而且往往導(dǎo)致企業(yè)成本不實(shí)、賬目不清、數(shù)據(jù)不真。

（三）會(huì)計(jì)制度改革的國際化進(jìn)程緩慢

《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國會(huì)計(jì)在國際化進(jìn)程中邁出了關(guān)鍵的一步，但其進(jìn)展不盡人意?，F(xiàn)行會(huì)計(jì)規(guī)范在許多方面與國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則尚未協(xié)調(diào)，甚至差異較大。例如有關(guān)固定資產(chǎn)折舊、存貨計(jì)價(jià)等會(huì)計(jì)方法，國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定在保持一致性的前提下，企業(yè)可以自行選擇，而在我國的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度中，有關(guān)這些方法的選擇作了較嚴(yán)格的限制，因此，一些在國外被廣泛使用的會(huì)計(jì)程序和方法，在我國尚未應(yīng)用或受到嚴(yán)格限制。

由于這些差異的存在，使得我國的會(huì)計(jì)信息缺乏國際可比性，不能充分發(fā)揮其“國際性商業(yè)語言”的功能，這正如我國的涉外企業(yè)需要按照我國會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與上市地或子公司所在地會(huì)計(jì)準(zhǔn)則編制兩套口徑不同的會(huì)計(jì)報(bào)表，并分別由不同國別的注冊會(huì)計(jì)師進(jìn)行審計(jì)。這充分表明，由于會(huì)計(jì)規(guī)范的差異，一方面使我國涉外企業(yè)的會(huì)計(jì)工作量增大，會(huì)計(jì)信息成本上升，不利于這些企業(yè)的國際性競爭，另一方面有礙于我國市場經(jīng)濟(jì)的國際化發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營的國際化拓展。

（四）現(xiàn)行會(huì)計(jì)規(guī)范的協(xié)調(diào)性差

在我國，自《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》出臺后，分行業(yè)、分所有制頒布了一系列會(huì)計(jì)制度，對相關(guān)事項(xiàng)的核算與報(bào)告作了許多規(guī)定。如《公司法》第六章對公司制企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)作了一系列規(guī)定，《公開發(fā)行股票公司信息披露實(shí)施細(xì)則》第三章對上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告的編制和披露作了若干規(guī)定。這些規(guī)定從基本面看，與會(huì)計(jì)制度的規(guī)定是一致的，但也存在諸多不協(xié)調(diào)的方面。以報(bào)表種類的設(shè)置為例，工商企業(yè)會(huì)計(jì)制度規(guī)定應(yīng)編制的財(cái)務(wù)報(bào)表主要是資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、財(cái)務(wù)狀況變動(dòng)表、利潤分配表和主營業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷售利潤明細(xì)表），而《公司法》規(guī)定企業(yè)除編制幾個(gè)基本財(cái)務(wù)報(bào)表外，還應(yīng)編制財(cái)務(wù)情況說明斗書，對主營業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷售利潤明細(xì)表）則沒有明確要求。新近出臺的假份有限公司會(huì)計(jì)制度變則規(guī)定企業(yè)須編制資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、現(xiàn)金流量表、股東權(quán)益增減變動(dòng)表、應(yīng)交增值稅明細(xì)表、利潤分配表以及分部營業(yè)利潤和資產(chǎn)表等。由于相關(guān)法律規(guī)定不一致，導(dǎo)致企業(yè)會(huì)計(jì)人員在實(shí)務(wù)操作中無所適從。比如一個(gè)從事產(chǎn)品制造的股份有限公司，是應(yīng)執(zhí)行《工業(yè)企業(yè)會(huì)計(jì)制度》還是按《公司法》規(guī)定處理，是無從明確的，結(jié)果可能導(dǎo)致同一類型企業(yè)按照不同的規(guī)定進(jìn)行處理，損害會(huì)計(jì)信息的可比性。

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