第一篇：法院信訪制度的改革與完善專題

法院信訪制度的改革與完善

覃 凡

論文提要：現(xiàn)階段，信訪案件居高不下，圍堵黨委政府機(jī)關(guān)和人民法院大門、交通要道的群訪事件和集體上訪頻繁，過激行為時有發(fā)生，對各級黨委政府、人民法院產(chǎn)生的壓力很大，對社會也產(chǎn)生極壞的影響，信訪工作空前受到重視。但是，由于現(xiàn)行信訪制度本身存在的缺陷，使其對眾多的信訪問題窮于應(yīng)付，難以從根本上解決問題?，F(xiàn)在法學(xué)界、信訪機(jī)構(gòu)、公眾都對信訪制度的改革給予了關(guān)注。本文試從人民法院的信訪工作情況著手，通過對信訪制度的發(fā)展史的疏通，闡述信訪制度存在的合理性及其所產(chǎn)生的不可替代的作用，進(jìn)而分析法院信訪工作的現(xiàn)狀，總結(jié)其特點，分析法院信訪案件產(chǎn)生的原因，并對涉法涉訴信訪及涉訴信訪中的纏訴現(xiàn)象進(jìn)行深入探討。同時通過分析法院信訪工作中所存在的問題，對法院信訪制度的改革與完善進(jìn)行探索性研究，試從政府、法院本身等幾方面對信訪制度的改革與完善提出解決方案，并著重探索涉訴信訪及纏訴的解決方法，以期法院信訪問題能得到較好的解決。

全文共9993字。

一、引言

根據(jù)2005年1月10日國務(wù)院頒布的《信訪條例》第二條的規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。［1］廣義的信訪還包括各級黨委、人民法院、人民檢察院以及國有企業(yè)進(jìn)行的信訪。《中華人民共和國憲法》第二十七條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害。”這兩條規(guī)定，可視為信訪的憲法依據(jù)。信訪制度是黨和政府及其負(fù)責(zé)人密切聯(lián)系群眾，了解社情民意的一種制度化形式。在國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)的建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會主義民主和法治建設(shè)的重要陣地。人民法院是信訪工作的重要組成部門之一，人民法院的信訪工作進(jìn)行的好壞，直接影響著構(gòu)建和諧社會重要作用的發(fā)揮。隨著人民法院改革步伐的加快，信訪工作在法院工作中也呈現(xiàn)出新的情況與新的特點，現(xiàn)有的信訪制度已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，因而，信訪制度的改革與完善迫

在眉睫。

二、信訪制度存在的合理性及其意義

（一）我國信訪制度的發(fā)展史

我國信訪制度的確立可追溯到1951年6月7日政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。中國共產(chǎn)黨在建黨初期就鼓勵人民用來信、來訪等形式來向黨表達(dá)意見，信訪是黨用來傾聽人民的呼聲和愿望，處理人民意見、建議和申訴的。1951年5月16日，毛澤東在《必須重視人民的通信》的批示中指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心臵之不理的官僚主義態(tài)度……”［2］隨后的《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)》、《關(guān)于處理人民來訪和接見人民工作》等指示、文章均鼓勵人民群眾信訪。信訪制度自1951年建立以來，對密切人民政府與人民群眾的聯(lián)系，維護(hù)社會穩(wěn)定確實起了重要的作用。信訪制度經(jīng)過幾十年的曲折發(fā)展，已經(jīng)有了十分重大的進(jìn)步。在新世紀(jì)，胡錦濤總書記指出：“在當(dāng)前社會矛盾多發(fā)的情況下，信訪問題是回避不了的，信訪工作必須堅持不懈地抓下去?！辈痪们?，胡錦濤同志再次明確指出：“信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構(gòu)建社會主義和諧社

會的基礎(chǔ)性工作?！?/p>

（二）信訪制度存在的合理性及意義

信訪制度是我國的一項行之有效的特色制度，是我國公民表達(dá)自身思想，維護(hù)其自由的一種方式途徑，而自由權(quán)是公民的的一種最重要的權(quán)利。信訪是實現(xiàn)表達(dá)自由的一種方

式。

1.信訪制度與我國的民眾的傳統(tǒng)心理相適應(yīng)。受傳統(tǒng)的影響，民眾在受到不公正待遇或本身以為的不公正的時候總會不自覺地會想要到“清官”那里去尋求幫助，請“清官”為民做主。在傳統(tǒng)中國民眾的眼中，清官是可親的，但他們卻總在遙遠(yuǎn)的地方，只有上訪才能找到的地方，抽象地存在于人們的生活當(dāng)中；而身邊更多的是貪官污吏，是具體的存在。這種“抽象的清官，具體的貪官”與法定權(quán)利和習(xí)慣權(quán)利在傳統(tǒng)社會中的不同運用相對應(yīng)。［3］在現(xiàn)代民眾的眼中的“清官”則多傾向于政府部門和執(zhí)法部門，因而，信訪案件也就多發(fā)生在這兩個部門。

2.信訪是人民群眾對公共權(quán)利，如行政權(quán)力、司法權(quán)力等的制約。社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會的轉(zhuǎn)型，法制等方面的不健全，在急劇推動的社會發(fā)展中，難免會引起種種社會矛盾沖突等不和諧音的發(fā)生。但由于司法救濟(jì)的乏力，信訪實際上成為了民眾排解民怨、化解社會沖突的重要手段。即使是達(dá)成信訪愿望的民眾只是極少的一部分，但它對社會產(chǎn)生的影響，及它所體現(xiàn)出來的意義仍十分巨大。因而，通過信訪來制約違法行為，保障公民的合法權(quán)利尤顯重要。

3.根據(jù)《中華人民共和國憲法》第二章公民的基本權(quán)利和義務(wù)的第四十一條的有關(guān)規(guī)定：申訴權(quán)是指公民的合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)做出的錯誤的、違法的決定或裁判，或者因國家工作人員的違法失職行為而受到侵害時，有向有關(guān)機(jī)關(guān)申述理由，要求重新處理的權(quán)利。因而，確保公民的申訴權(quán)不受到侵害，信訪制度不可或缺。4.現(xiàn)代社會除法律的規(guī)范外，雖然還有倫理、道德、文化、習(xí)俗、政策等等，但法的功能和作用畢竟有限，現(xiàn)行法律也還存在著種種的不完善，信訪便成為民眾法律之外尋求幫助的一種權(quán)利，“在信訪權(quán)利這種形式意義上的權(quán)利背后，還隱藏著其他眾多的權(quán)利群，這些等待救濟(jì)的權(quán)利包括公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利”，［4］信訪“發(fā)揮著一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能”。［5］

三、我國人民法院信訪工作現(xiàn)狀

及其特點

人民法院的信訪制度，為調(diào)解人民群眾來信訪問來化解社會矛盾，實現(xiàn)司法公正、社會和諧與穩(wěn)定起到了不可替代的作用。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，我國的社會矛盾呈現(xiàn)出新的情況與新的特點。人民法院中確立的現(xiàn)代法治理念，加快改革步伐的審判方式，讓一些深層次的矛盾逐步顯現(xiàn)并反映到人民法院的工作中來，僅靠原先的信訪制度、信訪做法來調(diào)處解決信訪問題顯然不足。早在1957年，面對大量的信訪工作的沉重壓力和負(fù)擔(dān)，最高法院院長董必武就曾在第一屆人大四次會議上講：“這（指接待信訪申訴）是最高人民法院的一項極為繁重的工作?！痹诮雮€世紀(jì)后，前最高法院院長肖揚在2004年的工作報告中又再次指出：“由于法律對申訴沒有時間、次數(shù)、審級的限制，因此，接待、處理不服各級人民法院生效判決和裁定的申訴，是我院一項極為繁重的工作?！?［6］

（一）我國人民法院信訪工作的現(xiàn)狀

我國人民法院信訪問題一般多為涉法涉訴信訪，現(xiàn)階段信訪工作的現(xiàn)狀表現(xiàn)為：在司法機(jī)關(guān)內(nèi)，采取申訴或越級申訴的方式；在司法機(jī)關(guān)外，到黨委、政府、人大申訴，有的還采取靜坐、示威等方式，圍堵黨委和政府機(jī)關(guān)大門、交通要道的群訪事件和集體上訪頻繁，過激行為時有發(fā)生，纏訴行為司空見慣，有的甚至到人民政府、上級法院或赴省進(jìn)京上訪，以此來施加壓力促使司法機(jī)關(guān)改變既定判斷原則，從

而達(dá)成自己的目的。

（二）我國人民法院信訪工作的特點

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國人民法院的信訪工作呈現(xiàn)出

新的特點：

1.信訪數(shù)量居高不下，尤其是集體上訪的批次逐漸增多，無理、無序、重復(fù)信訪增多。2.群眾信訪的形式多種多樣，有書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等，現(xiàn)主要還是以書信和走訪的形式居多，非正常上訪的情況時有反復(fù)，上訪過程中的過激行為仍不斷發(fā)

生。

3.在人民法院對信訪人員進(jìn)行情況調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，有的信訪者為讓問題盡快解決，故意將信訪問題的緊迫性與嚴(yán)重性夸大，以引起重視，或用一些不可考證、道聽途說的材料，讓法院信訪工作人員難以取證，因而導(dǎo)致了信訪問題的拖延，使得群眾的信訪成本大大增加，群眾所花費的時間、精

力等不斷增多。

很多信訪者經(jīng)不起在信訪上所花的時間、金錢、精力的消耗，中途退卻，放棄上訪；部分人堅持了下來并與政府部門、司法部門等長時間糾纏，引起了纏訪。4.在法院的審理過程中，信訪行為發(fā)生率較低，但在判決生效后的執(zhí)行階段明顯上揚。涉訴信訪，是指那些應(yīng)當(dāng)被人民法院受理，或者是已經(jīng)進(jìn)入訴訟、執(zhí)行程序的案件中，有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對人民法院的作為與不作為，或是生效裁判，采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，提出申訴、再審申請，或者提出其他與人民法院審理案件有關(guān)的事項，依法應(yīng)由人民法院處理的活動。［7］而纏訟是指在判決生效后，當(dāng)事人千方百計通過各種渠道和手段，要求否定生效判決和裁定，啟動再審程序的一系列行為。纏訟的多是敗訴方當(dāng)事人，但也有不滿足判決結(jié)果的勝訴方當(dāng)事人。［8］纏訟的日漸增多，成為各級政府、人民法院面臨的一個嚴(yán)峻的問題。

信訪制度為群眾纏訟留下了制度空間。判決生效后，勝訴方到處找關(guān)系，申訴，上訪，稱法院不執(zhí)行生效的判決，判決書成了一紙空文；敗訴方更是積極地到處找關(guān)系，申訴，上訪，聲稱法院判決不公正，或法官徇私舞弊，埋怨法官素質(zhì)太低等。打著維護(hù)司法公正與法律尊嚴(yán)的旗號，去黨委、政府、人大要求領(lǐng)導(dǎo)批示干預(yù)；去法院要求領(lǐng)導(dǎo)“發(fā)現(xiàn)錯誤”啟動再審程序；去檢察院要求抗訴支持；去新聞單位要求曝

光等。［9］

5.信訪行為多發(fā)生在當(dāng)?shù)赜休^大的政治活動、慶祝活動及農(nóng)閑時。信訪當(dāng)事人選擇在當(dāng)?shù)赜休^大的政治活動、慶?；顒蛹稗r(nóng)閑的時間，為給法院造成盡可能巨大的影響，或是能召集到更多的人一起進(jìn)行集體信訪，以形成壓力。

四、法院信訪案件產(chǎn)生的原因

（一）信訪群眾方面

1．上訪的思想根源于人們的“清官”意識，而清官意識是與現(xiàn)代法治理念相悖離的。社會的發(fā)展與轉(zhuǎn)型既推動了群眾現(xiàn)代意識的增強(qiáng)，又加劇了矛盾沖突，使得人民法院站

在了社會矛盾的最前沿。

2．在生活中，人與人之間缺少愛與關(guān)懷，缺乏寬容心，由此產(chǎn)生了大量摩擦，這是道德信仰缺失的表現(xiàn)。道德信仰的缺失，社會道德水平的降低，容易導(dǎo)致部門機(jī)關(guān)缺少公信力，部門與群眾之間缺少信任?，F(xiàn)階段，我國的公民的法律意識特別是農(nóng)民的法律意識有了極大的提高，但由于教育發(fā)展和法律傳播宣傳的相對滯后，群眾特別是農(nóng)村群眾的法律素質(zhì)偏低。一些群眾在發(fā)生糾紛后，不少群眾傾向于到法院解決糾紛。其中，部分群眾來到法院，要求解決問題卻不想打官司，這就增加了法院訴前信訪的壓力。3．而在部分群眾的意識中，情理等同于法律，在法院判處于其不利時，有的群眾便會完全不問情形與原因，認(rèn)為是法院的審理不明，是審判人員司法不公，認(rèn)為權(quán)大于法，他們或上訴，甚或放棄上訴轉(zhuǎn)而改為上訪，引起部門或領(lǐng)導(dǎo)的注意而改變對己不利的判決，得不到滿足便走上信訪之

路。

4．現(xiàn)在群眾信訪大多選擇寫信和走訪兩種方式，棄先進(jìn)的通訊工具不用。雖說現(xiàn)在的信訪系統(tǒng)沒有建立起來，但即便信訪信息系統(tǒng)能夠建立起來，群眾會選擇的仍是走訪。他們不是不明白信訪可用的方式、手段，而是為了給政府公開地施加壓力，爭取領(lǐng)導(dǎo)的重視，認(rèn)為其他的信訪方式只能傳達(dá)信息，而走訪，或集體信訪、重復(fù)信訪在群眾的眼里似乎更能產(chǎn)生輿論效果，因此，信訪中的集體信訪、重復(fù)信訪

案件的增多也在情理之中。

（二）立法方面 現(xiàn)階段，法律對信訪工作的規(guī)范還比較薄弱，我國于2005年1月10日開始施行的《信訪制度》相比之前的“無制度”狀態(tài)有了很大的進(jìn)步，但也仍有不足。各信訪部門的規(guī)章制度仍很不完善，缺乏科學(xué)發(fā)展的能動性，對信訪工作中出現(xiàn)的纏訟等問題不能很好地適應(yīng)及解決。

（三）人民法院方面

1．法院工作人員整體素質(zhì)與審判的發(fā)展形勢不適應(yīng)。社會關(guān)系的日益多元化和復(fù)雜化，社會主義法治理念的發(fā)展，法律知識的日新月異，新的法律主體和新的矛盾不斷出現(xiàn)，而如今的法院工作人員的年齡結(jié)構(gòu)偏于老齡化，他們當(dāng)中有相當(dāng)一部分的知識結(jié)構(gòu)已漸顯陳舊，自身素質(zhì)和能力的拓展空間較窄。社會的發(fā)展，需要對審判平臺空前借重，在審判和社會的形勢不斷變化的情況下，舊有的知識體系與當(dāng)前的情況不適應(yīng)，對審判和執(zhí)行工作難以適，導(dǎo)致案件的處理不當(dāng)，引發(fā)當(dāng)事人的信訪行為再所難免。2．普通程序及審委討論的不當(dāng)運用是信訪出現(xiàn)的原因之一。現(xiàn)階段的審判工作，審判可以用獨任審判的簡易程序，也可以用多個審判員或?qū)徟袉T與人民陪審員組成合議庭共同進(jìn)行審理的普通程序。在審理的過程中，如果普通程序及審委討論的運用不當(dāng)，容易出現(xiàn)審判員的相互推諉，或是審委委員的偏聽偏信，致使案件產(chǎn)生不公正的判處。3．信訪制度的缺陷也是信訪形成的一個原因。一是個案監(jiān)督與法律分歧導(dǎo)致的信訪。政府對法院具有個案監(jiān)督權(quán)，在解決個案的司法腐敗中起到了一定的作用。當(dāng)案情和法律關(guān)系十分復(fù)雜或是具有較大的模糊性時，在庭審的過程中容易產(chǎn)生爭議與分歧。如果對這樣的案件政府進(jìn)行介入，對該案的監(jiān)督也容易產(chǎn)生偏聽偏信；也有的領(lǐng)導(dǎo)接受涉訴信訪后，越俎代庖，不管法律如何適用而去下達(dá)指令，而司法工作是專業(yè)性極強(qiáng)的一項工作，只有具備了一定的專業(yè)知識的人才能擔(dān)任，這不僅違背了審判獨立的原則，損害了法律的權(quán)威性，破壞了《信訪制度》的公信力，對社會也極可能產(chǎn)生不良的影響，從而引起纏訟不斷；二是法院信訪缺乏有效的管理、監(jiān)督機(jī)制。各法院一般由立案庭負(fù)責(zé)信訪工作的處理，但群眾反映的情況一般涉及到法院工作的的許多方面，只靠立案庭解決信訪問題是不正確的，而立案庭在如何處理信訪問題上缺乏有效的監(jiān)督、管理措施。；三是法院信訪工作是國家信訪工作的一個組成部分，但它又不同于行政機(jī)關(guān)及其他國家機(jī)關(guān)的信訪，有其自身特點，根本的區(qū)別在于法院信訪工作具有訴訟性。對申訴人提交的申訴、申請再審的材料，先行復(fù)查，經(jīng)復(fù)查認(rèn)為有錯誤，符合法定再審立案標(biāo)準(zhǔn)的，則予以再審立案，反之，則予以駁回申訴或再審申請。［10］但有時群眾反映的問題不僅牽涉到法院，還包括了其他的部門，有的法院與其他各部門之間相互推委，群眾信訪的問題難以得到解決，便轉(zhuǎn)為上訪。

．司法腐敗是群眾信訪的一個重要原因。在現(xiàn)代社會，法律的權(quán)威性、公正性不容臵疑，但司法腐敗仍然存在。有的法律工作人員在司法的運作中因種種原因辦理人情案、關(guān)系案，金錢案等，司法不公正，且新聞媒體時常報道的司法腐敗也易讓當(dāng)事人對法院、法官產(chǎn)生不信任感，由此引發(fā)當(dāng)

事人信訪不足為奇。

5．法院信訪工作者工作作風(fēng)不佳，解決問題、答復(fù)當(dāng)事人的方式方法簡單，粗暴，缺乏服務(wù)意識，這也是形成涉法信訪的一個原因。有的同志在接訪中，態(tài)度粗暴，語言激烈，忽視社會效果，一味只求當(dāng)事人息訴，或不做當(dāng)事人的思想疏導(dǎo)工作，或不能較清楚明白地解釋法律法規(guī)，解答當(dāng)事人的判后疑難，讓當(dāng)事人心存疑慮，當(dāng)事人抓住工作上的瑕疵，不斷纏訪、上訪。

6．有人將纏訟的原因具體歸結(jié)為司法不公，案件承辦人工作簡單，當(dāng)事人曲解條文，借纏訟規(guī)避執(zhí)行等。［11］但也有這樣的情況，在同一個案件中，如果發(fā)生了幾次審判，不同的法官對證據(jù)的采信不一致，自然審判的結(jié)果也不同，由此產(chǎn)生的纏訟問題尤其嚴(yán)重，不同的判決書更是纏訟者的絕佳“證據(jù)”。

（四）機(jī)制方面

1．法律是人民權(quán)利保障的最后一道屏障，但信訪制度的存在卻為其他權(quán)利機(jī)關(guān)干預(yù)法院的司法獨立提供了空間，這是對法律權(quán)威的臵疑；信訪制度對信訪處理權(quán)限不清，界限不明，對法院信訪所作出的處理的范圍、效力等都沒有明確的規(guī)定［12］；在信訪問題涉及兩個以上的部門時，由于各部門的價值取向不同，權(quán)利性質(zhì)界定不明，立場不同，因而在對處理方法的選擇上也不相同，信訪秩序混亂；信訪的一般成本較低，如打電話、寫信、發(fā)郵件等都是成本極低的，相對于同比較高的訴訟成本，群眾更傾向于使用信訪手段。

2．在信訪實踐中，政府部門和司法部門形成了一套判斷事件緊急與否的標(biāo)準(zhǔn)，即“來訪比信訪緊急，纏訪比一般上訪緊急，越級上訪比一般上訪緊急，進(jìn)京上訪比省內(nèi)上訪緊急，集體上訪比個人上訪緊急?！保?3］這讓群眾以為要想自己的信訪問題受到重視，就必須不停地纏下去，以纏訴行為引起注意，其問題被認(rèn)為嚴(yán)重，必須解決?；蛘卟扇∫恍O端的手段，如在政府、法院門口靜坐、下跪、哭鬧，乃至自殘、自殺，甚至攻擊接訪人員等。

（五）社會環(huán)境方面

我國如今正處于社會轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)意識與現(xiàn)代意識、個人意識與群體意識等沖突嚴(yán)重，我國法制化進(jìn)程仍在繼續(xù)，各項法律法規(guī)都處于完善中，法律空白地帶仍然存在，部分較熟知律法的人員利用法律的漏洞，欺騙群眾，引來群眾的信訪；有的訴訟代理人為賺取代理費，欺騙訴訟當(dāng)事人，一旦敗訴則挑唆當(dāng)事人，讓當(dāng)事人認(rèn)為是法院、法官審理不公，引起當(dāng)事人信訪；社會媒體對輿論的引導(dǎo)偏差，有的媒體代行審理，在法院未作出判決時對審判結(jié)果妄加揣測，干預(yù)司法，給當(dāng)事人以錯誤的導(dǎo)向，當(dāng)結(jié)果與之不同時，當(dāng)事人便會以為法院枉法判決，將矛頭指向法院，引發(fā)信訪；有的部門將非涉法涉訴的案件推給法院，讓法院無從處理而引起信

訪。

五、信訪缺陷的影響

（一）對法律嚴(yán)肅性的影響

信訪作為一種非正式程序，缺乏嚴(yán)格的規(guī)范程序和標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的隨意性，它是我國人治思想的延續(xù)，它更強(qiáng)調(diào)的是人們在權(quán)力被侵害后習(xí)慣于找領(lǐng)導(dǎo)、找上級，這樣不利于通過正式的法律程序來尋求幫助；信訪法制化是建設(shè)法制國家的基本要求，現(xiàn)代社會的公正是通過法律來維系的，而不能單純地靠傳統(tǒng)道德等，現(xiàn)在，以信訪為主導(dǎo)的傳統(tǒng)救濟(jì)文化仍然濃重,與現(xiàn)代社會相適應(yīng)的、以司法為主導(dǎo)的正式程序的救濟(jì)理念,司法權(quán)威未能確立起來。這樣一種局面,是與法治要求不適應(yīng)的［14］。

（二）信訪渠道的堵塞，導(dǎo)致社會矛盾積累 信訪制度的不完善，使大量群眾的信訪問題得不到解決，社會矛盾大量積壓、激化和升級，由此導(dǎo)致的纏訪甚至突發(fā)事件層出不窮，引發(fā)的社會矛盾會發(fā)展為對政府、法院的信任危機(jī)，損害政府、法院的威信，使社會基礎(chǔ)遭到削弱，穩(wěn)定遭到破壞。

（三）對法官的影響

信訪工作是考核干部的一項重要指標(biāo)，面對沉重的審判工作和信訪壓力，為不產(chǎn)生涉訴信訪，對當(dāng)事人偏激、判決后可能會發(fā)生信訪的案件，部分法官不敢接案，相互推委，部分法官對一些簡單的案件進(jìn)行長時間調(diào)解，使審判效果大打折扣，嚴(yán)重影響司法的公正性。作為法官，其主要工作是對法律負(fù)責(zé)，公正高效地對案件進(jìn)行審判，但由于信訪形勢的發(fā)展，法官們的權(quán)益無法得到保護(hù)，面對信訪人，法官們只能通情達(dá)理，毫無怨言，甚至受到誣陷。有的信訪人無理上訪，卻讓法官受到批評處分。信訪工作的缺陷，直接或間接使大批法官流失，影響了法院、法官隊伍的穩(wěn)定。

（四）對審判工作的影響

由于信訪壓力，本就沉重的案件審判工作讓法官們的審判受到嚴(yán)重影響。在立案方面，由于害怕當(dāng)事人信訪，立案庭不想多收案、辦案，有些該立的案件沒有立案，產(chǎn)生了新時期的告狀難；在審理方面，由于當(dāng)事人的信訪，產(chǎn)生了某些案件的多次審判，不僅審判效率劇降，且使法律權(quán)威遭到嚴(yán)重踐踏；在結(jié)案方面，由于耗時耗力，結(jié)案的速度和數(shù)量受到影響；甚至有的當(dāng)事人威脅恫嚇法官，讓法官按照其意志辦案，否則便對法官或其家人如何，這直接影響了審判的的質(zhì)量。

（五）對法院形象的影響

法院作為司法機(jī)關(guān)，其社會形象主要體現(xiàn)為嚴(yán)肅、公正、權(quán)威。信訪人在法院內(nèi)或靜坐，或與法官吵鬧、圍攻法官，或攔截糾纏法院領(lǐng)導(dǎo)等行為，對法院的公眾形象產(chǎn)生了極大的損害；為躲避追責(zé)，有的法院對上訪、纏訟等信訪案件特辦，一而再，再而三的審理，這既是對審判資源的浪費，也是對法院的審理權(quán)威的挑戰(zhàn)，這樣做的后果只能是影響其他當(dāng)事人對法院審理的不信任，損害法院的形象，助長當(dāng)事人的無理取鬧行為。

六、改革與完善信訪制度的措施

（一）解決信訪制度的缺陷，創(chuàng)新機(jī)制，加大對信訪問

題的研究力度

1、要解決信訪制度的缺陷，必須從源頭上改革與完善。首先必須健全信訪機(jī)制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和工作機(jī)制，通過立法,合理界定并明確信訪的地位、職能、受案范圍、處理機(jī)制、法律責(zé)任,具體明確信訪工作的性質(zhì)、范圍和具體職能，明確牽涉多個部門信訪時的解決機(jī)制，解決現(xiàn)行信訪職能定位不清造成的尷尬局面,避免各部門之間和上下級之間推諉責(zé)任，減少人民群眾的信訪成本；其次，規(guī)范信訪工作的操作程序、流程，使信訪工作秩序化；再次，對無理取鬧的當(dāng)事人，限制其權(quán)利，對情節(jié)嚴(yán)重的，予以懲處；第四，賦予信訪機(jī)構(gòu)獨立處理事件的職權(quán)和有關(guān)限制，建立與信訪工作配套的制度，完善院長接待制。

2、各法院在不違背《信訪制度》的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，創(chuàng)新信訪機(jī)制，制定相應(yīng)信訪規(guī)章。

3、要有效科學(xué)地解決信訪問題，要創(chuàng)新信訪機(jī)制，要了解信訪工作的發(fā)展趨勢，對信訪制度的理論研究就必不可少。法院信訪工作的特殊性，要求建立法律系統(tǒng)的信訪理論研究機(jī)制，可以在各基層法院中選一至兩名優(yōu)秀的信訪工作人員，對當(dāng)?shù)胤ㄔ盒旁L工作的開展及其特點等進(jìn)行研究，并定期召開信訪工作總結(jié)會，積累經(jīng)驗，形成理論，層層推進(jìn)。

（二）司法獨立

司法獨立是解決信訪問題的一個重要方面，要讓公眾對法律公正有信心就必須確保司法獨立。

首先，提高人民法院，特別是基層法院的地位，落實法官獨立審判的權(quán)力，任何組織和個人不能干涉法官的審判，其次，在經(jīng)費保障方面，確立法院經(jīng)費由上級法院管理的制

度。

（三）提高法官隊伍素質(zhì)

法官隊伍素質(zhì)的提高，有利于從根本上減少冤假、差錯案的產(chǎn)生。要注重對高素質(zhì)法律人員的吸收、培養(yǎng)，尊重人才；法院定期、分批對法官進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織法官學(xué)習(xí)新法，提高在職法官素質(zhì)，這樣有利于法官隊伍特別是老法官的知識更新，提高隊伍勝任工作的能力；嚴(yán)格規(guī)范法官隊伍的職業(yè)道德，加強(qiáng)對法官隊伍的政治思想教育、廉政教育，開展多種形式的法官行為規(guī)范訓(xùn)練，建立法官職業(yè)操守評價標(biāo)準(zhǔn)，量化落實，強(qiáng)化法官隊伍的事業(yè)心、責(zé)任心，有效解決法官隊伍存在的突出問題，從而減少信訪案件的產(chǎn)生。

（四）狠抓案件質(zhì)量，推進(jìn)審判改革

1、案件質(zhì)量是法院工作的重點，有效提高案件的質(zhì)量和辦案的效率，能極大減少群眾信訪的產(chǎn)生，這需要在法院的改革與進(jìn)步中不斷地發(fā)展與完善，從案件的立案、審判、執(zhí)行開始，保障案件質(zhì)量，多辦鐵案，并實現(xiàn)案件效果、社會效果的有機(jī)結(jié)合，避免涉訴信訪。

2、大力推進(jìn)審判改革，要從有利于法律權(quán)威的樹立，有利于法院、法官形象的樹立，有利于產(chǎn)生良好的法律效果、社會效果，在審理時不違反程序，不違規(guī)操作，履行訟前告知，尤其對訴訟風(fēng)險的提醒，公正審理，恰當(dāng)運用普通程序和審委討論，防止偏聽偏信，合理運行信訪考核機(jī)制，堅決

杜絕司法腐敗。

（五）暢通信訪渠道

做好信訪工作是法院的一項基本職責(zé)，面對現(xiàn)在信訪渠道的堵塞，法院信訪部門應(yīng)聯(lián)合法院其他庭室，并爭取與政府及其直屬部門單位、檢察、公安、司法等部門的支持配合，保持信息渠道暢通，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，齊抓共管，共同做好信

訪工作。

（六）信訪工作要體現(xiàn)人文性

人文性是人的文化性和文化的人性，它的實質(zhì)是人文精神。信訪工作體現(xiàn)人文性，實際上是對信訪人生命狀態(tài)的一種終極關(guān)懷。和諧社會的建設(shè)需要人文性。

1、樹立新的信訪理念，必須糾正對信訪現(xiàn)象的錯誤認(rèn)識，徹底破除官本位思想，對信訪中出現(xiàn)的問題進(jìn)行反思。信訪是社會矛盾的一個縮影，它與政治有著千絲萬縷的聯(lián)系，與社會穩(wěn)定有著密切的聯(lián)系，也涉及法院內(nèi)的其他部門工作，只有法院內(nèi)外各部門齊心協(xié)力，才能將信訪問題解決

好。

2、改變不良的工作方法，禁止簡單、粗暴對待信訪群眾，運用科學(xué)的工作方法，加強(qiáng)對信訪的疏通講解；加大信訪執(zhí)法力度，對信訪案件，分級管理，分人負(fù)責(zé)，有效解決信訪的推委問題；把群眾的上訪變?yōu)樾旁L工作人員的主動下訪、走訪，聽取群眾意見，了解他們的呼聲，加強(qiáng)案后回訪；加強(qiáng)對信訪群眾的引導(dǎo)，規(guī)范群眾信訪秩序。信訪工作的引導(dǎo)包括案件審理、信訪流程、法律咨詢等的引導(dǎo)，使群眾明白信訪須依法進(jìn)行，同時，整頓法律服務(wù)市場，整治道德、素質(zhì)低下的法律從業(yè)人員，清查“黑代理”，取締非法法律服務(wù)；加強(qiáng)對法律援助司法救助，對該減緩免交訴訟費的，及時給予減緩免交，將信訪問題引導(dǎo)到正常的法律途徑上來，降低當(dāng)事人的訴訟成本。

（七）完善監(jiān)管機(jī)制

1、對審判、信訪問題的監(jiān)管工作必不可少，在與政府及其直屬部門單位、檢察、公安、司法、媒體等部門的支持配合的基礎(chǔ)上，完善社會聯(lián)動機(jī)制，建立一個多部門的監(jiān)督

平臺。

2、建立案件審理全程的監(jiān)督，其中應(yīng)對審理和執(zhí)行環(huán)節(jié)著重監(jiān)督，注重案件質(zhì)量，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，同時不能放松對

法官行為的監(jiān)督。

（八）加強(qiáng)法院法治文化建設(shè)，加大媒體宣傳 法治文化建設(shè)是法院工作中十分重要的一環(huán)，加強(qiáng)法院法治文化建設(shè)，有利于提高法律的權(quán)威和法院的公信力；媒體也是法治文化傳播的重要組成部分，有利于提高民眾的法治意識和法律水平，但在保障媒體自由的情況下，還必須規(guī)范媒體報道，防止媒體干預(yù)司法，避免產(chǎn)生錯誤或不實的輿論導(dǎo)向，影響法院、法官形象。

第二篇：關(guān)于法院調(diào)解制度改革完善的探討

法院調(diào)解又稱訴訟中的調(diào)解，是指當(dāng)事人各方就爭議的實體權(quán)利義務(wù)，在人民法院主持下進(jìn)行自愿平等協(xié)商，達(dá)成的協(xié)議經(jīng)人民法院確認(rèn)，從而解決糾紛的訴訟活動。法院調(diào)解制度在我國現(xiàn)行民事訴訟制度中具有重要地位，是我國人民司法工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，它不僅在國內(nèi)被譽為“政法工作的第一防線”，還在國際上被譽為解決民間糾紛的“美好制度”、服務(wù)于社會的“東方經(jīng)

驗”。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，民主法制建設(shè)進(jìn)程的逐步推進(jìn)，一些舊有的社會價值觀發(fā)生了變化，利益主體越來越多元，權(quán)利觀念越來越鮮明，人們訴訟的目的越來越復(fù)雜，對司法活動的要求也越來越高，具有傳統(tǒng)性的現(xiàn)行法院調(diào)解制度己不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會生活的需要，日益暴露出它的局限性和一些弊端，產(chǎn)生諸多負(fù)效應(yīng)，有必要對其加以改革和完善。本文試就此略陳管見。

一、法院調(diào)解制度的根本屬性

關(guān)于法院調(diào)解制度的性質(zhì)，目前主要有三種觀點：第一種觀點認(rèn)為，法院調(diào)解是與審判并列的法院行使審判權(quán)的方式之一，屬于審判制度的范疇。第二種觀點認(rèn)為，調(diào)解本質(zhì)上是當(dāng)事人在法院的指導(dǎo)下自愿自律地解決糾紛的活動。第三種觀點是上述兩種觀點的折衷，認(rèn)為調(diào)解“是當(dāng)事人行使處分權(quán)與法院行使審判權(quán)相結(jié)合”的產(chǎn)物。筆者贊同第二種觀點。

由于民事訴訟是平等主體的當(dāng)事人之間在共同社會利益基礎(chǔ)上發(fā)生的解決個體性權(quán)利爭議的活動，從訴訟一開始就存在著當(dāng)事人以自愿協(xié)商形式解決糾紛的可能性。這是法院調(diào)解制度建立的自然理由和現(xiàn)實基礎(chǔ)。我國民事訴訟法第十三條規(guī)定，“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利”。當(dāng)事人行使處分權(quán)，對訴訟程序的發(fā)生、變更、消滅有著重要影響甚至是決定意義。在法院調(diào)解中，經(jīng)當(dāng)事人各方協(xié)商一致而解決糾紛息訴結(jié)案，正是當(dāng)事人行使處分權(quán)的具體表現(xiàn)。當(dāng)事人對其民事權(quán)利和訴訟權(quán)利享有處分權(quán)，這是法院調(diào)解制度賴以建立的法理和法律基礎(chǔ)。由此可知，法院調(diào)解制度的本質(zhì)特征在于當(dāng)事人的自愿。當(dāng)事人是否愿意以調(diào)解方式解決糾紛，調(diào)解的內(nèi)容是糾紛的全部或是其中的一部分，調(diào)解最后能不能達(dá)成協(xié)議，達(dá)成怎樣的調(diào)解協(xié)議，這些都應(yīng)是當(dāng)事人自由、真實意志的體現(xiàn)，而不應(yīng)是法院意志的體現(xiàn)。調(diào)解應(yīng)當(dāng)而且必須基于當(dāng)事人的自愿，自愿原則是人民法院進(jìn)行法院調(diào)解的首要原則，也是最根本的原則。人民法院在調(diào)解過程中的任務(wù)，是召集訴訟當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，引導(dǎo)當(dāng)事人自愿協(xié)商、諒解讓步、達(dá)成協(xié)議。這個過程中不允許有違背當(dāng)事人意愿的行為存在。

筆者并不否認(rèn)人民法院在調(diào)解中所起的作用，有時甚至是主導(dǎo)作用，如當(dāng)事人不主動申請調(diào)解，人民法院可以依職權(quán)召集當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，必要時可以提出調(diào)解方案，調(diào)解達(dá)成的協(xié)議須經(jīng)人民法院審查確認(rèn)等。但歸根結(jié)底，調(diào)解的開始、進(jìn)行、結(jié)束和達(dá)成的協(xié)議都是當(dāng)事人自愿的結(jié)果，起基礎(chǔ)和根本作用的只能是當(dāng)事人的意志，而不是法院的意志。至于對調(diào)解協(xié)議的審查，是人民法院對民事活動實行國家干預(yù)原則的體現(xiàn)，只要調(diào)解協(xié)議不違反國家法律，法院就應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)。因此，人民法院對調(diào)解協(xié)議的審查和確認(rèn)，與其說是行使權(quán)力，不如說是履行責(zé)任和義務(wù)。

二、現(xiàn)階段法院調(diào)解制度的負(fù)效應(yīng)及其成因

（一）法院調(diào)解制度的負(fù)效應(yīng)。雖然調(diào)解的本質(zhì)屬性在于當(dāng)事人的自由合意，但對于法官來說，由于現(xiàn)有的法院調(diào)解制度是在缺乏有效監(jiān)督的司法背景下運作的，往往帶給法官較大的隨意性，以致任意辦案?！氨M管我們期待堅持公正標(biāo)準(zhǔn)，但調(diào)解過程比起我們習(xí)慣的民事訴訟還是有一種更大的流動性和非正式性特征”，加之法官對調(diào)解的有關(guān)規(guī)定存在認(rèn)識上的偏差，因此導(dǎo)致了法院調(diào)解的負(fù)效應(yīng)的發(fā)生。

1、法院調(diào)解制度軟化了程序法對法官的約束，往往造成法官行為的失范和審判活動的無序。審判權(quán)作為一種重要的國家權(quán)力，其正確、有效行使需要對其執(zhí)掌者一一法官進(jìn)行約束。當(dāng)采用調(diào)解方式解決糾紛時，由于調(diào)解書或調(diào)解協(xié)議的不可上訴性，上訴這一極其重要的監(jiān)督機(jī)制不復(fù)存在，使法官嚴(yán)肅執(zhí)法的責(zé)任壓力大大降低。雖然民訴法允許當(dāng)事人對己經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書申請再審，但再審理由僅限于調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違法，并且要求當(dāng)事人負(fù)舉證責(zé)任，而調(diào)解書一旦生效，當(dāng)事人是很難證明法官在調(diào)解中違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是違法的，所以能夠申請再審的可能性相當(dāng)小。法院調(diào)解制度在應(yīng)有的監(jiān)督機(jī)制被弱化的情況下，在法官的素質(zhì)、社會風(fēng)氣、執(zhí)法環(huán)境均不容樂觀的條件下，會不可避免地造成法官行為的失范和司法活動的無序。

2、法院調(diào)解制度軟化了實體法對審判工作整體的約束，往往不利于法院公正司法和社會正義價值的體現(xiàn)。實體法的寬松性和適用上的流動性，不可避免地會帶來調(diào)解結(jié)果的多元化、使事實相同或者基本相同的案件在調(diào)解過程中出現(xiàn)差異很大的調(diào)解結(jié)果。也就是說，適用調(diào)解解決糾紛，導(dǎo)致了案件處理的高度個別化。這不僅不利于我國民事、經(jīng)濟(jì)法律秩序的形成和

第三篇：淺析我國信訪制度改革

我國信訪制度改革路徑探析

摘要：信訪工作是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶,是維護(hù)和實現(xiàn)群眾權(quán)利的重要手段。做好信訪工作對于構(gòu)建和諧社會、穩(wěn)固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)十分重要。然而，隨著時代的發(fā)展，信訪制度受到功能定位和內(nèi)在制度機(jī)制的影響存在諸多不完善的地方。在新的歷史條件下，需要對信訪制度進(jìn)行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評述了我國信訪體制改革的背景及學(xué)界觀點，以闡述信訪制度的基本法理為基礎(chǔ)，重點揭示信訪的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面臨的問題和挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出信訪制度改革的三種模式，為我國信訪制度的改革提出可借鑒的意見和建議。

關(guān)鍵詞：信訪制度 改革模式 建議

信訪制度作為一種公民參加政治活動、維護(hù)自身合法利益的利益表達(dá)機(jī)制，在實現(xiàn)廣大人民群眾的民主政治權(quán)利和維護(hù)其自身利益方面起過十分重要的作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，依法治國成為一項基本方略。在這一大的時代背景之下，一切不符合市場經(jīng)濟(jì)體制與依法治國理念相沖突的體制機(jī)制都需要進(jìn)行逐步的改革。因此，對我國現(xiàn)行的信訪制度進(jìn)行改革和完善，在依法治國的框架下尋求信訪制度的工作、內(nèi)容和方法的創(chuàng)新成為一項十分迫切的任務(wù)。而且信訪制度也只有根據(jù)現(xiàn)代法治化的理念進(jìn)行改革，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和功能，最終實現(xiàn)其化解社會矛盾、實現(xiàn)社會和諧的最終目標(biāo)。1

一、我國信訪制度概述

（一）信訪制度的概念

所謂信訪是指，顧名思義就是來信來訪，是指人民群眾致函或走訪有關(guān)部門，反映情況，并要求解決某些問題。在我國現(xiàn)有的政治語境之下，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。2信訪的概念在界定上又存在廣義和狹義之分，廣義的信訪不僅僅包括對于行政部門的信訪活動，而且還包含了向各級人大、各級黨委部門、人民法院、人民檢察院以及國有企業(yè)進(jìn)行的信訪。綜合起來看，只要是在我國現(xiàn)有的政治體制下具有公權(quán)力的部門都可以成為信訪的對象。而狹義的信訪，僅指信訪人向各級人民政府進(jìn)行信訪的情況，也就是說狹義信訪的對象只包括政府行政機(jī)關(guān)。

而就信訪制度本身而言，它是對信訪活動進(jìn)行規(guī)范的一整套制度體系。根據(jù)當(dāng)前信訪制度發(fā)展趨勢并結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為可以把信訪制度表述為：公民和組織在其合法權(quán)利受到各類公權(quán)力侵害致?lián)p時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受來信來訪的機(jī)關(guān)通過直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度。3由此，也可以看出，信訪制度作為一種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，也是一種在法治框架約束下的法律制度。

畢然.淺議現(xiàn)行信訪制度的缺陷與完善措施[J].經(jīng)濟(jì)師，2009年第9期，第112頁。

參見2005年國務(wù)院通過并頒布的《信訪條例》第二條的規(guī)定。3 代琳，社會轉(zhuǎn)型時期我國信訪制度的困境與改革途徑[J].法治與社會，2008年第12期，第98頁。

（二）信訪制度的歷史沿革

新中國成立之后，我國徹底廢除了國民黨遺留下來的政治體系，創(chuàng)立了一個以人民代表大會制度為核心的政治制度體系。而信訪制度正是在這一基本政治制度下延伸出來的產(chǎn)物。在新的政治邏輯中，人民成為國家的主人，國家和其他一切行政機(jī)關(guān)都是為人民服務(wù)的。因此，信訪就成為聯(lián)系國家與人民的一座橋梁，信訪制度也在國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)的建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會主義民主和法治建設(shè)的重要陣地。關(guān)于信訪制度最早規(guī)定出現(xiàn)在1951年6月7日政務(wù)院所頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》規(guī)定之中。根據(jù)該決定對人民的來信來訪的表述“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理”，4由此也可以看出，在當(dāng)時法律的權(quán)利救濟(jì)途徑還不太完善的情況下，人民表達(dá)訴求解決內(nèi)部矛盾的方式就是“書信表達(dá)”和 “見面談話”。之后隨著信訪制度的不斷完善和發(fā)展，逐漸建立起了具有中國特色的信訪制度體系。我國信訪制度的發(fā)展和演變大致經(jīng)歷了以下三個階段： 1、1951年6月一1979年1月的大眾動員型信訪

這一階段的信訪活動由于受到政治運動的影響，具有鮮明的政治特征。每當(dāng)政治運動澎湃發(fā)展時，來信來訪的數(shù)量就急劇增加，而且內(nèi)容多是檢舉和揭發(fā)他人的政治問題的。為了應(yīng)對這種局面，黨中央于1951年撤銷了中共中央書記處政治秘書室，專門設(shè)立了中共中央辦公廳秘書室，負(fù)責(zé)對社會各界寫給中央領(lǐng)導(dǎo)同志的信件進(jìn)行處理。到了1963年，政務(wù)院秘書廳也專門成立了群眾信件組，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理行政部門的信訪工作，這也是我國第一真正意義上的專職信訪機(jī)構(gòu)。1957年5月，黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會議。會議擬定了《中國共產(chǎn)黨各級黨委機(jī)關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法(草案)》，這也是新中國成立以來第一次以行政法規(guī)的形式對信訪活動進(jìn)行規(guī)范，由此也開啟了我國信訪制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月?lián)軄y反正型信訪

這一階段，信訪工作最大的特點就是成為解決歷史遺留問題、平反冤假錯案的一個重要渠道。由于受到“十年**”的影響，國家的正常的法律救濟(jì)制度基 45 王會智，劉新君.論我國信訪制度的困境及對策[J].吉林經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報，2010年第2期，第32頁。

張春照.中國信訪制度的歷史及現(xiàn)狀分析[J].新西部，2009年第1期，第39頁。本處在一種癱瘓的狀態(tài)，長期積累下來的大量矛盾和歷史問題無法得到解決，這樣就催生出了大量的信訪活動，而信訪的主要內(nèi)容就是要求平反在政治運動中形成的冤假錯案。為此，1979年，中央政府專門成立了于“中央機(jī)關(guān)處理上訪問題領(lǐng)導(dǎo)小組”，解決當(dāng)時大量涌現(xiàn)的信訪問題。由于受到特定歷史環(huán)境的影響，這個時期的信訪工作的目的和內(nèi)容都發(fā)生了很大的變化，信訪工作目的從以往地作為各地各級政府同人民群眾保持密切聯(lián)系的重要手段，轉(zhuǎn)變成為了解民情、消除民怨，改善人民群眾與政府的關(guān)系作用上，因此，這個階段也被稱之為撥亂反正型信訪。3、1982年2月至今化解矛盾型信訪

隨著我國在1982年基本完成了撥亂反正的任務(wù)，信訪制度的核心任務(wù)也從解決歷史遺留問題向化解矛盾、實現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)方向轉(zhuǎn)變。1982年2月，第三次全國信訪工作會議在北京召開，相關(guān)部門發(fā)布了《當(dāng)前信訪工作的形勢和今后的任務(wù)》、《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》兩個文件，也對今后信訪工作的任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行了重新的調(diào)整，把化解社會矛盾，保障公民的合法權(quán)益作為信訪工作的核心任務(wù)。到了1995年1O月，國務(wù)院正式頒布實施了《信訪條例》，由此也標(biāo)志著我國信訪制度建設(shè)進(jìn)入了一個新的歷史階段。62005年，國務(wù)院又重新修訂并頒布了《信訪條例》，從信訪目的、管理模式、信訪程序等多個方面對于原有的信訪制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，由此也形成了現(xiàn)有的信訪制度體系。

（三）信訪制度的價值功能

從信訪制度建立之始，其初衷就是為了方便政府部門了解社情民意，并將其當(dāng)成是一種群眾監(jiān)督政府的方法、思想政治教育的途徑、調(diào)節(jié)矛盾的手段，同時還認(rèn)為信訪制度還能調(diào)動普通群眾參與國家事務(wù)的主動性，從而鞏固社會主義制度。由此也可以得出信訪制度具有重要的民主建設(shè)功能，有利于化解社會矛盾，實現(xiàn)社會和諧。具體來說，信訪制度一方面可以反映社情民意，表達(dá)群眾訴求。另一方面群眾也可以通過這一渠道對政府部門起到監(jiān)督和制約的作用。

1、從公民權(quán)利救濟(jì)的角度來說，信訪制度能為其提供簡便、經(jīng)濟(jì)、有效而 6 段高祥，陳祤.淺談當(dāng)今我國信訪制度[J].今日南國，2009年第11期，第38頁。全面的權(quán)利救濟(jì)方式，具有保障和維護(hù)公民權(quán)利和自由的功能。保障人權(quán)作為現(xiàn)代民主國家的一項基本任務(wù)來說，已經(jīng)越來越成為受到各國政府的重視。我國2004年的憲法修正案已經(jīng)將尊重和保障人權(quán)作為國家的一項基本政治任務(wù)來看待。而人權(quán)的保障必須依靠相關(guān)的法律制度加以落實，否則只能成為一種空談。雖然，我國社會主義法治建設(shè)經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)取得了不小的成效，但是從總體的法治狀況來看，依然還有不盡如人意的地點。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象還屢有發(fā)生。而且從從法律體系的運行結(jié)果來看，并不是每一個行政機(jī)關(guān)行政行為都符合法治的要求，也不是每一個司法機(jī)關(guān)審理的每一件案件也都能獲得公正的審理和裁判，在這種情況下，公民實現(xiàn)權(quán)利的途徑并不是完全順暢，因此，尋求權(quán)利救濟(jì)就成為保障和實現(xiàn)公民人權(quán)的重要環(huán)節(jié)之一。而信訪制度以其簡便、經(jīng)濟(jì)、有效而全面的救濟(jì)特點為公民提供了一個權(quán)利救濟(jì)的有效途徑。

雖然，在依法治國理念的指導(dǎo)下，法律成為實現(xiàn)權(quán)利和自由的重要途徑，但是有法律受到立法技術(shù)、法律理念和社會環(huán)境因素的影響，其本身也存在一定的缺陷，因此，還有大量的社會問題無法完全用法律的方式加以解決。在這種情形之下，信訪制度就能發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，克服法律救濟(jì)程序所具有諸如程序復(fù)雜、覆蓋不全面的缺點，從而實現(xiàn)對權(quán)利人及時、便利有效的權(quán)利救濟(jì)。

因此，信訪制度作為一項補(bǔ)充權(quán)利救濟(jì)的方式，雖然不具有法律救濟(jì)那樣具有國家強(qiáng)制力保障實施的作用力，但是卻可以深入到法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的區(qū)域，實現(xiàn)對于公民的權(quán)利救濟(jì)。

2.從對公共權(quán)力監(jiān)督制約的角度來說，信訪制度能提供一種溫和、反思、高效的監(jiān)督制約機(jī)制，從而促進(jìn)公權(quán)力機(jī)關(guān)民主與法治結(jié)果的實現(xiàn)。一方面，信訪制度可以實現(xiàn)對于立法、執(zhí)法和司法三種公權(quán)力的協(xié)調(diào)功能，促進(jìn)三種權(quán)利的互相配合、互相制約。我國目前大量的社會矛盾或多或少都是由于這三種權(quán)力機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過程中不協(xié)調(diào)而造成的?，F(xiàn)實中，公權(quán)力部門超越職權(quán)、濫用權(quán)力、管轄權(quán)沖突和權(quán)力不作為等現(xiàn)象還屢有發(fā)生，制度之間的矛盾和沖突得不到有效的協(xié)調(diào)。而信訪機(jī)關(guān)在辦理信訪案件時，常常要涉及到這些權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任劃分和權(quán)力協(xié)調(diào)的職能，而且信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立本身就是一個超越了立法、執(zhí)法和司法職權(quán)劃分的局限，因此可以更好地協(xié)調(diào)和監(jiān)督這三種權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi) 7毛淑梅.新時期信訪工作創(chuàng)新機(jī)制對策研究[J].遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報.2009年第5期，第29頁。得以正確的行使。

另一方面，信訪制度還具有自我糾錯功能，通過對于公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，從而加強(qiáng)對于制度的修復(fù)和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一個發(fā)展和完善的過程，對于一個國家的各項政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度來說，都需要用理性的和發(fā)展的眼光去看待，以務(wù)實和不斷完善的精神去實踐，用零星的社會工程的方法去改造現(xiàn)實當(dāng)中不能適應(yīng)社會發(fā)展的制度。有鑒于此，筆者認(rèn)為信訪制度具有對現(xiàn)有各種制度進(jìn)行內(nèi)在反思、缺陷查找和及時補(bǔ)救的功能。如果能夠?qū)π旁L制度的職能和目標(biāo)進(jìn)行正確的定位，讓信訪制度承擔(dān)起其應(yīng)有的職責(zé)和功能，不僅能實現(xiàn)對我國公民權(quán)利的良好保障，而且還能有效地促進(jìn)我國民主法治水平的提高。

二、我國信訪制度改革的背景和現(xiàn)實困境

（一）我國信訪制度改革的背景

1、信訪制度改革是社會多元利益格局下的一種趨勢

信訪制度作為人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式，在我國社會主義民主法治建設(shè)過程中發(fā)揮過十分重要的作用。信訪制度在建立之初的著眼點在于為國家機(jī)關(guān)與普通群眾建立一種溝通機(jī)制，讓領(lǐng)導(dǎo)人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，原有的制度體系與現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實不可能避免的發(fā)生沖突和碰撞，利益多元化的趨勢也使得社會轉(zhuǎn)型期的矛盾叢生，再加之法治建設(shè)的滯后，引發(fā)和堆積了大量的社會矛盾和社會問題。有些問題能夠在現(xiàn)有的體制下進(jìn)行解決，解決不了的就通過不同的渠道匯集到了信訪部門，使信訪工作成為老百姓關(guān)注的焦點問題。因此，信訪制度的職能就變成了普通群眾尋求權(quán)利救濟(jì)的一個渠道。這種職能上的轉(zhuǎn)變必然要求信訪制度本身進(jìn)行一定的改革。但是，從目前的信訪工作的實際效果又表明，面對矛盾叢生的社會現(xiàn)實，信訪制度卻發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用，不僅解決不了相應(yīng)的社會矛盾，有時甚至?xí)蔀橛嘘P(guān)部門推卸責(zé)任的“擋箭牌”，而且整個信訪制度的機(jī)制體制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時代的發(fā)展要求，根本無法滿足人民群眾尋求權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)實要求。8面對這種局面，如果不對現(xiàn)有的信訪制度進(jìn)行應(yīng)有的改革和完善，那么信訪制度不僅可能會淪為一種毫無作用的形式，而且還有可能對于依法治國的基本方略造成不利的影響。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該對我國現(xiàn)有的信訪制度進(jìn)行大力改革和調(diào)整，以制度創(chuàng)新來回應(yīng)現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

2、信訪制度改革是適應(yīng)世界申訴救濟(jì)制度發(fā)展趨勢的一種需要

從國外的申訴救濟(jì)制度的構(gòu)建和發(fā)展的情況來看，尋求一種在法律救濟(jì)之外的具有一定效率模式的申訴救濟(jì)制度已經(jīng)成為一種共識。隨著瑞典在1974年的《憲法》中寫進(jìn)了申訴專員制度之后，在同是北歐的挪威、芬蘭等國也建立了類似的制度。另外，還有英國、法國、加拿大等國紛紛在議會體制下設(shè)立監(jiān)督員制度，或者在在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對獨立的行政監(jiān)督專員機(jī)制。這一世界性的發(fā)展趨勢，說明類似于信訪制度這樣的方便、全面的權(quán)利救濟(jì)方式并不是毫無存在的必要，而恰恰相反，只要通過合理的制度安排，就能使其發(fā)揮應(yīng)有的化解和消除社會矛盾的作用。而且，從某種程度上說，國外的相關(guān)實踐也為我國的信訪制度的改革和完善提供了一個良好制度模板。9與此同時，我們也不得不承認(rèn)，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現(xiàn)實問題上所存在的差異，我國信訪制度與西方這些國家的申訴救濟(jì)制度還存在很大的不同，所以我們在對信訪制度進(jìn)行改革和完善的過程中也不能完全照抄照搬西方國家的某些做法，否則就可能起到適得其反的效果。因此，筆者認(rèn)為在對我國的信訪制度進(jìn)行改革時，必須要考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，在學(xué)習(xí)各國制度精華的同時，要充分考慮我國現(xiàn)實的民主環(huán)境、法治目標(biāo)以及憲政體制，并以此為基層建立一個既能滿足現(xiàn)實需求，又能不突破憲政底線的新信訪制度體系。

3、信訪制度改革是對現(xiàn)有認(rèn)識誤區(qū)的一種糾正

具體來說，筆者認(rèn)為要對信訪制度進(jìn)行改革必須避免出現(xiàn)以下三個誤區(qū)：第一，將信訪制度作為法律制度替代品。這種觀念一直是信訪制度受到公眾病詬最大的因素一直。由于當(dāng)前的法律環(huán)境還存在一些問題，于是有人就希望將政治、經(jīng)濟(jì)、社會等所有法律解決不了的問題全部都推給信訪解決，把信訪當(dāng)成是彌補(bǔ) 8 劉俊娥，張彩霞，滕長江.做好信訪工作構(gòu)建和諧社會--關(guān)于當(dāng)前信訪工作的調(diào)查與思考[J].網(wǎng)絡(luò)財富，2010年第2期，第22頁。唐麗萍，葉磊.我國信訪制度的功能錯位和制度困境分析[J].上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報.2009年第4期，第89頁。法律無力的替代品。人們一旦受到這種觀念驅(qū)使，就會對信訪制度抱有高于其應(yīng)有地位的期待，而一旦信訪制度達(dá)不到他們的期望，那么信訪制度又會在他們眼里淪為毫無用處的空談；第二，將信訪僅僅當(dāng)成一直收集信息的渠道，認(rèn)為信訪的救濟(jì)和監(jiān)督功能在制度上是對法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門的一直越權(quán)，也是一直沒有必要的重復(fù)。這種誤區(qū)主要存在于一些政府機(jī)構(gòu)眼里，認(rèn)為信訪不僅解決不了問題，而且還會讓矛盾和問題復(fù)雜化，因此主張取笑信訪制度，或者只是將其當(dāng)成一直信息收集渠道而已；第三，將信訪當(dāng)成一種十分專業(yè)化的法律制度，進(jìn)而以嚴(yán)格的法律程序?qū)ζ溥M(jìn)行約束和規(guī)定，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去。這種觀點主要還是第一種誤區(qū)的一種衍生和演化，將信訪制度等同于訴訟、仲裁等十分嚴(yán)格的法律救濟(jì)方式。10產(chǎn)生以上誤區(qū)的根本原因還在于沒有站在我國的憲政背景之下，對信訪制度的本質(zhì)特征進(jìn)行一個清晰的認(rèn)識，而只是將其機(jī)械地套用在西方三權(quán)分立體制之下，產(chǎn)生的結(jié)果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信訪制度的一個片面或一個局部，沒有從我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度的整體出發(fā)，全面公正的看待有關(guān)問題，從而將信訪制度目前暴露出來的弊端等同于信訪制度本身，這是十分片面的。

綜上所述，筆者認(rèn)為要使信訪制度獲得較大的改進(jìn)，首先得重新審視信訪制度本身的功能定位，注重研究信訪制度本身的法理基礎(chǔ)，區(qū)分應(yīng)然和實然，同時以目的論的觀點，從信訪制度所要實現(xiàn)的保護(hù)公民合法權(quán)利、改善國家權(quán)力體系這兩個基本點出發(fā)，理順二者之間的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)和互動，消弭緊張和沖突。最為重要的是，采用科學(xué)統(tǒng)一全面的立法理念，建立符合我國國情的新的信訪制度體系，使其在我國特殊的國情和憲政背景下，與現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察等專項法律制度相銜接，在較小的社會震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。

（二）我國信訪制度所面臨的現(xiàn)實困境

1、信訪制度本身存在著一些結(jié)構(gòu)性缺陷

信訪制度作為一種不同于法律救濟(jì)模式的矛盾解決機(jī)制其自身也存在著一定程度的缺陷，需要引起重視。（1）程序性制度缺乏。雖然信訪制度作為一種較為以傾聽和了解信息為主的權(quán)利救濟(jì)模式，不可能要求其具有嚴(yán)格的程序性特 10 謝卓妍.信訪制度的現(xiàn)實困境[J].法治與社會，2008年第11期，第86頁。征，但是這并不等于信訪制度不需要程序制度的約束。因為任何一種制度如果缺乏程序性的要素，那么只能導(dǎo)致整個制度運行的混亂。信訪制度如果缺乏一個有效的程序規(guī)定，那么只能讓信訪失去其應(yīng)有的作用和功能；（2）缺乏一定的專業(yè)性。解決糾紛是一個高度專業(yè)性的工作，需要懂得一定的法律知識和專業(yè)能力。然而從我國目前的從事信訪的工作人員來看，信訪機(jī)構(gòu)工作者的專業(yè)素質(zhì)普遍不高，不能滿足化解糾紛和幫助信訪人維護(hù)權(quán)利的要求；（3）信訪結(jié)果缺乏一定的確定性。糾紛解決機(jī)制追求的價值之一就是結(jié)果的相對同一性，即相同的案件大致有相同的結(jié)果，但是信訪的結(jié)果卻是高度或然性的。11信訪解決問題的結(jié)果往往不具有一致性與連續(xù)性。實踐中絕大多數(shù)信訪通過批轉(zhuǎn)解決，其中少數(shù)通過直接協(xié)調(diào)處理。而大量的案件因種種原因最終還是解決不了，這就導(dǎo)致了同樣的案由和同樣的事實，卻出現(xiàn)了兩種不同的處理結(jié)果，這對于信訪制度的公信力具有十分重要的負(fù)面影響。（4）信訪活動的處理結(jié)果缺乏一定的約束力。目前，我國還沒有建立嚴(yán)格的信訪問題責(zé)任追究機(jī)制。盡管信訪機(jī)構(gòu)支持并認(rèn)同信訪人的合理合法的主張和訴求，但是也只能將信訪事項轉(zhuǎn)交給有關(guān)職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體的解決，但是最終的落實與否決定權(quán)還在于有關(guān)職能機(jī)構(gòu)手里，信訪機(jī)構(gòu)無法對其不作為行為進(jìn)行追責(zé)，從而讓信訪制度的實際效果大大折扣。

2、信訪制度在實際運行中存在的問題

第一，信訪制度的功能定位模糊。我國對信訪制度在整個糾紛解決的制度體系中所應(yīng)具有的角色缺少明晰、合理的定位，信訪制度被異化、功能錯位、機(jī)構(gòu)錯位、越位的現(xiàn)象屢見不鮮。信訪制度最開始建立的根本目的是幫助領(lǐng)導(dǎo)人收集和傳達(dá)民意，其作用只是一個溝通橋梁的作用。而隨著時代的變遷，如今的信訪制度已經(jīng)變成了一種維護(hù)和救濟(jì)公民權(quán)利的重要渠道，其主要任務(wù)變成了對公民合法權(quán)利的救濟(jì)，其信息溝通、民主監(jiān)督的功能反而退居其次。而信訪制度的設(shè)計定位在于溝通和反映民意，而最后卻演變成為了以解決問題為主，信訪制度的設(shè)計定位與其實際的功能之間存在錯位。

其二，信訪制度承擔(dān)了大量司法救濟(jì)的職能。由于我國司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信訪渠道。這些案件本來應(yīng)該有司法部門通過專業(yè)的審判人員通過符合程序的方式加以解決，但是由于司法體系所出現(xiàn)的問題，大量的涉 11 王曉霞.崇文區(qū)：“信訪代理”代民解憂[J].北京支部生活.2010年第4期，第35頁。法案件被當(dāng)成信訪的對象，從而造成了信訪活動對司法獨立性的干預(yù)。這種情況不僅不能解決司法公信力的問題，而且還有可能對司法審判獨立性原則的損害。涉法信訪案件的居高不下只會加大依法治國的難度和延緩法治化的進(jìn)程。

其三，信訪活動處理不當(dāng)容易引發(fā)新的矛盾和糾紛。由于社會公眾對于信訪機(jī)關(guān)職能和地位的認(rèn)識不清，抱有高于其應(yīng)有地位的期待，一旦信訪部門不能完全滿足其訴求便容易引發(fā)新的矛盾和糾紛，在實踐中也出現(xiàn)了一些上訪者在上訪過程中形成的問題往往超過了最初上訪時要解決的問題的情形，一些訪民認(rèn)為因上訪而受到不公對待，而此前要反映的問題反而“變成小事了”。12對于這種現(xiàn)象必須引起高度重視，否則作為化解矛盾本身的信訪制度最后卻演變成了引發(fā)矛盾的導(dǎo)火索，這是任何人都不愿意看到的。

三、我國信訪制度改革的趨勢

（一）信訪制度改革的目標(biāo)定位

從我國目前信訪制度的功能定位來看，其大致包含了以下幾個方面的內(nèi)容：

1、權(quán)利救濟(jì)功能。這也是目前我國信訪制度所承擔(dān)的主要職能。由于我國正處在一個社會轉(zhuǎn)型期，大量的社會矛盾和糾紛因為利益分配問題而產(chǎn)生，又因為司法系統(tǒng)本身存在一定的問題，因此，信訪便成為普通公民遇到利益受損情況下所選擇的一種救濟(jì)方式。13信訪制度的存在，能為公民提供了一種在司法體系外通過行政救濟(jì)進(jìn)行維護(hù)權(quán)利的途徑，是公民權(quán)利救濟(jì)體系的一個重要組成部分。

2、政治參與功能。憲法規(guī)定了擁有建議、申訴、控告和檢舉的基本政治權(quán)利，而信訪權(quán)便是這一憲法權(quán)利的重要表現(xiàn)形式。一方面，公民能夠通過形式信訪權(quán)監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的權(quán)力運行狀況。信訪人可以對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為向信訪機(jī)構(gòu)反映情況，提出建議和意見，促使被監(jiān)督主體提升工作效能；另一方面，公民還可以通過信訪反映訴求，具有信息溝通的功能。信訪制度是黨和政府及其負(fù)責(zé)人密切聯(lián)系群眾，了解社情民意的一種制度化形式。

3、維護(hù)穩(wěn)定功能。信訪所具有的解決社會矛盾沖突和化解糾紛的協(xié)調(diào)的功能，使它在一定程度上緩和或防止群眾用更激烈的手段和方式對抗國家權(quán)力和社會秩序，因而已成為維護(hù)社會穩(wěn)定的重要措施之一。特別是在當(dāng)前這樣一個矛盾 1213 黃錦維.昭平：“信訪代理”化解基層矛盾[J].當(dāng)代廣西.2010年第10期，第41頁。

宋振玲.信訪制度困境與解決途徑探析[J].大連民族學(xué)院學(xué)報，2007年第6期，第50頁。多發(fā)期，通過信訪制度促進(jìn)沖突雙方彼此了解，消解敵對情緒，將群眾的合理訴求和聲音及時地反映到有關(guān)部門，有利于將矛盾和沖突化解在萌芽狀態(tài)。而且還能通過溝通信息對凝聚民心、增強(qiáng)群眾的參與意識、調(diào)動群眾的積極性有重要作用。

綜合以上職能，我們可以對信訪制度改革的功能定位便有了一個相對比較清晰的目標(biāo)。筆者認(rèn)為，鑒于目前無序的信訪現(xiàn)象源于中國國家治理方式中的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性問題，必須從國家制度建設(shè)的宏觀層面，重新估價信訪的價值，整合職能，調(diào)整機(jī)構(gòu)，在國家政治結(jié)構(gòu)中重塑舒緩社會矛盾的通道，進(jìn)而建立起社會穩(wěn)定的長效機(jī)制。建立和諧的糾紛解決渠道應(yīng)基于以下三個價值目標(biāo)：第一，給予當(dāng)事人更多、更徹底的司法救濟(jì)，擴(kuò)大與保障訴權(quán)的充分實現(xiàn)，使司法救濟(jì)更徹底。第二，強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)化解糾紛的能力，撤銷部門信訪機(jī)構(gòu)。第三，整合信訪資源，考慮重新構(gòu)建信訪體系框架，在人大制度的框架下建立起統(tǒng)一、權(quán)威的信訪處理機(jī)制，從而實現(xiàn)高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制。14

（二）信訪制度改革的模式選擇

基于上述分析討論，筆者認(rèn)為對于我國信訪制度的改革模式可以從三個層面去探討：

1、集中統(tǒng)一模式

所謂集中統(tǒng)一模式，就是指將現(xiàn)在分散的信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來，形成一個專門處理信訪個案的專門委員會。具體來說，可以借鑒國外議會制度下的監(jiān)察專員制度，在人民代表大會制度為基礎(chǔ)，在人大內(nèi)部建立一個專門的信訪監(jiān)督委員會。該委員會對外統(tǒng)一受理公民、法人和其他組織就行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，并且通過調(diào)查、報告、公開、建議、調(diào)解等方式指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進(jìn)建議和指導(dǎo)。這種建議和指導(dǎo)不具有當(dāng)然的法律強(qiáng)制力，但其結(jié)論應(yīng)當(dāng)公開并受有關(guān)國家機(jī)關(guān)之尊重。信訪人有權(quán)于行政復(fù)議或行政訴訟之前、之后向信訪專員尋求救濟(jì)，但于行政復(fù)議和行政訴訟程序之中則不得進(jìn)行，除非法院認(rèn)為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。這種模式的優(yōu)點在于對原有的信訪部門各自為政的方式進(jìn)行了徹底的顛覆，有利于信訪活動脫離具體行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，14 周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇[J].暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006第1期，第38－47頁。從而形成一種真正的具有權(quán)力監(jiān)督和制約的救濟(jì)方式；而缺點就在于這種改革的成本較大，所要涉及的部門利益也比較廣大，改革難度大，推行起來比較困難。

2、資源整合模式

所謂資源整合模式，是指將現(xiàn)在人大的信訪機(jī)構(gòu)作為總協(xié)調(diào)點，統(tǒng)一受理信訪案件，而其他部門的信訪機(jī)構(gòu)則作為人大信訪機(jī)構(gòu)派駐的工作部門，建立一種以人大信訪為中心、各部門信訪為具體負(fù)責(zé)辦事機(jī)構(gòu)的聯(lián)合模式。這種模式最大限度的利用現(xiàn)有的信訪部門的資源，在不對信訪體制作出根本性的調(diào)整的前提下對信訪資源進(jìn)行有效整合，以提高其利用效率。目前我國的信訪機(jī)構(gòu)分散于各個國家機(jī)關(guān)，但各信訪機(jī)關(guān)之間卻沒有工作聯(lián)系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統(tǒng)一優(yōu)勢的發(fā)揮。因此，在這種模式之下，筆者認(rèn)為可以將人大的信訪機(jī)構(gòu)作為主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的同時，再加強(qiáng)其對于其他機(jī)構(gòu)信訪部門的協(xié)調(diào)和溝通能力，將現(xiàn)有的信訪資源進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)配，形成一個比較完整的信訪處理體系。此外，這種模式的另一個優(yōu)勢在于可以將現(xiàn)有的信訪機(jī)構(gòu)從原有的政府部門之內(nèi)相對地獨立出來，不再完全依附于原來的政府部門，從而為信訪的公正和效率提供組織上的保證，而且改革難度也要低于前一種模式，推行起來相對比較容易。但是缺點在于，信訪機(jī)構(gòu)依然之間依附與具體的行政機(jī)關(guān)，而且這樣還容易形成“多頭管理”的弊端，造成管理體制上的混亂。

3、分散改進(jìn)模式。所謂分散改進(jìn)模式，是在維持目前多系統(tǒng)并存的信訪格局前提下，制定統(tǒng)一的信訪程序法，將信訪案件的受理、處理、終結(jié)等一般過程以法律的形式規(guī)定下來，亦即以法律為形式統(tǒng)一各部門的信訪行為，不求機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，但求整體行為的協(xié)調(diào)一致。這種模式是在現(xiàn)有的信訪體制之下，加強(qiáng)對其程序性和規(guī)范性的要求，從而提高其工作效率。這也是在現(xiàn)有體制之下進(jìn)行改革最為方便的一種方式。15這種模式的優(yōu)點在于不對現(xiàn)有的模式進(jìn)行大的改動，而只是進(jìn)行一種規(guī)范性的調(diào)整，推進(jìn)改革的成本低，受到的阻力也相對較??；而缺點也是顯而易見的，并不能從根本上改變信訪制度所存在的弊端，只是一種治標(biāo)不治本的改革模式。

通過以上三種改革模式的對比分析，筆者認(rèn)為第一種改革模式最為理想，這種制度的設(shè)計對于增強(qiáng)民主、提高效率、擴(kuò)大人民代表大會的職能、增加國家憲 15 陳繼清.我國信訪制度存在的問題及其完善措施[J].中國行政管理,2006年第6期，第11頁。政制度整體的穩(wěn)定性和合理性上都有可取之處。但是，實現(xiàn)的難度也是最大的，它需要從憲政建設(shè)的角度進(jìn)行重新的調(diào)整，所涉及的層面眾多，改革的阻力和難度都比較大，因此，可以作為一種遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)加以看待；相較之下，第二種模式更具有可行性一些，這種設(shè)計直接以我國現(xiàn)階段的信訪制度為基礎(chǔ)，突出在各種信訪機(jī)構(gòu)的斷裂處和交疊處進(jìn)行整合，明確主從關(guān)系，從效果上看，這種模式也可以基本上形成一個統(tǒng)一的局面；第三種模式側(cè)重于從信訪的內(nèi)在處理方式上進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范化，在明確分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行程序上的統(tǒng)一。就我國目前情況而言，第二種模式和第三種模式都具有一定的可操作性，并且這兩種模式都可以與第一種模式在未來的時期里互相銜接，同時也都可以為第一種模式的建立準(zhǔn)備條件。

綜上所述，筆者認(rèn)為從先現(xiàn)階段我國的現(xiàn)實國情出發(fā)，在對信訪制度改革的整體環(huán)境和現(xiàn)實條件進(jìn)行綜合考慮之后，第二種改革方向，即“資源整合”模式比較符合目前我國信訪制度改革的方向。一方面，這模式基本解決了現(xiàn)有的信訪制度在體制上所存在的弊端，將信訪機(jī)構(gòu)從地方政府的職能機(jī)構(gòu)中部分的獨立出來，統(tǒng)一整合成一個相對比較超脫的機(jī)構(gòu)，這樣有利于信訪機(jī)構(gòu)從信訪人的訴求出發(fā)，真正地幫助信訪人解決合理訴求，而不再是政府行政機(jī)關(guān)的“擋箭牌”。同時也有利于信訪機(jī)構(gòu)對于行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約；另一方面，這種模式還兼顧了現(xiàn)有的信訪制度的實際情況，并沒有完全對原有的制度進(jìn)行“推倒重來”，改革的阻力也相對較小，成功率也大大提高。因此，從總體來說，筆者贊成以第二種模式為基礎(chǔ)的信訪制度改革。

（三）關(guān)于信訪制度改革的思考

隨著我國政治現(xiàn)代化程度的不斷加深，國家保障人權(quán)的力度還將不斷加大，公民的政治參與度也講不斷的擴(kuò)大，這樣將對現(xiàn)有的信訪制度產(chǎn)生十分深遠(yuǎn)的影響。公民權(quán)利意識的覺醒必將導(dǎo)致信訪制度作為一種權(quán)利救濟(jì)方式的地位將得到更進(jìn)一步的強(qiáng)化。因此，對于信訪制度的在今后政治生活中的地位和作用只會加強(qiáng)和不會被削弱。但是，這并不代表現(xiàn)有的信訪制度就完全起到了預(yù)期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失誤，造成了其內(nèi)在的一些無法克服的缺陷和矛盾，需要進(jìn)行一定的改革和完善。信訪制度在建立之初只是作為一種在在計劃經(jīng)濟(jì)時期收集和反映民情的制度設(shè)計，在聽取社會民眾呼聲和實現(xiàn)社會公正等方面確實起到過一定的權(quán)利救濟(jì)作用，然而隨著時代的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)法治體系不斷的完善，這種目標(biāo)定位以及相關(guān)的制度內(nèi)核已經(jīng)無法適應(yīng)時代的要求。

四、小結(jié)

信訪制度實際上是實現(xiàn)政治需要的一種手段，為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國家政權(quán)和社會制度服務(wù)，通過國家機(jī)器去協(xié)調(diào)、去規(guī)范各種社會關(guān)系，以期達(dá)到維護(hù)社會秩序、社會穩(wěn)定和讓人們過上安居樂業(yè)生活的目的。傳統(tǒng)的信訪制度的功能發(fā)生了扭曲但并不是說信訪制度在我國現(xiàn)行的政治體制下已經(jīng)失去了生命力，也不是說信訪制度對法治絲毫沒有貢獻(xiàn)，“在如今我國司法公正和法律服務(wù)都不能令人滿意的大環(huán)境下，信訪制度卻又能使有些問題得以合法合理解決，且對于權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的完善發(fā)揮著獨特的作用”16。因此，筆者認(rèn)為信訪制度的出路在于制度創(chuàng)新，信訪是關(guān)系政府公信力的重要的制度設(shè)計，信訪這種傳統(tǒng)制度也需要進(jìn)行與時俱進(jìn)式的變革，使得傳統(tǒng)的信訪制度通過制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機(jī)和活力，應(yīng)當(dāng)是信訪改革的大勢所趨和必由之路。

顏克偉.當(dāng)前信訪制度的困境及其發(fā)展與創(chuàng)新[J].黨政干部論壇,2010年第3期，第25頁。

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第四篇：推動信訪制度改革

推動信訪制度改革（廣東?。?/p>

廣東省人大常委會法工委

瀏覽字號： 大 中 小 來源： 中國人大網(wǎng) 2014年9月23日

十八屆三中全會描繪了我國全面深化改革的宏偉藍(lán)圖，對全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家作出戰(zhàn)略部署。習(xí)總書記提出，要做到重大改革于法有據(jù)、有序推動。這標(biāo)志著我國將告別“不破不立”“先破后立”的法治被動時代，走向“先立后破”的新時代，進(jìn)入法治引導(dǎo)改革、在法治軌道上積極穩(wěn)妥深化改革的新時期。我省人大常委會圍繞中心、服務(wù)大局，把握時代特征，將立法決策和改革決策相結(jié)合，努力為全面深化改革提供法制保障，特別是在制定《廣東省信訪條例》（以下簡稱《條例》）過程中，高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，創(chuàng)新工作機(jī)制，加強(qiáng)對立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)信訪制度改革。

一、探索和創(chuàng)新立法工作機(jī)制，為信訪立法和改革聚民智、凝共識

制定《條例》推動我省信訪工作改革，是貫徹落實黨的十八大報告和十八屆三中全會精神，實現(xiàn)信訪工作法治化的迫切需要，是堅持和實踐黨的群眾路線的客觀要求，是解決我省信訪工作中存在問題的現(xiàn)實需要。常委會高度重視，在《條例》制定過程中，嚴(yán)格執(zhí)行本屆常委會新制定的立法論證、立法公開、立法評估等五項工作制度，以9大高校立法基地、高校聯(lián)盟和立法咨詢專家為平臺，進(jìn)一步探索黨委領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法、多方參與立法相統(tǒng)一的運行機(jī)制，確?！稐l例》順利出臺。

《條例》的制定始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，也是加強(qiáng)民主法制建設(shè)、做好立法工作的根本保證。換屆以后，省委書記胡春華多次就進(jìn)一步改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量給任務(wù)、提要求，要求常委會充分發(fā)揮立法對廣東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引領(lǐng)和推動作用，為實現(xiàn)“三個定位、兩個率先”總目標(biāo)提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委會圍繞“新形勢下人大立法工作如何為廣東改革發(fā)展穩(wěn)定創(chuàng)造良好法治環(huán)境”的主題，赴全省各市和基層農(nóng)村開展調(diào)研，了解到各方面迫切要求制定和完善維護(hù)社會穩(wěn)定、化解社會矛盾方面的立法。調(diào)研后，常委會向省委專門作了報告，省委對此高度重視，明確指示要研究制定《條例》，加快立法步伐。根據(jù)省委的決定，常委會將《條例》補(bǔ)充列入了2013年立法計劃，集中各方面的力量和資源推進(jìn)立法工作；常委會黨組多次就起草進(jìn)展情況、審議修改遇到的重要問題和在社會上開展大討論等事項向省委請示報告，《條例》通過后，還專門就貫徹實施有關(guān)問題向省委請示，推動有關(guān)宣傳貫徹實施工作的開展。

《條例》的制定始終堅持開門立法，拓寬多方參與立法的途徑。立法要遵循民主原則，發(fā)揮人民的主體作用，做到依靠人民、為了人民。多方參與是增強(qiáng)民主性的有效途徑?！稐l例》在制定過程中，常委會探索和踐行科學(xué)立法、民主立法機(jī)制,努力拓寬公民有序參與立法渠道，為信訪制度改革凝聚廣泛共識。一是探索多方起草的模式，注重匯集民智。2013年8月，常委會同時委托中山大學(xué)、暨南大學(xué)和廣東外語外貿(mào)大學(xué)的立法基地分別獨立起草法規(guī)草案建議稿，力求通過多個高校專家之間的研討和爭論，引入競爭機(jī)制，在多樣化的基礎(chǔ)上，通過評估和爭論，進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計、提高法規(guī)草案質(zhì)量。專家是人民群眾的一部分，具有更強(qiáng)的專業(yè)和理論素養(yǎng)，實踐證明，嘗試委托多方起草《條例》，拓寬了法規(guī)起草途徑，能發(fā)揮高校理論研究優(yōu)勢，為地方立法提供理論支撐和智力支持，也有利于克服部門利益；同時，還有利于借助高校立法基地這個平臺拓寬公眾參與渠道。高校在起草過程中，深入群眾、深入基層、深入實踐，為群眾在立法中“代言”，把社會方方面面的意見在立法中綜合好、統(tǒng)籌好、集中好，擴(kuò)大了立法聯(lián)系群眾的隊伍和力量，增強(qiáng)了立法調(diào)研的深度和廣度，體現(xiàn)了多方的參與和交流，使法規(guī)的制定和實施都具有更加廣泛的群眾基礎(chǔ)。二是拓寬渠道，全過程公開和全方位聽取意見。常委會在《條例》的委托起草、座談、調(diào)研、評估、審議等過程中全過程公開和全方位聽取意見。全程邀請媒體參加報道，加大公開力度。多次召開政法系統(tǒng)座談會、信訪工作人員座談會、信訪群眾座談會等各類專題座談會進(jìn)行專題研討，尤其是專門召開信訪群眾座談會，請基層信訪群眾介紹自身的上訪經(jīng)歷，聽取其對信訪立法的意見；多次向我省選出的160名全國人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有關(guān)部門，全部省政府組成部門和直屬機(jī)構(gòu)，21個地級以上市人大常委會，9個地方立法基地和66名立法咨詢專家征求意見。同時還就有關(guān)專題向全國人大常委會法工委、國家信訪局和國務(wù)院法制辦進(jìn)行了請示。三是公開討論，推動形成共識。信訪問題既敏感又復(fù)雜，社會各方面在思想上、觀念都有很多分歧，對立法工作提出了更高的要求。對此，常委會組織在南方日報等新聞媒體上開展信訪立法有關(guān)問題大討論，由人大代表、專家學(xué)者、信訪工作人員和社會各界人士進(jìn)行討論和爭論，引導(dǎo)社會各界正確理解中央有關(guān)政策精神。通過廣泛討論，讓公眾親身參與立法過程，了解立法背景和立法目的，推動社會各界形成共識。

《條例》的制定始終注重發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。黨的十八大報告指出,人大“要推進(jìn)科學(xué)立法”、“加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)”。人大主導(dǎo)立法，并不是在立法各個環(huán)節(jié)上大包大攬，而是在常委的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，充分保障各方面在立法工作中發(fā)揮應(yīng)有的職責(zé)，確保社會利益主體在公開、公正的立法平臺上平等博弈、理性協(xié)商和互相妥協(xié)。常委會在制定《條例》過程中始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，抓好組織協(xié)調(diào)工作，推動法規(guī)起草和審議工作的順利開展。常委會高度重視對高校起草工作的政策指導(dǎo)，多次召開座談會，向各基地介紹中央信訪工作改革精神，研究《條例》立法思路，明確立法的宗旨和任務(wù)，引導(dǎo)專家起草始終符合中央的精神和要求；多次組織高校專家參加調(diào)研和座談，并協(xié)調(diào)省信訪局等部門指派專人協(xié)助配合高校的起草工作，確保專家起草能“接地氣”；高度重視高校起草成果的轉(zhuǎn)化，召開評估會，由黨政部門的實務(wù)專家、人大代表、立法咨詢專家、基層信訪工作人員、信訪群眾代表等各方面人員對三所高校立法基地起草的專家建議稿進(jìn)行評估，并組織起草工作組，對三個專家建議稿進(jìn)行了逐條研究，按照是否符合十八屆三中全會《決定》信訪工作改革精神、是否有利于保護(hù)信訪人合法權(quán)益、是否有利于解決實際問題的標(biāo)準(zhǔn)，反復(fù)權(quán)衡比較，并綜合吸收評估過程中各有關(guān)方面提出的建議和意見，形成了各方面認(rèn)為比較成熟、針對性較強(qiáng)的《條例（草案）》。

二、針對問題立法，立法解決問題，將信訪工作納入法治化軌道

常委會在制定《條例》過程中，堅持問題導(dǎo)向，順應(yīng)社會發(fā)展的要求，貫徹落實中央關(guān)于信訪工作改革的決策部署，正確處理改革決策與立法決策的關(guān)系，把深化改革、促進(jìn)發(fā)展同完善立法有機(jī)結(jié)合起來，重點解決我省信訪工作存在的突出問題，通過構(gòu)建可操作、切合實際的法律制度，推動信訪制度改革。

（一）明確訴訪分離，推動信訪制度回歸本位

從各方面反映的問題看，信訪工作最突出的問題是偏離法治軌道，大量本應(yīng)當(dāng)通過法律途徑解決的訴求和矛盾糾紛，也要求通過信訪途徑解決，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能被過度擴(kuò)張。要解決好這一問題,就要按照涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革的總體要求，進(jìn)一步推動信訪工作法治化。因此，常委會通過制定《條例》，明確信訪事項的范圍，將法定途徑解決的訴求從普通信訪事項中分離出來，讓信訪制度的功能回歸本位；完善訴訪分離制度，對“法定途徑”作出細(xì)化規(guī)定，增加分離的可操作性；建立涉法涉訴事項依法終結(jié)制度，避免其回流到信訪渠道。

（二）實行網(wǎng)上受理信訪，進(jìn)一步暢通信訪渠道

信訪渠道不夠暢通是導(dǎo)致信訪人采取非正常甚至過激方式表達(dá)訴求的主要原因之一。要解決好暢通信訪渠道問題，必須抓住兩個關(guān)鍵點，一是便捷快速，二是陽光信訪。常委會深入學(xué)習(xí)十八屆三中全會《決定》精神，結(jié)合兄弟省市的成功經(jīng)驗，將實行網(wǎng)上受理信訪制度作為暢通信訪渠道的突破口，通過制定《條例》，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信訪渠道建設(shè)、網(wǎng)上信訪信息公開，拓寬網(wǎng)上信訪渠道，實現(xiàn)網(wǎng)上信訪可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價，推動網(wǎng)上信訪渠道成為今后信訪的主渠道。同時，還對聯(lián)合接訪工作平臺、信訪綠色郵政通道、下基層聽取意見和接訪等內(nèi)容作了規(guī)定，方便群眾表達(dá)自己的合理合法訴求。

（三）規(guī)范信訪秩序，引導(dǎo)信訪人理性有序表達(dá)訴求

從調(diào)研情況看，部分信訪人“信訪不信法”、“信上不信下”、“信鬧不信理”，以集體上訪、越級上訪、重復(fù)上訪、鬧訪纏訪等方式表達(dá)訴求的情況比較突出，嚴(yán)重影響社會正常的秩序。要解決好這些問題，就必須根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，對信訪人非正常上訪行為作出適當(dāng)?shù)囊?guī)范，力求把群眾的合法訴求解決到位，把不合理訴求和思想認(rèn)識引導(dǎo)到位，把違法行為依法處理到位，以實現(xiàn)維護(hù)信訪秩序、維護(hù)信訪人權(quán)益、維護(hù)社會公平正義的統(tǒng)一。因此，《條例》在制定過程中，常委會始終堅持處理好保障權(quán)益和維護(hù)秩序的關(guān)系，一方面強(qiáng)調(diào)保障信訪人權(quán)益，另一方面也對信訪秩序作出規(guī)范，將越級上訪、信訪終結(jié)后的重復(fù)上訪、拒絕推選代表的集體上訪納入不予受理的范圍，要求工作人員做好說服解釋、情緒疏導(dǎo)工作；對纏訪鬧訪妨害公共安全、擾亂公共秩序、妨害社會管理、妨礙他人合法權(quán)益的，則明確了法律責(zé)任，要求公安機(jī)關(guān)依法予以處理。

（四）規(guī)范源頭預(yù)防，建立有效預(yù)防化解社會矛盾機(jī)制

我省信訪實踐中源頭化解有所欠缺，決策欠妥、行政不作為、行政亂作為、行政程序有瑕疵等情況時有發(fā)生，容易引發(fā)社會矛盾。據(jù)此，調(diào)研組建議制定《條例》時對此作出規(guī)范，但審議過程中，也有意見提出源頭預(yù)防不屬于《條例》應(yīng)當(dāng)規(guī)范的內(nèi)容，建議不作規(guī)定。常委會經(jīng)過反復(fù)研究，認(rèn)為要從根本上減少社會矛盾，必須從根本上調(diào)整社會利益，解決好人民群眾關(guān)心的直接利益問題，讓矛盾糾紛少發(fā)生、不發(fā)生并及時解決在當(dāng)?shù)?。因此，常委會制定《條例》時，進(jìn)一步規(guī)范國家機(jī)關(guān)科學(xué)決策和依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，重點建立決策風(fēng)險評估制度，暢通行政復(fù)議、仲裁、訴訟等各種糾紛解決渠道，預(yù)防社會矛盾發(fā)生；并通過完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，實施網(wǎng)格化管理，整合各類調(diào)解資源，加強(qiáng)基層建設(shè)，提高化解社會矛盾的能力和水平。

（五）強(qiáng)化工作責(zé)任和監(jiān)督，健全及時就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制

部分信訪工作人員接訪行為不規(guī)范，初信初訪責(zé)任、牽頭部門責(zé)任和信訪包案責(zé)任人的信訪事項辦理責(zé)任不落實，是導(dǎo)致信訪秩序混亂、信訪所反映的問題得不到解決的重要因素。要保障信訪人權(quán)益、規(guī)范接訪行為，最核心的就是要落實信訪工作責(zé)任制，健全及時就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制。對此，常委會在借鑒各地成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立信訪事項首辦責(zé)任制、主辦單位辦理責(zé)任制、重大信訪問題倒查責(zé)任制和信訪工作人員責(zé)任制，強(qiáng)化信訪工作機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和人大監(jiān)督，通過嚴(yán)厲查處那些不作為、亂作為的人員，確保信訪工作責(zé)任制落實到位。

三、開展宣講，營造《條例》實施良好氛圍

張德江委員長指出，要堅持立法宣傳和輿論引導(dǎo)工作與立法工作同步謀劃、統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)社會各方面對立法過程的了解和參與，為法規(guī)正確、有效實施營造良好社會氛圍。一部法規(guī)出臺后，執(zhí)行得好不好，很重要的一點，是看社會對法規(guī)的理解準(zhǔn)確不準(zhǔn)確，這是法規(guī)實施的重要基礎(chǔ)，也直接反映了立法質(zhì)量。為此，常委會高度重視《條例》宣傳工作，將立法宣傳和法規(guī)普及宣傳結(jié)合起來，使《條例》深入民心、深入人心、深入社會。

（一）加強(qiáng)宣傳解讀，引導(dǎo)各方面正確理解《條例》規(guī)定

常委會召開《條例》頒布實施新聞發(fā)布會，向社會公開闡述制定《條例》的意義，重點解讀《條例》的主要制度和精神；組織《南方日報》、《法制日報》、《羊城晚報》、《人民之聲》、南方網(wǎng)、廣東人大網(wǎng)等媒體，通過專家訪談、發(fā)布典型案例、評論文章等方式對《條例》進(jìn)行宣傳解讀；組織參與立法的高校專家撰寫《條例》百題知識答問，并連續(xù)兩個月在《南方日報》連載刊登，使社會各界準(zhǔn)確理解《條例》精神；會同高校制作漫畫形式的宣傳單張，在法制宣傳欄、居民小區(qū)、工業(yè)區(qū)、企業(yè)等場所統(tǒng)一張貼，用簡潔明了的語言和圖表向群眾宣傳《條例》；組織大學(xué)生運用微信等新興傳媒工具對條例進(jìn)行宣傳解讀，擴(kuò)大宣傳的受眾范圍；印制數(shù)以萬計《條例》單行本和宣傳單張等有關(guān)宣傳資料，擺放在信訪接待場所供信訪人取閱；通過設(shè)立宣傳咨詢臺、派發(fā)宣傳資料、擺放宣傳板、播放宣傳片、懸掛宣傳標(biāo)語等方式開展宣傳。

（二）組織宣講隊伍，為宣講提供強(qiáng)有力的支持

常委會組織省信訪局、省委黨校、省社科聯(lián)、中山大學(xué)等9所高校立法基地、有關(guān)地級以上市本地高校等各方面力量，并結(jié)合部分常委會立法咨詢專家，組成150人左右的宣講團(tuán)，為各單位、各地區(qū)進(jìn)行宣講提供強(qiáng)有力的支持。組織宣講人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，省委和常委會的領(lǐng)導(dǎo)同志參加并作重要講話，法工委就《條例》的重要意義、出臺背景和主要內(nèi)容進(jìn)行輔導(dǎo)講解，提供統(tǒng)一的宣講提綱、PPT等宣傳材料。此外，還通過集體觀摩、會后研討、征求意見等形式，組織專家學(xué)者共同研究分析，不斷完善授課方法和授課內(nèi)容，保證了講課效果。

（三）強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，推動各市、縣深入開展宣講工作

常委會成立21個宣講工作組，由擔(dān)任過地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和省直機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的常委會組成人員任組長，深入到市、縣、鎮(zhèn)進(jìn)行宣講動員，協(xié)調(diào)各地做好宣講工作。此外，還組織編寫15期宣傳貫徹落實條例工作簡報，通報各地區(qū)各單位宣講工作情況，總結(jié)好的經(jīng)驗做法。在常委會的推動下，各市縣認(rèn)真組織、周密部署、精心安排，共召開宣講會議180場，超過12萬1千名干部群眾參加了宣講學(xué)習(xí)，為《條例》實施打下了良好的基礎(chǔ)。

四、組織試點，推動以法治方式解決信訪突出問題

制定并實施《條例》，運用法治思維、法治方式和法治平臺解決信訪問題，化解社會矛盾，是一個重大的方向性選擇。條例的生命在于實施，在于實踐，而充分運用好常委會立法過程中形成的各類資源，重點解決好突出困難和問題，對貫徹落實好條例具有重要意義。為此，根據(jù)省委的要求，省人大常委會選擇廣州市海珠區(qū)等十個縣區(qū)開展貫徹實施《條例》以法治方式解決信訪突出問題試點工作，通過加強(qiáng)對試點地區(qū)的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，探索長效機(jī)制，推動“一府兩院”運用法治方式解決信訪突出問題。目前，全省的試點工作已經(jīng)正式啟動，在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下，各試點地區(qū)結(jié)合各自實際，有重點、有步驟地實施各項試點工作任務(wù)。

人大牽頭，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)。常委會成立由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的試點工作指導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)試點工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)；市與縣也分別設(shè)立相應(yīng)的試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組。通過成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各單位之間的協(xié)調(diào)配合和上下溝通聯(lián)系，及時反映信訪工作中的重大問題，交流好的做法和經(jīng)驗。

專家參與，注重理論指導(dǎo)。常委會組織10個工作組，由法委、法工委、省信訪局和省社科聯(lián)有關(guān)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長，組織中山大學(xué)等9所高校立法基地以及省社科聯(lián)的專家學(xué)者組成工作團(tuán)隊，分別對口負(fù)責(zé)1個試點地區(qū)，負(fù)責(zé)試點工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立法規(guī)基層實施部門與立法機(jī)關(guān)、專家學(xué)者直接溝通的平臺，確保試點地方準(zhǔn)確理解和貫徹實施《條例》規(guī)定。

以點帶面，破解實施難題。開展試點的目的是為了發(fā)現(xiàn)問題、研究對策、破解難題，從而為推動條例在全省的貫徹落實提供經(jīng)驗。常委會要求各試點縣區(qū)重點對暢通信訪渠道、推進(jìn)訴訪分離、強(qiáng)化責(zé)任落實、維護(hù)信訪正常秩序四個方面的內(nèi)容進(jìn)行試點。7月底，根據(jù)部分地區(qū)信訪工作中出現(xiàn)的推諉現(xiàn)象，常委會又專門組織各試點工作組進(jìn)行研究，要求各試點地區(qū)重點對建立防止互相推諉的機(jī)制進(jìn)行探索，著力解決推諉等問題。為總結(jié)經(jīng)驗，年底常委會還將對各試點地區(qū)工作進(jìn)行檢查驗收，向省委全面報告試點實施情況，提出組織推廣意見。

在立法工作中貫徹落實十八屆三中全會精神，發(fā)揮好立法引領(lǐng)推動和保障改革的作用，這是我省今后幾年地方立法的重要任務(wù)。我們將認(rèn)真總結(jié)實踐經(jīng)驗，不斷推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，為我省全面深化改革提供有力的法制保障。

第五篇：我國會計制度改革不足與完善

我國會計制度改革不足與完善(1)[摘 要] 會計改革是一個內(nèi)涵豐宮、外延廣泛的范疇，其中會計制度改革是會計改革的實質(zhì)和核心。我國會計制度改革不足之處主要表現(xiàn)在行業(yè)會計制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求，現(xiàn)行會計制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，國際化進(jìn)程緩慢，規(guī)范的協(xié)調(diào)性差等方面。應(yīng)按市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求構(gòu)建企業(yè)會計制度，按“橫向到邊”、“縱向到底”的原則完善會計制度，加快我國會計規(guī)范的國際化進(jìn)程，強(qiáng)化約束和監(jiān)督機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 會計制度；改革；不足；對策

自20世紀(jì)90年代初期開始，我國在會計領(lǐng)域邁出了改革的步伐。會計改革是一個內(nèi)涵豐富、外延廣泛的范疇，它包括會計制度的改革、會計手段的改革、會計管理體制的改革、會計教育的改革以及會計觀念的變革等，其中會計制度改革是會計改革的實質(zhì)和核心，它不僅是會計改革成敗的決定性因素，而且反映著會計改革成效的優(yōu)劣。

一、我國會計制度改革的不足

（一）行業(yè)會計制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求

1.不能適應(yīng)企業(yè)經(jīng)營多元化發(fā)展的要求。隨著市場機(jī)制的日益完善和風(fēng)險機(jī)制的日益形成，多元化經(jīng)營將成為企業(yè)經(jīng)營的必然趨勢和戰(zhàn)略選擇。多元化經(jīng)營必然使企業(yè)涉足于各不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營業(yè)務(wù)，而執(zhí)行現(xiàn)行會計規(guī)范要求企業(yè)對不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營業(yè)務(wù)分別設(shè)置賬戶，并采用不同的會計程序與方法進(jìn)行會計處理，這不僅增加了多元化經(jīng)營企業(yè)會計核算的工作量，影響核算效率和質(zhì)量，而且難以保持口徑一致與反映綜合的財務(wù)會計信息。

2.不利于會計信息的行業(yè)比較和分析。執(zhí)行行業(yè)會計制度，使得不同行業(yè)、不同企業(yè)會計處理所依據(jù)的原則、程序、方法各不相同，這就必然導(dǎo)致會計信息在行業(yè)、企業(yè)之間失去可比性，不便于投資主體對潛在投資對象的比較、分析和選擇，最終不利于資金的合理流向和資源的優(yōu)化配置。

3.不便于投資主體對企業(yè)實施有效的財務(wù)監(jiān)督。企業(yè)各投資主體對企業(yè)實施財務(wù)監(jiān)督的主要依據(jù)是財務(wù)會計信息。然而，一方面各投資主體出于增加投資收益、回避投資風(fēng)險的考慮，會不斷的改變投資對象，使資金經(jīng)常性地從一個行業(yè)轉(zhuǎn)向另一個行業(yè)，或同時分布于若干不同行業(yè)；另一方面不同行業(yè)又執(zhí)行不同的財務(wù)會計制度。在這種情況下，投資主體要實施財務(wù)監(jiān)督就必需熟悉不同行業(yè)的會計處理原則、程序和方法，這無疑加大了財務(wù)監(jiān)督的難度，影響財務(wù)監(jiān)督效率。

（二）現(xiàn)行會計制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性

完整性和系統(tǒng)性是現(xiàn)代會計制度應(yīng)具備的基本特征。所謂“完整性”是指會計制度應(yīng)包括和覆蓋全部會計實務(wù)，使每一會計行為，每一會計事項都有相應(yīng)的制度予以規(guī)范；所謂“系統(tǒng)性”是指現(xiàn)代會計制度應(yīng)是在會計目標(biāo)統(tǒng)一約束下，由相互聯(lián)系、相互依存的多分支、分層次的會計制度構(gòu)成的有機(jī)體系。然而，我國現(xiàn)行的會計制度基本上是圍繞企業(yè)常規(guī)會計事項由國家統(tǒng)一制定，在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，具體表現(xiàn)在兩個方面：

1.一些現(xiàn)代會計分支尚未納入會計規(guī)范體系。近年來，隨著會計領(lǐng)域的改革開放以及會計理論研究的深化，一些新的會計分支，如人力資源會計、質(zhì)量成本會計、物價變動會計、金融工具會計等早已為人們所熟悉，然而，有關(guān)這些會計分支，我國目前尚無具體的制度或準(zhǔn)則規(guī)范，使得現(xiàn)行會計規(guī)范在內(nèi)容上殘缺不全，盡管一些企業(yè)認(rèn)識到需要通過會計系統(tǒng)確認(rèn)和計量人力資源的耗費，需要核算與報告物價變動對企業(yè)財務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績的影響，也需要核算和報告金融資產(chǎn)、金融負(fù)債及其對股東權(quán)益的影響等等。但由于缺乏這方面的準(zhǔn)則、制度，使得企業(yè)會計人員力不從心，或只能按各自的需要作出不規(guī)范的會計處理。

2.許多企業(yè)缺乏健全、完善的內(nèi)部核算制度。完善的會計規(guī)范體系不僅包括國家統(tǒng)一制定的各個層次的會計規(guī)范，而且還包括企業(yè)根據(jù)其經(jīng)營特點和管理要求制定的內(nèi)部核算制度和辦法、會計核算的基礎(chǔ)管理制度與辦法、成本核算制度與辦法、內(nèi)部財務(wù)成本的分析考核制度及辦法等。然而，目前許多企業(yè)只執(zhí)行統(tǒng)一層次的會計規(guī)范，而無完善的內(nèi)部核算制度與辦法，不但損害了會計制度的完整性和系統(tǒng)性，而且往往導(dǎo)致企業(yè)成本不實、賬目不清、數(shù)據(jù)不真。

（三）會計制度改革的國際化進(jìn)程緩慢

《企業(yè)會計準(zhǔn)則》的頒布實施，標(biāo)志著我國會計在國際化進(jìn)程中邁出了關(guān)鍵的一步，但其進(jìn)展不盡人意。現(xiàn)行會計規(guī)范在許多方面與國際會計準(zhǔn)則尚未協(xié)調(diào)，甚至差異較大。例如有關(guān)固定資產(chǎn)折舊、存貨計價等會計方法，國際會計準(zhǔn)則規(guī)定在保持一致性的前提下，企業(yè)可以自行選擇，而在我國的會計準(zhǔn)則和制度中，有關(guān)這些方法的選擇作了較嚴(yán)格的限制，因此，一些在國外被廣泛使用的會計程序和方法，在我國尚未應(yīng)用或受到嚴(yán)格限制。

由于這些差異的存在，使得我國的會計信息缺乏國際可比性，不能充分發(fā)揮其“國際性商業(yè)語言”的功能，這正如我國的涉外企業(yè)需要按照我國會計準(zhǔn)則與上市地或子公司所在地會計準(zhǔn)則編制兩套口徑不同的會計報表，并分別由不同國別的注冊會計師進(jìn)行審計。這充分表明，由于會計規(guī)范的差異，一方面使我國涉外企業(yè)的會計工作量增大，會計信息成本上升，不利于這些企業(yè)的國際性競爭，另一方面有礙于我國市場經(jīng)濟(jì)的國際化發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營的國際化拓展。

（四）現(xiàn)行會計規(guī)范的協(xié)調(diào)性差

在我國，自《企業(yè)會計準(zhǔn)則》出臺后，分行業(yè)、分所有制頒布了一系列會計制度，對相關(guān)事項的核算與報告作了許多規(guī)定。如《公司法》第六章對公司制企業(yè)的財務(wù)會計作了一系列規(guī)定，《公開發(fā)行股票公司信息披露實施細(xì)則》第三章對上市公司財務(wù)報告的編制和披露作了若干規(guī)定。這些規(guī)定從基本面看，與會計制度的規(guī)定是一致的，但也存在諸多不協(xié)調(diào)的方面。以報表種類的設(shè)置為例，工商企業(yè)會計制度規(guī)定應(yīng)編制的財務(wù)報表主要是資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、財務(wù)狀況變動表、利潤分配表和主營業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷售利潤明細(xì)表），而《公司法》規(guī)定企業(yè)除編制幾個基本財務(wù)報表外，還應(yīng)編制財務(wù)情況說明斗書，對主營業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷售利潤明細(xì)表）則沒有明確要求。新近出臺的假份有限公司會計制度變則規(guī)定企業(yè)須編制資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、現(xiàn)金流量表、股東權(quán)益增減變動表、應(yīng)交增值稅明細(xì)表、利潤分配表以及分部營業(yè)利潤和資產(chǎn)表等。由于相關(guān)法律規(guī)定不一致，導(dǎo)致企業(yè)會計人員在實務(wù)操作中無所適從。比如一個從事產(chǎn)品制造的股份有限公司，是應(yīng)執(zhí)行《工業(yè)企業(yè)會計制度》還是按《公司法》規(guī)定處理，是無從明確的，結(jié)果可能導(dǎo)致同一類型企業(yè)按照不同的規(guī)定進(jìn)行處理，損害會計信息的可比性。

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