第一篇：關(guān)于完善耕地保護(hù)機(jī)制的思考

關(guān)于完善耕地保護(hù)機(jī)制的思考

方忠敬

我就耕地保護(hù)相關(guān)問題，結(jié)合土地管理實(shí)踐匯報(bào)幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

第一，中國的耕地流失相當(dāng)嚴(yán)重。上輪土地利用總體規(guī)劃1996年到2010年建設(shè)用地指標(biāo)大突破，耕地面積大幅度減少。全國土地利用總體規(guī)劃2010年建設(shè)用地總目標(biāo)3706.67萬公項(xiàng)，2005年階段性目標(biāo)2382.86萬公項(xiàng)，到2004年建設(shè)用地總量達(dá)3192.24萬公項(xiàng)，占2010年規(guī)劃建設(shè)用地總目標(biāo)的86.12%，2005年階段性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度133.97%，超過規(guī)劃建設(shè)用地34%。其中廣東省2004年把到2010年的建設(shè)用地指標(biāo)全部用完，而且還超過了0.4萬公項(xiàng)。土地利用總體規(guī)劃2010年建設(shè)用地指標(biāo)用完，這就是我國擁有用土地審批權(quán)的部門從2005年開始違法批地、一些省市開始違法占地，一直到2010年。1996～2008年全國耕地面積從19.51億畝下降到18.26億畝，減少1.25億畝，年均減少1041.67萬畝。2006年我國城市建設(shè)用地總量已達(dá)7.47萬平方公里，世界第一。人均用地133平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家人均用地82.4平方米和發(fā)展中國家人均用地83.3平方米的水平。地方政府為了城市化，大量占用平原平壩良田建設(shè)城市、集鎮(zhèn)和村莊，出現(xiàn)了“平地建城植樹，基本農(nóng)田上山”的怪狀，第二，土地財(cái)政導(dǎo)致城市規(guī)模無序擴(kuò)張，占用耕地面積大。中央更多的是考慮耕地保護(hù)和農(nóng)民問題，地方政府則主要考慮本地經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入，這兩者都與土地開發(fā)利用有關(guān)。為確保糧食安全，中央實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，包括占用耕地補(bǔ)償制度、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度等，明確了土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任。1994年分稅制改革后，地方政府的財(cái)權(quán)逐步減少，以地生財(cái)成為地方政府主要財(cái)源。2009年全國土地收益占地方財(cái)政收入48%。由于土地資源存在稀缺性的特點(diǎn)，目前這種依靠開發(fā)土地作為發(fā)展動(dòng)力的“土地財(cái)

政”，是一種權(quán)力尋租竭澤而漁的短視行為?，F(xiàn)屆政府把今后50年到70年的土地收益一次性收取，實(shí)際上是“爺賣仔田”，用子孫的錢。這種“透支”必然影響資本、資源的合理配置，損害地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！巴恋刎?cái)政”導(dǎo)致城市規(guī)模的無序擴(kuò)張，農(nóng)地非農(nóng)化，耕地銳減，失地農(nóng)民增多。“土地財(cái)政”低價(jià)征收農(nóng)村集體土地，高價(jià)出讓土地。一方面嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)民的利益，征地補(bǔ)償少、安置不到位，是當(dāng)前最突出的問題；另一方面房價(jià)暴漲，普通居民深受其禍害，農(nóng)民進(jìn)城越來越難。土地財(cái)政機(jī)制不改變，保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益，只能流于空談。

第三，土地管理過分集權(quán)，國土腐敗問題。

我國大量農(nóng)地非農(nóng)化、耕地銳減雖然與基層政府違法違規(guī)相當(dāng)突出有關(guān)，但主要是擁有農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)的部門把關(guān)不嚴(yán)造成的。由于地方政府的趨利化以及審批土地利益的“部門化”，滋生了審批者“權(quán)力變現(xiàn)”的思想，使得土地審批流于形式，甚至成為土地供應(yīng)批發(fā)零售的“幫兇”。土地垂直管理后，土地違法占用現(xiàn)象依然相當(dāng)嚴(yán)重，審批的耕地更多，耕地占用多補(bǔ)充少，專家講耕地動(dòng)態(tài)平衡水份大，耕地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)嚴(yán)重不實(shí)，問題出自上級(jí)國土資源部門。目前土地領(lǐng)域權(quán)力設(shè)置較為集中，同時(shí)缺少強(qiáng)有力的制度執(zhí)行和監(jiān)管，一些行政行為沒有做到陽光操作，特別是對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位的權(quán)力運(yùn)行制衡和糾錯(cuò)制度尚不健全。國土資源部門的監(jiān)督體系主要是上級(jí)主管部門、人大、監(jiān)察、輿論和群眾監(jiān)督，但在實(shí)際工作中，上級(jí)主管部門的監(jiān)督很難到位，而人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督也是務(wù)虛較多，這就不可避免地會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督的盲點(diǎn)。眾所周知，國土資源部門行使農(nóng)地轉(zhuǎn)用申報(bào)審批、征地補(bǔ)償安置、國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓、土地所有權(quán)確權(quán)等等權(quán)力，有關(guān)的政策口子稍微放一放，就會(huì)給人帶來巨大的財(cái)富。“土地爺”熱衷于權(quán)力尋租，濫用職權(quán)。靠山吃山、靠水吃水，國土部門的官員靠土吃“土”也就成為通行的潛規(guī)則，國土資源系統(tǒng)己淪為腐敗重災(zāi)區(qū)。去年以

來至今年8月，全國檢察機(jī)關(guān)立案查辦國土資源領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件1978件，其中貪污賄賂犯罪1715件，瀆職犯罪263件。這些案件中，大要案1371件，縣處級(jí)以上干部要案186人。

如何完善耕地保護(hù)制度呢？最根本就要強(qiáng)化國務(wù)院和地方人民政府土地規(guī)劃職能，解決土地利用總體規(guī)劃國土資源部門編制，國土資源部門執(zhí)行即裁判員和運(yùn)動(dòng)員一體的問題；落實(shí)耕地保護(hù)的共同責(zé)任；實(shí)現(xiàn)從保護(hù)耕地?cái)?shù)量向保護(hù)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量并重的制度轉(zhuǎn)變；轉(zhuǎn)變土地配置和利用方式以實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用；嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃；做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整，完善農(nóng)村地權(quán)制度，建立進(jìn)城農(nóng)民宅基地、自留地和承包地退出機(jī)制，解決農(nóng)民“城鄉(xiāng)兩棲”的問題；改革征地制度，建立健全國家征地補(bǔ)償制度，無論是公益性用地還是經(jīng)營性用地，均應(yīng)按照市場價(jià)格進(jìn)行公平補(bǔ)償，妥善安置被征地農(nóng)民，保障被征地農(nóng)民和失地農(nóng)民權(quán)益；建立能激發(fā)地方和農(nóng)民主動(dòng)保護(hù)耕地積極性的新機(jī)制，改垂直管理為屬地管理，強(qiáng)化地方政府耕地保護(hù)責(zé)任；加強(qiáng)監(jiān)督制約，預(yù)防國土腐敗，特別是要監(jiān)督制約，預(yù)防上級(jí)國土資源部門的腐??；進(jìn)一步加強(qiáng)土地立法與執(zhí)法。

（作者:系湖南省雙峰縣國土資源局 方忠敬）注：本文是根據(jù)作者在安徽大學(xué)“第四屆縣鄉(xiāng)干部論壇”上的講話錄音整理而成。

第二篇：耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制

鉤政辦發(fā)?2011? 號(hào)

鉤鉤縣人民政府辦公室關(guān)于

印發(fā)鉤鉤縣耕地保護(hù)共同責(zé)任制若干意見的

通

知

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣直各有關(guān)單位：

《鉤鉤縣耕地保護(hù)共同責(zé)任制若干意見》已經(jīng)縣人民政府同意，現(xiàn)予以印發(fā)，請(qǐng)認(rèn)真貫徹實(shí)施。

二0一0年六月十日

鉤鉤縣耕地保護(hù)共同責(zé)任制若干意見

保護(hù)耕地對(duì)確保國家糧食安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，是全社會(huì)的共同責(zé)任。我縣人多地少，耕地后備資源稀缺，當(dāng)前又正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期，耕地保護(hù)形勢十分嚴(yán)峻。為認(rèn)真貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守我縣耕地和基本農(nóng)田紅線，現(xiàn)就建立耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制提出如下意見：

一、耕地保護(hù)的工作目標(biāo)和總體要求。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和國家關(guān)于耕地保護(hù)的一系列文件精神，堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)、三要保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”的方針，確保實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：全縣耕地和基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于鉤鉤縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）確定的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，到2020年，全縣耕地保有量不少于62.5萬畝，基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于48.4065萬畝；加快推進(jìn)土地開發(fā)整理，努力提高耕地質(zhì)量，優(yōu)先用于耕地占補(bǔ)平衡，確保全縣耕地占補(bǔ)平衡和總量平衡；進(jìn)一步加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，確保全縣基本農(nóng)田“面積不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”。

二、強(qiáng)化耕地保護(hù)政府行政主體責(zé)任。政府是耕地保護(hù)的行政責(zé)任主體，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地占補(bǔ)平衡負(fù)總責(zé)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)將耕地保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，作為政府重要的工作內(nèi)容。行政主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)

任人，分管負(fù)責(zé)人為直接責(zé)任人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)各項(xiàng)制度，依法行政，依法查處耕地違法違規(guī)行為。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對(duì)轄區(qū)內(nèi)耕地保護(hù)工作全面負(fù)責(zé)，落實(shí)共同責(zé)任，強(qiáng)化管護(hù)措施；要嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，做到依法依規(guī)用地，努力促進(jìn)節(jié)約集約用地；要加大資金投入，大力開展土地復(fù)墾開發(fā)整理，不斷提高耕地和基本農(nóng)田質(zhì)量，將耕地保護(hù)工作目標(biāo)落到實(shí)處。

三、明確耕地保護(hù)部門監(jiān)督管理責(zé)任。各級(jí)各部門都負(fù)有參與耕地保護(hù)的監(jiān)督管理責(zé)任，要強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任意識(shí)，切實(shí)履行職責(zé)，確保耕地保護(hù)取得實(shí)效。國土部門要認(rèn)真執(zhí)行耕地保護(hù)的各項(xiàng)法律法規(guī)和方針政策，全面履行管理職責(zé)。發(fā)改、建設(shè)、交通、水利等部門要正確處理耕地保護(hù)與發(fā)展建設(shè)之間的關(guān)系，高度重視節(jié)約集約利用土地。農(nóng)業(yè)部門要強(qiáng)化土地承包經(jīng)營管理，引導(dǎo)和規(guī)范耕地承包、流轉(zhuǎn)及利用行為，加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)管，防止耕地閑置、撂荒和過度利用，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理調(diào)整，穩(wěn)定糧食、蔬菜和油料作物播種面積，確保糧食和其他關(guān)系民生的重要農(nóng)產(chǎn)品供給。環(huán)保部門要將耕地特別是基本農(nóng)田作為重要的生態(tài)資源予以保護(hù)，加強(qiáng)土壤、水體等污染防治，修復(fù)和改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。財(cái)政部門要管好用好保護(hù)耕地的資金，確保耕地保護(hù)的投入，擬定有利于耕地保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付制度和獎(jiǎng)勵(lì)政策。公安、司法、監(jiān)察等部門要對(duì)破壞耕地的違法違規(guī)行為予以嚴(yán)肅查處。

四、落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶耕地保護(hù)直接責(zé)任。依法享有耕地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和依法取得耕地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶是耕地保護(hù)的直接責(zé)任主體，負(fù)有耕地保護(hù)的直接責(zé)任。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)監(jiān)督承包農(nóng)戶保護(hù)和合理利用耕地，制止撂荒、閑置、轉(zhuǎn)變用途及其他破壞耕地的行為。承包農(nóng)戶應(yīng)

依法保護(hù)和合理利用耕地，維持根底的農(nóng)業(yè)用途，對(duì)耕地撂荒、閑置或造成永久性損害的，應(yīng)予以抵制、制止或向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及有關(guān)部門舉報(bào)。

五、明確耕地保護(hù)社會(huì)監(jiān)督責(zé)任。保護(hù)耕地是我國的一項(xiàng)基本國策，所有公民、法人、新聞媒體和其他社會(huì)組織都負(fù)有保護(hù)耕地的義務(wù)，都要嚴(yán)格遵守國家有關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任意識(shí)，關(guān)心、支持并以多種形式參與耕地保護(hù)工作，加強(qiáng)耕地保護(hù)社會(huì)監(jiān)督。對(duì)各種破壞耕地的行為，應(yīng)積極抵制、制止或向有關(guān)部門舉報(bào)。

六、廣泛開展耕地保護(hù)宣傳教育。廣泛開展耕地保護(hù)宣傳教育，提高全社會(huì)保護(hù)耕地的責(zé)任意識(shí)。充分運(yùn)用政府網(wǎng)站、公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)和聽證、公告等形式，發(fā)揮新聞媒體作用，宣傳耕地保護(hù)政策，公開耕地保護(hù)信息，宣揚(yáng)耕地保護(hù)典型，通報(bào)土地違法違紀(jì)案件，保障不同責(zé)任主體對(duì)耕地保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)不同責(zé)任主體履行耕地保護(hù)責(zé)任的積極性和主動(dòng)性。

七、強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用。相關(guān)部門在組織編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，要統(tǒng)籌安排各行業(yè)、各區(qū)域用地，尤其要明確耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)的數(shù)量和布局，落實(shí)到圖斑地塊。各類與土地利用有關(guān)的規(guī)劃，必須符合耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地要求，符合土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。要嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)審查各類規(guī)劃的用地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)落實(shí)土地用途管制制度。凡不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時(shí)調(diào)整和修改，核減用地規(guī)模，調(diào)整用地布局。

八、構(gòu)建節(jié)約集約的科學(xué)用地管地機(jī)制。按照實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約集約供地制度和已供給制約、引導(dǎo)需求的要求，構(gòu)建節(jié)約集

約的科學(xué)用地管地機(jī)制。充分利用存量建設(shè)用地，從嚴(yán)從緊控制新增建設(shè)用地，對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地，除國家重大工程可暫緩?fù)?，全面落?shí)“先補(bǔ)后占”制度。積極推進(jìn)農(nóng)村土地整治，用好用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，減少對(duì)耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地的占用。健全完善各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照集約利用標(biāo)準(zhǔn)管理和使用土地，建立健全節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提高建設(shè)用地利用效益。

九、建立完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度。嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核有關(guān)規(guī)定，自上而下層層簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，層層分解落實(shí)保護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格考核標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核不合格、土地管理秩序混亂、內(nèi)行政區(qū)域違法占用耕地較多或造成惡劣社會(huì)影響的，啟動(dòng)行政首長問責(zé)制，對(duì)地方政府、部門主要負(fù)責(zé)人和其他負(fù)有責(zé)任的負(fù)責(zé)人實(shí)行問責(zé)。將耕地和基本農(nóng)田保護(hù)情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的重要內(nèi)容。將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)納入政府綜合目標(biāo)考核體系，與領(lǐng)導(dǎo)班子績效評(píng)價(jià)、土地利用計(jì)劃安排、建設(shè)用地審批掛鉤。

十、構(gòu)建耕地保護(hù)監(jiān)管體系。充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)管、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督作用，構(gòu)建全方位、多渠道、多關(guān)口、網(wǎng)絡(luò)化的耕地保護(hù)監(jiān)管體系。建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的多部門聯(lián)動(dòng)和協(xié)作監(jiān)管機(jī)制，國土、監(jiān)察、司法等有關(guān)部門協(xié)作配合、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，提高對(duì)耕地保護(hù)的行政執(zhí)法監(jiān)管能力。建立耕地保護(hù)社會(huì)監(jiān)督員制度、群眾舉報(bào)信訪制度，設(shè)置舉報(bào)電話和公開信箱，發(fā)揮新聞媒體作用，形成全社會(huì)監(jiān)管保護(hù)耕地的良好局面。

十一、加大耕地保護(hù)投入。建立長期穩(wěn)定的資金渠道，加強(qiáng)耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田建設(shè)和基礎(chǔ)工作投入，穩(wěn)步提高耕地質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力。嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等

專項(xiàng)資金的籌措和管理，專項(xiàng)用于耕地保護(hù)工作。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和其他土地經(jīng)營者加大耕地保護(hù)投入。

十二、建立耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制。對(duì)節(jié)約集約用地工作突出、效果明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在用地指標(biāo)計(jì)劃安排上予以傾斜。整合農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等專項(xiàng)資金中原用于耕地保護(hù)的相關(guān)資金，探索建立基本農(nóng)田和耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，主要用于對(duì)承擔(dān)并行使基本農(nóng)田和耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行直接補(bǔ)貼，以及對(duì)舉報(bào)亂占濫用耕地有功人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，提高農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性。

十三、加強(qiáng)耕地保護(hù)基礎(chǔ)工作。耕地保護(hù)基礎(chǔ)工作是落實(shí)耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制的重要條件。要加強(qiáng)國土工作領(lǐng)導(dǎo)，保障耕地保護(hù)工作經(jīng)費(fèi)。當(dāng)前及今后一段時(shí)間，著重做好永久基本農(nóng)田劃定等工作。摸清耕地特別是基本農(nóng)田情況，建立完善基本農(nóng)田檔案、保護(hù)責(zé)任書、永久性標(biāo)志牌和數(shù)據(jù)庫。做好農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)登記試點(diǎn)，將承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實(shí)到農(nóng)戶，基本農(nóng)田標(biāo)注在土地承包經(jīng)營權(quán)登記證書上。

保護(hù)好耕地事關(guān)我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。各級(jí)各部門一定要高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，積極探索，不斷創(chuàng)新，按照主體明確、責(zé)任明晰、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、監(jiān)督制約的思路，建立政府行政責(zé)任主體、部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管、社會(huì)廣泛監(jiān)督、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶積極參與的耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，切實(shí)提高耕地保護(hù)的實(shí)效，為促進(jìn)我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。

第三篇：關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)的思考

內(nèi)容提要

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化的大趨勢，在這個(gè)過程中必然要占用一部分耕地，但如何防止盲目濫占耕地，防止侵占農(nóng)民利益，是一個(gè)迫切需要解決的問題。本文提出，面對(duì)巨大的超額利潤，管住“圈地”治本的措施要靠機(jī)制和制度，將最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度具體化、規(guī)范化。文章從建立企業(yè)占地規(guī)模與行業(yè)特點(diǎn)掛鉤的制度、用地聽證制度、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地表土的再利用制度和形成有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的土地增值分配機(jī)制等幾個(gè)方面提出了建議。

大家對(duì)保護(hù)耕地的重要性的認(rèn)識(shí)似乎都很清楚，但現(xiàn)實(shí)生活中耕地占用仍然在加劇，形成了“道理都明白，思想不統(tǒng)一”的現(xiàn)象。面對(duì)巨大的超額利潤，單靠教育不可能管住“圈地”，治本的措施要靠機(jī)制和制度，實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地管理制度，把“合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的國策落到實(shí)處。

一、實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度要具體化、規(guī)范化

（一）基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)要落實(shí)到地塊

目前我國劃定的基本農(nóng)田達(dá)到17億畝，保護(hù)率達(dá)到83％，應(yīng)該說不算低。但現(xiàn)在的基本農(nóng)田是個(gè)總數(shù)，許多地方并沒有真正落實(shí)到地塊?；巨r(nóng)田要一個(gè)村一個(gè)村落實(shí)，一塊地一塊地落實(shí)，地塊、面積、等級(jí)要繪制成圖并上網(wǎng)公布，每一塊土地信息都可以隨時(shí)調(diào)用，公開透明，便于農(nóng)民和社會(huì)監(jiān)督。這是一項(xiàng)很必要的基礎(chǔ)性工作。

（二）強(qiáng)化規(guī)劃約束和用途管制

地方各級(jí)政府都要制定土地利用規(guī)劃，規(guī)劃要經(jīng)過同級(jí)人大審議通過后頒布實(shí)施，不能隨意改動(dòng)。強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地總量的控制，建設(shè)用地要嚴(yán)格限制在規(guī)劃用地?cái)?shù)量范圍之內(nèi)，并盡可能高效集約、少占耕地，嚴(yán)禁在規(guī)劃圈以外占地，不得突破建設(shè)用地總量。因交通、水利、國防等國家重點(diǎn)公共設(shè)施建設(shè)需要而超出規(guī)劃范圍的，要經(jīng)過省級(jí)以上政府批準(zhǔn)

（三）嚴(yán)格基本農(nóng)田審批制度

首先要明確，一般的城市擴(kuò)張和商業(yè)開發(fā)不能占用基本農(nóng)田，以穩(wěn)定基本農(nóng)田面積。目前，城市擴(kuò)區(qū)占用土地較多，而且城郊的地大都是有水澆條件的好地。這方面一定要嚴(yán)格控制，不得以路圈地，不能劃進(jìn)城區(qū)就算征地。因國家建設(shè)確需要占用基本農(nóng)田，要一畝一畝地批。在審批體制上要上收權(quán)力，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定，地方政府不能使用或變相使用基本農(nóng)田占用審批權(quán)。

（四）實(shí)行基本農(nóng)田占用復(fù)議期制度

凡基本農(nóng)田經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)移用途后要上網(wǎng)公布，向社會(huì)公開。占用方案經(jīng)批準(zhǔn)后，要留有一定的復(fù)議期，便于承包農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織及有關(guān)方面監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)漏報(bào)、少報(bào)、不當(dāng)占用要及時(shí)糾正。

二、實(shí)行企業(yè)占地規(guī)模與行業(yè)特點(diǎn)、投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)水平掛鉤的制度和評(píng)估體系

現(xiàn)在招商引資、企業(yè)投資中有一個(gè)普遍的問題，一個(gè)企業(yè)動(dòng)不動(dòng)就占幾百畝地甚至上千畝、幾千畝地，蓋大車間，修大草坪，跑馬占地。許多項(xiàng)目根本不需要占那么多地，很多企業(yè)是為了自己再招商，甚至是為了將來搞房地產(chǎn)。由于當(dāng)?shù)卣庇谡猩桃Y上項(xiàng)目，往往滿足企業(yè)的過分要求。這是土地大量占用的主要問題。

國外土地管理先進(jìn)國家對(duì)單位土地面積的投資及產(chǎn)出是有標(biāo)準(zhǔn)的，對(duì)不同行業(yè)有不同的要求，不允許超越項(xiàng)目發(fā)展需要“圈地”。我們也應(yīng)當(dāng)建立這樣的制度和評(píng)估體系，對(duì)什么行業(yè)、多少投資、多大產(chǎn)出，至多允許占用多少土地，要建立相應(yīng)的參考標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)申請(qǐng)用地后，由土地管理部門組織按標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估，按評(píng)估結(jié)果批準(zhǔn)占用一定規(guī)模的土地，評(píng)估結(jié)果要向社會(huì)公布。政府批地規(guī)模要以此為依據(jù)，不能企業(yè)想要多少就批多少。通過這個(gè)辦法促使企業(yè)用地集約化，盡量節(jié)約用地，防止企業(yè)投很少的錢，辦不大的廠，占很多的地。

三、建立用地聽證制度

現(xiàn)在商業(yè)用地基本上是開發(fā)商和政府確定，農(nóng)民較少有機(jī)會(huì)參與談判，出現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、占地面積超過實(shí)際需要的情況。有的甚至暗箱操作，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障，這是引發(fā)占地糾紛的一個(gè)重要原因。而公益性用地的征用基本上是政府確定，農(nóng)民執(zhí)行，對(duì)于征用土地面積是否必要、合理缺乏監(jiān)督，多征地比較普遍，以至一些地方興建比天安門廣場只小幾平方米的超大廣場。必須建立社會(huì)各方面參與的約束監(jiān)督機(jī)制。對(duì)商業(yè)用地要建立價(jià)格聽證制度，讓商業(yè)用地增值情況公開透明，使之成為制約商業(yè)占地的有效機(jī)制。對(duì)公益性用地要建立征地聽證制度，讓社會(huì)各界能夠參與評(píng)價(jià)，使之成為制約一些地方政府盲目擴(kuò)大公益性征地，搞脫離實(shí)際、勞民傷財(cái)?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程”的有效機(jī)制。

四、重視“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地表土的再利用

我國土地后備資源不足，而且現(xiàn)有后備土地大多地處邊遠(yuǎn)地區(qū)，土壤比較貧瘠?，F(xiàn)在，不少地方土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以后，表土也隨之廢棄或作建材原料用，非?？上?。土壤的形成要?dú)v經(jīng)自然界千百萬年的演化，被占用的城郊土地又經(jīng)過多年利用和熟化，大多比較肥沃。雖然采取耕地占補(bǔ)平衡，但新地大多土質(zhì)較差，土地肥力難以補(bǔ)回來。應(yīng)建立“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地表土再利用制度。土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以后，至少要將表層20公分的土壤取出再利用，在生態(tài)條件許可的情況下對(duì)劣等地進(jìn)行土壤改良。這項(xiàng)工作可以結(jié)合耕地占補(bǔ)平衡，作為土地復(fù)墾和土地整理的一項(xiàng)內(nèi)容。如果一時(shí)沒有條件利用，也可在城市小區(qū)中堆積成假山暫時(shí)儲(chǔ)存起來，上面還可以搞綠化，但不能廢棄，更不能做建材原料用。表土再利用費(fèi)用要列入用地單位建設(shè)預(yù)算。政府可以設(shè)立專門基金，用于鼓勵(lì)表土的再利用。這是一件看起來小而其實(shí)不小的事。

五、建立有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的土地增值分配機(jī)制

土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料和終生依靠的社會(huì)保障，要維護(hù)好農(nóng)民的這個(gè)基本權(quán)益，必須占用的土地要給農(nóng)民以合理的補(bǔ)償，安排好農(nóng)民的生計(jì)。

改革征地制度?？偟乃悸窇?yīng)是擴(kuò)大市場配置資源的范圍，嚴(yán)格控制占地規(guī)模，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。對(duì)帶有贏利性質(zhì)的商業(yè)開發(fā)要讓農(nóng)民參與征地談判，合理確定補(bǔ)償方式和補(bǔ)償數(shù)量。高速公路等項(xiàng)目建設(shè)可以采取土地使用權(quán)入股、土地租賃等形式，讓農(nóng)民參與收益分配，以獲得長期補(bǔ)償。城鎮(zhèn)建設(shè)征地要適當(dāng)留地開發(fā)安置農(nóng)民。通過這種方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地增值的分享，降低開發(fā)商的超額利潤，這在一定程度上也可以遏止對(duì)耕地的商業(yè)性開發(fā)。

地方政府在維護(hù)農(nóng)民利益上要承擔(dān)更多的責(zé)任。不能為了追求政績和財(cái)政收入，站在開發(fā)商的一方，甚至代替農(nóng)民決策，強(qiáng)迫農(nóng)民放棄自己的權(quán)利。過去我們靠工農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差來支持工業(yè)化，這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下是必要的，現(xiàn)在我們的工業(yè)化水平和城市資本積累水平已經(jīng)很高，不能靠用農(nóng)民的級(jí)差地租來搞城鎮(zhèn)化，更要防止把農(nóng)民的土地通過低價(jià)征用轉(zhuǎn)變成部分企業(yè)的商業(yè)利益。農(nóng)民失去土地，又沒有新的就業(yè)機(jī)會(huì)，產(chǎn)生大量的流民，不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展，還會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。這個(gè)包袱最后還要政府來背。

第四篇：完善考核機(jī)制的思考

完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制的幾點(diǎn)思考

近年來，果洛州在建立完善科學(xué)合理的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制方面做了大量的探索工作，進(jìn)行了積極創(chuàng)新，取得了一定成效。

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)工作的主要做法

1、考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容不斷完善。近年來，我州積極探索和實(shí)踐多層面、多渠道考核領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的有效途徑，不斷完善考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和內(nèi)容，使領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和內(nèi)容更加趨于全面和準(zhǔn)確。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子注重從政治方向、精神面貌和圍繞中心、維護(hù)大局、分工協(xié)作抓落實(shí)、處理利益關(guān)系、務(wù)實(shí)創(chuàng)新、處置突發(fā)事件的能力；經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面情況進(jìn)行考核。領(lǐng)導(dǎo)干部注重從政治態(tài)度、思想品質(zhì)，工作思路、組織協(xié)調(diào)、依法辦事、工作作風(fēng)，履行職責(zé)成效、解決復(fù)雜問題能力，廉潔自律等方面進(jìn)行考核。對(duì)各縣領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部突出考核其在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定、社會(huì)管理創(chuàng)新等方面的成效，對(duì)州直部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部重點(diǎn)考核其發(fā)揮職能作用和為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的情況，使考核評(píng)價(jià)更具體、更詳實(shí)。

2、考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不斷更新。指標(biāo)設(shè)置周嚴(yán)精密，體現(xiàn)個(gè)性特點(diǎn)。主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、生態(tài)保護(hù)、民生改善指標(biāo)力爭與省上下達(dá)的指標(biāo)相銜接，與上級(jí)部門之間的數(shù)據(jù)相吻合。對(duì)不同層次、不同類型的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)行不同的考核要求，考核評(píng)價(jià)工作逐步形成了一套規(guī)范的具有針對(duì)性的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。設(shè)置民主測評(píng)、民意調(diào)查內(nèi)容和實(shí)績分析指標(biāo)，充分考慮不同層次部門和不同崗位的差異性，盡量平衡衡量尺度，避免導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)不合理，多從定性定量的指標(biāo)體系來把握，以準(zhǔn)確反映領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)性化特征，把握住深層次的潛能、潛績與顯能、顯績的關(guān)系。

3、考核評(píng)價(jià)的方法不斷創(chuàng)新。把自上而下的組織考察同自下而上的民主測評(píng)相結(jié)合，在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考察考核中，抓好述職述廉、民主測評(píng)、個(gè)別談話、綜合分析等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到環(huán)節(jié)不少，程序不漏，確保了考察考核的質(zhì)量，同時(shí)增加了實(shí)績公示、群眾滿意度調(diào)查、征求上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)部門意見等程序，為州委準(zhǔn)確使用干部提供了真實(shí)可靠的依據(jù)。

4、民主參與的程度不斷提高。干部思想政治素質(zhì)高不高、作風(fēng)好不好、政績突出不突出，群眾自有定論。在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)中，充分發(fā)揚(yáng)民主，走群眾路線，堅(jiān)持公開、公正、透明原則，認(rèn)真落實(shí)群眾在考核評(píng)價(jià)中的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為了保證考核結(jié)果的準(zhǔn)確性，在拓展考核層面上狠下功夫，努力實(shí)現(xiàn)考核的準(zhǔn)確性，鼓勵(lì)廣大黨員、干部群眾、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、退休老干部積極參與考核評(píng)價(jià)工作，對(duì)本地區(qū)本部門的工作成績、服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)影響全方位進(jìn)行評(píng)價(jià)，擴(kuò)大了參與考核評(píng)價(jià)的范圍，在一定程度上促進(jìn)了各個(gè)部門的服務(wù)質(zhì)量和工作態(tài)度，提高了干部考核的公信度。

5、考核結(jié)果的運(yùn)用不斷加強(qiáng)。堅(jiān)持把考核結(jié)果作為干部提拔任用的重要依據(jù)，根據(jù)考核評(píng)價(jià)結(jié)果，科學(xué)配備領(lǐng)導(dǎo)班子，努力打造高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍，提高領(lǐng)導(dǎo)班子的整體合力，以知識(shí)水平、專業(yè)、資歷、個(gè)性特征與崗位、職位特點(diǎn)相匹配為標(biāo)準(zhǔn)來整合領(lǐng)導(dǎo)班子，努力建設(shè)年齡結(jié)構(gòu)梯次合理、專業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、性別比例協(xié)調(diào)的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，使班子每個(gè)成員都能發(fā)揮現(xiàn)有能力，增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)班子整體合力。

二、我州當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作存在的問題及成因分析

1、缺乏對(duì)考核工作的調(diào)查和理論研究。干部考核工作是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，如何使其做到規(guī)范化、科學(xué)化，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，如何建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系，如何做到定性考核和定量考核相結(jié)合，需要研究和探討的問題很多。實(shí)際當(dāng)中，缺乏對(duì)考核工作的做法和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以及對(duì)一些問題的深入思考和分析。

2、考核內(nèi)容不夠全面，存在以偏概全現(xiàn)象。雖然近年來，領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容不斷得到完善，但在具體的考核操作中仍然存在一種傾向，就是“績”的考核，側(cè)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)考核，平時(shí)注重收集各項(xiàng)指標(biāo)完成情況，黨政建設(shè)考核指標(biāo)設(shè)置定性的多、定量的少，共性的多、個(gè)性的少，缺乏對(duì)不易量化考核目標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)分析。

3、信息獲取不夠?qū)ΨQ，不同程度影響考核結(jié)果。重集中輕平時(shí)，多是注重年終考核，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)需要，組織不定期的日?？己酥贫壬形葱纬?，重靜態(tài)輕動(dòng)態(tài)，平時(shí)考核的機(jī)制不健全不完善。從考核自身來說，平時(shí)不算賬，年底總算賬，難免會(huì)出現(xiàn)以領(lǐng)導(dǎo)干部短期工作成績或年底考核依據(jù)的“近因效應(yīng)”，致使考核工作缺乏規(guī)范化和科學(xué)化。

4、缺乏專業(yè)的考核評(píng)價(jià)隊(duì)伍。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核多集中在年末一個(gè)月內(nèi)，時(shí)間緊、任務(wù)重、工作量大。所以每年都要臨時(shí)抽調(diào)部分人員參與考核工作，參加考核的工作人員，缺乏系統(tǒng)、詳細(xì)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，往往對(duì)考核工作把握不是很準(zhǔn)確?？己巳藛T業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，知識(shí)結(jié)構(gòu)不全面，對(duì)考核對(duì)象所在崗位職責(zé)了解不夠，不能科學(xué)準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)干部的德才和實(shí)績?？己巳藛T自身存在的這些問題在一定程度上影響了考核評(píng)價(jià)的質(zhì)量。

三、進(jìn)一步完善考評(píng)機(jī)制的幾點(diǎn)思考

（一）緊扣工作中心，建立健全促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的考核評(píng)價(jià)機(jī)制

1、牢固確立圍繞中心的指導(dǎo)思想。健全領(lǐng)導(dǎo)班子和干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照省委省政府確立的總體戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，改進(jìn)考核方式，擴(kuò)大考核民主，加強(qiáng)綜合分析，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，充分發(fā)揮考核的導(dǎo)向、激勵(lì)和監(jiān)督作用，引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的能力，促進(jìn)果洛經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

2、始終堅(jiān)持六個(gè)方面的基本原則。堅(jiān)持突出考核領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的思想政治素質(zhì)和推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的能力。堅(jiān)持以人為本、注重實(shí)績。引導(dǎo)干部創(chuàng)造經(jīng)得起實(shí)踐、群眾和歷史檢驗(yàn)的政績。堅(jiān)持民主公開、競爭擇優(yōu)，充分落實(shí)人民群眾對(duì)干部考核工作的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、分類指導(dǎo)。注重把握不同部門、不同類型干部的特點(diǎn)，增強(qiáng)考核工作的針對(duì)性和實(shí)效性。堅(jiān)持實(shí)事求是、科學(xué)分析。注重定性與定量相結(jié)合，全面、客觀、公正地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，增強(qiáng)考核工作的科學(xué)性和真實(shí)性。堅(jiān)持于法周延、于事簡便，力求簡明實(shí)用、可操作性強(qiáng)。

3、充分突出科學(xué)發(fā)展的根本導(dǎo)向。堅(jiān)持把服務(wù)科學(xué)發(fā)展作為根本導(dǎo)向，把選好配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子作為根本任務(wù)，把擴(kuò)大考核民主作為基本途徑，把綜合考核評(píng)價(jià)作為基本方法，著力探索和完善組織評(píng)價(jià)、群眾評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)和自我評(píng)價(jià)四位一體、有機(jī)聯(lián)系、互為印證的干部考核評(píng)價(jià)工作新格局，建立健全實(shí)績考核與群眾滿意度測評(píng)相結(jié)合、集中考核與平時(shí)考核相結(jié)合、考核評(píng)價(jià)與結(jié)果運(yùn)用相結(jié)合的制度體系，構(gòu)建適應(yīng)科學(xué)發(fā)展要求、體現(xiàn)各地各部門和崗位不同特點(diǎn)的干部考核評(píng)價(jià)新機(jī)制，為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展提供可靠的制度保障。

（二）合理制定考核標(biāo)準(zhǔn)，完善考核標(biāo)準(zhǔn)體系。

1、制定科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是考核工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是客觀、公正、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要基礎(chǔ)和前提。對(duì)不同地區(qū)和部門班子的考核，要按不同基礎(chǔ)、不同條件、不同工作難易程度和不同綜合實(shí)力分類，對(duì)基礎(chǔ)條件較好，完成工作任務(wù)比較容易的地區(qū)，考核權(quán)重可以適當(dāng)調(diào)低；對(duì)于基礎(chǔ)條件差，完成工作任務(wù)難度大的地區(qū)，考核權(quán)重可以適當(dāng)調(diào)高，對(duì)同一類型的進(jìn)行橫向比較考核。

2、建立科學(xué)的考核辦法，全面正確地評(píng)價(jià)工作實(shí)績。堅(jiān)持“軟指標(biāo)”與“硬指標(biāo)”并重，定性考核與定量考核相結(jié)合。既重視有形的硬任務(wù)，也不忽視無形的“軟指標(biāo)”，進(jìn)一步加大“軟指標(biāo)”的考核權(quán)重，不搞“單出頭”。具體到地區(qū)和部門領(lǐng)導(dǎo)班子，考核以主要工作目標(biāo)（目標(biāo)責(zé)任績效）為主、共性工作目標(biāo)（社會(huì)穩(wěn)定、精神文明建設(shè)、黨的建設(shè)、廉政建設(shè)）等方面兼顧；堅(jiān)持結(jié)果與過程并重的辦法，根據(jù)崗位職責(zé)和工作分工，對(duì)即定實(shí)績考核的同時(shí)，注意對(duì)實(shí)績?nèi)〉眠^程的考核，尤其是對(duì)主觀努力程度、發(fā)揮作用等方面情況進(jìn)行重點(diǎn)考核。堅(jiān)持全局與局部并重，不僅要看履行崗位職責(zé)所取得的成績，更要看其能否站在全局的高度來維護(hù)大局。堅(jiān)持實(shí)績與成本并重，對(duì)政績的評(píng)價(jià)引入成本分析，正確評(píng)價(jià)政績帶來的現(xiàn)實(shí)成效與長遠(yuǎn)影響，避免不計(jì)成本和代價(jià)的重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等。

3、科學(xué)合理地設(shè)置考核評(píng)價(jià)主體，建立全方位的考核評(píng)價(jià)體系。要堅(jiān)持組織認(rèn)可和群眾公認(rèn)相結(jié)合的原則，多元設(shè)置考核評(píng)價(jià)主體，將上級(jí)、同級(jí)和下級(jí)，特別是群眾納入到考核評(píng)價(jià)的主體體系中來。一是上級(jí)考核評(píng)價(jià)。上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)職能部門對(duì)考核評(píng)價(jià)對(duì)象負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督的重要職責(zé)，是必不可少的考核評(píng)價(jià)主體。二是同級(jí)考核評(píng)價(jià)。同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與考核評(píng)價(jià)對(duì)象工作職責(zé)比較接近、工作關(guān)系比較密切，對(duì)考核對(duì)象政績?nèi)〉糜幸欢ㄨb別權(quán)。三是下級(jí)考核評(píng)價(jià)。下級(jí)是考核對(duì)象實(shí)績的主要施行者和落實(shí)者，情況最清楚，感受也最深。四是群眾評(píng)價(jià)。群眾是被考核對(duì)象的服務(wù)主體，最能發(fā)現(xiàn)問題，評(píng)價(jià)最為客觀真實(shí)。

4、改革創(chuàng)新，建立長效保障機(jī)制。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，要將考核工作納入黨委、政府重要議事日程，實(shí)施定期安排、定期考核、定期評(píng)定、定期通報(bào)、定期檢查，使考核工作經(jīng)?；椭贫然?。組織部門是實(shí)施綜合考核評(píng)價(jià)抓總的職能部門，組工干部是考核評(píng)價(jià)工作的組織者、實(shí)施者。要培養(yǎng)一支懂專業(yè)的考核隊(duì)伍，勇于改革，大膽創(chuàng)新。作為一項(xiàng)長期性的工作，不論是考核目標(biāo)體系，考核評(píng)價(jià)辦法，還是考核的組織與管理，都需要在實(shí)踐中不斷改進(jìn)，逐步完善，一些內(nèi)在規(guī)律還需要在實(shí)踐中把握和探索。（作者 李華慶）

第五篇：完善銀行客戶個(gè)人信息保護(hù)機(jī)制的思考

完善銀行客戶個(gè)人信息保護(hù)機(jī)制的思考

一、我國銀行客戶個(gè)人信息保護(hù)的法律法規(guī)建設(shè)情況

（一）國家法律法規(guī)建設(shè)情況

我國《民法通則》、《刑法》和《商業(yè)銀行法》均對(duì)銀行客戶個(gè)人信息保護(hù)作出規(guī)定?！睹穹ㄍ▌t》第99—101條分別對(duì)公民的姓名權(quán)、肖像權(quán)和名譽(yù)權(quán)作出保護(hù)規(guī)定?！缎谭ㄐ拚?/p>

（七）》將侵犯公民個(gè)人信息的行為納入刑事犯罪的范疇，規(guī)定了出售、非法提供公民個(gè)人信息罪及非法獲取公民個(gè)人信息罪兩個(gè)罪名?！渡虡I(yè)銀行法》第29條則規(guī)定：“商業(yè)銀行辦理個(gè)人儲(chǔ)蓄存款業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵循存款自愿、取款自由、存款有息、為存款人保密的原則”?！盀榇婵钊吮Ｃ堋笔侵干蹄y行業(yè)對(duì)存款人的姓名、住址、存款金額、儲(chǔ)蓄種類、存款次數(shù)、提取情況、印鑒以及其他各種情況都要嚴(yán)格的保守秘密，不得披露。對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄銀存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人查詢、凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外。這一原則是保護(hù)存款人合法權(quán)益的最基本要求，是商業(yè)銀行在辦理個(gè)人存款業(yè)務(wù)時(shí)必須遵循的原則。

（二）部門規(guī)章建設(shè)情況

人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門在其規(guī)章中針對(duì)電子銀行、反洗錢及信用卡業(yè)務(wù)等方面對(duì)銀行客戶個(gè)人信息保護(hù)作出規(guī)定。如《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》第52條規(guī)定：“金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取適當(dāng)措施，保證電子銀行業(yè)務(wù)符合相關(guān)法律法規(guī)對(duì)客戶信息和隱私保護(hù)的規(guī)定”；《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第28條規(guī)定：“金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取必要管理措施和技術(shù)措施，防止客戶身份資料和交易記錄的缺失、損毀，防止泄漏客戶身份信息和交易信息”；銀監(jiān)會(huì)《商業(yè)銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)管理指引》第四章以專章形式規(guī)定了信息安全，對(duì)信息安全管理職能、信息安全級(jí)別劃分和信息安全措施等作出具體規(guī)定。人民銀行《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好個(gè)人金融信息保護(hù)工作的通知》第2條規(guī)定：“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在收集、保存、使用、對(duì)外提供個(gè)人金融信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，采取有效措施加強(qiáng)對(duì)個(gè)人金融信息保護(hù)，確保信息安全，防止信息泄露和濫用”；《商業(yè)銀行信用卡業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》第3條規(guī)定：“商業(yè)銀行經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)（http://整理提供），應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)客戶合法權(quán)益和相關(guān)信息安全。未經(jīng)客戶授權(quán)，不得將相關(guān)信息用于本行信用卡業(yè)務(wù)以外的其他用途”。

二、我國銀行客戶個(gè)人信息保護(hù)存在的主要問題

（一）客戶個(gè)人信息保護(hù)法律法規(guī)缺失

1.行政法責(zé)任缺失。我國尚未制訂專門的《個(gè)人信息保護(hù)法》，對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)主要依據(jù)《民法通則》中對(duì)個(gè)人姓名權(quán)、肖像權(quán)和名譽(yù)權(quán)的規(guī)定，個(gè)人信息主體的權(quán)利難以得到全面明確和保護(hù)。從我國現(xiàn)有法規(guī)來看，對(duì)侵犯公民個(gè)人信息的行為，《民法通則》規(guī)定了損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任，《刑法》規(guī)定了出售、非法提供及非法獲取公民個(gè)人信息應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任，而在行政法層面，對(duì)于侵犯銀行客戶個(gè)人信息但尚未構(gòu)成犯罪的行為，銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)沒有適用的罰則，監(jiān)管部門也缺乏對(duì)銀行違規(guī)泄露客戶信息的罰則。

2.例外規(guī)定缺失。銀行對(duì)客戶個(gè)人信息的保密與保密例外是銀行保密制度中并行的兩大部分，遺憾的是我國法律法規(guī)在規(guī)定銀行負(fù)有保密義務(wù)的同時(shí)，卻沒有系統(tǒng)地規(guī)定保密例外的情形，而僅是為了執(zhí)法與司法的方便，在《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《稅收征收管理法》等法律法規(guī)中，分別賦予人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)在特定情形下查詢、凍結(jié)和劃撥銀行客戶資金的權(quán)力。現(xiàn)有法律法規(guī)沒有將基于當(dāng)事人授權(quán)、社會(huì)征信及社會(huì)公共利益而進(jìn)行的信息公開等列為銀行保密義務(wù)的例外，不利于對(duì)銀行業(yè)和社會(huì)公眾合法權(quán)益的保護(hù)。

3.監(jiān)管法規(guī)缺失。一是規(guī)定較為零散?，F(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)僅分別針對(duì)儲(chǔ)蓄存款業(yè)務(wù)、電子銀行業(yè)務(wù)、信用卡業(yè)務(wù)等領(lǐng)域的客戶個(gè)人信息保護(hù)作出個(gè)別規(guī)定，無法覆蓋銀行業(yè)提供的各類業(yè)務(wù)全流程。二是針對(duì)性不強(qiáng)。如《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》雖然對(duì)客戶信息安全管理做了一些規(guī)定，但立法目的是加強(qiáng)反洗錢，不是針對(duì)客戶個(gè)人信息保護(hù)。三是原則性規(guī)定較多，缺乏具體條款，可操作性不強(qiáng)。

（二）銀行客戶個(gè)人信息保護(hù)不力的表現(xiàn)

1.管理架構(gòu)不健全。目前，部分基層銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的管理重點(diǎn)更多的仍傾向于存貸款規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量、利潤等業(yè)績指標(biāo)和信用風(fēng)險(xiǎn)等常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管控，而未將客戶信息保護(hù)納入銀行整體風(fēng)險(xiǎn)管理框架中。客戶信息多頭管理，未成立專門的客戶信息風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，缺乏有效的制約機(jī)制，員工風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較為薄弱，基層銀行業(yè)信息管理漏洞較為突出。

2.尺度標(biāo)準(zhǔn)不一致。由于對(duì)客戶信息保護(hù)缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，銀行業(yè)間執(zhí)行情況參差不齊，主要表現(xiàn)在客戶信息保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)不同、客戶信息使用管理制度不一致等方面。對(duì)客戶信息資料處理的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一加大了外界在政策把握方面的難度，不利于引導(dǎo)客戶及時(shí)行使保護(hù)個(gè)人信息安全的權(quán)利，在銀行內(nèi)部約束機(jī)制引發(fā)客戶投訴與糾紛，加大了銀行經(jīng)營管理中的操作風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.制度機(jī)制不健全。一是系統(tǒng)性的客戶信息保護(hù)制度缺失。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)基層銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為保護(hù)客戶信息的關(guān)鍵在于上級(jí)行開發(fā)、構(gòu)建信息科技安全技術(shù)保障體系，主要防范來自于外部的攻擊，而忽視內(nèi)部員工行為的規(guī)范管理，缺乏系統(tǒng)性的客戶信息保護(hù)制度。二是事前監(jiān)督制衡機(jī)制缺失。如中國銀行《個(gè)

人客戶信息保密管理辦法》第29條規(guī)定了銀行內(nèi)部查詢客戶信息審核批準(zhǔn)制度，但并未把審批要求固化到電子化信息系統(tǒng)之中，缺乏流程和環(huán)節(jié)的剛性控制，員工可以通過業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)輕易查詢客戶信息，導(dǎo)致內(nèi)部查詢審批制度形同虛設(shè)。三是事后責(zé)任追究機(jī)制缺失。多數(shù)銀行機(jī)構(gòu)注重強(qiáng)調(diào)員工的保密義務(wù)，而問責(zé)機(jī)制不明確，責(zé)任追究不到位。

4.人員配備不合理。銀行業(yè)信息技術(shù)管理部、公司業(yè)務(wù)部、電子銀行部、個(gè)人金融部、國際業(yè)務(wù)部等部門，都掌握了客戶的大量敏感信息，但重要崗位均有相當(dāng)數(shù)量的非正式員工，其中前臺(tái)柜員、客戶經(jīng)理崗位中占均較高。由于非正式員工對(duì)單位的歸屬感和認(rèn)同感不強(qiáng)，流動(dòng)性較大，易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，違規(guī)使用、泄露客戶信息，對(duì)銀行造成損失，影響聲譽(yù)形象和社會(huì)信心。

5.合作管理不規(guī)范。為提高市場份額、解決人力資源配備不足等問題，銀行機(jī)構(gòu)與保險(xiǎn)公司、房地產(chǎn)開發(fā)商、汽車經(jīng)銷商、擔(dān)保公司、專業(yè)外包公司等服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作日益增多。但是多數(shù)銀行機(jī)構(gòu)沒有建立并落實(shí)對(duì)第三方合作機(jī)構(gòu)的制約和擔(dān)責(zé)制度，合同中為客戶保密條款約束力較弱，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)人員行為和客戶信息保護(hù)的控制缺乏剛性。

三、完善我國銀行客戶個(gè)人信息保護(hù)機(jī)制的建議

在信息化時(shí)代，客戶個(gè)人信息泄露可能給銀行帶來法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)銀行客戶個(gè)人信息的保護(hù)應(yīng)引起足夠的重視，通過健全法律法規(guī)，督促銀行業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理等方式，進(jìn)一步完善銀行客戶個(gè)人信息保護(hù)機(jī)制。

（一）完善制度機(jī)制。在我國個(gè)人信息保護(hù)法出臺(tái)之前，可以根據(jù)《民法通則》、《商業(yè)銀行法》等法律中有關(guān)公民信息保護(hù)的原則性規(guī)定，由監(jiān)管部門先行制定銀行客戶個(gè)人信息保護(hù)的部門規(guī)章，對(duì)銀行客戶個(gè)人信息的采集、使用、保密及保密例外等環(huán)節(jié)作出詳細(xì)規(guī)定。主要從三個(gè)方面考慮：一是銀行業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)收集到的各類客戶個(gè)人信息負(fù)有保密的義務(wù)，除非經(jīng)過客戶本人授權(quán)或法律許可，銀行業(yè)機(jī)構(gòu)無權(quán)對(duì)外公布、泄露客戶的個(gè)人信息，也不能將這些信息用于謀取商業(yè)或其他方面的利益。二是依照有關(guān)法律規(guī)定，為了維護(hù)公共利益或公共安全，有關(guān)安全、司法或稅務(wù)部門可以依照法定程序查詢其職能范圍內(nèi)的銀行客戶個(gè)人信息。三是規(guī)范對(duì)泄露客戶個(gè)人信息的處罰。

（二）完善內(nèi)控機(jī)制。銀行業(yè)機(jī)構(gòu)盡快完善客戶個(gè)人信息管理的規(guī)章制度，對(duì)客戶個(gè)人信息的采集、使用、存儲(chǔ)等方面做出明確規(guī)定，有效保護(hù)客戶個(gè)人信息安全；建立健全信息安全內(nèi)控機(jī)制，制定信息安全控制流程，明確各崗位人員的保密和管理職責(zé)權(quán)限；對(duì)紙質(zhì)和電子信息實(shí)行集中統(tǒng)一管理，對(duì)信息查閱、下載、拷貝實(shí)行嚴(yán)格的審批、登記和權(quán)限管理；強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，定期對(duì)信息安全狀況進(jìn)行評(píng)估、審計(jì)和檢查監(jiān)督。同時(shí)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要對(duì)客戶信息進(jìn)行分類管理并確定密級(jí)，設(shè)立保密信息專員，完善適合客戶信息需要的制度流程，并努力

實(shí)現(xiàn)IT系統(tǒng)升級(jí)，提升過程監(jiān)督的智能化控制能力；內(nèi)審部門要對(duì)第三方合作機(jī)構(gòu)開展定期不定期檢查，對(duì)于客戶信息保護(hù)不力的機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)終止合作，并追究相應(yīng)責(zé)任。

（三）完善保密機(jī)制。銀行業(yè)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)員工保密教育，提高員工素養(yǎng)，增強(qiáng)員工法律意識(shí)，嚴(yán)格遵守“為客戶保密”的原則；落實(shí)責(zé)任制，與員工簽訂安全保密責(zé)任書，與離崗人員簽訂安全保密承諾書；加強(qiáng)對(duì)保密要害部門、要害部位和涉密工作人員的管理，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)外包單位及合作單位工作人員管理，及時(shí)消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）完善防控機(jī)制。隨著信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)銀行的發(fā)展，銀行易遭受信息系統(tǒng)被非法入侵、傳輸過程中信息被非法竊取等侵害。銀行業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)信息系統(tǒng)可能遇到的各種技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，加大信息技術(shù)的科技含量，綜合運(yùn)用先進(jìn)的防火墻、身份識(shí)別與認(rèn)證、數(shù)據(jù)加密、數(shù)字簽名、第三方認(rèn)證以及網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)控等技術(shù)并及時(shí)更新，有效防范來自于外部的攻擊，確保信息及信息系統(tǒng)安全。