第一篇：淺談持續(xù)搞好西部地區(qū)退耕還林

淺談持續(xù)搞好西部地區(qū)退耕還林

孫旺蓮李亞梅

（陜西米脂縣林業(yè)局718100）

摘要：退耕還林是一項提高人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重大工程，十多年來，陜西省退耕還林工作取得了顯著的成就，在解決水土流失、防風(fēng)固沙以及提高農(nóng)民受益方面成績斐然，我們在為已有的建設(shè)成就而欣喜的同時，應(yīng)當(dāng)切實鞏固好退耕還林工程的質(zhì)量，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鞏固，退耕還林

實施退耕還林是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的根本和切入點，是一項功在當(dāng)代，惠澤子孫的大事，也是西部地區(qū)解決水土流失、實現(xiàn)農(nóng)民致富的根本之路。它對于在開發(fā)西部過程中，有效治理水土流失，改善西部生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，從根本上造福于民，維護(hù)中華民族的長遠(yuǎn)利益，具有十分重要的意義。自從1997年江總書記發(fā)出‘再造一個山川秀美西部地區(qū)’的偉大號召以來，廣大干部紛紛響應(yīng)，在具體工作當(dāng)中，各地認(rèn)真貫徹“退耕還林、封山綠化、個體承包、以糧代賑”十六字方針，科學(xué)規(guī)劃，按序?qū)嵤r空前，進(jìn)展喜人。如我們米脂人口僅為24萬人，現(xiàn)以退耕21.5萬畝，人均1.0畝。退耕中，由于米脂縣委、政府宣傳扎實，組織有力，廣大群眾爭著退，搶著退，不要補助主動提前退，已經(jīng)蔚然成風(fēng)，也表明了廣大群眾渴望改善生態(tài)環(huán)境，早日走出困境的巨大熱情和強(qiáng)烈愿望。

客觀地講米脂以及陜北地區(qū)乃至西部廣大山區(qū)，雖然土地數(shù)量多寡不均，自然環(huán)境多樣各異，但其核心的特征基本相同或相似，土地貧瘠，干旱少于雨，山禿窮而陡，水惡災(zāi)害稠，三年兩頭旱，十種九不收，這就決定了西部山區(qū)的土地必須全部退下來。國家要求人均2.5畝基本農(nóng)田，從實際情況來看，根本無法滿足農(nóng)民糧食基本自給的要求，國家要被子，農(nóng)民要票子的突出矛盾將更為棘手。人常說：“前事不忘，后事之師”。建國以來，我們年年加強(qiáng)植樹造林，歲歲控制水土流失，國家投入巨額資金，農(nóng)民付出巨大勞動，其效益實在難如人愿，陷入了“年年種草不見草，年年造林不見林”的怪圈，以至沙塵暴肆虐，旱澇災(zāi)害頻發(fā)，這個教訓(xùn)實在太深、太重，令人刻骨銘心。反思失敗教訓(xùn)，關(guān)鍵是我們在退耕還林的過程中，急功近利，沒有把解決農(nóng)民的吃飯問題、增加農(nóng)民收入問題放

在首位，認(rèn)真加以考慮，扎實解決。解決農(nóng)民吃飯問題，對于大部分農(nóng)民來講，過去是頭等大事，現(xiàn)在仍然是，農(nóng)民之所以廣種薄收，是因為在目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和技術(shù)水平的條件下，僅僅耕種少量土地不能滿足需要，必須多種，才能多收，才能最低限度的解決吃飯問題、花錢問題。

退耕還林，封山綠化，個體承包，以糧代賑的方針提出后，給人們提出了這樣的問題。一是如果退耕還林后，沒有新的土地補償，生計問題得不到解決，勢必使一部分群眾因糧源缺乏長年躺在國家懷里；二是退耕還林后還上的林草如果在短時期內(nèi)甚至更長時間里不能產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，得不到實惠，則無法從根本上解決農(nóng)民的自給問題，要從根本上改變廣種薄收習(xí)慣，實現(xiàn)退耕還林還草，只有農(nóng)民自己解決了吃飯問題，這個目標(biāo)才具備了心實現(xiàn)的基本條件，否則，失去生存條件的農(nóng)民將會再度掄起嚼頭，毀草砍樹，開墾種糧，山川秀美就了空談。

那么這個問題如何才能解決，如何才能按要求全部退得下，還得上，保得住，我認(rèn)為，必須因地制宜，從最根本的問題抓起，突出搞好“四個結(jié)合”。

一、要讓退耕還林與不斷提高農(nóng)民思想認(rèn)識水平相結(jié)合。

鞏固退耕還林成果是持續(xù)搞好西部環(huán)境的后續(xù)工作之重。退耕還林工程的實施，使農(nóng)民對坡耕地資源的認(rèn)識發(fā)生了根本性變化，重新認(rèn)識到自己長期耕種的坡耕地的價值，耕地的使用也由傳統(tǒng)的農(nóng)作物生產(chǎn)轉(zhuǎn)向林業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)戶關(guān)注退耕還林政策并自覺接受政策信息，強(qiáng)化青年農(nóng)民離農(nóng)進(jìn)城務(wù)工的思想，富余勞力外出打工成為退耕農(nóng)戶的首選出路，通過在青年農(nóng)民中普及愛護(hù)環(huán)境保護(hù)還林地成果的教育，青年再利用簡單的家庭社會關(guān)系來宣傳擴(kuò)大鞏固退耕還林成果的基本要求，從而做到全民動員，集體行動，共同保護(hù)還林地，共同保護(hù)家園。

如何提高農(nóng)民思想認(rèn)知水平，可從以下幾方面入手。

其一，開展科普宣傳活動，通過現(xiàn)場演講交流，發(fā)放愛護(hù)家園、禁止破壞山林活動手冊，設(shè)立案例警示宣傳欄等手段使農(nóng)民深刻意識到保護(hù)環(huán)境的重要性。

其二，加強(qiáng)科技培訓(xùn)，提高農(nóng)民生產(chǎn)生活技能，消減農(nóng)民對自然生物資源的依賴，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推廣普及農(nóng)村生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展的致富之路。著力推廣畜牧、果林、種植等農(nóng)林牧相結(jié)合的生產(chǎn)勞作模式，以提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益。

最后，做好調(diào)研工作制定彌補方案。在經(jīng)過認(rèn)真調(diào)研基礎(chǔ)上，確定退耕還林

地的有效面積，若發(fā)現(xiàn)有死亡或空缺區(qū)域，應(yīng)并根據(jù)退耕區(qū)實際制定出詳細(xì)的補救措施，再由專業(yè)人員組織農(nóng)民現(xiàn)場鑒定林木死亡原因，普及科學(xué)知識，做出及時的調(diào)整，確保還林地的綠化質(zhì)量。

二、要把退耕還林與持續(xù)增加農(nóng)民收入相結(jié)合。

應(yīng)該說，國家實施退耕還林、封山禁牧都是手段，其根本目的是使農(nóng)民脫貧致富奔小康。因此，必須抓住這一機(jī)遇，千方百計調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)增加農(nóng)民收入，培養(yǎng)后繼產(chǎn)業(yè)，以避免國家補助期滿后群眾的生活產(chǎn)生問題。例如，大力發(fā)展飼養(yǎng)業(yè)就是一條很好的路子。西部的絕大部分省區(qū)養(yǎng)羊業(yè)歷史悠久。羊易飼養(yǎng)，適應(yīng)性強(qiáng)，市場前景十分廣闊，是增加農(nóng)民收人最直接、最有效的途徑。舍飼養(yǎng)畜，退耕種草，一舉兩得。據(jù)資料顯示，草本植被有良好的畜水功能，黃土高原坡度為20度的苜蓿地較同坡度耕地及經(jīng)流量減少88.4%，沖刷量減少97.4%，徑流入滲率增加50%以上。同時，與種糧相比，坡耕地種植效益最好的是洋芋，每畝產(chǎn)值純收人僅有190元，而種植紫花苜蓿，每畝可產(chǎn)干草500公斤，純收入為280元，較洋芋高出47.4%。因此，國家在植樹種草的要求上，我認(rèn)為應(yīng)因區(qū)施策，在保證“被子”的條件下，適度放寬、放活，不宜高“一刀切”。只有農(nóng)民收入有了提高，才能保證“退得下，還得上，不反彈”。

三、要把退耕還林與持續(xù)提高生態(tài)效益相結(jié)合。

米脂以及陜北地區(qū)乃至整個西部山區(qū)，雖然光照充足，但干旱少雨，大都位于干旱、半干旱地區(qū)，所以退耕應(yīng)重點以耐旱灌木林為主，突出種植檸條、紫穗槐，經(jīng)濟(jì)林適生長區(qū)，應(yīng)以人均一畝為宜，喬灌木必須下溝，以零星栽植為主，要把好苗木的配置關(guān)，必須堵住盲目退耕，一哄而上，只圖數(shù)量不圖質(zhì)量，只圖規(guī)模不圖效益的做法。要尊重自然規(guī)律，實行封山育林，禁止羊子上山放牧，充分利用自然條件和生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)功能來恢復(fù)林草植被，實行先封育后造林的辦法，使各種植被類型和樹草種合理配置，真正形成長期穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，達(dá)到涵養(yǎng)水源，保持水土和防風(fēng)固沙的生態(tài)要求。

四、要把退耕還林與實現(xiàn)人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合。

榆林地區(qū)也曾是水土肥美、山清水秀的一片綠洲，隨著時代的變遷，人們肆意砍伐樹木，從而造成黃風(fēng)肆虐、水土流失、飛沙走石漫天飛的慘淡景象。發(fā)展到近代，隨著科學(xué)技術(shù)水平的提高，思想覺悟的改觀，人類在深受自然之害的同

時，終于從根本上認(rèn)識到了保護(hù)環(huán)境、改造自然的顯著意義，那就是不能因為眼前的些許蠅頭小利而損壞了后代子孫的生存居所，即我們提到的可持續(xù)發(fā)展理論。

自1997年提出退耕還林至今，已有十幾個年頭，退耕還林這一偉大舉措也取得了顯著的成效，使得陜西省稱為全國面退耕還林積最大的省。在防風(fēng)固土上成效突出，但是榆林地區(qū)依然是沙塵暴的肆虐點，如何持續(xù)提高環(huán)境的質(zhì)量，必須在持續(xù)做好退耕還林工作的同時，加強(qiáng)土地使用的監(jiān)督與考察。不少農(nóng)村地區(qū)，地廣人稀，農(nóng)民新建或擴(kuò)建房屋居所的同時，砍伐大量林木，造成植被破損、沙土裸露的情形，一遇到刮風(fēng)天氣，飛沙揚塵現(xiàn)象依然嚴(yán)重，甚至影響著城市的整體環(huán)境面貌。因此，必須加強(qiáng)退耕還林的后續(xù)跟進(jìn)與監(jiān)督，確保林地面積有增無減，為防止水土流失、風(fēng)沙暴走提高有力保障。

退耕還林是一項規(guī)模宏大的系統(tǒng)工程，建設(shè)到今天，已經(jīng)取得了輝煌的成就，但同時它也是一項長期而艱巨的任務(wù)，我們不能因為今天的成果而沾沾自喜停步不前，在保證已有成果的同時，時刻提高覺悟，加大調(diào)研力度，持續(xù)跟進(jìn)后續(xù)考察與監(jiān)督，確保還林地的有效面積與質(zhì)量，為實現(xiàn)西部人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展而不懈努力。

參考文獻(xiàn)：

[1]于澤民．我國的退耕還林研究進(jìn)展[J]．內(nèi)蒙古環(huán)境科學(xué)，2009，12(6)：119-124．

[2]呂金芝．中國退耕還林工程對糧食產(chǎn)量影響分析與測度[J]．林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010(1)：78-90．

作者簡介：孫旺蓮（1971-）女陜西省米脂縣林業(yè)局林業(yè)工程師

李亞梅（1962-）女，陜西省米脂縣林業(yè)局林業(yè)工程師

第二篇：四川省人民政府關(guān)于搞好退耕還林試點工作的通知

【發(fā)布單位】82102

【發(fā)布文號】川府發(fā)[1999]66號 【發(fā)布日期】1999-11-19 【生效日期】1999-11-19 【失效日期】 【所屬類別】地方法規(guī) 【文件來源】中國法院網(wǎng)

四川省人民政府關(guān)于搞好退耕還林試點工作的通知

（一九九九年十一月十九日川府發(fā)〔1999〕66號）

為貫徹落實中央關(guān)于實行“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的指示精神，搞好我省退耕還林試點工作，經(jīng)研究，特作如下通知。

一、一、充分認(rèn)識退耕還林試點工作的重大意義

我省地處長江上游，治理水土流失，增加森林植被，對改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)長江流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，具有極其重要的意義。黨中央、國務(wù)院對長江上游的生態(tài)環(huán)境建設(shè)高度重視，去年批準(zhǔn)在我省率先實施天然林資源保護(hù)工程，一年來，在廣大干部群眾的共同努力下，工程建設(shè)取得了階段性成果，得到了朱總理的充分肯定。但是必須看到，坡耕地種植造成的水土流失仍然十分嚴(yán)重，只有把退耕還林與荒山綠化、天然林資源保護(hù)結(jié)合起來，實行綜合治理，才能從根本上遏制水土流失，建設(shè)好生態(tài)環(huán)境。國家決定在四川開展退耕還林試點，是黨中央、國務(wù)院作出的又一重大戰(zhàn)略部署，也是我省調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一次重大機(jī)遇。各級領(lǐng)導(dǎo)一定要提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想，堅決按照黨中央和國務(wù)院的要求，把退耕還林試點工作切實抓好，抓出成效。

二、二、明確退耕還林的目標(biāo)任務(wù)

按照中央的要求，全省陡坡墾植的坡耕地要有計劃、有步驟地退耕還林。今明兩年，先搞300萬畝試點。這次試點，以阿壩、甘孜、涼山三州和盆周山區(qū)貧因縣為重點，工程涉及全省21個市（地、州）、120個縣（市、區(qū)），今明兩年完成退耕栽植任務(wù)。

各地要把退耕還林與生態(tài)環(huán)境建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、扶貧攻堅和旅游開發(fā)結(jié)合起來，深入調(diào)查研究，加強(qiáng)總結(jié)交流，積極探索符合本地實際的政策和措施，為指導(dǎo)、推動面上的退耕還林工作提供有益的經(jīng)驗。

三、三、因地制宜科學(xué)規(guī)劃

各地要根據(jù)國家、省的部署和全省退耕還林試點實施方案，抓緊編制縣級規(guī)劃和作業(yè)設(shè)計。本著生態(tài)效益優(yōu)先、三大效益兼顧和突出重點、先易后難的原則實施。規(guī)劃設(shè)計要到村到組，到戶到地；要根據(jù)退耕地的實際情況，宜林則林，宜竹則竹，宜草則草，實行多樹種、喬灌草結(jié)合，有條件的地方可發(fā)展名特優(yōu)經(jīng)濟(jì)林，做到因地制宜，科學(xué)配置，最大限度地發(fā)揮綜合效益。

四、四、認(rèn)真落實有關(guān)扶持政策

要長期堅持我國現(xiàn)行的農(nóng)村家庭承包責(zé)任制，穩(wěn)定土地承包使用權(quán)。坡耕地退耕還林后，原定的承包關(guān)系保持不變，可將林地使用權(quán)延長至50年；堅持“誰造誰有”的林業(yè)基本政策，及時核發(fā)林權(quán)證；落實好對退耕農(nóng)戶的糧食補助和造林種苗供應(yīng)，嚴(yán)禁層層截留；對退耕地承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅和定購糧，實行免交。

五、五、大力推行個體承包

退耕還林關(guān)系到千家萬戶農(nóng)民的切身利益，必須依靠群眾，推行個體承包的新機(jī)制，充分調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。采取分戶建卡、分戶實施的辦法，依托現(xiàn)有農(nóng)戶，分戶簽定合同，明確面積、時間和質(zhì)量要求，把退耕還林的責(zé)任與糧食補助、種苗供應(yīng)掛起鉤來，確保退耕還林試點工作順利進(jìn)行。

六、六、切實加強(qiáng)對退耕還林試點工作的領(lǐng)導(dǎo)

退耕還林涉及面廣，政策性強(qiáng)，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)同配合，分工負(fù)責(zé)，落實責(zé)任。這項工作由各級政府組織實施，實行行政首長目標(biāo)責(zé)任制，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，有關(guān)部門配合抓。林業(yè)部門要認(rèn)真做好項目規(guī)劃、作業(yè)設(shè)計、種苗供應(yīng)、技術(shù)指導(dǎo)和檢查驗收工作；計委、農(nóng)委（辦）要加強(qiáng)有關(guān)政策研究與協(xié)調(diào)；以工代賑和糧食部門要做好補助糧食的調(diào)動與發(fā)放工作；有關(guān)職能部門要各司其職，各負(fù)其責(zé)，通力協(xié)作搞好退耕還林試點工作。

各地要按照省天然林資源保護(hù)和退耕還林工程領(lǐng)導(dǎo)小組制定的《退耕還林試點工程管理實施意見》，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，特別是對退耕面積、造林質(zhì)量、保存成效要進(jìn)行認(rèn)真核實，確保工程建設(shè)的質(zhì)量。對質(zhì)量達(dá)不到要求的，可停發(fā)補助糧；對在工程建設(shè)中弄虛作假的，要追究有關(guān)人員的責(zé)任。

附：四川省退耕還林試點工程管理實施意見

附： 四川省退耕還林試點工程管理實施意見

（省天然林資源保護(hù)和退耕還林工程領(lǐng)導(dǎo)小組

一九九九年十一月十日）

黨中央、國務(wù)院決定在我省開展退耕還林試點工程建設(shè)，是加強(qiáng)長江上游生態(tài)環(huán)境建設(shè)、促進(jìn)長江流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略決策。為搞好退耕還林試點工程，確保工程建設(shè)任務(wù)的全面完成，提高造林質(zhì)量和成效，盡快改善生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮工程的綜合效益，根據(jù)國家、省有關(guān)法律、法規(guī)，特提出以下意見：

一、一、總體要求與建設(shè)原則

退耕還林試點工程管理必須堅持基本建設(shè)程序，按照基本建設(shè)工程項目要求進(jìn)行。主要內(nèi)容包括規(guī)劃設(shè)計、種苗供應(yīng)、檢查驗收、糧食發(fā)放及有關(guān)政策、資金管理、科技管理、組織管理。

工程建設(shè)范圍、規(guī)模和內(nèi)容：在全省21個市（地、州）、120個縣（市、區(qū)）開展試點，總規(guī)模300萬畝，1999年至2000年完成退耕栽植任務(wù)。

工程建設(shè)的指導(dǎo)思想：按照退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包、驗收發(fā)證、落實兌現(xiàn)的原則，堅持天然林保護(hù)、荒山治理、退耕還林相結(jié)合，把退耕還林與生態(tài)環(huán)境建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、扶貧攻堅和旅游開發(fā)結(jié)合起來，制定相關(guān)的政策和措施，總結(jié)、積累經(jīng)驗，指導(dǎo)、推動面上的退耕還林工作。

工程建設(shè)的原則：統(tǒng)一規(guī)劃，因地制宜，突出重點，先易后難；生態(tài)效益優(yōu)先，兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益；多樹種、多方式造林，喬、灌、草結(jié)合；依靠群眾，尊重農(nóng)民意愿，推行個體承包；依靠科技成果，確保工程建設(shè)質(zhì)量。

二、二、規(guī)劃設(shè)計

退耕還林試點工程項目規(guī)劃設(shè)計必須經(jīng)過審批同意后方可實施。規(guī)劃設(shè)計工作包括編制省級、縣級試點實施方案和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）作業(yè)設(shè)計說明書。

實施方案和作業(yè)設(shè)計的編制應(yīng)由具有相應(yīng)資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計單位承擔(dān)。

省級實施方案由省林業(yè)廳負(fù)責(zé)編制，報省政府審批?？h級實施方案根據(jù)全省退耕還林試點工程確定的原則、計劃，由試點縣（市、區(qū)）政府組織，林業(yè)部門負(fù)責(zé)編制，經(jīng)縣（市、區(qū)）政府審定同意后，報市、州人民政府、地區(qū)行政公署審批，送省林業(yè)廳備案。實施方案規(guī)劃到鄉(xiāng)，成果資料由報告書、統(tǒng)計表、土地類型表、造林類型表等組成。

各試點縣（市、區(qū)）根據(jù)縣級實施方案，由林業(yè)部門會同相關(guān)單位組織人員，按照適地適樹和尊重農(nóng)民意愿的原則，編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）作業(yè)設(shè)計說明書，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府同意，報縣（市、區(qū)）政府審批，縣林業(yè)局存檔，作業(yè)設(shè)計以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位，設(shè)計到村、組、戶，落實到地塊，作業(yè)設(shè)計統(tǒng)計表抄送試點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）糧食部門一份，作為發(fā)放補助、兌現(xiàn)糧食的基礎(chǔ)資料。

簽訂退耕還林合同書、填發(fā)分戶建卡卡片與作業(yè)設(shè)計結(jié)合進(jìn)行。

退耕還林合同書的主要內(nèi)容：戶主名、所在地名、退耕還林面積、上交農(nóng)業(yè)稅和定購糧指標(biāo)、承包期限、種苗供應(yīng)、補助糧發(fā)放、林權(quán)證核發(fā)、農(nóng)業(yè)稅和定購糧核減、違約責(zé)任等。合同書由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與退耕農(nóng)戶簽訂。

分戶建卡卡片的主要內(nèi)容：戶主名、所在地名、退耕地塊名、四至界限、造林面積、樹種、方式、密度、時間、需苗量、林地?fù)嵊茏o(hù)、檢查驗收結(jié)果等?？ㄆ勺鳂I(yè)設(shè)計人員填發(fā)，一式二份，退耕農(nóng)戶和所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各持一份。

退耕還林合同書和分戶建卡卡片是供應(yīng)種苗、檢查驗收、發(fā)放補助糧、核發(fā)林權(quán)證、核減農(nóng)業(yè)稅和定購糧的主要依據(jù)。

三、三、種苗供應(yīng)

林業(yè)部門要作好種苗供應(yīng)工作。提前作好種苗準(zhǔn)備，統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織種苗培育、調(diào)運和作好余缺調(diào)劑，按每畝50元的啟動標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)作業(yè)設(shè)計和造林樹種要求，及時向退耕農(nóng)戶供應(yīng)合格種苗。種苗培育以現(xiàn)有國有場圃的技術(shù)力量和設(shè)施設(shè)備為基礎(chǔ)，實行固定苗圃與臨時苗圃相結(jié)合，國有場圃與專業(yè)戶育苗相結(jié)合；對交通不便的退耕還林地，可以規(guī)劃和建立臨時育苗點。林業(yè)部門負(fù)責(zé)無償技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)，加強(qiáng)種苗質(zhì)量檢測工作，育苗單位和個人按規(guī)定樹種、數(shù)量、質(zhì)量培育合格種苗。

四、四、檢查驗收

縣級林業(yè)部門作好退耕還林試點工程造林的檢查驗收工作。檢查內(nèi)容主要包括造林面積、質(zhì)量、成活率、保存率、幼林撫育面積及質(zhì)量等。造林檢查驗收在第二年春夏進(jìn)行；幼林撫育檢查驗收在造林后第二至五年內(nèi)，每年施工結(jié)束后進(jìn)行。

人工造林質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：造林密度按國家《造林技術(shù)規(guī)定》規(guī)定執(zhí)行。造林成活率達(dá)到85％以上，造林三年后保存率達(dá)到80％（高原丘陵區(qū)、高海拔區(qū)、干旱干熱河谷區(qū)70％）以上。

幼林撫育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：無妨礙造林樹種生長的攀緣植物，無明顯病蟲為害。

檢查驗收首先由縣林業(yè)部門會同工程實施鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織自查，驗收合格后，在分戶建卡卡片有關(guān)欄目填寫意見。驗收結(jié)束后編寫檢查驗收報告，上報市（地、州）林業(yè)局備案。驗收統(tǒng)計表抄送鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政、糧食部門各一份，作為發(fā)放補助糧的基礎(chǔ)資料。

省級、市級林業(yè)部門將進(jìn)行抽查核實。檢查指標(biāo)主要有造林面積核實率、成活合格率、保存率等。

五、五、糧食發(fā)放與有關(guān)政策兌現(xiàn)

各級以工代賑、財政、糧食、林業(yè)部門要作好退耕還林補助糧食的調(diào)運、發(fā)放工作。退一畝，按啟動標(biāo)準(zhǔn)每年補助糧食200斤，一定五年。發(fā)放補助糧食采取糧食供應(yīng)票和分戶建卡卡片相結(jié)合的形式。第一年實行預(yù)撥制，分兩次兌現(xiàn)。第一次由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府組織人員檢查確認(rèn)退耕后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府憑分戶建卡卡片發(fā)放50％的糧食供應(yīng)票，農(nóng)戶憑票和分戶建卡卡片到糧食供應(yīng)點領(lǐng)糧；糧食供應(yīng)票以縣為單位統(tǒng)一制發(fā)，加蓋鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府印章。第二次在造林檢查驗收合格后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府憑分戶建卡卡片和檢查驗收統(tǒng)計表發(fā)放余下50％的糧食供應(yīng)票。以后每年農(nóng)戶在幼林撫育驗收合格后，憑鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府發(fā)放的糧食供應(yīng)票和分戶建卡卡片，到糧食供應(yīng)點領(lǐng)糧。糧食部門按月或按季度，憑收回的糧食供應(yīng)票，向有關(guān)部門按核定的結(jié)算價格核銷糧食貸款和必要的費用。以工代賑部門要加強(qiáng)糧食兌現(xiàn)的監(jiān)督管理。

縣級財政、地稅、糧食部門與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府一道，憑退耕還林合同書、分戶建卡卡片，作好退耕還林地農(nóng)業(yè)稅、定購糧的核減工作。

在縣級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，林業(yè)部門要及時作好退耕還林地林權(quán)證的核發(fā)工作。

六、六、資金管理

退耕還林試點工程資金實行專戶存儲，專款專用，專人管理，“一支筆”審批。

專戶存儲。安排或使用退耕還林試點工程資金的有關(guān)部門必須在銀行開設(shè)“以工代賑退耕還林”專戶。

?？顚Ｓ?，退耕還林種苗資金由林業(yè)部門安排，只能用于培育種苗和外購種苗，供應(yīng)退耕還林農(nóng)戶造林。各單位不得以任何方式擠占、截留或挪作它用；不得違規(guī)支出。

種苗供給應(yīng)根據(jù)造林計劃和作業(yè)設(shè)計建立臺帳，并分解到退耕農(nóng)戶，年終根據(jù)農(nóng)戶在分戶建卡卡片上簽字領(lǐng)用的種苗量，進(jìn)行匯總后予以核銷。嚴(yán)禁虛列開支，編制假賬。退耕還林種苗資金實行預(yù)、決算制度。根據(jù)國家、省下達(dá)的造林計劃和資金計劃，由各試點縣（市、區(qū)）林業(yè)部門編制預(yù)算。要嚴(yán)格控制開支，防止鋪張浪費，完善審核、報銷制度。年終各縣（市、區(qū)）林業(yè)部門要編制決算并逐級上報，根據(jù)上級決算批復(fù)逐級核銷。

要建立健全財務(wù)月、季報制度，各級財政、以工代賑、審計、林業(yè)部門要加強(qiáng)財務(wù)管理，及時劃撥資金。

加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)督。安排或使用退耕還林試點工程資金的有關(guān)部門，必須接受同級財政、審計等部門及上級主管部門的財務(wù)監(jiān)督。對嚴(yán)重違反本辦法的，依據(jù)有關(guān)法律、規(guī)定，追究有關(guān)人員的責(zé)任。

七、七、科技管理

各級林業(yè)部門依托林業(yè)科技推廣體系結(jié)合退耕還林生產(chǎn)實際，作好技術(shù)推廣、科學(xué)研究工作。

科技工作的重點：大力推廣現(xiàn)有林業(yè)實用技術(shù)；建立高水平的科技示范林、科研試驗林；開展育苗、樹種選擇、干旱干熱河谷區(qū)造林、生物埂技術(shù)、高效營林模式等科研攻關(guān)；開展退耕還林效益檢測；對技術(shù)骨干、退耕農(nóng)戶進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)。

建立檔案和信息匯報制度。按工程建設(shè)的程序，將實施和完成工程的時間、地點、數(shù)量、管護(hù)等內(nèi)容詳細(xì)記載，連同實施方案、作業(yè)設(shè)計說明書、檢查驗收報告、工作總結(jié)及有關(guān)文件、合同書、圖表等資料、分年建立專門檔案。

各級林業(yè)部門要確定專人負(fù)責(zé)信息管理，隨時掌握退耕還林動態(tài)，定期匯報工程實施進(jìn)度及有關(guān)情況。

八、八、組織管理

退耕還林試點工程實行行政首長目標(biāo)責(zé)任制，層層簽訂責(zé)任狀，明確責(zé)任人，落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

各級退耕還林試點工程由天然林資源保護(hù)和退耕還林工程領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和組織實施，成員單位各司其職，各負(fù)其責(zé)，共同抓好試點工程實施工作。

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第三篇：宋才發(fā)：實施西部地區(qū)退耕還林還草決策措施的法律思考

宋才發(fā)：實施西部地區(qū)退耕還林還草決策措施的法律思考

實施西部地區(qū)退耕還林還草 決策措施的法律思考

1宋才發(fā)

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院 北京，100081)

內(nèi)容提要 自然生態(tài)環(huán)境是人類賴以生活的基本條件，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。全面啟動西部地區(qū)“退耕還林還草”工程，就是為了建設(shè)山川秀美的新家園，為中華民族開辟生存和發(fā)展的新空間。要走出退耕還林還草誤區(qū)，確保林草成活率，就必須制定和完善西部地區(qū)退耕還林還草的法律法規(guī)，依法推進(jìn)退耕還林還草的進(jìn)程，完善環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制和退耕還林還草的激勵機(jī)制。

關(guān)鍵詞 西部地區(qū);退耕還林;退耕還草;決策措施;法律思考

 切實加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，把西部地區(qū)建設(shè)成山川秀美的新家園，既是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的根本，也是提高西部地區(qū)人民生活水平，保持可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提。因此，必須以法律法規(guī)為保障，把西部地區(qū)退耕還林還草的決策措施落到實處。

一

自然生態(tài)環(huán)境是人類賴以生活的基本條件，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。森林又是陸地生態(tài)環(huán)境的主體，它不僅能涵養(yǎng)水源、保護(hù)水土流失、防風(fēng)固沙，而且能凈化水質(zhì)、空氣，為人類提供一個美好的生產(chǎn)、生活環(huán)境。森林的生態(tài)效益和社會效益超過了它提供的木材及其林副土特產(chǎn)品的價值。據(jù)資料顯示，今日“寸草不生”的黃土高原，在春秋戰(zhàn)國時代卻有4.8億畝原始森林，覆蓋率高達(dá)53%。歷經(jīng)秦漢開始的2000多年的烽火蹂躪和墾耕破壞，到新中國成立前夕，殘余森林不足0.3億畝，覆蓋率僅為3%。西部地區(qū)又是素以遼闊天然草場著稱，草地畜牧業(yè)歷來是西部地區(qū)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。據(jù)《中華民族統(tǒng)計年鑒》記載，1995年我國草原面積達(dá)3億公頃，95%以上分布在西部與內(nèi)蒙古地區(qū)，這是我國重要的生態(tài)大屏障。然而，西部地區(qū)單位草地面積的畜產(chǎn)品產(chǎn)出率很低，只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的十幾分之一到二十幾分之一。自然生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，已成為制約西部地區(qū)持續(xù)發(fā)展面臨的嚴(yán)重問題之一。其突出表現(xiàn)就在于森林面積急劇萎縮，生物多樣性品種銳減，草地沙化加速，淡水資源嚴(yán)重污染等。全國1／3的水土流失發(fā)生在西部，譬如，1998年長江特大洪水的發(fā)生，就直接造成近1000億元的巨大經(jīng)濟(jì)損失；1999年3月開始，伴隨著一股強(qiáng)大的冷氣流從境外進(jìn)入西北地區(qū)，滾滾黃沙橫掃了大半個北方，給各族人民的生命財產(chǎn)帶來極大的損失。這不僅嚴(yán)重地影響了西部自身的發(fā)展，而且對全國在21世紀(jì)的發(fā)展也構(gòu)成了新的威脅。

實行退耕還林還草措施，就是為中華民族開辟生存和發(fā)展的新空間。中國自古以農(nóng)立國，歷代以治水為要政。大江大河多發(fā)源于西部，上游生態(tài)失調(diào)，沙漠化、水土流失嚴(yán)重，勢必成為中下游水患和其他自然災(zāi)害的根源之一。黃河斷流，泥沙淤積，長江洪水泛濫，水患嚴(yán)重，已成為中華民族的心腹大患。只有恢復(fù)西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，營造起一片片森林，種出一片片綠地，才能真正恢復(fù)秀美山川。只有從根本上改善生態(tài)環(huán)境，西部地區(qū)的豐富資源才 1作者簡介 宋才發(fā)(1953—)，男，1湖北武穴人，法學(xué)博士?，F(xiàn)任中央民族大學(xué)法學(xué)院院長、民族法學(xué)研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師，重點學(xué)科帶頭人、國家有突出貢獻(xiàn)的中青年專家、享受國務(wù)院頒發(fā)的政府特殊津貼專家，從事法學(xué)研究。能得到科學(xué)地開發(fā)和利用，才能改善投資環(huán)境，引進(jìn)資金、技術(shù)和人才，才能完滿地實現(xiàn)西部開發(fā)的整體目標(biāo)。正因為如此，1999年8月國務(wù)院緊急發(fā)出了《關(guān)于保護(hù)森林資源、制止毀林開墾和亂占林地的通知》，要求立即停止一切毀林開墾行為，大力植樹造林。國務(wù)院總理朱镕基在甘、青、寧3省考察時指出，西部大開發(fā)是一個全面的系統(tǒng)工程，要有重點、有步驟地推進(jìn)。第一要把生態(tài)環(huán)境建設(shè)放在突出位置，要堅持不懈地搞好生態(tài)林工程和水土流失治理?！爸卫硭亮魇?，要采取退耕還草、封山綠化、個體承包、以糧代賑的措施。當(dāng)前最重要的是，要堅決實行坡耕地退田還林，要封山綠化，保護(hù)植被，發(fā)展林草業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，開展多種經(jīng)營，開辟新的增收門路。退耕的坡地造林，可以實行個體承包的辦法，把造林任務(wù)承包到戶、到人，誰造林，誰所有，誰受益。對造林種草所需苗木、種子和用工，國家給予適當(dāng)補貼。對退耕并達(dá)到造林要求的農(nóng)戶的口糧，在一定年限內(nèi)由國家采取以糧代賑、無償提供的辦法，以調(diào)動農(nóng)戶退田還林的積極性?！保?］森林、草地，破壞容易恢復(fù)難。因此，自1998年開始，中央給西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點縣的水土保持、生態(tài)林和天然林工程等建設(shè)投資增加了力度；西部地區(qū)的各省、區(qū)、市認(rèn)真編制所屬縣、鄉(xiāng)、村的實施規(guī)劃，按山、水、田、林、路、園綜合治理的思路，體現(xiàn)大戰(zhàn)略、大農(nóng)業(yè)的格局，力爭達(dá)到“山綠、水清、人富”的建設(shè)目標(biāo)。據(jù)國家林業(yè)局資料顯示，第一批退耕還林還草試點的四川省等3省共完成退耕還林還草671.9萬畝，第二批試點省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共完成退耕還林還草579.1萬畝，這些試點工作的實際成效已經(jīng)過國家林業(yè)局組織的核查驗收［2］。在實施退耕的方法上，西部各省、區(qū)、市從實際出發(fā)，以基本農(nóng)田為突破口，實施以改(坡改梯)促退，以調(diào)(大種經(jīng)濟(jì)林、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu))促退，以移(把深山老林的人移出來)促退，以封(封育)促退，切實保持生態(tài)平衡。四川省西部的57個縣自1999年底全面停止了天然林采伐，實行常年管護(hù)，460多萬公頃原始森林得到救治；位于長江上游的云南省，自1998年底就封存了采伐工具，嚴(yán)禁砍伐森林，全面開展造林護(hù)林活動；位于長江、黃河源頭的青海省啟動源頭環(huán)保工程，以遏制草地退化趨勢，提高水源涵養(yǎng)能力，保護(hù)青藏高原特有的生態(tài)基因資源。

全面啟動“退耕還林還草”工程，建設(shè)山川秀美新家園。西部地區(qū)地處我國長江、黃河和珠江流域的中上游，幅員遼闊，資源豐富，已被確定為我國21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點。根據(jù)西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署和《全國生態(tài)環(huán)境規(guī)劃》，西部地區(qū)近10年水土保持和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要目標(biāo)是：完成綜合治理水土流失35萬平方公里，重點治理區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)初見成效，建立和完善預(yù)防監(jiān)督體系，有效遏制人為水土流失，建設(shè)水土流失動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定期公布水土流失動態(tài)；“十五”期間要治理“三化”(草場退化、沙化、鹽堿化)草地1650公頃。為此，云南省9個國家退耕還林還草試點示范縣，2001年內(nèi)退耕還林還草任務(wù)確定為50萬畝，其中退耕地還林還草10萬畝，荒山荒地退耕還林還草40萬畝。根據(jù)國家部署，2000年云南省已在金沙江流域的中甸、麗江、鶴慶、元謀等9縣退耕20萬畝，還林還草達(dá)79萬畝［３］。寧夏2000年加快了以國家生態(tài)環(huán)境重點建設(shè)縣、天然林保護(hù)工程和灌區(qū)二代林網(wǎng)等為重點的生態(tài)建設(shè)，全年完成人工造林合格面積101.7萬畝，封山(沙)育林育草102.9萬畝，分別比上年增長39.7%和365.5%。同時，5個試點縣還完成21萬畝退耕還林還草任務(wù)，并荒山造林種草26萬畝［４］。新疆近年加大造林種植面積，2000年造林合格面積為150萬畝，其中相當(dāng)一部分是各類果樹。2001年后3年每年安排100萬畝以上面積退耕還林，10年內(nèi)僅果木林面積就要開發(fā)1000萬畝。青海省到2000年已退耕還林547萬畝，荒山造林種草1093萬畝，增加林草植被1640萬畝，減少水土流失11256平方公里［５］。甘肅省到目前為止，共完成退耕還林還草工程87.95萬畝，占計劃90萬畝的97.72%。2001年甘肅有59個縣實現(xiàn)退耕還林還草試點任務(wù)，現(xiàn)已完成退耕還林還草3809萬畝，完成宜林荒山荒地造林49.86萬畝，分別占計劃任務(wù)的95.23%和99.72%，且建設(shè)質(zhì)量和任務(wù)完成率都好于往年［６］。重慶市到1999年底，共治理水土流失面積1.4萬平方公里，累計營林造林1450萬畝，“四旁”植樹9億株，封山育林852萬畝，退耕還林100萬畝，森林覆蓋率已由10.3%上升到23.1%；改良草地45.5 2 萬畝，推行保土耕作措施38.8萬公頃，共建各級各類自然保護(hù)區(qū)15個，總面積1222平方公里［７］。廣西在“十五”期間將突出抓6個領(lǐng)域環(huán)保工作，森林覆蓋率達(dá)到44%，退耕還林3.5萬公頃，退耕還林率達(dá)70%。內(nèi)蒙古赤峰市已連續(xù)多年開展牧草種子工程建設(shè)，草籽基地面積已達(dá)40多萬畝，年產(chǎn)優(yōu)質(zhì)牧草種子300余萬公斤，成為內(nèi)蒙古最大的草籽產(chǎn)區(qū)，為內(nèi)蒙古退耕還草作好了充足準(zhǔn)備［８］。甘肅為提高造林成效，充分依靠科技力量，在造林過程中，采取生物措施和工程措施雙管齊下，運用多種整地方式、多樹種混交、喬灌草地結(jié)合等方法，以及推廣ABT生根粉、地膜覆蓋、容器苗造林、高效保水劑等抗旱造林新舉措，確保苗木成活率。總之，西部地區(qū)從建設(shè)秀美山川的目標(biāo)出發(fā)，在退耕還林還草試點中，從實際出發(fā)，根據(jù)不同區(qū)域地理、氣候特點，積極探索新途徑、新模式，包括在尊重農(nóng)牧民意愿的前提下，采取“公司＋農(nóng)戶”的辦法，全力落實黨中央國務(wù)院關(guān)于“退耕還林還草”的決策措施，確保該項造福子孫后代的德政工程“退得下、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”。

走出退耕還林還草誤區(qū)，確保林草成活率。盡管我國在2000年9月頒發(fā)了《退耕還林還草暫行辦法 》，對退耕還林還草作出了許多具體規(guī)定，但是在全面啟動這項工程的過程中，確實存在一些誤區(qū)：(1)經(jīng)濟(jì)林比重過大。從生態(tài)保護(hù)的角度看，農(nóng)民在管理經(jīng)濟(jì)林時習(xí)慣于施肥、除草、翻耕的辦法，這種作法損害了經(jīng)濟(jì)林防止水土流失的作用，而且經(jīng)濟(jì)林比重偏大不易于達(dá)到“還林”的目的。(2)種林種草缺乏科學(xué)性。國家已多次強(qiáng)調(diào)，要以“宜林則林，宜草則草”的原則進(jìn)行退耕還林還草工作，但如寧夏某地政府就規(guī)定必須按照70%還林，30%種草的比例退耕，但該縣由北到南降水量從100毫米到500毫米不等，而林木在500毫米以下雨量的氣候中是難于成活的，應(yīng)該說種草的成活率大于造林［９］。(3)政策落實不到位。在有些地方退耕還林要先交“門檻費”和村干部“跑腿費”，使退耕還林的農(nóng)牧民遭受“拔毛之苦”。政府撥的“退耕還林還草補助糧食、管護(hù)費”不能兌現(xiàn)，中間被克扣，而且糧食只能作喂牛的飼料，以次充好，極大地挫傷了農(nóng)牧民退耕還林還草的積極性。(4)以權(quán)謀私現(xiàn)象嚴(yán)重。如青海省黃南藏族自治州同仁縣在退耕還林還草建設(shè)中，少數(shù)干部就以權(quán)謀私，超標(biāo)準(zhǔn)盲目調(diào)入大量質(zhì)量低劣的“關(guān)系苗”，2000年該縣共需退耕工程苗木533萬株，實際卻購進(jìn)834.3萬株，而在全年造林中僅用去各類苗木286.5萬株，其余547.8萬株只好進(jìn)爐膛；且150萬株“關(guān)系苗”，由于全部積壓、窖藏，致使栽下去后大部分苗木枯死［１０］。(5)粗放式經(jīng)營管理。無論是造林還是種草，都需要精心經(jīng)營和管理，但西部大多數(shù)地方僅把它當(dāng)作國家規(guī)定的任務(wù)來完成，農(nóng)民對退耕還林還草收益信心不大，對將來的使用權(quán)也放心不下。所以“有人種，無人管”現(xiàn)象嚴(yán)重，“年年植樹不見樹，年年造林不見林”，“種草盡長狗尾巴草”。針對上述誤區(qū)，必須依法實施退耕還林還草工程，建立起有利于種、管的激勵機(jī)制，把國家有關(guān)退耕還林還草政策落到實處。要通過普法和宣傳教育，讓西部地區(qū)干部群眾真正懂得，退耕還林還草的最根本目的，是要恢復(fù)生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是一件利在當(dāng)代、功在千秋的事業(yè)；因為它不僅只是一個生態(tài)環(huán)境問題，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)增長、文化發(fā)展和人們生活方式的根本轉(zhuǎn)變。

二

必須制定和完善西部地區(qū)退耕還林還草的法律法規(guī)。(1)要妥善地處理好退耕還林還草與農(nóng)牧民原簽訂的土地經(jīng)營合同的關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán)是在我國經(jīng)濟(jì)體制改革中產(chǎn)生的一種新型物權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。然而，土地又是最基本的生產(chǎn)要素，農(nóng)民最可靠的生活保障，國家必須對土地的使用實行宏觀調(diào)控。1998年8月新修改的《中華人民共和國土地管理法》第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期為30年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。”［１１］(P904)家庭經(jīng)營是集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的一個經(jīng)營層次，3 是雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)，不能把它同集體統(tǒng)一經(jīng)營對立起來。退耕還林還草并不是對原有土地承包合同的否定，只是國家行使土地用途管制權(quán)的具體表現(xiàn)，因為原土地承包關(guān)系、承包期限并沒有改變，承包人仍享有在該土地上種植和收益的權(quán)利。必須依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和現(xiàn)實情況，營造一個有利于退耕還林還草的法治環(huán)境，切實保障退耕還林還草決策措施的實施。(2)要進(jìn)一步充實和完善退耕還林還草的具體法規(guī)文件。盡管我國有關(guān)自然環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)已達(dá)100多條，但針對西部開發(fā)的生態(tài)建設(shè)的法規(guī)卻寥寥無幾，無法依法解決當(dāng)前存在的實際問題。我認(rèn)為《土地管理法》第39條第2款可作為對承包土地實施退耕還林還草的法律依據(jù)：“根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計劃、有步驟地退耕還林、還牧、還湖。”［１２］(P909)但規(guī)定的內(nèi)容又過于原則、籠統(tǒng)，缺乏可操作性，各級立法職能部門應(yīng)加快制定具體法規(guī)和規(guī)章，使退耕還林還草工程的實施有法可依、有章可循。(3)對“四荒”土地種樹植草要依法推進(jìn)。在“四荒”(即農(nóng)村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，也包括我們通常所說的荒地、荒沙、荒草和荒水)使用權(quán)承包、租賃、拍賣之前，必須做“四荒”界定、確認(rèn)權(quán)等基礎(chǔ)性工作?！八幕摹睂佟锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的“未利用地”，對其一般應(yīng)先承包、租賃或拍賣使用權(quán)，后進(jìn)行治理。對在“四荒”使用權(quán)的承包、租賃或拍賣中涉及到的自留山、責(zé)任山問題，要穩(wěn)妥慎重處理。“四荒”土地使用權(quán)承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年?！八幕摹敝卫黹_發(fā)必須以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為主要目標(biāo)，以植樹種草為重點，合理安排農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)。(4)對位于江河源頭、干支流兩側(cè)、湖庫周圍、石質(zhì)山區(qū)、風(fēng)沙干旱區(qū)、高山陡坡地帶、山脈頂脊部位、生物多樣性豐富地區(qū)和其他生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，適宜植樹種草的“四荒”地，要依法落實植樹種草任務(wù)?！皩﹂L江上游、黃河中上游重點生態(tài)治理區(qū)，要采取封山育林種草為主、人工促進(jìn)天然更新與人工造林相結(jié)合的方式，配套節(jié)水工程等綜合水利設(shè)施建設(shè)，全面恢復(fù)和建設(shè)林草植被。”“對于治理進(jìn)展緩慢，未達(dá)到合同或協(xié)議規(guī)定進(jìn)度的，要提出限期治理的要求；對于長期違約不治理開發(fā)的，可以收回使用權(quán)?！保郏保常荩ǎ?0—11）

必須依法推進(jìn)西部地區(qū)退耕還林還草的進(jìn)程?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》規(guī)定，要組織實施重點地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)綜合治理工程，推進(jìn)長江上游、黃河中上游和東北內(nèi)蒙古等地區(qū)的天然林保護(hù)工程，以及退耕還林還草工程。“在過牧地區(qū)實行退牧，封地育草，實施‘三化’草地治理工程。加快小流域治理，減少水土流失?！痹谑迤陂g，“新增治理水土流失面積2500萬公頃，治理‘三化’草地面積1650萬公頃?！保郏保矗荨秶鴦?wù)院關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》也明確規(guī)定：“對西部地區(qū)荒山、荒地造林種草及坡耕地退耕還林還草，實行誰退耕、誰造林種草、誰經(jīng)營、認(rèn)擁有土地使用權(quán)和林草所有權(quán)的政策。各種經(jīng)濟(jì)組織和個人可以依法申請使用國有荒山荒地，進(jìn)行恢復(fù)林草植被等生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，在建設(shè)投資和綠化工作到位的條件下，可以出讓方式取得國有土地使用權(quán)，減免出讓金，實行土地使用權(quán)50年不變，期滿后可申請續(xù)期，可以繼承和有償轉(zhuǎn)讓。國家建設(shè)需要收回國有土地使用權(quán)的，依法給予補償。對于享受國家糧食補貼的退耕地種植的生態(tài)林不能砍伐。”［１５］必須進(jìn)一步完善法制配套措施，依法保障西部地區(qū)退耕還林還草決策措施的落實。要依據(jù)《中華人民共和國草原法》第10條規(guī)定：“嚴(yán)格保護(hù)草原植被，禁止開墾和破壞。草原使用者進(jìn)行少量開墾，必須經(jīng)縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。已經(jīng)開墾并造成草原沙化或者嚴(yán)重水土流失的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)限期封閉、責(zé)令恢復(fù)植被，退耕還牧?！保郏保叮?P1176)《中華人民共和國森林法》第5條規(guī)定：“林業(yè)建設(shè)實行以營林為基礎(chǔ)，普遍護(hù)林，大力造林，采育結(jié)合，永續(xù)利用的方針。”［１７］（Ｐ491）《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第44條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成土地、森林、草原、水、礦產(chǎn)、漁業(yè)、野生動植物等資源的破壞的，依照有關(guān)法律的規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任?！保郏保福荩≒1237）總之，我們要充分利用近年業(yè)我國糧食貯備豐足的狀況，用糧食來支持西部地區(qū)農(nóng)牧民退耕退牧還林還草，增加對林地、草場的投入，改善樹種品種，增大光合面積和效率，延長草原生態(tài)系 4 統(tǒng)的食物鏈，擴(kuò)大林草的生產(chǎn)能力。

必須依法實施林業(yè)重點建設(shè)工程。為落實退耕還林還草，再造山川秀美的戰(zhàn)略決策，國務(wù)院已批準(zhǔn)國家林業(yè)局《關(guān)于認(rèn)真組織實施林業(yè)重點工程、加速生態(tài)建設(shè)的意見》，決定自2001年起集中力量實施六大林業(yè)重點工程，使我國西部地區(qū)生態(tài)面貌有一個根本的改觀。國務(wù)院批準(zhǔn)實施的六大林業(yè)重點工程是：(1)天然林保護(hù)工程。它包括三個層次：全面停止長江上游、黃河上中游地區(qū)天然林采伐；大幅度調(diào)減東北及內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)木材產(chǎn)量；由地方負(fù)責(zé)保護(hù)好其他地區(qū)的天然林。(2)“三北 ”和長江中下游地區(qū)等重點防護(hù)林建設(shè)工程。該工程涉及28個省(區(qū)、市)的1696個縣(市、區(qū))，計劃造林304億畝，并對工程區(qū)內(nèi)的10.78億畝森林實行有效保護(hù)。(3)退耕還林還草工程。這是黨中央、國務(wù)院針對我國水土流失日趨加劇的現(xiàn)狀而作出的一項重大決策，現(xiàn)已突破原定區(qū)域和流域，成為一項全國性的生態(tài)建設(shè)工程。(4)環(huán)北京地區(qū)防沙治沙工程。主要解決首都周圍地區(qū)風(fēng)沙危害問題，包括北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、山西5個省(區(qū)、市)的75個縣(旗、區(qū))，計劃到2010年林草覆蓋率由目前的6.7%提高到21.4%。(5)野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程。實施范圍包括全國具有典型性、代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然分布區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等。(6)重點地區(qū)以速生豐產(chǎn)用材林為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)工程。為此就需要進(jìn)一步調(diào)整和完善不適應(yīng)的林業(yè)政策，逐步吸引社會力量來共同建設(shè)。要放手發(fā)展非公有制林業(yè)，強(qiáng)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)，建立一批龍頭企業(yè)，名牌產(chǎn)品，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要提升科教興林水平，推進(jìn)依法治林進(jìn)程，完成防沙治沙、濕地保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林還草等方面的具體立法建設(shè)。對于水資源豐富的西南部分省(市)的未利用土地，宜按政府提出的“以糧代賑、以糧食換森林、免費提供苗木”的政策，鼓勵當(dāng)?shù)厝罕娂訌?qiáng)對天然林等自然資源的保護(hù)，植樹種草，走生態(tài)環(huán)境建設(shè)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)、農(nóng)村扶貧致富、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的道路。同時要逐步在西部地區(qū)建立一些“生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范區(qū)”，探索出新型的林牧模式，試將傳統(tǒng)的以放牧為主的養(yǎng)殖方式改為舍飼養(yǎng)殖，使草地休養(yǎng)生息，天然次生林，水源涵養(yǎng)林達(dá)到封育與保護(hù)。

必須完善環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制。西部大開發(fā)法制要先行，尤其是完善環(huán)境保護(hù)的法制勢在必行。我國已初步建立了以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以環(huán)境保護(hù)管理單項法律為內(nèi)容的國家法律體系。但環(huán)境保護(hù)的法律控制和協(xié)調(diào)能力還不夠，必須從如下幾個方面進(jìn)一步完善：(1)法律體系自身內(nèi)部的協(xié)調(diào)，消除內(nèi)部矛盾；(2)環(huán)境法律體系必須與市場經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)；(3)環(huán)境立法必須與環(huán)境執(zhí)法相協(xié)調(diào)；(4)國內(nèi)環(huán)境法必須與國際環(huán)境法相協(xié)調(diào)。在當(dāng)前，進(jìn)一步嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法更是當(dāng)務(wù)之急。為此就要進(jìn)一步健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，改善執(zhí)法手段和執(zhí)法條件，提高執(zhí)法人員素質(zhì)和執(zhí)法水平。就要進(jìn)一步理順環(huán)境執(zhí)法體制，解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃分不清的問題，尤其要建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，切實規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為。還需要加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)現(xiàn)場執(zhí)法，嚴(yán)肅查處各種違法行為，推行環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制度。與此同時，還必須建立和完善生態(tài)環(huán)境綜合決策機(jī)制和宏觀調(diào)控制度，建立和完善綜合性生態(tài)環(huán)境許可制度，建立和完善公眾參與生態(tài)(尤其是護(hù)林護(hù)草)的環(huán)境管理制度，建立和完善生態(tài)環(huán)境稅、環(huán)境補償費，生態(tài)環(huán)境費制度，以及建立和完善生態(tài)效益和影響的評價制度。我國新修改的《刑法》特別設(shè)立了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，對故意或過失實施了污染環(huán)境、破壞資源并造成了人身傷亡或公私財產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失的各種犯罪行為，規(guī)定了相應(yīng)的刑事責(zé)任。這對于退耕還林還草目標(biāo)的實現(xiàn)，是強(qiáng)有力的法律保障。

必須完善退耕還林還草的激勵機(jī)制。國家確定退耕還林還草工程的根本目的，就是要恢復(fù)劣變的生態(tài)環(huán)境。為了確保這一根本目的的實現(xiàn)，必須逐步形成和完善一套有利于退耕還林還草工程的激勵機(jī)制，用它去吸引西部農(nóng)牧民參與實際的退耕還林還草工程。為此就要允許和支持西部山區(qū)農(nóng)牧民把退耕所還林草培育成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)之一，把政府規(guī)劃變成農(nóng)牧民的生產(chǎn)計劃。要保護(hù)農(nóng)戶對造林種草退耕地承包使用權(quán)的連續(xù)性、長期性和有保障性。要推行政府機(jī)構(gòu)、森林工人與村民共管的新模式，變現(xiàn)行的自查與檢查為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與式農(nóng)村快速監(jiān) 5 測評估。要鼓勵農(nóng)牧民使用沼氣，節(jié)約和減少使用經(jīng)濟(jì)林。譬如，廣西有1／10的農(nóng)戶用上了沼氣，以沼氣為紐帶的生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，有效地解決了農(nóng)村用能問題，保護(hù)了森林資源，改善了生態(tài)環(huán)境。據(jù)有關(guān)專家測算，廣西已建的沼氣池每年可節(jié)約薪柴138萬噸，相當(dāng)于少砍了69萬畝的有林地面積［19］。與此同時，為保護(hù)西部地區(qū)林草地不遭破壞，促使生態(tài)平衡，還必須控制西部人口增長過快的狀況，因為控制人口增長是維護(hù)和發(fā)揮西部人均自然資本優(yōu)勢的需要，是西部地區(qū)走向人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性循環(huán)的需要。

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載《西北第二民族學(xué)院學(xué)報》2003年第1期

2005年8月2日，宋才發(fā)教授攜夫人夏桂霞教授實地調(diào)研考察陜西西安碑林

第四篇：退耕還林規(guī)劃

Ⅳ《退耕還林規(guī)劃（2011—2015年）》

一、指導(dǎo)思想：

以胡錦濤總書記提出的“314”總體布局發(fā)展思路為指針，緊緊圍繞鎮(zhèn)黨委提出的“五個**”的目標(biāo)，堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真貫徹和落實國家退耕還林政策，堅持實施退耕還林與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，大力培育和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)，大力改善和提高退耕農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活和生存條件，使退耕還林“退得下、穩(wěn)得住、不反彈、能致富”

二、規(guī)劃意義

退耕還林工程是黨中央、國務(wù)院為改善生態(tài)環(huán)境做出的重大決策，也是惠民濟(jì)民的一項重要措施，是一項扎根農(nóng)村、惠及農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民的工程，也為農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展提供了重要的生態(tài)屏障。可以通過退耕還林有計劃、有步驟，因地制宜發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)，將大大改變工程去的土地利用結(jié)構(gòu)，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，通過退耕還林后，可實現(xiàn)工程區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的建成，將實現(xiàn)農(nóng)民多渠道的增收，從而加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐，推動當(dāng)?shù)毓こ虆^(qū)社會經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展，退耕還林后，由于土地面積減少，將促進(jìn)農(nóng)民形成“緊耕細(xì)作”的耕作觀念，在良田沃土投入更多的精力和智慧。同時，將部分勞動力從糧食生產(chǎn)中解放出來，從事相關(guān)產(chǎn)業(yè)和勞動力相對轉(zhuǎn)移，增加收入，三、規(guī)劃原則

1、堅持生態(tài)效益優(yōu)先，兼顧農(nóng)民吃飯增收及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則。

2、堅持政策引導(dǎo)和充分尊重農(nóng)民意愿的原則。

3、遵循自然規(guī)律，堅持因地制宜，綜合治理，注重實效的原則。

4、堅持總體規(guī)劃和分布實施相結(jié)合的原則。

5、堅持退耕還林與生態(tài)、農(nóng)村能源建設(shè)、基本口糧田建設(shè)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的原則。

四、規(guī)劃依據(jù)

（一）《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林工作的諾干意見（國發(fā)?2000?24號）》

（二）《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的意見（國發(fā)?2000?10號）》

（三）《退耕還林條例》（國務(wù)院第367號令）

（四）《貴州省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》

五、規(guī)范建設(shè)要求及范圍：

因地制宜，結(jié)合我鎮(zhèn)實際，為壯大我鎮(zhèn)茶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，利用國家退耕還林政策，做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，在確保群眾增收的同時，也達(dá)到造林保護(hù)環(huán)境的要求。具體規(guī)劃要求范圍為：一是符合《退耕還林條例》第十五條之規(guī)定的坡度大于25度的陡坡耕地。二是可種或是以種植茶葉的耕地（田、土），全部規(guī)劃為退耕還林區(qū)域并享受相關(guān)退耕還林補償政策。全鎮(zhèn)擬在2011年—2015年期間規(guī)劃的退耕還林區(qū)域為：西關(guān)村、新場村、新光村、洋方村、谷壩村、平坡村、勝安村、里中村。面積為 畝。（具體見附表）

第五篇：退耕還林條例

中華人民共和國國務(wù)院令（第367號）《退耕還林條例》已經(jīng)2002年12月6日國務(wù)院第66次常務(wù)會議通過，現(xiàn)予公布，自2003年1月20日起施行。總理朱镕基 2002年12月14日（新華社北京12月25日電）

第一章 總 則

第一條 為了規(guī)范退耕還林活動，保護(hù)退耕還林者的合法權(quán)益，鞏固退耕還林成果，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善生態(tài)環(huán)境，制定本條例。

第二條 國務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)劃范圍內(nèi)的退耕還林活動，適用本條例。

第三條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施。

第四條 退耕還林必須堅持生態(tài)優(yōu)先。退耕還林應(yīng)當(dāng)與調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，防治水土流失、保護(hù)和建設(shè)基本農(nóng)田、提高糧食單產(chǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)，實施生態(tài)移民相結(jié)合。

第五條 退耕還林應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、突出重點、注重實效；

（二）政策引導(dǎo)和農(nóng)民自愿退耕相結(jié)合，誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營、誰受益；

（三）遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理；

（四）建設(shè)與保護(hù)并重，防止邊治理邊破壞；

（五）逐步改善退耕還林者的生活條件。

第六條 國務(wù)院西部開發(fā)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)退耕還林工作的綜合協(xié)調(diào)，組織有關(guān)部門研究制定退耕還林有關(guān)政策、辦法，組織和協(xié)調(diào)退耕還林總體規(guī)劃的落實；國務(wù)院林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)編制退耕還林總體規(guī)劃、計劃，主管全國退耕還林的實施工作，負(fù)責(zé)退耕還林工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)退耕還林總體規(guī)劃的審核、計劃的匯總、基建計劃的編制和綜合平衡；國務(wù)院財政主管部門負(fù)責(zé)退耕還林中央財政補助資金的安排和監(jiān)督管理；國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)已墾草場的退耕還草以及天然草場的恢復(fù)和建設(shè)有關(guān)規(guī)劃、計劃的編制，以及技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)退耕還林還草地區(qū)小流域治理、水土保持等相關(guān)工作的技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；國務(wù)院糧食行政管理部門負(fù)責(zé)糧源的協(xié)調(diào)和調(diào)劑工作。

縣級以上地方人民政府林業(yè)、計劃、財政、農(nóng)業(yè)、水利、糧食等部門在本級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照本條例和規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)退耕還林的有關(guān)工作。

第七條 國家對退耕還林實行省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)制。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門采取措施，保證退耕還林中央補助資金的?？顚Ｓ茫M織落實補助糧食的調(diào)運和供應(yīng)，加強(qiáng)退耕還林的復(fù)查工作，按期完成國家下達(dá)的退耕還林任務(wù)，并逐級落實目標(biāo)責(zé)任，簽訂責(zé)任書，實現(xiàn)退耕還林目標(biāo)。

第八條 退耕還林實行目標(biāo)責(zé)任制。

縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)與退耕還林工程項目負(fù)責(zé)人和技術(shù)負(fù)責(zé)人簽訂責(zé)任書，明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

第九條 國家支持退耕還林應(yīng)用技術(shù)的研究和推廣，提高退耕還林科學(xué)技術(shù)水平。

第十條 國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織開展退耕還林活動的宣傳教育，增強(qiáng)公民的生態(tài)建設(shè)和保護(hù)意識。

在退耕還林工作中做出顯著成績的單位和個人，由國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府給予表彰和獎勵。

第十一條 任何單位和個人都有權(quán)檢舉、控告破壞退耕還林的行為。有關(guān)人民政府及其有關(guān)部門接到檢舉、控告后，應(yīng)當(dāng)及時處理。

第十二條 各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對退耕還林資金和糧食補助使用情況的審計監(jiān)督。

第二章 規(guī)劃和計劃

第十三條 退耕還林應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。

退耕還林總體規(guī)劃由國務(wù)院林業(yè)行政主管部門編制，經(jīng)國務(wù)院西部開發(fā)工作機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、國務(wù)院發(fā)展計劃部門審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)實施。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)行政主管部門根據(jù)退耕還林總體規(guī)劃會同有關(guān)部門編制本行政區(qū)域的退耕還林規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，報國務(wù)院有關(guān)部門備案。

第十四條 退耕還林規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列主要內(nèi)容：

（一）范圍、布局和重點；

（二）年限、目標(biāo)和任務(wù)；

（三）投資測算和資金來源；

（四）效益分析和評價；

（五）保障措施。

第十五條 下列耕地應(yīng)當(dāng)納入退耕還林規(guī)劃，并根據(jù)生態(tài)建設(shè)需要和國家財力有計劃地實施退耕還林：

（一）水土流失嚴(yán)重的；

（二）沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重的；

（三）生態(tài)地位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的。江河源頭及其兩側(cè)、湖庫周圍的陡坡耕地以及水土流失和風(fēng)沙危害嚴(yán)重等生態(tài)地位重要區(qū)域的耕地，應(yīng)當(dāng)在退耕還林規(guī)劃中優(yōu)先安排。

第十六條 基本農(nóng)田保護(hù)范圍內(nèi)的耕地和生產(chǎn)條件較好、實際糧食產(chǎn)量超過國家退耕還林補助糧食標(biāo)準(zhǔn)并且不會造成水土流失的耕地，不得納入退耕還林規(guī)劃；但是，因生態(tài)建設(shè)特殊需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)并依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)范圍后，可以納入退耕還林規(guī)劃。

制定退耕還林規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)考慮退耕農(nóng)民長期的生計需要。

第十七條 退耕還林規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相銜接，與環(huán)境保護(hù)、水土保持、防沙治沙等規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

第十八條 退耕還林必須依照經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃進(jìn)行。

未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，不得擅自調(diào)整退耕還林規(guī)劃。

第十九條 省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)行政主管部門根據(jù)退耕還林規(guī)劃，會同有關(guān)部門編制本行政區(qū)域下一退耕還林計劃建議，由本級人民政府發(fā)展計劃部門審核，并經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，于每年8月31日前報國務(wù)院西部開發(fā)工作機(jī)構(gòu)、林業(yè)、發(fā)展計劃等有關(guān)部門。國務(wù)院林業(yè)行政主管部門匯總編制全國退耕還林計劃建議，經(jīng)國務(wù)院西部開發(fā)工作機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，國務(wù)院發(fā)展計劃部門審核和綜合平衡，報國務(wù)院批準(zhǔn)后，由國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同有關(guān)部門于10月31日前聯(lián)合下達(dá)。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)展計劃部門會同有關(guān)部門根據(jù)全國退耕還林計劃，于11月30日前將本行政區(qū)域下一退耕還林計劃分解下達(dá)到有關(guān)縣（市）人民政府，并將分解下達(dá)情況報國務(wù)院有關(guān)部門備案。

第二十條 省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)行政主管部門根據(jù)國家下達(dá)的下一退耕還林計劃，會同有關(guān)部門編制本行政區(qū)域內(nèi)的退耕還林實施方案，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門審核后，報本級人民政府批準(zhǔn)實施。

縣級人民政府林業(yè)行政主管部門可以根據(jù)批準(zhǔn)后的省級退耕還林實施方案，編制本行政區(qū)域內(nèi)的退耕還林實施方案，報本級人民政府批準(zhǔn)后實施，并報省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)行政主管部門備案。

第二十一條 退耕還林實施方案，應(yīng)當(dāng)包括下列主要內(nèi)容：

（一）退耕還林的具體范圍；

（二）生態(tài)林與經(jīng)濟(jì)林比例；

（三）樹種選擇和植被配置方式；

（四）造林模式；

（五）種苗供應(yīng)方式；

（六）植被管護(hù)和配套保障措施；

（七）項目和技術(shù)負(fù)責(zé)人。

第二十二條 縣級人民政府林業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)退耕還林實施方案組織專業(yè)人員或者有資質(zhì)的設(shè)計單位編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)作業(yè)設(shè)計，把實施方案確定的內(nèi)容落實到具體地塊和土地承包經(jīng)營權(quán)人。

編制作業(yè)設(shè)計時，干旱、半干旱地區(qū)應(yīng)當(dāng)以種植耐旱灌木（草）、恢復(fù)原有植被為主；以間作方式植樹種草的，應(yīng)當(dāng)間作多年生植物，主要林木的初植密度應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

第二十三條 退耕土地還林營造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％。退耕還林營造的生態(tài)林，由縣級以上地方人民政府林業(yè)行政主管部門根據(jù)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門制定的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。

第三章 造林、管護(hù)與檢查驗收

第二十四條 縣級人民政府或者其委托的鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)與有退耕還林任務(wù)的土地承包經(jīng)營權(quán)人簽訂退耕還林合同。

退耕還林合同應(yīng)當(dāng)包括下列主要內(nèi)容：

（一）退耕土地還林范圍、面積和宜林荒山荒地造林范圍、面積；

（二）按照作業(yè)設(shè)計確定的退耕還林方式；

（三）造林成活率及其保存率；

（四）管護(hù)責(zé)任；

（五）資金和糧食的補助標(biāo)準(zhǔn)、期限和給付方式；

（六）技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)的方式和內(nèi)容；

（七）種苗來源和供應(yīng)方式；

（八）違約責(zé)任；

（九）合同履行期限。

退耕還林合同的內(nèi)容不得與本條例以及國家其他有關(guān)退耕還林的規(guī)定相抵觸。

第二十五條 退耕還林需要的種苗，可以由縣級人民政府根據(jù)本地區(qū)實際組織集中采購，也可以由退耕還林者自行采購。集中采購的，應(yīng)當(dāng)征求退耕還林者的意見，并采用公開競價方式，簽訂書面合同，超過國家種苗造林補助費標(biāo)準(zhǔn)的，不得向退耕還林者強(qiáng)行收取超出部分的費用。

任何單位和個人不得為退耕還林者指定種苗供應(yīng)商。

禁止壟斷經(jīng)營種苗和哄抬種苗價格。

第二十六條 退耕還林所用種苗應(yīng)當(dāng)就地培育、就近調(diào)劑，優(yōu)先選用鄉(xiāng)土樹種和抗逆性強(qiáng)樹種的良種壯苗。

第二十七條 林業(yè)、農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)種苗培育的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)的管理工作，保證種苗質(zhì)量。

銷售、供應(yīng)的退耕還林種苗應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)行政主管部門檢驗合格，并附具標(biāo)簽和質(zhì)量檢驗合格證；跨縣調(diào)運的，還應(yīng)當(dāng)依法取得檢疫合格證。

第二十八條 省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域的退耕還林規(guī)劃，加強(qiáng)種苗生產(chǎn)與采種基地的建設(shè)。

國家鼓勵企業(yè)和個人采取多種形式培育種苗，開展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

第二十九條 退耕還林者應(yīng)當(dāng)按照作業(yè)設(shè)計和合同的要求植樹種草。禁止林糧間作和破壞原有林草植被的行為。

第三十條 退耕還林者在享受資金和糧食補助期間，應(yīng)當(dāng)按照作業(yè)設(shè)計和合同的要求在宜林荒山荒地造林。

第三十一條 縣級人民政府應(yīng)當(dāng)建立退耕還林植被管護(hù)制度，落實管護(hù)責(zé)任。

退耕還林者應(yīng)當(dāng)履行管護(hù)義務(wù)。

禁止在退耕還林項目實施范圍內(nèi)復(fù)耕和從事濫采、亂挖等破壞地表植被的活動。

第三十二條 地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織技術(shù)推廣單位或者技術(shù)人員，為退耕還林提供技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)。

第三十三條 縣級人民政府林業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院林業(yè)行政主管部門制定的檢查驗收標(biāo)準(zhǔn)和辦法，對退耕還林建設(shè)項目進(jìn)行檢查驗收，經(jīng)驗收合格的，方可發(fā)給驗收合格證明。

第三十四條 省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)對縣級退耕還林檢查驗收結(jié)果進(jìn)行復(fù)查，并根據(jù)復(fù)查結(jié)果對縣級人民政府和有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行獎懲。

國務(wù)院林業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對省級復(fù)查結(jié)果進(jìn)行核查，并將核查結(jié)果上報國務(wù)院。

第四章 資金和糧食補助

第三十五條 國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經(jīng)營權(quán)人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費。具體補助標(biāo)準(zhǔn)和補助年限按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第三十六條 尚未承包到戶和休耕的坡耕地退耕還林的，以及納入退耕還林規(guī)劃的宜林荒山荒地造林，只享受種苗造林補助費。

第三十七條 種苗造林補助費和生活補助費由國務(wù)院計劃、財政、林業(yè)部門按照有關(guān)規(guī)定及時下達(dá)、核撥。

第三十八條 補助糧食應(yīng)當(dāng)就近調(diào)運，減少供應(yīng)環(huán)節(jié)，降低供應(yīng)成本。糧食補助費按照國家有關(guān)政策處理。

糧食調(diào)運費用由地方財政承擔(dān)，不得向供應(yīng)補助糧食的企業(yè)和退耕還林者分?jǐn)偂?/p>

第三十九條 省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)乜诩Z消費習(xí)慣和農(nóng)作物種植習(xí)慣以及當(dāng)?shù)丶Z食庫存實際情況合理確定補助糧食的品種。

補助糧食必須達(dá)到國家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。不符合國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，不得供應(yīng)給退耕還林者。

第四十條 退耕土地還林的第一年，該補助糧食可以分兩次兌付，每次兌付的數(shù)量由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。

從退耕土地還林第二年起，在規(guī)定的補助期限內(nèi)，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和單位及時向持有驗收合格證明的退耕還林者一次兌付該補助糧食。

第四十一條 兌付的補助糧食，不得折算成現(xiàn)金或者代金券。供應(yīng)補助糧食的企業(yè)不得回購?fù)烁€林補助糧食。

第四十二條 種苗造林補助費應(yīng)當(dāng)用于種苗采購，節(jié)余部分可以用于造林補助和封育管護(hù)。

退耕還林者自行采購種苗的，縣級人民政府或者其委托的鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)在退耕還林合同生效時一次付清種苗造林補助費。

集中采購種苗的，退耕還林驗收合格后，種苗采購單位應(yīng)當(dāng)與退耕還林者結(jié)算種苗造林補助費。

第四十三條 退耕土地還林后，在規(guī)定的補助期限內(nèi)，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門及時向持有驗收合格證明的退耕還林者一次付清該生活補助費。

第四十四條 退耕還林資金實行專戶存儲、?？顚Ｓ茫魏螁挝缓蛡€人不得擠占、截留、挪用和克扣。

任何單位和個人不得弄虛作假、虛報冒領(lǐng)補助資金和糧食。

第四十五條 退耕還林所需前期工作和科技支撐等費用，國家按照退耕還林基本建設(shè)投資的一定比例給予補助，由國務(wù)院發(fā)展計劃部門根據(jù)工程情況在計劃中安排。

退耕還林地方所需檢查驗收、兌付等費用，由地方財政承擔(dān)。中央有關(guān)部門所需核查等費用，由中央財政承擔(dān)。

第四十六條 實施退耕還林的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村應(yīng)當(dāng)建立退耕還林公示制度，將退耕還林者的退耕還林面積、造林樹種、成活率以及資金和糧食補助發(fā)放等情況進(jìn)行公示。

第五章 其他保障措施

第四十七條 國家保護(hù)退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權(quán)。自行退耕還林的，土地承包經(jīng)營權(quán)人享有退耕土地上的林木（草）所有權(quán)；委托他人還林或者與他人合作還林的，退耕土地上的林木（草）所有權(quán)由合同約定。

退耕土地還林后，由縣級以上人民政府依照森林法、草原法的有關(guān)規(guī)定發(fā)放林（草）權(quán)屬證書，確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)，并依法辦理土地變更登記手續(xù)。土地承包經(jīng)營合同應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)調(diào)整。

第四十八條 退耕土地還林后的承包經(jīng)營權(quán)期限可以延長到70年。承包經(jīng)營權(quán)到期后，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定繼續(xù)承包。

退耕還林土地和荒山荒地造林后的承包經(jīng)營權(quán)可以依法繼承、轉(zhuǎn)讓。第四十九條退耕還林者按照國家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，其中退耕還林（草）所取得的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入，依照國家規(guī)定免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。退耕還林的縣（市）農(nóng)業(yè)稅收因災(zāi)減收部分，由上級財政以轉(zhuǎn)移支付的方式給予適當(dāng)補助；確有困難的，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由中央財政以轉(zhuǎn)移支付的方式給予適當(dāng)補助。

第五十條 資金和糧食補助期滿后，在不破壞整體生態(tài)功能的前提下，經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，退耕還林者可以依法對其所有的林木進(jìn)行采伐。

第五十一條 地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加投入，改良土壤，改造坡耕地，提高地力和單位糧食產(chǎn)量，解決退耕還林者的長期口糧需求。

第五十二條 地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況加強(qiáng)沼氣、小水電、太陽能、風(fēng)能等農(nóng)村能源建設(shè)，解決退耕還林者對能源的需求。

第五十三條 地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，扶持龍頭企業(yè)，發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，開辟就業(yè)門路，增加農(nóng)民收入，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

第五十四條 國家鼓勵在退耕還林過程中實行生態(tài)移民，并對生態(tài)移民農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活設(shè)施給予適當(dāng)補助。

第五十五條 退耕還林后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)等措施，保護(hù)退耕還林成果。

第五十六條 退耕還林應(yīng)當(dāng)與扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和水土保持等政策措施相結(jié)合，對不同性質(zhì)的項目資金應(yīng)當(dāng)在?？顚Ｓ玫那疤嵯陆y(tǒng)籌安排，提高資金使用效益。

第六章 法律責(zé)任

第五十七條 國家工作人員在退耕還林活動中違反本條例的規(guī)定，有下列行為之一的，依照刑法關(guān)于貪污罪、受賄罪、挪用公款罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，依法給予行政處分：

（一）擠占、截留、挪用退耕還林資金或者克扣補助糧食的；

（二）弄虛作假、虛報冒領(lǐng)補助資金和糧食的；

（三）利用職務(wù)上的便利收受他人財物或者其他好處的。

國家工作人員以外的其他人員有前款第（二）項行為的，依照刑法關(guān)于詐騙罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府林業(yè)行政主管部門責(zé)令退回所冒領(lǐng)的補助資金和糧食，處以冒領(lǐng)資金額2倍以上5倍以下的罰款。

第五十八條 國家機(jī)關(guān)工作人員在退耕還林活動中違反本條例的規(guī)定，有下列行為之一的，由其所在單位或者上一級主管部門責(zé)令限期改正，退還分?jǐn)偟暮投嗍杖〉馁M用，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照刑法關(guān)于濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，依法給予行政處分：

（一）未及時處理有關(guān)破壞退耕還林活動的檢舉、控告的；

（二）向供應(yīng)補助糧食的企業(yè)和退耕還林者分?jǐn)偧Z食調(diào)運費用的；

（三）不及時向持有驗收合格證明的退耕還林者發(fā)放補助糧食和生活補助費的；

（四）在退耕還林合同生效時，對自行采購種苗的退耕還林者未一次付清種苗造林補助費的；

（五）集中采購種苗的，在退耕還林驗收合格后，未與退耕還林者結(jié)算種苗造林補助費的；

（六）集中采購的種苗不合格的；

（七）集中采購種苗的，向退耕還林者強(qiáng)行收取超出國家規(guī)定種苗造林補助費標(biāo)準(zhǔn)的種苗費的；

（八）為退耕還林者指定種苗供應(yīng)商的；

（九）批準(zhǔn)糧食企業(yè)向退耕還林者供應(yīng)不符合國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的補助糧食或者將補助糧食折算成現(xiàn)金、代金券支付的；

（十）其他不依照本條例規(guī)定履行職責(zé)的。

第五十九條 采用不正當(dāng)手段壟斷種苗市場，或者哄抬種苗價格的，依照刑法關(guān)于非法經(jīng)營罪、強(qiáng)迫交易罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由工商行政管理機(jī)關(guān)依照反不正當(dāng)競爭法的規(guī)定處理；反不正當(dāng)競爭法未作規(guī)定的，由工商行政管理機(jī)關(guān)處以非法經(jīng)營額2倍以上5倍以下的罰款。

第六十條 銷售、供應(yīng)未經(jīng)檢驗合格的種苗或者未附具標(biāo)簽、質(zhì)量檢驗合格證、檢疫合格證的種苗的，依照刑法關(guān)于生產(chǎn)、銷售偽劣種子罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)行政主管部門或者工商行政管理機(jī)關(guān)依照種子法的規(guī)定處理；種子法未作規(guī)定的，由縣級以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)行政主管部門依據(jù)職權(quán)處以非法經(jīng)營額2倍以上5倍以下的罰款。

第六十一條 供應(yīng)補助糧食的企業(yè)向退耕還林者供應(yīng)不符合國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的補助糧食的，由縣級以上人民政府糧食行政管理部門責(zé)令限期改正，可以處非法供應(yīng)的補助糧食數(shù)量乘以標(biāo)準(zhǔn)口糧單價1倍以下的罰款。

供應(yīng)補助糧食的企業(yè)將補助糧食折算成現(xiàn)金或者代金券支付的，或者回購補助糧食的，由縣級以上人民政府糧食行政管理部門責(zé)令限期改正，可以處折算現(xiàn)金額、代金券額或者回購糧食價款1倍以下的罰款。

第六十二條 退耕還林者擅自復(fù)耕，或者林糧間作、在退耕還林項目實施范圍內(nèi)從事濫采、亂挖等破壞地表植被的活動的，依照刑法關(guān)于非法占用農(nóng)用地罪、濫伐林木罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門依照森林法、草原法、水土保持法的規(guī)定處罰。

第七章 附則

第六十三條 已墾草場退耕還草和天然草場恢復(fù)與建設(shè)的具體實施，依照草原法和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

退耕還林還草地區(qū)小流域治理、水土保持等相關(guān)工作的具體實施，依照水土保持法和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第六十四條 國務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)劃范圍外的土地，地方各級人民政府決定實施退耕還林的，不享受本條例規(guī)定的中央政策補助。

第六十五條 本條例自2003 年1月20日起施行。