第一篇：解析關于規(guī)范性文件就應當規(guī)范

規(guī)范性文件就應當規(guī)范

規(guī)范性文件就應當規(guī)范

作者

大悟縣地方稅務局 李景然

【案情】

二○○一年四月，大悟縣地方稅務局稽查局在對京珠路大悟北段潛江市公路建設工程公司納稅情況進行檢查時發(fā)現(xiàn)，該公司在京珠路施工過程中，采挖工程用土石方，并且與當?shù)卣b定協(xié)議，開采工程所需砂石?；榫指鶕?jù)相關稅收政策的規(guī)定，認定該公司開采應稅礦產品應當依法繳納資源稅。于是對該公司下達了《限期改正通知書》要求該公司申報其應納資源稅。

潛江市公路建設工程公司認為，建筑施工單位自采自用砂石、粘土不應繳納資源稅，拒絕申報應納資源稅，也拒絕提供其開采砂石的相關資料。

縣稽查局通過到當?shù)卣{查，并走訪了其他開采砂石單位和個人，了解到了該公司開采時間及數(shù)量，并取得了該公司開采砂石的相關證據(jù)資料。

稽查局認為該公司開采砂石的行為應當繳納資源稅，且該公司已超過了納稅申報期，于五月八日對該公司不申報納稅的行為下達了《稅務行政處罰決定書》決定罰款玖仟元，并通過縣城建局定額管理站到實地勘測出工程用砂、石、土的數(shù)量，推算出該公司開采應稅礦產品應納稅額。

五月十八日，稽查局又到縣地礦局調查取證，縣地礦局認定該公司開采的河砂屬礦產資源中的天然石英砂，河卵石巖性以石灰石為主，據(jù)此核定該公司應納資源稅25萬元，并通知該公司交納，潛江市公路工程公司拒絕交納縣稽查局核定的應納稅款。

由于該公司拒絕交納稅款，稽查局申報縣地稅局通知其開戶銀行扣繳了應繳稅款及滯納金，該公司不服地稅

1局的強制執(zhí)行措施，起訴到大悟縣人民法院。

原告認為：《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第四條規(guī)定“未列舉名稱的其他非金屬礦原礦和其他有色金屬礦原礦，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收或者暫緩征收資源稅，并報財政部和國家稅務總局備案”。

“至今為止，湖北省人民政府并未作出在我省開征非金屬礦原礦（含沙卵石）資源稅的決定，更未報財政部和國家稅務總局備案”。而省地稅局文件認定沙、石、粘土按其他未列舉名稱的非金屬礦原礦征收資源稅?！氨桓嬉允〉囟惥值奈募橐罁?jù)對非金屬礦原礦征收資源稅顯然缺乏法律依據(jù)”。因此被告的行政處罰決定及強制扣繳稅款措施缺乏事實依據(jù)，適用法律錯誤，處罰程序違法，要求被告退還扣繳的稅款。

被告認為對原告的處罰是依法行使職權，原告在工程施工中開采、收購了工程所需河砂、卵石、碎石等建筑材料，根據(jù)《中華人民共和國資源稅暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）規(guī)定開采應稅資源的單位和個人為資源稅的納稅人，因此原告應在法定期限內申報，經稅務機關責令其限期改正，原告仍未辦理納稅申報，因此稅務行政處罰決定事實清楚，程序是完全正確的。

未列舉名稱的其他非金屬礦原礦是否應當征收資源稅原告無權訴訟，《稅收征收管理法》第八十八條規(guī)定“納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔保”。

因此原告對稅務機關是否該征稅問題應當先繳稅再復議，然后才能起訴。

人民法院通過審理認為被告作出行政處罰、強制執(zhí)行的程序合法，措施得當。但是強制執(zhí)行的稅款是否應當征收存在復議前置問題，應當另案審理，但是未列舉名稱的其他非金屬礦原礦是否應當征稅又是稅務行政處罰和強制執(zhí)行的基礎，因此，人民法院決定暫行中止該案的審理，要求原告對征稅問題進行復議后再一并審理。

潛江市公路建設工程公司又申請孝感市地方稅務局對該案進行復議。在復議過程中，縣地稅局認為該公司開采的河卵石礦質屬石灰石，根據(jù)《實施細則》規(guī)定石灰石屬列舉名稱的礦產品，應當征收資源稅?！妒〉胤蕉悇站株P于京珠公路建設取土是否征收資源稅的批復》（以下簡稱《批復》）規(guī)定修、筑路所用砂、石、粘土應當按照未列舉名稱的其他非金屬礦原礦征稅。

復議機關認為，未列舉名稱的非金屬礦原礦是否征稅應當由省人民政府確定，湖北省地方稅務局的《批復》中將河砂、粘土按照未列舉名稱的非金屬礦原礦征收資源稅，明顯越權，因此不能作為征稅依據(jù)。

根據(jù)《中華人民共和國礦產資源法實施細則》中《礦產資源分類細目》規(guī)定，河砂屬于天然石英砂，資源稅稅目中只列舉了石英砂，因此河砂屬未列舉名稱的非金屬礦原礦。通過相關部門認定河卵石的巖性以石灰石為主，因此復議機關認為對河卵石征收資源稅法律依據(jù)充足，對粘土、河砂等其他未列舉名稱非金屬原礦征收資源稅法律依據(jù)不足。因此撤銷縣地稅局的扣繳稅款通知書，要求縣地稅局重新核實沙、石、土的數(shù)量后，重新核定應納稅額。

經過重新核實后，縣地稅局核定原告開挖河卵石應納資源稅三萬元，退還了余下多征稅款，原告因此也撤回向了人民法院的起訴書。

【評析】：

一、現(xiàn)行規(guī)范性文件制定中存在的問題

行政機關的行政行為可分為抽象行政行為和具體行政行為，而許多具體行政行為是依據(jù)抽象行政行為作出的，如果抽象行政行為不合法具體行政行為的合法性就難以保證，雖然，抽象行政行為不被當事人直接訴訟，但因執(zhí)行抽象行政行為引發(fā)具體行政行為訴訟的案例是非常多的。

抽象行政行為包括制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和大量的規(guī)范性文件，從總量上看，規(guī)范性文件的總值大大超過行政法規(guī)和行政規(guī)章；

從行政法制工作的角度看，規(guī)范性文件的制定對于行政法規(guī)和行政規(guī)章起到有效的執(zhí)行作用，在行政管理中起著非常重要的作用。

但是，應該看到在實踐中也存在不少問題。

1、越權制定規(guī)范性文件的情況嚴重。

行政機關制定規(guī)范性文件的內容相當廣泛，在制定規(guī)范性文件時，存在著嚴重的越權行為，既有上下級行政機關的縱向越權，也有同級行政機關之間的橫向越權。

由于我國現(xiàn)行行政法調整的范圍較窄，某些管理領域往往先由國家行政機關的規(guī)范性文件調整，部分規(guī)范性

文件在行政管理中起著重要作用，而一些不合法的規(guī)范性文件，會嚴重影響行政執(zhí)法的嚴肅性，導致具體行政行為不合法。

如《財政部 國家稅務總局關于調整部分娛樂業(yè)營業(yè)稅稅率的通知》（財稅[2001]73號）將部分娛樂業(yè)稅率調整為20%，而《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》第二條第三款規(guī)定“納稅人經營娛樂業(yè)具體適用的稅率，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在本條例規(guī)定的幅度內決定”。

因此財政部的文件屬于同級橫向越權行為。

2、制定的規(guī)范性文件與上一級規(guī)范性文件、行政規(guī)章、行政法規(guī)不相符合，甚至出現(xiàn)抵觸，使行政法規(guī)、行政規(guī)章在實施中發(fā)生變形，如本案中未列舉名稱的其他非金屬礦原礦征收資源稅征稅問題。

湖北省地稅局《關于資源稅幾個政策問題的通知》（鄂地稅發(fā)[1994]015號）、《省地方稅務局關于調整未列舉名稱的其他非金屬礦原礦資源稅稅額標準的通知》都明顯越權確定了資源稅稅額、減免稅等問題。

這不僅與《暫行條例》的立法內容相違背，也與《中華人民共和國稅收征稅管理法》規(guī)定的除法律、行政法規(guī)外，任何機關不得作出稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅的規(guī)定相違背。

又如在《暫行條例》第七條第三款規(guī)定的資源稅減免權為：國務院規(guī)定的其他減稅、免稅項目，而在財政部制定的《實施細則》第四條第二款中卻規(guī)定未列舉名稱的其他非金屬礦原礦和其他有色金屬礦原礦，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收或暫緩征收資源稅。這明顯越權授權省級人民政府有減免稅權。

3、沒有遵循必要的程序規(guī)則，有的行政機關往往根據(jù)某一領導的一個批示甚至一句話或一次大會發(fā)言，便匆匆起草一個文件，行政機關內部職能部門也是各行其是，隔行如隔山，對重要性文件沒有經過認真、周密的調查研究，更沒有在一定范圍內經過相關人員的必要討論和磋商，不廣泛聽取意見，便草率發(fā)文或公布，缺乏應有的程序規(guī)則予以制約。

二、進一步完善規(guī)范性文件的制定程序

1、嚴格執(zhí)行規(guī)范性文件制定程序。

為了規(guī)范規(guī)章、法規(guī)的制定程序，國務院頒布了《規(guī)章制定程序條例》，許多部門也制定了本部門的規(guī)章制定辦法，對于規(guī)范性文件的制定也應符合一定的操作規(guī)程，經歷必要的程序和合理步驟，使行政機關這種抽象行

政行為做到針對性強，更加科學合理。

2、落實公開、公正制度。

在制定規(guī)范性文件時應廣泛聽取各方面的意見，涉及對外有普遍約束力的規(guī)范性文件還應當聽取管理相對人的意見，增加規(guī)范性文件的透明度。規(guī)范性文件形成后還應及時公布，便于貫徹，更有利于群眾的參與和監(jiān)督。

3、嚴格劃分制定權限。

對不屬本級管理的事務不得越權制定文件，對需要部門協(xié)調的及時相互溝通，對屬于上級權限的應及時請示，對本部門需要創(chuàng)立規(guī)章的不應以規(guī)范性文件代替，同時在制定規(guī)范性文件時應當加強內部職能部門的協(xié)調，建立嚴格的會簽制度，對涉及法規(guī)性內容應當有法制工作部門的意見。

4、加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督檢查。

對于規(guī)范性文件的監(jiān)督有行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督。上級行政機關應經常檢查所屬部門制定的規(guī)范性文件，對不合法的文件應當撤銷或變更。行政機關內部法制工作機構應當定期對本部門的文件進行清理，建立規(guī)范性文件報送備案制度。

在司法監(jiān)督中，人民法院對審理案件中具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件應當嚴格鑒別和判斷，對于不合法的規(guī)范性文件不予采信，同時可以采用司法建議方式向規(guī)范性文件制定單位及其上級機關提出修改建議，促進行政機關及時糾正。

在貫徹規(guī)范性文件時，要經常聽取下級、社會各界對執(zhí)行規(guī)范性文件的意見，發(fā)現(xiàn)有違法或者有不合理問題應當及時修正。

規(guī)范性文件修改、制定的及時性正是加強行政管理所需要的。因此行政機關應當在搞好調查研究的同時，進一步完善規(guī)范性文件的制定，為貫徹法律、法規(guī)、行政規(guī)章服務。

規(guī)范性文件是行政管理中的重要依據(jù)，制定和完善規(guī)范性文件的創(chuàng)制制度有利于我國行政法制規(guī)范化的建設，因此制定規(guī)范性文件應當納入法制的軌道。

第二篇：規(guī)范性文件起草說明格式規(guī)范（定稿）

城鄉(xiāng)建委規(guī)范性文件起草說明格式規(guī)范

規(guī)范性文件起草說明應當包含以下內容：

一、規(guī)范性文件制定的必要性和基本情況（背景）

（一）陳述應當制定本規(guī)范性文件的理由、目的、意義。規(guī)范性文件規(guī)定事項所涉及的相關基本情況、存在的主要問題及其原因、必須通過制定規(guī)范性文件予以規(guī)制的理由等內容；

（二）必要時，介紹全省其他城市或全國各地同類城市的相關情況及其規(guī)范性文件的制定情況。

二、規(guī)范性文件的起草過程

起草過程包括起草該規(guī)范性文件涉及有關問題的調研情況，草案征求意見及意見的采納情況，對涉及多個部門職權時有關爭議的處理和協(xié)調情況等。

起草規(guī)范性文件過程中不同意見和協(xié)調情況。

（一）對于并非大的原則性問題的一般性不同意見、不直接影響行政管理工作的不同意見、經過協(xié)調已經達成一致的不同意見等，可以不作說明。

（二）對于一些涉及大的原則性問題的不同意見、直接影響行政管理工作的不同意見、確須作出規(guī)定但經過協(xié)調仍達不成一致的不同意見、雖然達成一致但有可能在實施中重新提起異議的不同意見等，則必須要將意見相左各方的具體意見、相關部門的 －1－

協(xié)調情況、法制機構的具體建議等，在說明中列專條作出具體說明；

（三）對于經過協(xié)調達成一致的一些重大問題，還要將達成一致的具體內容作出明確說明。

三、規(guī)范性文件制定依據(jù)

1、只要在制定本規(guī)范性文件中作為依據(jù)使用或者參照、參考了的，都要列舉出來；

2、在列舉順序上，首先是上位法依據(jù)，其次是參照依據(jù)，再次是參考依據(jù)；

3、列舉制定依據(jù)的名稱，必須是其全稱并加書名號，同時注明其文號和公布時間。

四、規(guī)范性文件的主要內容

以高度概括、簡潔明了的方式，說明本規(guī)范性文件的主要內容；要簡要介紹該規(guī)范性文件的條款數(shù)、內容基本構成等，屬于修訂的規(guī)范性文件還應說明修訂的部分。

五、其他需要說明的問題

對本規(guī)范性文件中的有關規(guī)定、擬解決的主要問題以及擬采取的主要措施（合法性、針對性和可操作性）等相關情況，作出具體說明。

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第三篇：規(guī)范性文件備案

規(guī)范性文件備案

今年年底，我國要宣布中國特色社會主義法律體系的建成。在這個法律體系當中，囊括了憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也就是說，規(guī)范性文件在這個體系中是不可或缺的一部分。

關于到底什么規(guī)范性文件的問題，其實從廣義角度來說的話，我們國家有關權力機關或行政機關制定的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、以及作為行政管理依據(jù)的文件都可以被稱作規(guī)范性文件，因為它們有一個共同的特征，也就是“規(guī)范性”，都是用來規(guī)范管理相對人行為的，其實同時，它對我們有關機關本身的行為也同樣起著規(guī)范的作用。

平時我們所說的規(guī)范性文件，也就是今天我們所說的規(guī)范性文件，是從狹義的角度來說的，也就是說，它是由行政機關發(fā)布的作為行政管理依據(jù)的文件。雖然說，我們這里所說的規(guī)范性文件不在立法范疇，但它是一種準立法行為。制定規(guī)范性文件，是憲法賦予行政機關的一項工作職責。在實踐中，各級政府、各部門出臺的規(guī)范性文件數(shù)量也相當多，內容涉及行政管理的方方面面，在各行政機關的日常管理中被大量的使用。所以，它在我們的日常管理中也算是扮演著非常重要的角色。

由于規(guī)范性文件它是一個抽象的行政行為，它跟我們平時的行政執(zhí)法這樣的具體行政行為不一樣，執(zhí)法行為針對的是具體的人，具體的事，是一次性行為，它的影響面相對比較小;而規(guī)范性文件，它針對的是不特定的人、不特定的事，而且在一定范圍、一定時期內可以反復適用，相比之下，它的影響面要大很多?？梢哉f，一件好的規(guī)范性文件，可以造福一方，一件不好的規(guī)范性文件，可能會禍害一片，因此，我們在制定規(guī)范性文件過程中把好質量關實在是非常的重要。

一、市政府規(guī)范性文件的制定程序以及其中需要注意的有關問題

市政府在1996年制定了《規(guī)范性文件制定程序暫行規(guī)定》，這是我市建市以來制定的第一部成型的，專門規(guī)范規(guī)范性文件制定程序的文件。2007年，市政府對這個《規(guī)定》進行了修訂，并作了重新發(fā)布，重新發(fā)布后的這個文件，從規(guī)范性文件的制定原則、立項、起草、審查、決定、公布、備案等方面對文件的制定程序作了比較明確的規(guī)定。政府法制機構，在政府規(guī)范性文件制定程序當中，承擔著政府規(guī)范性文件審查和備案的職責，在我們平時審查和備案過程中，發(fā)現(xiàn)了很多問題，值得研究，也值得注意。

（一）規(guī)范性文件制定原則

規(guī)范性文件制定的原則是，在規(guī)范性文件中，不得違反法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的規(guī)定。也就是說，我們制定的規(guī)范性文件的內容，不得違反“上位法”規(guī)定，影響管理相對人權利義務。具體來講，主要有以下幾個事項不得設定：1行政處罰，2行政許可,3行政收費，4行政強制,5其他應當由法律、法規(guī)和規(guī)章設定的事項。

（二）立項

按照市政府《規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》第二章的規(guī)定，市政府各部門或各縣（市、區(qū)）政府認為需要由市政府制定規(guī)范性文件的 , 須在每年的11月底前，提出下一的規(guī)范性文件制定計劃，按程序向市政府法制機構申請立項。市政府法制機構對各單位制定規(guī)范性文件的立項申請進行匯總和研究論證，并擬訂下一規(guī)范性文件制定計劃，報市政府審定。未列入制定計劃的項目，原則上不予制定，有關單位認為急需制定的，須向市政府法制機構提出申請，經市政府法制機構組織論證后，報市政府審定。

也就是說，各部門、各縣（市、區(qū)）政府在下一，有以市政府名義制定規(guī)范性文件的需求的，要在本年底前向市政府法制辦提出制定計劃，經法制辦審核，報市政府審定后執(zhí)行，沒報計劃的，下一原則上市政府不予考慮，除非有充分的理由能夠證明急需制定。

（三）起草

市政府的規(guī)范性文件，一般是由市政府工作部門負責起草的，極個別的，內容涉及幾個工作部門職能的重要的規(guī)范性文件，由市政府法制機構或主要部門牽頭，組成專門小組來負責起草，但一般都是由市政府工作部門負責起草的。在起草過程中應該注意以下幾點：

第一，要做好調研論證。一個制度制定后要使用比較長的時間，這個文件是不是必要，是不是切合實際，中間的制度怎么設計，對于重點、難點、敏感性問題的處理是否適當，文件主要內容是否能經得起實踐的檢驗，等等，都需要進行深入的調查研究。在起草一個文件之前是不是經過深入的調查研究了，是不是聽取各方意見了，它不光是程序問題，有時候還是態(tài)度問題，尤其是涉及重大問題的文件的時候。

第二，規(guī)范性文件的內容應該具體、明確、具有可操作性。凡國家法律、法規(guī)和規(guī)章以及上級規(guī)范性文件明確規(guī)定的內容，原則上不作重復規(guī)定。規(guī)范性文件的內容里面一般要對制定目的、制定依據(jù)、基本原則、調整對象、具體規(guī)范等做出明確規(guī)定。

第三，起草規(guī)范性文件，應對內容相近的現(xiàn)行規(guī)范性文件進行清理。意思是說，原來就有一個文件，現(xiàn)在起草的這個文件是對原來那個文件的替換，那應該在新起草的這個文件最后面注明“市政府于某年某月某日以某文號發(fā)布的某某某文件同時廢止”。

第四，關于規(guī)范性文件名稱的問題。規(guī)范性文件的名稱一般可以稱辦法、規(guī)定、決定、意見、通知等，但不能稱“條例”。國務院制定的行政法規(guī)、省級人大制定的地方性法規(guī)可以叫“條例”，但規(guī)范性文件不行。

第五，起草規(guī)范性文件的同時，應撰寫起草說明（重要）。起草說明的內容應包括：該文件起草的背景、必要性和目的、起草的法律法規(guī)依據(jù)、想要明確和解決的主要問題、起草經過、調研和征求意見情況、對有爭議問題的協(xié)調情況、主要條款的解釋和其他需要說明的問題等。規(guī)范性文件的起草說明，就像一個產品的使用說明書一樣，可以幫助有關人員及時了解文件起草背景和制定目的，理解主要內容，發(fā)現(xiàn)問題和不足，便于提出好的意見和建議，或者推動有關方面及時作出決策。因此，規(guī)范性文件的起草說明對于提高規(guī)范性文件通過的效率，提高規(guī)范性文件的質量，具有十分重要的意義。

（四）審查

《河南省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》明確提出規(guī)范性文件在發(fā)布之前必須要經法制機構審查，未經審查或審查未通過的，不得發(fā)布施行。審查文件，主要是從這么幾個方面：

第一，合法性。規(guī)范性文件的制定，主要就是為了使國家的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策在本地得到具體執(zhí)行和實施，所以它不僅不能同國家的有關法律政策相抵觸，而且還必須與它們相統(tǒng)一。需要說明的是，要求規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章和政策相統(tǒng)一，并不是要求和上級規(guī)定一一對應，照搬照抄。也不能片面站在部門角度，對法律、法規(guī)、規(guī)章各取所需、斷章取義，形成加工國家法律的不正?，F(xiàn)象。我們在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內從具體辦事程序等方面作一些適當?shù)募毣兔鞔_還是可以的。

制定的規(guī)范性文件必須合法，這是基礎，關于它的合法性，我們需要把握好這么幾點：

一是不得違法設定行政處罰。按照《行政處罰法》的規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章可以設定行政處罰，而規(guī)范性文件不得設定，這里所說的不得“設定”，它不但包括不能自己“創(chuàng)設”新的行政處罰，也包括不能“改變”法律、法規(guī)、規(guī)章確定的行政處罰的“種類和標準”，這一點我們一定要把握好。在平時制定的規(guī)范性文件當中，違法設定行政處罰的例子很多，比如說，我國《兵役法》罰則中有一條，大概意思是對退役士兵不安臵的，由縣級人民政府責令改正，并可以處以罰款。這里問題就來了，兵役法規(guī)定只是說到“可以罰款”，對按什么來罰，罰的幅度是多少沒有規(guī)定，實際上這個規(guī)定是沒有可操作性的，但假如我們在規(guī)范性文件中將它變得可操作，那是違反行政處罰法的，是不可以的。

我們自己不能設立行政處罰，對不該罰或者沒有權力罰的，我們罰了，那是違法的。但是，同時，對該罰的，我們不去處罰，那也是違反行政處罰法有關規(guī)定的。有時候,有很多法律規(guī)定說違反什么什么行為的，“可以”處以多少多少錢罰款，我們在引用這樣的條款的時候不能把“可以”這兩個字取了，有“可以”這兩個字和沒有這兩個字是不同的概念，一個是視情況可以罰，也可以不罰，一個是沒有選擇的余地，必須要罰。另外，我們還得注意的是，我們制定的文件中也不能出現(xiàn)“從重處罰”、“依法予以上限處罰”“依法予以下限處罰”這樣的實體性規(guī)定。行政處罰里面規(guī)定一個罰款的幅度，那是法律對行政執(zhí)法機關賦予的自由裁量權，我們不能以一紙文件讓它變了味。

曾經我們在審查文件過程中有單位提出過，說在行政管理過程中經常發(fā)現(xiàn)被管理人的某些行為是違法的，不合適的，國家法律雖然沒有規(guī)定本單位可以處罰，但該單位不管沒人管，不處罰又制止不了，不能聽之任之。在這里我們需要明確一點，我國對行政機關的職責有一個基本的原則，也就是職權法定，法無明文規(guī)定不可為，既然國家沒有規(guī)定你可以罰，那你就不能罰，你罰了，你就違法了，以違法行為制止違法行為顯然是不合適的。

另外，從規(guī)范性文件制定技術方面來講，我們建議文件中盡量不要規(guī)定罰則，因為我們沒有設定行政處罰的權力。即使在文件中規(guī)定了，也只能是引用法律、法規(guī)、規(guī)章的原話，沒多大必要。再說了，我們就是去執(zhí)法的時候，下行政處罰決定書，其中引用的處罰依據(jù)也肯定都是法律、法規(guī)、規(guī)章，而不會是規(guī)范性文件。

二是不得違法設定行政許可。行政許可通俗的講，就是允許某人做某事，我們以前都叫行政審批，基本就是這個意思，不過行政許可和行政審批在范圍上還是有些區(qū)別的。規(guī)范性文件不得設定行政許可，這是《行政許可法》的規(guī)定。這里的不得設定行政許可和不得設定行政處罰類似，也就是說，規(guī)范性文件不但不能“創(chuàng)設”新的行政許可“項目”，也不能“增加”行政許可的“條件或環(huán)節(jié)”。能設定行政許可的只有法律和法規(guī),規(guī)章都基本沒有，只有省政府規(guī)章可以設定為期一年的臨時性的行政許可，可見，國家對可以設定行政許可的要求是相當嚴格的。也就是說，這個事項國家法律、法規(guī)讓你批，那你就可以批，沒說讓你批的，你就不能批，同時，經你批準需要什么條件這也都是法定的，是不能隨便更改的。

三是不得違法設定行政收費。我們國家現(xiàn)在還沒有一部規(guī)范行政收費的法律，《行政收費法》已經醞釀了好多年了，到目前還沒有出臺。但是雖然沒有法律來規(guī)范行政收費行為，但國務院有規(guī)定。根據(jù)國務院《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》第三條，可以規(guī)定行政事業(yè)性收費的最低層級的機關為省政府文件、省級財政和物價部門聯(lián)合下發(fā)的文件。地市級政府及其以下是沒有權力設定行政收費的。這里面，我們不但不能“設定”行政收費“項目”、也不能“增設”收費“范圍”，或者擅自“增加”收費“標準”。

四是不得違法設定行政強制。在規(guī)范性文件中隨意設定行政強制的現(xiàn)象比起行政處罰、行政許可、行政收費要少一些。行政強制的措施比如有行政強制戒嚴、強制戒毒、強制查封、扣押、凍結、強制銷毀、強制劃撥、強制扣繳等等，這些在規(guī)范性文件中也是不能自己創(chuàng)設性地設立的。我國的《行政強制法》可能很快就頒布了，這又將是一部規(guī)范行政行為的法律規(guī)范。

在合法性方面除以上幾點需要把握外，我們在平時的規(guī)范性文件審查過程中還存在著其他一些問題，需要注意，主要有：

1、如政府越權規(guī)定減免所得稅和土地出讓金等，這在招商引資文件中很普遍，但這是不可以的。

2、違反國家有關政策。比如曾經有個地方出臺的一個政府規(guī)范性文件要求外來務工人員必須接受當?shù)赜嘘P部門的培訓，領取培訓合格證后方能在當?shù)貏展ぃ駝t，對當事人和用人單位實施處罰。這與中央和國務院關于減輕外來務工人員的負擔的相關精神是相違背的。

3、違反市場經濟原則。比如含有“掛牌保護”內容和地方保護、行業(yè)保護以及超國民待遇的內容，妨礙了市場的公平競爭。咱們國家2008年施行的《反壟斷法》專章對“濫用行政權力排除、限制競爭”作了明確規(guī)定。

4、關于“解釋權”的問題。政府制定的文件規(guī)定“由部門負責解釋”，部門制定的文件規(guī)定“由科室負責解釋”，這和“誰制定、誰解釋”的法律精神是相違背的。關于解釋權的問題，《規(guī)章制定程序條例》第三十三和三十六條有比較明確的規(guī)定，這個規(guī)定對規(guī)范性文件也是適用的。

第二，必要性和可行性

上面說的是我們制定文件時要把握合法性，在把握合法性的同時，還得把握必要性和可行性。

發(fā)布文件就是為了落實的，這個文件是不是有必要發(fā)，是不是切實可行，它的發(fā)布能不能因地制宜地得到實施，解決實際問題，都是值得考慮的，因此，必要性和可行性也顯得很重要。一個脫離了實際情況的規(guī)范性文件，是沒有可操作性的，因此，在制定文件的過程中在考慮合法因素的同時，還得考慮是否具有必要性和可操作性。

第三，把好技術關和語言關

這就要求我們制定的文件要主題明確、結構嚴謹、邏輯合理、語言規(guī)范、表述準確，我們起草文件時要注意盡量使用“法言法語”，這就對起草人員的業(yè)務素質、法律素質、文字功底和責任心都有一定的要求。需要強調的是，在規(guī)范性文件的審查程序中，有時候有些單位今天把文件送到法制辦了，明天就想要，上午送來了，下午就想要，對于有些比較簡單的文件，涉及法律問題不多的，沒問題，我們很快就能出意見，甚至當時就能出意見。但是對于有些直接涉及公民、法人或者其他組織利益的，我們在審查過程中還必須要按國務院有關規(guī)定向社會和有關單位征求意見，其中涉及重大事項的，還要召開聽證會、論證會，或者上報市政府協(xié)調等，中間會需要一些時間，這個需要有些部門的理解和配合。

另外，我們平時在文件制定過程中發(fā)現(xiàn)還有一些問題很值得關注，比如“公共權力部門化”、“部門權力利益化”等“權力尋租”的情況還是經常出現(xiàn)，還有，利用規(guī)范性文件解決機構問題的情況也時有發(fā)生，這些問題都非常值得深思。

（五）決定、公布

在文件審查完后，報到市政府，市政府經有關會議審議、有關領導簽署，就可以發(fā)布了。發(fā)布之后會按規(guī)定向社會公布?，F(xiàn)在市政府公布規(guī)范性文件的方式一般是政府門戶網站和政府公報。

在平時審查文件過程中，我們都比較嚴格，法制機構本身就是為政府提供法律服務的，我們必須得保證經我們審查的政府發(fā)出去的文件是合法的、可行的，是嚴肅的、規(guī)范的。有些時候有些同志不理解，說你們搞得也太嚴了，你們說這也不行，那也不行，那我們還干不干了，我們說這不是“我們”說不行，是“法律”說不行，我們必須要為政府負責，其實同時也是為各有關單位負責，我們的工作性質也決定了我們必須嚴格把關任何一件規(guī)范性文件。

現(xiàn)在關于文件的監(jiān)督機制也越來越嚴格了，國務院和省政府都明確要求市政府制定的文件在規(guī)定期限內要報送省政府備案，接受監(jiān)督審查。國家從2007年7月1日施行的《監(jiān)督法》，其中專章規(guī)定人大對政府規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，這還是一個法定監(jiān)督。所以，市政府的規(guī)范性文件并不是一發(fā)布就完了，還必須要報送省政府和市人大接受備案審查，審查沒通過的，是不能使用的。

二、規(guī)范性文件的備案及其應該注意的有關事項

按照規(guī)定，不光市政府的文件要報省政府和市人大備案。各縣（市、區(qū)）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的文件也要報送上級政府備案、市縣政府各部門的文件也得報送本級政府備案，接受審查監(jiān)督。市政府的文件給省政府和市人大備案，各縣（市、區(qū)）政府和市政府部門向市政府報備的文件的具體審查工作在市政府法制辦。

我們在備案審查中審查的主要內容包括（和規(guī)范性文件發(fā)布前的審查基本相通）：1是否超越法定權限；2是否違反國家有關法律、法規(guī)、規(guī)章或者國家政策規(guī)定；3規(guī)范性文件之間對同一事項的規(guī)定是否一致；4文件是否適當；5是否違反法定程序。

關于報備的程序方面，《河南省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》對報備的范圍、報備的時間、需要報備的材料等方面都有比較明確的要求。關于報備的范圍：凡是直接或間接涉及行政管理相對人權利義務，作為行政管理依據(jù)的文件都視為規(guī)范性文件，都要報送。不需要報備的有：

1、原文轉發(fā)的上級部門規(guī)范性文件的文件。但在轉發(fā)的同時又作出具體規(guī)定的除外；

2、單位內部文件；

3、平行文，比如向沒有隸屬關系的機關發(fā)布的函；

4、具體行政行為，比如就特定的人、特定的事發(fā)布的通報、通知、批復、公告、或者作出的行政許可、行政處罰或其他行政執(zhí)法決定、行政復議決定等；

5、上行文，也就是對上級機關的請示報告；

6、會議通知；

7、領導講話和不作為行政管理依據(jù)的會議紀要；

8、人事任免決定。

關于報備的時間。國務院2008年發(fā)布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》要求自文件發(fā)布之日起15日內報送?！逗幽鲜∫?guī)章規(guī)范性文件備案辦法》中也有明確規(guī)定。由于省里的備案辦法比國務院的決定發(fā)布的早一年，在時間要求上不太一致，我們盡量按國務院的要求來報，也就是按15日來報。

需要報備的材料：

1、備案報告1份（格式市政府以前發(fā)過，各單位都有）；

2、正式文件一式3份；

3、起草說明一式1份；

4、法律法規(guī)政策依據(jù)一式1份；

5、電子文本。

關于備案文件的合法率、報備率、按時率都屬于市政府依法行政目標考核的范圍，應引起各單位重視。

第四篇：規(guī)范性文件管理制度

豆壩九年制學校規(guī)范性文件

管理制度

第一條 為了促進依法行政，使本校起草制定規(guī)范性文件的工作規(guī)范化、程序化、標準化，根據(jù)有關法律、法規(guī)，制定本制度。

第二條 本制度適用于本校起草制定規(guī)范性文件的工作。

規(guī)范性文件是指本校制定或聯(lián)合其他部門制定的在全學區(qū)圍內進行行政管理、規(guī)范教學工作的文件。

第三條 規(guī)范性文件應當以“康縣豆壩鄉(xiāng)九年一貫制學校文件”的字樣發(fā)布，根據(jù)內容使用“規(guī)定”、“辦法”、“細則”、“通知”、“決定”等規(guī)范的名稱。

第四條 制定規(guī)范性文件必須遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定，符合法定權限和程序.第五條 本校規(guī)范性文件的管理工作由辦公室負責，主要內容包括:

（一）組織起草調整規(guī)范性文件；

（二）負責本辦規(guī)范性文件的公布工作；

（三）負責本辦規(guī)范性文件的解釋；

（四）負責規(guī)范性文件的清理工作；

第六條 下列事項，本辦可制定規(guī)范性文件：1

（一）實施人防法規(guī)、規(guī)章的具體措施和方案，需要制定規(guī)范性文件組織實施的；

（二）實施人防法規(guī)、規(guī)章的程序，需要制定規(guī)范性文件確定的；

（三）調整本辦機關對外的行政行為需要制定規(guī)范性文件的。

第七條 規(guī)范性文件制定項目，由辦公室擬定項目建議書后提交主任批準。

第八條 制定規(guī)范性文件，應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，注重本區(qū)的實際情況。具體工作由辦公室負責。

第九條 起草的規(guī)范性文件涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公布，征求社會各界的意見。也可以舉行聽證會。

起草專業(yè)性強的規(guī)范性文件，應當征求有關機構及專家的意見。規(guī)范性文件的內容與其他部門工作關系緊密的，規(guī)范性文件草案應當進行會簽，或者與有關部門聯(lián)合起草。

第十條 規(guī)范性文件草案在主任審批通過后，上報區(qū)政府法制辦，由區(qū)政府法制辦按照相關規(guī)定進行審查。

第十一條 區(qū)政府法制辦審查規(guī)范性文件時，需要本辦進一步說明情況的，本辦應當在規(guī)定的期限內予以說明。

第十二條 經區(qū)政府法制辦合法性審查后，由主任簽署，經統(tǒng)一登記、編號發(fā)布施行。

第十三條 本制度自2010年1月1日起施行

第五篇：第五章 規(guī)范性文件

第五章

規(guī)范性文件

單選 下列哪個文件屬于行政機關的規(guī)范性文件（）。

A行政處罰法 B關于王某某任免職的通知

C關于黨的廉政建設的規(guī)定 D省人民政府關于加強和改進消防工作的實施意見 D《吉林省規(guī)范性文件制定辦法》的施行日期（）。

A2013年3月18日 B2013年5月1日

C2005年10月1日 D2009年7月1日

B 3 《吉林省規(guī)章規(guī)范性文件監(jiān)督辦法》的施行日期（）。

A2005年7月25日 B2005年10月1日 C2013年5月1日 D2009年7月1日 B《吉林省規(guī)章規(guī)范性文件清理辦法》的施行日期（）。

A2009年2月1日

B2009年7月1日

C2013年5月1日

D2005年10月1日

B 5 下列行政行為中屬于行政機關抽象行政行為的是（）。

A對張某礦山開采的許可 B2對李某交通違法的處罰

C對趙某欠賬不還的強制執(zhí)行 D某市關于全面加強道路交通安全的實施意見 D下列哪個單位符合法定的規(guī)范性文件制定權限（）。

A縣人民政府 B街道辦事處 C公安廳法制總隊 D市行政執(zhí)法支隊 A各級政府所屬工作部門制定的規(guī)范性文件應當向哪個機關備案（）。

A省法制辦 B市法制辦

C縣法制辦 D本級政府法制辦 D規(guī)范性文件報送備案的時限要求（）。

A自公布之日起30日內報備 B每年年底一次性集中報備

C自公布之日起15日內報備 D沒有具體的時限要求，根據(jù)情況自行報備 C 9 報送規(guī)范性文件備案應當提交的材料（）。

A正式文本5份 B備案報告1份 C起草說明1份 D正式文本5份、備案報告和起草說明各1份 D下列哪項是制定規(guī)范性文件的必經法定程序（）。

A上級領導指示 B必須要經過本單位某位領導的同意

C法制機構的合法性審查 D必須經過全體行政相對人的一致同意 C 11 下列哪項是制定規(guī)范性文件的必經法定程序（）。

A行政機關內部傳達 B只有在具體行政執(zhí)法時才能出示 C限制規(guī)范性文件的知曉范圍 D向社會公開公布 D國務院和省政府對規(guī)范性文件定期清理的時間規(guī)定（）。

A每年清理一次 B每隔2年清理一次 C每隔5年清理一次 D沒有具體規(guī)定 B 13 規(guī)范性文件屬于哪一種行政行為（）。A具體行政行為 B抽象行政行為 C事實行為 D行政處罰 B 14 法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間效力等級由大到小的排列順序是（）。

A法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件 B規(guī)范性文件、規(guī)章、法規(guī)、法律 C排列順序不分高低 D效力等級相同 A 15 法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間效力等級由小到大的排列順序是（）。

A規(guī)范性文件、規(guī)章、法規(guī)、法律 B法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件 C排列順序不分高低 D效力等級相同 A 16 備案審查屬于下列哪一種監(jiān)督行為（）。A權利監(jiān)督 B司法監(jiān)督 C社會監(jiān)督 D層級監(jiān)督 D 17 政府部門制定的規(guī)范性文件應當向哪個機構報送備案（）。

A人大常委會

B上級部門 C本級政府法制機構 D上級政府 C 18 定期對規(guī)范性文件進行清理的主要目的是（）。

A保持辦公環(huán)境整潔 B迎接上級檢查 C績效考核的要求 D維護社會主義法制統(tǒng)一 D 19 社會公眾認為規(guī)范性文件違法不當?shù)恼斁葷朗牵ǎ?/p>

A行政訴訟 B進京上訪 C向有權機關提出審查的建議 D申訴控告 C 20 下列哪項不可以自行創(chuàng)設行政處罰（）。A規(guī)范性文件 B部門規(guī)章 C政府規(guī)章 D行政法規(guī) A 21 規(guī)范性文件監(jiān)督的主管部門是（）。A政府法制辦 B司法局 C人民法院 D人大常委會 A 多選 規(guī)范性文件備案審查的基本原則包括（）。

A有件必備 B有備必審 C有錯必糾 D有問必答 A,B,C 23 制定規(guī)范性文件必須經過的法定程序包括（）。A調研論證 B征求意見

C合法性審查 D公開發(fā)布 A,B,C,D 24 下列可以作為行政執(zhí)法依據(jù)的是（）。A法律 B規(guī)范性文件C省委組織部文件 D藥監(jiān)局法規(guī)處文件 A,B 25 下列不可以作為行政執(zhí)法依據(jù)的是（）。

A行政機關內設機構文件 B本系統(tǒng)內部傳達的文件 C政府規(guī)章 D規(guī)范性文件 A,B 26 規(guī)范性文件報送備案的時限和材料內容是（）。

A規(guī)范性文件自公布之日起15日內 B規(guī)范性文件自公布之日起30日內

C正式文本5份、備案報告和說明各1份 D多個文件可以匯總使用1個備案報告 A,C

社會公眾認為規(guī)范性文件違法不當?shù)?，可以通過哪些方式進行監(jiān)督（）。

A要求制定機關解釋 B提出審查的建議 C行政復議時一并提出審查申請

D請求人大及其常委會行使監(jiān)督權 A,B,C,D 28 下列哪些單位具有規(guī)范性文件制定權限（）。

A行政機關 B縣級以上人民政府所屬工作部門 C法律、法規(guī)授權的組織 D省法制辦備案審查處 A,B,C 29 規(guī)范性文件不得設定（）。

A行政處罰 B行政許可 C行政強制 D行政指導 A,B,C 30 規(guī)范性文件合法性審查的主要內容有（）。A制定主體是否合法 B是否符合上位法和上級政策文件的規(guī)定

C上級領導是否同意 D是否超越權限 A,B,D 31 對于違法不當?shù)囊?guī)范性文件，政府法制辦可以采取下列哪些監(jiān)督措施（）。

A責令制定機關限期自行糾正 B逾期不糾正或者拒不糾正的，決定撤銷 C確認無效 D直接更改后向社會公布 A,B,C 32 制定規(guī)范性文件必須經過下列哪些單位的合法性審查，未經合法性審查的，不得作為行政管理的依據(jù)（）。A政府法制辦 B制定機關的法制機構 C辦公室 D監(jiān)察局

A,B 判斷

規(guī)范性文件的監(jiān)督機關是各級政府法制辦。

正確

制定規(guī)范性文件必須經過法制機構的合法性審查。

正確

未向社會公開發(fā)布的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。

正確

制定機關可以在每個的年底前將全年制定的所有規(guī)范性文件一次性統(tǒng)一報送備案。

錯誤

制定機關制定的規(guī)范性文件應當自公布之日起15日內向政府法制部門報送備案。37 作為行政執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性文件不一定都要經過合法性審查。

錯誤

作為行政執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性文件都要經過合法性審查。

行政行為包括抽象行政行為和具體行政行為，通常所稱的規(guī)范性文件是具體行政行為的一種。

錯誤

制定規(guī)范性文件是抽象行政行為。

規(guī)范性文件備案審查是政府層級監(jiān)督的重要手段，是維護法制統(tǒng)一和政令暢通的重要措施。正確

作為行政執(zhí)法的依據(jù)，除法律、法規(guī)、規(guī)章外，還包括規(guī)范性文件。

正確

公民、法人或者其他組織認為規(guī)范性文件違法不當?shù)?，可以提起行政訴訟。

錯誤

行政訴訟法第二條規(guī)定,公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。

行政執(zhí)法人員應當通過資格考試是國務院的規(guī)定。

正確

各級政府法制辦承擔著行政機關依法行政、法治政府建設的組織、協(xié)調、監(jiān)督和指導的職責。

正確