第一篇：法國的國土整治

案例7 案例介紹

法國的國土整治

20世紀(jì)50年代，法國經(jīng)濟(jì)就像一架傾斜的天平：東部被稱作“富裕的工業(yè)法國”，而西部則被稱作“貧窮的農(nóng)業(yè)法國”。這表明，法國的經(jīng)濟(jì)與人口、資源及環(huán)境間的矛盾越來越尖銳，嚴(yán)重地阻礙了社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

為了改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不平衡，以促進(jìn)各地特別是中央高地、西南地區(qū)、西部地區(qū)和科西嘉島的發(fā)展，1950年法國制定了第一個國土整治計劃，主要是促進(jìn)全國自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)的平衡發(fā)展，同時也包括山地與河流的治理、海岸線的整治、生態(tài)保護(hù)等?！皣琳巍本烤谷绾纹祁}，關(guān)鍵在于思路。恰逢此時，巴黎大學(xué)教授佩魯提出“發(fā)展極”理論，引起了法國政府的重視。佩魯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長的潛力，集中在某些主導(dǎo)部門和行業(yè)，它們往往聚集在大城市的中心地帶，形成“發(fā)展極”。政府的任務(wù)，是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)大力培育“發(fā)展極”，用以帶動周圍經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

循此思路，50年代中期，法國推行了“工業(yè)分散”政策，對在巴黎等城市創(chuàng)辦企業(yè)，規(guī)定了一系列苛刻的條件。同時，通過低息貸款、免稅、消減地價、頒發(fā)“地區(qū)發(fā)展獎金”等優(yōu)惠措施，鼓勵東部企業(yè)、商業(yè)、金融機(jī)構(gòu)，向不發(fā)達(dá)地區(qū)疏散。政府又根據(jù)西部優(yōu)勢，確定了一些產(chǎn)業(yè)作為西部的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，采取優(yōu)惠措施，吸引了大量的投資者。60年代，政府在邊緣地區(qū)興建了8個“平衡大城市”，70年代又發(fā)展了一系列的小城市?！皣琳巍庇媱潓嵤?0多年，到1975年，有750萬法國人西遷，西部出現(xiàn)了圖盧茲、波爾多等大工業(yè)中心，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)合理布局。

為了避免在“國土整治”中出現(xiàn)“上有政策，下有對策”，實現(xiàn)全國一盤棋，法國政府別出心裁，全國建立了領(lǐng)土整治和區(qū)域行動代表處、領(lǐng)土整治部際委員會，受總理委托，協(xié)調(diào)各部門有關(guān)工作，并負(fù)責(zé)掌握全國的國土整治。中央政府還分別與新成立的22個大行政區(qū)簽訂具有法律效力的“計劃合同”，對中央和地方的責(zé)、權(quán)、利作了明確規(guī)定。這使得各地能夠聯(lián)手合作，計劃大都提前完成。

幾十年來，法國國土整治的主要內(nèi)容、范圍包括：（1）分散巴黎過分集中的各種功能，嚴(yán)格控制巴黎區(qū)的發(fā)展。自1959年起，禁止在巴黎市內(nèi)新建工廠；鼓勵一些第三產(chǎn)業(yè)部門、公共機(jī)構(gòu)和科研、教育單位等分散到外地。（2）促進(jìn)條件差的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西部地區(qū)，包括西部沿海、西南大區(qū)和中央高地，過去是法國經(jīng)濟(jì)最落后的地區(qū)。整治中，首先制定了區(qū)域全面整治規(guī)劃，政府給予資助，加強(qiáng)以公路交通為主的各項建設(shè)，促使落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（3）全面實行農(nóng)村整治。制定小區(qū)域整治計劃，利用有利條件，整治土地和水利等，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力；同時，幫助農(nóng)村發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工及其它多種經(jīng)營；建立合作組織，打開市場銷路；修建住宅，發(fā)展旅游業(yè)，以增加農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)收入。協(xié)助農(nóng)村搞好商業(yè)、銀行、交通及文教等各種公共設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村的吸引力，使農(nóng)村保持適量的人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。（4）發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，充分利用當(dāng)?shù)氐膰临Y源。各地根據(jù)自己的特點，充分利用有利的自然條件，不斷改造、治理不利因素；同時，在開發(fā)、治理中要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，以獲得較高的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

近半個世紀(jì)來，國土整治工作為法國經(jīng)濟(jì)和社會平衡發(fā)展提供了重要保障。

日本的國土綜合開發(fā)計劃

日本位于亞洲東部，與我國隔海相望，是當(dāng)今世界屈指可數(shù)的經(jīng)濟(jì)大國之一。同時，日本又是一個四面環(huán)海的島國，資源貧乏，國土面積狹小，全國面積37.77萬平方公里，僅及我國的3.93%，絕大多數(shù)工業(yè)原料和燃料需要從海外進(jìn)口，其中許多原材料的進(jìn)口率幾乎達(dá)到100%，石油的進(jìn)口量占世界的五分之一，其工業(yè)產(chǎn)品的銷售，也在很大程度上依賴海外市場。日本在明治維新后，充分利用沿海的有利條件，逐漸地將工業(yè)集中在東京、大阪、名古屋及九州的北部地區(qū)，第一次世界大戰(zhàn)后，形成了京濱、阪神、中京和北九州四大工業(yè)區(qū)?！岸?zhàn)”后的日本曾面臨過一個相當(dāng)困難的時期。戰(zhàn)爭使日本的社會財富耗損了36%，約為1057億日元。1946年日本實際國民生產(chǎn)總值僅為戰(zhàn)前（1934年—1936年平均）的62%，工礦業(yè)為31%，農(nóng)業(yè)為79%，人均實際消費(fèi)為57%，實際工資（制造業(yè)1947年）為30%，而批發(fā)物價為戰(zhàn)前的16.3倍，消費(fèi)物價為戰(zhàn)前的50倍。然而，經(jīng)過50多年的經(jīng)濟(jì)復(fù)興和振興騰飛，日本經(jīng)濟(jì)經(jīng)過穩(wěn)固發(fā)展和高速起飛幾個不同的歷史階段，目前已成為當(dāng)今世界數(shù)一數(shù)二的經(jīng)濟(jì)大國，速度之快，勢頭之猛，令世人為之側(cè)目。

日本經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速地增長有許多原因，而根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，立足于本國實際，揚(yáng)長避短，有目的，有計劃，有步驟地制定多種區(qū)域開發(fā)計劃，特別是以發(fā)達(dá)地區(qū)為中心和基礎(chǔ)，對不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行有針對性的開發(fā)。合理地制定區(qū)域開發(fā)政策，優(yōu)化社會生產(chǎn)力的布局，注意調(diào)整地區(qū)結(jié)構(gòu)，消除地區(qū)差別，是日本經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)后持續(xù)高速增長的重要保證。

日本的國土規(guī)劃是日本經(jīng)濟(jì)計劃體系中的重要組成部分。目前日本政府?dāng)M定的經(jīng)濟(jì)計劃主要有三種：一種是包羅萬象的宏觀經(jīng)濟(jì)計劃和經(jīng)濟(jì)展望，前者屬于中期計劃，一般以5至7年為期，如日本內(nèi)閣會議于1989年5月正式批準(zhǔn)的《日本經(jīng)濟(jì)五年（1988—1992年）計劃》，后者是指短期（即年度）計劃，兩項計劃均由日本規(guī)劃廳負(fù)責(zé)擬定；一種是從國土利用出發(fā)的全國綜合開發(fā)計劃，它既是長期計劃（一般以10年、20年為期），又是區(qū)域性綜合計劃，由國土廳負(fù)責(zé)擬訂；一種是以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為中心的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)想，這也是一種長期計劃，一般以10年為期，這種計劃原則上不涉及農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)和運(yùn)輸郵電業(yè)，而且數(shù)量性指標(biāo)不多，是一種方針、原則性計劃，如《八十年代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)想》，由通產(chǎn)省負(fù)責(zé)擬定。上述三種經(jīng)濟(jì)計劃中以國土綜合開發(fā)計劃為核心，體現(xiàn)了日本經(jīng)濟(jì)計劃的本質(zhì)內(nèi)容，同時，它又是日本區(qū)域開發(fā)政策的具體表現(xiàn)，是日本實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的重要前提和保證。

一、日本區(qū)域政策的演變

國家的區(qū)域開發(fā)政策沒有一個固定的模式可循，只有根據(jù)本國的國情，根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段和現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際能力和要求，并綜合考慮影響本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外界環(huán)境等諸因素，制定出相應(yīng)的計劃、措施和方針，才能取得預(yù)期的效果。戰(zhàn)后日本的區(qū)域開發(fā)過程主要是以恢復(fù)由于戰(zhàn)爭而下降的生產(chǎn)—流通機(jī)能和生活消費(fèi)機(jī)能為目的，振興農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、交通通訊事業(yè)。進(jìn)行了以治山治水為主的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和以住宅建設(shè)為主的生活基礎(chǔ)的國土復(fù)興。從農(nóng)村和城市的再建出發(fā)，日本的區(qū)域開發(fā)政策，受戰(zhàn)后國際政治環(huán)境和本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段劇烈變化的影響，其演變主要分為三個時期：

（一）戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)興和恢復(fù)合理化時期的區(qū)域開發(fā)政策（1946年—1955年）

1950年以前，日本的經(jīng)濟(jì)復(fù)興和發(fā)展主要受制于聯(lián)合國和美國的對日占領(lǐng)政策，其區(qū)域開政策零散而不完備，缺乏綜合性、系統(tǒng)性，嚴(yán)格地說，并不是完全意義上的區(qū)域開發(fā)政策，僅僅是為迅速改變國民生活極度貧困狀況而采取的一系列對策。1950年后，日本政府提出了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)完全自立和綜合開發(fā)利用國土資源的區(qū)域開發(fā)政策，并于1950年4月頒布了《國土綜合開發(fā)法》，初次系統(tǒng)地體現(xiàn)了日本區(qū)域開發(fā)政策的基本方針，該法的目的是修復(fù)由于戰(zhàn)爭而荒廢的國土，特別是治山治水、食品增產(chǎn)、煤炭、電力等能源資源和石灰石、鐵礦砂等未利用的原料資源的開發(fā)，相繼制定了《全國綜合開發(fā)計劃》、《地方綜合開發(fā)計劃》、《都道府縣綜合開發(fā)計劃》和《特定地區(qū)綜合開發(fā)計劃》。由于美國對日占領(lǐng)政策的轉(zhuǎn)變，致使《國土綜合開發(fā)法》的目的并沒有完全實現(xiàn)。特別是朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，為了使日本的產(chǎn)業(yè)重建符合美國的戰(zhàn)略需要，《國土綜合開發(fā)法》的立法精神發(fā)生了根本的變化，全國范圍的《全國綜合開發(fā)計劃》的策劃擱淺，只是《特定地區(qū)綜合開發(fā)計劃》得以實施，根據(jù)該計劃的需求，日本選定了21個地區(qū)作為重點開發(fā)的“特定地區(qū)”，其中心內(nèi)容是整治河流和有效地利用水利資源，增加糧食產(chǎn)量，復(fù)興經(jīng)濟(jì)。

21個特定地區(qū)的選定，并不是為開發(fā)落后地區(qū)，而是為了集中有限的物力和財力，以本國的資源為中心，建設(shè)自己的農(nóng)產(chǎn)品基礎(chǔ)，特別是糧食基地，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)的基本自給自足。特定地區(qū)開發(fā)計劃的制定和實施，不但對這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)復(fù)興和發(fā)展起到了促進(jìn)作用，而且亦為戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù)創(chuàng)造了條件，隨著計劃的貫徹實施，日本的礦業(yè)生產(chǎn)在1955年達(dá)到了戰(zhàn)前（1934—1936年）的160%，金屬工業(yè)產(chǎn)量達(dá)到了150%，機(jī)械工業(yè)達(dá)到了270%，經(jīng)濟(jì)獲得了大幅度的增長，1955年，礦業(yè)生產(chǎn)超過了戰(zhàn)爭時期的最高水平。到1957年為止，日本不但增加了當(dāng)時急需物質(zhì)的產(chǎn)量，同時也大大增強(qiáng)了日本抵御自然災(zāi)害的能力，為以后日本工業(yè)的崛起打下了堅實的基礎(chǔ)。

（二）經(jīng)濟(jì)整頓、擴(kuò)張時期的區(qū)域開發(fā)政策（1955年—1973年）

1955年，日本人均國民收入超過戰(zhàn)前，戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)宣告結(jié)束，日本提出了“太平洋狹帶地區(qū)”的構(gòu)想。

經(jīng)過恢復(fù)時期的建設(shè)，日本經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展階段。日本經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總方針，也由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)：擴(kuò)展原料進(jìn)口，加強(qiáng)出口加工產(chǎn)品。根據(jù)日本的國情，要發(fā)展工業(yè)必須依靠外來原料，發(fā)揮沿海港口優(yōu)勢。日本的地區(qū)開發(fā)也進(jìn)入了建設(shè)太平洋沿岸工業(yè)基地的階段。

根據(jù)京濱、名古屋、大阪和北九州原有基地工業(yè)發(fā)展已趨飽合，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要另辟新基地的情況，1960年日本經(jīng)濟(jì)審議會“產(chǎn)業(yè)立地”專題委員會提出了“太平洋狹帶地區(qū)”構(gòu)想，其主要內(nèi)容是：廠址的選擇必須考慮企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率；收入差距和地區(qū)差距的縮小；防止形成過大城市等三個因素，但是為了實現(xiàn)“國民經(jīng)濟(jì)增長計劃”和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，要優(yōu)先考慮企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率這個因素。為此，新工業(yè)區(qū)應(yīng)該設(shè)立在聯(lián)接?xùn)|京、名古屋、大阪和北九州四大工業(yè)基地的“太平洋狹帶地區(qū)”。這一構(gòu)想雖然遭到了其他落后地區(qū)的反對，但在實際過程中，由于鋼鐵、石油基地先后建設(shè)，“太平洋狹帶地區(qū)”的構(gòu)想事實上得到了實現(xiàn)。

“太平洋狹帶地區(qū)”的形成，有力地推動了日本戰(zhàn)后重、化工業(yè)化的發(fā)展，奠定了戰(zhàn)后日本工業(yè)體系的堅實基礎(chǔ)，為日本經(jīng)濟(jì)的全面起飛，創(chuàng)造了條件。

日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，促使日本人口不斷向大城市集中，日本的工業(yè)也不斷向大中心集聚，造成了落后地區(qū)更加落后，發(fā)達(dá)地區(qū)過分發(fā)達(dá)的不平衡狀況，從而也使落后地區(qū)與“太平洋狹帶地區(qū)”的矛盾更加尖銳。

為了緩和這一矛盾，日本政府在對全國256個地區(qū)進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出了工業(yè)適合布局的報告——“日本工業(yè)立地白皮書”，立意解決“過疏”、“過密”問題，調(diào)整地區(qū)布局，改變地域結(jié)構(gòu)。并于1962年通過“全國綜合開發(fā)計劃”（舊全綜），1969年通過“新全國綜合開發(fā)計劃”（新全綜）。

“舊全綜”提出了“據(jù)點式開發(fā)方式”，作為縮小差距和分散工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。即以東京、大阪、名古屋等原有大城市和大工業(yè)基地為基礎(chǔ)，新建大規(guī)模工業(yè)開發(fā)基地和大規(guī)模城市開發(fā)基地，以及具有專業(yè)化特點的中小規(guī)模基地，并把這些“據(jù)點”用現(xiàn)代化交通通訊設(shè)施連接起來，向周圍地區(qū)擴(kuò)大影響。按照這個計劃，把全國分為“過密”、“發(fā)展”和“開發(fā)”三種類型地區(qū)。在“過密”地區(qū)（老基地）限制新建工廠，并鼓勵工廠外遷，控制城市規(guī)模，重新安排城市機(jī)能系統(tǒng)；“發(fā)展”地區(qū)處于老基地外圍，臨近發(fā)達(dá)地區(qū)，又有較好的建設(shè)條件，所以把這地區(qū)作為重點發(fā)展地區(qū)，并采取了一系列“誘導(dǎo)”政策，既發(fā)展了新興工業(yè)部門，又起到了疏散過密的作用；“開發(fā)”地區(qū)就是“過疏”地區(qū)，人口稀少，經(jīng)濟(jì)落后，采取積極開發(fā)政策，在這一地區(qū)確定大規(guī)模工業(yè)開發(fā)基地和大中規(guī)模城市開發(fā)基地，并加強(qiáng)社會公共設(shè)施的建設(shè)，在全國建立了15個新工業(yè)市和6個特別工業(yè)整治地區(qū)，優(yōu)先投資，修建交通、住房，并優(yōu)惠信貸，使得各項計劃得到超額完成。

“居點”開發(fā)計劃的實施，在一定程度上緩和了四大老工業(yè)基地，并進(jìn)一步促進(jìn)了太平洋工業(yè)地帶的高速發(fā)展，以及整個日本工業(yè)經(jīng)濟(jì)的全面起飛。到1965年以后，日本經(jīng)濟(jì)的平均增長率達(dá)到11.8%，超過國民收入倍增計劃所提出的7.2%的增長速度?！芭f全綜”提出的“居點”開發(fā)計劃基本上是成功的，但“舊全綜”也有一定的局限性，它沒有真正解決“過疏”問題，而把著眼點放在“過密”地區(qū)的外圍地區(qū)，隨著工業(yè)的發(fā)展形成了更大規(guī)模的“過密”地區(qū)——“太平洋工業(yè)帶”，并使其融為一體。即原有老工業(yè)基地擴(kuò)散外延，膨脹滲透，連成一片。這種工業(yè)發(fā)展在新條件下的集聚趨勢，非但沒有解決過去的老問題，反而帶來了一系列新的問題。反對公害，拒絕建廠的居民運(yùn)動風(fēng)起云涌。

為真正解決“過疏”、“過密”問題，日本政府相繼制定了“山村振興法”和“過疏地區(qū)對策緊急措施法”，并于1968年開始制定“新全國綜合開發(fā)計劃”（新全綜）?！靶氯C”以全面開發(fā)、綜合治理為特點，并充分考慮運(yùn)用了新技術(shù)革命所提供的可能性，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息化、快速化和國際化的形勢。

“新全綜”在開發(fā)戰(zhàn)略上提出了“大規(guī)模開發(fā)項目方式”和“廣域生活圈設(shè)想”，即以太平洋沿岸七大城市為中心，把全國劃分為七大經(jīng)濟(jì)圈，用高速公路、電氣鐵路和通訊電纜等現(xiàn)代化交通通訊手段連結(jié)日本各島，組成一個全國性經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。以此為基礎(chǔ)，各經(jīng)濟(jì)圈根據(jù)各自的特點，獨(dú)立自主地進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)項目的建設(shè)。

“新全綜”的實施，調(diào)整了整個日本的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，整治了城市內(nèi)部的運(yùn)輸體系，形成了全國一體化的交通運(yùn)輸網(wǎng)，為邊境地區(qū)的建設(shè)創(chuàng)造了條件。在東北、北海道、南九州等地大大加速了工農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是中央高地區(qū)的發(fā)展，使集中程度有所緩和，并使日本經(jīng)濟(jì)向信息化、高速化轉(zhuǎn)化，使日本成為世界新技術(shù)革命之首。

（三）經(jīng)濟(jì)騰飛，結(jié)構(gòu)調(diào)整時期的區(qū)域開發(fā)政策（1974至今）

日本政府于1974年制定“國土利用計劃法”，規(guī)定土地利用的方向和標(biāo)準(zhǔn)，從而把區(qū)域政策的發(fā)展，推向了社會、自然、環(huán)境等更廣更深的領(lǐng)域。

日本政府于1977年又通過了“第三次全國綜合開發(fā)計劃”，提出綜合治理生活環(huán)境和自然環(huán)境，把生活與生產(chǎn)環(huán)境協(xié)調(diào)起來，以自然環(huán)境為主形成一個統(tǒng)一整體——“新生活活動圈”。主要內(nèi)容是：限制人口和工業(yè)往大城市集中；發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)文化；創(chuàng)造地方定居環(huán)境。在全國建立了30～50萬個居住區(qū)（50～100戶組成），2～3萬個定居區(qū)（15～20個居住區(qū)組成），200～300個定居圈（100個定居區(qū)組成），并在國家支援下實行定居圈計劃。

與此同時，日本積極調(diào)整了以外來原料為主的重工業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型工業(yè)，把計算機(jī)、電子、電氣、機(jī)器人工業(yè)列入發(fā)展規(guī)劃。新興工業(yè)的發(fā)展，和內(nèi)陸“過疏”地區(qū)的發(fā)展緊密相關(guān)。考慮內(nèi)陸地區(qū)多種條件的限制，以發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)為基礎(chǔ)，動員一部分技術(shù)人員到邊緣地區(qū)開辟新的工業(yè)基地，諸如電子硅島基地等等，不僅可能，而且必要。日本全國生產(chǎn)力布局的態(tài)勢，也由于臨海資源型轉(zhuǎn)向內(nèi)陸技術(shù)密集型相鼎立。

但是，在1980年至1984年，發(fā)生了人口再次向東京這個具有高層次城市機(jī)能的集中的問題，日本政府為了解決新的地區(qū)課題和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的變化，于1987年6月開始實施第四次全國綜合開發(fā)計劃，該計劃的終極目的是建立多極分散化的國土，使有限的國土資源和人類的活動實現(xiàn)最優(yōu)均衡。該計劃的實施使原來集中于東京圈的經(jīng)濟(jì)、文化、生活等各方面的職能部分地分?jǐn)偟降胤饺?，各地區(qū)呈現(xiàn)多樣而富有個性的發(fā)展趨勢，各地區(qū)之間相互分工合作的關(guān)系得到強(qiáng)化，地方圈的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速轉(zhuǎn)變，材料型產(chǎn)業(yè)和出口型產(chǎn)業(yè)開始興旺，就業(yè)率上升，地區(qū)之間的差別得以部分地消除。同時，地方圈的定居條件得到改善，把地方主要城市相互聯(lián)系起來的交通通訊網(wǎng)絡(luò)初步形成，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，日本從著眼經(jīng)濟(jì)效率向改善生活條件轉(zhuǎn)變。日本的區(qū)域政策也由經(jīng)濟(jì)開發(fā)轉(zhuǎn)向社會開發(fā)，開創(chuàng)了日本型福利社會的新階段。

二、日本的國土綜合開發(fā)計劃

隨著日本工業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)展，沿海大城市及其周圍地區(qū)的工業(yè)人口高度集中，由此帶來了嚴(yán)重的社會問題。首先，是人口的過度膨脹。東京、大阪、名古屋三大都市圈占全國土地面積不到6%，而人口則幾乎占全國的一半，這就引起了大城市及其周圍地區(qū)的居住困難、地價高昂、交通擁塞；而工業(yè)的高度集中，又使工業(yè)用地、用水和運(yùn)輸極其緊張，并造成了嚴(yán)重的公害。這些“過密現(xiàn)象”阻礙了產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，在農(nóng)村和山區(qū)，卻是人口減少，經(jīng)濟(jì)落后。“過疏現(xiàn)象”日益嚴(yán)重，地方財政收入日益低下。

面對這些逐漸暴露出來的問題，日本政府從60年代以來，先后制定了四次“國土開發(fā)計劃”（即“全國綜合開發(fā)計劃”），以謀求糾正國土利用方面的弊端。60年代以來日本工業(yè)配置，基本上就是圍繞著這四次“國土開發(fā)計劃”進(jìn)行的。

（一）第一次國土規(guī)劃——點規(guī)劃

第一次國土規(guī)劃以“新產(chǎn)業(yè)城市規(guī)劃"為代表。日本確立工業(yè)貿(mào)易為立國之基本國策以后，在60年代開始實施了收入倍增計劃，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速增長期。在這一時期，由于日本的資源缺乏，所以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方針是進(jìn)口資源——產(chǎn)品加工——產(chǎn)品出口。但是由于多數(shù)產(chǎn)業(yè)（主要是第二產(chǎn)業(yè)）擁擠在經(jīng)濟(jì)立地條件占絕對優(yōu)勢的太平洋沿海地帶，作為國土資源的資本和勞動力也多集中在這里，城市化浪潮在這里迅速蔓延，造成人口異常過密，而其他地帶則異常稀疏，國土資源利用失去協(xié)調(diào)，從而發(fā)展成為嚴(yán)重的社會問題。為了解決這一矛盾，新產(chǎn)業(yè)規(guī)劃旨在將集中在太平洋沿海地帶的產(chǎn)業(yè)分散，重新向其他地域布點，謀求國土資源利用的合理化。因此我們稱這次規(guī)劃為“點規(guī)劃”。但是工業(yè)貿(mào)易立國的基礎(chǔ)是以進(jìn)口資源——產(chǎn)品加工——產(chǎn)品出口為方針的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加之當(dāng)時日本國內(nèi)交通網(wǎng)不發(fā)達(dá)，其他地域和太平洋沿海地帶相比較，經(jīng)濟(jì)立地條件相差懸殊，因此，試圖將集中在太平洋沿海地帶的產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地疏散，以解決太平洋沿海地帶人口過密，其他地域和農(nóng)村人口過疏矛盾的這一新產(chǎn)業(yè)城市規(guī)劃，沒有取得任何令人注目的效果，以無功而告退。

（二）第二次國土規(guī)劃——線規(guī)劃

鑒于第一次國土規(guī)劃不成功的教訓(xùn)，第二次國土規(guī)劃決定在全國鋪設(shè)交通網(wǎng)，用“路線”將太平洋沿海地帶同其他地域連接起來，從而消除這兩種地域之間的經(jīng)濟(jì)立地條件的差別，將集中在太平洋沿海地帶的人口和產(chǎn)業(yè)疏散到全國各地，解決人口過密和人口過疏的問題，實現(xiàn)第一次國土歸劃未竟的目標(biāo)——國地資源利用合理化。這次國土規(guī)劃以《日本列島改造論》為代表。該規(guī)劃稱為“線規(guī)劃”。

但是在頒布“線規(guī)劃”時，太平洋沿海地帶城市的自然破壞、產(chǎn)業(yè)公害問題已經(jīng)很突出，并且事態(tài)進(jìn)一步惡化，所以在全國鋪設(shè)交通網(wǎng)，誘發(fā)了各地產(chǎn)業(yè)對自然的破壞，公害也隨之被“疏散”到各地。在國民的強(qiáng)烈抵制下，這一規(guī)劃也以不成功而告終。不僅如此，該規(guī)劃開始實施后，出現(xiàn)了意料中爭購?fù)恋氐臒岢?，從而?dǎo)致地價暴漲，其他則一無所獲。

（三）第三次國土規(guī)劃——面規(guī)劃

第二次國土規(guī)劃的失敗，使太平洋沿海地帶大城市化愈演愈烈，社會病理現(xiàn)象也隨之日趨嚴(yán)重。政府為了控制太平洋沿海大城市人口過密和其他地域人口過疏的勢頭，提出了第三次國土規(guī)劃方案。鑒于前兩次國土規(guī)劃的實施情況，這次規(guī)劃決定創(chuàng)建更好的自然環(huán)境，改善居住條件，因此提出了“田園城市建設(shè)”，擬在環(huán)境優(yōu)美的田園上配置城市，以建設(shè)“定居社會”為目標(biāo)。根據(jù)該規(guī)劃的內(nèi)涵，可稱此次國土規(guī)劃為“面規(guī)劃”。

但是從這次規(guī)劃的實施情況來看，沒有達(dá)到創(chuàng)建優(yōu)美的自然環(huán)境，建設(shè)居住條件優(yōu)越的田園城市的目的，勿寧說所謂田園城市徒有虛名。而田園城市的外延只能助長近郊農(nóng)村盲目城市化，并且也看不出人口過密、過疏矛盾得到解決的征兆，而社會病理現(xiàn)象卻有增無減。

（四）第四次國土規(guī)劃——立體規(guī)劃

以上三次國土規(guī)劃所以不能夠達(dá)到預(yù)期目的，其原因在于這些國土規(guī)劃都是將城市規(guī)劃和農(nóng)村規(guī)劃分裂開來，各行其是，采用的是對癥療法，而且無論點規(guī)劃或線規(guī)劃、面規(guī)劃，終究不過是一維或二維的規(guī)劃，所以總是強(qiáng)大的城市吸引了農(nóng)村地域的資源，反而加劇了人口過密、過疏的矛盾。亦即說，歷次國土規(guī)劃不成功的原因在于對創(chuàng)造其“空間”的、三維的、消除城市（人工系）和農(nóng)村（自然系）界限的“人類經(jīng)營空間”系統(tǒng)理論缺乏應(yīng)有的認(rèn)識，沒有建立在這一系統(tǒng)理論基礎(chǔ)上的國土規(guī)劃基本觀念。第四次國土綜合規(guī)劃提出的新國土規(guī)劃是自然系、空間、人工系綜合組成的三維“立體規(guī)劃”，其目的在于創(chuàng)建一個建立在“自然—空間—人類系統(tǒng)”基礎(chǔ)上的“同自然交融的社會”，也即“城鄉(xiāng)融合社會”。說得更形象一些，新國土規(guī)劃不再是一維或二維的、追求部分的、對癥療法的西方哲學(xué)思想基礎(chǔ)上的規(guī)劃，而是三維的，追求整體的、綜合療法的東方哲學(xué)思想基礎(chǔ)上的規(guī)劃。

1995年，日本開始編制“五全綜”?！拔迦C”以國土均衡開發(fā)、豐富生活、美化環(huán)境、向世界開放特別是向亞洲開放的觀點，提出要構(gòu)筑四條國土軸，即西日本國土軸、東北國土軸、日本海國土軸和太平洋新國土軸，由此使日本國土均衡開發(fā)奠定新的基礎(chǔ)，特別是將促進(jìn)西南、東北、沖繩、北海道等過疏地區(qū)的發(fā)展。

國土綜合開發(fā)是戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，經(jīng)過半個多世紀(jì)的艱苦努力，日本已經(jīng)完成了國土基礎(chǔ)開發(fā)的任務(wù)。日本在國土開發(fā)法規(guī)、綜合開發(fā)規(guī)劃體系建設(shè)、國土軸理念的建立、綜合開發(fā)程序的設(shè)定、綜合高速交通體系的建設(shè)以及縮小區(qū)域差距的具體措施等方面積累了豐富的經(jīng)驗。同時，日本在國土開發(fā)過程中也出現(xiàn)過偏重臨海工業(yè)開發(fā)、東京一極集中、人口的“過密”和“過疏”現(xiàn)象嚴(yán)重以及環(huán)境污染、公害蔓延等深刻教訓(xùn)。

縱觀戰(zhàn)后日本50多年的國土開發(fā)，總體來看，“成就不小，問題不少”。本人認(rèn)為，深入研究日本國土開發(fā)的經(jīng)驗與教訓(xùn)，不僅對我國西部大開發(fā)和整個國土的綜合開發(fā)有所啟迪。同時也有助于我們加深對戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體認(rèn)識。日本經(jīng)過50多年的國土綜合開發(fā)，基本實現(xiàn)了“縮小區(qū)域間差距”和“國土均衡發(fā)展”的目標(biāo)，建成了以新干線、高速公路和現(xiàn)代化航空、航海運(yùn)輸為標(biāo)志的陸?？障嘟Y(jié)合的綜合高速交通體系，構(gòu)筑了國土的基本骨骼，縮短了國民出行和物流運(yùn)輸?shù)臅r間距離，這是一個很大的成就。但是，戰(zhàn)后日本的國土開發(fā)也出現(xiàn)了許多問題，如國家主導(dǎo)開發(fā)造成的地方過分依賴國家、國土開發(fā)帶來的財政負(fù)擔(dān)、國土開發(fā)過程的浪費(fèi)、腐敗等問題以及國土開發(fā)帶來的環(huán)境破壞和公害蔓延問題、日本道路公團(tuán)等國土開發(fā)相關(guān)特殊法人的經(jīng)營不善問題以及“第三部門”的大量倒閉等。這些國土開發(fā)過程中出現(xiàn)的問題，與日本宏觀經(jīng)濟(jì)的興衰密切相關(guān)，可以說與日本經(jīng)濟(jì)體制以及當(dāng)前日本經(jīng)濟(jì)的蕭條有直接關(guān)系。

新時期我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

1996年3月通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，規(guī)定把“堅持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”作為一項基本指導(dǎo)方針，并指出從“九五”開始，逐步加大中、西部地區(qū)發(fā)展力度，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。《綱要》進(jìn)一步提出要按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系及地理自然特點，突破行政界限，在已有經(jīng)濟(jì)布局的基礎(chǔ)上，以中心城市和交通要道為依托，逐步形成長江三角洲及沿江地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東南沿海地區(qū)、西南和華南部分省區(qū)、東北地區(qū)、中部五省區(qū)和西北地區(qū)七個跨省區(qū)市的經(jīng)濟(jì)區(qū)域；各經(jīng)濟(jì)區(qū)重點發(fā)展適合本地條件的重點和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，避免地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)在更高起點上向前發(fā)展。這一戰(zhàn)略思路中，比較有代表性的是“一多二并”戰(zhàn)略。

(一)“一多二并”戰(zhàn)略的理論依據(jù)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來看，以核心一外圍為基本結(jié)構(gòu)單元的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)是不斷發(fā)展變化的。原因很多，但主要原因之一是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，人們往往以不同的方式來選擇區(qū)位。由于無數(shù)個個體都以不同的想法、觀點、角度來確定最佳地點，在不同的發(fā)展階段和發(fā)展水平上，特定區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)具有不同的特征。依據(jù)安虎森《區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡增長與區(qū)域空間二元結(jié)構(gòu)的形成》一文中的觀點，區(qū)域空間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展可分為四大階段：第一階段：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占優(yōu)勢的低水平均衡階段；第二階段：核心一外圍二元性結(jié)構(gòu)形成階段；第三階段：擴(kuò)散一多核階段；第四階段：區(qū)域空間結(jié)構(gòu)一體化。這一過程概括為：低水平的穩(wěn)定均衡一二元性結(jié)構(gòu)形成一二元性增強(qiáng)一二元性減弱、消失、多極化一高水平的穩(wěn)定均衡。

(二)“一多二并”戰(zhàn)略的基本特征

“一多二并”戰(zhàn)略的本質(zhì)是多極戰(zhàn)略，但又包含空間協(xié)調(diào)的內(nèi)容，故是一種初級的協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。它有六大基本特征：

第一，多極性。也就是說多個增長極(增長極一般有兩種：一是部門增長極，一是產(chǎn)業(yè)增長極。我們這里將二者綜合起來，統(tǒng)稱為增長極)。所謂“多極性”，有兩層含義；一是從全國范圍來看，改變過去梯度戰(zhàn)略下單極擴(kuò)張(東部地區(qū)為增長極，中西部地區(qū)為外圍)的局面，在中西部地區(qū)培育幾個優(yōu)勢省份或地區(qū)成為新的全國性的增長極。二是在原東部地區(qū)，培養(yǎng)更多的有活力的新興增長極。這樣，宛若“星星之火”的增長極在全國形成“多極割據(jù)”的格局。

第二，突出中心城市，創(chuàng)建核心區(qū)和次核心區(qū)。具有生產(chǎn)中心、貿(mào)易中心、金融中心、交通通訊中心等多種功能的中心城市，一方面以聚集效應(yīng)推動自身的經(jīng)濟(jì)增長；另一方面，通過不斷的制度和技術(shù)創(chuàng)新帶動所有核心工業(yè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以中心城市為中心創(chuàng)立核心經(jīng)濟(jì)區(qū)，以次中心城市為核心創(chuàng)建次核心經(jīng)濟(jì)區(qū)，核心經(jīng)濟(jì)區(qū)之間、次核心經(jīng)濟(jì)區(qū)之間及核心經(jīng)濟(jì)區(qū)與次核心經(jīng)濟(jì)區(qū)之間形成要素交流與合作的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，從而最終構(gòu)成多鏈連接的經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)。

第三，宏觀空間協(xié)調(diào)。也就是說，對于全國而言，東、中、西部保持總體協(xié)調(diào)發(fā)展(我國區(qū)域有三個層次)第四，中觀空間梯度。保持宏觀空間協(xié)調(diào)，客觀上并不排斥于中觀空間梯度。也就是說，東、中、西三大地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，而各自內(nèi)部則實施梯度發(fā)展。比如，西部地區(qū)，并不是所有省、市同等開發(fā)、同步發(fā)展，而是積極扶持相對優(yōu)勢省、市快速發(fā)展，形成新興增長極，周邊省、市構(gòu)成相應(yīng)的外圍地區(qū)。

第五，“點——線——面”結(jié)合的“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)。所謂“點”，就是以中心城市為核心所形成的諸多增長極。所謂“線”，是以鐵路、公路、水域為依托的經(jīng)濟(jì)增長軸線。軸線上會有一個或幾個經(jīng)濟(jì)增長點，兩條增長線可以相交，交點往往是極點。所謂“面”，就是全國一盤棋，諸多的增長點和數(shù)條增長線將全國緊密地聯(lián)系在一起，成為一個經(jīng)濟(jì)活動的有機(jī)整體，牽一發(fā)而動全身。這樣，全國的經(jīng)濟(jì)活動像一張嚴(yán)密、合理的“網(wǎng)”，人、財、物在這張“網(wǎng)”上實現(xiàn)自由流動和優(yōu)化配置。

第六，初級協(xié)調(diào)發(fā)展。地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是一個動態(tài)的不斷追求的目標(biāo)，在我國應(yīng)包含兩層含義：一是發(fā)揮各地的優(yōu)勢，形成合理的地域分工，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)整體利益的提高。二是將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距控制在適度的范圍內(nèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)整體的協(xié)調(diào)。另外，協(xié)調(diào)發(fā)展有兩個層次：一是初級協(xié)調(diào)，即宏觀空間協(xié)調(diào)，中觀空間梯度。二是高級協(xié)調(diào)，即宏觀空間協(xié)調(diào)，中觀空間協(xié)調(diào)。中國目前的條件尚不能實施高級協(xié)調(diào)，初級協(xié)調(diào)便是歷史的必然的選擇。

“一多二并”戰(zhàn)略最根本的就是“一多”與“二并”，即“多極性”與“宏觀空間協(xié)調(diào)與中觀空間梯度并存”這兩點。其中，“一多”之中便暗含著發(fā)揮中心城市的地位和作用，“二并”之中則包含有初級協(xié)調(diào)的含義。

(三)“一多二并”戰(zhàn)略的具體方略

第一，十大極點。即京津唐極點，滬寧極點，穗深港極點，沈大極點，漢、黃石、九江極點，鄭州、洛陽、開封極點，榆林、大同極點，西安、陽、寶雞極點，成渝極點，烏魯木齊、庫爾勒、塔里木油田極點。

第二，四大經(jīng)濟(jì)增長線

以上海為頭，以成渝為尾的長江流域增長線；以連云港為頭，以烏魯木齊為尾的亞歐大陸橋增長線；以京津為首，以穗深港為尾的京廣、京九鐵路南北增長線；以大連為起點，以海口為終點的東部沿海增長線。其中，長江流域增長線與東部沿海增長線相交形成滬寧極點，長江流域增長線與南北增長線相交形成武、黃、九極點，亞歐大陸橋增長線與南北增長線相交形成鄭、洛、開極點。

第三，六大中心城市群、九大核心經(jīng)濟(jì)區(qū)、五大次核心經(jīng)濟(jì)區(qū)

中心城市群有：京、津、唐、秦、沈、大城市群，長江三角洲城市群，珠江三角洲城市群，成渝昆城市群，武黃九城市群，隴海一蘭新線城市群。核心經(jīng)濟(jì)區(qū)有：環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)，長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，華中經(jīng)濟(jì)區(qū)，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，關(guān)中經(jīng)濟(jì)區(qū)，中北部經(jīng)濟(jì)區(qū)，烏庫塔經(jīng)濟(jì)區(qū)，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)。次核心經(jīng)濟(jì)區(qū)有：以齊齊哈爾一哈爾濱一綏芬河為東西向，以哈爾濱一長春一沈陽為南北向的“T”字型遠(yuǎn)東北經(jīng)濟(jì)區(qū)；廈、漳、泉經(jīng)濟(jì)區(qū)；欽州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)；蘭州、天水、銀川“大三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)；以南昆一貴昆一黔桂一成昆一川黔“8”字型鐵路網(wǎng)為軸心的昆明經(jīng)濟(jì)區(qū)。

(四)“一多二并”戰(zhàn)略的空間結(jié)構(gòu)

京廣、京

九、京滬、滬穗鐵路線是聯(lián)結(jié)南北的紐帶，是橫貫東西的通道。長江、隴海一蘭新線 “一多二并”戰(zhàn)略在空間上呈現(xiàn)“點一線一面”結(jié)合的“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)。如圖8—16所示。

圖1 “一多二并”戰(zhàn)略的空間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與要素空間流動

從圖1中我們可看到：

①全國星羅棋布的十大極點形成宏觀空間“多極割據(jù)”局面，在東、中、西三大地區(qū)的分布上呈現(xiàn)“四一二一四”陣形。

②東部地區(qū)極點能量較強(qiáng)，中西部極點涌現(xiàn)，呈現(xiàn)東西協(xié)調(diào)態(tài)勢。③中觀空間呈梯度發(fā)展態(tài)勢，有中心有外圍。

④各極點能量大小有別，如滬寧極點、穗深港極點能量較大，渝大極點能量則較小。⑤極點之間、核心經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系以經(jīng)濟(jì)增長線、潛在經(jīng)濟(jì)增長線為主要通道，宛如人體血液循環(huán)的靜動脈血管；以其他形式的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為補(bǔ)充，就好比毛細(xì)血管了。

⑥總體看來，“一多二并”戰(zhàn)略呈現(xiàn)“點一線一面”結(jié)合的“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)。

(五)“一多二并”戰(zhàn)略的要素空間流動

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源的空間流動和有效配置將加強(qiáng)東西部的聯(lián)動效應(yīng)。各增長極、增長線、經(jīng)濟(jì)區(qū)將在要素供給與需求上出現(xiàn)全面競爭與全面合作。

東西部之間的總體差距減小，但各自內(nèi)部之中心與外圍之間，城市與農(nóng)村之間，將出現(xiàn)頗為復(fù)雜的變化，其中“馬太效應(yīng)”可能在某種程度上加劇。

從圖1中我們也可以看到：

①各生產(chǎn)要素在各極點、各經(jīng)濟(jì)區(qū)間自由流動。

②要素的區(qū)間流動主要沿經(jīng)濟(jì)增長線和潛在經(jīng)濟(jì)增長線進(jìn)行。

③能源、原料、勞動力由西向東流，人才、技術(shù)、信息、資金由東向西流。④東西部在生產(chǎn)要素和商品市場上既優(yōu)勢互補(bǔ)又相互競爭。

⑤中西部不僅僅借助東部的支持，而且直接從國外引入技術(shù)、信息、資金。

⑥東部的進(jìn)一步發(fā)展不僅僅依賴中西部的鼎力支持，而且直接從其他國家或地區(qū)，尤其是發(fā)展中國家進(jìn)口原料、能源和勞動力。

資料來源：聶華林等，《區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)》，中國社會科學(xué)出版社，2006年5月第1版

二、問題思考

1． 我國區(qū)域政策的內(nèi)容和政策工具是什么？

2． 法國國土整治的目標(biāo)是什么？日本國土整治目標(biāo)是什么？

3． 試以法國、日本為例，分析市場經(jīng)濟(jì)體制下，促進(jìn)區(qū)域開發(fā)與均衡發(fā)展的政策制度應(yīng)包含哪些內(nèi)容？采取哪些主要措施？立足哪些理論觀點？

4． 以日本國土綜合開發(fā)為例，分析國土綜合開發(fā)規(guī)劃體系包擴(kuò)那些內(nèi)容？ 5． 戰(zhàn)后日本國土綜合開發(fā)對我國有哪些啟示？

6． 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵，區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略、非均衡發(fā)展戰(zhàn)略各有什么特點？為什么在新時期我國提出非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略？

第二篇：略論國土整治招標(biāo)監(jiān)督

目錄

摘要…………………………………………………………………………..………2 ABSTRACT……………………………………………………...…………...……....3

第一章 緒論………………………………………………………..…………………4

第二章 國土整治與招投標(biāo)概述………………………………………………….….5

（一）國土整治的概念…………………………………………………………....…5

（二）招投標(biāo)的概念與基本特征…………………………………………....………6

（三）國土整治與招投標(biāo)的關(guān)系…………………………………………....………7

第三章 我國國土整治招標(biāo)監(jiān)督機(jī)制概述………………………………………….8

（一）招投標(biāo)的法規(guī)體系…………………………………………………...………8

（二）國土整治招標(biāo)監(jiān)督的主要法律依據(jù)…………………………………...……9

（三）我國招投標(biāo)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置及國土整治監(jiān)督機(jī)構(gòu)………………..………10

第四章 我國招標(biāo)監(jiān)督機(jī)制存在的問題及原因分析……………………..………..11

（一）法律法規(guī)不健全……………………………………………….…..………...12

（二）運(yùn)作機(jī)制不完善……………………………………….…………………….13

（三）社會監(jiān)督缺失………………………………………………………………..15

第五章 健全和完善我國國土整治招標(biāo)監(jiān)督機(jī)制的對策………………...……….16

（一）確立招投標(biāo)監(jiān)督的原則…………………………………….…..…………...17

（二）建立統(tǒng)一獨(dú)立的招標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)…………………....………………………..17

（三）進(jìn)一步健全完善招投標(biāo)法法規(guī)體系………………………………………..17

（四）加快建立招投標(biāo)的社會監(jiān)督機(jī)制…………………………………………..18

參考文獻(xiàn)......................................................................................................................20

結(jié)束語..........................................................................................................................21

摘要

國土整治工作歷來是關(guān)系國家長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性問題，世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家是在受到自然界的懲罰后才重視國土整治工作的，走了一條先建設(shè)后治理，以犧牲為代價求得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的彎路，我國也在國土整治工作中出現(xiàn)過一系列問題，國土整治項目通常以招標(biāo)形式進(jìn)行，招標(biāo)工作是否公平、公開、公正、合理不僅對投標(biāo)方影響重大，而且對于國土整治項目有著重要而深遠(yuǎn)的影響，甚至直接關(guān)系到項目的成敗，因此國土整治的招標(biāo)監(jiān)督工作就顯得尤為重要了。隨著《中華人民共和國招投標(biāo)法》以及建設(shè)部第89號令、國家七部委第12號令等法律法規(guī)的頒布實施，工程項目招標(biāo)制度得以確立。工程項目招標(biāo)活動的規(guī)范，提高了項目的投資效益，有效抑制了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，然而，由于招標(biāo)法在我國開展時間僅二十余年，現(xiàn)階段的國土整治項目的承發(fā)包雙發(fā)存在體制和機(jī)制上的問題，加之招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)尚不夠完善，使得社會對招標(biāo)工作的監(jiān)管以促進(jìn)招投標(biāo)活動實現(xiàn)公開、公平、公正的目標(biāo)帶來一定的難度。筆者就國土整治招標(biāo)監(jiān)督工作做一些淺顯的探討。

關(guān)鍵詞：國土整治 招標(biāo) 監(jiān)督

ABSTRACT Territorial control work has always been the country's long-term development strategic relationship problems, the world economy in developed countries is by nature only after the punishment of attention territorial control work, take a first after management, construction of the sacrifice for economic development, China also detour in territorial control work appeared in a series of problems, territorial control project in bidding forms, usually the bidding work is fair, open, fair and reasonable significant not only for bidders, but also for territorial control project is important and far-reaching influence, even directly related to the success or failure of the project, so the tender territorial control is important to the supervision work.With the bidding law of the People's Republic of China and the ministry of the 89th dictate, national seven ministries and other laws and regulations for the first 12 dictate the promulgated and implemented, project bidding system can be established.Project bidding activities, improve the standard of investment benefit, the project has effectively suppress the occurrence of corruption, however, because ZhaoBiaoFa countermeasure in China at present time of only more than 20 years, the territorial control project contracting double exist problems in system and mechanism, plus bidding related laws and regulations, make social enough for perfecting the supervision on tender and work to promote bidding activities realize open, fair and impartial goal brings certain difficulty.The author is territorial control bidding supervisory work to do some simple discussion.Keywords: territorial control bidding supervision

第一章 緒論

人類生產(chǎn)活動的歷史就是對國土開發(fā)的歷史。建國后，各部門、各地方在國土開發(fā)利用方面都做了大量的工作，但是，把國土整治作為一個新的概念提出來，當(dāng)作一個全社會的任務(wù)提出，卻是近十幾年的事情。于光遠(yuǎn)同志1980年6月在全國林業(yè)會議上倡議開展國土經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。這個時期，我國學(xué)術(shù)界的許多相關(guān)人士也曾多次在報刊會議上提出了我國開展國土整治的建議。這些都為開展國土整治工作做了一些必要的準(zhǔn)備。世界上發(fā)達(dá)國家是在受到自然界的懲罰后才重視國土整治工作，走了一條先建設(shè)后治理，以犧牲環(huán)境為代價求得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的彎路。建國以來，我國也在國土資源的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)方面曾經(jīng)做了大量工作，取得了一些成績，但是也存在著一系列嚴(yán)重的問題，如：國土資源利用不當(dāng)、生產(chǎn)布局不夠合理、自然資源遭受破壞、生態(tài)系統(tǒng)失去平衡等?？梢姡趯ψ匀唤绲拈_發(fā)利用過程中，違反環(huán)境發(fā)展的客觀規(guī)律，只顧局部不顧整體，只顧眼前不顧將來，就會早成人類與環(huán)境的不和諧。因此，國土整治工作不僅直接關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的成果，也關(guān)系到子孫后代的幸福。做好國土整治工作不僅是當(dāng)務(wù)之急，也是關(guān)系到百年大計的戰(zhàn)略性任務(wù)。

同時，自1979年改革開放我國引進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)制度以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健全和發(fā)展以及政府對招標(biāo)投標(biāo)工作的重視，使我國招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)不斷發(fā)展，招標(biāo)投標(biāo)活動己經(jīng)涉及鐵路、交通、電力、化工、煤炭、機(jī)械、電子、航空航天、城建、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、教育、衛(wèi)生等國民經(jīng)濟(jì)的各部門、各領(lǐng)域。而且，我國的招標(biāo)投標(biāo)市場隨著國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長，人民群眾收入水平的提高，資金供給量與需求量的增加，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢。同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，加入世貿(mào)組織時間的推移，依法治國方略的貫徹，我國招標(biāo)投標(biāo)市場的規(guī)范與管理也日漸受到社會各方面的關(guān)注和重視。

從時間上來看，國土整治和招標(biāo)工作幾乎是同一時間在我國產(chǎn)生并受到重視。我國現(xiàn)行的國土整治項目都需要按照《招投標(biāo)法》的規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo)，做到公正、公開、公平，但是，由于各種因素作用的結(jié)果，招投標(biāo)過程中存在著不規(guī)范的行為，因此，國家設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理，防止違規(guī)行為的出現(xiàn)。1999年8月30日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》;2000年6月29日，第九屆全國人民代表大會 常務(wù)委員會第二十八次會議又通過了《中華人民共和國政府采購法》。并且，還相繼制定了一系列規(guī)章制度來規(guī)范我國的招標(biāo)投標(biāo)市場。這些法律、法規(guī)、制度、措施的實施，對加強(qiáng)市場管理，維護(hù)和促進(jìn)市場競爭，遏止腐敗和不正之風(fēng)，控制成本，提高質(zhì)量，提高效率，發(fā)揮了重要作用。

可是，我國當(dāng)前對國土整治招標(biāo)市場的監(jiān)管在我國經(jīng)濟(jì)市場化得現(xiàn)實面前，經(jīng)濟(jì)全球一體化面前，在先進(jìn)的國家和地區(qū)的國土整治招標(biāo)監(jiān)管進(jìn)一步改革的歷史面前，我國的招標(biāo)監(jiān)管制度體制已經(jīng)顯示了不少缺陷和不足。法律以及制度的不完善已經(jīng)不僅制約了我國招標(biāo)市場的蓬勃發(fā)展，而且對國土整治項目本身也產(chǎn)生了不小的影響。

為了增強(qiáng)我國招投標(biāo)市場的活力與競爭力，在總結(jié)我國自身發(fā)展的實際經(jīng)驗時，還要借鑒國際先進(jìn)的監(jiān)管實踐、立法經(jīng)驗，樹立與時俱進(jìn)的監(jiān)管方式，完善手段，提高效益。通過有效地市場監(jiān)管，提高市場的公正性、透明度和效率，保障其他參與者的合法權(quán)益。堅實有力的招標(biāo)監(jiān)督管理也為接下來的國土整治工作提供了可靠的保障，真正找到一個合適企業(yè)，一種合適方案，一種經(jīng)濟(jì)的手段去做好國土整治工作。從我國國情出發(fā)，進(jìn)一步改革我國國土整治招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管制度有著重要的實踐意義和理論價值。

本文在分析了我國國土整治招標(biāo)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，總結(jié)國內(nèi)的經(jīng)驗教訓(xùn)，并借鑒了國外招標(biāo)監(jiān)督的成功經(jīng)驗，針對我國實際招標(biāo)監(jiān)督工作，對我國國土整治招標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、制度體系進(jìn)行了初步的探討。

第二章 國土整治與招投標(biāo)概述

（一）國土整治的概念

對于國土整治的概念，國內(nèi)外學(xué)者持有不同的看法。德國叫“空間整治或區(qū)域整治”；意大利稱“領(lǐng)土規(guī)劃”；日本國叫“國土綜合開發(fā)計劃”等等。各國雖表述不一，但其內(nèi)涵共性相似。我國學(xué)者對于國土資源綜合整治有代表性的意見有：①于光遠(yuǎn)認(rèn)為國土問題基本上是利用、保護(hù)、改造六個字。國土整治應(yīng)理解為有針對性的(即針對目前國土利用存在的問題)而進(jìn)行的利用、保護(hù)和改造。好比治病，就要診斷，根據(jù)診斷采取的行動就是治療。對國土問題進(jìn)行“診斷”后采取的行動就是整治。②方磊等認(rèn)為國土整治的提出是資源、環(huán)境、空間 的現(xiàn)狀和潛力與人口、經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展要求不相適應(yīng)，從而導(dǎo)致尖銳矛盾的結(jié)果。因而，忽視環(huán)境和空間問題,國土整治就失去了重點。所以，提出：“對國土整治的完整理解應(yīng)當(dāng)是開發(fā)利用、治理保護(hù)和布局三大方面,而不是開發(fā)、利用、治理、保護(hù)四方面”。筆者認(rèn)為，國土開發(fā)整治的完整概念可解釋為——有針對性的對國土資源、空間、環(huán)境的開發(fā)利用，治理保護(hù)和建設(shè)布局。按照自然規(guī)律與經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用人類已經(jīng)取得的科技成就和生產(chǎn)力，對國土資源進(jìn)行有計劃地開發(fā)與整治。國土整治與開發(fā)的本質(zhì)和最終目的是協(xié)調(diào)人與其依存的自然界的關(guān)系，從而取得最好的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展。

（二）招標(biāo)投標(biāo)的概念與基本特征

招標(biāo)投標(biāo)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會中，供需雙方在進(jìn)行工程、貨物、服務(wù)的大宗交易時采用的一種交易方式。這種方式主要用于工程的發(fā)包承包、較大金額貨物的采購銷售、大量或重要服務(wù)的委托承攬。

招標(biāo)投標(biāo)是一種有序的市場競爭交易方式，也是規(guī)范選擇交易主體、訂立交易合同的法律程序。招標(biāo)人發(fā)出招標(biāo)公告(邀請)和招標(biāo)文件，公布采購或出售標(biāo)的物內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)要求和交易條件，滿足條件的投標(biāo)人按招標(biāo)要求進(jìn)行公平競爭，招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會按招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)公正評審，擇優(yōu)確定中標(biāo)人，公開交易結(jié)果并與中標(biāo)人簽訂合同。招標(biāo)投標(biāo)的基本內(nèi)涵，是指買方事先制定并公布交易條件，多家供方按條件進(jìn)行密封競投，并于規(guī)定時間公開競爭，通過有組織的競爭、評價，擇優(yōu)達(dá)成交易的過程。

招標(biāo)投標(biāo)具有以下幾個基本特征:(l)招標(biāo)程序的公開性。有時也指透明性，是指整個采購程序都在公開情況下進(jìn)行。公開發(fā)布投標(biāo)邀請，公開開標(biāo)，公布中標(biāo)結(jié)果，投標(biāo)商資格審查標(biāo)準(zhǔn)和最佳投標(biāo)商評選標(biāo)準(zhǔn)要事先公布。(2)招標(biāo)程序的競爭性。招標(biāo)就是一種引發(fā)競爭的采購程序，是競爭的一種具體方式。招標(biāo)的競爭性充分體現(xiàn)了現(xiàn)代競爭的平等、信譽(yù)、正當(dāng)和合法等基本原則。招標(biāo)作為一種規(guī)范的、有約束的競爭，有一套嚴(yán)格的程序和實施方法。政府采購機(jī)關(guān)通過招標(biāo)程序，可以最大限度地吸引和擴(kuò)大投標(biāo)人的競爭，從而使招標(biāo)方有可能以更低的價格采購到所需的物資或服務(wù)，更充分地獲得市場利益，有利于政府采購經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)的實現(xiàn)。(3)招標(biāo)程序的公平性。所有感興趣的供應(yīng)商、承包商和服務(wù) 提供者都可以進(jìn)行投標(biāo)，并且地位一律平等，不允許對任何投標(biāo)商進(jìn)行歧視;評選中標(biāo)商應(yīng)按事先公布的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行;投標(biāo)是一次性的并且不準(zhǔn)同招標(biāo)方進(jìn)行談判。所有這些措施既保證了招標(biāo)程序的完整，又可以吸引優(yōu)秀的供應(yīng)商來競爭投標(biāo)。

（三）國土整治與招投標(biāo)的關(guān)系

我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條明確規(guī)定:在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo):(l)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目;(2)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;(3)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。

前款所列項目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國務(wù)院對必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

我國的《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第七條對工程建設(shè)招投標(biāo)項目限額方面規(guī)定為:規(guī)定范圍內(nèi)的各類工程建設(shè)項目，包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，達(dá)到下列標(biāo)準(zhǔn)之一的，必須進(jìn)行招標(biāo):(1)施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的;(2)重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的;(3)勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的;(4)單項合同估算價低于第(1)、(2)、(3)項規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。

國土整治涉及內(nèi)容很廣泛, 包括資源利用、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)布局、交通網(wǎng)建設(shè)乃至生活游憩等各個方面, 同時每個國家的領(lǐng)土大小、人口多寡、社會制度、生產(chǎn)發(fā)展水平、生活程度高低等各種實際情況與建設(shè)需要又不一樣。但是由于國土自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程往往客觀上都存在著雙重不平衡的現(xiàn)象一是地區(qū)發(fā)展不平衡, 二是城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)或?qū)α⒚?。因? 國土整治的主要目標(biāo), 就是要有計劃逐步平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,調(diào)整工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局, 改善城鄉(xiāng)生活的環(huán)境質(zhì) 量。

因此，國土整治項目一般都是大型的項目，甚至是全國性跨部門、跨省區(qū)、跨流域的任務(wù)，工期長，投資大，關(guān)系到社會公共利益以及國家的戰(zhàn)略性發(fā)展，根據(jù)我國《招投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，無論從其社會效應(yīng)或是其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來講，國土整治項目都必須進(jìn)行公開招標(biāo)。

第三章 我國國土整治招標(biāo)監(jiān)督機(jī)制概述

任何機(jī)制的運(yùn)作都需置于有效地監(jiān)督約束之下，沒有約束的權(quán)利會直接導(dǎo)致權(quán)利的濫用和權(quán)利的無止境擴(kuò)張。所以，任何一個完善的機(jī)制都需要一個有效地監(jiān)督約束機(jī)制。國土整治招標(biāo)監(jiān)督的直接對象就是各種招標(biāo)機(jī)制，以及掌握這些招標(biāo)權(quán)利的法人或者企業(yè)，從而保障國土整治招標(biāo)的有效運(yùn)行。

因此，國土整治招標(biāo)監(jiān)督是指對已有的國土整治項目在市場上進(jìn)行公開的招標(biāo)，并公布交易的條件，其他投標(biāo)方按照條件進(jìn)行不公開競投，并通過一定的競爭、評價、擇優(yōu)達(dá)成交易，在此過程中，國家相關(guān)的監(jiān)督部門對整個招標(biāo)的過程進(jìn)行監(jiān)督管理，對其透明度、公正性進(jìn)行實時的監(jiān)管，以達(dá)到提高招標(biāo)效益、規(guī)范國土整治項目招標(biāo)市場的目的。

筆者認(rèn)為，我國國土整治招標(biāo)監(jiān)督機(jī)制可以分為兩個方面，一是法律法規(guī)這是監(jiān)督的依據(jù)，是基礎(chǔ)；二是監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，也就是監(jiān)督的實施者，是具體的執(zhí)行層面，我國目前主要的監(jiān)督實施者是國家行政機(jī)關(guān)。這兩個方面缺一不可、相輔相成，如果缺失其中一方，都會使招標(biāo)失去其基本的公開、公正、公平和誠實守信原則，偏離招標(biāo)設(shè)定的目標(biāo)。

（一）招投標(biāo)的法規(guī)體系

我國的招標(biāo)投標(biāo)管理法律規(guī)范有三個層次:第一層次是全國人大及其常委會制定的招投標(biāo)管理法律，如《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建筑法》;第二層次是由國務(wù)院頒布的招投標(biāo)行政法規(guī)以及有立法權(quán)的地方人大頒布的地方性招投標(biāo)管理法規(guī)，如《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督管理意見》;第三層次是由國務(wù)院有關(guān)部門頒發(fā)的有關(guān)招投標(biāo)的部門管理規(guī)章，以及由地方人民政府頒布的地方性招投標(biāo)管理規(guī)章，如建設(shè)部發(fā)布的《工程建設(shè)施工招標(biāo)管理辦法》?！墩袠?biāo)投 8 標(biāo)法》規(guī)定了招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)及法律責(zé)任等基本原則，各部委、地方政府的法規(guī)、規(guī)章則針對工程建設(shè)招投標(biāo)的實施涉及到眾多的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，以及各自的特點等制定具體實施細(xì)則，使招投標(biāo)各個環(huán)節(jié)都有法可依。如《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《工程建設(shè)項目勘察設(shè)計招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動投訴處理辦法》、《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》、《上海市建筑市場管理條例》等。這些法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定了招標(biāo)投標(biāo)活動中不同類型、領(lǐng)域和環(huán)節(jié)應(yīng)遵循的基本原則，是在實踐中不斷建立起的制度、規(guī)范，它們構(gòu)成了我國目前招標(biāo)投標(biāo)法律制度的基本框架體系。

（二）國土整治招標(biāo)監(jiān)督的主要法律依據(jù)

我國現(xiàn)行的國土整治招標(biāo)項目必須通過公開招標(biāo)的形式進(jìn)行，招標(biāo)公告需要在指定的媒體或者網(wǎng)站上進(jìn)行發(fā)布，國土整治項目的招標(biāo)公告，首先需要在省級國土資源廳的招標(biāo)網(wǎng)上進(jìn)行發(fā)布，而后要上報中華人民共和國國土資源部，并在其政務(wù)公開的國土整治專欄內(nèi)公布。

我國國土整治招標(biāo)監(jiān)督管理的依據(jù)是招投標(biāo)有關(guān)的整個法律、法規(guī)體系，其中最基本的是《招標(biāo)投標(biāo)法》。該法第七條規(guī)定“招標(biāo)投標(biāo)活動及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動實施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法行為。對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定”，明確了招標(biāo)監(jiān)督的分工和職責(zé)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》采取了授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行規(guī)定的辦法。2000年3月4日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室制定、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》，這是規(guī)定我國招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)管體制的當(dāng)前最權(quán)威的文件。按該辦法的職責(zé)分工，對于招投標(biāo)過程的監(jiān)督執(zhí)法，分別由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)并受理投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的投訴。也就是說，建設(shè)、經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目的招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由其行政主管部門負(fù)責(zé)。國土整治招標(biāo)的行政主管部門就是中華人民共和國國土資源部，以及各省級、各市級的國土廳。建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項目和市政工程項目的招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法;其他項目招投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行政主管部門負(fù)責(zé);國家計委 負(fù)責(zé)組織國家重大建設(shè)項目稽查特派員(現(xiàn)該職能己并入國家發(fā)改委)，對國家重大建設(shè)項目的工程招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（三）我國招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及國土整治項目監(jiān)督機(jī)構(gòu)

目前國家及省級招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)管體制，是根據(jù)2000年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動的職責(zé)分工的意見》(國辦發(fā)〔2000〕34號)確立的。該文件對有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理活動的行政職責(zé)作了明確分工:“

一、國家發(fā)展計劃委員會指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招標(biāo)投標(biāo)工作，會同有關(guān)行政主管部門擬定《招標(biāo)投標(biāo)法》配套法規(guī)、綜合性政策和必須進(jìn)行招標(biāo)的項目的具體范圍、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以及不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項目，報國務(wù)院批準(zhǔn);指定發(fā)布招標(biāo)公告的報刊、信息網(wǎng)絡(luò)或其他媒介。有關(guān)行政主管部門根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和國家有關(guān)法規(guī)、政策，可聯(lián)合或分別制定具體實施辦法。

二、對于招標(biāo)投標(biāo)過程(包括招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo))中泄露保密資料、泄露標(biāo)底、串通招標(biāo)、串通投標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)等違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，按現(xiàn)行的職責(zé)分工，分別由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)并受理投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的投訴。按照這一原則，工業(yè)(含內(nèi)貿(mào))水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目的招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行政主管部門負(fù)責(zé);各類屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項目和市政工程項目的招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法，由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé);進(jìn)口機(jī)電設(shè)備采購項目的招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法，由外經(jīng)貿(mào)行政主管部門負(fù)責(zé)。有關(guān)行政主管部門須將監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時通知項目審批部門，項目審批部門根據(jù)情依法暫停項目執(zhí)行或者暫停資金撥付。

三、從事各類工程建設(shè)項目招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格，由建設(shè)行政主管部門認(rèn)定;從事與工程建設(shè)有關(guān)的進(jìn)口電設(shè)備采購招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格，由外經(jīng)貿(mào)行政主管部門認(rèn)定;事其他招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格，按現(xiàn)行職責(zé)分工，分別由有關(guān)行政主管部門認(rèn)定。”經(jīng)過五年多的運(yùn)行，為解決招標(biāo)投標(biāo)分散監(jiān)管體制帶來的弊端，2005年7月，國家發(fā)展改革委牽頭建立由幾個部委組成的部級協(xié)調(diào)機(jī)制，全10多個省市也建立了招標(biāo)投標(biāo)部門聯(lián)席會議制度，以加強(qiáng)協(xié)調(diào)、形成合力，個別地方還統(tǒng)一了行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。發(fā)展改革部門與其他部門密切配合，努力創(chuàng)新監(jiān)管式，10 成立招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會，探索實施誠信制度，加強(qiáng)行業(yè)自律，獎優(yōu)罰劣，凈化招標(biāo)投標(biāo)市場。各行政監(jiān)督部門還通過監(jiān)督檢查、項目稽查、受理投訴舉報等多種方式，斷加強(qiáng)對招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督管理，有效查處違法行為，確保各項招標(biāo)投標(biāo)制度落到實處。

目前，我國政府各主管部門對招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)管，從工作內(nèi)容和工作方式上大致分為四個方面:第一、法規(guī)建設(shè)，主要是以《招標(biāo)投標(biāo)法》為依據(jù)，制定本部門或本地區(qū)內(nèi)法規(guī)、規(guī)章和政策;第二、資質(zhì)管理，對本行業(yè)或地區(qū)管轄范圍內(nèi)的標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實行資格認(rèn)定(資質(zhì)管理)，對參與投標(biāo)的投標(biāo)人(供貨商、承包商)實行市場準(zhǔn)入或登記備案;第三、備案許可，對招標(biāo)過程中的各主要環(huán)節(jié)產(chǎn)生的文件、事項、資料進(jìn)行備案;第四、執(zhí)法監(jiān)督，主要是招標(biāo)組織過程的監(jiān)督以及招標(biāo)程中和過程后發(fā)生質(zhì)疑投訴的調(diào)查處理，查處違法違規(guī)行為。按照建設(shè)項目的進(jìn)行順序，還可對項目招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)管劃分為三段，即事前、事中、事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要是項目審批部門在立項審批中核準(zhǔn)有關(guān)招標(biāo)事項(招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式、招標(biāo)內(nèi)容等);事中監(jiān)管主要是各行業(yè)主管部門對招標(biāo)中的主要環(huán)節(jié)(公告發(fā)布、標(biāo)書合規(guī)、專家抽取、評標(biāo)報告等)進(jìn)行備案、準(zhǔn);事后監(jiān)管主要是對項目的稽查、審計及質(zhì)疑投訴處理，檢查或調(diào)查確認(rèn)招標(biāo)投標(biāo)程序和相關(guān)監(jiān)管人員執(zhí)行公務(wù)的合法合規(guī)性.現(xiàn)行的國土整治招標(biāo)項目是由中華人民共和國國土資源部進(jìn)行全程監(jiān)督與管理。

第四章 我國招標(biāo)監(jiān)督機(jī)制存在的問題及原因分析

目前我國招投標(biāo)在實際運(yùn)作中，存在諸多的矛盾和問題，如業(yè)主規(guī)避招標(biāo)，決策者干預(yù)招投標(biāo)、內(nèi)定中標(biāo)方，將應(yīng)公開的招標(biāo)變?yōu)檠堈袠?biāo)，將應(yīng)當(dāng)邀請招標(biāo)變?yōu)橹苯影l(fā)包采購;招標(biāo)方不在國家指定媒體發(fā)布招標(biāo)公告，不按照法定程序開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo);有些評標(biāo)專家在評標(biāo)過程中不能客觀公正地履行職責(zé);有些招標(biāo)人與投標(biāo)人串通，投標(biāo)人之間互相串通，以弄虛作假和其他不正當(dāng)?shù)氖侄悟_取中標(biāo);在中標(biāo)后擅自轉(zhuǎn)包和違法分包等。這些問題都是嚴(yán)重擾亂招投標(biāo)市場的、法律法規(guī)明令禁止的行為和函待引起重視的問題，為什么還會發(fā)生?一方面是我們沒有嚴(yán)格按照制度去做，監(jiān)督?jīng)]有跟上;另一方面是機(jī)制不完善，難以有效監(jiān)督。所以，招投標(biāo)中問題的產(chǎn)生很大程度上是由于監(jiān)督機(jī)制出了問題。這些問題 11 歸納起來，主要可以分為三類:一是法律機(jī)制問題，二是運(yùn)作機(jī)制問題，三是社會監(jiān)督機(jī)制問題。

(一)法律法規(guī)不健全

監(jiān)督法律法規(guī)體系是實施監(jiān)督依據(jù)，招投標(biāo)中許多監(jiān)督的問題是由于相關(guān)法規(guī)體系的不合理、不完善造成的。

1.立法機(jī)構(gòu)條塊分割，法規(guī)體系不統(tǒng)一

根據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》和《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》規(guī)定，招投標(biāo)相關(guān)配套法規(guī)由相關(guān)行政部門擬定，明確了“各有關(guān)部門要嚴(yán)格依照上述職責(zé)分工，各司其職，密切配合，共同做好招投標(biāo)的監(jiān)督管理工作。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，從本地實際出發(fā)，制定招投標(biāo)管理辦法”。

招投標(biāo)配套法規(guī)立法的法源雖然都是《招標(biāo)投標(biāo)法》，但由于管理條件、地域的不同，所規(guī)定的內(nèi)容也有差異。有各地制定的招標(biāo)投標(biāo)條例(法規(guī));有發(fā)改委、建設(shè)部、商務(wù)部、財政部、交通部、水利部、衛(wèi)生部、教育部、體育總局??等等部委制定的成百上千個政令。由于政出多門、各行其是，不可避免會有一些文件的規(guī)定或者執(zhí)行程序相互“矛盾”，標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，這給參與招投標(biāo)人員應(yīng)當(dāng)遵守執(zhí)行哪個法律、法規(guī)、政令帶來困惑，令具體操作者無所適從。

我國的招投標(biāo)處于初級發(fā)展階段，在這一過程中出現(xiàn)問題是不可避免的，而且隨著環(huán)境條件的變化法律法規(guī)體系也必然是需要不斷完善的，不可能一成不變，因此在實際運(yùn)作中對法規(guī)的及時跟蹤、反饋，及時健全和完善是十分重要的，但按照目前的立法機(jī)構(gòu)設(shè)置是難以實現(xiàn)的。條塊分割、法規(guī)政令不統(tǒng)一，難以有效監(jiān)督，監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性和執(zhí)行的力度也大大減弱。

2.法規(guī)制度不嚴(yán)密、不明確

目前，招投標(biāo)法律法規(guī)中，有許多方面規(guī)定不夠明確、不嚴(yán)密，給實際運(yùn)作留下了很大的人為操作空間，使監(jiān)督難以落實。如，《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整和招投標(biāo)管理部門監(jiān)管的范圍一般是工程項目的整體招標(biāo)，也就是俗稱的“總包招標(biāo)”。招投標(biāo)管理部門對總包招標(biāo)結(jié)束的分包招標(biāo)不再進(jìn)行管理，總包的中標(biāo)人往往對分包工程進(jìn)行直接發(fā)包，造成分包招標(biāo)失控，成為監(jiān)督的空白點。類似這 12 樣的問題使監(jiān)督執(zhí)法沒有依據(jù)，地位十分被動。有效的監(jiān)督必須具備有效的執(zhí)法依據(jù)、嚴(yán)明的制度和合理的程序規(guī)范，要減少操作中的彈性空間和例外因素，保證制度面前人人平等，才能使招標(biāo)投標(biāo)制度得到真正落實。

(二)運(yùn)作機(jī)制不完善

監(jiān)督是一個體系，在實際運(yùn)作中除法規(guī)制度體系健全外，還需要有合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理機(jī)制。在實際操作過程中，許多問題的產(chǎn)生主要是運(yùn)作機(jī)制不完善造成的。

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)不清

根據(jù)現(xiàn)行制度安排，國家發(fā)改委在全國招投標(biāo)監(jiān)管中起總體協(xié)調(diào)作用，但并不是全國綜合監(jiān)管部門和執(zhí)法主體，他只是“對國家重大建設(shè)項目建設(shè)過程中工程招投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督檢查”。其它的招投標(biāo)監(jiān)督都由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)。從這種制度安排上看，發(fā)改委與有關(guān)行政主管部門的監(jiān)管都是局部的，缺少一個綜合監(jiān)管部門與執(zhí)法主體。這種體制上設(shè)計，導(dǎo)致行業(yè)、地方保護(hù)盛行。

2.自己監(jiān)督自己

按現(xiàn)行的職責(zé)分工，對于招投標(biāo)過程中出現(xiàn)的違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)并受理投標(biāo)人和其他關(guān)系人的投訴。也就是說，工業(yè)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目的招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行政主管部門負(fù)責(zé)。而且，我國目前行業(yè)主管部門同下屬企業(yè)、有形市場和具體的招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)之間有千絲萬縷的聯(lián)系。在這樣的管理體制條件下，各有關(guān)部門對本行業(yè)的招投標(biāo)活動進(jìn)行管理，又對具體招投標(biāo)活動實施監(jiān)督，有的甚至還是招投標(biāo)活動具體實施人，即監(jiān)管部門，通俗的說:競賽規(guī)則的制定者，場上的裁判員又兼運(yùn)動員，等同于自己監(jiān)督自己。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定:“招標(biāo)投標(biāo)活動及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實施的監(jiān)督。”社會主義公有制和社會主義市場經(jīng)濟(jì)決定了政府管理機(jī)構(gòu)對于招標(biāo)投標(biāo)活動必須實施監(jiān)督管理。但不等于由招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)包攬代替?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第十二條第二款規(guī)定:“招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織能力的，可以自行辦理招標(biāo)事宜。任何單位和個人不得強(qiáng)制其委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜。” 13 這里的“可以自行辦理招標(biāo)事宜”，是在政府監(jiān)督管理部門全過程監(jiān)督管理下的“自行辦理”，行政監(jiān)督部門只是負(fù)責(zé)監(jiān)督。但有的招標(biāo)辦代替業(yè)主主持開標(biāo)會，有的基層招標(biāo)管理人員親自參加評委評分，個別行政領(lǐng)導(dǎo)或工作人員甚至干擾工程招標(biāo)投標(biāo)工作的進(jìn)行。這顯然是政府監(jiān)管部門自身的錯位。這樣的監(jiān)督?jīng)]有形成制衡機(jī)制，難于實施有效監(jiān)督。實際上這是一種同體監(jiān)督的體制，既孕育了各種招投標(biāo)腐敗，也有違《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于項目法人、行政主管部門、評標(biāo)委員會都應(yīng)彼此獨(dú)立的明確規(guī)定。這種情形下即使監(jiān)督者對招投標(biāo)活動有異議，也不愿投訴舉報，進(jìn)行主動監(jiān)督，結(jié)果就導(dǎo)致招投標(biāo)各方更加注重市場外的關(guān)系競爭，使招投標(biāo)變了“味”。

3.對決策者權(quán)力的監(jiān)督制衡機(jī)制不健全

在工程建設(shè)招投標(biāo)中有一種比較嚴(yán)重的違規(guī)現(xiàn)象就是“領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)”，招不招標(biāo)、怎樣招標(biāo)、誰中標(biāo)等關(guān)鍵問題由領(lǐng)導(dǎo)說了算，執(zhí)行部門、監(jiān)督部門不按照法律、規(guī)定履行職責(zé)，唯領(lǐng)導(dǎo)意志是從。

我國的監(jiān)督機(jī)制中比較注重上級對下級的監(jiān)督，這與長期以來形成的領(lǐng)導(dǎo)文化有關(guān)，習(xí)慣把領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力看作是絕對的、至高無上的，所以下級不敢監(jiān)督上級;信息的不對稱又導(dǎo)致下級不能對上級監(jiān)督;監(jiān)督的作用不明顯則導(dǎo)致下級不愿監(jiān)督上級。其他政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)主動監(jiān)督的意識不強(qiáng)，容易屏蔽在有效監(jiān)督之外。

4監(jiān)督的范圍寬泛

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，我國工程建設(shè)招投標(biāo)監(jiān)管的領(lǐng)域十分廣泛，包含政府工程和許多社會工程。而且我國目前處于建設(shè)高峰期，項目規(guī)模大、數(shù)量多，分布廣，面對如此寬泛的監(jiān)督范圍，招投標(biāo)監(jiān)督的力量明顯不足。

5監(jiān)督的執(zhí)行不力

招投標(biāo)監(jiān)督的有效性很大程度上體現(xiàn)在監(jiān)督是否得到認(rèn)可，是否有公信力。這種公信力主要建立在監(jiān)督執(zhí)法的公正性和對不法行為的懲處力度。監(jiān)督是保證市場按規(guī)則正常運(yùn)作的重要手段，從發(fā)達(dá)國家成熟的管理經(jīng)驗看，其重要一點就是監(jiān)督嚴(yán)格，保證了政府工作人員依法行政，保證了法制體系不斷完善、嚴(yán)密，這正是我國招投標(biāo)監(jiān)督管理中的最大弱點之一。

目前，工程建設(shè)招投標(biāo)中問題重重，很大程度是由于監(jiān)督不力造成的。當(dāng)招投標(biāo) 14 實施中問題顯露初期，如果監(jiān)督不作為，不及時進(jìn)行制止或者態(tài)度行動不堅決，就會縱容問題的蔓延，因為其中的利益因素和守法反而吃虧的心理等影響，會誘導(dǎo)更多違法行為發(fā)生，引誘更多的人陷入違法的陷阱;同時，在我國管理文化中，有一種怪現(xiàn)象，那就是不愿暴露問題，每當(dāng)發(fā)現(xiàn)問題時能壓就壓住、能化解就化解，總希望內(nèi)部解決，不愿作“壞人”，不愿因此而影響“政績”。這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是對不法行為姑息縱容，會極大地打消監(jiān)督者的積極性，對監(jiān)督失去信任，形成一種惡性的循環(huán)。這也是一種對社會極不負(fù)責(zé)的行為，損害了政府公正執(zhí)法的形象，使監(jiān)督就失去了震懾力。

監(jiān)督必須是有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。做到這點就要求在監(jiān)督機(jī)制設(shè)置中要具有對監(jiān)督者自身的監(jiān)督機(jī)制，對監(jiān)督不作為等行為嚴(yán)肅懲處。所以對招投標(biāo)中的違法違規(guī)行為，一定要嚴(yán)格執(zhí)法，加大監(jiān)督懲處力度。讓違法者付出巨大的違法成本，使招投標(biāo)參與各方不愿違法、不敢違法，這樣的監(jiān)督才是有效的。

(三)社會監(jiān)督缺失

目前，招投標(biāo)監(jiān)督主要是行政主管部門從上到下的監(jiān)督，方式比較單一，途徑比較狹窄，監(jiān)督的空白點很多。要解決問題，就應(yīng)該廣泛擴(kuò)展監(jiān)督渠道，其中最重要的是加強(qiáng)社會監(jiān)督，把封閉式的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式的監(jiān)督，把單一的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿槐O(jiān)督。社會監(jiān)督是監(jiān)督體系中的重要環(huán)節(jié)，是最廣泛、最公正、最有效的一種監(jiān)督方式。從我國招投標(biāo)監(jiān)督體系看，主要的社會監(jiān)督包括群眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會監(jiān)督等。我國的社會民主監(jiān)督尚處于發(fā)展階段，監(jiān)督的水平和意識普遍不高，相對而言主動性不強(qiáng)，容易產(chǎn)生監(jiān)督缺位，從真正發(fā)揮監(jiān)督作用的情況看，效果并不明顯。

1.新聞輿論監(jiān)督不夠

新聞輿論作為一種社會職業(yè)，其監(jiān)督具有敏捷性，是快車道，在社會上具有重要的影響力、號召力。新聞輿論監(jiān)督是把一切行為置于公眾監(jiān)督之下，是陽光工程，是透明之舉，是招投標(biāo)公開性的必然要求。有些腐敗分子的心態(tài)是:“不怕內(nèi)部通報，就怕公開見報”。新聞輿論監(jiān)督還可以起到警示、防微杜漸的作用。然而在工程建設(shè)招投標(biāo)方面，目前我國新聞輿論報道相對管制比較嚴(yán)格，報喜不報優(yōu)，對招投標(biāo)違法監(jiān)督也是隔靴抓癢。2.群眾監(jiān)督缺乏有效途徑

人民群眾監(jiān)督是最廣泛的一種監(jiān)督，在我國目前的環(huán)境中，人民群眾的監(jiān)督意識淡薄、沒有形成良好的群眾監(jiān)督氛圍，群眾參與監(jiān)督的有效途徑不多。(l)招投標(biāo)信息不夠公開。

監(jiān)督中信息公開是招投標(biāo)的基本原則要求，是保證監(jiān)督效果的重要條件，是群眾監(jiān)督的基礎(chǔ)，只有了解信息才有實施監(jiān)督的可能。目前我國有關(guān)招投標(biāo)信息較難獲得，雖然政府在推行政務(wù)公開，各部委都有指定的發(fā)布招標(biāo)信息的網(wǎng)站，但許多網(wǎng)站，如果付費(fèi)不成為“注冊會員”，則什么具體的信息也看不到;在報刊、電視等公眾性新聞媒體中也鮮見工程招投標(biāo)的詳細(xì)報道。同時由于群眾監(jiān)督意識不強(qiáng)，尚未形成良好的社會監(jiān)督氛圍;而且有些決策者為了回避監(jiān)督有意隱瞞相關(guān)信息，群眾就更無從知曉。招投標(biāo)信息的相對封閉、不公開是實施群眾監(jiān)督的最大障礙。

(2)群眾監(jiān)督渠道不暢。

目前我國總體上有關(guān)群眾監(jiān)督的法規(guī)制度不健全、不配套，群眾監(jiān)督仍處于一種自發(fā)的低水平層次上。在招投標(biāo)監(jiān)督中，群眾監(jiān)督向監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)督轉(zhuǎn)化制約因素過多，渠道不暢，監(jiān)管條線不清晰，直接影響了群眾監(jiān)督的效果，同時也挫傷了群眾監(jiān)督的積極性。

因此工程建設(shè)招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制中應(yīng)當(dāng)激勵招投標(biāo)運(yùn)作體系內(nèi)部的相互監(jiān)督，這是一種十分有效的群眾監(jiān)督途徑。

從目前我國的工程招投標(biāo)監(jiān)督的實際情況看，社會監(jiān)督的力量十分薄弱，一方面是政府傳統(tǒng)管理的模式所限，政府對社會監(jiān)督的主導(dǎo)作用不明顯;另一方面人民群眾民主監(jiān)督意識不強(qiáng)，習(xí)慣于“聽指揮”的行為模式，在監(jiān)督中往往把自身定位于第三者或是政府監(jiān)督的對立面。正因如此，在工程建設(shè)招投標(biāo)中的許多問題都是由于缺乏有力社會監(jiān)督造成的，社會監(jiān)督巫待加強(qiáng)。

第五章 健全和完善我國國土整治招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制的對策

根據(jù)前面的分析研究，可以知道我國目前的招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制中存在許多問題，尚待進(jìn)一步完善。尤其要善于借鑒發(fā)達(dá)國家招投標(biāo)監(jiān)督管理的經(jīng)驗，緊密結(jié) 16 合我國的國情，建立一套管理責(zé)權(quán)清晰、法規(guī)體系健全、監(jiān)督制衡有效的招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制，切實維護(hù)我國國土整治招投標(biāo)的公開、公平、公正原則，積極促進(jìn)國土整治事業(yè)的健康、有序發(fā)展。

(一)確立招投標(biāo)監(jiān)督的原則

招投標(biāo)監(jiān)督必須遵循一些基本的原則，這是監(jiān)督的基礎(chǔ)。在健全和完善我國的招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制中，必須首先要進(jìn)一步確立以下原則。投標(biāo)的信息發(fā)布、評標(biāo)過程以及評委構(gòu)成、評標(biāo)規(guī)則和評標(biāo)、定標(biāo)方法、履行驗收、備案審查、執(zhí)行監(jiān)督及糾紛仲裁等，使具體操作人員有章可循，監(jiān)督有法可依，從而保證整個招投標(biāo)過程能依照法定的程序規(guī)范進(jìn)行。

信用體系的建立和有效運(yùn)作，關(guān)鍵要堅持公開的原則，在社會的廣泛監(jiān)督下保證信用體系的公正性。

（二）建立統(tǒng)一的、獨(dú)立的招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

按照招投標(biāo)制度的要求以及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和國際組織的慣例，招投標(biāo)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)和具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)該分設(shè)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)要相對獨(dú)立。主要有三個層面:一是招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，二是招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，三是招投標(biāo)服務(wù)機(jī)構(gòu)，使招標(biāo)監(jiān)督、管理、服務(wù)三種職能相互獨(dú)立，形成各司其職、相互制衡的體制。首先，根據(jù)我國的實際情況，可以在國家、省及市、縣各級政府設(shè)立統(tǒng)一的招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)(招投標(biāo)管理委員會)，把目前分散于各政府部門的招投標(biāo)管理職能集于一身，對招標(biāo)工作進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，打破部門限制、地區(qū)封鎖，使招投標(biāo)管理的責(zé)任更加明確清晰。

(三)進(jìn)一步健全完善招投標(biāo)法律法規(guī)體系

法律體系是實施招投標(biāo)監(jiān)督管理的主要依據(jù)，在理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，要改變我國現(xiàn)有的招投標(biāo)法律體系數(shù)量繁多，條塊分割、細(xì)則不明確，而且標(biāo)準(zhǔn)不

一、零散和不系統(tǒng)，甚至相互抵觸，沒有形成科學(xué)的體系的局面。同時，目前我國已成為WTO的正式成員國，要加快與國際招投標(biāo)的法律法規(guī)體系接軌。在完善、統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的同時，必須對目前各級、各部門、各行業(yè)比較散亂的法律法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行統(tǒng)一清理、修改和完善，結(jié)合我國的實際和國際成功經(jīng)驗，建立統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。其次，要建立健全招投標(biāo)操作規(guī)范，明確操作細(xì)則，強(qiáng)化 17 招投標(biāo)程序監(jiān)督。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》加快梳理、制定統(tǒng)一的招投標(biāo)各個環(huán)節(jié)的具體操作規(guī)程，規(guī)范招投標(biāo)的信息發(fā)布、評標(biāo)過程以及評委構(gòu)成、評標(biāo)規(guī)則和評標(biāo)、定標(biāo)方法、履行驗收、備案審查、執(zhí)行監(jiān)督及糾紛仲裁等，使具體操作人員有章可循，監(jiān)督有法可依，從而保證整個招投標(biāo)過程能依照法定的程序規(guī)范進(jìn)行。

（四）加快建立招投標(biāo)的社會監(jiān)督機(jī)制

對招投標(biāo)具有監(jiān)督作用的除法定授權(quán)的政府機(jī)構(gòu)及其設(shè)立的單位外，還存在一些群眾性的、自發(fā)性的監(jiān)督力量，主要有:人民群眾的監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和行業(yè)協(xié)會監(jiān)督。從國外經(jīng)驗看，這些監(jiān)督是最有威懾力的監(jiān)督。在我國國土整治招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制中，應(yīng)該很好地學(xué)習(xí)借鑒國外的經(jīng)驗，充分發(fā)揮好人民群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督的作用。

1.人民群眾的監(jiān)督

應(yīng)該說人民群眾是招投標(biāo)監(jiān)督最廣泛、最公正的一支重要力量，是一種自下而上的監(jiān)督，它和人民代表大會監(jiān)督不同，是自發(fā)性的，沒有強(qiáng)制力，是依靠群眾的正義感、責(zé)任感或者維護(hù)自身利益的要求來實現(xiàn)的。目前，人民參與工程建設(shè)招投標(biāo)監(jiān)督的職能嚴(yán)重不足，缺乏有效的參與條件和途徑，實行監(jiān)督的形式，主要是利用檢舉、舉報等手段。

2.新聞輿論監(jiān)督

新聞輿論監(jiān)督具有公開性、及時性、廣泛性和公正性等特點，影響面廣，因而是一種重要的監(jiān)督途徑，在反腐倡廉和提高政府工作效率的過程中能夠起到重要作用。當(dāng)前，新聞輿論監(jiān)督在我國政府監(jiān)督機(jī)制中的地位正逐步上升，一些重要的輿論工具如中央電視臺的“焦點訪談’夕、《中國青年報》、《南方周末》等在反腐倡廉、揭露社會陰暗面上發(fā)揮了重要作用，具有重要的社會影響力、號召力，對違法犯罪行為有很大的震懾力。隨著我國對商業(yè)賄賂治理工作的開展，新聞媒體對工程建設(shè)招投標(biāo)的報道增多，新聞輿論監(jiān)督作用日益顯現(xiàn)。但在招投標(biāo)監(jiān)督中新聞媒體的自發(fā)性、主動性還明顯不夠。

3.行業(yè)協(xié)會監(jiān)督

行業(yè)協(xié)會在我國是一種由同一個行業(yè)的企事業(yè)單位自愿組成的經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體，不帶有政府行為的強(qiáng)制性特征，具有自治性或民間性的特征。其權(quán)威性既來 自于許多行業(yè)協(xié)會是在政府部門的協(xié)助下成立的，由于他們產(chǎn)生的特殊性，容易被社會、被本行業(yè)所認(rèn)可。

總之，招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制是國土整治招投標(biāo)市場有效運(yùn)作的重要保證，目前該機(jī)制值得研究改進(jìn)的方面還有很多，并且隨著我國社會環(huán)境的變化、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷的調(diào)整和完善，這是我國招投標(biāo)市場發(fā)展的必然趨勢，也是必然要求。國土整治招投標(biāo)的監(jiān)督就是對權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督，權(quán)力在法律許可的范圍內(nèi)行使，可以造福群眾，如果失去監(jiān)督和制約，則危害人民。孟德斯塢認(rèn)為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止??”。監(jiān)督制約就是權(quán)力的界限。我們一定要遵循招投標(biāo)公開、公正、平的原則，理順監(jiān)督機(jī)制，拓展監(jiān)督途徑，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，讓權(quán)力在規(guī)范的軌道上運(yùn)行。相信招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制在社會的廣泛關(guān)注下，只要我們共同努力，積極研究探索，發(fā)現(xiàn)問題及時分析、解決問題，一定能夠形成一套符合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)特色的、成熟規(guī)范的模式，使我國國土整治招標(biāo)工作走上更加合法合規(guī)的道路上去。

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四年的大學(xué)生活要隨著這篇論文答辯的結(jié)束而畫上句號，心中有許多的不舍，也有許多的感謝要說。我想首先應(yīng)該感謝的是我的導(dǎo)師胡彥。最初接觸這個題目無從下筆，在胡彥老師的點撥下我便很快找到了方向，最終完成了論文。通過論文的寫作是我對這個課題有了更深層次的認(rèn)識，理論知識和實踐能力都有一定程度的提高，這對于我以后無論是工作還是學(xué)習(xí)都有很大的幫助。

最后，向物流與工程管理學(xué)院的老師們致敬！

第三篇：2011年國土整治局工作計劃

2011年國土整治局工作計劃

更新時間：2011-02-22 10:58:47

2011年是“十二五”的開局之年，是我省加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實現(xiàn)跨越式發(fā)展的關(guān)鍵之年。為全面貫徹落實黨的十七大、十七屆五中全會精神，進(jìn)一步加強(qiáng)我省土地整治工作的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推進(jìn)土地整治事業(yè)科學(xué)發(fā)展，按照省廳工作部署，結(jié)合我省土地整治工作實際，特制訂2011年工作計劃。

一、總體思路

以黨的十七屆五中全會、中央經(jīng)濟(jì)工作會議、全國國土資源工作會議和省委工作會議暨全省經(jīng)濟(jì)工作會議精神為指導(dǎo)，緊緊圍繞黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署，以促進(jìn)土地整治科學(xué)發(fā)展為主題，以保紅線、保發(fā)展、保生態(tài)為主線，以推進(jìn)土地整治體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新為動力，以實施國家重大工程和示范省建設(shè)為重點，以強(qiáng)化實施監(jiān)管、開展政策研究、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、加強(qiáng)隊伍建設(shè)為手段，深化改革、規(guī)范管理、積極跟進(jìn)、主動作為，大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治和高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，推動全省經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

二、工作安排

（一）積極推進(jìn)重大工程和示范建設(shè)項目的實施，打造我省土地整治新農(nóng)村建設(shè)示范區(qū)。切實抓好國家重大工程和示范建設(shè)項目的實施工作，確保項目工程質(zhì)量和效益，爭取將重大工程和示范區(qū)項目建設(shè)成為我省土地整治和新農(nóng)村建設(shè)新的亮點和示范區(qū)，促進(jìn)我省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。一是督促有關(guān)縣（市、區(qū)）做好2010年35個重大工程項目和38個示范建設(shè)項目的實施工作，確保2011年5月底前完成主體工程建設(shè)，2011年年底前申報驗收；二是督促有關(guān)縣（市、區(qū)）在3月10日前，完成2011年21個重大工程項目、46個示范建設(shè)項目的規(guī)劃設(shè)計與預(yù)算編制工作；三是在3月底前完成兩項工程2011年實施計劃的編制工作，并上報國土資源部和財政部備案；四是在第四季度完成2012年重大工程和示范建設(shè)項目的規(guī)劃設(shè)計與預(yù)算編制工作；五是加強(qiáng)兩項工程項目實施的指導(dǎo)及監(jiān)督檢查工作，進(jìn)一步規(guī)范項目建設(shè)內(nèi)容，突出項目特色，確保規(guī)劃目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)的全面完成；六是按照土地整治實施監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)的要求，按時完成重大工程和示范項目的信息報備工作。

（二）科學(xué)編制新一輪土地整治專項規(guī)劃，增強(qiáng)規(guī)劃的指導(dǎo)性與可操作性。堅持“流域治理、技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、環(huán)境協(xié)調(diào)”的原則，加快《湖北省土地整治專項規(guī)劃》（2011—2020年）的編制工作，確保規(guī)劃的指導(dǎo)性與可操作性。一是盡快確定規(guī)劃編制技術(shù)協(xié)作單位。通過政府采購和公開招投標(biāo)方式，擇優(yōu)選定編制單位；二是制定規(guī)劃編制技術(shù)工作方案。明確省、市、縣級專項規(guī)劃編制要點、技術(shù)路線及相關(guān)專題研究的內(nèi)容；三是指導(dǎo)規(guī)劃編制試點工作。加強(qiáng)對鄂州市、隨縣、咸安區(qū)等3個試點單位的指導(dǎo)，及時解決編制過程中存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗，6月底前完成省、市、縣三級國土整治規(guī)劃的編制任務(wù)；四是適時召開土地整治規(guī)劃編制工作會議，全面部署全省土地整治規(guī)劃編制工作，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，年底前全面完成湖北省國土整治規(guī)劃的編制任務(wù)。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)土地整治工作規(guī)范有序開展。

一是加快土地整治立法的進(jìn)程。配合廳機(jī)關(guān)盡快出臺《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地整治工作的意見》和《湖北省土地整治管理辦法》；二是修改完善土地整治現(xiàn)有規(guī)章制度。根據(jù)國家對土地整治工作的新要求，借鑒近幾年省內(nèi)外土地整治工作的新做法、新經(jīng)驗，進(jìn)一步修改我省17項土地整治項目管理制度；三是建立中介機(jī)構(gòu)管理制度。盡快出臺《監(jiān)理單位考核考評辦法》、《規(guī)劃設(shè)計單位考核考評辦法》、《施工單位考核考評辦法》；四是制定土地整治監(jiān)管制度。進(jìn)一步修改并出臺《土地整治項目施工招投標(biāo)評標(biāo)辦法》，在進(jìn)一步總結(jié)委托代建、信息化管理的基礎(chǔ)上，制定我省《委托代建管理辦法》和《信息系統(tǒng)管理辦法》。

（四）加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究，構(gòu)建我省土地整治的標(biāo)準(zhǔn)體系。一是做好地方標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布工作。我省《土地整治規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》、《工程建設(shè)規(guī)范》已經(jīng)作為地方行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，上報國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局審查備案，上述標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布以后，將下發(fā)執(zhí)行；二是力爭出臺《湖北省預(yù)算定額子目及取費(fèi)規(guī)定》。加強(qiáng)與財政廳的溝通、聯(lián)系，爭取以兩廳的名義頒布執(zhí)行；三是試行《工程投資標(biāo)準(zhǔn)》和《估算標(biāo)準(zhǔn)》。這兩個標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)專家評審?fù)ㄟ^，進(jìn)一步修改完善后，將下發(fā)各地試行；四是做好《湖北省土地整治規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)圖集》研究編制工作。加大標(biāo)準(zhǔn)圖集編制工作的技術(shù)指導(dǎo)，定期了解編制情況，及時處理編制難題，確保按時、保質(zhì)、保量完成課題編制任務(wù)；五是編制《土地整治項目工程監(jiān)理管理規(guī)范》。積極申報地方行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)立項計劃，進(jìn)一步修改完善，爭取年內(nèi)發(fā)布實施。

（五）充分利用農(nóng)用地分等定級成果，積極推進(jìn)耕地質(zhì)量等級監(jiān)測評價工作。湖北省耕地質(zhì)量等級監(jiān)測評價試點工作采取省廳統(tǒng)一組織，試點縣局具體開展，技術(shù)協(xié)作單位協(xié)助配合的方式進(jìn)行。一是成立試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組及技術(shù)專班。召開試點實施部署會，啟動試點實施工作；二是確定技術(shù)協(xié)作單位。通過政府采購和公開招投標(biāo)的形式，明確協(xié)作單位，具體承擔(dān)耕地質(zhì)量監(jiān)測與評價的相關(guān)工作；三是編制工作和技術(shù)方案。盡快編制湖北省耕地質(zhì)量等級監(jiān)測評價試點工作總體方案和分實施計劃，組織專業(yè)培訓(xùn)，完成收集整理農(nóng)用地分等等相關(guān)數(shù)據(jù)資料等工作，確保試點工作有計劃、按步驟有序開展；四是開展耕地質(zhì)量等級變化分析。在公安縣建立耕地質(zhì)量等級變化監(jiān)測先導(dǎo)基地，確定40至60個監(jiān)測樣點，開展耕地有機(jī)質(zhì)、酸堿度、環(huán)境污染指標(biāo)的監(jiān)測與評價，建立監(jiān)測基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，完成公安縣2010年和2011年基本農(nóng)田和耕地質(zhì)量等級變化和生產(chǎn)能力變化情況的監(jiān)測評價工作。

（六）加大宣傳力度，營造項目實施的良好氛圍。一是做好全省土地整治工作會議的準(zhǔn)備工作。省政府《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地整治工作的意見》出臺后，將召開全省土地整治工作會議。積極配合省廳做好會議的現(xiàn)場、材料和會務(wù)保障等各項工作；二是加大土地整治工作的宣傳力度。進(jìn)一步修改完善湖北省土地整治宣傳片，精心制作土地整治宣傳畫冊，組織一批新聞報道，大力宣傳我省土地整治在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力以及堅持體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新等方面的典型案例和先進(jìn)做法，進(jìn)一步營造土地整治工作的良好氛圍。

（七）構(gòu)建項目監(jiān)管體系，強(qiáng)化項目監(jiān)管。按照“集中統(tǒng)一、全程全面”的要求，構(gòu)建項目監(jiān)管體系。一是全面推進(jìn)項目信息化管理。力爭把2011年我省所有在建的國土整治項目全部納入在線監(jiān)測管理，按照部中心提出的“天上看、網(wǎng)上管、地上查”的目標(biāo)，啟動衛(wèi)星遙感、GIS等技術(shù)在項目測量、設(shè)計、驗收中的應(yīng)用研究試點；二是加大對項目檢查力度。2011年3月底前，完成2010年的項目專項檢查，2011年10月底前，完成2011年的項目專項檢查。各地要加快項目實施的進(jìn)度，2009年以前的項目，要在2011年6月底前完成建設(shè)任務(wù)

并申報驗收。2010年的項目，要在2011年年底前完成建設(shè)任務(wù)并申報驗收。對建設(shè)期已到未上報驗收的項目，采取通報、約談、停止項目申報等處理方式督促各地整改；三是做好項目全程跟蹤審計。按照審計共建協(xié)議的內(nèi)容，配合審計機(jī)構(gòu)對項目建設(shè)進(jìn)行全程跟蹤審計和監(jiān)管；四是強(qiáng)化對中介隊伍從業(yè)人員的管理。加強(qiáng)對土地整治中介機(jī)構(gòu)的考核考評，定期組織中介隊伍從業(yè)人員培訓(xùn)，實行持證上崗，做好中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入登記備案審查和年審工作；五是健全中介隊伍信用等級評價體系。加大查處中介隊伍的各類違規(guī)違紀(jì)行為，建立中介機(jī)構(gòu)違法、違規(guī)行為發(fā)布制度，形成“有進(jìn)有出，優(yōu)勝劣汰”的管理機(jī)制。

(八)落實耕地占補(bǔ)平衡，保障全省重點建設(shè)項目用地。一是抓好省級投資耕地占補(bǔ)平衡項目的申報工作。積極配合耕保處，完成2011年省級投資低丘崗地改造項目立項申報與審批工作，力爭儲備更多的耕地指標(biāo)；二是做好耕地占補(bǔ)平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的信息審查及報備工作；三是抓好在建項目的實施工作，確保項目能按照預(yù)定工期，保質(zhì)保量完成項目建設(shè)任務(wù)；四是做好已完工項目的竣工驗收工作，實行項目驗收限時辦結(jié)制，做到申報一個驗收一個；五是配合省廳完成三峽庫區(qū)移土培肥配套坡改梯工程項目的驗收工作。

（九）深化項目管理體制改革，推動土地整治工作科學(xué)發(fā)展。一是進(jìn)一步推進(jìn)委托代建試點推廣工作。在總結(jié)黃石、洪湖兩地委托代建試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推廣委托代建工作；二是大力推進(jìn)項目實施在線監(jiān)測工作。進(jìn)一步總結(jié)云夢、枝江兩地項目實施信息化管理試點的做法和經(jīng)驗，加大項目現(xiàn)場實施監(jiān)測的工作力度，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)一步完善項目實施管理系統(tǒng)的功能，逐步形成適合我省的項目實施監(jiān)管機(jī)制；四是加強(qiáng)土地整治政策研究。緊密結(jié)合我省土地整治工作實際，采取請進(jìn)來、走出去的辦法，加強(qiáng)土地整治重點、難點、熱點問題的政策研究，為我省土地整治事業(yè)持續(xù)發(fā)展提供政策支撐；五是開發(fā)項目網(wǎng)上招投標(biāo)系統(tǒng)。針對土地整治項目招投標(biāo)過程中存在的問題，按照《湖北省土地整治工程廉政風(fēng)險防控辦法》的要求，開發(fā)網(wǎng)上招投標(biāo)系統(tǒng)，增強(qiáng)招投標(biāo)過程的透明度，從源頭上防止腐敗。

三、保障措施

（一）加強(qiáng)黨支部建設(shè)，爭創(chuàng)優(yōu)秀基層黨組織。一是繼續(xù)深入開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動，組織黨員干部認(rèn)真學(xué)習(xí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則和黨風(fēng)廉政建設(shè)等相關(guān)文件精神，積極參加廳機(jī)關(guān)組織的各項學(xué)習(xí)教育活動。二是嚴(yán)格落實“三會一課”制度，堅持每季度召開一次支委會，每半年召開一次黨員民主生活會，及時開展批評和自我批評，開展談心交心活動，深入了解和掌握全體員工的思想動態(tài)，不斷提高全體黨員的思想政治覺悟。三是按計劃組織黨員輪流參加黨校學(xué)習(xí)，注重入黨積極分子的教育和引導(dǎo)，指定專人負(fù)責(zé)幫助培養(yǎng)。四是充分發(fā)揮黨員干部的先鋒模范帶頭作用，調(diào)動全體員工積極向上、奮發(fā)有為、愛崗敬業(yè)的積極性，爭創(chuàng)優(yōu)秀基層黨組織。

（二）加強(qiáng)隊伍建設(shè)，打造高素質(zhì)土地整治隊伍。一是在深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動的基礎(chǔ)上，認(rèn)真組織學(xué)習(xí)中央和全省的經(jīng)濟(jì)工作會議、農(nóng)村工作會議以及國土資源部、省廳國土資源管理等工作會議精神，積極開展研究試點工作，推進(jìn)管理體制創(chuàng)新，打造學(xué)習(xí)型、研究型土地整理機(jī)構(gòu)。二是結(jié)合國土整治局新的工作職能和人員變動，進(jìn)一步修改完善內(nèi)部管理制度，調(diào)整分工，明確職責(zé)，在單位內(nèi)部構(gòu)建一個層次分明、分工科學(xué)、緊密銜接、激勵與約束并重的運(yùn)行體系。三是充分履行對全省土地整治業(yè)務(wù)工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)的工作職責(zé)，有計劃、有步驟地組織好規(guī)劃設(shè)計、施工、監(jiān)理等土地整治從業(yè)隊伍的培訓(xùn)。四是定期召開土

地整理中心主任座談會，對當(dāng)前土地整治工作中存在的問題及先進(jìn)做法進(jìn)行探討和交流，從而推動我省土地整治事業(yè)健康快速有序發(fā)展。

（三）加強(qiáng)作風(fēng)效能建設(shè)，提高工作質(zhì)量和工作效率。一是進(jìn)一步鞏固政風(fēng)行風(fēng)評議成果，繼續(xù)積極開展作風(fēng)能力建設(shè)活動，結(jié)合各階段中心工作，有針對性地開展理論探討、專題研究、學(xué)術(shù)交流，選派業(yè)務(wù)骨干深入項目所在地掛職、駐點抓點，力爭做到精業(yè)務(wù)、懂工程、善管理、會財務(wù)。不斷增強(qiáng)辦事能力、寫作能力和服務(wù)能力，有效避免知識老化、思想僵化和能力退化。二是結(jié)合事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，理順內(nèi)部機(jī)構(gòu)職責(zé)職能，建立作風(fēng)效能建設(shè)長效機(jī)制，完善干部職工考核考評辦法，營造“門好進(jìn)、臉好看、事好辦”的服務(wù)氛圍。三是進(jìn)一步嚴(yán)肅工作紀(jì)律，著力解決遲到早退、消極怠工、不求上進(jìn)的問題。結(jié)合創(chuàng)先爭優(yōu)活動，采取有力措施，端正干部職工的工作態(tài)度，激發(fā)工作熱情，調(diào)動工作積極性，不斷提升工作效率。

（四）加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，深入開展廉政風(fēng)險排查防控工作。一是認(rèn)真貫徹落實《深入開展國土資源領(lǐng)域腐敗問題治理工作》、國土資源管理暨黨風(fēng)廉政建設(shè)、廉政風(fēng)險點排查工作、中紀(jì)委及省紀(jì)委全會等會議精神，組織干部職工認(rèn)真學(xué)習(xí)黨風(fēng)廉政建設(shè)相關(guān)規(guī)定，按照《湖北省土地整治工程廉政風(fēng)險防控暫行辦法》，進(jìn)一步修改完善國土整治局事權(quán)清理、主要職權(quán)運(yùn)行流程和廉政風(fēng)險防控措施，組織干部職工認(rèn)真查找廉政風(fēng)險情形，開展自查自糾工作，確保事權(quán)運(yùn)行安全、項目建設(shè)安全、資金使用安全和干部成長安全。二是認(rèn)真落實廉政建設(shè)各項措施，進(jìn)一步加強(qiáng)班子建設(shè)，堅持主要負(fù)責(zé)人“一支筆”簽字審核把關(guān)的財務(wù)制度，堅持集體理財，民主決策，不搞個人說了算。教育引導(dǎo)干部職工牢固樹立反腐倡廉的思想道德防線，嚴(yán)格執(zhí)行國土資源系統(tǒng)工作人員九不準(zhǔn)規(guī)定，堅決杜絕為他人承攬項目工程、打招呼、遞條子等現(xiàn)象發(fā)生。三是建立完善土地整理項目督查制度，實行定期檢查和重點督查，切實加強(qiáng)對土地整理項目立項、規(guī)劃、施工、資金使用、竣工驗收等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，防止發(fā)生隨意更改規(guī)劃、工程質(zhì)量不高、資金管理不嚴(yán)等問題。四是建立完善市場準(zhǔn)入、退出和“黑名單”制度，重點解決項目招投標(biāo)中出現(xiàn)的圍標(biāo)、串標(biāo)、違法競標(biāo)等突出問題，打造土地整治“陽光工程”。

第四篇：國土整治培訓(xùn)講稿(監(jiān)理部分)2

八、講解項目工程監(jiān)理（王美生主講）

1、工程監(jiān)理在項目建設(shè)中的地位與作用（1）工程監(jiān)理的種類（按專業(yè)分、按時段分）①工程施工監(jiān)理在項目建設(shè)中的地位與作用

②施工監(jiān)理原則上在施工合同談判前介入并參與施工合同談判

（2）施工監(jiān)理與業(yè)主的關(guān)系：

①服務(wù)性：為業(yè)主提供服務(wù)

②強(qiáng)制性：依法切斷業(yè)主、設(shè)計等單位與施工單位的直接聯(lián)系

項目法人不得更改總監(jiān)指令（3）施工監(jiān)理與施工單位的關(guān)系：

憑施工監(jiān)理委托合同（項目法人委托）和有關(guān)法律法規(guī)，代表業(yè)主（建設(shè)單位）按施工合同對施工單位的施工行為進(jìn)行管理和服務(wù)（4）施工監(jiān)理與設(shè)計等單位的關(guān)系

①施工監(jiān)理與設(shè)計等單位的任何聯(lián)系都必須通過業(yè)主，無直接關(guān)聯(lián)

②業(yè)主、監(jiān)理、施工單位無權(quán)修改圖紙，業(yè)主可以有條件地委托其他設(shè)計單位修改設(shè)計

（5）施工監(jiān)理在竣工驗收（政府驗收）中的責(zé)任

①作為被驗單位完成監(jiān)理應(yīng)提交的各種材料

②幫助為主完成建管工作報告及附件材料

③督促和協(xié)助施工單位完成施工應(yīng)提交的各種材料

④配合設(shè)計、檢驗檢測等單位完成相應(yīng)報告和材料

2、工程監(jiān)理在項目實施各主要環(huán)節(jié)中與設(shè)計的關(guān)系

監(jiān)理單位按監(jiān)理合同，組織設(shè)計單位等進(jìn)行現(xiàn)場設(shè)計交底，核查并簽發(fā)施工圖，未經(jīng)總監(jiān)簽字的施工圖不得用于施工。

（1）工程施工招標(biāo)文件制作及合同簽訂階段

協(xié)助招標(biāo)代理按設(shè)計完成招標(biāo)書，協(xié)助業(yè)主簽訂施工合同

（2）設(shè)計交底階段

設(shè)計單位向施工單位技術(shù)交底，監(jiān)理組織

（3）圖紙會審階段

設(shè)計單位、施工單位參加，監(jiān)理主持

（4）圖紙審核及簽發(fā)過程中

（5）單元工程評定和分部工程驗收階段

（6）完工驗收及竣工驗收階段

竣工驗收階段，作為被驗單位之一，設(shè)計單位必須到場并編寫相應(yīng)的工作匯報或工作報告。

3、工程監(jiān)理在圖紙會審、圖紙簽發(fā)等環(huán)節(jié)中對設(shè)計的要求

（1）設(shè)計交底

設(shè)計技術(shù)交底要解決的問題：

①各方條件、綜合要求、設(shè)計規(guī)范 ②設(shè)計意圖

③施工中應(yīng)注意的問題 ④設(shè)計技術(shù)交底要形成記錄

設(shè)計人員必須了解主體工程的施工方法和施工工藝流程。例如：U型槽（或梯形槽）的施工方法；預(yù)制塊襯砌溝渠施工；現(xiàn)澆砼溝渠施工。（2）圖紙會審的目的、作用、時間、人員、要求

圖紙會審紀(jì)要是竣工結(jié)算的依據(jù)之一（3）監(jiān)理審核、簽發(fā)圖紙的目的、對圖紙的要求

①設(shè)計單位正式簽署？圖紙及說明書齊全？圖紙供應(yīng)及時？ ②設(shè)計圖紙與招標(biāo)圖紙一致？ ③符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及強(qiáng)制性條文？ ④位置、標(biāo)高、尺寸清楚？統(tǒng)一？ ⑤圖紙與說明一致？技術(shù)要求可行？（4）現(xiàn)場設(shè)計代表的作用

4、工程監(jiān)理在計量簽證、結(jié)算審核等環(huán)節(jié)中對設(shè)計的要求（1）實物工程量與形象工程量的作用

實物工程量主要用于預(yù)算，形象工程量統(tǒng)計表和計算過程（如土方）是工程量清單的重要內(nèi)容。

（2）工程施工招標(biāo)文制作及合同簽訂對設(shè)計工程量清單的要求（3）單元工程劃分及計量簽證對設(shè)計工程量清單的要求（4）工程結(jié)算與工程量清單及單價（預(yù)算）的關(guān)系

工程量清單不僅要便于招標(biāo)，還要便于結(jié)算和審計。（5）竣工結(jié)算編制依據(jù)：

①由施工單位和業(yè)主協(xié)商一致，并經(jīng)監(jiān)理審定的施工圖預(yù)算。

②圖紙會審紀(jì)要。

③設(shè)計變更通知單。

④施工簽證單或施工記錄。工程停工報告。

凡預(yù)算未包括而實際發(fā)生的項目（如草木清除、古墓處理、淤泥垃圾、積水排除、因圖紙修改造成返工等），要按實際耗用的工料，由施工單位作出施工記錄或填寫簽證單，經(jīng)監(jiān)理單位審定簽證后方為有效。

⑤材料代換與價差：必須要有經(jīng)過業(yè)主認(rèn)可的原始記錄方為有效。

⑥工程合同。

⑦竣工圖。

⑧工程竣工報告和竣工驗收單。

⑨有關(guān)定額、費(fèi)用調(diào)整的項目。

5、工程監(jiān)理在質(zhì)量控制、質(zhì)量評定等環(huán)節(jié)中對設(shè)計的要求（1）設(shè)計坐標(biāo)及高程控制點移交（交樁）對設(shè)計的要求（2）測量放樣對設(shè)計圖紙的要求

（3）施工組織設(shè)計（或工序施工方案）審查與設(shè)計圖紙的關(guān)系 ①施工設(shè)備型號、性能、數(shù)量能滿足進(jìn)度和質(zhì)量要求嗎？

②施工方案、施工方法是否技術(shù)可行、質(zhì)量有保證、安全可靠？

③工藝工序平衡合理嗎？

④質(zhì)量控制及檢驗檢測方法是否科學(xué)合規(guī)？（4）單元工程質(zhì)量評定與設(shè)計圖紙的關(guān)系

結(jié)構(gòu)形式、斷面尺寸、使用材料

6、目前監(jiān)理工作存在的問題及解決辦法（1）對監(jiān)理的管理缺失

①監(jiān)理招標(biāo)、監(jiān)理資質(zhì)管理、監(jiān)理工作稽查等不到位

②施工監(jiān)理工作本身嚴(yán)重不到位

（2）設(shè)計變更管理混亂

①設(shè)計變更的工作程序：由設(shè)計單位提出設(shè)計變更時，應(yīng)在提交設(shè)計變更建議書的同時，提出設(shè)計變更的方案及其論證理由；由承包方、監(jiān)理單位或建設(shè)單位提出設(shè)計變更時，監(jiān)理單位應(yīng)通知設(shè)計單位論證設(shè)計變更方案的合理性，并由設(shè)計單位將結(jié)果書面提交監(jiān)理單位。

②變更建議書一般包括以下內(nèi)容：變更原因及依據(jù)；變更內(nèi)容及范圍；變更引起的合同價增減；變更引起的合同期變化；其他附圖及計算資料等。

③工程變更建議的審查、批準(zhǔn)（權(quán)限范圍、審批時間）

盡量規(guī)避重大設(shè)計變更

④工程變更估價

⑤工程變更令發(fā)布與實施

⑥工程變更計量與支付：承包人在完成工程變更的內(nèi)容后，按月支付的要求申請進(jìn)行工程計量與支付。

⑦變更結(jié)算：在竣工結(jié)算時，若變更引起合同價格增減金額，超過合同價格（不包括備用金）的15%時，在除了按變更工作的增減金額外，還需對合同價格進(jìn)行調(diào)整。這種調(diào)整金額僅考慮超過合同價格15%以后的部分。

第五篇：國土整治同期聲配文字

國土整治同期聲配文字：

第一個（岳場村農(nóng)民王軍）：（記者）村民首先是居住環(huán)境改善了，二是門口的綠化全部和城市里差不多了，就蠻好。

第二個（岳場村黨支部書記、村長李國文）（記者）：變化大多了。一個是土地整理增加了耕地面積，延續(xù)了子孫飯碗。我一個村增加了450畝。受益的那個組人均達(dá)到了一畝半地。第三個（太陽村黨支部書記張元全）（記者問，土地整治以后的明顯變化有哪些？）：一個是我們原先是旱包子村，用水特別艱難。通過土地整治渠道硬化以后，以前要四、五個小時才放到田里，現(xiàn)在只要半個小時就可以到田里了，解決了農(nóng)民生產(chǎn)用水難的問題。第二個就是解決了我們農(nóng)戶吃自來水的問題。第三個我們的環(huán)村路17公里全部修完，農(nóng)民出門都是水泥路了。第四個我們解決了住房問題，全部新修了小洋樓。最大的效益是通過土地平整，土地置換辦起了8家企業(yè)。

第四個（全國勞動模范、李埠村農(nóng)民張家良）：象我們這個低田是不能種地種菜的，現(xiàn)在全部種上蔬菜，搭上棚子了，如果沒有土地整治的話，我們就不可能用這塊土地來種菜，哪有這么好的效益！

第五個（荊州市國土資源局局長趙麗華）：“土地整治工作既是一項全新的耕地保護(hù)措施，又是黨和政府為農(nóng)民群眾辦實事的重要體現(xiàn)。近5年來，我們在市委、市政府和省國土資源廳的正確領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊把握國家對糧食主產(chǎn)區(qū)的傾斜政策，大力開展土地整治，極大地改善了項目區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件，有力地推動了全市新農(nóng)村建設(shè)，受到了農(nóng)民群眾的普遍歡迎?！?/p>

第六個（荊州市委書記李新華）：我市是湖北的農(nóng)業(yè)大市，也是全國的農(nóng)業(yè)大市，穩(wěn)定增產(chǎn)糧食是我們荊州市委、市政府的整治責(zé)任，是對全省、全國的重要工作。長期以來，省國土資源局廳給予荊州極大的關(guān)心、鼓勵、支持，在土地整理、項目安排、資金調(diào)度，用地指標(biāo)等方面支持了荊州加快發(fā)展，荊州的國土整治在全省是排在前列的。這對于保持荊州農(nóng)業(yè)大市地位，不斷地提升糧食產(chǎn)量，是最直接的支持。