第一篇：紅頭文件違法之原因

“紅頭文件”違法之原因及對(duì)策論析

王景斌 顧穎

一、問(wèn)題之提出

“紅頭文件”在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在，其因內(nèi)容的具體性與可操作性而成為行政管理活動(dòng)中一種必不可少的手段。但近年來(lái)“紅頭文件”違法現(xiàn)象日益嚴(yán)重，各種負(fù)面報(bào)道屢屢見諸媒體。請(qǐng)看下面兩則事例：

案例一，《法制日?qǐng)?bào)》2004年4月8日以《“買路錢”卡住救命車》為題，報(bào)道了一起發(fā)生在哈爾濱市的“紅頭文件打架”事件：2004年4月5日，一輛120急救車因通行費(fèi)問(wèn)題被阻收費(fèi)站。收費(fèi)站依據(jù)黑龍江省交通廳于200O年下發(fā)的《哈爾濱機(jī)場(chǎng)專用高速公路機(jī)動(dòng)車輛通行費(fèi)征收管理辦法》要求急救車交納30元通行費(fèi)，而急救車則依據(jù)黑龍江省物價(jià)局、交通廳、財(cái)政廳于2003年聯(lián)合下發(fā)的，《關(guān)于對(duì)“120”急救車免征通行費(fèi)的通知》拒絕交納。雙方就收費(fèi)問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不下，致使一名等待急救的危重病患不治身亡。

案例二，《新文化報(bào)》2004年4月16日以《今后不再搞“一家有病、多家吃藥”》為題，報(bào)道了吉林省長(zhǎng)春市公安局于4月15日出臺(tái)的《長(zhǎng)春市公安局關(guān)于治安系統(tǒng)進(jìn)一步為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造軟環(huán)境的工作意見》。該《意見》中特別規(guī)定，對(duì)待發(fā)生在行業(yè)場(chǎng)所內(nèi)的“黃賭毒”案件的查處，需經(jīng)本部門分局（處）長(zhǎng)批準(zhǔn)。對(duì)查獲的因履行經(jīng)濟(jì)合同來(lái)長(zhǎng)春洽談及其他特殊來(lái)長(zhǎng)人員的一般違法行為，原則上不做治安拘留處罰，酌情依法處理。

這兩則只是比較典型的“紅頭文件”違法案例，實(shí)際生活中“紅頭文件”違法絕非鮮見，其對(duì)行政相對(duì)人及第三人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)危害甚巨。違法的“紅頭文件”也干擾著法律的貫徹實(shí)施，破壞了法制統(tǒng)一，有損法律尊嚴(yán)。

“紅頭文件”是“行政規(guī)范性文件”的通俗稱謂，是指各級(jí)各類國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外具有普遍約束力和規(guī)范體式的決定、命令等的總稱。因其通常套以象征國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)威的紅色題頭，故以“紅頭文件”稱之。我國(guó)對(duì)這類文件的具體稱謂各異，如“行政規(guī)定”、“行政規(guī)范”、“行政規(guī)范性文件”、“一般行政規(guī)范性文件”、“其他規(guī)范性文件”等等，不一而足。

一般而言，“紅頭文件”的效力要低于法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，處于規(guī)范性文件體系中最低的效力位階。但由于“紅頭文件”一般是為了執(zhí)行法律、法規(guī)而制定的，其操作性較強(qiáng)。因此，在行政管理活動(dòng)中，“紅頭文件”往往成為具體行政行為作出的直接依據(jù)。如案例一中，收費(fèi)站的工作人員收不到錢堅(jiān)決不放行，根本不考慮其收費(fèi)所依據(jù)的“紅頭文件”是否合法。而根據(jù)交通部、財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局于1988年聯(lián)合下發(fā)的《貸款修建高等級(jí)公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》中第7條的規(guī)定，“除正在執(zhí)行緊急任務(wù)的設(shè)有固定裝置的消防車、醫(yī)院救護(hù)車、公安部門的警備車外，對(duì)其他任何機(jī)動(dòng)車輛均應(yīng)一律收取通行費(fèi)?！笨梢?，收費(fèi)站所持的黑龍江省交通廳下發(fā)的“紅頭文件”將急救車劃入征費(fèi)范圍內(nèi)是違反了上位階的部門規(guī)章的，但這份明顯違法的“紅頭文件”卻得到了堅(jiān)決的執(zhí)行。又如案例二中的“紅頭文件”規(guī)定：對(duì)于發(fā)生在行業(yè)場(chǎng)所內(nèi)的“黃賭毒”案件的查處，需要經(jīng)本部門分局（處）長(zhǎng)的批準(zhǔn)。查與不查，是以領(lǐng)導(dǎo)的意志為準(zhǔn)，而不是以法律的規(guī)定為準(zhǔn)。領(lǐng)導(dǎo)的意志可以凌駕于法律之上。另外，該文件還規(guī)定，對(duì)查獲的因履行經(jīng)濟(jì)合同來(lái)長(zhǎng)洽談及其他特殊情況來(lái)長(zhǎng)人員的一般違法行為，原則上不做治安拘留處罰，酌情依法處理。這種“刑不上外來(lái)投資者”、處理違法行為內(nèi)外有別的做法，明顯違反了法律面前人人平等的憲法原則，是對(duì)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)的嚴(yán)重破壞。

從行政法角度來(lái)講，制定與發(fā)布“紅頭文件”屬于抽象行政行為。與具體行政行為相比，其一旦違法造成的損害后果要更嚴(yán)重、更廣泛。但長(zhǎng)期以來(lái)，人們一直將制定“紅頭文件”視作一種準(zhǔn)立法行為，對(duì)其權(quán)威性盲目迷信。加之到目前為止，法律仍未對(duì)“紅頭文件”的制定事項(xiàng)作出統(tǒng)一規(guī)范，因此“紅頭文件”幾乎成為規(guī)范性文件管理中最為混亂的領(lǐng)域。

二、“紅頭文件”違法之成因

“紅頭文件”違法說(shuō)明了我國(guó)法制的不統(tǒng)一。具體而言，引起并且加劇這一現(xiàn)象的因素主要包括以下方面：

（一）受人治思想影響?！耙婪ㄖ螄?guó)”作為一項(xiàng)治國(guó)的基本方略雖然已經(jīng)被明文寫入憲法，但行政執(zhí)法隊(duì)伍的法治觀念并不強(qiáng)，相反傳統(tǒng)的人治意識(shí)卻根深蒂固。一些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)即使規(guī)定得十分具體的法律法規(guī)也常常置于一邊，過(guò)分熱衷于“一支筆”簽署“紅頭文件”。由于因襲長(zhǎng)官意志至上的工作作風(fēng)，制定主體缺乏對(duì)公眾負(fù)責(zé)的精神，“紅頭文件”在制定過(guò)程中缺乏能夠保障其民主性與科學(xué)性的聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等必要形式，常常只體現(xiàn)某一領(lǐng)導(dǎo)或管理者的意志而罔顧相對(duì)人的利益與要求。有些行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人為了追求部門或地方利益以彰顯政績(jī)，不惜以犧牲法律和民意為代價(jià)。

人治思想同樣也影響著行政相對(duì)人。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)講“為政在人”，幾千年來(lái)這種思想的潛移默化，導(dǎo)致“官本位”思想根深蒂固。即使在大力宣傳建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天，人們?nèi)晕礃淞⑵稹皺?quán)利本位”的觀念。所以當(dāng)法與法外權(quán)威發(fā)生沖突時(shí)，人們?nèi)粤?xí)慣性地遵從法外權(quán)威而非守法。可以說(shuō)，相對(duì)人自身權(quán)利意識(shí)的薄弱及其對(duì)“紅頭文件”權(quán)威的盲從，在一定程度上對(duì)“紅頭文件”違法現(xiàn)象的泛濫起到了推波助瀾的作用。

（二）受非正當(dāng)利益驅(qū)動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府在很大程度上也會(huì)追逐自身利益的最大化。政府利益可分為兩類：正當(dāng)利益與非正當(dāng)利益。所謂正當(dāng)?shù)恼媸侵刚陨響?yīng)具有的法定利益，如政府作為機(jī)關(guān)法人為維護(hù)自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)所享有的利益；非正當(dāng)?shù)恼鎰t是指政府在行使公共權(quán)力的過(guò)程中所摻雜的不應(yīng)有的私利，如政府利用行使公權(quán)之便尋租等。正當(dāng)?shù)恼鎰t是行政受益權(quán)的應(yīng)有之意，應(yīng)予以保護(hù)和強(qiáng)化；而對(duì)非正當(dāng)利益必須予以抵制。

非正當(dāng)政府利益主要有三種表現(xiàn)形式：政府工作人員的個(gè)人利益、地方和部門的利益以及整個(gè)政府的機(jī)構(gòu)利益。

1．政府工作人員的個(gè)人利益。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府工作人員既是規(guī)則的制定者，又是執(zhí)行者。其作為一個(gè)與經(jīng)濟(jì)生活密切聯(lián)系的理性的經(jīng)濟(jì)人，也具有個(gè)體的利益價(jià)值和利益取向。但由于他們常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身非正當(dāng)利益，于是就采用制定“紅頭文件”等方式迂回地實(shí)現(xiàn)這些利益。

2．地方和部門等小集團(tuán)利益。改革開放以來(lái)，隨著地方政府和各地區(qū)利益的相對(duì)獨(dú)立，地區(qū)之間、部門之間利益分配的沖突加劇，地方保護(hù)和部門保護(hù)主義日趨嚴(yán)重。如地方政府為保護(hù)本地區(qū)的利益，往往采取各種手段限制本地區(qū)的企業(yè)、銀行的資金流向外地，甚至實(shí)行不同所有制企業(yè)的歧視政策等壁壘，人為地阻礙社會(huì)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。而“紅頭文件”無(wú)疑是政府推行保護(hù)主義、實(shí)施行政壟斷的最簡(jiǎn)便易行的手段。

3．政府的機(jī)構(gòu)利益。政府機(jī)構(gòu)的利益本應(yīng)屬政府的正當(dāng)利益，但隨著社會(huì)分工的發(fā)展，政府管理工作逐漸成為一種專業(yè)化工作，政府組織的特殊利益也越來(lái)越突出。如政府規(guī)模最大化、部門支出的增長(zhǎng)等都是政府追求自身利益的擴(kuò)張行為。這種行為造成的政府機(jī)構(gòu)臃腫、行政費(fèi)用開支過(guò)高等不良后果，又促使政府進(jìn)一步追求自身的更大利益，由此形成惡性循環(huán)。

（三）規(guī)制上的漏洞?！凹t頭文件”作為行政立法和執(zhí)法的中介，是任何一級(jí)政府都必不可少并被廣泛運(yùn)用的一種手段。但至今仍未有一部法律對(duì)“紅頭文件”的制定事項(xiàng)作出明確規(guī)定，從而導(dǎo)致許多違法行政行為都以“紅頭文件”為名，企圖規(guī)避司法審查。這些規(guī)制上的漏洞表現(xiàn)為：第一，制定主體混亂。我國(guó)行政體制層級(jí)過(guò)多，上至國(guó)務(wù)院，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民政府，從中央到地方，各級(jí)各類的行政機(jī)關(guān)及其所屬的工作部門都有權(quán)制定“紅頭文件”。除此之外，有些機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也在制定著“紅頭文件”。第二，制定內(nèi)容混亂。行政法的特征之一便是內(nèi)容廣泛，“從行政組織、行政管理到行政救濟(jì)，從民政管理、衛(wèi)生管理到教育文化管理，包羅萬(wàn)象。”這些內(nèi)容當(dāng)中，哪些才能由“紅頭文件”加以規(guī)定，法律并未作出統(tǒng)一規(guī)范。這就導(dǎo)致實(shí)踐中“紅頭文件”幾乎可以對(duì)行政法上的任何問(wèn)題作出規(guī)定，完全背離了行政法定的原則。第三，制定程序混亂。“紅頭文件”在制定過(guò)程中隨意性很大。有的行政主體有時(shí)僅憑領(lǐng)導(dǎo)的一句話、一個(gè)指示就匆匆起草、草率發(fā)文。整個(gè)過(guò)程中，既無(wú)備案，也無(wú)審查，違法現(xiàn)象不可避免。雖然自2001年月1日起實(shí)行的國(guó)務(wù)院《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》對(duì)于規(guī)范“紅頭文件”具有一定意義，但其所規(guī)定的內(nèi)容僅限于行政機(jī)關(guān)公文的種類和格式、行文規(guī)則及公文的收發(fā)管理等形式上的問(wèn)題。在具體的程序上，各主體往往自行其是，差異性很大。

（四）違法糾錯(cuò)機(jī)制不健全。根據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)“紅頭文件”的監(jiān)督方式主要有：權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督以及司法機(jī)關(guān)的有限監(jiān)督。但實(shí)踐中由于種種原因，各種監(jiān)督方式未能有效發(fā)揮作用，在一定程度上放縱了“紅頭文件”的違法。下面僅就各種監(jiān)督方式中存在的問(wèn)題進(jìn)行具體分析：

1．權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要指各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督。《憲法》第67條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。《地方組織法》第8條規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。此外，各級(jí)人大常委會(huì)還有權(quán)對(duì)政府的工作進(jìn)行監(jiān)督，其中當(dāng)然也包括了對(duì)政府制定“紅頭文件”工作的監(jiān)督。這些規(guī)定都是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督“紅頭文件”的法律依據(jù)。但實(shí)踐中由于缺乏必要的啟動(dòng)機(jī)制以及相關(guān)的配套制度，各級(jí)人大常委會(huì)的撤銷權(quán)往往無(wú)從行使。另外，盡管《立法法》已經(jīng)規(guī)定了對(duì)法規(guī)、規(guī)章違法的審查程序，但國(guó)家至今也未對(duì)一件違法法規(guī)、規(guī)章予以審查撤銷，更遑論對(duì)數(shù)量眾多又缺乏審查程序的“紅頭文件”了。

2．行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督主要是通過(guò)行政復(fù)議和備案審查實(shí)現(xiàn)的。本文將在下文對(duì)備案審查制度進(jìn)行詳細(xì)論述，此處僅就行政復(fù)議制度存在的問(wèn)題進(jìn)行分析?！缎姓?fù)議法》第7條規(guī)定，公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的各級(jí)人民政府及其工作部門（國(guó)務(wù)院除外）制定的規(guī)章以外的規(guī)定不合法的，可在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議的同時(shí)一并對(duì)其提起復(fù)議審查申請(qǐng)。這實(shí)際上是將“紅頭文件”納入了行政復(fù)議范圍內(nèi)。然而實(shí)踐中對(duì)“紅頭文件”提起復(fù)議審查還存在著諸多限制：

首先，對(duì)“紅頭文件”的審查申請(qǐng)必須與對(duì)依其所作出的具體行政行為的復(fù)議申請(qǐng)一并提出，否則該文件就不能成為復(fù)議審查的對(duì)象。而有些“紅頭文件”無(wú)須以具體行政行為的方式體現(xiàn)，其存在本身就是一種社會(huì)危害。在案例二中，若長(zhǎng)春市公安系統(tǒng)依該“紅頭文件”對(duì)外地來(lái)長(zhǎng)投資者的一般違法行為不予行政拘留，而是酌情依法處理，則處理的結(jié)果雖然可能會(huì)違反《治安管理處罰條例》，但對(duì)違法行為人來(lái)說(shuō)卻是大大有利的。這種情況下，違法行為人當(dāng)然不會(huì)對(duì)這樣的具體行政行為以及其所依據(jù)的文件提起復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)也就無(wú)從監(jiān)督。同時(shí)，即使相對(duì)人認(rèn)為某一“紅頭文件”有侵害其合法權(quán)益之虞，也只能等到具體行政行為作出后、侵害真正發(fā)生時(shí)才能一并提起審查申請(qǐng)，這樣一來(lái)，行政復(fù)議對(duì)相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)就稍顯滯后，也使得復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度大打折扣。

其次，《行政復(fù)議法》第26條規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人一并提起的第7條所列有關(guān)“規(guī)定”的處理，但究竟做何種處理——是簡(jiǎn)單地確認(rèn)是否違法，還是對(duì)錯(cuò)誤進(jìn)行糾正或直接撤銷文件，該條并未明確規(guī)定。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，“該條規(guī)定僅指對(duì)復(fù)議過(guò)程中整個(gè)案件的處理，而不是對(duì)被訴愿的規(guī)范性文件作出撤銷或終止，沒(méi)有哪一個(gè)處理機(jī)關(guān)敢于依據(jù)該條作出撤銷原規(guī)范性文件的處理決定?？傊?，規(guī)范性文件行政復(fù)議的審查結(jié)果并不必然對(duì)后續(xù)案件有影響力?！惫P者贊同這一觀點(diǎn)。因?yàn)榘凑铡胺o(wú)明文規(guī)定即禁止”的法理精神，在法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)是不能超出法定權(quán)限，自行變更、撤銷或廢止違法的“紅頭文件”的。這樣一來(lái)，違法“紅頭文件”持續(xù)有效，其危害的持續(xù)性與普遍性并未得到有效遏制。

3．司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督：我國(guó)憲法與法律并未賦予法院對(duì)抽象行政行為的審查權(quán)，行政訴訟受案范圍僅限于具體行政行為引起的爭(zhēng)議，這與行政復(fù)議的受案范圍是不一致的。所以，如果相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定不服而欲尋求司法救濟(jì)時(shí)，法院卻困于受案范圍的限制，無(wú)法對(duì)該“紅頭文件”做進(jìn)一步的審查。復(fù)議范圍和訴訟范圍規(guī)定的不銜接，最終會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議中對(duì)規(guī)范性文件的審查制度流于形式。

2000年3月10日起實(shí)行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）中第62條第2款規(guī)定，“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效規(guī)章及其他規(guī)范性文件?！庇袑W(xué)者據(jù)此認(rèn)為該條款確立了對(duì)“紅頭文件”的“非常有限的司法審查權(quán)”。然而筆者認(rèn)為，該《解釋》的規(guī)定僅僅表明：在行政訴訟過(guò)程中，法官若認(rèn)為某一“紅頭文件”是合法有效的，則可以據(jù)以裁決案件；但若認(rèn)為某一“紅頭文件”是違法的，也只能采取“不予引用”這種消極的做法對(duì)其作出否定性評(píng)價(jià)，而并無(wú)權(quán)力將其直接廢除或撤銷。司法審查的結(jié)果至多只能實(shí)現(xiàn)個(gè)案的公平，而不能產(chǎn)生普遍的約束力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種治標(biāo)不治本的方法顯失效率。

四、規(guī)制“紅頭文件”之對(duì)策

要盡量減少并最終避免“紅頭文件”的違法現(xiàn)象，關(guān)鍵是建立起一套行之有效的規(guī)制與監(jiān)控制度。筆者為該制度具體應(yīng)包括以下方面：

（一）加強(qiáng)立法上的規(guī)制。立法本身就是權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)最有效的途徑。首先，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定《行政程序法》。由于制定與發(fā)布“紅頭文件”是一種純粹的行政行為，《立法法》并未對(duì)其作出規(guī)定。因此，只能期待《行政程序法》盡快出臺(tái)，對(duì)“紅頭文件”的制定主體、制定權(quán)限、制定程序等事項(xiàng)作出明確規(guī)定，使各級(jí)各類行政主體在制定與發(fā)布“紅頭文件”的過(guò)程中有法可依、按部就班，使領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人言論止于法律之界。其次，在其他立法中應(yīng)盡量細(xì)化法律法規(guī)的內(nèi)容，目的是逐步降低“紅頭文件”制定的必要性。從根源上減少了“紅頭文件”的數(shù)量，也就降低了其違法的可能性。

（二）拓展事前、事中的監(jiān)督機(jī)制。事前、事中的監(jiān)督可以通過(guò)備案審查和公開公示的方式實(shí)現(xiàn)。

1．健全備案審查制度。在《行政程序法》尚未出臺(tái)、對(duì)“紅頭文件”的備案審查尚無(wú)統(tǒng)一的立法規(guī)范的情況下，各地可以參照《立法法》規(guī)定的對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章的備案審查制度以監(jiān)督“紅頭文件”的制定、發(fā)布與實(shí)施?；\統(tǒng)而言，應(yīng)當(dāng)明確備案的法律效力，規(guī)定“紅頭文件”制定或發(fā)布后一定期限內(nèi)必須報(bào)送有關(guān)機(jī)關(guān)備案審查，否則將導(dǎo)致被撤銷的法律后果，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其中有幾個(gè)細(xì)節(jié)問(wèn)題必須予以明確：第一，報(bào)送備案審查的時(shí)間?？紤]到《立法法》也只規(guī)定行政法規(guī)、規(guī)章在公布之日起30日內(nèi)報(bào)送有關(guān)機(jī)關(guān)備案審查，因此對(duì)“紅頭文件”的報(bào)備時(shí)間也不應(yīng)該作更為嚴(yán)格的要求，可以也規(guī)定為30日或更寬松一些的期限，否則顯然本益比過(guò)高。第二，備案審查的機(jī)關(guān)?？梢砸?guī)定縣級(jí)以上各級(jí)人民政府制定的“紅頭文件”向本級(jí)人大常委會(huì)備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府因無(wú)相應(yīng)的人大常委會(huì)可以向上一級(jí)人大常委會(huì)備案；縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門制定的“紅頭文件”可報(bào)同級(jí)人民政府備案。第三，備案審查的程序。各級(jí)人大常委會(huì)的法制工作委員會(huì)以及各級(jí)人民政府的法制辦公室應(yīng)作為接受備案的專門機(jī)構(gòu)。審查過(guò)程中可以要求制定機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，也可以聽取相對(duì)人意見。審查終結(jié)后，由法制工作委員會(huì)或法制辦公室提出意見報(bào)備案審查機(jī)關(guān)決定，由后者宣布審查結(jié)果。“紅頭文件”的內(nèi)容與制定程序合法的，應(yīng)準(zhǔn)予備案，否則不予備案。對(duì)不予備案的“紅頭文件”應(yīng)同時(shí)宣布中止其作為執(zhí)行的依據(jù)，待制定機(jī)關(guān)修改后重新備案審查；對(duì)內(nèi)容有嚴(yán)重與法律抵觸情形的，則予以撤銷。為防止備案審查的成本過(guò)高，可采取只進(jìn)行合法性審查的原則。備案審查的期限以不超過(guò)一個(gè)月為宜，以穩(wěn)定正常的行政關(guān)系。

2．建立公開公示制度。法律文件和行政措施的公開化，既是依法行政的要求，也是WTO透明度原則的要求。建立起“紅頭文件”的公開公示制度，有助于改善現(xiàn)有的“暗箱”問(wèn)題，避免使其成為行政機(jī)關(guān)約束相對(duì)人的“秘密武器”。在這一問(wèn)題上，深圳市政府的做法值得借鑒。其具體措施是：凡政府規(guī)章、規(guī)范性文件、行政措施和政務(wù)信息應(yīng)當(dāng)采取公告的形式在《市政府公報(bào)》以及《深圳特區(qū)報(bào)》、《深圳商報(bào)》和深圳信息網(wǎng)上公布；未在《市政府公報(bào)》上發(fā)布的，不具有法律效力，任何單位或個(gè)人不得以此作為依據(jù)行使權(quán)利或要求他人履行義務(wù)；執(zhí)行違反規(guī)定發(fā)布的文件，追究執(zhí)行機(jī)關(guān)單位負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的法律責(zé)任。這一舉措對(duì)于推進(jìn)包括制定與發(fā)布“紅頭文件”在內(nèi)的政務(wù)公開具有直接、深刻的意義。

（三）完善事后的監(jiān)督、救濟(jì)制度。事后的監(jiān)督救濟(jì)制度主要指行政復(fù)議審查制度和司法審查制度。

1．對(duì)于行政復(fù)議審查制度的完善。首先，應(yīng)確立起一種獨(dú)立的、直接的復(fù)議制度，使得受到“紅頭文件”侵害的當(dāng)事人（如案例一中的受害人）以及任何認(rèn)為“紅頭文件”有侵害自己合法權(quán)益之虞公民、法人和其他組織，可以單獨(dú)就“紅頭文件”的合法性提起復(fù)議審查申請(qǐng)，而不必等到具體行政行為作出之后、侵害已經(jīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)生之時(shí)再一并提起。其次，復(fù)議制度應(yīng)該當(dāng)然地包括一種主動(dòng)的職權(quán)審查制度，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為所依據(jù)的“紅頭文件”違法，可依職權(quán)主動(dòng)地予以撤銷或變更，或提請(qǐng)有權(quán)的行政主體依法撤銷或變更，而不必被動(dòng)地等待當(dāng)事人提出申請(qǐng)之后才予以審查處理。

2．對(duì)司法審查制度的完善。從《解釋》第62條的規(guī)定可以看出，在我國(guó)當(dāng)前一蹴而就地建立起對(duì)抽象行政行為的全面司法審查制度是不太現(xiàn)實(shí)的。筆者認(rèn)為，目前可以先設(shè)計(jì)這樣一種制度：在復(fù)議程序前置的原則下，賦予人民法院對(duì)“紅頭文件”審查和處理權(quán)。即在前文所論述的對(duì)“紅頭文件”獨(dú)立的、直接的復(fù)議審查制度建立起來(lái)之后，任何公民、法人、其他組織認(rèn)為某“紅頭文件”可能侵犯自己合法權(quán)益的，必須首先提起對(duì)該文件的復(fù)議審查程序。對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的裁決不服的，才可以提起行政訴訟。這樣一來(lái)，如果對(duì)“紅頭文件”的審查在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部能夠完結(jié)，則不必再由司法部門進(jìn)行外部監(jiān)督；而如果有任何一方對(duì)復(fù)議結(jié)果不滿，則可以提起司法審查程序，以窮盡救濟(jì)手段，維護(hù)自己的合法權(quán)益。這一制度施行一段時(shí)間之后再確立起對(duì)抽象行政行為的全面審查制度則無(wú)論在觀念還是在具體操作上都要相對(duì)容易。

（四）完善違法責(zé)任追究制度。按照我國(guó)現(xiàn)行的法律制度，追究違法“紅頭文件”責(zé)任的途徑有二：一是由權(quán)力機(jī)關(guān)追究，責(zé)任方式包括撤銷文件和質(zhì)詢、罷免有關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人等；二是由行政機(jī)關(guān)追究，責(zé)任方式包括改變和撤銷違法文件，任免、考核和處分有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，而其中最嚴(yán)重的處分形式也不過(guò)是開除。顯然，這樣的責(zé)任形式是畸輕的。況且如前文所述，權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對(duì)“紅頭文件”的監(jiān)督十分不力。因此到最后即使違法的“紅頭文件”被改變或撤銷，也很少有人承擔(dān)具體的責(zé)任。所以在完善對(duì)“紅頭文件”的規(guī)制、監(jiān)督制度的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立起包括司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的、比較完備的違法責(zé)任追究制度。其基本的理念是在國(guó)家賠償?shù)脑瓌t下，著重對(duì)公務(wù)人員責(zé)任的追究。具體而言，應(yīng)追究以下主體或人員的責(zé)任：第一，制定主體的責(zé)任。除應(yīng)改變、撤銷違法的“紅頭文件”外，制定主體主要應(yīng)承擔(dān)國(guó)家賠償?shù)呢?zé)任。原因在于，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)必須遵守上位階的法律規(guī)范，其制定違法“紅頭文件”的行為本身就是對(duì)法定職務(wù)的違反。由此給相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害的，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。第二，制定人員的責(zé)任。在行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的體制下，“紅頭文件”一般都是經(jīng)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署而生效。因此，對(duì)違法“紅頭文件”的責(zé)任追究也應(yīng)遵循“誰(shuí)簽署，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，由行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這又可分為兩種情況：一是違法“紅頭文件”生效后在適用過(guò)程中對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成了直接的、現(xiàn)實(shí)的損害。這時(shí)要視損害后果的嚴(yán)重程度來(lái)確定具體的責(zé)任形式，包括法律責(zé)任（主要指行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任）和政治責(zé)任。第二種情況是違法“紅頭文件”還未對(duì)相對(duì)人造成直接的現(xiàn)實(shí)的損害，而只是違反了上位法的規(guī)定，影響了社會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的積極評(píng)價(jià)。此時(shí)制定人員只承擔(dān)行政責(zé)任和政治責(zé)任即可。第三，執(zhí)行人員的責(zé)任。我國(guó)行政管理體制的特征之一是上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。因此，對(duì)于執(zhí)行上級(jí)制定的違法“紅頭文件”的工作人員，不宜要求其承擔(dān)過(guò)于嚴(yán)苛的責(zé)任，否則就與我國(guó)的行政管理體制相悖。但考慮到其作為國(guó)家工作人員，負(fù)有依照國(guó)家法律、法規(guī)執(zhí)行公務(wù)的義務(wù)，因此可以賦予執(zhí)行人員對(duì)違法“紅頭文件”提出異議的權(quán)利并保留相應(yīng)法律責(zé)任。否則、若執(zhí)行人員在適用文件時(shí)發(fā)現(xiàn)其違法而不經(jīng)此程序便徑行執(zhí)行的，可要求其承擔(dān)行政責(zé)任。第四，備案審查機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任。各級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)的審查機(jī)關(guān)和人員未盡到審查義務(wù)的，宜僅承擔(dān)政治責(zé)任；各級(jí)人民政府的審查機(jī)關(guān)和人員未盡到審查義務(wù)的，可要求其承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于后者，具體可以比照民法中的共同侵權(quán)理論要求其與制定機(jī)關(guān)及其工作人員承擔(dān)連帶責(zé)任。

（五）建立完備的清理制度。建立對(duì)“紅頭文件”清理制度，目的在于解決實(shí)際中存在的大量已經(jīng)不適應(yīng)新情況的“紅頭文件”仍在適用的問(wèn)題。各級(jí)行政主體應(yīng)在政府法制部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下，展開對(duì)“紅頭文件”的清理工作，并使其經(jīng)?；⒅贫然?。清理工作宜在新法頒布時(shí)進(jìn)行。清理時(shí)應(yīng)以上位法為標(biāo)準(zhǔn)，凡違反上位法或越權(quán)制定的“紅頭文件”都應(yīng)予以即時(shí)修改或廢除。也有人建議借鑒德國(guó)法的作法，規(guī)定“紅頭文件”效力的持續(xù)時(shí)間。如果沒(méi)有特別規(guī)定，其效力最長(zhǎng)不超過(guò)3年，3年后“紅頭文件”自行失效。筆者亦認(rèn)為此作法可行，但考慮到實(shí)際情況的復(fù)雜性，可以在《行政程序法》中規(guī)定一個(gè)“紅頭文件”效力持續(xù)的最高年限（如3年或5年），各地行政機(jī)關(guān)可根據(jù)本地或本部門的具體情況在此年限內(nèi)作出具體規(guī)定。這樣，將“紅頭文件”自行失效的作法與清理機(jī)關(guān)主動(dòng)清理的作法結(jié)合起來(lái)，更能有效地肅清違法、過(guò)時(shí)的“紅頭文件”。

綜上所述，對(duì)制定“紅頭文件”這一抽象行政行為的規(guī)制應(yīng)從事前、事中、事后建立起全方位綜合的監(jiān)督體制。應(yīng)以完善事前監(jiān)督為重點(diǎn)，以逐步建立起全面有效的司法審查制度為保障。這樣才能在維護(hù)社會(huì)主義法制和尊嚴(yán)的前提下，真正作到“紅頭文件”服從法律，不再凌駕于法律之上。只有突破對(duì)部門利益和地方利益的狹隘保護(hù)，作為公共制度性產(chǎn)品的“紅頭文件”才能為社會(huì)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和發(fā)展提供正面的法律服務(wù)。

【作者介紹】東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心博士研究生；東北師范大學(xué)政法學(xué)院行政法專業(yè)碩士研究生。注釋與參考文獻(xiàn)

本文討論的“紅頭文件”僅指各級(jí)人民政府及其工作部門制定的一般行政規(guī)范性文件，不包括各級(jí)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)及其各職能部門，黨的各級(jí)機(jī)關(guān)和部門，人民團(tuán)體以及企事業(yè)組織等用紅頭紙下發(fā)的文件。

根據(jù)事發(fā)時(shí)國(guó)務(wù)院部委規(guī)章的規(guī)定，對(duì)正在執(zhí)行緊急任務(wù)的醫(yī)院救護(hù)車是不應(yīng)當(dāng)收取通行費(fèi)的。但按2004年11月1日起施行的國(guó)務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第7條的規(guī)定，今后醫(yī)院救護(hù)車不再屬于免費(fèi)范圍。基于法律溯及力的原因，該條例并不適用于本文所引案例的處理，也不影響本文對(duì)“紅頭文件”違法問(wèn)題的法理分析。

實(shí)踐中有的“紅頭文件”設(shè)定的是特定的行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，其內(nèi)容是具體行政行為的內(nèi)容。此時(shí)應(yīng)將其認(rèn)定為具體行政行為，以避免其借此規(guī)避司法審查。

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紅頭文件違法怎么辦

http://004km.cn 2005年09月02日16:42 寧夏日?qǐng)?bào)

“紅頭文件決不能與國(guó)家的法律相違背！”8月18日，在國(guó)務(wù)院法制辦召開的規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院法制辦公室協(xié)調(diào)司副司長(zhǎng)江凌說(shuō)。

規(guī)范性文件俗稱紅頭文件，是各地方政府、政府部門進(jìn)行行政管理的重要手段之一。由于制定機(jī)關(guān)對(duì)自身職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)范，現(xiàn)實(shí)生活中紅頭文件違法、打架的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，直接損害了社會(huì)公眾的合法權(quán)益。

據(jù)了解，目前，全國(guó)已有31個(gè)省級(jí)人民政府通過(guò)地方立法建立了規(guī)范性文件備案審查制度。特別是自2002年9月國(guó)務(wù)院法制辦召開的合肥會(huì)議提出建立統(tǒng)一的“五級(jí)政府、四級(jí)監(jiān)督”的備案監(jiān)督體制以來(lái)，各地方進(jìn)一步加強(qiáng)了監(jiān)督力度。

紅頭文件違法怎么辦

據(jù)介紹，自2003年到今年上半年，全國(guó)31個(gè)省級(jí)人民政府共收到（省級(jí)政府部門和地市級(jí)政府）報(bào)送備案的規(guī)范性文件9745件，經(jīng)過(guò)審查，發(fā)現(xiàn)存在違反上位法規(guī)定的有623件（占備案文件的6．4％），按照相關(guān)程序已經(jīng)糾正了424件（占發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的68％）。

早在2002年，一些地方率先確立了部門規(guī)范性文件前置審查制度。未經(jīng)同級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)審查的紅頭文件不得印發(fā)，否則法制部門可以提請(qǐng)本級(jí)政府撤銷該文件。

來(lái)自云南省法制辦的張憲偉處長(zhǎng)對(duì)此表示贊賞，但同時(shí)也有一點(diǎn)擔(dān)心：如果以法制機(jī)構(gòu)的審查結(jié)果作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，就意味著經(jīng)審查印發(fā)的紅頭文件都是合法的，如果萬(wàn)一有漏網(wǎng)之魚，誰(shuí)又來(lái)進(jìn)行事后監(jiān)督？

據(jù)了解，云南的做法是，從2005年1月1日起，云南政府部門的規(guī)范性文件自簽署之日起5日內(nèi)必須到政府法制部門登記，政府法制部門會(huì)在5日內(nèi)對(duì)其進(jìn)行形式審查，對(duì)符合要求的出具統(tǒng)一編號(hào)的回執(zhí)（沒(méi)有回執(zhí)的不得公布）。如果無(wú)此回執(zhí)，公民、法人和其他組織可以拒絕執(zhí)行。

紅頭文件“打架”怎么辦

紅頭文件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行備案審查，紅頭文件之間“打架”怎么辦？協(xié)調(diào)性是上海市政府法制辦審查的內(nèi)容之一，對(duì)各區(qū)縣政府報(bào)送備案的紅頭文件，按照所涉及的內(nèi)容征求市政府主管部門的意見，減少和避免兩者之間的不一致。

“所謂協(xié)調(diào)性審查，主要是看部門職責(zé)是否交叉、是否矛盾；規(guī)范性文件之間就同一事項(xiàng)的規(guī)定是否一致。”江凌表示，從目前法制工作現(xiàn)狀出發(fā)，規(guī)范性文件的審查內(nèi)容應(yīng)該以合法性審查為主，兼顧適當(dāng)性和協(xié)調(diào)性。對(duì)明顯規(guī)定部門職能交叉、造成重復(fù)管理或處罰的要進(jìn)行協(xié)調(diào)性審查。

在云南，當(dāng)紅頭文件涉及面廣、對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益有重大影響而法制辦又不易做出判斷時(shí)，法制辦要組織專家論證會(huì)進(jìn)行審查。屆時(shí)，相關(guān)專家、規(guī)范性文件的制定部門以及權(quán)益受損的群眾代表都有機(jī)會(huì)各抒己見。最終的審查意見會(huì)作為判斷該紅頭文件有效與否的重要依據(jù)。

紅頭文件違法后拒不改怎么辦

如果法制機(jī)構(gòu)在審查時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，需要和制定機(jī)構(gòu)協(xié)商，建議其自行糾正。2005年上半年，省級(jí)政府對(duì)有問(wèn)題的規(guī)范性文件糾正率達(dá)73．8％。然而，制定機(jī)關(guān)一旦拒絕或者拖而不決，法制機(jī)構(gòu)就很尷尬。

吉林省政府法制辦的王繼處長(zhǎng)、寧夏回族自治區(qū)法制辦的喬虹處長(zhǎng)以及云南的張憲偉處長(zhǎng)告訴記者，雖然有些地方政府立法賦予法制辦撤銷權(quán)，但至今都還沒(méi)有行使過(guò)此項(xiàng)權(quán)力。

“我認(rèn)為這方面的法律依據(jù)還不夠充分，而且這么做可能會(huì)讓法制機(jī)構(gòu)陷于單打獨(dú)斗的境地?！睆垜梻ヌ寡裕叭绻麌?guó)家統(tǒng)一立法明確法制機(jī)構(gòu)對(duì)違法紅頭文件的處理權(quán)限，那將大大提高審查工作的力度和權(quán)威性。”

在備案過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度方面，張憲偉處長(zhǎng)介紹，云南省政府法制辦和監(jiān)察廳共同制定了《云南省規(guī)范性文件備案過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。對(duì)不按規(guī)定報(bào)送規(guī)范性文件的行為，法制機(jī)構(gòu)將予以通報(bào)批評(píng)并由監(jiān)察部門依法給予主管人員行政處分。負(fù)責(zé)報(bào)送備案工作的主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)以及具體經(jīng)辦人員都將可能成為被追究對(duì)象。

該《規(guī)定》還指出，如果因紅頭文件違法引起國(guó)家行政賠償?shù)?，法制機(jī)構(gòu)將把情況書面移送行政監(jiān)察部門，依法追究主管人員的行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》）新聞來(lái)源：新知訊報(bào) 責(zé)任編輯：馬江 田麗 實(shí)習(xí)生：馬彥娜

第二篇：紅頭文件

益陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)局

益環(huán)審[2011]16號(hào)

關(guān)于對(duì)益陽(yáng)市湘衡塑業(yè)有限公司 《年產(chǎn)1.5億條塑料編織袋項(xiàng)目》

環(huán)境影響報(bào)告表的批復(fù)

益陽(yáng)市湘衡塑業(yè)有限公司：

你公司《年產(chǎn)1.5億條塑料編織袋項(xiàng)目》上報(bào)的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表》獲悉；經(jīng)研究現(xiàn)將審批意見復(fù)函如下：

一、原則同意本報(bào)告表的基本內(nèi)容、所作結(jié)論和建議以及專家組評(píng)審意見。從環(huán)境保護(hù)角度分析，同意益陽(yáng)市湘衡塑業(yè)有限公司年產(chǎn)1.5億條塑料編制袋項(xiàng)目在赫山區(qū)衡龍橋鎮(zhèn)的建設(shè)。

二、建設(shè)單位要認(rèn)真執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的“三同時(shí)”制度，嚴(yán)格按照?qǐng)?bào)告表中提出的各項(xiàng)污染防治措施來(lái)進(jìn)行工程設(shè)計(jì)、施工和生產(chǎn)管理，重點(diǎn)注意以下幾方面：

1、本項(xiàng)目的生產(chǎn)原料(塑料顆粒)為外購(gòu)，不得自行生產(chǎn)。

2、加強(qiáng)環(huán)境管理，建立環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，配備專職或兼職環(huán)保人員，完善環(huán)境管理制度，定期對(duì)“三廢”處理設(shè)施進(jìn)行檢查和維護(hù)，嚴(yán)禁“三廢”不經(jīng)處理直接排放。

3、加強(qiáng)施工期的環(huán)境管理，采取限時(shí)作業(yè)、運(yùn)輸車輛封閉、禁鳴、路面灑水等措施，使施工對(duì)周圍環(huán)境的影響降到最低程度，并對(duì)施工

廢水、施工人員的生活廢水和垃圾(含施工垃圾)進(jìn)行處理和處置。

4、廚房油煙氣必須經(jīng)有效處理后，達(dá)到《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18483－2001)中的標(biāo)準(zhǔn)要求，方可外排；生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢氣，應(yīng)采取有效的防治措施，外排廢氣應(yīng)達(dá)到《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB16297－1996)表2中的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)要求。

5、生產(chǎn)廢水和生活廢水(員工生活用水和食堂廢水)必須經(jīng)廢水處理裝置進(jìn)行處理，外排廢水應(yīng)達(dá)到《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB8978-1996)表4中的一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)要求。

6、加強(qiáng)對(duì)噪聲的防治，搞好廠區(qū)綠化，高噪聲設(shè)備必須采取減振降噪措施，使廠界噪聲符合《工業(yè)企業(yè)廠界噪聲標(biāo)準(zhǔn)》(GB12348-90)中的II類標(biāo)準(zhǔn)要求。

7、生活垃圾應(yīng)設(shè)置全封閉垃圾站，定期送垃圾處理場(chǎng)安全處置，禁止亂堆亂棄。生產(chǎn)中產(chǎn)生的固廢(廢扁絲、邊角廢料、油墨桶和棉紗)應(yīng)及時(shí)收集、妥善保存并全部綜合利用。

8、本項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患，必須制定具體的風(fēng)險(xiǎn)事故應(yīng)急預(yù)案和切實(shí)可行的應(yīng)急措施，確保環(huán)境安全。

三、項(xiàng)目建成后，應(yīng)在試生產(chǎn)前向我局申請(qǐng)?jiān)嚿a(chǎn)，經(jīng)我局同意后，方可試生產(chǎn)。試生產(chǎn)三個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，經(jīng)我局驗(yàn)收合格后，項(xiàng)目方可正式投入生產(chǎn)。項(xiàng)目建設(shè)期間的“三同時(shí)”現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理和日常環(huán)境管理由赫山區(qū)環(huán)保局負(fù)責(zé)。

益陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)局 二O一一年四月二十五日

主題詞：環(huán)境影響報(bào)告表的批復(fù)

抄送：益陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)委員會(huì) 益陽(yáng)市環(huán)境監(jiān)測(cè)站 赫山區(qū)環(huán)保局 赫山區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)

2011年4月 印數(shù)8份

第三篇：紅頭文件

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包頭市香饃饃食品有限公司文件

包頭市香饃饃食品有限公司 落實(shí)質(zhì)量安全主體責(zé)任情況自查報(bào)告

為了切實(shí)做好質(zhì)量技術(shù)部的質(zhì)量安全工作，認(rèn)真落實(shí)好安全生產(chǎn)責(zé)任制，加大隱患的排查和整改，防止質(zhì)量安全事故的發(fā)生，從最初組織生產(chǎn)開始，廠里一直嚴(yán)格遵照食品衛(wèi)生法的要求，步步為營(yíng)，堅(jiān)實(shí)走好發(fā)展的每一步，在廠子的組建和發(fā)展過(guò)程中，得到了質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局東河區(qū)分局大量的無(wú)私幫助，廠子一直有著明確的方向和正確的道路。本廠的產(chǎn)品質(zhì)量一直很有保障，沒(méi)有

出現(xiàn)過(guò)什么質(zhì)量事故。廠里所用的主要原料有小麥粉、白砂糖、食用鹽、食品加工用酵母等，這些原料必須都是經(jīng)過(guò)正規(guī)的渠道，從取得生產(chǎn)許可證的廠家購(gòu)進(jìn)，并附有出廠檢驗(yàn)報(bào)告，質(zhì)量要求很嚴(yán)格，必須符合國(guó)

家對(duì)該食品的衛(wèi)生要求，比如白糖適用于GB 317的要求，小麥粉適用于GB 1355的要求等等。廠里所用的食品添加劑主要是碳酸氫鈉，添加劑的購(gòu)進(jìn)和適用都是嚴(yán)格按照GB 2760的要求做的.春節(jié)過(guò)后，按照包頭市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局東河分局，關(guān)于加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工企業(yè)落實(shí)質(zhì)量安全主體責(zé)任的要求，我廠成立了安全管理小組，由法人張建忠任組長(zhǎng)，組員由質(zhì)量負(fù)責(zé)人和質(zhì)量檢驗(yàn)人員,生產(chǎn)加工人員擔(dān)任，按照各自分工，對(duì)照【食品生產(chǎn)企業(yè)落實(shí)質(zhì)量安全主體責(zé)任情況自查表】，從企業(yè)資質(zhì)變化情況，采購(gòu)進(jìn)貨查驗(yàn)落實(shí)情況，生產(chǎn)過(guò)程控制情況，食品出廠檢驗(yàn)情況，不合格產(chǎn)品管理情況，食品標(biāo)注標(biāo)示情況，食品銷售臺(tái)賬記錄情況等10個(gè)方面，逐條進(jìn)行自查。根據(jù)企業(yè)自查情況，企業(yè)自身感覺各方面做的尚可，基本符合質(zhì)檢部門的要求，對(duì)于稍有差次的，及時(shí)做了整改?，F(xiàn)階段，企業(yè)基本能做到系統(tǒng)管理，按標(biāo)準(zhǔn)要求組織進(jìn)貨，生產(chǎn)和銷售。先將企業(yè)目前能達(dá)到的情況匯報(bào)如下： 一 企業(yè)資質(zhì)變化情況：企業(yè)名稱為包頭市東河區(qū)香饃饃食品廠，廠址是包頭市東河區(qū)東鎮(zhèn)井坪三村，檢驗(yàn)方式為自行檢驗(yàn)，本廠證照齊全，經(jīng)營(yíng)范圍是饃片、爆米花、油炸食品、鍋巴的生產(chǎn)及

銷售。二 采購(gòu)進(jìn)貨查驗(yàn)落實(shí)情況：本廠主要采購(gòu)的原料為白砂糖、小麥粉、包裝袋、紙箱等。所有物品均從具有合法資格的企業(yè)購(gòu)進(jìn)，購(gòu)進(jìn)時(shí)索取了企業(yè)相關(guān)資質(zhì)證明。我廠生產(chǎn)的饃片使用的食品添加劑，嚴(yán)格遵照了GB 1887的要求，并做了詳細(xì)的相應(yīng)記錄。食品添加劑還備有單獨(dú)的進(jìn)貨臺(tái)賬。三 生產(chǎn)過(guò)程控制情況：我廠每天安排專人對(duì)廠區(qū)衛(wèi)生進(jìn)行打掃，保持廠區(qū)環(huán)境整潔干凈。定期對(duì)生產(chǎn)場(chǎng)所，設(shè)備，庫(kù)房進(jìn)行打掃，消毒。生產(chǎn)人員的個(gè)人衛(wèi)生，工作服帽的整潔情況，班班檢查，工作人員洗刷，更換工作服后，經(jīng)人員專用通道進(jìn)入生產(chǎn)車間。驗(yàn)收合格的原料從原料專用通道進(jìn)入生產(chǎn)設(shè)備。從原料到成品及成品庫(kù)均保持獨(dú)立空間，沒(méi)有交叉污染。

四 食品出廠檢驗(yàn)落實(shí)情況：我廠配備了架盤天平，分析天平，電熱干燥箱，水浴鍋。PH計(jì)。超凈工作臺(tái)，臺(tái)式培養(yǎng)箱，顯微鏡，蒸汽壓力滅菌器等檢驗(yàn)設(shè)備，具有檢驗(yàn)輔助設(shè)備和化學(xué)試劑，實(shí)驗(yàn)室測(cè)量比對(duì)情況均符合相關(guān)規(guī)定。檢驗(yàn)人員經(jīng)過(guò)內(nèi)蒙古省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局培訓(xùn)，具有內(nèi)蒙古省職業(yè)技能鑒定中心發(fā)放的檢驗(yàn)資格證書。按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生產(chǎn)出的每個(gè)單元的每批產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)，將檢驗(yàn)的原始記錄和產(chǎn)品出廠檢驗(yàn)報(bào)告留存?zhèn)洳椋瑢?duì)出廠的每批產(chǎn)品留樣，并進(jìn)行登記、五 不合格品的管理情況和不安全食品召回記錄情況：我們生產(chǎn)需要的各種原料均從合法，正規(guī)渠道購(gòu)進(jìn)，并索取相關(guān)的證件。嚴(yán)格按照產(chǎn)品生產(chǎn)工藝及【食品衛(wèi)生法】的要求組織生產(chǎn)，未遇到購(gòu)買不合格原料和出現(xiàn)生產(chǎn)不安全食品的情況。六食品標(biāo)識(shí)標(biāo)注情況：我廠生產(chǎn)的各個(gè)單元產(chǎn)品的包裝上按照相關(guān)規(guī)定印有名稱，規(guī)格，凈含量，生產(chǎn)日期，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)代號(hào)，以及生產(chǎn)者的名稱，地址，聯(lián)系方式，生產(chǎn)許可證編號(hào)和QS標(biāo)識(shí)以及使用的食品添加劑的名稱和產(chǎn)品的貯存方式和保質(zhì)期等相

關(guān)信息。七 食品銷售臺(tái)賬記錄情況：我廠建立了食品的銷售臺(tái)賬，記錄了產(chǎn)品名稱，數(shù)量，生產(chǎn)日期，銷售日期，檢驗(yàn)合格證號(hào)，生產(chǎn)批號(hào)以及購(gòu)貨者的相關(guān)信息，包括購(gòu)貨者的名字，地址，銷售場(chǎng)

所等。八 公司因沒(méi)有發(fā)生過(guò)重大的食品安全事故，沒(méi)有建立并制定食品安全事故處置方案，自收到文件后，正在逐步建立并制定食品安全事故處置方案，并定期檢查各項(xiàng)食品安全防范措施的情況。

因公司基礎(chǔ)較薄弱，今后將適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，是所生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量得到進(jìn)一步提升并是企業(yè)無(wú)重大食品安全事故發(fā)生，并在保證質(zhì)量安全的前提下生產(chǎn)出符合標(biāo)準(zhǔn)及法律法規(guī)規(guī)定的產(chǎn)品。

附件：?jiǎn)螕舸颂庉斎牍牡母郊Q

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主題詞：?jiǎn)螕舸颂庉斎胫黝}關(guān)鍵詞 上報(bào)：?jiǎn)螕舸颂庉斎肷蠄?bào)部門或單位 分發(fā)：?jiǎn)螕舸颂庉斎敕职l(fā)部門或單位

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第四篇：紅頭文件

臨洮縣文峰中學(xué)黨支部文件

臨洮縣文峰中學(xué)發(fā)〔2012〕 6號(hào)

臨洮縣文峰中學(xué)關(guān)于2012年黨建工作要點(diǎn)安排意見 各處室、各年級(jí)組：

為了更好的開展我校黨務(wù)工作，根據(jù)2012年全縣教育部門黨建工作指導(dǎo)思想，以及中共臨洮縣委下發(fā)《中共臨洮縣教育體育局委員會(huì)文件》（臨教黨發(fā)【2012】6號(hào)）文件精神，結(jié)合我校實(shí)際情況，做出文峰中學(xué)2012年黨建工作要點(diǎn)安排意見，請(qǐng)各處室、各年級(jí)組認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

2012年全縣學(xué)校部門黨建工作要堅(jiān)持以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。以深化“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”、開展“基層組織建設(shè)年”活動(dòng)為重點(diǎn)，緊緊圍繞全縣教育改革與發(fā)展的中心任務(wù)，扎實(shí)推進(jìn)黨建各項(xiàng)工作，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。弘揚(yáng)正氣、凝聚力量，推動(dòng)全縣教育事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展，以優(yōu)異成績(jī)迎接黨的十八大勝利召開。

一、加強(qiáng)學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)，提高黨員干部素質(zhì)。

1、加強(qiáng)思想政治工作。教育引導(dǎo)黨員干部自覺運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系武裝頭腦，指導(dǎo)實(shí)踐，推動(dòng)工作，不斷增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。以堅(jiān)定的理想信念為重點(diǎn)，深

入開展社會(huì)主義核心價(jià)值體系和榮辱觀學(xué)習(xí)教育，促進(jìn)黨員干部牢固樹立正確的世界觀、權(quán)力觀、事業(yè)觀。

2、加強(qiáng)黨員干部學(xué)習(xí)教育。認(rèn)真落實(shí)黨的“三會(huì)一課”制度，積極探索建立科學(xué)有效的黨員教育管理制度。建立完善理論學(xué)習(xí)制度，落實(shí)六有（有計(jì)劃、有資料、有記錄、有考勤考核、有個(gè)人學(xué)習(xí)筆記、有學(xué)習(xí)體會(huì)文章）要求，確保年內(nèi)集體組織理論學(xué)習(xí)不少于十二次，領(lǐng)導(dǎo)干部筆記不少于一萬(wàn)字，兩篇學(xué)習(xí)心得體會(huì)。教職工學(xué)習(xí)筆記不少于5000字，有一篇學(xué)習(xí)心得體會(huì)。按要求組織黨務(wù)干部和入黨積極分子參加上級(jí)培訓(xùn)，努力提高政策理論和業(yè)務(wù)工作水平。

二、開展“基層組織建設(shè)年”活動(dòng)，提升黨建工作水平。

1、按照抓落實(shí)、全覆蓋、求實(shí)效、受歡迎的工作要求。

以基本隊(duì)伍、基本陣地、基本制度、基本活動(dòng)、基本保障、、這“五基本”為建設(shè)重點(diǎn)，以硬件全面達(dá)標(biāo)、軟件全面規(guī)范、機(jī)制全面運(yùn)行為目標(biāo)，大力推進(jìn)基層組織建設(shè)。以“五好支部”為標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)我校黨組織建設(shè)。

2、加強(qiáng)黨員發(fā)展措施，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，建立黨員發(fā)展的激勵(lì)措施，在后備干部的推薦上、各級(jí)各類評(píng)優(yōu)選先上、教研組長(zhǎng)和年級(jí)組長(zhǎng)的選用上、職稱評(píng)聘上、外出培訓(xùn)上等加以政治激勵(lì)。充分調(diào)動(dòng)骨干青年優(yōu)秀教師入黨積極性。力求完成與教育體育局簽訂的《臨洮縣中小學(xué)黨建工作責(zé)任書》的各項(xiàng)任務(wù)。力爭(zhēng)完成在2015年黨員占教師比例40%以上的目標(biāo)。

3、努力實(shí)施“兩推一開”工程。按照“把黨員推上教學(xué)骨干崗位，把教學(xué)骨干推入黨員隊(duì)伍，開設(shè)黨建教育專門課程”的要求，進(jìn)一步制定措施和管理辦法，重點(diǎn)放在發(fā)展中青年教師、開發(fā)以黨史知識(shí)為主的黨建教育課程上，年內(nèi)有15名骨干教師申請(qǐng)入黨，被確定為入黨積極分子，有6名入黨積極分子被確認(rèn)為預(yù)備黨員，有4名預(yù)備黨員轉(zhuǎn)正為正式黨員。學(xué)校黨支部每學(xué)期上黨課5課時(shí)，并定期舉辦黨教育專題報(bào)告會(huì)一次。不斷加強(qiáng)對(duì)師生的黨的知識(shí)教育，增強(qiáng)黨的觀念，提高對(duì)黨的認(rèn)識(shí)。

4、切實(shí)做好黨員發(fā)展評(píng)價(jià)工作。積極探索和建立調(diào)動(dòng)教師入黨積

極性的激勵(lì)機(jī)制。加大學(xué)校黨建經(jīng)費(fèi)投入，改進(jìn)豐富黨員組織生活形式，爭(zhēng)取在教師節(jié)期間，對(duì)優(yōu)秀黨員3—5人表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

三、深化“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)，促進(jìn)黨員干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變

1、繼續(xù)開展“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)，學(xué)校黨支部要堅(jiān)持以“爭(zhēng)當(dāng)師德標(biāo)兵、爭(zhēng)當(dāng)教學(xué)能手、提高教學(xué)質(zhì)量、辦人民滿意的教育”為主題，從營(yíng)造氛圍、創(chuàng)新形式、結(jié)合實(shí)際、力求實(shí)效等方面推動(dòng)“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)。學(xué)校黨支部配合學(xué)校其他職能部門 “建設(shè)平安校園，提高教育教學(xué)質(zhì)量，優(yōu)化美化校園環(huán)境”等方面取得實(shí)效。

2、落實(shí)“一諾一評(píng)三公開”制度。堅(jiān)持公開承諾、自覺接受監(jiān)督。黨支部要結(jié)合2012年教育中心工作任務(wù)，組織黨員進(jìn)行新一輪雙向承諾，即黨支部要向黨員和群眾做出承諾，黨員要向黨組織和群眾做出承諾，承諾是要突出盡力而為與量力而行的統(tǒng)一，承

諾事項(xiàng)做到標(biāo)準(zhǔn)恰當(dāng)，內(nèi)容具體結(jié)合實(shí)際。學(xué)校黨支部2012年承諾書在3月份報(bào)局黨委審批，2012年黨員承諾書由支部審批，并在學(xué)校醒目位置公開公示，讓黨員群眾全程監(jiān)督。同時(shí)要圍繞承諾書兌現(xiàn)，普遍開展領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)評(píng)，沒(méi)學(xué)期至少對(duì)每個(gè)黨員點(diǎn)評(píng)兩次。要積極組織群眾評(píng)議，確?！肮_承諾”真正成為促進(jìn)“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)深入開展的重要措施和手段。

3、組織好開展“聯(lián)村聯(lián)戶，為民富民”行動(dòng)、學(xué)雷鋒活動(dòng)、校園文

化建設(shè)活動(dòng)，以“立足本職，面向?qū)W生，爭(zhēng)當(dāng)先鋒，奉獻(xiàn)愛心，傳遞真情，服務(wù)萬(wàn)家”為活動(dòng)主題，每個(gè)黨員聯(lián)系轉(zhuǎn)化一名學(xué)困生，幫扶一名貧困生，獻(xiàn)一堂優(yōu)質(zhì)示范課，創(chuàng)一流教學(xué)質(zhì)量。

四、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，維護(hù)教育部門的良好形象。

1、加強(qiáng)廉政宣傳教育。年內(nèi)繼續(xù)開展學(xué)習(xí)貫徹《廉政準(zhǔn)則》活動(dòng)，教育黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，認(rèn)真對(duì)照《廉政準(zhǔn)則》中“八個(gè)禁止52個(gè)不準(zhǔn)”自查自糾，廉潔自律，防微杜漸，將勤政廉潔理念銘記于心，同時(shí)要利用電化教育設(shè)備，組織教職工觀看黨風(fēng)廉政建設(shè)專題片，宣傳黨風(fēng)廉政建設(shè)的路線、方針、政策。開展2—3次典型案例警示教育活動(dòng)，通過(guò)對(duì)反面典型的宣傳，警示大家筑牢思想道德防線，廉潔自律，防微杜漸。

2、組織開展“敬廉崇潔”為主題的廉政文化進(jìn)校園活動(dòng)，納入青

少年思想教育的重要內(nèi)容，在校園內(nèi)設(shè)立廉政文化墻壁或者廉政文化宣傳牌，廣泛傳唱《臨洮廉政之歌》。通過(guò)國(guó)旗下的講話、編印廉潔小故事、出版廉政手抄報(bào)、創(chuàng)作廉政書畫、舉辦廉政歌

詠比賽等載體，大力宣傳廉政文化，促進(jìn)清正風(fēng)氣的形成。

3、加強(qiáng)教育行風(fēng)建設(shè)。按照辦人民滿意教育的要求，學(xué)校從招生、收費(fèi)等熱點(diǎn)問(wèn)題入手，著力解決到學(xué)校辦事難，個(gè)別教師故意刁難群眾等問(wèn)題。堅(jiān)決杜絕體罰學(xué)生、頂風(fēng)違紀(jì)亂收費(fèi)、考試弄虛作假等不正之風(fēng)，預(yù)防和杜絕教師黨員違紀(jì)違法。做好政務(wù)校務(wù)公開工作，自覺接受群眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。

五、加強(qiáng)對(duì)工青婦的領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)黨的群眾基礎(chǔ)

1、加強(qiáng)對(duì)學(xué)校工會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮教育工會(huì)橋梁紐帶作用，認(rèn)真

履行工會(huì)維權(quán)職責(zé)和民主監(jiān)督職能。2012年七月召開文峰中學(xué)第二屆教代會(huì)修改制度會(huì)議，提高決策透明度和公眾參與度。通過(guò)做扎實(shí)的政治思想工作，激發(fā)廣大教職工的主人翁精神。依法保障教職工的民主權(quán)益，推進(jìn)學(xué)校民主政治建設(shè)，提高民主管理水平。

2、加強(qiáng)共青團(tuán)、婦委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。進(jìn)一步完善共青團(tuán)、婦委會(huì)等群團(tuán)

組織定期向?qū)W校黨支部匯報(bào)工作的制度。充分發(fā)揮共青團(tuán)在青少年成長(zhǎng)過(guò)程中的先鋒作用，引導(dǎo)青少年學(xué)生形成正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀。指導(dǎo)婦女組織在維護(hù)婦女權(quán)益的同時(shí)，開展“巾幗建功”活動(dòng)，發(fā)揮婦女半邊天的作用。

主題詞：黨建工作、基層組織建設(shè)年、抄報(bào)：上級(jí)主管部門抄送：文峰中學(xué)各處室、各年級(jí)組2012年4月

第五篇：紅頭文件

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×××〔2001〕1號(hào)

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