第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析研究及其相關(guān)對(duì)策措施
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基本的行政單位,承擔(dān)著管理轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的職能,在整個(gè)行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時(shí)代的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,但是陷入了“精簡(jiǎn)—膨脹—
再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、錯(cuò)位現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重。新時(shí)期,中央提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),同時(shí)隨著新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建立、國(guó)家農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制改革的實(shí)施、農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)的全面鋪開以及受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員多元化等因素的影響,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革又提出了新的要求和挑戰(zhàn)。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的必要性：
（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求 政府機(jī)構(gòu)作為上層建筑，它的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該是同經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府機(jī)構(gòu)也必須作出相應(yīng)的調(diào)整，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，理順關(guān)系，分清責(zé)任，切實(shí)解決現(xiàn)行管理體制中存在的問(wèn)題，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強(qiáng)地縣鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)，建設(shè)文明、高效、廉潔的黨政機(jī)關(guān)的重要措施，又是深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。
（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容 農(nóng)村改革不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會(huì)變革。農(nóng)村改革需要解決好基層政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、富余人員出路等問(wèn)題；需要調(diào)整國(guó)民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置；需要農(nóng)村干部轉(zhuǎn)變舊的工作方式，處理好與農(nóng)民群眾的關(guān)系，善于在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的條件下與農(nóng)民打交道。這些問(wèn)題涉及面廣，政策性強(qiáng)，需要做深入細(xì)致的工作。因此，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必不可少的重要內(nèi)容。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作中存在的主要問(wèn)題
（一）政企不分
中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)幾十年的改革后，社會(huì)各個(gè)方面出現(xiàn)了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)企業(yè)全面管制逐步轉(zhuǎn)變成有意識(shí)的交由市場(chǎng)引導(dǎo)，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能真正成為獨(dú)立的法人主體與市場(chǎng)主體，為權(quán)力尋租留下了腐敗的空間，并進(jìn)一步強(qiáng)化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的極度擴(kuò)張。
（二）政社不分
在我國(guó)的社會(huì)服務(wù)與社會(huì)管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問(wèn)題仍然非常嚴(yán)重。單一的行政化傾向，使得社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經(jīng)濟(jì)成本、政治成本和道義成本居高不下。
（三）政事不分
政事不分表現(xiàn)在政事職責(zé)不分、政事權(quán)力不分、政事組織不分、政事管理與運(yùn)行方式不分。從總體上看，事業(yè)單位改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政府改革與企業(yè)改革，傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問(wèn)題尤其是政事不分問(wèn)題并未解決，行政事業(yè)一體化特征依然突出。
（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)功能失調(diào)
由于轉(zhuǎn)軌與接盤的脫節(jié)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作效能并沒(méi)有達(dá)到“減人、減事、減支”的預(yù)期效果，而是出現(xiàn)了“減人、廢事、費(fèi)支”的惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“缺位”和“錯(cuò)位”并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應(yīng)有的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能沒(méi)有到位，為“三農(nóng)”服務(wù)的能力較弱。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)：人員精簡(jiǎn)與分流
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)最頭疼的問(wèn)題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)政府下轄的事業(yè)單位都人滿為患，一些事業(yè)單位現(xiàn)有人員工資發(fā)放都成問(wèn)題，根本無(wú)力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)；每次改革最終結(jié)果是人員回升,導(dǎo)致每次改革總是出發(fā)點(diǎn)很好，結(jié)果卻是不盡如人意，進(jìn)多出少,人員精簡(jiǎn)仍未走出歷史怪圈。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)的成因分析
行政體制改革的難題主要在于機(jī)構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對(duì)行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實(shí)際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流難的原因，有以下幾個(gè)方面：
（一）政府利益悖論
政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動(dòng)者，又是行政體制改革的直接對(duì)象。事實(shí)上,有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不光遠(yuǎn)離了農(nóng)民的利益,而且也遠(yuǎn)離了國(guó)家的利益,在很大程度上成為一個(gè)以自我權(quán)力擴(kuò)張為后盾,謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的利益實(shí)體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力擴(kuò)張和自我利益膨脹,不僅成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要因素,而且阻斷了中央或上級(jí)政府的政令,降低國(guó)家支持農(nóng)民的政策效益。
（二）傳統(tǒng)觀念影響
傳統(tǒng)觀念的影響對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也存在著重大的影響。傳統(tǒng)行政觀念認(rèn)為：政府的行政權(quán)力可以不受任何限制地深入并控制社會(huì)的全部領(lǐng)域和各個(gè)層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家權(quán)力體系的最基層的控制樞紐。國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作形式?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作異常繁復(fù)和艱難。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量行政事務(wù)并未減少，因此精簡(jiǎn)人員就變得異常艱難。
（三）改革措施不配套，經(jīng)費(fèi)不足
機(jī)構(gòu)改革不僅僅是機(jī)構(gòu)和人員的裁減,而是一項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)工程。機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn),雖然能夠在一時(shí)取得較大成績(jī),但如果沒(méi)有相應(yīng)的配套措施,改革的成果只能是曇花一現(xiàn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)的相對(duì)不足，經(jīng)費(fèi)緊缺的矛盾日益突出現(xiàn)。在改革不配套和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的情況下，使精簡(jiǎn)人員與分流人員不能夠獲得穩(wěn)定的生活來(lái)源，因此這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員精簡(jiǎn)與分流的嚴(yán)重障礙。
五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員分流對(duì)策的探討
由于行政體制改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結(jié)構(gòu)、功能兩個(gè)層面上的改革，都必然受到經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的根本影響，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，提出以下幾點(diǎn)建議：
（一）政府職能轉(zhuǎn)變
轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)的全能型政府，對(duì)于我國(guó)行政體制改革具有重大意義。要轉(zhuǎn)變政府職能，就要做到以下幾點(diǎn)：第一，上層機(jī)構(gòu)權(quán)力下放：政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系,為行政改革提供來(lái)自權(quán)力之間的監(jiān)督與權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結(jié)合起來(lái),更有效地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革；第二，培育鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制：從市場(chǎng)方面看，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本完善，但其中的鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉(xiāng)村市場(chǎng)交易的硬體條件，如鄉(xiāng)村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設(shè)鄉(xiāng)村交易的軟體環(huán)境的建設(shè)。
（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流的重中之重。要通過(guò)改革，努力營(yíng)造一個(gè)公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的選人用人環(huán)境，建立起干部能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、充滿活力的選人用人機(jī)制，為建設(shè)一支符合“三個(gè)代表”要求的高素質(zhì)干部隊(duì)伍提供制度保證：（1）、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識(shí)化、年輕化；（2）、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少人員編制，是衡量機(jī)構(gòu)改革成效的重要標(biāo)志；（3）、制定優(yōu)惠政策，精簡(jiǎn)富余人員。
（三）加強(qiáng)立法與監(jiān)督
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，我們要依照法律法規(guī),界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在依法治國(guó)的大環(huán)境下，要逐步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，將不必由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行的職能或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必履行的職能減去，如義務(wù)教育的職能歸并到相關(guān)的教育行政主管部門，維護(hù)社會(huì)治安的職能歸并到政法公安部門，完成財(cái)政收入的職能歸并到財(cái)稅部門等等。
（四）建立科學(xué)合理的制度，完善行政運(yùn)行機(jī)制
（1）要在全國(guó)范圍內(nèi)建立科學(xué)的公共財(cái)政制度。任何財(cái)政資金的使用方案必須由相應(yīng)級(jí)別的人民代表大會(huì)決定，并形成全國(guó)性的或地方性的法律，以減少行政官員對(duì)資金使用的自由裁量權(quán)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工資制度，特別是社會(huì)保障和醫(yī)療制度進(jìn)行相應(yīng)的改革,使機(jī)構(gòu)改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進(jìn)和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行。（2）、注重理順各方面關(guān)系，改進(jìn)和完善行政運(yùn)行機(jī)制。合理調(diào)整部門之間的職能，減少和避免重復(fù)交叉；將相同和相近的職能交由一個(gè)部門承擔(dān)。切實(shí)改革行政審批制度，規(guī)范行政審批事項(xiàng)，能取消的，要堅(jiān)決取消；能精簡(jiǎn)的，一定精簡(jiǎn)；能下放的，要堅(jiān)決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場(chǎng)機(jī)制替代的，一定要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)處理。根據(jù)需要保留的審批事項(xiàng)，也要改進(jìn)審批方式，規(guī)范程序，簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)，設(shè)定時(shí)限，提高效率。
第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革：原則與路徑
曲延春 劉啟營(yíng)
摘 要：當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題受到了學(xué)術(shù)界越來(lái)越多的關(guān)注，學(xué)者的觀點(diǎn)不盡相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該首先確立改革的原則，即以事權(quán)為中心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)設(shè)計(jì)合理的路徑是，當(dāng)前目標(biāo)為職能轉(zhuǎn)變，長(zhǎng)遠(yuǎn)出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。同時(shí)，應(yīng)改革財(cái)政體制，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；事權(quán)；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治
一 當(dāng)前的研究
（一）當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要觀點(diǎn) 當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，主要有三種思路。第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力。李昌平認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長(zhǎng)期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力要加強(qiáng)，不能削弱。[1]吳理財(cái)、朱紅萱認(rèn)為，從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的實(shí)際來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)組織在近期內(nèi)還不能輕言撤消。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能上來(lái)，使之真正成為一級(jí)為農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府組織。[2] 第二，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)，縣政即縣為國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對(duì)本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準(zhǔn)行政單位，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)的財(cái)政開支由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開支。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務(wù)；二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。村繼續(xù)實(shí)行基層群眾自治。[3]趙樹凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機(jī)構(gòu)。[4] 第三，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點(diǎn)。黨國(guó)英認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標(biāo)，他認(rèn)為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是令人懷疑的。公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定，我們不能走回頭路。[5]這種觀點(diǎn)實(shí)際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握?。于建嶸雖然也主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但與黨國(guó)英的觀點(diǎn)不同，他主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，恢復(fù)村民自治。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內(nèi)涵是不一樣的，一個(gè)是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。而兩一個(gè)則是要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織。
在這些觀點(diǎn)中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點(diǎn)的文章也占了多數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該取消呢？我們可以對(duì)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由加以分析。
（二）對(duì)撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析
“皇權(quán)不下縣”。在我國(guó)歷史上，有“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)，實(shí)行皇權(quán)——官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國(guó)家政權(quán)不直接滲透于鄉(xiāng)村。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無(wú)法供養(yǎng)一個(gè)滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)體系。[7]但同時(shí)，我們應(yīng)該看到，這種狀況之所以能夠形成，就在于那時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的有限性和單一性。而在今天，鄉(xiāng)村社會(huì)的事務(wù)與古代社會(huì)已不可同日而語(yǔ)，鄉(xiāng)村社會(huì)具有大量事務(wù)而且復(fù)雜，包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權(quán)社會(huì)中所不存在的或相對(duì)簡(jiǎn)單的，這無(wú)須多言。并且，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一政府主導(dǎo)的歷史任務(wù)下，鄉(xiāng)村社會(huì)不僅僅是要實(shí)現(xiàn)發(fā)展，而且要縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量可做的工作。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒(méi)有必要為了繼承性而繼承。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)的大量鄉(xiāng)村事務(wù)減少，相反必定會(huì)影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。
“政府層級(jí)多”。我國(guó)現(xiàn)有中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府，在世界上屬于政府層級(jí)最多的國(guó)家之一。由此，一些學(xué)者便認(rèn)為，政府層級(jí)過(guò)多成為政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的重要原因，因而，應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但政府層級(jí)多，就一定應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嗎？我們的回答是“未必”。實(shí)際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來(lái)的事權(quán)一方面會(huì)上移給縣級(jí)政府，另一方面會(huì)下轉(zhuǎn)給村集體。在當(dāng)前很多村集體經(jīng)濟(jì)狀況困難的情況下，再增加其事權(quán)是不切合實(shí)際的。而如果事權(quán)上移，隨著事權(quán)的增加，則縣級(jí)政府的人員勢(shì)必膨脹。同時(shí)，原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對(duì)的政府與農(nóng)民之間的矛盾與沖突并不會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的取消而消除，而會(huì)轉(zhuǎn)移給縣級(jí)政府。實(shí)際上，在很多現(xiàn)代民族國(guó)家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)地方基層政府。如德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等。并且，這些國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機(jī)構(gòu)和人員有時(shí)更多。以美國(guó)為例，在美國(guó)，除了聯(lián)邦政府和州政府外，還有8萬(wàn)多個(gè)地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府以及學(xué)校特別行政區(qū)等。美國(guó)只有3億左右人口，不到中國(guó)的1/4。就人口規(guī)模而言，它的那些縣以下單位比中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要小的多。以美國(guó)馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬(wàn)居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時(shí)性工作。其日常政府工作部門有6個(gè)，但在這6個(gè)部門以下下設(shè)了近30個(gè)辦公室（處），包括信息技術(shù)辦公室、警察局、消防隊(duì)、高速公路和衛(wèi)生管理辦公室、公園和公共場(chǎng)所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務(wù)辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機(jī)構(gòu)，美國(guó)地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務(wù)。[8]筆者認(rèn)為，我國(guó)政府層級(jí)多是一個(gè)事實(shí)，確實(shí)也造成了過(guò)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但如果要減少政府層級(jí)的話，那么應(yīng)該取消的是市（地）級(jí)政府，而不應(yīng)該是直接為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府觀點(diǎn)的重要依據(jù)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，負(fù)債累累，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的稅收來(lái)源，難以成為一級(jí)政府。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因是多方面的，而并非完全來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個(gè)重要原因就是我國(guó)財(cái)政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政控制能力，而基層政府財(cái)政收入大大減少。1994年后，中央政府的財(cái)政收入比重一直穩(wěn)定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財(cái)政收入大為減少。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2000年，全國(guó)財(cái)政收入1.34萬(wàn)億元，其中，中央占51%，省級(jí)占10%，市（地）占17%，而2千多個(gè)縣、4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級(jí)財(cái)政收入共計(jì)僅占22%，[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)卻并未減少，為了完成各種工作任務(wù)和考核指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至以個(gè)人名義借債。其次，是我國(guó)二元的公共產(chǎn)品供給體制。例如，義務(wù)教育是典型的外溢性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品，其供給成本本應(yīng)由中央或省級(jí)政府負(fù)擔(dān)為主，但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村中小學(xué)教師的工資主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔(dān)的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。
此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著的自利性不斷增長(zhǎng)、干部腐敗等問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長(zhǎng)實(shí)際上也是在財(cái)政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進(jìn)而出現(xiàn)的目標(biāo)替代現(xiàn)象。而腐敗問(wèn)題也并非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所獨(dú)有的。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。從根本上來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中展現(xiàn)出來(lái)的種種問(wèn)題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問(wèn)題，而是政府體制問(wèn)題，根本上應(yīng)該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則：以事權(quán)為中心
筆者認(rèn)為，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析，首先應(yīng)該明確改革的原則。本文提出的原則是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該以事權(quán)為中心，即分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有事可做。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財(cái)政壓力而被迫進(jìn)行的，但我們?cè)谠O(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時(shí)應(yīng)以事權(quán)為中心，在此基礎(chǔ)上使財(cái)權(quán)與事權(quán)相稱。如果以財(cái)權(quán)為中心，則成了本末倒置。具體來(lái)說(shuō)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權(quán)，即有事可做，那么就不應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)不充足，則屬于我們的財(cái)政體制設(shè)計(jì)不合理，應(yīng)該改革財(cái)政體制。而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有事權(quán)，無(wú)事可做，那么即使其擁有充足的財(cái)權(quán)，那么也不應(yīng)該保留，而應(yīng)撤消。
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：制度層面的考察
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)的政府架構(gòu)中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確認(rèn)鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)發(fā)展，小區(qū)小鄉(xiāng)已不適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，各地陸續(xù)進(jìn)行了鄉(xiāng)的調(diào)整工作。重新建立大鄉(xiāng)。到1957年底，全國(guó)合并設(shè)立的鄉(xiāng)為9.7萬(wàn)個(gè)。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟(jì)組織，而且是政治組織。公社不僅管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而且管理政治、社會(huì)事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)在人民公社時(shí)期發(fā)展到極限。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權(quán)。如我國(guó)1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作?！痹?983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。我國(guó)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)定最為詳細(xì)的，經(jīng)過(guò)四次修正后的該法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：
（一）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；
（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；
（三）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；
（四）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；
（五）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；
（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；
（七）辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：現(xiàn)實(shí)層面的考察。
在現(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實(shí)存在著大量的事權(quán)。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務(wù)大大減輕。但鄉(xiāng)村社會(huì)的許多公共事務(wù)還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，根據(jù)筆者在山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作千頭萬(wàn)緒，而且直接和村打交道，工作起來(lái)難度很大，對(duì)于上級(jí)的批示精神要領(lǐng)會(huì)，和村里交流起來(lái)還要有策略，上傳下達(dá)，農(nóng)村的工作不是想象的那么簡(jiǎn)單，做起來(lái)是大有文章的。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時(shí)很忙，用他們自己的話說(shuō)就是“小空不少大空沒(méi)有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農(nóng)業(yè)普查，計(jì)劃生育等工作就需要抽大部分機(jī)關(guān)干部去做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠(yuǎn)程建設(shè)、招商引資、培植壯大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)農(nóng)村基層政治活動(dòng)、完成義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)、健全公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，等等好多的工作．
雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重，但許多應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作還沒(méi)有承擔(dān)起來(lái)。一般來(lái)講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產(chǎn)品，但恰恰是在這個(gè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是“缺位”的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，取消七站八所后，各地普遍設(shè)立了經(jīng)濟(jì)辦公室，負(fù)責(zé)農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒(méi)有為農(nóng)民提供公共服務(wù)。如在河南省中牟縣白沙鎮(zhèn)，農(nóng)民反映多少年來(lái)都沒(méi)有人指導(dǎo)莊稼防病治病，農(nóng)機(jī)站撤消后，原有的農(nóng)技人員有的干個(gè)體，有的轉(zhuǎn)行了。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗(yàn)，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時(shí)候，他們的期待時(shí)常落空。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢，鄉(xiāng)干部也不見了。從年頭到年尾，農(nóng)民就沒(méi)見過(guò)幾次鄉(xiāng)干部的影子。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實(shí)際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國(guó)農(nóng)村的很多地方都存在。這就說(shuō)明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無(wú)事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往沒(méi)有干好。從以上分析可以看出，無(wú)論是在制度層面還是在現(xiàn)實(shí)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權(quán)，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。
三 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的路徑：由職能轉(zhuǎn)變到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治
依據(jù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的分析，根據(jù)我們確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不能取消的。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標(biāo)，又要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實(shí)可能性，設(shè)計(jì)合理的改革路徑。從當(dāng)前看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，切實(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，則應(yīng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。
（一）當(dāng)前目標(biāo)：職能轉(zhuǎn)變。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵，首先，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。[12]長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)上做文章是不夠的，最關(guān)鍵和最核心的是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)、切實(shí)轉(zhuǎn)變它的職能。[13]實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時(shí)期表現(xiàn)尤為明顯。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)在這種職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)具有了可能性。這是因?yàn)槲覀円呀?jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開始實(shí)行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不再作為國(guó)家從農(nóng)村汲取資源的工具，而作為國(guó)家財(cái)政資金支持農(nóng)村的工具，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。
其次，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。在財(cái)政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業(yè)家”。這與十六大對(duì)政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。因而，應(yīng)該重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)由招商引資的直接經(jīng)濟(jì)主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控者，為市場(chǎng)主體提供良好的發(fā)展環(huán)境。讓市場(chǎng)充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。
再次，應(yīng)建立“雙向問(wèn)責(zé)制”。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)責(zé)是主要體現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)基層政府約束和要求的“逆向問(wèn)責(zé)制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問(wèn)責(zé)過(guò)程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達(dá)。實(shí)際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問(wèn)責(zé)方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級(jí)政府的行為，并對(duì)其形成激勵(lì)機(jī)制。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向“善治”的轉(zhuǎn)型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙向問(wèn)責(zé)制”。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。同時(shí)，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要從以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給為中心，只有如此，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。
（二）長(zhǎng)遠(yuǎn)出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。
這是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革所要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。”[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國(guó)民主政治建設(shè)的趨勢(shì)和方向。我國(guó)民主政治建設(shè)的方向就是要擴(kuò)大基層民主的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以徹底實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應(yīng)當(dāng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。
首先，當(dāng)前最重要的任務(wù)就是在實(shí)踐中進(jìn)一步完善村民自治制度。自1984年我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度以來(lái)，村民自治取得了很大成績(jī)，但也存在著很多問(wèn)題，徐勇認(rèn)為“村民自治的發(fā)展實(shí)踐并不令人樂(lè)觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪。”[16]在村民自治都存在問(wèn)題的情況下，談何鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治？
其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治牽涉到我國(guó)政治體制的變動(dòng)、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和社會(huì)利益的分配，包括黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、部門關(guān)系等等各個(gè)方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實(shí)踐層面的調(diào)整將是長(zhǎng)時(shí)期的。因而，筆者在此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學(xué)合理、現(xiàn)實(shí)可行。在美國(guó)，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對(duì)我們會(huì)有一定的啟示。
四 財(cái)政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的保障
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán)，但其財(cái)權(quán)卻極為有限，事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨巨大的財(cái)政壓力。在面臨財(cái)政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問(wèn)題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴(yán)重扭曲?！盵17]可以說(shuō)，財(cái)政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。因而，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變以及最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最重要的就是改革財(cái)政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。
在美國(guó)，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財(cái)政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。[18]對(duì)于我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)稅收取得的財(cái)政收入是有限的。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的主要手段。但我國(guó)自1994年以來(lái)實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過(guò)渡性質(zhì)，存在著一定缺陷。分稅制實(shí)施以來(lái)，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉(zhuǎn)移支付并不按照均等化法則進(jìn)行分配，而是按照來(lái)源地進(jìn)行分配。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來(lái)源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟(jì)和財(cái)力最弱的西部地區(qū)最少。我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付偏離了均等化的目標(biāo)。[19] 同時(shí)，總量過(guò)低的轉(zhuǎn)移支付也無(wú)法滿足實(shí)際需要。以山東省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2002稅費(fèi)改革到2005年的3年間，山東省安排各級(jí)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付110億元，僅2004年就安排轉(zhuǎn)移支付資金58.53億元，縣（市、區(qū)）均4181萬(wàn)元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均302萬(wàn)元。2004年全省用于村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到7.72億元，占轉(zhuǎn)移支付資金總量的23.55%，村均補(bǔ)助9071元。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，辦公運(yùn)轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)捉襟見肘?！盵20] 針對(duì)這種狀況，中央政府應(yīng)將促進(jìn)公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標(biāo)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)并非針對(duì)收入差距，而是針對(duì)各地區(qū)間財(cái)政能力和公共服務(wù)差距。中國(guó)各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距在很大程度上與財(cái)政差距、特別是公共服務(wù)差距密切相關(guān)。農(nóng)村地區(qū)之所以發(fā)展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品。[21] 因此，我們應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。首先，中央財(cái)政應(yīng)按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，增加對(duì)農(nóng)村的投入。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財(cái)政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級(jí)財(cái)政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。其次，除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進(jìn)行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財(cái)政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)政差異的作用。對(duì)于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付比重可以低一些，而對(duì)于中西部落后地區(qū)，則需要中央加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，以確保農(nóng)村所需的基本公共產(chǎn)品的供給。最后，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效率，改變長(zhǎng)期形成的只重投入，忽視績(jī)效的做法。
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第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革
根據(jù)省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級(jí)債務(wù)的意見》（皖政辦[2002]5號(hào)）和全省農(nóng)村稅費(fèi)改革電視電話會(huì)議精神，為確保省政府化解村級(jí)債務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，做到任務(wù)落實(shí)，責(zé)任明確，卓有成效，現(xiàn)制定本實(shí)施方案。
一、認(rèn)真宣傳，廣泛動(dòng)員，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
村級(jí)債務(wù)是歷史形成和長(zhǎng)期積累下來(lái)的問(wèn)題，量大面廣，成因復(fù)雜，解決難度很大，工作上具有艱巨性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性，各地都要高度重視，要調(diào)動(dòng)一切積極因素，認(rèn)真宣傳、廣泛動(dòng)員，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。
1、認(rèn)真做好化解村級(jí)債務(wù)的宣傳工作。
宣傳工作要貫穿于解決村級(jí)債務(wù)的全過(guò)程，突出重點(diǎn)，循序漸進(jìn)，逐步深入。市、縣宣傳部門要會(huì)同化解村級(jí)債務(wù)工作辦公室制定宣傳計(jì)劃和提綱，有組織、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行廣泛宣傳。把握宣傳導(dǎo)向，根據(jù)不同階段工作的重點(diǎn)，相應(yīng)調(diào)整宣傳的內(nèi)容，緊緊服務(wù)于化解村級(jí)債務(wù)工作，注重宣傳效果。要把廣大農(nóng)民作為宣傳的主要對(duì)象，利用多種宣傳媒體，采取群眾喜聞樂(lè)見的方式，把解決村級(jí)債務(wù)的基本政策、主要措施和目標(biāo)要求，宣傳到每個(gè)農(nóng)戶，使解決村級(jí)債務(wù)的宣傳工作深入人心，家喻戶曉。通過(guò)宣傳，讓農(nóng)民群眾自覺(jué)地參與到化解村級(jí)債務(wù)的工作當(dāng)中去，調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性和主動(dòng)性。也要讓債權(quán)人懂得，這次化解村級(jí)債務(wù)是黨和政府在幫助他們解決難題，應(yīng)該切合實(shí)際的回收合法債權(quán)，主動(dòng)放棄不合理要求和違法利益，幫助村集體消化債務(wù)。
2、廣泛動(dòng)員，層層部署。省委、省政府已在全省農(nóng)村稅費(fèi)改革電視電話會(huì)議上對(duì)化解村級(jí)債務(wù)工作進(jìn)行了動(dòng)員和全面部署，各級(jí)要根據(jù)會(huì)議精神和文件的要求，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行再動(dòng)員、再部署。要認(rèn)真組織廣大干部深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)化解村級(jí)債務(wù)的意義，通過(guò)全面動(dòng)員、部署和深入學(xué)習(xí)，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)干部參與解決村級(jí)債務(wù)工作的積極性，形成全社會(huì)支持這項(xiàng)工作的良好氛圍。
3、切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要切實(shí)把化解村級(jí)債務(wù)作為當(dāng)前和“十五”期間農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，擺上重要議事日程，黨政主要負(fù)責(zé)同志要親自抓、負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體抓，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把化解村級(jí)債務(wù)工作納入縣鄉(xiāng)干部的考核內(nèi)容，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)。實(shí)行市、縣干部包村、包鄉(xiāng)、包片的制度，做到任務(wù)分解到人，責(zé)任明確到人。
縣（市、區(qū)）成立的化解村級(jí)債務(wù)辦公室要有農(nóng)業(yè)、財(cái)政、組織、紀(jì)檢、金融、稅務(wù)等部門參加。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以農(nóng)經(jīng)管理部門為主，抽調(diào)財(cái)政等部門的力量，組建成立辦公室，在當(dāng)?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。市一級(jí)是否成立辦公室，由各市根據(jù)情況自行決定。各級(jí)政府要撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保證化解村級(jí)債務(wù)辦公室工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
二、結(jié)合實(shí)際，制定方案，認(rèn)真組織實(shí)施
1、周密制定實(shí)施方案。由于自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地形成的村級(jí)債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和原因也不盡相同。因此，各級(jí)都要按照省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級(jí)債務(wù)的意見》和本實(shí)施方案精神，在認(rèn)真研究分析本地區(qū)村級(jí)債務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定實(shí)施方案。方案內(nèi)容主要包括組織領(lǐng)導(dǎo)和辦事機(jī)構(gòu)，宣傳培訓(xùn)計(jì)劃，清理核實(shí)債務(wù)的方法、步驟和要求，村級(jí)債務(wù)的規(guī)模和構(gòu)成，化解債務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、原則和措施等。目標(biāo)任務(wù)要有綱性，要圍繞省政府提出的化債目標(biāo)進(jìn)行逐年分解，基本達(dá)到：2002年消化債務(wù)總額的30%，其中負(fù)債5萬(wàn)元以下的村基本實(shí)現(xiàn)零債務(wù)；2003年再消化村級(jí)債務(wù)總額的20%，其中負(fù)債5—10萬(wàn)元的村基本實(shí)現(xiàn)零債務(wù)；2004年和2005年重點(diǎn)解決負(fù)債10萬(wàn)元以上村的問(wèn)題，到2006年本地村級(jí)債務(wù)問(wèn)題基本得到解決。
2、嚴(yán)格方案審查制度?？h、鄉(xiāng)、村三級(jí)都要制定化解村級(jí)債務(wù)的實(shí)施方案。縣級(jí)方案要在市有關(guān)部門指導(dǎo)下，由縣級(jí)黨委、政府組織有關(guān)部門制定，以黨委、政府名義報(bào)市人民政府審批，并報(bào)省農(nóng)委、省財(cái)政廳備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)方案要在縣級(jí)有關(guān)部門的指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府組織有關(guān)部門制定，以黨委、政府名義報(bào)縣級(jí)政府審批。村級(jí)方案要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門的指導(dǎo)下，由村黨支部和村委會(huì)主持制定，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)方案必須由黨政主要負(fù)責(zé)同志簽字后上報(bào)。方案制定、審批工作原則上在今年6月底前結(jié)束。方案審批后，隨即轉(zhuǎn)入化解村級(jí)債務(wù)的實(shí)施階段。
三、全面清理，認(rèn)真核實(shí)，準(zhǔn)確明晰債務(wù)主體
清理核實(shí)村級(jí)債權(quán)債務(wù)工作是解決村級(jí)債務(wù)的一項(xiàng)至關(guān)重要的基礎(chǔ)性工作，這項(xiàng)工作搞好了，不僅會(huì)為化解工作理清思路，還可以通過(guò)對(duì)村級(jí)債權(quán)債務(wù)的清理核實(shí)，直接解決村級(jí)的一些不實(shí)債務(wù)，收到邊清理、邊化解的效果。債務(wù)的清理必須扎扎實(shí)實(shí)地集中人力、集中時(shí)間、集中精力。整個(gè)清理核實(shí)工作由縣級(jí)黨委、政府統(tǒng)一組織。
1、清理核實(shí)要把村級(jí)自查與縣鄉(xiāng)督查結(jié)合起來(lái)。每個(gè)村都要成立由村二委主要負(fù)責(zé)人、村會(huì)計(jì)和群眾推薦的懂得財(cái)務(wù)的村民代表參加的自查工作小組，根據(jù)村級(jí)規(guī)模可確定5—7人參加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門要加強(qiáng)檢查、督促和指導(dǎo)，參與村級(jí)自查工作的全過(guò)程。清理核實(shí)村級(jí)債權(quán)債務(wù)工作也可以由縣級(jí)農(nóng)業(yè)、財(cái)政、組織、宣傳、紀(jì)檢監(jiān)察、法院、檢察、審計(jì)、人事、金融等部門抽調(diào)精干人員，會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門，組成村級(jí)債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)工作組，開展駐鄉(xiāng)進(jìn)村的村級(jí)債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)，集中用2個(gè)月左右的時(shí)間，完成村級(jí)債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)工作。
2、清理核實(shí)工作要與化解村級(jí)債務(wù)工作結(jié)合起來(lái)。清理中，既要落實(shí)債務(wù)，又要回收債權(quán)，既要清理帳務(wù)，又要登記評(píng)估資產(chǎn)。凡發(fā)現(xiàn)不實(shí)的或已歸還的債務(wù)要從村債務(wù)總額中剔除；凡債權(quán)能夠沖抵債務(wù)的，要完善手續(xù)，及時(shí)充抵；對(duì)可以變現(xiàn)的集體資產(chǎn)，要集中討論研究，提出處理意見；對(duì)不屬于村級(jí)的債務(wù)，要完全予以剝離；對(duì)債權(quán)單位或個(gè)人已撤銷或者主動(dòng)放棄追債要求的，要按規(guī)定程序予以核銷。
3、清理核實(shí)工作要與鞏固化解債務(wù)成果結(jié)合起來(lái)。清理中，既要逐項(xiàng)登記每一筆村里的債權(quán)債務(wù)，又要針對(duì)村級(jí)集體資產(chǎn)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，幫助鄉(xiāng)村基層建立和完善相關(guān)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理制度，建立資產(chǎn)管理檔案，建立有效的防止新增不良債務(wù)的機(jī)制，教育和引導(dǎo)鄉(xiāng)村基層干部群眾，增強(qiáng)大局觀念、集體觀念，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)，從思想上、制度上切實(shí)加強(qiáng)集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理，不斷鞏固化解債務(wù)的成果。
4、清理核實(shí)工作要與尋求解決村級(jí)債務(wù)的有效措施結(jié)合起來(lái)。清理工作是一項(xiàng)最直接、最具體的化解村級(jí)債務(wù)的基礎(chǔ)工作，通過(guò)清理，可以更清楚地掌握和了解債務(wù)的結(jié)構(gòu)和成因，更容易找到解決村級(jí)債務(wù)的措施和辦法。要在清理中不斷總結(jié)、研究化解村級(jí)債務(wù)的好方法，并加以推廣和應(yīng)用，務(wù)求這項(xiàng)工作取得更加實(shí)際的效果。
5、清理核實(shí)的范圍和時(shí)間界限。清理核實(shí)的范圍是村級(jí)組織（包括村民組）所有的債權(quán)債務(wù)。清理核實(shí)的時(shí)間界限是2001年12月31日以前所發(fā)生的村級(jí)債權(quán)債務(wù)。
6、清理核實(shí)的方法和步驟。清理核實(shí)工作中，要講求工作方法，充分尊重群眾意愿，注意保護(hù)和調(diào)動(dòng)基層干部積極性，妥善處理清理核實(shí)中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。具體方法和步驟是：
①培訓(xùn)清理核實(shí)工作組人員。要對(duì)工作組人員進(jìn)行基本政策、業(yè)務(wù)知識(shí)、工作方法等短期培訓(xùn)，迅速提高他們的工作能力和業(yè)務(wù)水平。
②進(jìn)行村級(jí)債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)登記。統(tǒng)計(jì)表由省里統(tǒng)一制定下發(fā)，其內(nèi)容主要有：債權(quán)部分，債務(wù)部分，用途和數(shù)額，債權(quán)人，債務(wù)人，債務(wù)本金、利息和利率等。（統(tǒng)計(jì)表樣式附后）
③形成村級(jí)債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)情況報(bào)告制。每個(gè)工作組清理核實(shí)工作結(jié)束后，要以村為單位形成專門報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容包括村級(jí)債權(quán)債務(wù)的基本情況；債務(wù)的構(gòu)成和主要原因；解決村級(jí)債務(wù)的初步意見；存在問(wèn)題和建議。報(bào)告和統(tǒng)計(jì)表一并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位匯總上報(bào)縣（市）化解村級(jí)債務(wù)工作辦公室。各市要將所在縣（市）清理核實(shí)村級(jí)債權(quán)債務(wù)的情況報(bào)告和匯總后的統(tǒng)計(jì)表，于2002年10月20日前報(bào)省農(nóng)委、省財(cái)政廳備案。各地的報(bào)告和匯總表，需經(jīng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后正式行文上報(bào)。
四、突出重點(diǎn)，勇于創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥處理村級(jí)債務(wù)
各地要按照省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級(jí)債務(wù)的意見》總體指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則和化解措施等要求，因地制宜，突出重點(diǎn)，開拓思路，勇于創(chuàng)新，積極有效地解決村級(jí)債務(wù)問(wèn)題。
1、充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級(jí)干部以及農(nóng)民群眾參與村級(jí)化債工作的積極性。各地都要注重引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)和保護(hù)好農(nóng)民群眾參與村級(jí)債務(wù)化解工作的積極性、主動(dòng)性，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群眾的宣傳教育，用示范、引導(dǎo)的辦法，向群眾講清化解村級(jí)債務(wù)的道理。增強(qiáng)農(nóng)民依法納稅意識(shí)和履行應(yīng)盡義務(wù)的自覺(jué)性，主動(dòng)交納合理尾欠，積極配合鄉(xiāng)村干部做好債權(quán)債務(wù)臵換、合理清理尾欠償債等化解工作。黨員、干部要發(fā)揮帶頭作用，積極做好村級(jí)債務(wù)化解工作，及時(shí)還清借款、尾欠；黨員、干部是債權(quán)人的，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所屬單位工作人員，要主動(dòng)提出降息或在原則范圍內(nèi)妥善解決的積極意見。村黨支部、村委會(huì)是這項(xiàng)工作的具體組織者，各級(jí)黨委、政府不能替代，村級(jí)組織要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮村級(jí)組織作用，實(shí)行民主、公開的辦法，重大問(wèn)題要提請(qǐng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定，及時(shí)報(bào)告?zhèn)鶆?wù)化解進(jìn)展情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府是解決村級(jí)債務(wù)的第一責(zé)任人，要集中一段時(shí)間積極幫助、支持、指導(dǎo)村級(jí)債務(wù)化解工作，及時(shí)明確可予掛帳、劃轉(zhuǎn)和豁免的村級(jí)債務(wù)，同時(shí)研究多渠道解決的辦法，采取配套措施全面推進(jìn)，如切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)稅收附加、財(cái)政性村級(jí)補(bǔ)助資金和其他村級(jí)資金的管理，做到不擠占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村規(guī)劃，減少村、組干部人數(shù)；采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐村干部、減少村級(jí)非生產(chǎn)性開支等辦法，最大限度地節(jié)約支出。
縣級(jí)黨委、政府是做好村級(jí)債務(wù)化解工作的關(guān)鍵，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過(guò)問(wèn)，不斷增強(qiáng)村級(jí)債務(wù)化解工作的責(zé)任心和自覺(jué)性，經(jīng)常深入基層，調(diào)查研究，采取有效措施，切實(shí)解決實(shí)際工作中存在的問(wèn)題。對(duì)問(wèn)題突出的，要派得力干部下去指導(dǎo)開展工作。各市黨委、政府和有關(guān)部門，要高度重視村級(jí)債務(wù)化解工作，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)，開展檢查督促。對(duì)貧困村和債務(wù)規(guī)模較大的困難村，市委、市政府要組織有關(guān)部門和單位，采取對(duì)口支援、扶持等措施，幫助解決村級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題。
2、聯(lián)系實(shí)際，把握重點(diǎn)。結(jié)合《意見》提出的化解措施，在全面清理核實(shí)債權(quán)債務(wù)的基礎(chǔ)上，首先對(duì)有條件、有能力化解的部分債務(wù)進(jìn)行突破，掌握方法，積累經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)化解村級(jí)債務(wù)的信心和決心，進(jìn)一步理清本地區(qū)化解村級(jí)債務(wù)的重點(diǎn)措施。解決村級(jí)債務(wù)問(wèn)題，一定要與當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、集體收入和資產(chǎn)狀況、債權(quán)等結(jié)合起來(lái)，認(rèn)真調(diào)查研究，深入細(xì)致地分析化解方案，哪種措施適合本地區(qū)村級(jí)債務(wù)化解的，就采取哪種措施，哪種辦法得到基層干部和群眾認(rèn)可的，就采取哪種辦法，不要照搬照套，搞一個(gè)模式。在化解村級(jí)債務(wù)工作中，既要科學(xué)借鑒其他一些地方好的做法和經(jīng)驗(yàn)，又要結(jié)合本地特點(diǎn)，大膽創(chuàng)新，尋求更加有效的解決措施，逐步推廣。既要堅(jiān)持先還本、后付息，先個(gè)人、后單位，先群眾、后干部，先借款、后一般往來(lái)款的原則，又要結(jié)合實(shí)際，制定鼓勵(lì)和激勵(lì)措施，對(duì)債權(quán)人自愿放棄借款利息的、債權(quán)債務(wù)抵沖銷債的等，要優(yōu)先償還。
3、因地制宜制定化解村級(jí)債務(wù)的措施。
清欠、回收債權(quán)。清欠、回收債權(quán)是解決村級(jí)債務(wù)的一個(gè)重要途徑，但政策性強(qiáng)，各地一定要謹(jǐn)慎操作，切不可一刀切，搞強(qiáng)迫命令。對(duì)村集體一時(shí)難以償還的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要幫助其研究提出切實(shí)可行的解決辦法，逐步償還，決不能因收欠影響農(nóng)戶的正常生活和生產(chǎn)，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的大局。對(duì)農(nóng)戶尾欠清理，要嚴(yán)格依照政策和法律穩(wěn)妥進(jìn)行，嚴(yán)格區(qū)分哪些尾欠符合政策規(guī)定，是合理的；哪些尾欠不符合政策，是不合理的。對(duì)合理尾欠，也要區(qū)別情況，充分考慮尾欠戶承受能力，困難的，通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議予以減免、掛帳；數(shù)額大的，簽訂分期償還協(xié)議；有能力不履行義務(wù)的，要嚴(yán)格按照法律程序予以清欠。對(duì)過(guò)去生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)遺留的社員超支款，無(wú)論帳內(nèi)帳外的，一律予以豁免。對(duì)公安部門已經(jīng)確認(rèn)死亡，或法律規(guī)定可以認(rèn)定為死亡的農(nóng)戶尾欠和債務(wù)予以核銷，對(duì)三代已不居住、生活、生產(chǎn)在行政村內(nèi)，也不在行政村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶，其尾欠和債務(wù)予以核銷。農(nóng)戶所欠的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)不在此核銷范圍。對(duì)鄉(xiāng)村干部挪用、占用的款物，要嚴(yán)肅紀(jì)律，限期追回，并承擔(dān)同期銀行的貸款利息。
債權(quán)債務(wù)抵沖銷債。對(duì)村內(nèi)債務(wù)實(shí)行債權(quán)債務(wù)抵沖。對(duì)村欠農(nóng)戶款，農(nóng)戶欠村款，只要雙方當(dāng)事人同意，提倡到村委會(huì)辦理臵換手續(xù)，重新立據(jù)。干部、黨員帶頭，自找對(duì)象，相互抵沖。
盤活存量資產(chǎn)。主要是對(duì)“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹和閑臵廠房、機(jī)電設(shè)備以及機(jī)井、小型灌溉設(shè)施、塘堰、樹宕、村集體所有的活立木、機(jī)動(dòng)地租賃收入、多余公房、閑臵的村辦學(xué)校等，在核實(shí)存量的基礎(chǔ)上，經(jīng)村民代表會(huì)議討論，定出標(biāo)的，以公開方式拍賣、招租、承包等收取的現(xiàn)金用于還債。以村名義為企業(yè)借（貸）款形成的債務(wù)要區(qū)別處臵，對(duì)關(guān)停企業(yè)的資產(chǎn)，可采用出租、拍賣、轉(zhuǎn)讓的方式，用于抵債；對(duì)仍在經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，結(jié)合企業(yè)改制，經(jīng)債權(quán)人同意，可變債權(quán)為股權(quán)。在出租、拍賣、轉(zhuǎn)讓關(guān)停企業(yè)資產(chǎn)前，應(yīng)當(dāng)做好企業(yè)資產(chǎn)的評(píng)估和權(quán)屬界定工作。集體資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照權(quán)屬關(guān)系經(jīng)成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)確認(rèn)，縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)村集體資產(chǎn)評(píng)估工作的監(jiān)督管理。
調(diào)息、降息。對(duì)過(guò)去村民間高息借款，在協(xié)商的基礎(chǔ)上，從借款之日起，按照金融部門規(guī)定的同期同檔貸款利率計(jì)算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站確認(rèn)，統(tǒng)一換據(jù)清算，已經(jīng)付息的高出部分，用于沖抵本金。
建立村級(jí)債務(wù)化解基金。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立村級(jí)債務(wù)化解基金，用于村級(jí)債務(wù)的化解。基金來(lái)源可從以下渠道籌集：村集體收入提取，違紀(jì)、違規(guī)資金，各種扶持資金等。基金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站管理，分村建立專戶，制定嚴(yán)格的管理辦法，確保專項(xiàng)用于村級(jí)債務(wù)化解。
五、部門協(xié)作，整體推進(jìn)，確保化解村級(jí)債務(wù)工作取得階段性成效
化解村級(jí)債務(wù)工作是在農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)進(jìn)入關(guān)鍵階段，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)效益不高、農(nóng)民增收困難的形勢(shì)下進(jìn)行的。因此，這項(xiàng)工作必須在各級(jí)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)加強(qiáng)部門的配合、協(xié)作，各有關(guān)部門要像抓農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作一樣，支持、協(xié)助化解村級(jí)債務(wù)工作，從大局和全局利益出發(fā)，積極參與村級(jí)債務(wù)化解工作，為化債工作在政策、資金、措施等方面提供支持。各級(jí)政府在財(cái)力允許的條件下，積極拿出資金支持村級(jí)債務(wù)化解。
六、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，認(rèn)真做好總結(jié)驗(yàn)收工作
1、切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。為確保化解村級(jí)債務(wù)工作取得明顯成效，各地都要加大監(jiān)督檢查力度，充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，有組織、有重點(diǎn)地開展化債工作的監(jiān)督檢查；宣傳部門要加大輿論監(jiān)督力度，積極總結(jié)宣傳正面典型，對(duì)行動(dòng)遲緩、措施不力的要公開曝光；充分發(fā)揮群眾參與監(jiān)督的作用，設(shè)立舉報(bào)箱、舉報(bào)電話，對(duì)群眾反映的問(wèn)題，要及時(shí)研究處理；各級(jí)黨委、政府要加強(qiáng)經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，抽調(diào)精干人員，組成督查組，對(duì)化解村級(jí)債務(wù)階段性工作進(jìn)行監(jiān)督檢查；各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事等部門要加強(qiáng)違規(guī)違紀(jì)行為的處理力度，確保政令暢通。
2、建立定期報(bào)告制度。各級(jí)都要建立定時(shí)報(bào)告制度，掌握、解決村級(jí)債務(wù)工作進(jìn)度，督促各地階段性化債目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。每季度，各市化債工作進(jìn)展情況要及時(shí)向省農(nóng)委、省財(cái)政廳報(bào)告。
3、及時(shí)總結(jié)驗(yàn)收。每年年底前后，各市、縣都要部署開展檢查驗(yàn)收工作，檢查驗(yàn)收工作結(jié)束后，進(jìn)行通報(bào)，好的給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)；動(dòng)作遲緩、措施不力的，通報(bào)批評(píng)。
縣控制和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)工作實(shí)施方案
為進(jìn)一步加強(qiáng)我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)《xx省人民政府關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》（x政發(fā)?20**?5號(hào)）和《x省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法的通知》（x政辦發(fā)?20**?6號(hào)）精神，結(jié)合我縣實(shí)際，特制定本方案。
一、指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)
指導(dǎo)思想：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)全國(guó)、全省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議精神，按照“制止新債、摸清底數(shù)、分類處理、逐步化解”的辦法，堅(jiān)決制止新債發(fā)生，努力化解舊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的保障能力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
工作目標(biāo)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的控制和化解工作，主要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的增收節(jié)支和縣財(cái)政的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等措施，徹底化解20**年底前的政府運(yùn)轉(zhuǎn)赤字，嚴(yán)格控制其他政府性債務(wù)發(fā)生。
二、徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn) “零赤字”
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照實(shí)事求是、分清責(zé)任、分類處理的原則，制訂債務(wù)化解計(jì)劃，集中時(shí)間，積極穩(wěn)妥地化解現(xiàn)有政府運(yùn)轉(zhuǎn)債務(wù)，實(shí)現(xiàn)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)“零赤字”?？h政府將根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)化解情況采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式給予一定扶持。具體措施：一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)“暫存款”掛賬情況進(jìn)行全面清理，統(tǒng)籌可用資金，沖減政府運(yùn)轉(zhuǎn)“赤字”；二是積極籌措資金化解政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)；三是對(duì)化解有困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣財(cái)政先予以暫借資金，用于償還政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)，然后從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政超收分成獎(jiǎng)勵(lì)、土地整理等有關(guān)資金中分批扣回。縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)化解采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策。以20**年12月底縣財(cái)政局調(diào)查情況為依據(jù)，對(duì)于在今年10月底前全面化解政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)實(shí)現(xiàn)“零赤字”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣財(cái)政按化解數(shù)（剔除沖轉(zhuǎn)部分）給予50%的獎(jiǎng)勵(lì)，今年年內(nèi)全面化解的給予40%的獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)資金專項(xiàng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)及其他債務(wù)化解；對(duì)已無(wú)政府運(yùn)轉(zhuǎn)赤字的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣政府給予5萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，此獎(jiǎng)勵(lì)資金可用于發(fā)放干部年終結(jié)余獎(jiǎng)和彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)。
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要認(rèn)真落實(shí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)化解工作，在今年10月底前全面消除政府運(yùn)轉(zhuǎn)赤字。縣財(cái)政借給的化債資金、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金必須全額用于化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)和其他政府性債務(wù)?？h政府將組織監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)化解情況進(jìn)行檢查，對(duì)弄虛作假騙取財(cái)政資金的，除追回財(cái)政資金外，還要追究相關(guān)責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。
從20**年開始，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得新增政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)“零赤字”。對(duì)控制不力，當(dāng)年有新增債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一律不得發(fā)放年終節(jié)余獎(jiǎng)，各片區(qū)財(cái)務(wù)管理中心要加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)當(dāng)年新增債務(wù)較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要追究工作責(zé)任。
三、規(guī)范管理，嚴(yán)格控制新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)發(fā)生
按照公共財(cái)政管理的要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)納入日?；⒅贫然鸵?guī)范化管理軌道，努力防范和控制新的不良債務(wù)。
（一）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格控制舉債行為
1、嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)行為。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)?20**?39號(hào)）規(guī)定，堅(jiān)決糾正經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各種不規(guī)范行為，從源頭上制止新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)發(fā)生。一是不得以任何名義向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款彌補(bǔ)收支缺口；二是不得為企業(yè)貸款活動(dòng)提供擔(dān)?；虻盅?；三是不得大規(guī)模舉債興建工程；四是不得滯留、挪用支農(nóng)、扶貧以及對(duì)村級(jí)組織的補(bǔ)助等資金；五是不得舉債發(fā)放津貼、補(bǔ)貼及解決辦公經(jīng)費(fèi)不足；六是不得鋪張浪費(fèi)或隨意增加非經(jīng)常性支出。
2、嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目審批制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認(rèn)真按照量力而行、勤儉辦事業(yè)的要求，適度控制建設(shè)規(guī)模，加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作和項(xiàng)目建設(shè)管理，節(jié)約支出，防止發(fā)生過(guò)度的建設(shè)性債務(wù)。縣政府設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在縣財(cái)政局，負(fù)責(zé)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目（包括金額在2萬(wàn)元以上的辦公樓修繕、大宗設(shè)備購(gòu)臵）立項(xiàng)、變更、調(diào)整，需經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府集體研究后，報(bào)縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審批。政府性建設(shè)投資審批部門必須嚴(yán)格把關(guān)，凡未經(jīng)縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出具明確意見的，縣發(fā)改部門不得列入項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，從而在源頭上控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在每月10日前向縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)送上月項(xiàng)目建設(shè)審批情況表，無(wú)新增項(xiàng)目的亦要“零報(bào)送”。004km.cn 凡違反上述規(guī)定發(fā)生新債的，一經(jīng)查實(shí)，按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)簽字、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
（二）清理各類創(chuàng)建達(dá)標(biāo)項(xiàng)目
今后縣有關(guān)部門制訂的各類創(chuàng)建達(dá)標(biāo)工程項(xiàng)目必須報(bào)經(jīng)縣政府統(tǒng)一平衡、批準(zhǔn)同意后方可下達(dá)，縣有關(guān)部門要認(rèn)真清理、整合對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類創(chuàng)建達(dá)標(biāo)項(xiàng)目，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際財(cái)力量力而行，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目配套資金，切實(shí)減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的資金壓力。
四、健全制度，落實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制
（一）建立政府性債務(wù)歸口管理制度。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，在縣政府統(tǒng)籌安排下，由縣財(cái)政部門實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)債不清、調(diào)控不力的局面。縣財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金審核，承擔(dān)政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。未經(jīng)縣財(cái)政部門審核同意的，主管部門不得批準(zhǔn)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目。
（二）完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。按照誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實(shí)償債資金來(lái)源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒(méi)有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項(xiàng)目，不得負(fù)債建設(shè)。
（三）建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。建立政府性債務(wù)報(bào)告制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)本級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行全面、分類統(tǒng)計(jì)，定期編制報(bào)告，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后，報(bào)縣財(cái)政部門備案。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，以負(fù)債率（政府性債務(wù)余額與當(dāng)年生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（政府性債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）、償債率（當(dāng)年償還政府性債務(wù)本息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）等為重點(diǎn)，對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。其中，負(fù)債率不得超過(guò)10%，債務(wù)率不得超過(guò)100%，償債率不得超過(guò)15%。可支配財(cái)力是指本級(jí)政府剔除行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)外的預(yù)算內(nèi)外資金。已突破上述比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要切實(shí)采取有效措施，努力把各項(xiàng)指標(biāo)降到限制水平以下。
（四）推行政府性債務(wù)管理工作責(zé)任制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把政府性債務(wù)管理工作擺在重要位臵，切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人是政府性債務(wù)管理工作的第一責(zé)任人，要切實(shí)履行職責(zé)，落實(shí)措施，嚴(yán)格管理。要將政府性債務(wù)情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。對(duì)未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對(duì)外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計(jì)劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；對(duì)造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。
吳忠市區(qū)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)實(shí)施方案
近年來(lái)，市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，至2005年7月鄉(xiāng)均負(fù)債達(dá)1400萬(wàn)元。這些負(fù)債長(zhǎng)期不能化解，已成為困擾市區(qū)農(nóng)村基層干部和制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及面廣，形成原因復(fù)雜，解決的難度很大。為了鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，按照《自治區(qū)人民政府關(guān)于切實(shí)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的若干意見》（寧政發(fā)?2006?74號(hào)）政策精神，現(xiàn)就市區(qū)切實(shí)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)提出以下實(shí)施方案：
一、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則
（一）指導(dǎo)思想
堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想和十六屆五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)?2006?1號(hào)）和《自治區(qū)黨委、人民政府關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)做好2006年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作意見的通知》（寧黨發(fā)?2006?8號(hào)），按照“制止新債、摸清底數(shù)、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的要求，以鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，強(qiáng)化農(nóng)村基層政權(quán)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為宗旨，以深化改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)管為途徑，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段，采取多種形式和辦法，積極化解，穩(wěn)步推進(jìn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
（二）目標(biāo)任務(wù)
從2006年開始，力爭(zhēng)用3－5年的時(shí)間將市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)予以化解，每年化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)25％－30%，爭(zhēng)取2010年前實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
（三）基本原則
1、堅(jiān)持以市區(qū)為主、市鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的原則。市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任，制定分階段化解的目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解工作。
2、堅(jiān)持依法依規(guī)的原則。嚴(yán)格依法辦事，完善政策規(guī)定，規(guī)范操作行為，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，嚴(yán)禁弄虛作假。
3、堅(jiān)持實(shí)事求是的原則。從市區(qū)實(shí)際出發(fā)，先易后難，先急后緩，循序漸進(jìn)，積極穩(wěn)妥加以推進(jìn)。堅(jiān)持依據(jù)賬齡先群眾后干部，先個(gè)人后單位，先還本后付息，嚴(yán)禁借新債還舊債。
4、堅(jiān)持公開公正公平的原則。充分依靠群眾，發(fā)揚(yáng)民主，廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與、監(jiān)督化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)工作。債務(wù)的清查、化解債務(wù)方案的制定、審核結(jié)果的確認(rèn)，都要經(jīng)相關(guān)各方認(rèn)可，結(jié)果要張榜公布，接受群眾監(jiān)督。
5、堅(jiān)持量力而行的原則。充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，杜絕強(qiáng)行逼債，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。落實(shí)債務(wù)主體，嚴(yán)禁把債務(wù)平攤到農(nóng)戶，防止把一些不合理的債務(wù)合法化。
二、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的步驟
（一）成立組織，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。市、鄉(xiāng)分別成立化解債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政策、組織協(xié)調(diào)、日?；饧盃?zhēng)取資金等工作；化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的日常工作由市財(cái)政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）具體負(fù)責(zé)。
（二）制定方案，組織實(shí)施。按照自治區(qū)的規(guī)定，結(jié)合市區(qū)實(shí)際情況，制定化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的實(shí)施方案。內(nèi)容包括化解債務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、原則、步驟、措施、方法、組織、宣傳等。方案要一管5年，直至徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。
（三）清理核實(shí)，鎖定債務(wù)。在已有資料的基礎(chǔ)上，重新進(jìn)行檢查審計(jì)，摸清底數(shù)、事項(xiàng)、賬齡、性質(zhì)，對(duì)債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真界定，以審計(jì)后的結(jié)論對(duì)債務(wù)進(jìn)行認(rèn)定，建立分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分債權(quán)人的債務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)。在清理界定的基礎(chǔ)上，做好鎖定債務(wù)工作。以鄉(xiāng)為單位張榜公示，并在媒體上發(fā)布公告，對(duì)公示后確認(rèn)無(wú)誤的實(shí)有債務(wù)逐項(xiàng)分類進(jìn)行......四川省鄉(xiāng)村債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作實(shí)施方案
為深入推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央擴(kuò)內(nèi)需、促增長(zhǎng)、保穩(wěn)定、重民生的要求，保證清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)的連續(xù)性，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，只化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)、未化解農(nóng)村義務(wù)教育其他（歷史性）債務(wù)的省份，要積極化解農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)清理化解試點(diǎn)工作。
根據(jù)《國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組關(guān)于進(jìn)一步作好清理化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)工作的意見》（國(guó)農(nóng)改[2009]20號(hào)）、《國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組關(guān)于開展清理化解其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見》（國(guó)農(nóng)改[2009]21號(hào)）文件要求和省政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的指示精神，進(jìn)行債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)認(rèn)定是償還債務(wù)的基礎(chǔ)和前提，只有完成債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)認(rèn)定程序后，才能進(jìn)入債務(wù)償還程序。因此，化解鄉(xiāng)村債務(wù)必須堅(jiān)持先清理后化解的基本原則，確保清理核實(shí)和審計(jì)鎖定債務(wù)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，制定本實(shí)施方案。
一、債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定范圍
這次全面清理核實(shí)和審計(jì)鎖定鄉(xiāng)村債務(wù)范圍包括：2005年12月31前農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)，除農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)以外的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)場(chǎng)所建設(shè)債務(wù)、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)債務(wù)、鄉(xiāng)村墊交稅費(fèi)債務(wù)等其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)。農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)是指2005年12月31日前，除已化解的“普九”債務(wù)外，地處市政府所在市轄區(qū)的街道以外的小學(xué)和初中教育階段的公辦學(xué)校，為發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育而發(fā)生的用于教學(xué)及輔助用房、學(xué)生生活用房、校園維修建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備購(gòu)臵等與學(xué)校建設(shè)維護(hù)直接相關(guān)的債務(wù)；基層政權(quán)機(jī)構(gòu)場(chǎng)所建設(shè)債務(wù)是為保障鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)辦公場(chǎng)所建設(shè)形成的債務(wù)；農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)債務(wù)是鄉(xiāng)村為解決突出民生問(wèn)題、加強(qiáng)社會(huì)治安管理、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等形成的債務(wù)；鄉(xiāng)村墊交稅費(fèi)債務(wù)是農(nóng)業(yè)稅未取消前，鄉(xiāng)村干部為完成上級(jí)下達(dá)稅費(fèi)收繳任務(wù)，應(yīng)對(duì)干部考核，替村民墊交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)形成的“上清下不清”債務(wù)。
二、債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定的基本要求
扎實(shí)做好農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)、其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)的清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作，是做好債務(wù)償還工作的基礎(chǔ)和前提，只有擠掉債務(wù)“水分”，才能確保償債工作健康有序進(jìn)行。對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)各地要按照國(guó)辦發(fā)[2007]70號(hào)和《國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組關(guān)于做好清理化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)試點(diǎn)工作的通知》(國(guó)農(nóng)改[2008]3號(hào))規(guī)定的程序和要求，認(rèn)真摸清債務(wù)底數(shù)。對(duì)其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)要區(qū)分性質(zhì)，分類處理。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)的，要在地方政府性債務(wù)報(bào)表的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步清理核實(shí)底數(shù)，納入地方政府性債務(wù)框架統(tǒng)一管理；屬于村級(jí)集體組織債務(wù)的，應(yīng)充分發(fā)揮村民的監(jiān)督管理作用，實(shí)行民主評(píng)議、張榜公示、村民認(rèn)可，由村級(jí)組織負(fù)責(zé)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理。
縣級(jí)人民政府要統(tǒng)一組織相關(guān)部門，逐筆清理核實(shí)，嚴(yán)格審計(jì)，剔除虛假、無(wú)效、違規(guī)債務(wù)，鎖定債務(wù)數(shù)額。要加強(qiáng)監(jiān)督，切實(shí)做到程序、過(guò)程和結(jié)果公開，確保債務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性，并按舉債主體、債務(wù)來(lái)源、債務(wù)用途分類管理。省級(jí)有關(guān)部門主要做好對(duì)各縣(市、區(qū))債務(wù)數(shù)據(jù)的審核，組織力量進(jìn)行重點(diǎn)抽查、復(fù)核、匯總，報(bào)省人民政府對(duì)縣級(jí)上報(bào)的鄉(xiāng)村債務(wù)真實(shí)性和合法性進(jìn)行審核確認(rèn)。
三、債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作的組織實(shí)施
為切實(shí)完成好國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組提出的有關(guān)化債工作任務(wù)，我省清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作由省綜改辦牽頭，部署各縣（市、區(qū)）政府對(duì)債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)和審計(jì)鎖定?？h級(jí)政府要組織審計(jì)、財(cái)政、教育、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察等部門對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)和其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行逐項(xiàng)、逐筆清理核實(shí)，切實(shí)把債務(wù)落實(shí)到債權(quán)人，不得遺漏。各項(xiàng)債務(wù)要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督，剔除不實(shí)債務(wù)。在此基礎(chǔ)上，建立債務(wù)臺(tái)賬和數(shù)據(jù)庫(kù)，并及時(shí)分別將農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)和其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)分鄉(xiāng)村兩級(jí)按債務(wù)單位匯總上報(bào)（見附表）。其中擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣（市）直接上報(bào)省審計(jì)廳、省綜改辦、省財(cái)政廳，其他縣（市）通過(guò)市（州）匯總并附分縣情況上報(bào)省審計(jì)廳、省綜改辦、省財(cái)政廳。全省債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作，在縣級(jí)政府組織清理核實(shí)和審計(jì)鎖定基礎(chǔ)上，由省審計(jì)廳牽頭組織重點(diǎn)抽查復(fù)核匯總，結(jié)果報(bào)省政府確認(rèn)。各縣（市）清理核實(shí)和審計(jì)鎖定的債務(wù)情況，經(jīng)省級(jí)重點(diǎn)抽查復(fù)核匯總并報(bào)省政府確認(rèn)后，逐筆、逐項(xiàng)錄入國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室統(tǒng)一設(shè)臵的鄉(xiāng)村債務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)。其中農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)錄入“農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)”，除農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)外的其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)，錄入“其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)”。
全省債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作應(yīng)于2010年9月底前完成，其中市、縣級(jí)政府組織清理核實(shí)、審計(jì)鎖定和匯總上報(bào)工作應(yīng)于2010年6月30日前完成，省級(jí)重點(diǎn)抽查、復(fù)核、匯總工作于2010年9月30日前完成。
四、債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定的保障措施
全面清理核實(shí)和審計(jì)鎖定鄉(xiāng)村債務(wù)，是逐步化解鄉(xiāng)村債務(wù)的重要環(huán)節(jié)，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門必須高度重視，站在全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，立足社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村發(fā)展大局，充分認(rèn)識(shí)全面開展清理核實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)和其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)的重要性、必要性、緊迫性，看到這項(xiàng)工作的復(fù)雜性、艱巨性，將工作擺上當(dāng)前的重要議事日程，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和部門分工負(fù)責(zé)制，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)，明確目標(biāo)任務(wù)，精心組織實(shí)施。各級(jí)審計(jì)、財(cái)政、教育、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察、金融等有關(guān)部門要各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好清理核實(shí)、審計(jì)鎖定、檢查督促工作。要深入基層調(diào)研，加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善措施，及時(shí)解決清理核實(shí)和審計(jì)鎖定中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題。
由于我省鄉(xiāng)村債務(wù)總額大，涉及債權(quán)人多，地域分布面廣，清理核實(shí)和審計(jì)工作量大，需要組織動(dòng)員大量專業(yè)人員參加，各級(jí)財(cái)政可根據(jù)工作需要安排落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，專門用于開展清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作，以促進(jìn)按期保質(zhì)完成任務(wù)。
為確保清理核實(shí)和審計(jì)鎖定債務(wù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、無(wú)遺漏、不重復(fù)，杜絕虛假債務(wù)，省、市（州）、縣（區(qū)）應(yīng)建立全程跟蹤督導(dǎo)、督察制度，落實(shí)工作責(zé)任追究制度。
五、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工作順利開展
各級(jí)各有關(guān)部門要站在鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的高度，把制止新債、化解老債擺上重要議事日程，按照“制止新債、摸清舊債、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的思路，加大工作力度，強(qiáng)化化解措施。各地要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)，相關(guān)部門具體抓的工作機(jī)制。要嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范辦事行為，嚴(yán)肅工作紀(jì)律。從開展債權(quán)債務(wù)清理之日起，暫停支付借款及利息、轉(zhuǎn)換借據(jù)憑證，待債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)完畢，經(jīng)研究確認(rèn)后，按有關(guān)程序和原則清收或清償。對(duì)違反規(guī)定，擅自決定提前支付借款及利息、轉(zhuǎn)換借據(jù)憑證的要嚴(yán)肅處理，并追償由此造成的損失。要從實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥化解鄉(xiāng)村債務(wù)，嚴(yán)禁借新債還舊債?；獯寮?jí)債務(wù)要從涉農(nóng)債務(wù)著手，優(yōu)先化解農(nóng)村義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)發(fā)展等方面的債務(wù)，把確屬因用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)而造成對(duì)農(nóng)民個(gè)人、鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)村工程業(yè)主等個(gè)人債務(wù)的化解工作放在突出位臵。要落實(shí)債務(wù)主體，嚴(yán)禁把債務(wù)平攤到農(nóng)戶，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。要加強(qiáng)新聞?shì)浾摰男麄饕龑?dǎo)作用，對(duì)不嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家政策、破壞社會(huì)信用環(huán)境、惡意逃廢債務(wù)的行為和人員進(jìn)行曝光。各區(qū)縣要制定切實(shí)可行的鄉(xiāng)村債務(wù)化解方案，明確具體目標(biāo)，并將其納入鄉(xiāng)村干部年終的考核內(nèi)容嚴(yán)格考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，保證消債工作落到實(shí)處。市政府每年將對(duì)化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作成效明顯的鄉(xiāng)村給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。
㈡原則：化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)必須堅(jiān)持以下四個(gè)原則
1、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的原則。按照“誰(shuí)舉債，誰(shuí)償還”的要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是債務(wù)人，也是化解債務(wù)的責(zé)任人，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要主動(dòng)承擔(dān)起責(zé)任，制定分階段化解的目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解工作；
2、依法辦事的原則。要嚴(yán)格依法辦事，完善政策規(guī)定，規(guī)范操作行為，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，嚴(yán)禁弄虛作假，防止把一些不合理的債務(wù)合法化；
3、突出重點(diǎn)的原則。對(duì)于鎖定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，要分輕重緩急，優(yōu)先解決“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定”等突出矛盾和重點(diǎn)債務(wù)；
4、公開公正的原則。要充分發(fā)動(dòng)各方力量參與、監(jiān)督化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)工作。債務(wù)的清查、化解債務(wù)方案的制定、審核結(jié)果的確認(rèn)，都要經(jīng)過(guò)會(huì)議認(rèn)真研究，結(jié)果要向社會(huì)公布，提高透明度，接受各界監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)。
第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案
XXX鄉(xiāng)深化機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案
為了認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共XX縣委、XX縣人民政府關(guān)于印發(fā)
一、指導(dǎo)思想和基本原則
深化機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想是：高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，理順職責(zé)關(guān)系，創(chuàng)新體制機(jī)制，優(yōu)化機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，嚴(yán)格控制人員編制，建立精干高效的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制；推動(dòng)行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，努力建設(shè)服務(wù)型政府；鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。
深化機(jī)構(gòu)改革的基本原則是：堅(jiān)持加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)；堅(jiān)持因地制宜，根據(jù)本鄉(xiāng)區(qū)域特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，確定機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的重點(diǎn)；堅(jiān)持精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能和積極穩(wěn)妥，確保機(jī)構(gòu)編制只減不增和社會(huì)穩(wěn)定。
二、職能定位
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村最基層的政權(quán)組織，是黨和政府聯(lián)系廣大群眾的橋梁和紐帶，是“三農(nóng)”工作和農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者，現(xiàn)階段主要職能：
一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。宣傳貫徹黨和國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策和法律法規(guī)，落實(shí)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策、扶貧開發(fā)政策和省、市、縣關(guān)于加快農(nóng)村發(fā)展的各項(xiàng)決策部署；科學(xué)編制和組織實(shí)施本鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃及小城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等專項(xiàng)規(guī)劃；制定發(fā)展目標(biāo)和推進(jìn)措施，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)；保護(hù)基本農(nóng)田，組織開展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣農(nóng)業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)，抓好糧食生產(chǎn)；推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展節(jié)水高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，壯大特色產(chǎn)業(yè)，培育龍頭企業(yè)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平；扶持各類農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，健全農(nóng)村市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)農(nóng)資市場(chǎng)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，為農(nóng)村發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境；促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和勞務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)民收入。
二是強(qiáng)化公共服務(wù)，著力改善民生。加快新型農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，著力解決群眾生產(chǎn)生活中的突出問(wèn)題；促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村公共衛(wèi)生體系和基本醫(yī)療體系建設(shè)；完善農(nóng)村最低生活保障制度，做好優(yōu)撫安置、扶貧救濟(jì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、老齡服務(wù)和其他社會(huì)救助工作，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系；加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，加大公共設(shè)施建設(shè)投入，繁榮農(nóng)村公共文化；提高農(nóng)村人口素質(zhì)，穩(wěn)定農(nóng)村低生育水平；加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，著力改善農(nóng)村人居環(huán)境，做好防災(zāi)減災(zāi)工作；組織開展村級(jí)新農(nóng)村建設(shè)，改善人畜飲水、道路等基礎(chǔ)設(shè)施；強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技服務(wù)和農(nóng)民培訓(xùn)教育，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民；拓展服務(wù)渠道，推行“一站式”服務(wù)，改進(jìn)服務(wù)方式，方
便群眾辦事。
三是加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。著力增強(qiáng)社會(huì)管理職能，深入開展平安創(chuàng)建活動(dòng)，實(shí)行群防群治，強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理；建立健全農(nóng)村應(yīng)急管理體制，提高危機(jī)處置能力，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)公共秩序；加強(qiáng)農(nóng)村信訪、法律服務(wù)、法制教育和人民調(diào)解工作，暢通民意訴求渠道，及時(shí)化解處理土地流轉(zhuǎn)、土地征用、水權(quán)配置、林權(quán)改革等方面的矛盾和糾紛；依法管理宗教事務(wù)，反對(duì)和制止利用宗教和宗族勢(shì)力干預(yù)農(nóng)村公共事務(wù)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定；推進(jìn)依法行政和農(nóng)村依法治理，強(qiáng)化涉農(nóng)執(zhí)法監(jiān)督和司法保護(hù)，健全維護(hù)農(nóng)民權(quán)益機(jī)制，保障農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)公平正義。
四是推進(jìn)基層民主，促進(jìn)農(nóng)村和諧。加強(qiáng)農(nóng)村黨的基層組織建設(shè)、農(nóng)村黨員干部隊(duì)伍建設(shè)，配強(qiáng)配優(yōu)村級(jí)班子；加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、群團(tuán)、國(guó)防教育、征兵等工作，保障基層政權(quán)功能；指導(dǎo)村民自治，完善民主議事制度，推進(jìn)村務(wù)公開，引導(dǎo)農(nóng)民有序參與村級(jí)事務(wù)管理；加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，培育農(nóng)村服務(wù)型、公益性、互助性社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)自治功能。
三、機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)編制體制管理
根據(jù)《武威市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類及人員編制核定的通知》（武市編發(fā)?2005?9號(hào)），我鄉(xiāng)屬二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)。核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)8名：黨委書記1名，人大主席1名，黨委副書記兼鄉(xiāng)長(zhǎng)1名，黨委副書記兼紀(jì)委書記1名，副鄉(xiāng)長(zhǎng)3名，武裝部長(zhǎng)1名。核定公務(wù)員編制20名，事業(yè)編制40名，工勤編制2名。機(jī)構(gòu)編制推行實(shí)名制管理，并向社會(huì)公開，接受群眾監(jiān)督。
機(jī)構(gòu)設(shè)置按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)一整合設(shè)置3個(gè)綜合性機(jī)構(gòu)，事業(yè)站所統(tǒng)一整合設(shè)置5個(gè)服務(wù)性機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)若干綜合性崗位。
1、黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置：
（1）黨政綜合辦公室。承辦鄉(xiāng)黨委、人大、政府日常工作。負(fù)責(zé)紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、人事、工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)、文秘、信訪、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等工作。核定行政編制5人，工勤編制2人。設(shè)崗位6個(gè)，其中主任崗定員1人，負(fù)責(zé)辦公室全盤工作及紀(jì)檢監(jiān)察、人事、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等工作；文秘崗定員2人，負(fù)責(zé)統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、文秘等工作；組織崗定員1人，負(fù)責(zé)組織、宣傳、信訪等工作；群團(tuán)崗定員1人，負(fù)責(zé)工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)等工作；駕駛員崗定員1人，負(fù)責(zé)公務(wù)用車出行、保養(yǎng)、維修等工作；炊事員崗定員1人，負(fù)責(zé)職工伙食、接待用餐等后勤服務(wù)工作。
（2）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展辦公室（加掛人口和計(jì)劃生育辦公室、公共衛(wèi)生管理辦公室牌子）。負(fù)責(zé)鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃的編制和組織實(shí)施；貫徹落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)和扶貧開發(fā)政策措施，組織開展經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、防汛抗旱等工作；指導(dǎo)協(xié)調(diào)二三產(chǎn)業(yè)和非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展；負(fù)責(zé)項(xiàng)目綜合管理、安全生產(chǎn)監(jiān)督、公共衛(wèi)生管理、民政和社會(huì)事務(wù)管理、統(tǒng)計(jì)等工作；依法管理轄區(qū)內(nèi)人口和計(jì)劃生育工作。核定行政編制4人。設(shè)崗位4個(gè)，其中主任崗定員1人，負(fù)責(zé)辦公室全盤工作及鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃的編制和組織實(shí)施，貫徹落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)和扶貧開發(fā)政策措施，組織開展經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)
設(shè)施建設(shè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，指導(dǎo)協(xié)調(diào)二三產(chǎn)業(yè)和非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依法管理轄區(qū)內(nèi)人口和計(jì)劃生育工作；項(xiàng)目管理崗定員1人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目綜合管理、民政和社會(huì)事務(wù)管理等工作；環(huán)保安全崗定員1人，負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)、防汛抗旱、安全生產(chǎn)監(jiān)督、公共衛(wèi)生管理等工作；統(tǒng)計(jì)崗定員1人，負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)工作。
（3）社會(huì)治安綜合治理辦公室（加掛人民武裝部牌子）。組織開展社會(huì)治安綜合治理工作，協(xié)調(diào)解決轄區(qū)內(nèi)突出的治安問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；負(fù)責(zé)國(guó)防動(dòng)員、征兵、民兵訓(xùn)練、預(yù)備役管理等工作。核定編制3人。設(shè)崗位2個(gè)，其中主任崗定員1人，負(fù)責(zé)辦公室全盤工作及國(guó)防動(dòng)員、征兵、民兵訓(xùn)練、預(yù)備役管理等工作；綜治崗定員2人，負(fù)責(zé)組織開展社會(huì)治安綜合治理、維穩(wěn)等工作。
2、事業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置：
（1）組建農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心。將農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)機(jī)管理服務(wù)站的職責(zé)整合劃入農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，不再保留農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)機(jī)管理服務(wù)站。農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機(jī)、林業(yè)、水利等先進(jìn)適用技術(shù)的推廣服務(wù)工作；統(tǒng)籌開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全過(guò)程、系列化服務(wù)。提高服務(wù)的質(zhì)量和效益；承擔(dān)動(dòng)植物疫情監(jiān)管、防控工作；負(fù)責(zé)農(nóng)資市場(chǎng)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。核定編制16人。設(shè)崗位7個(gè)，其中主任崗定員1人，負(fù)責(zé)服務(wù)中心全盤工作及農(nóng)資市場(chǎng)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作；副主任崗定員1人，負(fù)責(zé)動(dòng)植物疫情監(jiān)管、防控工作；農(nóng)業(yè)崗定員6人，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)的推廣服務(wù)工作；畜牧崗定員3人，負(fù)責(zé)畜牧先進(jìn)適
用技術(shù)的推廣服務(wù)工作；林業(yè)崗定員2人，負(fù)責(zé)林業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)的推廣服務(wù)工作；水利崗定員1人，負(fù)責(zé)水利先進(jìn)適用技術(shù)的推廣服務(wù)工作；農(nóng)機(jī)崗定員2人，負(fù)責(zé)農(nóng)機(jī)先進(jìn)適用技術(shù)的推廣服務(wù)工作。
（2）組建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心（加掛勞務(wù)移民服務(wù)站牌子）。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理站、財(cái)稅所的職責(zé)整合劃入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心，不再保留農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理站、財(cái)稅所。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)農(nóng)村各類合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理，指導(dǎo)和監(jiān)管鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理，承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)；負(fù)責(zé)各類支農(nóng)惠農(nóng)資金的核算劃撥工作；組織勞務(wù)輸出和移民搬遷，開展農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)；為鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資、項(xiàng)目開發(fā)、非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展、商貿(mào)流通等提供服務(wù)。核定編制6人。設(shè)崗位6個(gè)，其中主任崗定員1人，負(fù)責(zé)服務(wù)中心全盤工作及鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理工作；副主任崗定員1人協(xié)助做好鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理工作及農(nóng)村各類合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)工作；財(cái)務(wù)管理崗定員1人，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)管鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理工作；惠農(nóng)崗定員1人，負(fù)責(zé)核算劃撥各類支農(nóng)惠農(nóng)資金工作；勞務(wù)移民崗定員1人，負(fù)責(zé)勞務(wù)輸出、移民搬遷和農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)工作；招商管理崗1人，負(fù)責(zé)企業(yè)管理、招商引資、項(xiàng)目開發(fā)、非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展、商貿(mào)流通等提供服務(wù)。
（3）組建社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心（加掛社會(huì)保障工作站牌子）。負(fù)責(zé)農(nóng)村最低生活保障工作，承擔(dān)五保供養(yǎng)、優(yōu)撫安置、扶貧救濟(jì)、殘疾人服務(wù)及其他社會(huì)救助工作；組織實(shí)施新型合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；負(fù)責(zé)國(guó)有及集體企業(yè)下崗失業(yè)人員的屬地社會(huì)化管理、就業(yè)再就業(yè)工作；承擔(dān)村鎮(zhèn)建設(shè)和管理中的具體事務(wù)
性工作；負(fù)責(zé)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解、鄉(xiāng)村道路管護(hù)工作；核定編制4人。設(shè)崗位5個(gè)，其中主任崗定員1人，負(fù)責(zé)服務(wù)中心全盤工作及農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)、優(yōu)撫安置、扶貧救濟(jì)、殘疾人服務(wù)及其他社會(huì)救助工作；村鎮(zhèn)建設(shè)崗定員1人，負(fù)責(zé)村鎮(zhèn)建設(shè)和管理中的具體事務(wù)性工作、鄉(xiāng)村道路管護(hù)工作；勞動(dòng)保障崗定員1人，負(fù)責(zé)國(guó)有及集體企業(yè)下崗失業(yè)人員的屬地社會(huì)化管理、就業(yè)再就業(yè)工作、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作；合管崗定員1人，負(fù)責(zé)新型合作醫(yī)療工作；養(yǎng)老保險(xiǎn)崗1人，負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。
（4）組建農(nóng)村文化服務(wù)中心。將文化體育工作站、廣播電視站的職責(zé)整合劃入農(nóng)村文化服務(wù)中心，不再保留文化體育工作站、廣播電視站。農(nóng)村文化服務(wù)中心的主要職責(zé)是：加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)和保障農(nóng)民基本文化權(quán)益；發(fā)展農(nóng)村體育事業(yè)，開展群眾性文化體育活動(dòng)和農(nóng)民健身活動(dòng)；負(fù)責(zé)教育發(fā)展服務(wù)，科普宣傳、廣播影視管理服務(wù)等工作。核定編制8人。設(shè)崗位3個(gè)，其中主任崗定員1人，負(fù)責(zé)服務(wù)中心全盤工作及文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建公共文化服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)和保障農(nóng)民基本文化權(quán)益工作；文化崗定員4人，負(fù)責(zé)發(fā)展農(nóng)村體育事業(yè)，開展群眾性文化體育活動(dòng)和農(nóng)民健身活動(dòng)工作；廣電崗定員3人，負(fù)責(zé)教育發(fā)展服務(wù)，科普宣傳、廣播影視管理服務(wù)等工作。
（5）組建人口和計(jì)劃生育服務(wù)中心。將計(jì)劃生育服務(wù)所的職責(zé)整合劃入人口和計(jì)劃生育服務(wù)中心，不再保留計(jì)劃生育服務(wù)所。人口和計(jì)劃生育服務(wù)中心的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)宣傳普及和推廣應(yīng)用避孕節(jié)育、優(yōu)生優(yōu)育知識(shí)、技術(shù)和方法；開展孕環(huán)情監(jiān)測(cè)和人
流、放環(huán)、結(jié)扎等技術(shù)服務(wù)。核定編制5人。設(shè)崗位2個(gè)，其中主任崗定員1人，負(fù)責(zé)服務(wù)中心全盤工作及宣傳普及和推廣應(yīng)用避孕節(jié)育、優(yōu)生優(yōu)育知識(shí)、技術(shù)和方法工作；計(jì)生服務(wù)崗定員4人，負(fù)責(zé)開展孕環(huán)情監(jiān)測(cè)和人流、放環(huán)、結(jié)扎等技術(shù)服務(wù)工作。
整合組建的鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心、社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心、農(nóng)村文化服務(wù)中心、人口和計(jì)劃生育服務(wù)中心等社會(huì)服務(wù)和技術(shù)服務(wù)性機(jī)構(gòu)，實(shí)行人員、編制、資產(chǎn)等由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一管理，原財(cái)政供給渠道不變，業(yè)務(wù)由農(nóng)牧、農(nóng)機(jī)、財(cái)政、文體、廣電、人口等縣直有關(guān)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)，人員由縣人社部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)調(diào)配。
按照政事分開的原則，依法實(shí)施法人登記，確立鄉(xiāng)事業(yè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法人地位，使其相對(duì)專一的為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供服務(wù)。
四、定崗定員所堅(jiān)持的原則及具體措施
（一）堅(jiān)持的原則：
一是黨管干部原則。人員定崗方案的制訂，程序的設(shè)計(jì)，人選的最后確定，都要在征求廣泛意見的基礎(chǔ)上，由鄉(xiāng)黨委集體研究決定。
二是公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則。實(shí)行機(jī)關(guān)干部測(cè)評(píng)和領(lǐng)導(dǎo)評(píng)審相結(jié)合的方式競(jìng)爭(zhēng)上崗，參加競(jìng)爭(zhēng)人員機(jī)會(huì)均等，不搞“內(nèi)定”。把競(jìng)爭(zhēng)的崗位、任職條件、競(jìng)爭(zhēng)的方法、程序、過(guò)程公開。通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，達(dá)到優(yōu)化組合，擇優(yōu)汰劣。
三是專業(yè)對(duì)口，職務(wù)對(duì)應(yīng)原則。人員定崗要有利于發(fā)揮干部的才能。要體現(xiàn)干部專業(yè)特長(zhǎng)、能力水平與競(jìng)聘崗位所需任職資格的對(duì)應(yīng)性。
四是保持專業(yè)工作連續(xù)性和特殊崗位人員相對(duì)穩(wěn)定性原則。對(duì)于個(gè)別特殊崗位，在定崗中，要從有利于本職業(yè)務(wù)工作，有利于中心工作的全局出發(fā)，保持工作的連續(xù)性和人員的相對(duì)穩(wěn)定性。
五是實(shí)行工作實(shí)績(jī)與崗位調(diào)整相結(jié)合原則。
（二）具體措施
1、按照職位分類的要求，科學(xué)合理地設(shè)置職位，明確職責(zé)及任職資格條件。
2、制定有關(guān)定崗定員的具體實(shí)施方案和競(jìng)爭(zhēng)上崗辦法。
3、依次確定中層領(lǐng)導(dǎo)定崗人選。增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)上崗工作的透明度，接受群眾的監(jiān)督。對(duì)擬定崗人員進(jìn)行考察，重點(diǎn)考察政治表現(xiàn)、道德品質(zhì)、工作實(shí)績(jī)、工作能力和廉潔情況。綜合考慮民主測(cè)評(píng)和組織考察結(jié)果，提出擬定崗人選，經(jīng)鄉(xiāng)黨委會(huì)議決定后按照干部管理權(quán)限任命。
五、改革的方法步驟及時(shí)間安排
全鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革從2010年11月開始，到2010年12月底前全面完成，分三個(gè)階段進(jìn)行。
（一）制定方案
制定全鄉(xiāng)深化機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施方案，實(shí)施方案經(jīng)鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府研究審定后，于12月5日前上報(bào)縣編委，經(jīng)縣編委辦審核、縣編委集體討論，并報(bào)縣委、縣政府審定后，由縣委辦公室、縣政府辦公室印發(fā)實(shí)施。
（二）組織實(shí)施
鄉(xiāng)政府根據(jù)審批的機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案，具體落實(shí)轉(zhuǎn)變職能、機(jī)構(gòu)整合、職責(zé)劃分、管理體制調(diào)整、崗位設(shè)置及人員定崗等各
項(xiàng)改革任務(wù)，并重點(diǎn)抓好新組建事業(yè)機(jī)構(gòu)人員、財(cái)產(chǎn)、檔案等的移交，事業(yè)人員聘用合同簽訂以及新機(jī)構(gòu)的建章立制、啟動(dòng)運(yùn)行等工作，確保改革取得實(shí)效。
四、組織領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)律要求
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。在縣委、縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，站在促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的高度，充分認(rèn)識(shí)這次機(jī)構(gòu)改革的重要性和緊迫性，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，做好具體安排和實(shí)施工作，按時(shí)全面完成改革任務(wù)。
（二）嚴(yán)肅工作紀(jì)律。在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，要嚴(yán)肅政治紀(jì)律、機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律、干部人事紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律，做到思想不散、工作秩序不亂、國(guó)有資產(chǎn)不流失、人員妥善安排，各項(xiàng)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
（三）及時(shí)解決問(wèn)題。在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決改革中的矛盾和問(wèn)題，確保改革順利進(jìn)行。
第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革材料
順應(yīng)改革和發(fā)展
把干部推向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)
一、烏敦套海鎮(zhèn)概況
烏敦套海鎮(zhèn)位于翁牛特旗東南部，305 國(guó)道穿越境內(nèi)，東連玉田皋鄉(xiāng)，隔老哈河與敖漢旗古魯板蒿鄉(xiāng)相望，南接赤峰市松山區(qū)哈拉道口鎮(zhèn)，西與東莊頭營(yíng)鄉(xiāng)相鄰，北與那什罕蘇木接壤。南北長(zhǎng)28公里，東西寬24公里，呈不規(guī)則長(zhǎng)方形，行政區(qū)域總面積56.8萬(wàn)畝，其中耕地面積11.2萬(wàn)畝（其中水澆地面積4.5萬(wàn)畝），林地18 萬(wàn)畝，人工及飛播牧草保存面積13.3萬(wàn)畝，草地8 萬(wàn)畝，森林覆蓋率32％。
烏敦套海鎮(zhèn)轄1個(gè)居委會(huì)、12個(gè)行政村，61 個(gè)村民小組,39個(gè)自然村,全鎮(zhèn)總戶數(shù)6,191戶,總?cè)丝?3,162人，其中少數(shù)民族1,229人，非農(nóng)業(yè)人口近4,000人。2003年糧豆產(chǎn)量2,300萬(wàn)公斤，牧業(yè)家畜存欄5.2萬(wàn)頭只，其中羊4.1萬(wàn)頭只。2003年鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政稅收360萬(wàn)元，農(nóng)民人均純收入1700元。
鎮(zhèn)政府所在地以工商業(yè)為主，現(xiàn)有紅山生物工程公司、供銷社、石油公司、生產(chǎn)資料公司、糧站、土畜產(chǎn)公司等企業(yè)6家，集體和個(gè)人興辦的建筑、維修、加工、日用百貨、副食飲食服務(wù)等個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)170戶，從業(yè)人員1920人。公安、法庭、工商、稅務(wù)、教育、衛(wèi)生等行政事業(yè)服務(wù)單位齊全。有銀行、信用社、郵電三個(gè)金融服務(wù)單位，2002年城鄉(xiāng)儲(chǔ)蓄存款余額2500萬(wàn)元。
二、我鎮(zhèn)發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)
１、區(qū)位優(yōu)勢(shì)。全鎮(zhèn)背靠?jī)?nèi)蒙最大水庫(kù)──紅山水庫(kù)，全國(guó)馳名，這是我們發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)最大最響的品牌；水庫(kù)的水產(chǎn)品遠(yuǎn)銷北京、天津、吉林、江蘇、河南等省市，溝通了人流物流，靈通了信息流。這是我們招商引資、內(nèi)引外聯(lián)獨(dú)有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。
２、資源優(yōu)勢(shì)。紅山水庫(kù)是最好的旅游資源；２萬(wàn)畝的優(yōu)質(zhì)玉米制種基地，３萬(wàn)畝的打瓜、雜糧、雜豆基地，５萬(wàn)頭只的大小畜，萬(wàn)只鴨、鵝的畜禽基地，還有水庫(kù)的水產(chǎn)品，是獨(dú)具特色、得天獨(dú)厚的綠色食品資源，為發(fā)展農(nóng)畜水產(chǎn)品加工業(yè)提供了十分廣闊的空間。
３、基礎(chǔ)建設(shè)優(yōu)勢(shì)。國(guó)道、縣道、鎮(zhèn)村公路形成網(wǎng)絡(luò)，電信、移動(dòng)、聯(lián)通通訊設(shè)施齊備，小城鎮(zhèn)建設(shè)形成規(guī)模，提高了品位，整體功能日益增強(qiáng)，為發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。
４、人才優(yōu)勢(shì)。全鎮(zhèn)現(xiàn)有民營(yíng)企業(yè)170多家，從業(yè)人員1,970多人，經(jīng)紀(jì)人500多人，從業(yè)范圍廣、培育了不同門類的人才，全鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)涉及家畜家禽特種養(yǎng)殖、生物化工，建材、鑄造、修理、商貿(mào)流通，飲食服務(wù)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮考驗(yàn)和培養(yǎng)了一大批視野廣闊、思維開闊、思想解放、開拓進(jìn)取，并且積累了一定的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)并積累了一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)人才，在他們的帶動(dòng)和影響下，全鎮(zhèn)上下達(dá)成了發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、興鎮(zhèn)富民的共識(shí)。
５、人本優(yōu)勢(shì)。人是生產(chǎn)力最活躍的因素，農(nóng)民是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，干部是最好的資源，全鎮(zhèn)在崗137 名干部70％受過(guò)中等教育，20％受過(guò)高等教育。干部群眾思想封閉保守，這既是我們的差距，也是我們發(fā)展的潛力，因?yàn)橐坏せ钊说囊蛩?，必然有思想的新飛躍和經(jīng)濟(jì)的快發(fā)展。
改變了現(xiàn)行體制下的弊端：
１、改變了服務(wù)報(bào)酬的大鍋飯，解決了干好干壞一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣的問(wèn)題。
２、改變了服務(wù)形式的錯(cuò)位、越位與缺位，責(zé)任無(wú)限的問(wèn)題。
錯(cuò)位：種養(yǎng)包辦產(chǎn)前指令多，產(chǎn)中產(chǎn)后服務(wù)少。越位：行政指令不尊重自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。缺位：賣不出去的農(nóng)畜產(chǎn)品沒(méi)人管，市場(chǎng)無(wú)人開拓，一年三次大會(huì)戰(zhàn)，一次收上繳，別的基本就不做事了，口上喊服務(wù)，結(jié)果沒(méi)服務(wù)，有時(shí)還添亂。
３、改變了服務(wù)態(tài)度的不端正，權(quán)力無(wú)限的問(wèn)題。憑特權(quán)：濫收費(fèi)，濫罰款，部門利益第一。特權(quán)思想嚴(yán)重，或者說(shuō)部門個(gè)人利益第一，缺乏全局利益及群眾利益。
４、改變了服務(wù)效果的空洞，監(jiān)管無(wú)限的問(wèn)題。將服務(wù)的好壞，社會(huì)的認(rèn)可計(jì)入年末考評(píng)。
通過(guò)一年的實(shí)踐可以看出，政府的職能就是保護(hù)服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。怎么服好務(wù)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是無(wú)償?shù)姆?wù)，一切無(wú)償?shù)姆?wù)都是沒(méi)生命力的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)在社會(huì)各個(gè)方面，這就要求一切按市場(chǎng)規(guī)則來(lái)辦，利益的驅(qū)動(dòng)既反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，又要求政府必須將服務(wù)推向市場(chǎng)，使事業(yè)單位企業(yè)化，而這種轉(zhuǎn)變的源動(dòng)力是人，是干部帶頭進(jìn)入市場(chǎng)。
（二）將干部推向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)要注重體現(xiàn)四個(gè)原則：
１、漸進(jìn)性。充分考慮干部的心理和經(jīng)濟(jì)承受能力，在和站辦所負(fù)責(zé)人征求意見的前提下大都比站辦所要求的工資增10個(gè)百分點(diǎn)。按我們韓書記講的就是疏而不堵，搞活自己帶活地區(qū)。
２、專業(yè)性。種籽站6人，給400畝地，每年上繳財(cái)政1.0 萬(wàn)元，畜牧站9人，8萬(wàn)元工資，給3.0萬(wàn)元；農(nóng)業(yè)站8人，60％，其余70％或80％。
３、原則性。不能濫收費(fèi)濫罰款加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不能舉債補(bǔ)發(fā)工資。
４、實(shí)效性。富己富民富鎮(zhèn)。
關(guān)鍵看三條①是否帶動(dòng)或促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；②干部自身是否有所提高或發(fā)展。③真正將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下被動(dòng)地為社會(huì)應(yīng)付式服務(wù)轉(zhuǎn)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下主動(dòng)地為社會(huì)服務(wù)，體現(xiàn)服務(wù)數(shù)量質(zhì)量與個(gè)人經(jīng)濟(jì)效益連為一體，探索試行事業(yè)單位企業(yè)化管理。
（三）、具體操作時(shí)要注意以下幾點(diǎn)：
１、多指導(dǎo)、少領(lǐng)導(dǎo)。少領(lǐng)導(dǎo)就是“放活”，不等于放開不管，但又不能干預(yù)其具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。多指導(dǎo)就是多政策指導(dǎo)，多互相指導(dǎo)，多交流溝通、多信息指導(dǎo)，充分發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)辦公室信息中心和樞紐作用。
２、多服務(wù)、少扯皮。多服務(wù)就是協(xié)調(diào)資金，辦理證照、征用土地、社會(huì)治安等方面熱情服務(wù)，少扯皮就是不準(zhǔn)互相推諉，貽誤戰(zhàn)機(jī)；原來(lái)政府承擔(dān)的服務(wù)社會(huì)的職能適用市場(chǎng)機(jī)制，試行企業(yè)化管理
３、多外引、少內(nèi)聯(lián)。鼓勵(lì)干部出去看大市場(chǎng)，不要盯住紅山這塊小市場(chǎng)；鼓勵(lì)干部多宣傳紅山招商引資；少內(nèi)聯(lián)，一是紅山現(xiàn)有的又大又強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)基本沒(méi)有，再就是有幾個(gè)在紅山相對(duì)較大的有作大的欲望。缺乏做大的膽識(shí)，就覺(jué)得自己在紅山行了，也就是稍富即安。為此，我們專門組織鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)干部、民營(yíng)大戶、站辦所長(zhǎng)外出考察、長(zhǎng)見識(shí)。同時(shí)，成立民營(yíng)經(jīng)濟(jì)辦公室，專門為招商服務(wù)。
４、多示范、少空談。如干部養(yǎng)羊；干部經(jīng)商等成功經(jīng)驗(yàn)；要勤到民營(yíng)企業(yè)調(diào)查研究，少在屋里紙上談兵。
５、多揚(yáng)長(zhǎng)避短，少刮風(fēng)。讓每個(gè)干部根據(jù)自己的專長(zhǎng)、特長(zhǎng)、資金實(shí)力、社會(huì)關(guān)系等大膽闖試，不搞“刮一陣風(fēng)”，搞一刀切。
６、多研究市場(chǎng)、少盲目指揮。多了解、分析、研究、預(yù)測(cè)、把握市場(chǎng)，不能再搞行政命令，瞎指揮。
７、多自我加壓，少坐失良機(jī)。有的干部不見棺材不落淚，缺乏不到黃河不死心的毅力。因此對(duì)無(wú)舉動(dòng)的要加壓快行動(dòng)，有起色的加壓快發(fā)展，已發(fā)展的快壯大；機(jī)遇是捕捉來(lái)的，不能守株待兔，坐失良機(jī)。
（四）干部進(jìn)入市場(chǎng)情況
現(xiàn)崗137人，放開88 人，70％的干部動(dòng)起來(lái)。（公務(wù)員28人、農(nóng)經(jīng)4人、財(cái)政 16人、工勤3人沒(méi)放）。①立足當(dāng)?shù)刭Y源，種草養(yǎng)羊的占15％，養(yǎng)羊規(guī)模大都50─100只左右，年純收入可望達(dá)1.0萬(wàn)元。②玉米制種：制種2.0萬(wàn)畝，鎮(zhèn)干部聯(lián)系的近20人。③招商引資暨民營(yíng)經(jīng)濟(jì)辦公室3人，勞務(wù)輸出300余人，同時(shí)收雜糧雜豆。④外出打工的深圳1人，北京1人。⑤“投機(jī)”活動(dòng)的30多人。
（五）、取得了初步成效。①形成強(qiáng)有力發(fā)展氛圍；②促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變； ③形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；④增強(qiáng)闖、冒意識(shí)，有壓力、有動(dòng)力；⑤轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)：過(guò)去群眾上來(lái)找服務(wù)缺位，現(xiàn)在干部主動(dòng)到群眾中找服務(wù)到位，解決了人浮于事的問(wèn)題；⑥減輕財(cái)政壓力。
五、干部推向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)存在的問(wèn)題
１、觀念轉(zhuǎn)變慢，特別是50歲以上的，放不下架子，換不了腦筋，合同制工人沒(méi)上統(tǒng)籌還盼退體。
２、吃苦精神差。習(xí)慣了公款吃喝，大鍋飯，一時(shí)又呆不住，又沒(méi)事干，又怕累，又怕臟。
３、缺乏信心和毅力，不是吃一塹長(zhǎng)一智，而是吃一塹就一蹶不振，不比掙的比賠的。
４、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)差，別人搞的成功了，他不敢于競(jìng)爭(zhēng)，失敗了，他吹涼風(fēng)。
５、缺乏闖勁，缺乏總結(jié)提高，人非生而知之，皆學(xué)而知之，必須敢于實(shí)踐、敢于探索、敢于爭(zhēng)先。
六、全鎮(zhèn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)及招商引資工作現(xiàn)狀
通過(guò)實(shí)施招商推動(dòng)戰(zhàn)略，蒙涵脫水蔬菜廠累計(jì)投資300萬(wàn)元，已建成廠房，正在安裝設(shè)備投產(chǎn)；引資80萬(wàn)元北京現(xiàn)代陽(yáng)光科貿(mào)有限公司翁旗造紙分廠落戶招商小區(qū)，設(shè)計(jì)年產(chǎn)成紙300噸，現(xiàn)已正式投產(chǎn)；天津前何地毯廠投資30萬(wàn)元，已生產(chǎn)地毯3萬(wàn)英尺，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷美國(guó)；引進(jìn)遼寧佳成醬油廠固定投資40萬(wàn)元；引進(jìn)資金70萬(wàn)元，建成草原興發(fā)飼料加工廠和草原興發(fā)示范養(yǎng)殖廠；來(lái)自七個(gè)不同省市的玉米制種發(fā)展玉米種籽基地2.5萬(wàn)畝，前期投資達(dá)到625萬(wàn)元；引進(jìn)安澤國(guó)際“羊銀行”一批資金27.5萬(wàn)元。截止目前，全鎮(zhèn)招商引資已達(dá)1172.5萬(wàn)元，年末力爭(zhēng)突破1200萬(wàn)元。（烏敦套海鎮(zhèn)招商引資工作半年統(tǒng)計(jì)表附后）
七、下一步工作的一點(diǎn)想法
1、進(jìn)一步加大招商引資工作的力度，使招商再上一個(gè)臺(tái)階，實(shí)踐證明，投資商只所以投資其主要因素，首先是資源，其次是效益；第三是“親人”，即有一定社會(huì)關(guān)系的誠(chéng)信人；第四才是政策，所以，我們要利用投資商的心理，投其所“好”去引資。
2、爭(zhēng)取資金扶持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，使之壯大，目前制約民營(yíng)企業(yè)做大的瓶頸是資金，所以政府要爭(zhēng)取各種融資方式促進(jìn)發(fā)展，達(dá)到富鎮(zhèn)、富民、興業(yè)的目的。
3、為加強(qiáng)自我宣傳，提高我鎮(zhèn)的外在影響力，我鎮(zhèn)打算在今年十月份召開一次鄉(xiāng)友聯(lián)誼會(huì)，把曾經(jīng)在我鎮(zhèn)工作、生活、學(xué)習(xí)過(guò)的能人智仕邀請(qǐng)回來(lái)，彼此交流，共同探討我鎮(zhèn)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，共同謀劃烏敦套海鎮(zhèn)的未來(lái)。
中共烏敦套海鎮(zhèn)委員會(huì)
二00四年十二月六日
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