第一篇：“上有政策、下有對(duì)策”之動(dòng)因與對(duì)策研究

湖南廣播電視大學(xué)

行政管理 專(zhuān)業(yè)本科畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）

題 目：

“上有政策、下有對(duì)策”之動(dòng)因與對(duì)策研究

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“上有政策、下有對(duì)策”之動(dòng)因與對(duì)策研究

【內(nèi)容摘要】伴隨公共行政領(lǐng)域的擴(kuò)大，公共政策理論與公共行政實(shí)踐結(jié)合愈加緊密，人們開(kāi)始更加關(guān)注政策的執(zhí)行。“上有政策，下有對(duì)策”是我國(guó)現(xiàn)階段政策執(zhí)行過(guò)程中一種十分普遍的現(xiàn)象。其產(chǎn)生的根源是中央政府和地方政府之間客觀存在的利益沖突，其實(shí)施條件是現(xiàn)行的一體化民主有限決策體制。“上有政策，下有對(duì)策”，這是在一定的社會(huì)背景下發(fā)生的?，F(xiàn)階段，我們的法律或政策不可能預(yù)計(jì)到政策或法律實(shí)施后所遇到的各類(lèi)問(wèn)題，所以，在某些具體而特殊的情況下，政策或法律對(duì)實(shí)際情況不能給予很好的解決，這樣也就出現(xiàn)了“上有政策，下有對(duì)策”。

本文通過(guò)對(duì)“上有政策、下有對(duì)策”這一現(xiàn)象的表現(xiàn)、成因以及對(duì)策進(jìn)行研究分析，認(rèn)為“上有對(duì)策、下有政策”這種現(xiàn)象是要不得的，我們每個(gè)人應(yīng)該行使自身參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，使我們的政策得到更加有效的貫徹和落實(shí)、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對(duì)自己的關(guān)心、得到實(shí)惠，徹底走出“上有政策，下有對(duì)策”的怪圈。

【關(guān)鍵詞】：現(xiàn)階段 公共行政 領(lǐng)域 問(wèn)題 對(duì)策

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Abstract

With the increase in public administration, public policy theory and practice of public administration more closely with, people began to pay more attention to the implementation of the policy.“On have policy, there is countermeasure” is a very common phenomenon in the process of policy implementation in China at the present stage.Its origin is a conflict of interest exists between the central and local governments, the condition is the current limited integration of democratic decision-making system.“On have policy, there is countermeasure”, this is happening in a certain social context.At this stage, by law or policy we are not expected to policy or the law after the implementation of the various problems, therefore, in some special circumstances, policy or law to give a very good solution to the actual situation can not, this also appeared in “on have policy, there is countermeasure”.Based on the “on have policy, a policy of” the phenomenon, causes and Countermeasures Research and analysis, that “there are policy measures,” this phenomenon is undesirable, each of us should exercise their rights to participate in public transaction management, make our policy to be carried out more effectively and the implementation of, let people have more personal feel that the party and the government for their care, benefit, completely out of the “on have policy, there is countermeasure” cycle.Keyword: At the present stage The field of Public Administration The problem Countermeasures

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目 錄

一、“上有政策、下有對(duì)策”的含義和表現(xiàn)形式………………………………………………4

（一）、什么叫“上有政策、下有對(duì)策”………………………………………………………4

（二）、“上有政策、下有對(duì)策”的五種表現(xiàn)形式……………………………………………4

二、“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的成因分析…………………………………………………5

（一）、利益最大化追求是上有政策、下有對(duì)策現(xiàn)象的根本因素……………………………5

（二）、權(quán)力尋租是造成上有政策、下有對(duì)策的關(guān)鍵原因…………………………………5

（三）、政策執(zhí)行機(jī)制的缺陷是造成“上有政策、下有對(duì)策”的制度原因…………………6

（四）、政策執(zhí)行人員素質(zhì)影響…………………………………………………………………6

三、“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的治理對(duì)策…………………………………………………6

（一）、合理劃分中央與地方事權(quán)，協(xié)調(diào)中央利益和地方利益的矛盾………………………6

（二）、制定公共政策應(yīng)具有公平性、正義性、明晰性的特點(diǎn)………………………………7

（三）完善政策執(zhí)行機(jī)制…………………………………………………………………………7

（四）、強(qiáng)化監(jiān)督主體的監(jiān)督作用………………………………………………………………7

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引言

伴隨著中央提出科學(xué)發(fā)展觀以來(lái)，這一理論日益深入人心，對(duì)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展起到了巨大作用，充分顯示了科學(xué)理論的強(qiáng)大威力。在各地各部門(mén)不遺余力貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的同時(shí)，也有一些地方和部門(mén)在貫徹落實(shí)中央關(guān)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部為了部門(mén)和小團(tuán)體利益，借口地方和部門(mén)的特殊性，置中央的三令五申于不顧，搞“上有政策、下有對(duì)策”，破壞了政令的統(tǒng)一和暢通?；谶@一現(xiàn)象，本論文通過(guò)舉例論證對(duì)“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的表現(xiàn)、成因及對(duì)策進(jìn)行分析，來(lái)闡述“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象，在短期內(nèi)解決“上有政策，下有對(duì)策”的問(wèn)題，是不切實(shí)際的，我們只能通過(guò)全社會(huì)的共同努力，做到臻于至善。

一、“上有政策、下有對(duì)策”的含義和表現(xiàn)形式

有些地方政府“上有政策，下有對(duì)策”的做法很快被社會(huì)效仿，于是就出現(xiàn)了許多腐敗奇招，比如，2013年新華網(wǎng)報(bào)道的“茅臺(tái)酒裝入礦泉水瓶宴請(qǐng)官員”等新聞，就是典型的“上有政策，下有對(duì)策”，是違反“八項(xiàng)規(guī)定”的“創(chuàng)造”。我國(guó)普遍存在的“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象非常值得反思。比如，是否應(yīng)該盡快健全法制，防止政策朝令夕改？是否應(yīng)該加強(qiáng)民主與社會(huì)監(jiān)督，防止各級(jí)政府一把手權(quán)力過(guò)大及獨(dú)斷專(zhuān)行？又如，上級(jí)政策是否符合客觀實(shí)際，下級(jí)無(wú)法實(shí)施？上級(jí)政策是否政出多門(mén)，下級(jí)苦不堪言、無(wú)所適從？下級(jí)是否有難言之隱，無(wú)法訴說(shuō)？下級(jí)是否陽(yáng)奉陰違，謀取局部及集團(tuán)不當(dāng)利益等等。

建設(shè)廉潔、高效政府需要樹(shù)立準(zhǔn)備打持久戰(zhàn)的思想，改變有些高官及政府一把手的權(quán)力欲需要時(shí)間，扭轉(zhuǎn)一些地方政府奢靡之風(fēng)，讓他們依法履職、發(fā)揮模范帶頭作用需要時(shí)限；在“深水區(qū)”深化體制改革、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展需要積累精力；摒棄“上有政策，下有對(duì)策”等消極思想、塑造清廉高效的政府行政新文化更需要正能量的不斷積累等等。因此，實(shí)現(xiàn)廉潔政府、高效政府的目標(biāo)絕非一朝一夕，需要一屆又一屆的中央政府經(jīng)常抓、長(zhǎng)期抓，更需要一屆又一屆地方政府持之以恒地貫徹落實(shí)。

（一）、什么叫“上有政策、下有對(duì)策”

“上有政策、下有對(duì)策”是當(dāng)前存在于各級(jí)黨委或政府工作中一種極其不良的現(xiàn)象，他們口頭上喊的是政策執(zhí)行原則將與靈活性相結(jié)合、理論聯(lián)系實(shí)際的口號(hào)，實(shí)際上是自立一套，謀取私利。或者象征性、“走過(guò)場(chǎng)”式的執(zhí)行。又或者改其實(shí)質(zhì)、曲解其義的執(zhí)行。又或者表面一致、陽(yáng)奉陰違的執(zhí)行。

（二）、“上有政策、下有對(duì)策”的五種表現(xiàn)形式

目前，“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中情況各異，具體表現(xiàn)為對(duì)中央關(guān)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展重大決策部署的“替換性”執(zhí)行、“選擇性”執(zhí)行、“附加性”執(zhí)行、“象征性”執(zhí)行、“欺騙性”執(zhí)行、等五種情況。

1.“替換性”執(zhí)行上級(jí)政策

一些地方表面上出臺(tái)了貫徹上級(jí)政策的措施，實(shí)際上卻實(shí)施相違背的方案，使上級(jí)政策落空。比如，為控制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，國(guó)家多次推出各種舉措，但面對(duì)頻頻亮起的紅燈，一些地方政府不是想著如何降溫，而是采用多種手法，對(duì)宏觀調(diào)控政策“拆招卸力”，企圖蒙混過(guò)關(guān)。以至于到最后，宏觀調(diào)控落實(shí)在一些地方成了會(huì)議對(duì)會(huì)議、政策對(duì)政策、文件對(duì)文件的過(guò)程。

2.“選擇性”執(zhí)行上級(jí)政策

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一些地方政府在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)，著眼于為我所用，對(duì)政策精神和內(nèi)容故意曲解，選擇政策中對(duì)本地方、本部門(mén)甚至執(zhí)行者本人有利的部分來(lái)執(zhí)行，斷章取義，各取所需。比如，這段時(shí)間第二批黨的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)正在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼的開(kāi)展著，自上而下到各地市區(qū)縣，但是國(guó)家是將很大的力度放在了本次教育實(shí)踐活動(dòng)上來(lái)了，積極在領(lǐng)導(dǎo)干部中展開(kāi)關(guān)于四風(fēng)問(wèn)題的嚴(yán)厲整治，并且下發(fā)了一系列的文件，嚴(yán)格規(guī)范各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的言行舉止，就從最簡(jiǎn)單的奢靡之風(fēng)上來(lái)說(shuō)，國(guó)家出來(lái)的八項(xiàng)禁令，對(duì)官員的奢靡之風(fēng)上提出了相應(yīng)的要求，但是各級(jí)官員在接到禁令要求之后一邊響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召積極上報(bào)各種自查自糾的匯報(bào)材料，一邊呢，鉆著禁令的簍子，陽(yáng)奉陰違、放不下各種的花天酒地。

3.“象征性”執(zhí)行上級(jí)政策

一些地方在執(zhí)行上級(jí)政策過(guò)程中，“不求神似、只求形似”，落實(shí)中央關(guān)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部為了部門(mén)和小團(tuán)體利益，借口地方和部門(mén)的特殊性，置中央的三令五申于不顧，搞“上有政策、下有對(duì)策”，破壞了政令的統(tǒng)一和暢通。

4.“附加性”執(zhí)行上級(jí)政策

地方政府或部門(mén)，根據(jù)本地、本部門(mén)實(shí)際情況出臺(tái)“紅頭文件”，本應(yīng)細(xì)化國(guó)家相關(guān)政策和法律法規(guī)的原則性規(guī)定，使之在執(zhí)行過(guò)程中更具可操作性，更好地服務(wù)百姓。但一些地方政府出臺(tái)的“紅頭文件”卻是與中央政策相違背的“土政策”，摻雜著一己之私。

5.“欺騙性”執(zhí)行上級(jí)政策

前段時(shí)間黨和政府三令五申要求關(guān)閉不合要求地方的發(fā)展不能“唯GDP論”，但有些地方干部的陽(yáng)奉陰違使這一計(jì)劃的執(zhí)行大打折扣。一些地方政府打著發(fā)展保護(hù)支柱產(chǎn)業(yè)的旗號(hào)，表面上口口聲聲要加大監(jiān)管力度，但是為了經(jīng)濟(jì)為了所謂經(jīng)濟(jì)政治暗地里卻為不法企業(yè)主和不達(dá)標(biāo)企業(yè)“開(kāi)綠燈”、發(fā)放“通行證”，充當(dāng)代理人，縱容不合格企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致國(guó)家政令“嚴(yán)不起來(lái)、落實(shí)不下去”，出現(xiàn)“腸梗阻”現(xiàn)象。就像張家界市，大小旅行社多如牛毛，但是真正符合規(guī)定的又有幾個(gè)？

二、“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的成因分析

導(dǎo)致對(duì)中央關(guān)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展重大決策部署搞“上有政策、下有對(duì)策”的原因是多方面的，既有政策實(shí)施主體的因素，也有來(lái)自有關(guān)部門(mén)政策本身配套不夠方面的因素；既有執(zhí)行過(guò)程本身的因素，也有政策環(huán)境的因素，但歸根到底是受“利益”的驅(qū)動(dòng)，利益驅(qū)動(dòng)是消解行政執(zhí)行力的內(nèi)在動(dòng)因。

（一）、利益最大化追求是上有政策、下有對(duì)策現(xiàn)象的根本因素

公共政策本質(zhì)上是對(duì)一定社會(huì)關(guān)系中不同群體的利益進(jìn)行的權(quán)威性劃分。政策執(zhí)行活動(dòng)就是對(duì)利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，見(jiàn)利莫能勿就，見(jiàn)害莫能勿避”，可以看出，趨利避害是人之共性；在社會(huì)生活中，人們之所以從事政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其根本的動(dòng)因在于人們實(shí)現(xiàn)自己利益的要求；不同的社會(huì)階級(jí)、集團(tuán)、政黨、個(gè)人從事政治經(jīng)濟(jì)參與活動(dòng)，同樣是為了通過(guò)影響政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己的利益，因此，利益是政治經(jīng)濟(jì)生活的主旋律，這就必然導(dǎo)致各個(gè)利益群體為了本身的利益進(jìn)行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策、下有對(duì)策就是執(zhí)行主體或者政策指向的目標(biāo)群體在追求自身利益最大化過(guò)程中，一味強(qiáng)調(diào)地方利益、部門(mén)利益甚至是個(gè)人利益而對(duì)原政策的支解曲解。就地方政府來(lái)說(shuō)，譬如某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)是當(dāng)?shù)刂饕慕?jīng)濟(jì)支柱，財(cái)政的主要來(lái)源，關(guān)閉或者限制其中一些不合規(guī)則、不合制度的發(fā)展相應(yīng)支柱經(jīng)濟(jì)的企業(yè)或者工廠(chǎng)就是減少了財(cái)政收入，減少了官員的政績(jī)，地方政府上有政策、下有對(duì)策其官員出于地方利益的--------------------------精品

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需要對(duì)中央的政策軟拖硬抗，拒不執(zhí)行，就比如張家界市，各級(jí)部門(mén)為了自己的利益為查封的企業(yè)或者旅行社說(shuō)情，打招呼；再比如疾控中心及衛(wèi)監(jiān)所就自身來(lái)看，對(duì)各類(lèi)公共場(chǎng)所的食品衛(wèi)生及公共環(huán)境衛(wèi)生應(yīng)作出嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)要求，但是因?yàn)楸旧韱挝凰鶐?lái)的各種歷史遺留問(wèn)題，在對(duì)公共場(chǎng)所監(jiān)測(cè)的時(shí)候在制度的執(zhí)行方面卻不能?chē)?yán)格履行，搪塞應(yīng)付之事時(shí)有發(fā)生。

（二）、權(quán)力尋租是造成上有政策、下有對(duì)策的關(guān)鍵原因

政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于政策執(zhí)行人員對(duì)自身的角色定位。執(zhí)行人員一方面扮演著政府機(jī)關(guān)代理人的角色，充當(dāng)公共角色；同時(shí)又作為普通社會(huì)的一員，充當(dāng)私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行政策，然而，應(yīng)然判斷終究不等于實(shí)然判斷，理想的行為規(guī)范和行政實(shí)踐之間畢竟存在一定差距，由于“經(jīng)濟(jì)人”理性的存在，政策執(zhí)行者也在時(shí)刻追求自己利益最大化的執(zhí)行方式，由于制度的不完善，這種角色錯(cuò)位極有可能導(dǎo)致權(quán)力尋租。權(quán)力尋租是權(quán)力所有者利用公權(quán)力直接尋求非生產(chǎn)性利潤(rùn)的活動(dòng)，是通過(guò)權(quán)力去參與商品交換和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以獲取物質(zhì)利益。“權(quán)力尋租” 腐蝕的就是政策執(zhí)行主體，通過(guò)政策執(zhí)行主體角色異化改變公共政策的本意，使政策執(zhí)行走樣，甚至落空。在生產(chǎn)管理領(lǐng)域的“權(quán)力尋租”具體表現(xiàn)“官商勾結(jié)”：官員或者利用公權(quán)力為不合格的，內(nèi)藏安全隱患的工廠(chǎng)或工程等提供“官府”保護(hù)來(lái)獲取利益；或者利用為企業(yè)辦理相關(guān)許可證、相關(guān)生產(chǎn)許可等證照收受賄賂，甚至官員及其家屬自身就是老板和股東；“官商勾結(jié)”是公權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的不正當(dāng)?shù)慕槿雽?dǎo)致的權(quán)力腐敗。政策目標(biāo)指向群體通過(guò)利益回報(bào)的方式與政策執(zhí)行官員結(jié)成了利益共同體，雙方各取所需，卻給人民生命財(cái)產(chǎn)的巨大威脅，破壞了政策的權(quán)威性?！肮偕坦唇Y(jié)”使得政策的執(zhí)行大打折扣，在證照審批等方面搞形式主義，走過(guò)場(chǎng)，結(jié)果就是使一些未達(dá)到相應(yīng)要求的企業(yè)通過(guò)檢查，從而引起各種事故及危害。這種由于政策執(zhí)行主體和目標(biāo)主體相勾結(jié)導(dǎo)致的“對(duì)策”行為極大的影響了原政策的執(zhí)行，甚至使原政策成為一紙空文。

（三）、政策執(zhí)行機(jī)制的缺陷是造成“上有政策、下有對(duì)策”的制度原因

1.機(jī)構(gòu)林立，職能不清。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府面臨機(jī)構(gòu)繁多、部門(mén)林立、職能設(shè)置重復(fù)的問(wèn)題，造成各方利益難以均衡，政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)政策附加、政策抵抗等問(wèn)題。具體到地市一級(jí)，因?yàn)槁毮軇澐植磺?，多頭決策，導(dǎo)致政出多門(mén)和執(zhí)行者相互“扯皮”、推諉現(xiàn)象，比如說(shuō)關(guān)于公共場(chǎng)所的餐飲方面的安全衛(wèi)生監(jiān)測(cè)，張家界市疾病預(yù)防控制中心及張家界市食品藥品監(jiān)督局只能產(chǎn)生重疊，導(dǎo)致各個(gè)餐營(yíng)業(yè)主疲于應(yīng)付。

2.監(jiān)督機(jī)制不完善，執(zhí)行主體自身監(jiān)督意識(shí)較弱。美國(guó)著名行政學(xué)家艾莉諾?奧斯特羅姆指出，“在每一個(gè)群體中，都有不顧道德規(guī)范，只要一有可能便采取機(jī)會(huì)主義行為的人”。因此，在政策執(zhí)行過(guò)程中必須完善監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)監(jiān)督主體在政策執(zhí)行過(guò)程中由于自身監(jiān)督意識(shí)是較弱、制度欠缺等方面的原因還存在監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。

3.組織內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)欠缺，政出多門(mén)。公共政策的執(zhí)行往往牽扯到多個(gè)部門(mén)，政出多門(mén)就是由于部門(mén)間“各自為政”，缺乏溝通協(xié)調(diào)造成的，最終導(dǎo)致政府信用下降和政策執(zhí)行的復(fù)雜性。同時(shí)，信息傳達(dá)距離過(guò)長(zhǎng)，上下級(jí)溝通渠道不暢，“上傳下達(dá)”速度緩慢，耗時(shí)費(fèi)力，造成資源浪費(fèi)和政策執(zhí)行延誤。

（四）、政策執(zhí)行人員素質(zhì)影響

政策執(zhí)行者是政策執(zhí)行過(guò)程中“諸多因素最為活躍、最為關(guān)鍵的因素”。尤其是直接與政策受眾打交道的基層工作者其政策水平、價(jià)值觀念和政策執(zhí)行方法決定了政策是否能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。若政策執(zhí)行者缺乏必--------------------------精品

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要的知識(shí)和能力，對(duì)政策理解不透就容易導(dǎo)致政策傳達(dá)、宣傳、執(zhí)行中失真。政策執(zhí)行者思想上拜金主義、利己主義、本位主義、官僚主義等阻礙國(guó)家政策的落實(shí)。

領(lǐng)導(dǎo)者的管理理念、思想作風(fēng)直接作用于所在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政治文化和組織氛圍。在我國(guó)，政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者即使政策執(zhí)行者也是政策制定者，官僚主義作風(fēng)影響下，政策執(zhí)行者脫離民眾，貪圖舒服，做“官老爺”，令政策只成“口號(hào)”

三、“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的治理對(duì)策

（一）、合理劃分中央與地方事權(quán)，協(xié)調(diào)中央利益和地方利益的矛盾

如前所述，“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的產(chǎn)生及盛行，究其本質(zhì)原因，是利益的驅(qū)使。解決這一問(wèn)題，首先應(yīng)該做到從制度上合理劃分中央與地方的事權(quán)，協(xié)調(diào)中央與地方的利益矛盾。具體來(lái)說(shuō)，有兩點(diǎn)措施：

1、按照各級(jí)政府的職能要求合理劃分事權(quán)，避免在權(quán)力分配中既有權(quán)力空白又有互相侵權(quán)的現(xiàn)象。

2、按照各級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)，合理劃分各自的財(cái)權(quán)，兼顧中央利益和地方利益，盡 量使政策執(zhí)行者的價(jià)值取向與中央政策的價(jià)值取向相吻合。

（二）、制定公共政策應(yīng)具有公平性、正義性、明晰性的特點(diǎn)

1、政策制定時(shí)要考慮周全，征求多方建議和意見(jiàn)，盡所能照顧到各方利益。比如人民代表大會(huì)中，要給社會(huì)最基層的農(nóng)民、工人這樣的普通勞動(dòng)者參會(huì)的機(jī)會(huì)，對(duì)其提出的建議要引起足夠的重視。

2、要規(guī)范政策制定的程序。要重視民主的作用，學(xué)習(xí)、應(yīng)用一些科學(xué)的理論方法來(lái)制定決策。

3、政策制定要貼近實(shí)際，明晰職責(zé)。要切實(shí)了解實(shí)際情況考慮所需，在堅(jiān)持原則的前提下保證其靈活性，任務(wù)劃分要明確。

（三）完善政策執(zhí)行機(jī)制

1.落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。政策執(zhí)行者其公共權(quán)力來(lái)源于公眾，負(fù)有公共責(zé)任。建立責(zé)任制對(duì)其行為進(jìn)行控制和規(guī)范勢(shì)在必行。對(duì)崗位進(jìn)行工作分析，明確職位職責(zé)、權(quán)利范圍、能力要求等狀況，將責(zé)任落實(shí)到具體個(gè)人，對(duì)政策執(zhí)行偏差、執(zhí)行誤差，甚至違背政策、對(duì)抗政策造成嚴(yán)重后果的責(zé)任人給予有依據(jù)的懲罰措施。強(qiáng)化政策執(zhí)行者責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。

2.加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督制度。實(shí)行政策執(zhí)行公開(kāi)化制度，增強(qiáng)政策執(zhí)行活動(dòng)的透明度——除涉及黨和國(guó)家機(jī)密外，按照相關(guān)法律、程序公布信息，從而減少“暗箱操作”的生存空間。

3.完善政策執(zhí)行的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。建立專(zhuān)業(yè)性的溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立雙向溝通的通常渠道，保證上情下達(dá)、下情上達(dá)和橫向溝通順暢。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)代科技，縮短溝通環(huán)節(jié)和距離，減少信息失真率。

（四）、強(qiáng)化監(jiān)督主體的監(jiān)督作用

要切斷監(jiān)督機(jī)構(gòu)同地方黨委和政府的聯(lián)系，解散其形成的利益共同體。使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)的財(cái)政權(quán)、人事任免權(quán)等不再受制于監(jiān)督客體, 使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)不再受制于監(jiān)督客體, 為內(nèi)部監(jiān)督落實(shí)有效力提供組織基礎(chǔ)。另一方面, 發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，人民群眾是政策主要對(duì)象，其政策感受更加深刻，且能夠直接反映政策執(zhí)行實(shí)際效果。政策執(zhí)行的偏差造成的后果人民群眾將是第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)的，良好社會(huì)監(jiān)督作用更全面、更具體、更直接，能有效緩解政策“滯后性”所造成的損失，和修正政策執(zhí)行過(guò)程中的偏差。因此，應(yīng)擴(kuò)大群眾政治參與，增強(qiáng)民眾自為監(jiān)督意識(shí)，完善我國(guó)檢舉制度，保護(hù)檢舉人人身安全。我們既不能過(guò)分的夸大“上有對(duì)策、下有政策”這一現(xiàn)象的負(fù)面作用，也不能忽視其帶來(lái)的負(fù)面。

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參考文獻(xiàn)：

梁仲明，王建軍：《論中國(guó)行政決策機(jī)制的改革和完善》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2008年第3期.陳奇星：《試論加強(qiáng)和完善行政監(jiān)督機(jī)制》，《社會(huì)科學(xué)》2009年第7期

范曉杰：《我國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制改革的路徑選擇》，《中共長(zhǎng)春市委黨校學(xué)報(bào)》，2007年第2期.鄭宗仁，王子獻(xiàn)：《我國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制缺失及其改革路徑》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2008年第11期.(美)詹姆斯?安德森：《公共決策(中譯本)》，華夏出版社，1990年版.《賀國(guó)強(qiáng)認(rèn)真總結(jié)推廣基層實(shí)踐成果和經(jīng)驗(yàn) 以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)》

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第二篇：“上有政策、下有對(duì)策”之動(dòng)因與對(duì)策研究

目 錄

一 “上有政策,下有對(duì)策”現(xiàn)象的表現(xiàn)????????????1 １.部分領(lǐng)導(dǎo)的錯(cuò)誤政績(jī)觀?????????????????1２.欺上瞞下,蒙哄過(guò)關(guān)???????????????????2３.象征性、“走過(guò)場(chǎng)”式的執(zhí)行???????????????2４.改其實(shí)質(zhì)、曲解其義的執(zhí)行???????????????3５.表面一致、陽(yáng)奉陰違的執(zhí)行 ???????????????4

二、“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的動(dòng)因分析 ?????????5

（一）政府決策機(jī)制缺乏科學(xué)性，致使政策缺乏合理性?????5

（二）行政監(jiān)督機(jī)制過(guò)于分散????????????????6

三、“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的政策建議 ?????????9

（一）加強(qiáng)政策執(zhí)行過(guò)程中的思想文化建設(shè)??????????9

（二）完善權(quán)力制約體系 ?????????????????9

（三）健全科學(xué)民主的決策制度???????????????10

四、總結(jié)?????????????????????????11

五、參考文獻(xiàn) ??????????????????????12

“上有政策、下有對(duì)策”之動(dòng)因與對(duì)策研究

【內(nèi)容摘要】“上有政策，下有對(duì)策”是我國(guó)政策執(zhí)行中普遍存在的一種行政現(xiàn)象，隨著時(shí)代的發(fā)展，其表現(xiàn)形式越發(fā)多樣化，而導(dǎo)致此種不良現(xiàn)象出現(xiàn)的原因也隨之更加復(fù)雜。我國(guó)行政決策機(jī)制的不科學(xué)，以及分散化的行政監(jiān)督機(jī)制為“上有政策，下有對(duì)策”行為的產(chǎn)生提供了條件，其主要表現(xiàn)為政策敷衍、政策利用、政策附加等。因此，針對(duì)此種不良現(xiàn)象的存在，我們必須提出相應(yīng)的治理對(duì)策，在加強(qiáng)我國(guó)政策執(zhí)行力度的同時(shí)，逐步完善行政決策機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】上有政策，下有對(duì)策；動(dòng)因；決策機(jī)制

一、“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的表現(xiàn)

“上有政策，下有對(duì)策”是在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域廣泛存在的一種社會(huì)現(xiàn)象，隨著時(shí)代的發(fā)展，其表現(xiàn)形式越發(fā)多樣化，而導(dǎo)致此種不良現(xiàn)象出現(xiàn)的原因也隨之更加復(fù)雜。我國(guó)行政決策機(jī)制的不科學(xué)，以及分散化的行政監(jiān)督機(jī)制為“上有政策，下有對(duì)策”行為的產(chǎn)生提供了條件，其主要表現(xiàn)形式是多種多樣的，在不同的領(lǐng)域、單位、行業(yè)有不同的表現(xiàn)形式，但概括起來(lái)，總的有以下幾種表現(xiàn)形式：

（一）部分領(lǐng)導(dǎo)的錯(cuò)誤政績(jī)觀

第一，“上有政策、下有對(duì)策”源于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的錯(cuò)誤政績(jī)觀。一些地方搞“上有政策、下有對(duì)策”，說(shuō)到底是扭曲的政績(jī)觀在作怪。他們有的重近輕遠(yuǎn)，注重多出政績(jī)、快出政績(jī)，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展缺少統(tǒng)籌謀劃；有的重顯輕潛，熱衷于干看得見(jiàn)、摸得著的工作，忽視短時(shí)間內(nèi)無(wú)法顯現(xiàn)成效的工作；有的重硬輕軟，喜歡追求硬指標(biāo)，輕視不易量化的工作；有的重物輕人，一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，較少顧及人民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量；有的重局部輕全局，只從局部利益出發(fā)，不

從全局考慮問(wèn)題，甚至為了追求局部利益不惜犧牲全局利益；有的重投入輕收益，只看國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增加了多少，招商引資了多少，不看施政成本，不考慮投入與產(chǎn)出比。正是在這樣政績(jī)觀的支配下，有些地方領(lǐng)導(dǎo)，為獲取眼前產(chǎn)值、稅收和利潤(rùn)，通過(guò)行政干預(yù)開(kāi)“綠燈”，上馬與國(guó)家宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策相違背的項(xiàng)目。

（二）欺上瞞下，蒙哄過(guò)關(guān)

這種表現(xiàn)形式就是指有的單位、部門(mén)或者個(gè)人，明知自己的所作所為是上級(jí)政策不允許的，但卻要采取欺上瞞下，蒙哄過(guò)關(guān)的方式達(dá)到自己的目的。這是一種明知不能為卻故意要為之的行為。象基層少數(shù)黨政干部為了應(yīng)付上級(jí)部門(mén)對(duì)計(jì)劃生育的檢查，提前將有超生行為的婦女、孩子送走，將不合規(guī)定的外來(lái)人口藏起來(lái)，使上級(jí)在檢查中發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題，從而順利過(guò)關(guān)，得到上級(jí)的充分肯定和好評(píng)；更有甚者還被評(píng)上先進(jìn)，受到上級(jí)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)。這種現(xiàn)象在基層特別是村委會(huì)和村社十分普遍。既欺騙了上級(jí)組織，又隱瞞了群眾，最終達(dá)到少數(shù)人私分救災(zāi)款的目的。

（三）象征性、“走過(guò)場(chǎng)”式的執(zhí)行

我國(guó)的政策制定與執(zhí)行均屬于直線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)必須按照一定規(guī)則才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，下級(jí)必須嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)所作的決策，必須維護(hù)上級(jí)政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。如果有意見(jiàn)、有看法可以利用正規(guī)渠道和方式反映。地方政府或部門(mén)，根據(jù)本地、本部門(mén)實(shí)際情況出臺(tái)“紅頭文件”，本應(yīng)細(xì)化國(guó)家相關(guān)政策和法律法規(guī)的原則性規(guī)定，使之在執(zhí)行過(guò)程中更具可操作性，更好地服務(wù)百姓。但是在我國(guó)政策

執(zhí)行過(guò)程中存在著很多象征性執(zhí)行甚至抗拒執(zhí)行的現(xiàn)象。例如，教育部門(mén)反復(fù)下發(fā)文件，不允許學(xué)校辦各種形式的重點(diǎn)班，許多學(xué)校就根據(jù)這一政策規(guī)定，不辦重點(diǎn)班，在向上級(jí)上報(bào)貫徹落實(shí)文件情況時(shí)說(shuō)已經(jīng)取消了所有的重點(diǎn)班，但實(shí)際上只是把重點(diǎn)班改成了實(shí)驗(yàn)班，所有課程的安排設(shè)置和教師配備與原來(lái)的重點(diǎn)班是一模一樣的，只不過(guò)改了個(gè)名稱(chēng)而已。又如，政策規(guī)定單位黨政主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)銷(xiāo)的手機(jī)費(fèi)不能超過(guò)300 元，到年底檢查時(shí)，向上級(jí)上報(bào)的是單位黨政主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)銷(xiāo)的手機(jī)費(fèi)都沒(méi)超過(guò)300 元。而實(shí)際執(zhí)行的一套卻是超過(guò)300 元的都用接待費(fèi)報(bào)銷(xiāo)了。

（四）改其實(shí)質(zhì)、曲解其義的執(zhí)行

這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，往往是由于政策對(duì)執(zhí)行者來(lái)說(shuō)只是部分有利，因此執(zhí)行者就僅僅實(shí)施這部分對(duì)自身有利的政策，這樣做的結(jié)果就是導(dǎo)致政策無(wú)法得到真正全面地貫徹落實(shí)，甚至?xí)盏脚c政策初衷完全相悖的后果。如上級(jí)出臺(tái)政策要求清理整頓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部參與礦產(chǎn)入股，某縣只把上級(jí)的文件轉(zhuǎn)發(fā)一下，要求有的就按要求上報(bào)，退出股份，而根本就不采取過(guò)硬措施加以貫徹落實(shí)；直到發(fā)生重大安全事故后，在群眾的舉報(bào)下，才牽涉出入股的許多領(lǐng)導(dǎo)干部。

（五）表面一致、陽(yáng)奉陰違的執(zhí)行

當(dāng)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行的政策對(duì)自己的利益有損害的時(shí)候，他們就會(huì)制定另一套執(zhí)行方案，從表而上看方案的內(nèi)容與上級(jí)政策毫無(wú)二致，但實(shí)際上，表面執(zhí)行，實(shí)則謀利。指下級(jí)部門(mén)表面上是在貫徹執(zhí)行上級(jí)的政令，實(shí)際上卻是借機(jī)謀取本部門(mén)、本單位及個(gè)人的利益。象少數(shù)

基層公安部門(mén)借以查處賭博為名，將一些參與娛樂(lè)性的玩牌、打麻將活動(dòng)的人員抓起來(lái)，作為治安案件辦理，然后進(jìn)行上限罰款；還有極個(gè)別的公安干警找各種理由和借口威脅當(dāng)事人，對(duì)當(dāng)事人處罰巨額罰款。罰款按規(guī)定要開(kāi)正規(guī)的罰沒(méi)收據(jù)（財(cái)政部門(mén)印制），但有的干警卻以罰沒(méi)收據(jù)沒(méi)帶來(lái)，開(kāi)個(gè)白條了事，有的連白條都不開(kāi)，說(shuō)過(guò)后再補(bǔ)開(kāi)，最終是根本就不開(kāi)。所收的現(xiàn)金流入個(gè)人口袋或者單位的“小金庫(kù)”。這種名義上是執(zhí)行政策規(guī)定，實(shí)則是謀私利的行為，嚴(yán)重?fù)p害了廣大干部群眾的利益，在人民群眾中造成極其惡劣的社會(huì)影響。又如少數(shù)煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)打著煙草專(zhuān)賣(mài)的旗號(hào)，打擊煙販煙霸，實(shí)際上卻把老百姓的烤煙進(jìn)行沒(méi)收，并處以高額罰款，參與人員從中私分沒(méi)收所得款項(xiàng)和罰款。這種行為在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)部門(mén)表現(xiàn)得十分突出和普遍。

二、“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的成因分析

（一）政府決策機(jī)制缺乏科學(xué)性，致使政策缺乏合理性

整體而言，目前我國(guó)己經(jīng)建立了一套較為完整的行政決策機(jī)制，但政策制定中科學(xué)性和可行性仍有待提高，具體表現(xiàn)為: 1.決策機(jī)制不科學(xué)

各級(jí)黨委、政府以及人大是決策的中樞系統(tǒng)。但是在實(shí)踐中，它們的決策權(quán)力、職責(zé)和范圍的劃分不清晰，各自關(guān)系不合理，人大和政府決策職能沒(méi)有充分發(fā)掘。各級(jí)行政機(jī)關(guān)雖己組建由信息、咨詢(xún)、決策和監(jiān)督組成的決策系統(tǒng)，但目前而言，這系統(tǒng)并末真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。由于在行政決策中對(duì)信息收集、處理和應(yīng)用重要性認(rèn)知的

缺失，導(dǎo)致信息不暢，致使信息在傳達(dá)過(guò)程中應(yīng)具有的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、及時(shí)性末能得到很好的實(shí)現(xiàn)。此外，各級(jí)黨政部門(mén)決策研究機(jī)構(gòu)地位尷尬、職能末能充分發(fā)揮，名為輔助決策機(jī)構(gòu)，實(shí)際并末真正履行其應(yīng)有的研究決策職責(zé)。而機(jī)制之外，包括民間的政策研究、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等發(fā)展緩慢，數(shù)量和功能都不完善，目前而言，尚不能在政府決策中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.決策程序不規(guī)范

目前我國(guó)行政決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)章不完整等現(xiàn)象仍較普遍，不少行政部門(mén)和基層組織在行政決策中沒(méi)有遵循“真實(shí)的調(diào)查、認(rèn)真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使決策民主性缺失。其次，地方政府和各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于社會(huì)同步發(fā)展的科學(xué)決策理論和技術(shù)重視程度不夠，且自身學(xué)習(xí)能力缺失，對(duì)各種先進(jìn)的現(xiàn)代決策理論、手段和技術(shù)缺乏了解和應(yīng)用，這種固步自封的做法定程度上使決策的科學(xué)化水平大打折扣。

3.科學(xué)的決策責(zé)任制度缺失

責(zé)任心淡化是決策者在決策過(guò)程中產(chǎn)生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學(xué)、有效的決策責(zé)任制度的缺乏。具體表現(xiàn)為:決策權(quán)力與責(zé)任相分離，決策成敗與決策者的利益缺乏直接的聯(lián)系；決策責(zé)任主體不清晰，這樣便會(huì)出現(xiàn)“責(zé)任擴(kuò)散效應(yīng)”，導(dǎo)致決策失誤后責(zé)任不明，決策失誤責(zé)任追究不嚴(yán)，逃避責(zé)任追究缺乏約束機(jī)制。

（二）行政監(jiān)督機(jī)制過(guò)于分散

行政監(jiān)督機(jī)制過(guò)于分散是“上有政策，下有對(duì)策”行為產(chǎn)生的前

提。目前具有中國(guó)特色的行政監(jiān)督機(jī)制在我國(guó)雖己形成，但仍不完善，行政部門(mén)在執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)“政出多門(mén)、政令不暢”等現(xiàn)象，從而為“上有政策，下有對(duì)策”行為提供了條件。目前我國(guó)監(jiān)督機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面: 1．缺乏監(jiān)督合力

在監(jiān)督的實(shí)踐過(guò)程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問(wèn)題，這造成了各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系不順，同時(shí)它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯(lián)系，末能形成個(gè)具有“嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、高效運(yùn)行”的整體。因此，監(jiān)督中出現(xiàn)監(jiān)督區(qū)域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問(wèn)題時(shí)，便出現(xiàn)“多方插手”和“推諉扯皮、無(wú)人監(jiān)督”并存的現(xiàn)象。這就導(dǎo)致了監(jiān)督的整體功能減弱，監(jiān)督機(jī)制弱化監(jiān)督合力缺失。

2．監(jiān)督法規(guī)不完善，可操作性不強(qiáng)

行政監(jiān)督隸屬于法制監(jiān)督，但目前我國(guó)的行政監(jiān)督法制化程度仍較低。一方面由于監(jiān)督法律法規(guī)空缺。如新聞機(jī)構(gòu)和廣大人民群眾進(jìn)行監(jiān)督的相關(guān)法律并末出臺(tái)，使監(jiān)督活動(dòng)法律依據(jù)缺失；另一方面在于現(xiàn)存監(jiān)督規(guī)則措詞籠統(tǒng)，標(biāo)準(zhǔn)和可供操作細(xì)則模糊，使監(jiān)督主體很難準(zhǔn)確裁量和及時(shí)查糾違法違規(guī)行為。

3．專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性

目前，具有專(zhuān)門(mén)行政監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)如各監(jiān)察部門(mén)等，多為政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。就領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制而言，其受雙重領(lǐng)導(dǎo)――同級(jí)行政機(jī)關(guān)和

上級(jí)相關(guān)部門(mén)，從而導(dǎo)致了其受多重控制的現(xiàn)實(shí)，獨(dú)立性缺乏。執(zhí)行主體自身監(jiān)督意識(shí)較弱。美國(guó)著名行政學(xué)家艾莉諾?奧斯特羅姆指出，“在每一個(gè)群體中，都有不顧道德規(guī)范，只要一有可能便采取機(jī)會(huì)主義行為的人”。因此，在政策執(zhí)行過(guò)程中必須完善監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)監(jiān)督主體在政策執(zhí)行過(guò)程中由于自身監(jiān)督意識(shí)是較弱、制度欠缺等方面的原因還存在監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。

4．政策執(zhí)行人員素質(zhì)影響

政策執(zhí)行者是政策執(zhí)行過(guò)程中“諸多因素最為活躍、最為關(guān)鍵的因素”。尤其是直接與政策受眾打交道的基層工作者其政策水平、價(jià)值觀念和政策執(zhí)行方法決定了政策是否能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。若政策執(zhí)行者缺乏必要的知識(shí)和能力，對(duì)政策理解不透就容易導(dǎo)致政策傳達(dá)、宣傳、執(zhí)行中失真。政策執(zhí)行者思想上拜金主義、利己主義、本位主義、官僚主義等阻礙國(guó)家政策的落實(shí)。

領(lǐng)導(dǎo)者的管理理念、思想作風(fēng)直接作用于所在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政治文化和組織氛圍。在我國(guó)，政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者即使政策執(zhí)行者也是政策制定者，官僚主義作風(fēng)影響下，政策執(zhí)行者脫離民眾，貪圖舒服，做“官老爺”，令政策只成“口號(hào)”。

5.中央與地方利益的博弈

行政監(jiān)督活動(dòng)應(yīng)是項(xiàng)經(jīng)常性、持續(xù)性的活動(dòng)。一直以來(lái)，我們過(guò)于偏重追懲性的事后監(jiān)督，嚴(yán)重忽視了行政非法行為發(fā)生前的預(yù)防和發(fā)生過(guò)程中的控制，這樣就把監(jiān)督工作的重點(diǎn)放在“糾偏于既遂”上，而事前預(yù)防和事中控制的不完善，導(dǎo)致出現(xiàn)了過(guò)多的行政偏差現(xiàn)象。

行政執(zhí)行過(guò)程中存在的這系列缺陷，是“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象出現(xiàn)的必然。目前，我國(guó)離實(shí)現(xiàn)行政決策和監(jiān)督機(jī)制兩者相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)，還有相當(dāng)長(zhǎng)的段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有實(shí)現(xiàn)了兩者的協(xié)調(diào)一致，才能徹底消除“上有政策，下有對(duì)策”。

三、避免“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的對(duì)策

（一）加強(qiáng)政策執(zhí)行過(guò)程中的思想文化建設(shè)

人是一切社會(huì)活動(dòng)中的主體，政策的執(zhí)行落實(shí)要靠人來(lái)完成，其包括政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)所指向的群體。人是物質(zhì)和精神的統(tǒng)一體，人的主觀能動(dòng)性的發(fā)揮離不開(kāi)思想意識(shí)的支撐，“思想意識(shí)是套邏輯相聯(lián)系的價(jià)值觀和信念，它提供了一幅簡(jiǎn)單化的關(guān)于世界的圖，并起到指導(dǎo)人們行動(dòng)的作用?！眱r(jià)值觀和信念這種內(nèi)化了的制約機(jī)制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因?yàn)榈赖乱庾R(shí)制約調(diào)節(jié)的是“理性經(jīng)濟(jì)人”的內(nèi)心思想，進(jìn)而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。加強(qiáng)政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的思想意識(shí)教育，具體來(lái)說(shuō)就是要加強(qiáng)二者正確的利益觀和政績(jī)觀的塑造。首先得承認(rèn)追求個(gè)人合理利益的正當(dāng)性，但同時(shí)要認(rèn)識(shí)到利益是個(gè)矛盾體，包含了個(gè)人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個(gè)人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優(yōu)先選擇。

（二）完善權(quán)力制約體系

人類(lèi)社會(huì)實(shí)踐說(shuō)明權(quán)力具有腐蝕性，任何人都容易濫用權(quán)力。權(quán)力尋租導(dǎo)致腐敗是“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象產(chǎn)生與影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因索。因此，懲治權(quán)力腐敗行為是遏制地方“對(duì)策”行為 的核心措施，必須要以權(quán)力約束權(quán)力。由于歷史和認(rèn)識(shí)上的原因，我國(guó)實(shí)行的是中央集權(quán)的政治體制，這種集權(quán)體制在‘集中力量辦大事’方面具有優(yōu)越性，但過(guò)分的集權(quán)，不利于權(quán)力的相互監(jiān)督，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力不能保障政策的有效執(zhí)行。從現(xiàn)階段來(lái)看，完善權(quán)力制約首先要合理分權(quán)，包括中央和地方政府之間，以及同級(jí)政府不同部門(mén)之間的權(quán)力劃分。合理劃分決策與監(jiān)督等部門(mén)，使其互相監(jiān)督，尤其是要提高監(jiān)督部門(mén)的獨(dú)立性，既保障了政策執(zhí)行，又實(shí)現(xiàn)了監(jiān)控有力。在政策領(lǐng)域中，對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約不是最終目的，其最終目的在于用權(quán)力來(lái)保障政策的有效執(zhí)行，減少執(zhí)行中的“對(duì)策”行為。只有權(quán)力的互相制約，才能從根本上消除權(quán)力尋租的空間。對(duì)權(quán)力尋租行為加大懲罰力度，增加腐敗成本，使權(quán)力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)、思想上后悔莫及”。規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，使得官員的權(quán)力在“陽(yáng)光下”運(yùn)行，從根本上保證政策的實(shí)施。

（三）健全科學(xué)民主的決策制度

“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的出現(xiàn)，除了固有的政策執(zhí)行主體自身行為上的原因，還有另個(gè)誘發(fā)因索，那就是政策本身的問(wèn)題。事實(shí)證明，“好制度叫以讓壞人無(wú)法任意橫行，制度不好叫以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍炊??！焙侠硗晟频恼撸瑴p少違反政策所帶來(lái)的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)的幾率，使上有政策、下有對(duì)策所獲得的凈收益趨向?yàn)榱?，甚至為?fù)，盡量消除“對(duì)策行為”產(chǎn)生的收益動(dòng)機(jī)。合理的公共政策則需要科學(xué)民主的決策制度來(lái)予以保證。民主決策和科學(xué)政策評(píng)估是保證政策科學(xué)性的前提條

件。要充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者以及廣大政策目標(biāo)群體的聰明才智，還要把基層執(zhí)行人員納入決策議程?；鶎诱邎?zhí)行人員來(lái)自第一線(xiàn)，有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加上專(zhuān)家學(xué)者具有的專(zhuān)業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，二者結(jié)合，理論聯(lián)系實(shí)際，因此他們的建議具有實(shí)際的可操作性；同時(shí)，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進(jìn)行民意調(diào)查、舉行聽(tīng)政會(huì)等方式廣納民意，反之，有可能導(dǎo)致政策脫離實(shí)際。

四、結(jié)束語(yǔ)

政策執(zhí)行者其公共權(quán)力來(lái)源于公眾，負(fù)有公共責(zé)任。建立責(zé)任制對(duì)其行為進(jìn)行控制和規(guī)范勢(shì)在必行。對(duì)崗位進(jìn)行工作分析，明確職位職責(zé)、權(quán)利范圍、能力要求等狀況，將責(zé)任落實(shí)到具體個(gè)人，對(duì)政策執(zhí)行偏差、執(zhí)行誤差，甚至違背政策、對(duì)抗政策造成嚴(yán)重后果的責(zé)任人給予有依據(jù)的懲罰措施。強(qiáng)化政策執(zhí)行者責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。

各級(jí)黨委、政府和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)，把創(chuàng)新熱情與科學(xué)態(tài)度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，保持昂揚(yáng)向上、奮發(fā)有為、開(kāi)拓進(jìn)取的精神狀態(tài)，堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)、尊重科學(xué)、按客觀規(guī)律辦事，努力作反腐倡廉建設(shè)創(chuàng)新的實(shí)踐者、推動(dòng)者；要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，把反腐倡廉建設(shè)創(chuàng)新納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃和黨的建設(shè)總體部署，使之與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)工作緊密結(jié)合、相互促進(jìn)，與黨的建設(shè)各方面工作有機(jī)統(tǒng)一、良性互動(dòng)；要整合資源力量，充分發(fā)揮專(zhuān)門(mén)研究機(jī)構(gòu)、有關(guān)職能部門(mén)、各級(jí)黨組織以及專(zhuān)家、學(xué)者的作用，不斷拓寬人民群眾參與反腐倡廉建設(shè)的渠道，切實(shí)形成紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨政部門(mén)、高等學(xué)校和科研院所以及各方面社

會(huì)力量廣泛參與、共同推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)創(chuàng)新的工作格局；要營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境，通過(guò)深化改革，健全和完善有利于反腐倡廉建設(shè)創(chuàng)新的體制機(jī)制，努力形成崇尚創(chuàng)新精神、支持創(chuàng)新活動(dòng)、獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)新成果、寬容創(chuàng)新失誤的政策導(dǎo)向、利益機(jī)制和社會(huì)氛圍，特別是對(duì)各地區(qū)各部門(mén)各單位在實(shí)踐中探索形成的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和做法，要熱情鼓勵(lì)、積極借鑒，并結(jié)合實(shí)際不斷加以完善。

參考文獻(xiàn)：

1.梁仲明，王建軍：《論中國(guó)行政決策機(jī)制的改革和完善》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2008年第3期.2.陳奇星：《試論加強(qiáng)和完善行政監(jiān)督機(jī)制》，《社會(huì)科學(xué)》2009年第7期

3.范曉杰：《我國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制改革的路徑選擇》，《中共長(zhǎng)春市委黨校學(xué)報(bào)》，2007年第2期.4.鄭宗仁，王子獻(xiàn)：《我國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制缺失及其改革路徑》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2008年第11期.5.(美)詹姆斯??安德森：《公共決策(中譯本)》，華夏出版社，1990年版.6.《賀國(guó)強(qiáng)認(rèn)真總結(jié)推廣基層實(shí)踐成果和經(jīng)驗(yàn) 以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)》

第三篇：“上有政策、下有對(duì)策”之動(dòng)因與對(duì)策研究

摘要

伴隨著中央提出科學(xué)發(fā)展觀以來(lái)，這一理論日益深入人心，對(duì)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展起到了巨大作用，充分顯示了科學(xué)理論的強(qiáng)大威力。在各地各部門(mén)不遺余力貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的同時(shí)，也有一些地方和部門(mén)在貫徹落實(shí)中央關(guān)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部為了部門(mén)和小團(tuán)體利益，借口地方和部門(mén)的特殊性，置中央的三令五申于不顧，搞“上有政策、下有對(duì)策”，破壞了政令的統(tǒng)一和暢通。

本文通過(guò)對(duì)“上有政策、下有對(duì)策”這一現(xiàn)象的表現(xiàn)、成因以及對(duì)策進(jìn)行研究分析，認(rèn)為“上有對(duì)策、下有政策”這種現(xiàn)象是要不得的，我們每個(gè)人應(yīng)該行使自身參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，使我們的政策得到更加有效的貫徹和落實(shí)、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對(duì)自己的關(guān)心、得到實(shí)惠，徹底走出“上有政策，下有對(duì)策”的怪圈。

關(guān)鍵詞：“上有政策、下有對(duì)策”；上級(jí)政策；執(zhí)行；監(jiān)控

ABSTRACT Along with the central government since the scientific concept of development, this theory is growing in popularity in promoting sound and rapid economic and social development played a significant role, it shows the power of scientific theories.All localities and departments to spare no effort in implementing the scientific concept of development, but also there are some localities and departments implement the central authorities to promote the scientific development there are some major decisions and plans discordant noise, a small number of departments and leading cadres to the interests of small groups under the pretext of local andspecial department, set the expense of the central repeated orders, to engage in “policies, under the measures”, undermining the unity and flow decree.Based on the “policies, under the measures” the performance of this phenomenon, causes and countermeasures research and analysis, that “there are measures under the policy” of this phenomenon is undesirable, each of us should exercise their participation in publictransaction management rights, our policy has been implemented and the implementation of more effective, so that our people can be more immediate feel the party and the government of their own care, to be affordable, completely out of the “policies, under the measures”the cycle.Key words：“Policies, under the measures”;higher-level policy;implementation;monitoring

引言

伴隨著中央提出科學(xué)發(fā)展觀以來(lái)，這一理論日益深入人心，對(duì)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展起到了巨大作用，充分顯示了科學(xué)理論的強(qiáng)大威力。在各地各部門(mén)不遺余力貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的同時(shí)，也有一些地方和部門(mén)在貫徹落實(shí)中央關(guān)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部為了部門(mén)和小團(tuán)體利益，借口地方和部門(mén)的特殊性，置中央的三令五申于不顧，搞“上有政策、下有對(duì)策”，破壞了政令的統(tǒng)一和暢通?；谶@一現(xiàn)象，本論文通過(guò)舉例論證對(duì)“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的表現(xiàn)、成因及對(duì)策進(jìn)行分析，來(lái)闡述“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象，在短期內(nèi)解決“上有政策，下有對(duì)策”的問(wèn)題，是不切實(shí)際的，我們只能通過(guò)全社會(huì)的共同努力，做到臻于至善。

一、令人關(guān)注的“上有政策、下有對(duì)策”

伴隨著中央提出科學(xué)發(fā)展觀以來(lái)，這一理論日益深入人心，對(duì)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展起到了巨大作用，充分顯示了科學(xué)理論的強(qiáng)大威力。在各地各部門(mén)不遺余力貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的同時(shí)，也有一些地方和部門(mén)在貫徹落實(shí)中央關(guān)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部為了部門(mén)和小團(tuán)體利益，借口地方和部門(mén)的特殊性，置中央的三令五申于不顧，搞“上有政策、下有對(duì)策”，破壞了政令的統(tǒng)一和暢通。

（一）什么叫“上有政策、下有對(duì)策”。

“上有政策、下有對(duì)策”從本質(zhì)來(lái)說(shuō)是把上級(jí)政策肢解、曲解為我所用，實(shí)現(xiàn)狹隘的地方部門(mén)利益，甚至是個(gè)人私利，實(shí)質(zhì)上是一種消極的政策變通，是對(duì)原政策的背離。

（二）“上有政策、下有對(duì)策”的五種表現(xiàn)。

目前，“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中情況各異，具體表現(xiàn)為對(duì)中央關(guān)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展重大決策部署的“替換性”執(zhí)行、“選擇性”執(zhí)行、“附加性”執(zhí)行、“象征性”執(zhí)行、“欺騙性”執(zhí)行、等五種情況。

1、“替換性”執(zhí)行上級(jí)政策。

一些地方表面上出臺(tái)了貫徹上級(jí)政策的措施，實(shí)際上卻實(shí)施相違背的方案，使上級(jí)政策落空。比如，為控制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，國(guó)家多次推出各種舉措，但面對(duì)頻頻亮起的紅燈，一些地方政府不是想著如何降溫，而是采用多種手法，對(duì)宏觀調(diào)控政策“拆招卸力”，企圖蒙混過(guò)關(guān)。以至于到最后，宏觀調(diào)控落實(shí)在一些地方成了會(huì)議對(duì)會(huì)議、政策對(duì)政策、文件對(duì)文件的過(guò)程。

2、“選擇性”執(zhí)行上級(jí)政策。一些地方政府在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)，著眼于為我所用，對(duì)政策精神和內(nèi)容故意曲解，選擇政策中對(duì)本地方、本部門(mén)甚至執(zhí)行者本人有利的部分來(lái)執(zhí)行，斷章取義，各取所需。比如，一些地方政府在執(zhí)行煤礦生產(chǎn)政策時(shí)，注重對(duì)煤礦開(kāi)采帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，注重煤礦經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的政績(jī)，注重煤礦經(jīng)濟(jì)對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政的貢獻(xiàn)，對(duì)這部分政策的執(zhí)行很到位。但同時(shí)，煤礦生產(chǎn)政策中要求地方政府合理利用礦產(chǎn)資源，防止濫采濫挖，保護(hù)環(huán)境，注重對(duì)人員的安全培訓(xùn)等方面由于經(jīng)濟(jì)效益不明顯，就得不到執(zhí)行者的重視，一些地方甚至不管不問(wèn)，致使資源枯竭，礦難不止，影響了國(guó)家安寧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、人心穩(wěn)定。

3、“象征性”執(zhí)行上級(jí)政策。一些地方在執(zhí)行上級(jí)政策過(guò)程中，“不求神似、只求形似”，落實(shí)中央關(guān)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部為了部門(mén)和小團(tuán)體利益，借口地方和部門(mén)的特殊性，置中央的三令五申于不顧，搞“上有政策、下有對(duì)策”，破壞了政令的統(tǒng)一和暢通。

4、“附加性”執(zhí)行上級(jí)政策。

地方政府或部門(mén)，根據(jù)本地、本部門(mén)實(shí)際情況出臺(tái)“紅頭文件”，本應(yīng)細(xì)化國(guó)家相關(guān)政策和法律法規(guī)的原則性規(guī)定，使之在執(zhí)行過(guò)程中更具可操作性，更好地服務(wù)百姓。但一些地方政府出臺(tái)的“紅頭文件”卻是與中央政策相違背的“土政策”，摻雜著一己之私。某市政府曾發(fā)文規(guī)定，依法注冊(cè)且固定資產(chǎn)投資在5000萬(wàn)元以上的法定代表人或年納稅500萬(wàn)元以上企業(yè)的法定代表人，就可以享受“超國(guó)民待遇”：車(chē)輛違規(guī)不用受罰、子女上學(xué)可自由擇校、娛樂(lè)場(chǎng)所消費(fèi)不受公安機(jī)關(guān)檢查??

5、“欺騙性”執(zhí)行上級(jí)政策。

一些地方政府打著發(fā)展保護(hù)支柱產(chǎn)業(yè)的旗號(hào)，表面上口口聲聲要加大監(jiān)管力度，暗地里卻為不法礦主和環(huán)評(píng)不達(dá)標(biāo)企業(yè)“開(kāi)綠燈”、發(fā)放“通行證”，充當(dāng)代理人，縱容不法煤礦和污染企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致國(guó)家政令“嚴(yán)不起來(lái)、落實(shí)不下去”，出現(xiàn)“腸梗阻”現(xiàn)象。盡管近些年來(lái)黨和政府付出很大努力，三令五申要求關(guān)閉不合要求的小煤礦，但有些地方干部的陽(yáng)奉陰違使這一計(jì)劃的執(zhí)行大打折扣。2006年11月25日，發(fā)生在云南省曲靖市富源縣昌源煤礦的瓦斯爆炸就暴露了地方政府的監(jiān)督問(wèn)題。這是一個(gè)已經(jīng)被煤礦監(jiān)察局和云南省政府發(fā)布公告予以關(guān)閉的礦井，卻被偷梁換柱，以置換名義保留下來(lái)，并且繼續(xù)生產(chǎn)，以致釀成特別重大事故。

二、“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的成因分析

導(dǎo)致對(duì)中央關(guān)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展重大決策部署搞“上有政策、下有對(duì)策”的原因是多方面的，既有政策實(shí)施主體的因素，也有來(lái)自有關(guān)部門(mén)政策本身配套不夠方面的因素；既有執(zhí)行過(guò)程本身的因素，也有政策環(huán)境的因素，但歸根到底是受“利益”的驅(qū)動(dòng)，利益驅(qū)動(dòng)是消解行政執(zhí)行力的內(nèi)在動(dòng)因。

第一，“上有政策、下有對(duì)策”源于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的錯(cuò)誤政績(jī)觀。

一些地方搞“上有政策、下有對(duì)策”，說(shuō)到底是扭曲的政績(jī)觀在作怪。他們有的重近輕遠(yuǎn)，注重多出政績(jī)、快出政績(jī)，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展缺少統(tǒng)籌謀劃；有的重顯輕潛，熱衷于干看得見(jiàn)、摸得著的工作，忽視短時(shí)間內(nèi)無(wú)法顯現(xiàn)成效的工作；有的重硬輕軟，喜歡追求硬指標(biāo)，輕視不易量化的工作；有的重物輕人，一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，較少顧及人民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量；有的重局部輕全局，只從局部利益出發(fā)，不從全局考慮問(wèn)題，甚至為了追求局部利益不惜犧牲全局利益；有的重投入輕收益，只看國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增加了多少，招商引資了多少，不看施政成本，不考慮投入與產(chǎn)出比。正是在這樣政績(jī)觀的支配下，有些地方領(lǐng)導(dǎo)，為獲取眼前產(chǎn)值、稅收和利潤(rùn)，通過(guò)行政干預(yù)開(kāi)“綠燈”，上馬與國(guó)家宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策相違背的項(xiàng)目。

第二，“上有政策、下有對(duì)策”源于地方政府本位主義。

政策執(zhí)行主體的自身利益需求和行為傾向影響著公共政策的有效執(zhí)行。作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，一些地方政府本位主義嚴(yán)重，大搞地方保護(hù)主義，以違背中央、國(guó)家政策法規(guī)的方式濫用或消極行使手中的權(quán)力，以達(dá)到維護(hù)或擴(kuò)大地方局部利益的目的。不聽(tīng)中央的話(huà)才能獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的利益，這在一些地方政府官員中很有市場(chǎng)。市場(chǎng)地方保護(hù)主義、執(zhí)法地方保護(hù)主義甚至司法地方保護(hù)主義，不僅損害了法制統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一，而且削弱了中央的調(diào)控能力。少數(shù)地方政府行為企業(yè)化，過(guò)多地介入經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，妨礙了市場(chǎng)資源的有效配置，而對(duì)于那些具有負(fù)“外部性”的問(wèn)題，如環(huán)境污染、安全生產(chǎn)常常是得過(guò)且過(guò)；對(duì)于具有正“外部性”的問(wèn)題，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生，則是能放手則放手，甚至把一些公共服務(wù)甩給了市場(chǎng)。

3、“上有政策、下有對(duì)策”源于政策本身的缺陷。

政策得到很好執(zhí)行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷構(gòu)成了“上有政策、下有對(duì)策”的誘發(fā)因素。政策缺陷體現(xiàn)為政策的多變、政出多門(mén)、政策缺乏科學(xué)性，不完整，不配套。今天這個(gè)部門(mén)在自己管轄范圍制定一個(gè)政策，時(shí)過(guò)不久，情況發(fā)生了變化，又由另外部門(mén)匆忙出臺(tái)一個(gè)政策，這些政策之間缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，無(wú)法建立起政策的權(quán)威性和可信性，造成政策執(zhí)行起來(lái)普遍性的短期行為和投機(jī)行為，對(duì)新政策搞“上有政策、下有對(duì)策”也就不奇怪了。煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經(jīng)歷了90年代的企業(yè)改制、關(guān)井壓產(chǎn)政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預(yù)期認(rèn)為政策還要變化，就促使人們對(duì)現(xiàn)在的關(guān)閉小煤礦政策持觀望態(tài)度，執(zhí)行不徹底；就煤礦生產(chǎn)安全方面來(lái)說(shuō)，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》和《煤礦安全監(jiān)察條例》等對(duì)之都有規(guī)定，由于制定時(shí)間不一致，互相矛盾。有些條款滯后卻沒(méi)有修改。如，安全生產(chǎn)監(jiān)管方面：原煤炭工業(yè)部制定頒布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求：煤礦井下必須使用防爆電器,由于老礦井的設(shè)計(jì)卻無(wú)法安裝與使用防爆電器,客觀上不能實(shí)施，為應(yīng)付達(dá)標(biāo)只好采取“下有對(duì)策”；國(guó)務(wù)院《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定的處罰力度過(guò)輕，警告，記過(guò)缺乏實(shí)際意義，并且和人大制定《安全生產(chǎn)法》對(duì)煤礦安全事故責(zé)任人的處罰力度不一致，這種政策之間的“撞車(chē)”為政策執(zhí)行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對(duì)政策的選擇性執(zhí)行，避重就輕，無(wú)法威懾違法生產(chǎn)行為。

4、“上有政策、下有對(duì)策”源于政策執(zhí)行的監(jiān)控不力

馮.梅特和馮.豪恩把政策執(zhí)行界定為“為了實(shí)現(xiàn)先前的政策決定中所確定的目標(biāo)，接受有關(guān)政策指導(dǎo)的公共部或者團(tuán)體所采取的行動(dòng)”。簡(jiǎn)而言之，政策執(zhí)行就是把政策付諸行動(dòng)。但是“想當(dāng)然的認(rèn)為政策付諸實(shí)施的過(guò)程十分簡(jiǎn)單，一定會(huì)達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)是錯(cuò)誤的”[7]在現(xiàn)實(shí)中，政策得不到貫徹實(shí)施甚至成為一紙空文的情況時(shí)有發(fā)生，究其原因，主要是政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)受到權(quán)力、利益和人的思想意識(shí)等主客觀方面的干擾，所以必須對(duì)政策執(zhí)行加以監(jiān)控。監(jiān)控的效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。但是，煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)控部門(mén)面臨的卻是監(jiān)控的權(quán)威、資金、技術(shù)、人力、信息資源的嚴(yán)重不足問(wèn)題。這就造成實(shí)際工作的幾個(gè)工作人員監(jiān)督幾十甚至幾百個(gè)煤礦，信息缺乏、檢測(cè)設(shè)備落后，安全生產(chǎn)監(jiān)控政策執(zhí)行起來(lái)流于形式。甚至在煤礦事故的處理中，監(jiān)察部門(mén)只有建議權(quán)，權(quán)威性不足，社會(huì)輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實(shí)質(zhì)制約性，且容易受權(quán)力干擾，導(dǎo)致一些政府和大型企業(yè)在政策的執(zhí)行中大搞“對(duì)策”行為。

三、“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的治理對(duì)策。

實(shí)現(xiàn)黨的十七大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，關(guān)鍵在于各地、各部門(mén)著力轉(zhuǎn)變不適應(yīng)不符合科學(xué)發(fā)展觀的思想觀念，著力解決影響和制約科學(xué)發(fā)展的突出問(wèn)題，使中央關(guān)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展重大決策部署貫徹落實(shí)到位，保證政令暢通，真正把全社會(huì)的發(fā)展積極性引導(dǎo)到推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧上來(lái)。

（一）樹(shù)立適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求的正確政績(jī)觀是遏制“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的基本前提。

貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須牢固樹(shù)立正確政績(jī)觀。樹(shù)立正確政績(jī)觀，首先要解決好“政績(jī)?yōu)檎l(shuí)創(chuàng)”的問(wèn)題，始終把群眾的情緒作為第一信號(hào)，把群眾的需要作為第一選擇，切實(shí)解決農(nóng)民增收、企業(yè)改制、勞動(dòng)就業(yè)、征地拆遷以及教育、醫(yī)療等群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，用解決關(guān)系群眾切身利益問(wèn)題的實(shí)際成效創(chuàng)政績(jī)。其次要解決好“創(chuàng)什么樣政績(jī)”的問(wèn)題，始終堅(jiān)持以人為本，用全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展來(lái)創(chuàng)造政績(jī)。再次要解決好“靠什么創(chuàng)政績(jī)”的問(wèn)題，想問(wèn)題、做決策、辦事情，必須實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)，在科學(xué)把握本地區(qū)本單位發(fā)展 基礎(chǔ)、優(yōu)勢(shì)條件和制約因素的基礎(chǔ)上，形成切實(shí)可行的發(fā)展思路，并在具體工作中加以貫徹。

（二）健全科學(xué)民主的決策制度是遏制“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的關(guān)鍵所在。

合理的公共政策需要科學(xué)民主的決策制度來(lái)保證，而民主決策和科學(xué)政策評(píng)估是保證政策科學(xué)性的前提條件。民主化決策要求在政策制定過(guò)程中，既要發(fā)揮學(xué)術(shù)性團(tuán)體、專(zhuān)業(yè)性咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的作用，更要整合政府不同機(jī)構(gòu)內(nèi)部各種“智囊團(tuán)”的作用，使不同部門(mén)制定的政策通過(guò)“智囊團(tuán)”這一橋梁得到相互協(xié)調(diào)、配套，增加政策執(zhí)行的預(yù)期性和穩(wěn)定性。完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)。只有通過(guò)科學(xué)決策形成合理完備的公共政策，減少政策執(zhí)行主體投機(jī)行為的可能性，減少違反政策所帶來(lái)的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)幾率，才能使“上有政策、下有對(duì)策”所獲得的凈收益趨向?yàn)榱?，甚至為?fù)，消除“對(duì)策行為”產(chǎn)生的收益動(dòng)機(jī)。

（三）完善科學(xué)的政績(jī)考核機(jī)制是遏制“上有政策、下有對(duì)策”的核心內(nèi)容。探索建立干部政績(jī)的科學(xué)考核機(jī)制，是推動(dòng)各地方、各部門(mén)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要抓手。要抓緊建立內(nèi)涵更豐富、指標(biāo)更科學(xué)、設(shè)計(jì)更完善的政績(jī)考核體系，包括勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容都要納入考核體系。對(duì)干部考核評(píng)價(jià)不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，財(cái)政收入的多寡，還要注重黨的路線(xiàn)、方針、政策的執(zhí)行力度以及國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的遵守程度。要在政績(jī)考核中增加群眾評(píng)價(jià)的比重，改變自上而下的單一政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，融入企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體特別是人民群眾的評(píng)價(jià)意見(jiàn)，使政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)主體多元化，彰顯企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和群眾意見(jiàn)在官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)當(dāng)中的重要作用，使地方官員在注重政績(jī)和升遷的同時(shí)，更加注重可持續(xù)發(fā)展，更多考慮公眾需要和公眾利益。

（四）完善政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)是遏制“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的重要保證。

政策執(zhí)行者之所以敢于挑戰(zhàn)上級(jí)政策的權(quán)威性，一個(gè)重要原因就是政策執(zhí)行監(jiān)控機(jī)構(gòu)法律地位低，權(quán)威性不夠。有的監(jiān)控機(jī)構(gòu)隸屬于地方政府，受權(quán)力干擾大，獨(dú)立性不強(qiáng)，造成下級(jí)監(jiān)控上級(jí)、部門(mén)監(jiān)控政府的問(wèn)題，機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的先天缺陷致使監(jiān)控效率遞減，監(jiān)控行為流于形式。要通過(guò)立法，以法律保障監(jiān)控部門(mén)的獨(dú)立地位，賦予其更大的監(jiān)控權(quán)力，增強(qiáng)權(quán)威性，使監(jiān)控做到“有法可依”、“有權(quán)可依”；要利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理政策執(zhí)行的完整信息，建立信息控制系統(tǒng)；要加大對(duì)監(jiān)控部門(mén)的資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制方面的政策傾斜，資金、技術(shù)設(shè)備、人員是監(jiān)控行動(dòng)得以開(kāi)展的前提條件，必須改變現(xiàn)在監(jiān)控部門(mén)資源不足的情況，使政策執(zhí)行得到充分的資源支持，避免由于資源不足而導(dǎo)致“下有對(duì)策”現(xiàn)象泛濫。最后，監(jiān)督不是一個(gè)人的事，我們一直在強(qiáng)調(diào)人民群眾是我們監(jiān)督的主體，是監(jiān)督的主力軍，所以作為人民群眾的一員一定要善于行使手中的權(quán)利，不要個(gè)人自?huà)唛T(mén)前雪，更不要事不關(guān)己高高掛起，一定要有一種責(zé)任感和使命感，行使自身參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，讓我們的政策得到更加有效的貫徹和落實(shí)、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對(duì)自己的關(guān)心、得到實(shí)惠，這才是我們制定政策的初衷?！俺踔圆桓模ㄓ斜O(jiān)管”，希望通過(guò)我們每一個(gè)人的努力，可以使我們徹底走出“上有政策，下有對(duì)策”的怪圈。

第四篇：“上有政策,下有對(duì)策”動(dòng)因與對(duì)策研究

“上有政策，下有對(duì)策”動(dòng)因與對(duì)策研究

摘要

伴隨公共行政領(lǐng)域的擴(kuò)大，公共政策理論與公共行政實(shí)踐結(jié)合愈加緊密，人們開(kāi)始更加關(guān)注政策的執(zhí)行。本文針對(duì)我國(guó)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象，探討政策執(zhí)行者執(zhí)行不力的原因，引入現(xiàn)代企業(yè)管理方法，以期提高我國(guó)地方政府政策執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞：政策；動(dòng)因；對(duì)策

目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾逐漸凸顯出來(lái)，群體性事件頻發(fā)。為實(shí)現(xiàn)我國(guó)順利完成社會(huì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)，貫徹落實(shí)中央政策，加強(qiáng)地方政策執(zhí)行能力是關(guān)鍵。而“上有政策，下有對(duì)策”一直是我國(guó)政策執(zhí)行的一大頑疾。

據(jù)搜狐網(wǎng)報(bào)道，2006年8月廣州市國(guó)土房管局掛牌出讓開(kāi)發(fā)區(qū)兩塊住宅地，要求90%建成90平方米以下中小戶(hù)型。值得注意的是這兩幅最終必須建成至少4603套限價(jià)中小戶(hù)型房，每套房的最高價(jià)不能超過(guò)6000元/平方米建筑面積。消息出來(lái)之后一時(shí)成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點(diǎn)，這是廣州乃至全國(guó)首先推出的限價(jià)房，而更讓人們關(guān)注的是限定的價(jià)格6000元/平方米，因?yàn)檫@個(gè)區(qū)域的商品房均價(jià)不到5000元/平方米，在居住環(huán)境容積率方面也比“限價(jià)房”好很多，那這樣的限價(jià)顯然沒(méi)有意義，不少網(wǎng)友甚至業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為政府沒(méi)有限價(jià)簡(jiǎn)直就是在抬價(jià)，目的是把地賣(mài)個(gè)好價(jià)錢(qián)。

近年來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)市場(chǎng)過(guò)熱，商品住房?jī)r(jià)格過(guò)高、上漲過(guò)快、供應(yīng)緊張的問(wèn)題。國(guó)務(wù)院對(duì)此出臺(tái)多項(xiàng)政策嚴(yán)厲打擊囤地炒房等非法炒作行為。然而，廣州市政府在全國(guó)率先推行“限價(jià)房”，打著響應(yīng)中央號(hào)召的旗，實(shí)為哄抬房?jī)r(jià)，牟取利益，“掛羊頭，賣(mài)狗肉”造成政府公信力下降，上級(jí)政策也變?yōu)橐患埧瘴摹?/p>

一、“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的表現(xiàn)

（一）政策執(zhí)行的原則性缺失

有效的政策執(zhí)行離不開(kāi)正確把握政策的原則性和創(chuàng)新性?！霸瓌t性是有政策本身固有的屬性所決定的” ①,黨和國(guó)家制定的各種方針政策是從人民的根本利益出發(fā)，針對(duì)特定的政策問(wèn)題和目標(biāo)而設(shè)定，具有很強(qiáng)的宏觀性和指導(dǎo)意義。政策執(zhí)行首要是保證領(lǐng)會(huì)黨中央文件精神和宗旨，嚴(yán)格按照政策規(guī)定落實(shí)政策目

標(biāo)，不能隨意曲解政策。創(chuàng)新性要求上級(jí)政府或部門(mén)政策給予下級(jí)政府或部門(mén)一定發(fā)揮空間，地方政府或部門(mén)依據(jù)實(shí)際情況有效整合利用地方資源，尋找適當(dāng)途徑，創(chuàng)新手段，靈活解決問(wèn)題達(dá)成目標(biāo)。

堅(jiān)持政策的原則性，才能保持政策的嚴(yán)肅和權(quán)威，樹(shù)立政策執(zhí)行者人民公仆和政府為人民服務(wù)的良好形象。堅(jiān)持政策的創(chuàng)新性，才能避免政策教條僵化，是政策不至于成“空頭支票”。

從以上角度出發(fā)，政策落實(shí)不到位往往由于政策執(zhí)行者不恰當(dāng)?shù)淖兺ǎ?1.“神不似，形似”，照搬照抄上級(jí)文件，不加思考，機(jī)械執(zhí)行，不求靈活變通，思想僵化、保守、封閉。奉行“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的消極思想。表面上堅(jiān)持政策原則，實(shí)際違背了政策創(chuàng)新性。

2.“神不似，形亦失”，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政策創(chuàng)新性，背離政策原則性。以地方利益為準(zhǔn)，隨意“變通”上級(jí)政策，給政策“打折處理”，甚至出現(xiàn)與上級(jí)政策相悖的情形。

（二）政策落實(shí)的不良效果

1.政策附加，在政策執(zhí)行過(guò)程中，利用上級(jí)政策的信息缺陷，在政策的具體執(zhí)行上，對(duì)原政策進(jìn)行附加，曲解政策精神、擴(kuò)大政策對(duì)象范圍、替換政策內(nèi)容等以獲取私利?！巴琳摺北闶堑湫偷恼吒郊?。不僅造成政策執(zhí)行過(guò)程的復(fù)雜化，同時(shí)降低政府部門(mén)的公信力和政策的嚴(yán)肅性。

2.政策利用，政策在執(zhí)行過(guò)程中，“斷章取義”——政策只被部分執(zhí)行，使政策目標(biāo)偏離，政策無(wú)效等現(xiàn)象。

3.政策敷衍，或是由于政策阻礙地方利益，或是由于政策執(zhí)行者自身原因，對(duì)政策執(zhí)行只做表面功夫，照搬照抄上級(jí)文件，傳達(dá)上級(jí)任務(wù)卻不對(duì)政策實(shí)際執(zhí)行過(guò)程不做任何評(píng)估和監(jiān)督，敷衍了事。

4.政策抵制，政策執(zhí)行者抱與政策相抗衡的態(tài)度，為政策落實(shí)設(shè)置重重障礙。

二、“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的原因分析

（一）政策執(zhí)行機(jī)制的影響

1.機(jī)構(gòu)林立，職能不清。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府面臨機(jī)構(gòu)繁多、部門(mén)林立、職能設(shè)置重復(fù)的問(wèn)題，造成各方利益難以均衡，政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)政策附加、政

策抵抗等問(wèn)題。職能劃分不清，多頭決策，導(dǎo)致政出多門(mén)和執(zhí)行者相互“扯皮”、推諉現(xiàn)象。

2.監(jiān)督機(jī)制不完善，執(zhí)行主體自身監(jiān)督意識(shí)較弱。美國(guó)著名行政學(xué)家艾莉諾?奧斯特羅姆指出，“在每一個(gè)群體中，都有不顧道德規(guī)范，只要一有可能便采取機(jī)會(huì)主義行為的人”。因此，在政策執(zhí)行過(guò)程中必須完善監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)監(jiān)督主體在政策執(zhí)行過(guò)程中由于自身監(jiān)督意識(shí)是較弱、制度欠缺等方面的原因還存在監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。

3.組織內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)欠缺，政出多門(mén)。公共政策的執(zhí)行往往牽扯到多個(gè)部門(mén)，政出多門(mén)就是由于部門(mén)間“各自為政”，缺乏溝通協(xié)調(diào)造成的，最終導(dǎo)致政府信用下降和政策執(zhí)行的復(fù)雜性。同時(shí)，信息傳達(dá)距離過(guò)長(zhǎng)，上下級(jí)溝通渠道不暢，“上傳下達(dá)”速度緩慢，耗時(shí)費(fèi)力，造成資源浪費(fèi)和政策執(zhí)行延誤。

（二）政策執(zhí)行人員素質(zhì)影響

政策執(zhí)行者是政策執(zhí)行過(guò)程中“諸多因素最為活躍、最為關(guān)鍵的因素”。尤其是直接與政策受眾打交道的基層工作者其政策水平、價(jià)值觀念和政策執(zhí)行方法決定了政策是否能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。若政策執(zhí)行者缺乏必要的知識(shí)和能力，對(duì)政策理解不透就容易導(dǎo)致政策傳達(dá)、宣傳、執(zhí)行中失真。政策執(zhí)行者思想上拜金主義、利己主義、本位主義、官僚主義等阻礙國(guó)家政策的落實(shí)。

領(lǐng)導(dǎo)者的管理理念、思想作風(fēng)直接作用于所在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政治文化和組織氛圍。在我國(guó)，政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者即使政策執(zhí)行者也是政策制定者，官僚主義作風(fēng)影響下，政策執(zhí)行者脫離民眾，貪圖舒服，做“官老爺”，令政策只成“口號(hào)”。

（三）中央與地方利益的博弈

中央政府制定的政策是從全國(guó)的情況出發(fā)，具有全局性。地方性政策必然從本地區(qū)情況出發(fā)。然而，我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，在東部地區(qū)和西部地區(qū)，沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)，城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在很大差異性。中央與地方考慮問(wèn)題的角度和方式不同，從而對(duì)利益的要求也不同。在利益總量既定的條件下，國(guó)家制度、法律對(duì)中央與地方利益界定不明確，容易使雙方相互爭(zhēng)奪某一領(lǐng)域利益資源，產(chǎn)生矛盾。

（四）政策本身的缺陷

任何政策能夠得到好的貫徹和落實(shí)都必須以提供科學(xué)合理的政策方案為前提，缺乏合理性的政策只會(huì)背離了解決問(wèn)題的初衷。在缺乏“實(shí)事求是”精神，主觀臆想設(shè)計(jì)下提出的不合實(shí)際的政策目標(biāo)挫傷政策執(zhí)行者工作的積極性，甚至因政策目標(biāo)要求過(guò)高造成政策執(zhí)行者虛報(bào)謊報(bào)政績(jī)。諸如“大躍進(jìn)”時(shí)期提出的“趕英超美”等政策目標(biāo)違背客觀規(guī)律，導(dǎo)致在執(zhí)行中失敗的慘痛教訓(xùn)。

三、解決“上有政策，下有對(duì)策”問(wèn)題的路徑

（一）制定公共政策應(yīng)具有公平性、正義性、明晰性的特點(diǎn)。

1.公平性和正義性是政府角色要求。以實(shí)現(xiàn)公共意志為目標(biāo)的政府在社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)中扮演利益再分配者和仲裁者。正是基于這樣的角色要求，政府行為應(yīng)始終保持公正立場(chǎng)，引導(dǎo)和落實(shí)公眾意志，調(diào)節(jié)各方利益，滿(mǎn)足公民合理需求，保障公民權(quán)利不受侵害，提供正義與功力相結(jié)合的公平方案（政策），實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正義和有序。

2.明晰性是政策有效執(zhí)行的重要前提。政策必須是明確、清晰，有利于政策執(zhí)行過(guò)程中可操作性，不能模棱兩可、含糊不清。含糊籠統(tǒng)的政策容易引起政策被曲解，導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗。

（二）完善政策執(zhí)行機(jī)制

1.落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。政策執(zhí)行者其公共權(quán)力來(lái)源于公眾，負(fù)有公共責(zé)任。建立責(zé)任制對(duì)其行為進(jìn)行控制和規(guī)范勢(shì)在必行。對(duì)崗位進(jìn)行工作分析，明確職位職責(zé)、權(quán)利范圍、能力要求等狀況，將責(zé)任落實(shí)到具體個(gè)人，對(duì)政策執(zhí)行偏差、執(zhí)行誤差，甚至違背政策、對(duì)抗政策造成嚴(yán)重后果的責(zé)任人給予有依據(jù)的懲罰措施。強(qiáng)化政策執(zhí)行者責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。

2.加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督制度。實(shí)行政策執(zhí)行公開(kāi)化制度，增強(qiáng)政策執(zhí)行活動(dòng)的透明度——除涉及黨和國(guó)家機(jī)密外，按照相關(guān)法律、程序公布信息，從而減少“暗箱操作”的生存空間。

3.完善政策執(zhí)行的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。建立專(zhuān)業(yè)性的溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立雙向溝通的通常渠道，保證上情下達(dá)、下情上達(dá)和橫向溝通順暢。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)代科技，縮短溝通環(huán)節(jié)和距離，減少信息失真率。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督主體的監(jiān)督作用。

1.強(qiáng)化人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督委員會(huì)，使人大代表專(zhuān)職化，防止人大代表權(quán)力邊緣化危險(xiǎn)。

2.保證黨紀(jì)委會(huì)和政府檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，要求監(jiān)督主體和客體相分離，將上級(jí)機(jī)構(gòu)僅限于業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)不受同級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)。

3.發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，人民群眾是政策主要對(duì)象，其政策感受更加深刻，且能夠直接反映政策執(zhí)行實(shí)際效果。政策執(zhí)行的偏差造成的后果人民群眾將是第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)的，良好社會(huì)監(jiān)督作用更全面、更具體、更直接，能有效緩解政策“滯后性”所造成的損失，和修正政策執(zhí)行過(guò)程中的偏差。因此，應(yīng)擴(kuò)大群眾政治參與，增強(qiáng)民眾自為監(jiān)督意識(shí)，完善我國(guó)檢舉制度，保護(hù)檢舉人人身安全。

（四）引入企業(yè)管理理論，規(guī)范管理

1.人員選拔。合格的政策執(zhí)行者首先應(yīng)具備良好的德行，公民賦予行政者公共權(quán)力是為實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人無(wú)法完成的目標(biāo)，即公共權(quán)力是行政者實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段而不是行政者的目標(biāo)。合格的政策執(zhí)行者應(yīng)具備良好服務(wù)意識(shí)。不僅如此，政策執(zhí)行者還應(yīng)具備較高的政策水平，對(duì)政策的性質(zhì)、精神、含義、內(nèi)容等擁有充分的理解能力，掌握所從事政策領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。

2.賞罰分明，注重效率。在保持政策原則性下，鼓勵(lì)政策執(zhí)行手段的創(chuàng)新，注重對(duì)執(zhí)行手段進(jìn)行“成本——效益分析”。物質(zhì)報(bào)酬和非物質(zhì)報(bào)酬相結(jié)合方式鼓勵(lì)創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)政策執(zhí)行者工作積極性，提高執(zhí)行效率，以期選擇到代價(jià)最經(jīng)濟(jì)又可實(shí)現(xiàn)的政策執(zhí)行手段。

（五）實(shí)現(xiàn)中央與地方利益的一致性

我國(guó)改革開(kāi)放三十年之久，在堅(jiān)持“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)，四項(xiàng)基本原則”的基本國(guó)策下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到長(zhǎng)足發(fā)展。同時(shí)，亦形成以GDP增長(zhǎng)為主要指標(biāo)的績(jī)效考核評(píng)估制度，使得地方政府“虛報(bào)”、“謊報(bào)”政績(jī)，大肆建設(shè)形象工程，重復(fù)建設(shè)等，制造出地方GDP增長(zhǎng)的“虛高”。

對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)中央與地方溝通，協(xié)調(diào)雙方利益需求，中央針對(duì)地區(qū)情況制定不同績(jī)效考核指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重比例。將中央利益與地方利益調(diào)整一致，減少政策執(zhí)行阻力，同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的增長(zhǎng)。

注

釋

①?gòu)堯E生《公共政策的有效執(zhí)行》北京：清華大學(xué)出版社 2006年12月 p.15

第五篇：上有政策、下有對(duì)策之動(dòng)因與對(duì)策研究

“上有政策、下有對(duì)策”之動(dòng)因與對(duì)策研究

上有政策，下有對(duì)策，似乎已是鐵律。當(dāng)中央五部委要求清理整頓億元項(xiàng)目的最后期限來(lái)臨時(shí)，地方政府仍忙于在統(tǒng)計(jì)報(bào)表上涂涂改改。宏觀調(diào)控過(guò)程中，有令難行，有禁難止，可見(jiàn)一斑。

望著手中的“億元新開(kāi)工項(xiàng)目進(jìn)展情況調(diào)查表”，張水林的臉上露出為難的神色。

張是江西九江市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)的官員，在呈送億元項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)資料后，九江市發(fā)改委要求他對(duì)一些項(xiàng)目做出說(shuō)明：為何與當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)局的資料有出入？

9月1日是中央五部委下發(fā)“特急通知”要求各地清理億元項(xiàng)目的最后期限。到8月31日，江西的一些地方政府部門(mén)仍在統(tǒng)計(jì)報(bào)表上涂涂改改。

“漏報(bào)”重大項(xiàng)目

江西省發(fā)改委投資處有關(guān)人士告訴記者，全省的億元項(xiàng)目資料尚未最后匯總，各地還在“自查”。九江市投資項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)部門(mén)某官員則表示，“有些項(xiàng)目沒(méi)寫(xiě)到報(bào)表中來(lái)，因?yàn)榇嬖谝恍?shí)際情況，比如某鋼廠(chǎng)收購(gòu)九鋼（九江鋼廠(chǎng)）的項(xiàng)目?！?/p>

這位官員提到的地方?jīng)]有統(tǒng)計(jì)到的項(xiàng)目包括：江西某大型鋼鐵公司收購(gòu)九江鋼廠(chǎng)并進(jìn)行“技改”項(xiàng)目、兩家礦產(chǎn)企業(yè)并購(gòu)項(xiàng)目。

據(jù)記者了解，九鋼原被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為政策性破產(chǎn)企業(yè)。2005年4月，上海奧盛投資控股（集團(tuán)）有限公司以2000萬(wàn)元的價(jià)格成功收購(gòu)九鋼并投入巨資進(jìn)行改造和產(chǎn)能擴(kuò)張。2006年，當(dāng)?shù)卣當(dāng)M引入

江西另一家鋼鐵公司入主九鋼。不過(guò)，當(dāng)?shù)卣块T(mén)沒(méi)有向記者透露有關(guān)九鋼“技改”的投資額度等情況。

而知情人士的說(shuō)法是，江西某鋼鐵公司于9月1日正式接管九鋼，此次“技改”資金“上億元”，并說(shuō)九鋼1號(hào)、2號(hào)高爐已投入使用，3號(hào)高爐興建計(jì)劃也在推進(jìn)之中。據(jù)了解，此次江西某鋼鐵企業(yè)并購(gòu)九鋼以“技改”的名義進(jìn)行，且已規(guī)劃好產(chǎn)能擴(kuò)張計(jì)劃及興建專(zhuān)用碼頭等事宜。對(duì)于為何未將此項(xiàng)目列入“億元項(xiàng)目”，九江市發(fā)改委及經(jīng)貿(mào)委相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人的說(shuō)法是“此項(xiàng)目還在進(jìn)一步洽談之中”。

除推進(jìn)鋼鐵項(xiàng)目外，九江市還在加快“汽車(chē)工業(yè)園”的建設(shè)步伐。記者在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，“汽車(chē)工業(yè)園”已有整車(chē)及汽車(chē)配件企業(yè)入駐，另有新的企業(yè)破土動(dòng)工。江西昌河（鈴木）汽車(chē)九江分公司的新廠(chǎng)房已建成并投入使用，廠(chǎng)區(qū)的空地上擺滿(mǎn)多列成品小轎車(chē)。不過(guò)，這一項(xiàng)目同樣沒(méi)有列入此次“億元項(xiàng)目”的統(tǒng)計(jì)表。

“昌河汽車(chē)的廠(chǎng)房早就動(dòng)工興建了，去年已投入使用，今年有成品車(chē)下線(xiàn)。”張水林說(shuō)，有些項(xiàng)目不屬于新開(kāi)工項(xiàng)目。據(jù)張稱(chēng)，當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)局與經(jīng)濟(jì)發(fā)展局等部門(mén)在有關(guān)何謂“新開(kāi)工項(xiàng)目”的認(rèn)識(shí)上存在不同看法。統(tǒng)計(jì)局認(rèn)為新引進(jìn)的項(xiàng)目或資金已到賬的項(xiàng)目為“新開(kāi)工項(xiàng)目”，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的意見(jiàn)是，2006年新動(dòng)工興建的項(xiàng)目才算是“新開(kāi)工項(xiàng)目”。如果是分期投資項(xiàng)目，則要看主體工程的動(dòng)工時(shí)間。在采訪(fǎng)過(guò)程中，記者發(fā)現(xiàn)一些政府部門(mén)桌面原始草稿的數(shù)據(jù)與交到記者手上材料上的數(shù)據(jù)有明顯的出入，草稿上億元以上新開(kāi)工項(xiàng)目的數(shù)字亦“由多變少”。記者拿到的資料顯示，一些投資在億元以上的項(xiàng)目被列入“技改項(xiàng)目”?！凹几捻?xiàng)目”由地方經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)，而“新開(kāi)工項(xiàng)目”則由地方發(fā)改委負(fù)責(zé)清理。

記者了解到，江西富奇汽車(chē)新廠(chǎng)擴(kuò)建項(xiàng)目沒(méi)有在當(dāng)?shù)匕l(fā)改委及經(jīng)貿(mào)委等部門(mén)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表上出現(xiàn)，該廠(chǎng)亦計(jì)劃在9月份投入使用。江西撫州市發(fā)改委相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人說(shuō)，富奇汽車(chē)新廠(chǎng)項(xiàng)目是“老廠(chǎng)搬遷”項(xiàng)目，可能不算新開(kāi)工項(xiàng)目。該負(fù)責(zé)人告知，由于存在諸多的“實(shí)際困難”，當(dāng)?shù)貎|元以上項(xiàng)目清理的統(tǒng)計(jì)報(bào)表要推遲兩天才能上交，“我們已向省發(fā)改委提出了申請(qǐng)”。

項(xiàng)目清理難題

據(jù)稱(chēng)，在此次重大項(xiàng)目清理中出現(xiàn)的“實(shí)際困難”令負(fù)責(zé)牽頭工作的地方發(fā)改委頗為頭痛。一個(gè)較為突出的問(wèn)題是，地方政府部門(mén)無(wú)法預(yù)知“億元項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表”呈送到國(guó)家發(fā)改委之后的結(jié)果。

記者獲知，各地負(fù)責(zé)清理項(xiàng)目的部門(mén)并不協(xié)調(diào)，有地方出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)局、發(fā)改委、招商局“各執(zhí)一詞”的現(xiàn)象。不過(guò)，地方政府在最后決定上交統(tǒng)計(jì)報(bào)表前，會(huì)招集各部門(mén)開(kāi)一次“協(xié)調(diào)會(huì)”?！敖y(tǒng)調(diào)會(huì)由發(fā)改委牽頭，召集國(guó)土、統(tǒng)計(jì)、銀行、環(huán)保等部門(mén)負(fù)責(zé)人參與，各自說(shuō)明自己了解的情況，再統(tǒng)一意見(jiàn)?！睋嶂菔邪l(fā)改委某部門(mén)負(fù)責(zé)人告知，各部門(mén)對(duì)最后呈報(bào)的數(shù)據(jù)沒(méi)有異議。

對(duì)于省級(jí)部門(mén)來(lái)說(shuō)，更大的難題還在后面。由于地方延誤提交億元項(xiàng)目報(bào)表的時(shí)間，江西省發(fā)改委未能按要求在9月1日前及時(shí)向國(guó)家發(fā)改委提交當(dāng)?shù)卦敿?xì)的億元以上新工作項(xiàng)目的清理結(jié)果。江西省發(fā)改委投資處相關(guān)人士說(shuō)，他們現(xiàn)在還不知道項(xiàng)目清理的最后結(jié)果。關(guān)

于違規(guī)項(xiàng)目的處理問(wèn)題，則要“請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)”。

事實(shí)上，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部等五部委在8月1日下發(fā)的特急文件中已說(shuō)得很清楚：“對(duì)照清理標(biāo)準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)存在任何一項(xiàng)問(wèn)題的新開(kāi)工項(xiàng)目，要依法進(jìn)行處理，發(fā)展改革部門(mén)要責(zé)令項(xiàng)目暫停建設(shè)、限期整改?！彪m然多數(shù)地方政府部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)他們引進(jìn)的新項(xiàng)目“不存在違規(guī)問(wèn)題”，但“是否上報(bào)”仍成為地方政府在項(xiàng)目清理過(guò)程中需要花費(fèi)大量精力思考的一大“難題”。“地方保護(hù)”隱情

因擔(dān)心苦心引入的重大項(xiàng)目在此次清理中“變黃”，有地方政府在設(shè)法“保護(hù)”這些項(xiàng)目。江西某縣政府幾名重要部門(mén)官員多次向記者提出要求，不要報(bào)道當(dāng)?shù)氐闹卮箜?xiàng)目投資情況。

與“保護(hù)”項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)的是，有地方政府還在加大引進(jìn)新項(xiàng)目及“擴(kuò)大銀行信貸”力度。記者得到的一份尚未最后定稿的江西某市“2006上半年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行報(bào)告”顯示，該市財(cái)政支持工業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金的增幅近70%，城鎮(zhèn)工業(yè)投資增幅達(dá)64%.而在“下半年經(jīng)濟(jì)工作建議”中，報(bào)告提出“千方百計(jì)擴(kuò)大銀行信貸”、“進(jìn)一步加大跑項(xiàng)目爭(zhēng)資金的力度”。

一些地方還提出“擴(kuò)大工業(yè)園建設(shè)”、“確保重點(diǎn)入園項(xiàng)目用地”等具體工作計(jì)劃。地方投資的沖動(dòng)并沒(méi)有因中央對(duì)重大投資項(xiàng)目的調(diào)控而止步。江西省經(jīng)貿(mào)委最近公布的一份“2006年7月全省工業(yè)園區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”顯示，該省億元及1000萬(wàn)美元以上項(xiàng)目資金增幅分別為7.8%和35.6%.另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，上半年全國(guó)城鎮(zhèn)固定資

產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)31.3%，增速為近三年來(lái)同期最高。全國(guó)有8個(gè)?。▍^(qū)、市）新開(kāi)工項(xiàng)目計(jì)劃總投資增幅超過(guò)50%.國(guó)家發(fā)改委在組織有關(guān)專(zhuān)家論證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)因時(shí)認(rèn)為，信貸增長(zhǎng)及“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”等因素促進(jìn)投資增長(zhǎng)，而推動(dòng)信貸增長(zhǎng)及積極承接“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”的正是地方政府。各地都在想方設(shè)法探索多種銀政合作方式，許多貸款是由地方政府進(jìn)行擔(dān)保。有的項(xiàng)目雖然由民間投資者出面，但是背后或多或少會(huì)有間接的政府擔(dān)保。

“我們縣地方小，財(cái)政困難，由于縣領(lǐng)導(dǎo)的大膽決策，我們開(kāi)發(fā)了工業(yè)園，引進(jìn)了一些項(xiàng)目，而我們的工資能否正常發(fā)放就全靠這些工業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作情況?！苯髂晨h一名政府重要官員對(duì)記者說(shuō)，他們也是在符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的前提下引進(jìn)項(xiàng)目的，但也擔(dān)心投資者因政策變動(dòng)因素而撤資，而這樣會(huì)令地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入新的困境。

提出“引資難題”的還有撫州市發(fā)改委某部門(mén)負(fù)責(zé)人。該負(fù)責(zé)人說(shuō)，幾年來(lái)，當(dāng)?shù)氐摹皟|元項(xiàng)目”數(shù)據(jù)都沒(méi)有變動(dòng)過(guò)，就是南豐縣的一個(gè)項(xiàng)目，而這個(gè)項(xiàng)目還有一些手續(xù)沒(méi)補(bǔ)齊。據(jù)稱(chēng)，當(dāng)?shù)匾齺?lái)的都是投資幾百萬(wàn)元、幾千萬(wàn)元的小項(xiàng)目，雖然他們知道國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)控制的是過(guò)熱產(chǎn)業(yè)的重大投資項(xiàng)目，但也對(duì)項(xiàng)目流失問(wèn)題表示出憂(yōu)慮。

作為經(jīng)濟(jì)園區(qū)負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目投資統(tǒng)計(jì)工作的官員，張水林也不希望園區(qū)的項(xiàng)目減少。相反，他希望有更多“符合產(chǎn)業(yè)政策”的項(xiàng)目入園?！叭绻麤](méi)有這些重大項(xiàng)目，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展就無(wú)法推進(jìn)?！苯髂晨h一位政府官員說(shuō)，他認(rèn)為內(nèi)地與沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在政策不對(duì)等之

后，“公平發(fā)展的機(jī)會(huì)”也失去了。