第一篇：上有政策下有對策

從行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的角度看——

“上有政策，下有對策”的動因及解決

何睿清 40824036 漢語言文學(xué)

一、“上有政策，下有對策”的概念詮釋

“上有政策，下有對策”是我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行過程中普遍存在的一種行政現(xiàn)象，隨著時代的發(fā)展，其表現(xiàn)形式越發(fā)多樣化。有人認為是“上有政策，下有對策”對上級政策的“創(chuàng)新性”靈活運用，是用足、用活上級政策，有利于政策的不斷完善；也有人認為“上有政策，下有對策”無非是對付上機政策之策，它實際上是“創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解為我所用；還有人認為“上有政策，下有對策”是政策變通的一種表現(xiàn)形式，如果運用得當，這樣的“對策”不僅合理而且合法。撇開個人見仁見智的看法，導(dǎo)致此種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因也是復(fù)雜多樣的，我國行政決策機制的不科學(xué)，政府政策執(zhí)行過程存在缺陷，以及分散化的行政監(jiān)督機制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件，主要表現(xiàn)為政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，針對此種現(xiàn)象帶了的負面影響，必須提出相應(yīng)的治理對策。

二、“上有政策，下有對策”的動因分析

（一）、我國行政決策體制的不科學(xué)，導(dǎo)致政策制定中出現(xiàn)了問題；

總體而言，我國已經(jīng)建立了一套較為完整的行政決策框架，但科學(xué)性和可行性仍有待提高，如果決策機制缺乏科學(xué)性，政策也會缺乏合理性。具體表現(xiàn)在：

1.科學(xué)的決策機制尚未真正建立起來。各級黨委、政府以及人大是行政決策的中樞系統(tǒng)。但是在實踐中，三方的決策權(quán)、職責(zé)范圍劃分不清晰，關(guān)系不合理，人大和政府決策職能沒有充分發(fā)掘。各級行政機關(guān)雖已組建由信息、咨詢、決策和監(jiān)督組成的決策系統(tǒng)，但目前而言，這一系統(tǒng)并未真正發(fā)揮其所應(yīng)有的作用。由于在行政決策中對信息收集、處理和應(yīng)用重要性認知的缺失，導(dǎo)致信息不暢，致使信息在傳達過程中應(yīng)具有的準確性、真實性、及時性沒能得到很好的實現(xiàn)。此外，各級黨政部門決策研究機構(gòu)地位尷尬、職能未能充分發(fā)揮，名為輔助決策機構(gòu)，實際并未真正履行其應(yīng)有的研究決策職責(zé)。而民間的政策研究、咨詢機構(gòu)等發(fā)展緩慢，規(guī)模小，數(shù)量和功能都不完善，尚不能在政府決策中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.決策程序不規(guī)范。目前我國行政決策程序不嚴謹、規(guī)章不完整等現(xiàn)象仍然很普遍，不少行政部門和基層組織在行政決策中沒有遵循“真實的調(diào)查、認真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現(xiàn)象嚴重，致使決策民主性缺失。地方政府和各部門領(lǐng)導(dǎo)人對于社會同步發(fā)展的科學(xué)決策理論和技術(shù)重視程度不夠，且學(xué)習(xí)能力又不足，對各種先進的現(xiàn)代決策理論、手段和技術(shù)缺乏了解和應(yīng)用，這種固步自封的做法一定程度上使決策的科學(xué)化水平大打折扣。

3.科學(xué)的決策責(zé)任制度缺失。責(zé)任心淡化是決策者在決策過程中產(chǎn)生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學(xué)、有效的決策責(zé)任制度的缺乏。一是決策力和決策責(zé)任相分離、決策成敗和決策者個人的榮辱得失、升遷降免缺乏必然直接的聯(lián)系；二是決策責(zé)任主體不明確，所謂集體決策、集體負責(zé)往往產(chǎn)生責(zé)任擴散效應(yīng)，決策失誤后無人承擔(dān)實際責(zé)任;三是對決策失誤責(zé)任追查不嚴格，每每以“交學(xué)費”作為護身符，逃避責(zé)任追究。

（二）、行政執(zhí)行體制的缺陷成為“上有政策，下有對策”的滋生土壤；

執(zhí)行是既定的決策目標得以實現(xiàn)的動態(tài)過程。合理的執(zhí)行機制是政策有效執(zhí)行的必要條件。當前我國政府的執(zhí)行機制缺陷是“上有政策，下有對策”行為的重要原因。

1.政策執(zhí)行中某些環(huán)節(jié)的偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。尤其是政策宣傳以及信息溝通體制上的缺陷。在政策執(zhí)行中，有些人不重視政策宣傳，或者宣傳出現(xiàn)失誤，政府公共政策的傳播渠道不通暢，缺乏一定的信息溝通和反饋機制，使得公共政策在宣傳過程中受阻和歪曲，嚴重影響政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行者與政策對象就政策產(chǎn)生誤解，使得政策執(zhí)行者無所適從。

2.政府執(zhí)行力的弱化

政府執(zhí)行力一般是指政府組織為了達到既定目標，依法使用、調(diào)度和控制各種公共資源，貫徹執(zhí)行國家方針政策、法律法規(guī)以及上級的指示、決定、決議，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標和任務(wù)的能力。政策執(zhí)行力是一種合力，政府執(zhí)行力中各個要素的優(yōu)化組合是形成高校執(zhí)行力的關(guān)鍵。執(zhí)行力弱就難以保證政令暢通。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

①政策本身存在漏洞

政策本身的缺陷，使得有空可鉆。一是政策缺乏合理性，政策缺乏針對性，沒有反映客觀存在的實際情況，在決策執(zhí)行時就沒有實踐的基礎(chǔ)；二是政策缺乏合理性，盲目地將目標定的過高，在執(zhí)行時會受到現(xiàn)實條件和政策資源的制約。三是政策缺乏明晰性，政策目標模糊不清、內(nèi)容混亂、主體職權(quán)責(zé)任界定不科學(xué)，就可能給政策執(zhí)行者帶來對政策目標和內(nèi)容理解上的困難，可能會給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供可乘之機。

②執(zhí)行主體的利益需求和能力缺失導(dǎo)致偏差

政策執(zhí)行主體出于自己的理解和利益需要，可能會附加一些原來政策沒有的內(nèi)容，特別是公共政策與自身利益沖突時，一些政策執(zhí)行主體就會尋找政策替代甚至曲解、變通；政策執(zhí)行主體由于自身的能力和素質(zhì)不夠，也會造成他們對政策難以全面、正確地理解。這些都會妨礙執(zhí)行主體準確地執(zhí)行政策。

（三）、分散的行政監(jiān)督體制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件。

行政監(jiān)督機制過于分散是“上有政策，下有對策”行為產(chǎn)生的前提。目前具有中國特色的行政監(jiān)督機制在我國雖已形成，但仍不完善，行政部門在執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)“政出多門、政令不暢”等現(xiàn)象，從而為“上有政策，下有對策”行為提供了條件。目前我國監(jiān)督機制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.缺乏監(jiān)督合力。在監(jiān)督的實踐過程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系不順，同時它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯(lián)系，未能形成一個具有“嚴密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、高效運行”的整體。因此，監(jiān)督中出現(xiàn)監(jiān)督區(qū)域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問題時，便出現(xiàn)“多方插手”和“推諉扯皮、無人監(jiān)督”并存的現(xiàn)象。這就導(dǎo)致了監(jiān)督的整體功能減弱，監(jiān)督機制弱化，監(jiān)督合力缺失。

2.監(jiān)督法規(guī)不完善，可操作性不強。行政監(jiān)督隸屬于法制監(jiān)督，但目前我國的行政監(jiān)督法制化程度仍較低。一方面由于監(jiān)督法律法規(guī)空缺。如新聞機構(gòu)和廣大人民群眾進行監(jiān)督的相關(guān)法律并未出臺，使監(jiān)督活動法律依據(jù)缺失；另一方面在于現(xiàn)存監(jiān)督規(guī)則措詞籠統(tǒng)，標準和可供操作細則模糊，使監(jiān)督主體很難準確裁量和及時查糾違法違規(guī)行為

3.專門監(jiān)督機構(gòu)缺乏獨立性。目前，具有專門行政監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)如各監(jiān)察部門等，多為政府機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)。就領(lǐng)導(dǎo)機制而言，其受雙重領(lǐng)導(dǎo)——同級行政機關(guān)和上級相關(guān)部門，從而導(dǎo)致了其受多重控制的現(xiàn)實，獨立性缺乏。

三、“上有政策，下有對策”問題的解決

目前，我國離實現(xiàn)行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)的目標，還有相當長的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有實現(xiàn)了三者的協(xié)調(diào)一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。

第一，健全科學(xué)民主的決策體制。

事實證明，“好制度可以讓壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！焙侠硗晟频恼?，減少違反政策所帶來的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)的幾率，盡量消除“對策行為”產(chǎn)生的收益動機。合理的公共政策則需要科學(xué)民主的決策制度來予以保證。民主決策和科學(xué)政策評估是保證政策科學(xué)性的前提條件。要充分發(fā)揮專家學(xué)者以及廣大政策目標群體的聰明才智，還要把基層執(zhí)行人員納入決策議程。同時，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進行民意調(diào)查、舉行聽政會等方式廣納民意，反之，有可能導(dǎo)致政策脫離實際。

第二，加強政策執(zhí)行過程中的思想文化建設(shè)。

政策的執(zhí)行落實要靠人來完成，包括政策執(zhí)行者和政策目標所指向的群體。人是物質(zhì)和精神的統(tǒng)一體，人的主觀能動性的發(fā)揮離不開思想意識的支撐，價值觀和信念這種內(nèi)化了的制約機制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因為道德意識制約調(diào)節(jié)的是“理性經(jīng)濟人”的內(nèi)心思想，進而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。加強政策執(zhí)行主體和目標群體的思想意識教育，具體來說就是要加強二者正確的利益觀和政績觀的塑造。承認追求個人合理利益的正當性，同時也要認識到利益是一個矛盾體，包含了個人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優(yōu)先選擇。

第三，完善權(quán)力制約體系。

任何人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不易的經(jīng)驗。由于歷史和認識上的原因，我國實行的是中央集權(quán)的政治體制，這種集權(quán)體制在“集中力量辦大事”方面具有優(yōu)越性，但過分的集權(quán)，不利于權(quán)力的互相監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力不能保障政策的有效執(zhí)行。從現(xiàn)階段來看，完善權(quán)力制約機制首先要合理分權(quán)，合理劃分決策與監(jiān)督等部門，使其互相監(jiān)督，尤其是要提高監(jiān)督部門的獨立性，既保障了政策執(zhí)行，又實現(xiàn)了監(jiān)控有力。只有權(quán)力的互相制約，才能從根本上消除權(quán)力尋租的空間。對權(quán)力尋租行為加大懲罰力度，增加腐敗成本，使權(quán)力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經(jīng)濟上傾家蕩產(chǎn)、思想上后悔莫及”；規(guī)范權(quán)力運作，使得官員的權(quán)力在“陽光下”運行，從根本上保證政策的實施。

第四，完善政策執(zhí)行監(jiān)督機制。政策執(zhí)行監(jiān)督是保證政策得以順利實施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。首先，完善監(jiān)督主體地位、權(quán)力與配置。其次，充分利用現(xiàn)代科技構(gòu)建政策執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理各種政策執(zhí)行信息，建立完備的信息控制系統(tǒng)。最后，資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制等方面應(yīng)對監(jiān)控部門適當傾斜，而目前監(jiān)控部門普遍存在資源不足等問題，必須對這些問題加以改善，避免因資源缺乏產(chǎn)生“下有對策”行為，保證行政決策得以切實執(zhí)行。

第二篇：上有政策下有對策（精選）

作業(yè)：

怎樣看待政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的“上有政策，下有對策”現(xiàn)象？

答：該問題應(yīng)當從兩方面來回答：

一、該現(xiàn)象是必要的。我們都知道上級制定的政策很多是科學(xué)的，但他并不意味著政策是適合每一個地方的，我們講具體問題具體分析、一切從實際出發(fā)就是說的這種情況，如果不從本地的實際出發(fā)一味的執(zhí)行上級的政策，就可能會與當?shù)氐膶嶋H相沖突，反而會好心辦壞事。就現(xiàn)實來說，文革時期我國農(nóng)村實行的人民公社的制度，后來證明是和本國的生產(chǎn)力發(fā)展狀況是不相適應(yīng)的，故而就產(chǎn)生了后來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這在全國范圍內(nèi)得到大力推廣，但是到迄今為止我國仍有一些地方在實行人民公社的制度，這其中比較有名的就是華西村，且發(fā)展的比現(xiàn)在的其它地區(qū)都要好很多。由此可見，“上有政策，下有對策”是很有必要的，只要是符合當?shù)貙嶋H的就可以適當?shù)撵`活運用，只要符合“三個有利于”的標準都可以并且應(yīng)當拿來為人民服務(wù)?？偟膩碚f，上級制定的政策只是一個綱要是從全國范圍來考慮的，而所謂的從群眾中來到群眾中去的工作方法就要求我們將其應(yīng)有到群眾中去，這是一個共性與個性的問題，只有在應(yīng)用的過程中堅持具體問題具體分析、理論聯(lián)系實際、實事求是，在應(yīng)用的過程中要靈活實際、活學(xué)活用，才能達到農(nóng)民增收、農(nóng)村富裕的目的。相對來說，如果上級的政策是錯誤的，就一定不能去執(zhí)行否則就會帶來重大損失。比如說“文革”時的政策就有些是不對的，而下級卻不加辨認的執(zhí)行，從而導(dǎo)致了一系列的問題，這也從另一方面證明了該現(xiàn)象存在的必要性。

二、該現(xiàn)象是應(yīng)當嚴厲打擊的。“上有政策，下有對策”將導(dǎo)致上級的方針政策得不到全面充分地貫徹實施，在具體落實時扭曲、變樣、走樣，從而影響了目標的實現(xiàn)，也在一定程度上惡化了黨群關(guān)系、干部關(guān)系。不可否認，現(xiàn)如今社會中這一現(xiàn)象是相當普遍的，在有些地方上級的政策很少或根本得不到有力地實施，政策成了形同虛設(shè)之物，這對政府的公信力是一個沉重的打擊。之所以會出現(xiàn)這樣的一種現(xiàn)象，我覺得問題是多方面的。首先，就政府來說，我們都知道政府人員的工資在社會上來說并不是很高，或者從他們的角度來說收入同身份不相匹配，故而貪污腐敗時有發(fā)生，曲解政策、罔顧法律也是有發(fā)生；其次，有些人奉行“有權(quán)不用、過期作廢”的理念，我們都知道新的政策的執(zhí)行必定會損害一部分人的利益，這就為他們以權(quán)謀私提供了便利：再次，現(xiàn)如今的干部考評制度的不完善，只以政績來斷定干部的升遷，這就導(dǎo)致一些利民政策的不到實施，而一些利于出現(xiàn)政績的反而容易得到實施，不論是否對人民有利，或者干脆曲解上級的政策。而由于一朝權(quán)在手就成了一地的“土皇帝”“地主”，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督機制，政策制定好了只要發(fā)下去就行了，這是大部分的情況，上級認為或者說相信下級能很好的貫徹執(zhí)行上級的指示，或者應(yīng)有的監(jiān)督機制形同虛設(shè)，起不到應(yīng)有的作用，這一現(xiàn)象在地方尤其嚴重。比如，由于現(xiàn)如今煤礦事故的頻繁發(fā)生，上級規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)要下礦坑，不久后礦場里的一些礦工都成了領(lǐng)導(dǎo)；再比如，有些城市的政策是常住非戶籍家庭只能購買1套商品住宅，而下面的對策是突擊補交一年的社保；或搞一張一年的繳稅記錄，找個單位掛靠一下，再去稅務(wù)局補申報一下就行等等，這樣的例子不勝枚舉。上級制定的政策是為了解決問題的，現(xiàn)在反而制造了許多問題，也導(dǎo)致了公眾對政府的評價日益降低。所以我認為現(xiàn)如今的干部管理制度、績效考核制度、行政監(jiān)督制度、責(zé)任監(jiān)督制度、財政管理制度、信息反饋制度都有待進一步完善，由于現(xiàn)行制度中的約束、監(jiān)督、激勵制度的缺從而所導(dǎo)致的這一現(xiàn)象，故而對出現(xiàn)這種現(xiàn)象必須嚴厲打擊。

總的來說，“上有政策，下有對策”這一現(xiàn)象的出現(xiàn)有其必要性，對他我們要從兩方面來加以考慮，不能全盤肯定，也不能全盤否定，要具體問題具體分析，看這一現(xiàn)象在特定的環(huán)境下是否是符合實際是否符合廣大人民的利益，然后才能判斷它是否正確，而對于錯誤的我們要加以改正，正確的要加以推廣。第七組小組成員： 馬向輝劉洋湯磊裴建哲林怡瀟

第三篇：上有政策下有對策現(xiàn)象

“上有政策下有對策現(xiàn)象”面試題的原因、對策已經(jīng)不再是一個新鮮的話題。真正讓大家關(guān)心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。

曾經(jīng)有一道公務(wù)員面試真題是這樣的：兩代會期間，有代表反映某些地方存在著“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國務(wù)院”的現(xiàn)象，請談?wù)効捶ā?/p>

對于這樣一道題想必各位考生都并不陌生，這反映的是一個上有政策而下有對策的問題。至于其原因、其對策已經(jīng)不再是一個新鮮的話題。真正讓大家關(guān)心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。畢竟在中國這樣的現(xiàn)象還不勝枚舉，“禍國”必然“殃民”，所以這種現(xiàn)象必須從根本上進行遏制。

自廣西河池市朝陽煤礦突擊提拔7名礦長助理下井帶班的消息被中央人民廣播電臺披露后，便引起了輿論軒然大波，這種上有政策、下有對策的問題再一次引起了人們的關(guān)注。其實這種現(xiàn)象由來已久，或明或暗，一直是屢禁不止。其實靠出臺一項政策，就解決應(yīng)該解決的問題，這或多或少存在空想主義的色彩。因為一項好的政策在落實的過程中，經(jīng)過層級的交接，必然會出現(xiàn)一些偏離初衷的問題。所以要想讓政策落到實處，若沒有強有力的執(zhí)行，與更強有力的監(jiān)督，定會有人從中鉆政策的空子，正應(yīng)了俗語所說的“道高一尺，魔高一丈”，此舉無疑會讓人民的利益?zhèn)涫軗p失，無疑會使黨和國家的形象再一次受到挑戰(zhàn)。

又如高考(論壇)加分政策，這本來是不拘一格選人才、打破了“唯課程論”的一項非常好的舉措，但是這項好的政策卻被人們再一次以另外一種方式進行了解讀和執(zhí)行，“武術(shù)冠軍”、“奧數(shù)冠軍”等稱號席卷中國的高考市場，這突如其來的旋風(fēng)式的榮譽稱號，無非都是為了響應(yīng)這一政策，謀取自身的利益，這樣一種以利益為導(dǎo)向的行為必然會讓我們選拔綜合型人才的初衷再一次扼殺在搖籃之中。所以這樣的現(xiàn)象使我們不得不正視一個問題，就是上面有政策，下面永遠有對策與之進行赤膊的較量，也使我們不得不認識到監(jiān)督的重要性和必要性。

那么如何保證監(jiān)督的有效性和真實性，首先，就需要執(zhí)行者和監(jiān)督者要主觀上明確自身所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，更要從思想上意識到要樹立起全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識。其次，客觀上就需要我們的制度要更加完善，這個制度要保證我們的監(jiān)督更加到位，反之懲治也應(yīng)該更加到位。最后，監(jiān)督不是一個人的事，我們一直在強調(diào)人民群眾是我們監(jiān)督的主體，是監(jiān)督的主力軍，所以作為人民群眾的一員一定要善于行使手中的權(quán)利，不要個人自掃門前雪，更不要事不關(guān)己高高掛起，一定要有一種責(zé)任感和使命感，行使自身參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，讓我們的政策得到更加有效的貫徹和落實、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對自己的關(guān)心、得到實惠，這才是我們制定政策的初衷。

“初衷不改，唯有監(jiān)管”，希望通過我們每一個人的努力，可以使我們徹底走出“上有政策，下有對策”的怪圈。

第四篇：“上有政策下有對策”析（模版）

“上有政策下有對策”析

“上有政策、下有對策”是我國公共政策執(zhí)行中存在的一種非常典型和普遍的現(xiàn)象。說它“典型”，是因為相對于國外來說，中國的“上有政策、下有對策”幾乎是獨一無二的;說它“普遍”，是因為各級、各部門幾乎都存在一個“上有政策、下有對策”的問題。下面我們就來看看“上有政策、下有對策”有哪些表現(xiàn)；分析一下這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，以及談?wù)剬@一現(xiàn)象如何防治。

一、“上有政策、下有政策”的表現(xiàn)

“上有政策、下有對策”形象地概括了我國公共政策執(zhí)行方面存在的主要問題顧名思義，“上有政策、下有對策”指下級在執(zhí)行上級政策時采取回避、敷衍、變通、抵制或?qū)共呗缘默F(xiàn)象。它可以通俗 地用三句話來概括:一是“上級不讓做的我偏要做”，二是“上級要求我做的我偏不做”，三是“上級要求我這樣做的我偏要那樣做”。它幾乎可以囊括目前我國政策執(zhí)行中存在的所有突出問題。具體來說表現(xiàn)在以下幾個方面: 1.“你有政策，我有對策”—替換性執(zhí)行

替換性執(zhí)行是指當需要執(zhí)行的政策與負責(zé)執(zhí)行的機關(guān)、部門存在利益沖突時，執(zhí)行機關(guān)就可能制定出與上級公共政策目標表而上相一致，實際上相違背的執(zhí)行措施，妨礙公共政策的全部實施。近幾年來，我國政治生活中出現(xiàn)的“你有政策，我有對策”現(xiàn)象，就是這種執(zhí)行的典型表現(xiàn)。這是政策執(zhí)行者主觀反對政策的一種重要表現(xiàn)形式，這種現(xiàn)象實際上是一些地方擴大權(quán)力、獲取個人利益的反映。這實際上是鉆政策空了，用“軟施”、“硬泡”來對付黨和國家的政策。它嚴重影響了黨和國家政策的止確貫徹和有效實施，極大地損害了社會主義政策的嚴肅性和權(quán)威，損害了國家和人民利益。2.“斷章取義，為我所用”—選擇性執(zhí)行

選擇性執(zhí)行是指有些地區(qū)和單位對所執(zhí)行的公共政策進行“過濾”或者“各取所需”，或者“截留其中某些部分”，或者“曲解適用范圍”，或者“打擦邊球”。總之，只選擇對自身“有利”的政策進行執(zhí)行。公共政策的執(zhí)行，本應(yīng)是全而理解并不打折扣地貫徹執(zhí)行，但有些地區(qū)或單位在大局利益和局部私利沖撞抵觸時，合自己“利”的就執(zhí)行，在執(zhí)行中置國家政策原則于不顧，站在小團體利益的立場上鉆政策的“空了”，“斷章取義，為我所用”，妨礙了公共政策目標的實現(xiàn)。

3.搞“土政策”—附加性執(zhí)行

附加性執(zhí)行是指在公共政策執(zhí)行中，執(zhí)行部常附加一些原目標所沒有的內(nèi)容，致使政策不能到位或政策失真。而“土政策”使執(zhí)行復(fù)雜化，影響了目標的實現(xiàn)。也就是說，他們打著貫徹上級政策要結(jié)合木地實際的旗號，借口木地情況特殊，另立一套，各行其是，謀取私利。例如，我國普遍存在著的“地方保護主義”現(xiàn)象就與這種“土政策”的執(zhí)行密切相關(guān)。這種封鎖資源和市場，保護本地利益的“土政策”擾亂了市場秩序，嚴重阻礙了我們建立統(tǒng)一開放的社會主義大市場。

4.“軟拖硬抗，虎頭蛇尾”—敷衍性執(zhí)行

當一項公共政策出臺時，本地政府首先會從本地區(qū)、本部門的集團利益出發(fā)進行權(quán)衡，若執(zhí)行該政策會損害木地區(qū)的私利，該執(zhí)行機關(guān)既不敢明目張膽地拒不執(zhí)行，又不愿認真負責(zé)地貫徹執(zhí)行，他們往往會選擇敷衍性的執(zhí)行方式。通常的做法是:強調(diào)木地的特殊性，用地方政策來抵消中央政策，或者編造借口，久拖不辦，等拖過中央政策的時效性便束之高閣;或者“雷聲大，雨點小”，口頭上說要不折不扣地執(zhí)行中央政策，但在行動上卻是“只見樓梯響，不見人下來”;還有的在政策執(zhí)行過程中虎頭蛇尾，前緊后松，敷衍塞責(zé)。

二、“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的原因分析 1.中央利益與地方利益的矛盾

任何政策的實施，總要觸動一部分人的利益，這部分人出于個人私利，就要挖空心思，以種種“對策”對付黨和國家的政策。這種現(xiàn)象在轉(zhuǎn)軌時期的社會尤為普遍。當前，我國止處于社會變革之中，由于在制度上未能解決中央和地方、上級與下級之間的利益分配機制，中央或上級政府以全局的名義依靠政治和行政的權(quán)威對地方資源的調(diào)動，有時侵害了地方利益。這種上下級侵權(quán)的行為是導(dǎo)致“上有政策，下有對策”現(xiàn)象出現(xiàn)的一個重要原因。2.政策本身存在著缺陷

一項政策能否得到有效的推行，往往取決于政策本身是否利一學(xué)合理。毫無疑問，“上有政策，下有對策”現(xiàn)象產(chǎn)生必須有一個前提條件，那就是政策本身存在著缺陷，有漏洞可鉆。一般說來，政策是

否存在缺陷主要從以下兩方而來考慮:一是政策是否合理。一項政策，如果不能反映客觀存在著的情況，不符合大多數(shù)人民群眾的利益愿望和要求，那么這項政策就缺乏合理性。政策執(zhí)行機關(guān)在執(zhí)行這種缺乏合理性的政策時，理所當然地會選擇“上有政策，下有對策”的方式來敷衍。有的政策在頒布時就不夠規(guī)范、嚴謹，給了執(zhí)行者有空了可鉆。比如，政策條文中有許多“原則上”、“基本上”之類的用語，這就給執(zhí)行者留下了很大的彈性空間，同時也為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)化解“風(fēng)險”提供了口實。

3.政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)不高

政策執(zhí)行人員政策水平的高低，對于政策執(zhí)行有很大影響。我國有許多政策執(zhí)行不力的情況，往往是由于政策執(zhí)行人員，特別是政策執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)人員的政策水平不高造成的。4.政策執(zhí)行監(jiān)控不力

政策執(zhí)行的監(jiān)控不力，直接影響著公共政策的有效執(zhí)行，也為“上有政策，下有對策”現(xiàn)象產(chǎn)生提供條件。從我國的現(xiàn)實狀況來看，我國的政策監(jiān)控機制止處于發(fā)育與完善之中，普遍存在著功能弱化現(xiàn)象，即存在著不敢監(jiān)控、監(jiān)控不力或失職之類的現(xiàn)象，這也使得一部分奉行“上有政策，下有對策”的政策執(zhí)行者更加有恃無恐。

三、對“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的防治

1.合理劃分中央與地方事權(quán)，協(xié)調(diào)中央利益和地方利益的矛盾(1)按照各級政府的職能要求合理劃分事權(quán)，避免在權(quán)力分配中既有權(quán)力空間又有互相侵權(quán)的現(xiàn)象(2)按照各級政府承擔(dān)的事權(quán)，合

理劃分各自的支出和財權(quán)，兼顧中央利益和地方利益，盡量使政策執(zhí)行人員的價值取向與中央政策的價值取向相吻合。

2.加強政策研究，制定利一學(xué)合理的政策

一項政策能否有效推行，往往取決于政策本身是否利一學(xué)合理?？茖W(xué)學(xué)合理的政策應(yīng)當目標具體而明確。政策措施應(yīng)具有有效性、完備性和可操作性，政策的原則性與靈活性相統(tǒng)一。制定利一學(xué)合理而又嚴謹?shù)恼?，才是克服政策?zhí)行中“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的根本舉措。

3.整頓行政機關(guān)，提高政策執(zhí)行人員素質(zhì)

政策是由行政機關(guān)來執(zhí)行的，而行政機關(guān)又是由行政人員來操作的。想要使政策得到很好的執(zhí)行，就必須提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)。加強對政策執(zhí)行人員的培訓(xùn)，不斷更新政策執(zhí)行者的觀念，提高其職業(yè)道德修養(yǎng)和政策執(zhí)行水平，這些都是提高政策執(zhí)行人員素質(zhì)的重要舉措。

4.建立完善的政策執(zhí)行監(jiān)督機制

對政策執(zhí)行情況及時地跟蹤評估，強化監(jiān)督控制。一方而，我們應(yīng)對政策執(zhí)行過程與成果加以評估，及時糾止政策執(zhí)行過程中的種種偏差及“變形”現(xiàn)象，確認執(zhí)行者所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任;另一方而，對于政府執(zhí)行失敗而造成損失的執(zhí)行者，要追究其責(zé)任，以提高政策執(zhí)行著的責(zé)任意識和效率意識。

第五篇：上有政策 下有對策（最終版）

有政策、下有對策存在的原因

（一）利益最大化追求是上有政策、下有對策現(xiàn)象的根本因素。

公共政策本質(zhì)上是對一定社會關(guān)系中不同群體的利益進行的權(quán)威性劃分。政策執(zhí)行活動就是對利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避”，[4]可以看出，趨利避害是人之共性；在社會生活中，人們之所以從事政治經(jīng)濟活動，其根本的動因在于人們實現(xiàn)自己利益的要求；不同的社會階級、集團、政黨、個人從事政治經(jīng)濟參與活動，同樣是為了通過影響政策，進而實現(xiàn)自己的利益，因此，利益是政治經(jīng)濟生活的主旋律，[5]這就必然導(dǎo)致各個利益群體為了本身的利益進行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策，下有對策就是執(zhí)行主體或者政策指向的目標群體在追求自身利益最大化過程中，一味強調(diào)地方利益、部門利益甚至是個人利益而對原政策的支解曲解。就地方政府來說，在有些地方，煤礦經(jīng)濟是當?shù)刂饕慕?jīng)濟支柱，財政的主要來源，關(guān)閉不合格的煤礦就是減少了財政收入，減少了官員的政績，地方政府及其官員出于地方利益的需要對中央要求清理小煤礦，關(guān)閉不合格的礦井的政策軟拖硬抗，拒不執(zhí)行，為查封的煤礦說情，打招呼；就政策目標指向群體即礦主來看，煤礦開采的巨額利潤是其逃避政策的規(guī)制，大搞上有政策，下有對策的原始動力。資本只要有“有50%的利潤就能鋌而走險，為了100%利潤就敢踐踏一切人間法律，有300%利潤就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險”。

（二）權(quán)力尋租是造成上有政策、下有對策的關(guān)鍵原因。

政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于政策執(zhí)行人員對自身的角色定位。執(zhí)行人員一方面扮演著政府機關(guān)代理人的角色，充當公共角色；同時又作為普通社會的一員，充當私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行政策，然而，應(yīng)然判斷終究不等于實然判斷，理想的行為規(guī)范和行政實踐之間畢竟存在一定差距，由于“經(jīng)濟人”理性的存在，政策執(zhí)行者也在時刻追求自己利益最大化的執(zhí)行方式，[6]由于制度的不完善，這種角色錯位極有可能導(dǎo)致權(quán)力尋租。

權(quán)力尋租是權(quán)力所有者利用公權(quán)力直接尋求非生產(chǎn)性利潤的活動，是通過權(quán)力去參與商品交換和市場競爭以獲取物質(zhì)利益。“權(quán)力尋租” 腐蝕的就是政策執(zhí)行主體，通過政策執(zhí)行主體角色異化改變公共政策的本意，使政策執(zhí)行走樣，甚至落空。在煤礦生產(chǎn)管理領(lǐng)域的“權(quán)力尋租”具體表現(xiàn)“官煤勾結(jié)”：官員或者利用公權(quán)力為不合格的，內(nèi)藏安全隱患的小煤礦提供“官府”保護來獲取利益；或者利用為煤礦企業(yè)辦理采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可等證照收受賄賂，甚至官員及其家屬自身就是礦主和股東；“官煤勾結(jié)”是公權(quán)力對煤礦經(jīng)濟生產(chǎn)的不正當?shù)慕槿雽?dǎo)致的權(quán)力腐敗。政策目標指向群體即礦主通過利益回報的方式與政策執(zhí)行官員結(jié)成了利益共同體，雙方各取所需，卻給人民生命財產(chǎn)的巨大威脅，破壞了政策的權(quán)威性?！肮倜汗唇Y(jié)”使得煤礦安全生產(chǎn)政策的執(zhí)行大打折扣，在安全監(jiān)管、核定生產(chǎn)能力、證照審批等方面搞形式主義，走過場，結(jié)果就是使一些安全要求不達標，生產(chǎn)能力不足的小煤礦通過檢查，照常生產(chǎn)，導(dǎo)致礦難多發(fā)。這種由于政策執(zhí)行主體和目標主體相勾結(jié)導(dǎo)致的“對策”行為極大的影響了原政策的執(zhí)行，甚至使原政策成為一紙空文。

（三）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有對策”的制度原因

政策得到很好執(zhí)行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷構(gòu)成了“上有政策、下有對策”的誘發(fā)因素。政策缺陷體現(xiàn)為政策的多變、政出多門、政策缺乏科學(xué)性，不完整，不配套。今天這個部門在自己管轄范圍制定一個政策，時過不久，情況發(fā)生了變化，又由另外部門匆忙出臺一個政策，這些政策之間缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，無法建立起政策的權(quán)威性和可信性，造成政策執(zhí)行起來普遍性的短期行為和投機行為，對新政策搞“上有政策、下有對策”也就不奇怪了。煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經(jīng)歷了90年代的企業(yè)改制、關(guān)井壓產(chǎn)政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預(yù)期認為政策還要變化，就促使人們對現(xiàn)在的關(guān)閉小煤礦政策持觀望態(tài)度，執(zhí)行不徹底；就煤礦生產(chǎn)安全方面來說，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》和《煤礦安全監(jiān)察條例》等對之都有規(guī)定，由于制定時間不一致，互相矛盾。有些條款滯后卻沒有修改。如，安全生產(chǎn)監(jiān)管方面：原煤炭工業(yè)部制定頒布的技術(shù)標準要求：煤礦井下必須使用防爆電器,由于老礦井的設(shè)計卻無法安裝與使用防爆電器,客觀上不能實施，為應(yīng)付達標只好采取“下有對策”；國務(wù)院《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定的處罰力度過輕，警告，記過缺乏實際意義，并且和人大制定《安全生產(chǎn)法》對煤礦安全事故責(zé)任人的處罰力度不一致，這種政策之間的“撞車”為政策執(zhí)行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對政策的選擇性執(zhí)行，避重就輕，無法威懾違法生產(chǎn)行為。

（四）政策執(zhí)行的監(jiān)控不力是“上有政策、下有對策”的管理體制原因

馮.梅特和馮.豪恩把政策執(zhí)行界定為“為了實現(xiàn)先前的政策決定中所確定的目標，接受有關(guān)政策指導(dǎo)的公共部或者團體所采取的行動”。簡而言之，政策執(zhí)行就是把政策付諸行動。但是“想當然的認為政策付諸實施的過程十分簡單，一定會達到?jīng)Q策目標是錯誤的”[7]在現(xiàn)實中，政策得不到貫徹實施甚至成為一紙空文的情況時有發(fā)生，究其原因，主要是政策執(zhí)行過程中會受到權(quán)力、利益和人的思想意識等主客觀方面的干擾，所以必須對政策執(zhí)行加以監(jiān)控。監(jiān)控的效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。但是，煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)控部門面臨的卻是監(jiān)控的權(quán)威、資金、技術(shù)、人力、信息資源的嚴重不足問題。這就造成實際工作的幾個工作人員監(jiān)督幾十甚至幾百個煤礦，信息缺乏、檢測設(shè)備落后，安全生產(chǎn)監(jiān)控政策執(zhí)行起來流于形式。甚至在煤礦事故的處理中，監(jiān)察部門只有建議權(quán)，權(quán)威性不足，社會輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實質(zhì)制約性，且容易受權(quán)力干擾，導(dǎo)致一些政府和大型企業(yè)在政策的執(zhí)行中大搞“對策”行為。