第一篇：研究上有政策下有對策的現(xiàn)象

研究上有政策下有對策的現(xiàn)象

以房屋限購政策為例

作者信息：

江文杰

11行政管理6班

201131163210

摘要：上有政策下有對策這一做法普遍存在于從古至今的各級組織中，帶來了一定程度的不良影響以及管理的不便。然而這一不良現(xiàn)象在多年以來總是不同程度的屢次發(fā)生而且屢禁不止，其原因也是多種多樣的。針對這一現(xiàn)象，應該要從源頭解決問題，通過分析政策與現(xiàn)狀的差距，來修正和完善原有政策，在此基礎(chǔ)上加強監(jiān)控確保政策的有效落實。

關(guān)鍵詞：上有政策、下有對策、源頭、完善、監(jiān)控

長期以來，“上有政策，下有對策”是在政治，經(jīng)濟，文化等各個領(lǐng)域廣泛存在的一種社會現(xiàn)象，是導致“有令不行，有禁不止”，政令不通的直接原因?？陀^地對這一不良現(xiàn)象進行認真剖析，找準問題的癥結(jié)所在，采取切實有效的過硬措施進行治理，對更好地貫徹落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會具有非常重要的意義。下面我們就以房屋限購政策的落實情況為例，分析上有政策下有對策的表現(xiàn)形式。

一、房屋限購政策與“曲線購房”對策的表現(xiàn)形式

2010年4月30日，北京出臺“國十條”實施細則，率先規(guī)定“每戶家庭只 能新購一套商品房”。而后，廣州作為一線城市，也率先響應國家號召，出臺了以下的房屋限購政策。

（一）、在廣州十區(qū)已擁有1套住房的本市戶籍居民家庭，能提供自購房之日起算的前2年內(nèi)在本市累計繳納1年以上個人所得稅繳納證明或社會保險繳納證明的非本市戶籍居民家庭，限購1套住房(含新建商品住房和二手住房)。

（二）、對在本市已擁有2套及以上住房的本市戶籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非本市戶籍居民家庭、不能提供2年內(nèi)在本市累計繳納1年以上個人所得稅繳納證明或社會保險繳納證明的非本市戶籍居民家庭，暫停在本市向其售房。

（三）、符合廣州有關(guān)高層次人才條件的非本市戶籍人員，且在廣州市無自有住房的，可購1套住房。簡單來說，就是廣州本地居民限購兩套，非本地居民限購1套。

限購令不僅限制了投資客，同時還讓不少改善型吃了誤傷?！吧嫌姓?，下有對策”，即使政策三令五申，但是還是有很多購房者為了買房絞盡腦汁，試圖規(guī)避政策或者打著政策的擦邊球，于是就有了所謂的“曲線購房”。

招數(shù)1 假身份證明買房

為規(guī)避“認房又認貸”之類的調(diào)控政策，一些人設(shè)法借用親戚朋友或公司同事的身份證明去貸款買房，以享受首次貸款買房在首付、貸款利率等優(yōu)惠。招數(shù)2 假個稅證明買房

“限購令”下，外地人買房需提供一年期以上的納稅或社保證明，這一政策催生了虛假個稅證明。

招數(shù)3 假離婚買房

夫妻為多置辦一套房而假離婚，以此來達到減少首付或者降低利率的目的，被網(wǎng)絡(luò)熱議為“繞開限購令的最好方式”。

招數(shù)4 以公司名義買房

“限購令”對企業(yè)購房并無限制，因而部分資金充足的投資客，想借用公司名義購房并期待之后出售獲利。

招數(shù)5 全家接力貸款 通過子女貸款，父母雙方或者一方共同幫助子女一起還款，來將貸還款記錄僅表現(xiàn)在貸款合同人(即父母)名下，不增加其子女購房及貸款記錄，使子女實現(xiàn)實際多套房的購得。

招數(shù)6 贈與房屋

房屋贈與過程中，受贈方只要交納契稅，90平方米以下的普通唯一住宅按1%征收；90~144平方米的普通唯一住宅按1.5%征收；普通非唯一住宅、非普通住宅的按3%征收，沒有“二手房交易是否滿5年”的限制。且贈與房產(chǎn)后所增加的額外稅費比現(xiàn)在營業(yè)少的多。

總的說來，很多購房者通過上述的一些“購房曲徑”來對政策進行規(guī)避，以此達到多購房或者低代價購房的目的。這屬于表面一致、陽奉陰違的執(zhí)行。以至于到最后，宏觀調(diào)控的落實在一些地方成了會議對會議、政策對政策、文件對文件的過程，政策根本得不到良好的執(zhí)行。政府旨在對房價進行調(diào)控的愿望自然也是竹籃打水一場空了、但是，對于廣大購房者來說，這樣的操作似乎也無可厚非，畢竟以經(jīng)濟人的角度來衡量，每個人都希望以最低的代價獲得最高的利益，而他們采取的手段很多又恰恰并不違背法律法規(guī)，所以遵循“存在即合理”的信條，出現(xiàn)是一種行為更加合乎實際情況的表現(xiàn)，所以我們不禁需要思考：問題是否不僅僅出現(xiàn)在“曲線購房”的購房者身上，也同時出現(xiàn)在“限購令”的政策上？

二、“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的成因

導致對中央關(guān)于推動科學發(fā)展重大決策部署搞“上有政策、下有對策”的原因是多方面的，既有政策實施主體的因素，也有來自有關(guān)部門政策本身配套不夠方面的因素；既有執(zhí)行過程本身的因素，也有政策環(huán)境的因素，但歸根到底是受“利益”的驅(qū)動，利益驅(qū)動是消解行政執(zhí)行力的內(nèi)在動因。

（一）“上有政策、下有對策”源于少數(shù)領(lǐng)導干部的錯誤政績觀。一些地方搞“上有政策、下有對策”，說到底是扭曲的政績觀在作怪。他們有的重近輕遠，注重多出政績、快出政績，對長遠發(fā)展缺少統(tǒng)籌謀劃；有的重顯輕潛，熱衷于干看得見、摸得著的工作，忽視短時間內(nèi)無法顯現(xiàn)成效的工作；有的重硬輕軟，喜歡追求硬指標，輕視不易量化的工作；有的重物輕人，一味追求經(jīng)濟增長速度，較少顧及人民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量；有的重局部輕全局，只從局部利益出發(fā)，不從全局考慮問題，甚至為了追求局部利益不惜犧牲全局利益；有的重投入輕收益，只看國內(nèi)生產(chǎn)總值增加了多少，招商引資了多少，不看施政成本，不考慮投入與產(chǎn)出比。正是在這樣政績觀的支配下，有些地方領(lǐng)導，為獲取眼前產(chǎn)值、稅收和利潤，通過行政干預開“綠燈”，上馬與國家宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策相違背的項目。

（二）“上有政策、下有對策”源于政策本身的設(shè)計缺陷。

政策得到很好執(zhí)行，前提是政策本身具有合理性，而政策設(shè)計本身的缺陷為“上有政策、下有對策”預留了誘發(fā)因素，這主要包括三個方面的缺陷：一是政策規(guī)定的各項內(nèi)容沒有反映客觀存在的現(xiàn)實情況，政策規(guī)定的各項行為不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，在執(zhí)行中政策規(guī)范與客觀實際產(chǎn)生了強烈沖突，使政策執(zhí)行失去了實踐基礎(chǔ)；二是政策目標錯誤或者模糊不清、政策內(nèi)容混亂、政策活動主體的職權(quán)責任與活動期限界定不科學，這就給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供了可乘之機；三是政策體系不配套，新舊政策缺乏連續(xù)性，政策層次相互脫節(jié)，政策間目標、內(nèi)容和效應相互沖突等等。這一方面給政策執(zhí)行帶來了困難，同時也給執(zhí)行者尋找“對策”打開了方便之門。

（三）“上有政策、下有對策”源于政策執(zhí)行的監(jiān)控不力。

對政策執(zhí)行的監(jiān)控效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，也取決于監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。在行政監(jiān)督實踐中，由于政府機關(guān)內(nèi)外各種監(jiān)督之間的關(guān)系不夠順暢，各種監(jiān)督主體程度不同地存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍不夠明確、具體等問題，彼此又缺乏聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運行高效的有機整體，這就給“上有政策、下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件。

三、深度分析問題成因，從源頭上杜絕“上有政策、下有對策”

（一）科學發(fā)展、政令暢通。

加強政令暢通的管理，最重要的就是要建立立體化、全方位的監(jiān)督體系和監(jiān)督機制。加強內(nèi)部管理，完善內(nèi)控組織和內(nèi)控制度，踐行廉政制度，保證政令暢通。加強外部監(jiān)督，要切實發(fā)揮審計部門的監(jiān)管職能和監(jiān)督作用，從嚴查處令而不行的行為。加強社會監(jiān)督，要把輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督有機結(jié)合。一是依靠法律確保政策執(zhí)行活動順利進行，切實推行依法行政，依法管理，全面消除阻礙政策目標實現(xiàn)的各種干擾，保障政策執(zhí)行活動有法可依，有章可循，從而有利于政策的順利實施。二是利用經(jīng)濟手段的間接性、有償性和關(guān)聯(lián)性來調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中的各種不同經(jīng)濟利益之間的關(guān)系，以促進政策順利實施，使政策目標得以實現(xiàn)。三是通過思想誘發(fā)人們的動機，激勵人們的積極性。

（二）完善政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)。

政策執(zhí)行監(jiān)控是保證政策得以順利實施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。首先，完善監(jiān)控主體地位、權(quán)力來源與配置。其次，充分應用現(xiàn)代科技構(gòu)建政策執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理各種政策執(zhí)行信息，建立完備的信息控制系統(tǒng)。最后，資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制等方面應對監(jiān)控部門適當傾斜。

（三）深化改革，創(chuàng)新思路。

要科學推行政令暢通，杜絕“下有對策”，就必須通過改革和創(chuàng)新，理順體制和機制，從源頭上逐步消除其滋生的土壤和條件，要進一步推行創(chuàng)新改革，加大開放力度，逐步引入競爭機制。即便是政策也可以通過試施行進行競爭，甚至這個競爭能夠加入政策制定者的績效考核內(nèi)容之中。以至促進所制定出的政策能夠不浮于表面的指標，落實到政策所希望達到的目標。

總之，要從源頭上防治“上有政策，下有對策”，就必須切實把以人為本德核心貫穿到確保政令暢通的工作中，不斷創(chuàng)新形式，加強業(yè)務(wù)建設(shè)，紀律作風建設(shè)，完善公眾監(jiān)督體制，增加監(jiān)管透明度，強化監(jiān)管執(zhí)行力度，按照全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的要求來開展監(jiān)管工作，堅持標本兼治，兩手齊抓，努力開創(chuàng)共產(chǎn)主義事業(yè)科學發(fā)展的新局面。

【參考文獻】

1、渠仲明、王建軍。論中國行政決策機制的改革和完善[J]西北大學學報（社會科學版），2003，（3）。

2、王國紅。論政策執(zhí)行中的政策規(guī)避[J]。唯實，2003，（2）。

3、韓虎龍。政策執(zhí)行不力的原因探析[J]。理論探索，2003，（3）。

4、陳奇星。論加強和完善行政監(jiān)督機制[J]。社會科學，1999，（11）。

第二篇：上有政策下有對策現(xiàn)象

“上有政策下有對策現(xiàn)象”面試題的原因、對策已經(jīng)不再是一個新鮮的話題。真正讓大家關(guān)心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。

曾經(jīng)有一道公務(wù)員面試真題是這樣的：兩代會期間，有代表反映某些地方存在著“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國務(wù)院”的現(xiàn)象，請談?wù)効捶ā?/p>

對于這樣一道題想必各位考生都并不陌生，這反映的是一個上有政策而下有對策的問題。至于其原因、其對策已經(jīng)不再是一個新鮮的話題。真正讓大家關(guān)心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。畢竟在中國這樣的現(xiàn)象還不勝枚舉，“禍國”必然“殃民”，所以這種現(xiàn)象必須從根本上進行遏制。

自廣西河池市朝陽煤礦突擊提拔7名礦長助理下井帶班的消息被中央人民廣播電臺披露后，便引起了輿論軒然大波，這種上有政策、下有對策的問題再一次引起了人們的關(guān)注。其實這種現(xiàn)象由來已久，或明或暗，一直是屢禁不止。其實靠出臺一項政策，就解決應該解決的問題，這或多或少存在空想主義的色彩。因為一項好的政策在落實的過程中，經(jīng)過層級的交接，必然會出現(xiàn)一些偏離初衷的問題。所以要想讓政策落到實處，若沒有強有力的執(zhí)行，與更強有力的監(jiān)督，定會有人從中鉆政策的空子，正應了俗語所說的“道高一尺，魔高一丈”，此舉無疑會讓人民的利益?zhèn)涫軗p失，無疑會使黨和國家的形象再一次受到挑戰(zhàn)。

又如高考(論壇)加分政策，這本來是不拘一格選人才、打破了“唯課程論”的一項非常好的舉措，但是這項好的政策卻被人們再一次以另外一種方式進行了解讀和執(zhí)行，“武術(shù)冠軍”、“奧數(shù)冠軍”等稱號席卷中國的高考市場，這突如其來的旋風式的榮譽稱號，無非都是為了響應這一政策，謀取自身的利益，這樣一種以利益為導向的行為必然會讓我們選拔綜合型人才的初衷再一次扼殺在搖籃之中。所以這樣的現(xiàn)象使我們不得不正視一個問題，就是上面有政策，下面永遠有對策與之進行赤膊的較量，也使我們不得不認識到監(jiān)督的重要性和必要性。

那么如何保證監(jiān)督的有效性和真實性，首先，就需要執(zhí)行者和監(jiān)督者要主觀上明確自身所承擔的責任和義務(wù)，更要從思想上意識到要樹立起全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識。其次，客觀上就需要我們的制度要更加完善，這個制度要保證我們的監(jiān)督更加到位，反之懲治也應該更加到位。最后，監(jiān)督不是一個人的事，我們一直在強調(diào)人民群眾是我們監(jiān)督的主體，是監(jiān)督的主力軍，所以作為人民群眾的一員一定要善于行使手中的權(quán)利，不要個人自掃門前雪，更不要事不關(guān)己高高掛起，一定要有一種責任感和使命感，行使自身參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，讓我們的政策得到更加有效的貫徹和落實、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對自己的關(guān)心、得到實惠，這才是我們制定政策的初衷。

“初衷不改，唯有監(jiān)管”，希望通過我們每一個人的努力，可以使我們徹底走出“上有政策，下有對策”的怪圈。

第三篇：上有政策下有對策

從行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的角度看——

“上有政策，下有對策”的動因及解決

何睿清 40824036 漢語言文學

一、“上有政策，下有對策”的概念詮釋

“上有政策，下有對策”是我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行過程中普遍存在的一種行政現(xiàn)象，隨著時代的發(fā)展，其表現(xiàn)形式越發(fā)多樣化。有人認為是“上有政策，下有對策”對上級政策的“創(chuàng)新性”靈活運用，是用足、用活上級政策，有利于政策的不斷完善；也有人認為“上有政策，下有對策”無非是對付上機政策之策，它實際上是“創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解為我所用；還有人認為“上有政策，下有對策”是政策變通的一種表現(xiàn)形式，如果運用得當，這樣的“對策”不僅合理而且合法。撇開個人見仁見智的看法，導致此種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因也是復雜多樣的，我國行政決策機制的不科學，政府政策執(zhí)行過程存在缺陷，以及分散化的行政監(jiān)督機制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件，主要表現(xiàn)為政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，針對此種現(xiàn)象帶了的負面影響，必須提出相應的治理對策。

二、“上有政策，下有對策”的動因分析

（一）、我國行政決策體制的不科學，導致政策制定中出現(xiàn)了問題；

總體而言，我國已經(jīng)建立了一套較為完整的行政決策框架，但科學性和可行性仍有待提高，如果決策機制缺乏科學性，政策也會缺乏合理性。具體表現(xiàn)在：

1.科學的決策機制尚未真正建立起來。各級黨委、政府以及人大是行政決策的中樞系統(tǒng)。但是在實踐中，三方的決策權(quán)、職責范圍劃分不清晰，關(guān)系不合理，人大和政府決策職能沒有充分發(fā)掘。各級行政機關(guān)雖已組建由信息、咨詢、決策和監(jiān)督組成的決策系統(tǒng)，但目前而言，這一系統(tǒng)并未真正發(fā)揮其所應有的作用。由于在行政決策中對信息收集、處理和應用重要性認知的缺失，導致信息不暢，致使信息在傳達過程中應具有的準確性、真實性、及時性沒能得到很好的實現(xiàn)。此外，各級黨政部門決策研究機構(gòu)地位尷尬、職能未能充分發(fā)揮，名為輔助決策機構(gòu)，實際并未真正履行其應有的研究決策職責。而民間的政策研究、咨詢機構(gòu)等發(fā)展緩慢，規(guī)模小，數(shù)量和功能都不完善，尚不能在政府決策中發(fā)揮其應有的作用。

2.決策程序不規(guī)范。目前我國行政決策程序不嚴謹、規(guī)章不完整等現(xiàn)象仍然很普遍，不少行政部門和基層組織在行政決策中沒有遵循“真實的調(diào)查、認真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現(xiàn)象嚴重，致使決策民主性缺失。地方政府和各部門領(lǐng)導人對于社會同步發(fā)展的科學決策理論和技術(shù)重視程度不夠，且學習能力又不足，對各種先進的現(xiàn)代決策理論、手段和技術(shù)缺乏了解和應用，這種固步自封的做法一定程度上使決策的科學化水平大打折扣。

3.科學的決策責任制度缺失。責任心淡化是決策者在決策過程中產(chǎn)生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學、有效的決策責任制度的缺乏。一是決策力和決策責任相分離、決策成敗和決策者個人的榮辱得失、升遷降免缺乏必然直接的聯(lián)系；二是決策責任主體不明確，所謂集體決策、集體負責往往產(chǎn)生責任擴散效應，決策失誤后無人承擔實際責任;三是對決策失誤責任追查不嚴格，每每以“交學費”作為護身符，逃避責任追究。

（二）、行政執(zhí)行體制的缺陷成為“上有政策，下有對策”的滋生土壤；

執(zhí)行是既定的決策目標得以實現(xiàn)的動態(tài)過程。合理的執(zhí)行機制是政策有效執(zhí)行的必要條件。當前我國政府的執(zhí)行機制缺陷是“上有政策，下有對策”行為的重要原因。

1.政策執(zhí)行中某些環(huán)節(jié)的偏差導致政策執(zhí)行不力。尤其是政策宣傳以及信息溝通體制上的缺陷。在政策執(zhí)行中，有些人不重視政策宣傳，或者宣傳出現(xiàn)失誤，政府公共政策的傳播渠道不通暢，缺乏一定的信息溝通和反饋機制，使得公共政策在宣傳過程中受阻和歪曲，嚴重影響政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行者與政策對象就政策產(chǎn)生誤解，使得政策執(zhí)行者無所適從。

2.政府執(zhí)行力的弱化

政府執(zhí)行力一般是指政府組織為了達到既定目標，依法使用、調(diào)度和控制各種公共資源，貫徹執(zhí)行國家方針政策、法律法規(guī)以及上級的指示、決定、決議，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標和任務(wù)的能力。政策執(zhí)行力是一種合力，政府執(zhí)行力中各個要素的優(yōu)化組合是形成高校執(zhí)行力的關(guān)鍵。執(zhí)行力弱就難以保證政令暢通。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

①政策本身存在漏洞

政策本身的缺陷，使得有空可鉆。一是政策缺乏合理性，政策缺乏針對性，沒有反映客觀存在的實際情況，在決策執(zhí)行時就沒有實踐的基礎(chǔ)；二是政策缺乏合理性，盲目地將目標定的過高，在執(zhí)行時會受到現(xiàn)實條件和政策資源的制約。三是政策缺乏明晰性，政策目標模糊不清、內(nèi)容混亂、主體職權(quán)責任界定不科學，就可能給政策執(zhí)行者帶來對政策目標和內(nèi)容理解上的困難，可能會給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供可乘之機。

②執(zhí)行主體的利益需求和能力缺失導致偏差

政策執(zhí)行主體出于自己的理解和利益需要，可能會附加一些原來政策沒有的內(nèi)容，特別是公共政策與自身利益沖突時，一些政策執(zhí)行主體就會尋找政策替代甚至曲解、變通；政策執(zhí)行主體由于自身的能力和素質(zhì)不夠，也會造成他們對政策難以全面、正確地理解。這些都會妨礙執(zhí)行主體準確地執(zhí)行政策。

（三）、分散的行政監(jiān)督體制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件。

行政監(jiān)督機制過于分散是“上有政策，下有對策”行為產(chǎn)生的前提。目前具有中國特色的行政監(jiān)督機制在我國雖已形成，但仍不完善，行政部門在執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)“政出多門、政令不暢”等現(xiàn)象，從而為“上有政策，下有對策”行為提供了條件。目前我國監(jiān)督機制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.缺乏監(jiān)督合力。在監(jiān)督的實踐過程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系不順，同時它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯(lián)系，未能形成一個具有“嚴密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、高效運行”的整體。因此，監(jiān)督中出現(xiàn)監(jiān)督區(qū)域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問題時，便出現(xiàn)“多方插手”和“推諉扯皮、無人監(jiān)督”并存的現(xiàn)象。這就導致了監(jiān)督的整體功能減弱，監(jiān)督機制弱化，監(jiān)督合力缺失。

2.監(jiān)督法規(guī)不完善，可操作性不強。行政監(jiān)督隸屬于法制監(jiān)督，但目前我國的行政監(jiān)督法制化程度仍較低。一方面由于監(jiān)督法律法規(guī)空缺。如新聞機構(gòu)和廣大人民群眾進行監(jiān)督的相關(guān)法律并未出臺，使監(jiān)督活動法律依據(jù)缺失；另一方面在于現(xiàn)存監(jiān)督規(guī)則措詞籠統(tǒng)，標準和可供操作細則模糊，使監(jiān)督主體很難準確裁量和及時查糾違法違規(guī)行為

3.專門監(jiān)督機構(gòu)缺乏獨立性。目前，具有專門行政監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)如各監(jiān)察部門等，多為政府機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)。就領(lǐng)導機制而言，其受雙重領(lǐng)導——同級行政機關(guān)和上級相關(guān)部門，從而導致了其受多重控制的現(xiàn)實，獨立性缺乏。

三、“上有政策，下有對策”問題的解決

目前，我國離實現(xiàn)行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)的目標，還有相當長的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有實現(xiàn)了三者的協(xié)調(diào)一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。

第一，健全科學民主的決策體制。

事實證明，“好制度可以讓壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”合理完善的政策，減少違反政策所帶來的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)的幾率，盡量消除“對策行為”產(chǎn)生的收益動機。合理的公共政策則需要科學民主的決策制度來予以保證。民主決策和科學政策評估是保證政策科學性的前提條件。要充分發(fā)揮專家學者以及廣大政策目標群體的聰明才智，還要把基層執(zhí)行人員納入決策議程。同時，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進行民意調(diào)查、舉行聽政會等方式廣納民意，反之，有可能導致政策脫離實際。

第二，加強政策執(zhí)行過程中的思想文化建設(shè)。

政策的執(zhí)行落實要靠人來完成，包括政策執(zhí)行者和政策目標所指向的群體。人是物質(zhì)和精神的統(tǒng)一體，人的主觀能動性的發(fā)揮離不開思想意識的支撐，價值觀和信念這種內(nèi)化了的制約機制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因為道德意識制約調(diào)節(jié)的是“理性經(jīng)濟人”的內(nèi)心思想，進而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。加強政策執(zhí)行主體和目標群體的思想意識教育，具體來說就是要加強二者正確的利益觀和政績觀的塑造。承認追求個人合理利益的正當性，同時也要認識到利益是一個矛盾體，包含了個人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優(yōu)先選擇。

第三，完善權(quán)力制約體系。

任何人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不易的經(jīng)驗。由于歷史和認識上的原因，我國實行的是中央集權(quán)的政治體制，這種集權(quán)體制在“集中力量辦大事”方面具有優(yōu)越性，但過分的集權(quán)，不利于權(quán)力的互相監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力不能保障政策的有效執(zhí)行。從現(xiàn)階段來看，完善權(quán)力制約機制首先要合理分權(quán)，合理劃分決策與監(jiān)督等部門，使其互相監(jiān)督，尤其是要提高監(jiān)督部門的獨立性，既保障了政策執(zhí)行，又實現(xiàn)了監(jiān)控有力。只有權(quán)力的互相制約，才能從根本上消除權(quán)力尋租的空間。對權(quán)力尋租行為加大懲罰力度，增加腐敗成本，使權(quán)力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經(jīng)濟上傾家蕩產(chǎn)、思想上后悔莫及”；規(guī)范權(quán)力運作，使得官員的權(quán)力在“陽光下”運行，從根本上保證政策的實施。

第四，完善政策執(zhí)行監(jiān)督機制。政策執(zhí)行監(jiān)督是保證政策得以順利實施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。首先，完善監(jiān)督主體地位、權(quán)力與配置。其次，充分利用現(xiàn)代科技構(gòu)建政策執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理各種政策執(zhí)行信息，建立完備的信息控制系統(tǒng)。最后，資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制等方面應對監(jiān)控部門適當傾斜，而目前監(jiān)控部門普遍存在資源不足等問題，必須對這些問題加以改善，避免因資源缺乏產(chǎn)生“下有對策”行為，保證行政決策得以切實執(zhí)行。

第四篇：上有政策下有對策（精選）

作業(yè)：

怎樣看待政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的“上有政策，下有對策”現(xiàn)象？

答：該問題應當從兩方面來回答：

一、該現(xiàn)象是必要的。我們都知道上級制定的政策很多是科學的，但他并不意味著政策是適合每一個地方的，我們講具體問題具體分析、一切從實際出發(fā)就是說的這種情況，如果不從本地的實際出發(fā)一味的執(zhí)行上級的政策，就可能會與當?shù)氐膶嶋H相沖突，反而會好心辦壞事。就現(xiàn)實來說，文革時期我國農(nóng)村實行的人民公社的制度，后來證明是和本國的生產(chǎn)力發(fā)展狀況是不相適應的，故而就產(chǎn)生了后來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，這在全國范圍內(nèi)得到大力推廣，但是到迄今為止我國仍有一些地方在實行人民公社的制度，這其中比較有名的就是華西村，且發(fā)展的比現(xiàn)在的其它地區(qū)都要好很多。由此可見，“上有政策，下有對策”是很有必要的，只要是符合當?shù)貙嶋H的就可以適當?shù)撵`活運用，只要符合“三個有利于”的標準都可以并且應當拿來為人民服務(wù)?？偟膩碚f，上級制定的政策只是一個綱要是從全國范圍來考慮的，而所謂的從群眾中來到群眾中去的工作方法就要求我們將其應有到群眾中去，這是一個共性與個性的問題，只有在應用的過程中堅持具體問題具體分析、理論聯(lián)系實際、實事求是，在應用的過程中要靈活實際、活學活用，才能達到農(nóng)民增收、農(nóng)村富裕的目的。相對來說，如果上級的政策是錯誤的，就一定不能去執(zhí)行否則就會帶來重大損失。比如說“文革”時的政策就有些是不對的，而下級卻不加辨認的執(zhí)行，從而導致了一系列的問題，這也從另一方面證明了該現(xiàn)象存在的必要性。

二、該現(xiàn)象是應當嚴厲打擊的?！吧嫌姓?，下有對策”將導致上級的方針政策得不到全面充分地貫徹實施，在具體落實時扭曲、變樣、走樣，從而影響了目標的實現(xiàn)，也在一定程度上惡化了黨群關(guān)系、干部關(guān)系。不可否認，現(xiàn)如今社會中這一現(xiàn)象是相當普遍的，在有些地方上級的政策很少或根本得不到有力地實施，政策成了形同虛設(shè)之物，這對政府的公信力是一個沉重的打擊。之所以會出現(xiàn)這樣的一種現(xiàn)象，我覺得問題是多方面的。首先，就政府來說，我們都知道政府人員的工資在社會上來說并不是很高，或者從他們的角度來說收入同身份不相匹配，故而貪污腐敗時有發(fā)生，曲解政策、罔顧法律也是有發(fā)生；其次，有些人奉行“有權(quán)不用、過期作廢”的理念，我們都知道新的政策的執(zhí)行必定會損害一部分人的利益，這就為他們以權(quán)謀私提供了便利：再次，現(xiàn)如今的干部考評制度的不完善，只以政績來斷定干部的升遷，這就導致一些利民政策的不到實施，而一些利于出現(xiàn)政績的反而容易得到實施，不論是否對人民有利，或者干脆曲解上級的政策。而由于一朝權(quán)在手就成了一地的“土皇帝”“地主”，缺乏應有的監(jiān)督機制，政策制定好了只要發(fā)下去就行了，這是大部分的情況，上級認為或者說相信下級能很好的貫徹執(zhí)行上級的指示，或者應有的監(jiān)督機制形同虛設(shè)，起不到應有的作用，這一現(xiàn)象在地方尤其嚴重。比如，由于現(xiàn)如今煤礦事故的頻繁發(fā)生，上級規(guī)定領(lǐng)導要下礦坑，不久后礦場里的一些礦工都成了領(lǐng)導；再比如，有些城市的政策是常住非戶籍家庭只能購買1套商品住宅，而下面的對策是突擊補交一年的社保；或搞一張一年的繳稅記錄，找個單位掛靠一下，再去稅務(wù)局補申報一下就行等等，這樣的例子不勝枚舉。上級制定的政策是為了解決問題的，現(xiàn)在反而制造了許多問題，也導致了公眾對政府的評價日益降低。所以我認為現(xiàn)如今的干部管理制度、績效考核制度、行政監(jiān)督制度、責任監(jiān)督制度、財政管理制度、信息反饋制度都有待進一步完善，由于現(xiàn)行制度中的約束、監(jiān)督、激勵制度的缺從而所導致的這一現(xiàn)象，故而對出現(xiàn)這種現(xiàn)象必須嚴厲打擊。

總的來說，“上有政策，下有對策”這一現(xiàn)象的出現(xiàn)有其必要性，對他我們要從兩方面來加以考慮，不能全盤肯定，也不能全盤否定，要具體問題具體分析，看這一現(xiàn)象在特定的環(huán)境下是否是符合實際是否符合廣大人民的利益，然后才能判斷它是否正確，而對于錯誤的我們要加以改正，正確的要加以推廣。第七組小組成員： 馬向輝劉洋湯磊裴建哲林怡瀟

第五篇：“上有政策,下有對策”動因與對策研究

“上有政策，下有對策”動因與對策研究

摘要

伴隨公共行政領(lǐng)域的擴大，公共政策理論與公共行政實踐結(jié)合愈加緊密，人們開始更加關(guān)注政策的執(zhí)行。本文針對我國“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，探討政策執(zhí)行者執(zhí)行不力的原因，引入現(xiàn)代企業(yè)管理方法，以期提高我國地方政府政策執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞：政策；動因；對策

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾逐漸凸顯出來，群體性事件頻發(fā)。為實現(xiàn)我國順利完成社會轉(zhuǎn)型目標，貫徹落實中央政策，加強地方政策執(zhí)行能力是關(guān)鍵。而“上有政策，下有對策”一直是我國政策執(zhí)行的一大頑疾。

據(jù)搜狐網(wǎng)報道，2006年8月廣州市國土房管局掛牌出讓開發(fā)區(qū)兩塊住宅地，要求90%建成90平方米以下中小戶型。值得注意的是這兩幅最終必須建成至少4603套限價中小戶型房，每套房的最高價不能超過6000元/平方米建筑面積。消息出來之后一時成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點，這是廣州乃至全國首先推出的限價房，而更讓人們關(guān)注的是限定的價格6000元/平方米，因為這個區(qū)域的商品房均價不到5000元/平方米，在居住環(huán)境容積率方面也比“限價房”好很多，那這樣的限價顯然沒有意義，不少網(wǎng)友甚至業(yè)內(nèi)人士認為政府沒有限價簡直就是在抬價，目的是把地賣個好價錢。

近年來，房地產(chǎn)市場出現(xiàn)市場過熱，商品住房價格過高、上漲過快、供應緊張的問題。國務(wù)院對此出臺多項政策嚴厲打擊囤地炒房等非法炒作行為。然而，廣州市政府在全國率先推行“限價房”，打著響應中央號召的旗，實為哄抬房價，牟取利益，“掛羊頭，賣狗肉”造成政府公信力下降，上級政策也變?yōu)橐患埧瘴摹?/p>

一、“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的表現(xiàn)

（一）政策執(zhí)行的原則性缺失

有效的政策執(zhí)行離不開正確把握政策的原則性和創(chuàng)新性。“原則性是有政策本身固有的屬性所決定的” ①,黨和國家制定的各種方針政策是從人民的根本利益出發(fā)，針對特定的政策問題和目標而設(shè)定，具有很強的宏觀性和指導意義。政策執(zhí)行首要是保證領(lǐng)會黨中央文件精神和宗旨，嚴格按照政策規(guī)定落實政策目

標，不能隨意曲解政策。創(chuàng)新性要求上級政府或部門政策給予下級政府或部門一定發(fā)揮空間，地方政府或部門依據(jù)實際情況有效整合利用地方資源，尋找適當途徑，創(chuàng)新手段，靈活解決問題達成目標。

堅持政策的原則性，才能保持政策的嚴肅和權(quán)威，樹立政策執(zhí)行者人民公仆和政府為人民服務(wù)的良好形象。堅持政策的創(chuàng)新性，才能避免政策教條僵化，是政策不至于成“空頭支票”。

從以上角度出發(fā)，政策落實不到位往往由于政策執(zhí)行者不恰當?shù)淖兺ǎ?1.“神不似，形似”，照搬照抄上級文件，不加思考，機械執(zhí)行，不求靈活變通，思想僵化、保守、封閉。奉行“不求有功，但求無過”的消極思想。表面上堅持政策原則，實際違背了政策創(chuàng)新性。

2.“神不似，形亦失”，過分強調(diào)政策創(chuàng)新性，背離政策原則性。以地方利益為準，隨意“變通”上級政策，給政策“打折處理”，甚至出現(xiàn)與上級政策相悖的情形。

（二）政策落實的不良效果

1.政策附加，在政策執(zhí)行過程中，利用上級政策的信息缺陷，在政策的具體執(zhí)行上，對原政策進行附加，曲解政策精神、擴大政策對象范圍、替換政策內(nèi)容等以獲取私利?！巴琳摺北闶堑湫偷恼吒郊印２粌H造成政策執(zhí)行過程的復雜化，同時降低政府部門的公信力和政策的嚴肅性。

2.政策利用，政策在執(zhí)行過程中，“斷章取義”——政策只被部分執(zhí)行，使政策目標偏離，政策無效等現(xiàn)象。

3.政策敷衍，或是由于政策阻礙地方利益，或是由于政策執(zhí)行者自身原因，對政策執(zhí)行只做表面功夫，照搬照抄上級文件，傳達上級任務(wù)卻不對政策實際執(zhí)行過程不做任何評估和監(jiān)督，敷衍了事。

4.政策抵制，政策執(zhí)行者抱與政策相抗衡的態(tài)度，為政策落實設(shè)置重重障礙。

二、“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的原因分析

（一）政策執(zhí)行機制的影響

1.機構(gòu)林立，職能不清。長期以來，我國政府面臨機構(gòu)繁多、部門林立、職能設(shè)置重復的問題，造成各方利益難以均衡，政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)政策附加、政

策抵抗等問題。職能劃分不清，多頭決策，導致政出多門和執(zhí)行者相互“扯皮”、推諉現(xiàn)象。

2.監(jiān)督機制不完善，執(zhí)行主體自身監(jiān)督意識較弱。美國著名行政學家艾莉諾?奧斯特羅姆指出，“在每一個群體中，都有不顧道德規(guī)范，只要一有可能便采取機會主義行為的人”。因此，在政策執(zhí)行過程中必須完善監(jiān)督機制。我國監(jiān)督主體在政策執(zhí)行過程中由于自身監(jiān)督意識是較弱、制度欠缺等方面的原因還存在監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。

3.組織內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)欠缺，政出多門。公共政策的執(zhí)行往往牽扯到多個部門，政出多門就是由于部門間“各自為政”，缺乏溝通協(xié)調(diào)造成的，最終導致政府信用下降和政策執(zhí)行的復雜性。同時，信息傳達距離過長，上下級溝通渠道不暢，“上傳下達”速度緩慢，耗時費力，造成資源浪費和政策執(zhí)行延誤。

（二）政策執(zhí)行人員素質(zhì)影響

政策執(zhí)行者是政策執(zhí)行過程中“諸多因素最為活躍、最為關(guān)鍵的因素”。尤其是直接與政策受眾打交道的基層工作者其政策水平、價值觀念和政策執(zhí)行方法決定了政策是否能實現(xiàn)政策目標。若政策執(zhí)行者缺乏必要的知識和能力，對政策理解不透就容易導致政策傳達、宣傳、執(zhí)行中失真。政策執(zhí)行者思想上拜金主義、利己主義、本位主義、官僚主義等阻礙國家政策的落實。

領(lǐng)導者的管理理念、思想作風直接作用于所在執(zhí)行機構(gòu)的政治文化和組織氛圍。在我國，政府部門領(lǐng)導者即使政策執(zhí)行者也是政策制定者，官僚主義作風影響下，政策執(zhí)行者脫離民眾，貪圖舒服，做“官老爺”，令政策只成“口號”。

（三）中央與地方利益的博弈

中央政府制定的政策是從全國的情況出發(fā)，具有全局性。地方性政策必然從本地區(qū)情況出發(fā)。然而，我國幅員遼闊、人口眾多，在東部地區(qū)和西部地區(qū)，沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)，城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展方面存在很大差異性。中央與地方考慮問題的角度和方式不同，從而對利益的要求也不同。在利益總量既定的條件下，國家制度、法律對中央與地方利益界定不明確，容易使雙方相互爭奪某一領(lǐng)域利益資源，產(chǎn)生矛盾。

（四）政策本身的缺陷

任何政策能夠得到好的貫徹和落實都必須以提供科學合理的政策方案為前提，缺乏合理性的政策只會背離了解決問題的初衷。在缺乏“實事求是”精神，主觀臆想設(shè)計下提出的不合實際的政策目標挫傷政策執(zhí)行者工作的積極性，甚至因政策目標要求過高造成政策執(zhí)行者虛報謊報政績。諸如“大躍進”時期提出的“趕英超美”等政策目標違背客觀規(guī)律，導致在執(zhí)行中失敗的慘痛教訓。

三、解決“上有政策，下有對策”問題的路徑

（一）制定公共政策應具有公平性、正義性、明晰性的特點。

1.公平性和正義性是政府角色要求。以實現(xiàn)公共意志為目標的政府在社會運行系統(tǒng)中扮演利益再分配者和仲裁者。正是基于這樣的角色要求，政府行為應始終保持公正立場，引導和落實公眾意志，調(diào)節(jié)各方利益，滿足公民合理需求，保障公民權(quán)利不受侵害，提供正義與功力相結(jié)合的公平方案（政策），實現(xiàn)社會的正義和有序。

2.明晰性是政策有效執(zhí)行的重要前提。政策必須是明確、清晰，有利于政策執(zhí)行過程中可操作性，不能模棱兩可、含糊不清。含糊籠統(tǒng)的政策容易引起政策被曲解，導致政策執(zhí)行失敗。

（二）完善政策執(zhí)行機制

1.落實責任追究機制。政策執(zhí)行者其公共權(quán)力來源于公眾，負有公共責任。建立責任制對其行為進行控制和規(guī)范勢在必行。對崗位進行工作分析，明確職位職責、權(quán)利范圍、能力要求等狀況，將責任落實到具體個人，對政策執(zhí)行偏差、執(zhí)行誤差，甚至違背政策、對抗政策造成嚴重后果的責任人給予有依據(jù)的懲罰措施。強化政策執(zhí)行者責任意識和服務(wù)意識。

2.加強政策執(zhí)行監(jiān)督制度。實行政策執(zhí)行公開化制度，增強政策執(zhí)行活動的透明度——除涉及黨和國家機密外，按照相關(guān)法律、程序公布信息，從而減少“暗箱操作”的生存空間。

3.完善政策執(zhí)行的溝通協(xié)調(diào)機制。建立專業(yè)性的溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立雙向溝通的通常渠道，保證上情下達、下情上達和橫向溝通順暢。精簡機構(gòu)，利用現(xiàn)代科技，縮短溝通環(huán)節(jié)和距離，減少信息失真率。

（三）強化監(jiān)督主體的監(jiān)督作用。

1.強化人民代表大會的監(jiān)督作用，設(shè)立專門的監(jiān)督委員會，使人大代表專職化，防止人大代表權(quán)力邊緣化危險。

2.保證黨紀委會和政府檢察機關(guān)的獨立地位，要求監(jiān)督主體和客體相分離，將上級機構(gòu)僅限于業(yè)務(wù)領(lǐng)導，監(jiān)督機構(gòu)不受同級黨委和政府的領(lǐng)導。

3.發(fā)揮社會監(jiān)督作用，人民群眾是政策主要對象，其政策感受更加深刻，且能夠直接反映政策執(zhí)行實際效果。政策執(zhí)行的偏差造成的后果人民群眾將是第一時間發(fā)現(xiàn)的，良好社會監(jiān)督作用更全面、更具體、更直接，能有效緩解政策“滯后性”所造成的損失，和修正政策執(zhí)行過程中的偏差。因此，應擴大群眾政治參與，增強民眾自為監(jiān)督意識，完善我國檢舉制度，保護檢舉人人身安全。

（四）引入企業(yè)管理理論，規(guī)范管理

1.人員選拔。合格的政策執(zhí)行者首先應具備良好的德行，公民賦予行政者公共權(quán)力是為實現(xiàn)公民個人無法完成的目標，即公共權(quán)力是行政者實現(xiàn)目標的手段而不是行政者的目標。合格的政策執(zhí)行者應具備良好服務(wù)意識。不僅如此，政策執(zhí)行者還應具備較高的政策水平，對政策的性質(zhì)、精神、含義、內(nèi)容等擁有充分的理解能力，掌握所從事政策領(lǐng)域的專業(yè)知識。

2.賞罰分明，注重效率。在保持政策原則性下，鼓勵政策執(zhí)行手段的創(chuàng)新，注重對執(zhí)行手段進行“成本——效益分析”。物質(zhì)報酬和非物質(zhì)報酬相結(jié)合方式鼓勵創(chuàng)新，調(diào)動政策執(zhí)行者工作積極性，提高執(zhí)行效率，以期選擇到代價最經(jīng)濟又可實現(xiàn)的政策執(zhí)行手段。

（五）實現(xiàn)中央與地方利益的一致性

我國改革開放三十年之久，在堅持“一個中心，兩個基本點，四項基本原則”的基本國策下，我國經(jīng)濟得到長足發(fā)展。同時，亦形成以GDP增長為主要指標的績效考核評估制度，使得地方政府“虛報”、“謊報”政績，大肆建設(shè)形象工程，重復建設(shè)等，制造出地方GDP增長的“虛高”。

對此，應加強中央與地方溝通，協(xié)調(diào)雙方利益需求，中央針對地區(qū)情況制定不同績效考核指標和指標權(quán)重比例。將中央利益與地方利益調(diào)整一致，減少政策執(zhí)行阻力，同時實現(xiàn)社會效益的增長。

注

釋

①張駿生《公共政策的有效執(zhí)行》北京：清華大學出版社 2006年12月 p.15