第一篇：“上有政策、下有對(duì)策”中政策執(zhí)行的相關(guān)分析

“上有政策、下有對(duì)策”中政策執(zhí)行的相關(guān)分析 摘要對(duì)“上有政策、下有對(duì)策”進(jìn)行政策執(zhí)行分析，也要考慮到政策制定的相關(guān)要因素的影響。政策的制定和政策的執(zhí) 行是政策過(guò)程中兩個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，又是極為復(fù)雜的，都要受到諸多因素的影響和制約。對(duì)“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象中 的政策制定與政策執(zhí)行相關(guān)的作用要素進(jìn)行分析是對(duì)于我們認(rèn)識(shí)公共決策是非常有意義的。

一、前言

“上有政策，下有對(duì)策”是我國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中一種常見(jiàn)的現(xiàn)象。通常在提到“上有政策、下有對(duì)策”時(shí)，都會(huì)涉及到政策執(zhí)行的問(wèn)題，而且是執(zhí)行不力的問(wèn)題。在此需要說(shuō)明的是：“上有政策、下有對(duì)策”既可能對(duì)公共政策的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生消極影響，但也可能對(duì)公共政策的目標(biāo)的完成產(chǎn)生積極作用。任何一項(xiàng)政策若想得到很好執(zhí)行并產(chǎn)生積極結(jié)果，政策變通是必不可少的。而政策變通又有積極和消極之分：積極的政策變通是為了更好的執(zhí)行政策，做到原則性和靈活性的統(tǒng)一；而消極的變通過(guò)分強(qiáng)調(diào)了靈活性，違背了原政策的基本精神，是對(duì)原政策的背離。相對(duì)而言，所以政策中“上有政策、下有對(duì)策”也就可能產(chǎn)生正負(fù)兩種不同的影響。不管是消極影響，還是對(duì)政策進(jìn)程的積極作用，對(duì)“上有政策、下有對(duì)策”的政策執(zhí)行的相關(guān)分析都是頗有意義的。上有政策，下有對(duì)策其實(shí)質(zhì)是政策的制定者與政策的執(zhí)行者之間進(jìn)行的一種利益博弈的過(guò)程。進(jìn)一步思考，上有政策、下有對(duì)策的政策現(xiàn)象對(duì)政策目標(biāo)的完成是產(chǎn)生積極的正的方面的效應(yīng)，還是產(chǎn)生消極的負(fù)的方面的影響？究其原因應(yīng)該從兩方面分析：一是“上有政策”的制定是否科學(xué)合理；二是“下有對(duì)策”的執(zhí)行是否符合政策的目標(biāo)，是否執(zhí)行有效。也就是政策的制定和政策的執(zhí)行問(wèn)題，而政策的制定與執(zhí)行兩個(gè)方面的不同組合可以得出兩種截然不同的結(jié)果，即政策制定科學(xué)，執(zhí)行有效；政策制定科學(xué)，執(zhí)行效率缺失；還有就是政策制定不合理，執(zhí)行無(wú)效力。作為一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案，任何一項(xiàng)政策都必須通過(guò)政策的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程才能使效能得以發(fā)揮，而政策執(zhí)行本身就是一個(gè)極為復(fù)雜的過(guò)程，其效果要受到諸多因素的影響和制約，其中政策制定的科學(xué)與否對(duì)政策執(zhí)行效果至關(guān)重要。通常人們認(rèn)為，“上有政策，下有對(duì)策”緣由是因?yàn)閳?zhí)行的問(wèn)題，是執(zhí)行不力、無(wú)效造成的。而人們之所以有這種觀點(diǎn)，是因?yàn)檫@種觀點(diǎn)本身就存在一種定，即認(rèn)為政策的制定是科學(xué)的、合理的，政策是明確的、穩(wěn)定的，政策并不存在問(wèn)題，所以在政策過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題則一定是在政策執(zhí)行方面的。我們不可否認(rèn)，在這種政策現(xiàn)象中執(zhí)行不力可能是其原因，但也有可能存在的問(wèn)題是政策制定方面。也就是說(shuō)，“上有政策、下有政策”現(xiàn)象如果存在問(wèn)題則應(yīng)該從兩方面來(lái)分析考慮：政策的制定和政策的執(zhí)行。

二、政策制定對(duì)政策執(zhí)行影響要素分析

政策制定的科學(xué)合理性對(duì)政策的執(zhí)行效果至關(guān)重要，科學(xué)的政策制定是政策有效執(zhí)行的前提。政策制定是否科學(xué)主要體現(xiàn)在政策的合理性、明確性、穩(wěn)定性、一致性等。

（一）政策制定的合理性與政策的執(zhí)行

政策的制定必須是合理的，而政策制定的合理性首先在于政策制定的現(xiàn)實(shí)可操作性。政策的制定要符合現(xiàn)實(shí)條件和要求，制定的政策目標(biāo)不能過(guò)高，也不能過(guò)低，但又要是針對(duì)客觀存在的問(wèn)題，力求解決問(wèn)題的制定的政策。政策的合理性的內(nèi)容還包括政策執(zhí)行所需要和所擁有的資源的考慮，因?yàn)橥瑥?fù)雜的制定一樣，政策的執(zhí)行也是非常復(fù)雜的政策環(huán)節(jié)，政策的執(zhí)行需要充足的資源，簡(jiǎn)單的說(shuō)，包括各種人力、物力、財(cái)力的支持。如果中央的政策的符合公眾的根本利益，也是針對(duì)迫切需要解決的問(wèn)題提出的，但是沒(méi)有考慮到地方政府執(zhí)行能力，特別是沒(méi)有相應(yīng)的資源得以實(shí)施，那么這項(xiàng)政策再好，其制定也不是合理的。

（二）政策的明確性與政策的執(zhí)行

政策作為人們的一種行為規(guī)范，政策必須是明確的、清晰的。決不能模棱兩可、含糊不清。政策的明確性之所以重要，首先在于政策的執(zhí)行要求對(duì)政策理解的準(zhǔn)確無(wú)誤，不能不同地域、不同級(jí)別的相關(guān)政策執(zhí)行過(guò)程對(duì)政策的理解千差萬(wàn)別，這又如何談得政策的執(zhí)行效率。反過(guò)來(lái)講，模棱兩可、含糊不清的政策頒布執(zhí)行后，由于政府內(nèi)部性的存在，政策執(zhí)行者很可能會(huì)將含糊不清的政策理解為有利于自身或其組織利益的傾向來(lái)執(zhí)行，從而在很大程度上為己謀利，而對(duì)于政策的執(zhí)行者而言，他們也會(huì)冠冕堂皇的認(rèn)為是在“執(zhí)行政策”。在“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象中，如果政策本身并非明確清晰，那么執(zhí)行后難以達(dá)到預(yù)期的效果，其原因就不應(yīng)該只從執(zhí)行的角度來(lái)尋找了。

（三）政策的穩(wěn)定性與政策的執(zhí)行

政策的穩(wěn)定性就是指政策在其有效期內(nèi)的一種相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。政策的是否穩(wěn)定在很大程度上關(guān)系到政策執(zhí)行主體對(duì)政策認(rèn)同的程度。政策的執(zhí)行重要一點(diǎn)就在于政策主體對(duì)政策的認(rèn)同，政策執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)同在一定程度上可以降低政策的執(zhí)行成本，有利于政策的實(shí)施。所以政策的穩(wěn)定性對(duì)政策執(zhí)行的影響也是顯而易見(jiàn)的。而且政策是對(duì)社會(huì)資源和利益進(jìn)行權(quán)威性分配的方案，政策如果朝令夕改則會(huì)導(dǎo)致不同時(shí)間參加分配的目標(biāo)群體所處的政策規(guī)則、方案大為不同，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上導(dǎo)致政策失效的概率大為增加?！吧嫌姓?、下有對(duì)策”，如果上面的政策朝令夕改，那下面的政策也必會(huì)是五花八門(mén)。還有，政策制定過(guò)程中的一致性也很重要，包括政策內(nèi)在的一

致性與政策外的一致性。政策的制定還要有一定的彈性，這種彈性有別有政策的含糊不清，是指政策必須有足夠的彈性以保證其能夠隨著環(huán)境條件的改變而做出相應(yīng)的調(diào)整。也就是說(shuō)，政策、方案及設(shè)計(jì)應(yīng)能夠隨著環(huán)境的不同而快速地調(diào)整，這又包括組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、功能的變動(dòng)等。

三、政策執(zhí)行受到的影響的要素分析

上有政策、下有對(duì)策，如果政策制定是科學(xué)的，也就是說(shuō)是合理的、明確的、有效的、一致的、又有彈性等等。那么仍然存在問(wèn)題，則就應(yīng)該分析政策執(zhí)行的原因了。“從政策的起始到最終執(zhí)行政策的各個(gè)不同階段之間的距離使政策過(guò)程在一系列級(jí)別上出現(xiàn)差錯(cuò)，也給出差錯(cuò)提供了機(jī)會(huì)?！蓖叩闹贫ㄒ粯樱叩膱?zhí)行也是一個(gè)極為復(fù)雜的過(guò)程，影響政策的執(zhí)行方面的因素有：政策的執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、政策執(zhí)行的監(jiān)控等。(一)政策的執(zhí)行主體

政策畢竟要靠人來(lái)執(zhí)行，而政策主體的作用在政策執(zhí)行的過(guò)程中顯得尤為重要。任何一項(xiàng)政策最終都要靠執(zhí)行者來(lái)實(shí)施，執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)同、對(duì)政策執(zhí)行行為的投入、較高的政策水平和管理水平均是政策執(zhí)行的有效條件。另外，執(zhí)行主體對(duì)政策執(zhí)行的影響也遠(yuǎn)不僅于此。公共選擇理論認(rèn)為：人是一個(gè)自利的、理性的、追求效用最大化的人。由于政策本身是對(duì)利益進(jìn)行權(quán)威性分配的方案，而政策的執(zhí)行者很有可能是對(duì)其自身利益或組織目標(biāo)的追求而非公共利益或社會(huì)福利，從而產(chǎn)生政府的內(nèi)部性問(wèn)題。政策執(zhí)行主體在執(zhí)行過(guò)程中不可能做到完全的“價(jià)值中立”，必然會(huì)進(jìn)行比較。如果在政策執(zhí)行中其實(shí)際收益與預(yù)期收益之間，或者個(gè)人收益與他人收益之間存在差距，而這種差距會(huì)直接影響到政策主體的有效執(zhí)行政策。政策的制定要有一定的彈性，以保證其能夠隨著環(huán)境條件的改變而做出相應(yīng)的調(diào)整。政策的這種彈性是不可缺少的，但正是這種政策執(zhí)行的彈性大大助長(zhǎng)了政策執(zhí)行者趨利沖動(dòng)。政策制定留有彈性的本意是促使政策能隨著環(huán)境的變化而做出相應(yīng)的調(diào)整，而這種彈性卻通常被執(zhí)行者用來(lái)追求其自身利益。

（二）目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的影響

目標(biāo)群體是指公共政策執(zhí)行過(guò)程中直接受到影響的公眾對(duì)象。公共政策的執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期的效果，不是公共政策制定者一廂情愿的事情，也不是公共政策制定者完全能夠決定的，它還與公共政策目標(biāo)群體對(duì)待政策的態(tài)度密切相關(guān)。同政策執(zhí)行者對(duì)政策認(rèn)同一樣，政策的目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同一樣很重要，一般來(lái)說(shuō)，目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同程度越高，政策的執(zhí)行阻力越小。目標(biāo)群體順從、接受政策，政策執(zhí)行就會(huì)成功；目標(biāo)群體不順從，拒不接受政策，政策執(zhí)行就會(huì)失??；目標(biāo)群體只部分的接受，也會(huì)加大政策執(zhí)行的難度。目標(biāo)群體包括意見(jiàn)領(lǐng)袖、利益團(tuán)體、目標(biāo)人口等，他們對(duì)政策執(zhí)行所持有的態(tài)度非常重要。通常情況下，目標(biāo)群體對(duì)政策的順從程度既與目標(biāo)團(tuán)體衡量政策的成本利益有關(guān)，也與政策對(duì)目標(biāo)團(tuán)體行為調(diào)適有關(guān)。由于對(duì)自利的考慮，出臺(tái)一項(xiàng)政策，如果目標(biāo)群體認(rèn)為這項(xiàng)政策能增加其自身的利益，就容易接受和支持。反之，如果目標(biāo)群體認(rèn)為這項(xiàng)政策是無(wú)益的、甚至是有損他已有的既得利益的，就很難得到對(duì)政策認(rèn)同，容易拒絕。這要求政策制定必須符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，要符合人民群眾的根本利益，并且通過(guò)宣傳、教育、說(shuō)服或引導(dǎo)等方法力求使目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行采取合作支持的態(tài)度。

（三）政策執(zhí)行監(jiān)督對(duì)政策執(zhí)行的重要影響

監(jiān)督制度對(duì)于政策高效地實(shí)施其管理職能具有重要作用，對(duì)于政策執(zhí)行活動(dòng)來(lái)說(shuō)，也不例外。制定的政策要有一定的彈性、靈活性，以保證政策能夠隨著環(huán)境條件的改變而做出相應(yīng)的調(diào)整，從而使政策具有更強(qiáng)的可操作性，但也正是這種彈性可能為執(zhí)行者所利用來(lái)為自己謀利，而在這種“靈活”的范圍內(nèi)，政策執(zhí)行者的行為動(dòng)機(jī)具有很強(qiáng)的隱蔽性，此時(shí)，制定政策所要求的彈性就處于了一個(gè)兩難境地。而這種窘境的解決正是需要監(jiān)督的介入。對(duì)于政策系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，必須通過(guò)政策的監(jiān)督和控制來(lái)找到政策目標(biāo)與執(zhí)行手段之間的差距，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之所在，并尋找解決問(wèn)題的辦法，保證政策的落實(shí)。政策的監(jiān)督機(jī)構(gòu)就要根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行檢查、監(jiān)督，以保證政策達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，或是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題。而對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督主體又可分為：立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等，在我國(guó)還有黨對(duì)相關(guān)部門(mén)的政策執(zhí)行的監(jiān)督。行政監(jiān)督的內(nèi)容包括有行政監(jiān)察、上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)所屬部門(mén)及下級(jí)的業(yè)務(wù)的監(jiān)督和專(zhuān)業(yè)性的監(jiān)督等。另外，公眾和傳媒對(duì)政策的監(jiān)督也是十分重要，公民和傳媒對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督有著其他主體無(wú)法替代的作用。除了上面的三個(gè)方面，還與在政策執(zhí)行中政策的執(zhí)行方式和政策所處的制度環(huán)境等因素有關(guān)。政策執(zhí)行的方式有行政、經(jīng)濟(jì)、法律等不同的手段。要針對(duì)不現(xiàn)的具體情況選擇不同的執(zhí)行手段來(lái)執(zhí)行，從而可以使政策更有效的落實(shí)，降低政策的執(zhí)行成本，提高公眾對(duì)政策的認(rèn)可程度。在政策執(zhí)行所處的環(huán)境方面，中央與地方的關(guān)系要確保確保中央政策在執(zhí)行過(guò)程中的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，又要地方執(zhí)行政策過(guò)程中的靈活性，利于發(fā)揮其創(chuàng)造性。相關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的溝通與協(xié)調(diào)也有利于政策執(zhí)行成本的降低。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，上有政策、下有對(duì)策的分析要考慮到諸多因素影響和制約，這也要從兩方面來(lái)考慮，不管是政策的制定還是政策的執(zhí)行都是非常復(fù)雜的，而且是受到多因素影響的。分析政策執(zhí)行中相關(guān)的要素，更深入的認(rèn)識(shí)“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象是，為了更好的把握這些要素，從而為實(shí)踐做出指導(dǎo)和分析的依據(jù)。政策執(zhí)行是政策過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，也只有有效的政策的執(zhí)行，才能合理的落實(shí)政策。

第二篇：上有政策下有對(duì)策

從行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的角度看——

“上有政策，下有對(duì)策”的動(dòng)因及解決

何睿清 40824036 漢語(yǔ)言文學(xué)

一、“上有政策，下有對(duì)策”的概念詮釋

“上有政策，下有對(duì)策”是我國(guó)現(xiàn)階段政策執(zhí)行過(guò)程中普遍存在的一種行政現(xiàn)象，隨著時(shí)代的發(fā)展，其表現(xiàn)形式越發(fā)多樣化。有人認(rèn)為是“上有政策，下有對(duì)策”對(duì)上級(jí)政策的“創(chuàng)新性”靈活運(yùn)用，是用足、用活上級(jí)政策，有利于政策的不斷完善；也有人認(rèn)為“上有政策，下有對(duì)策”無(wú)非是對(duì)付上機(jī)政策之策，它實(shí)際上是“創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解為我所用；還有人認(rèn)為“上有政策，下有對(duì)策”是政策變通的一種表現(xiàn)形式，如果運(yùn)用得當(dāng)，這樣的“對(duì)策”不僅合理而且合法。撇開(kāi)個(gè)人見(jiàn)仁見(jiàn)智的看法，導(dǎo)致此種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因也是復(fù)雜多樣的，我國(guó)行政決策機(jī)制的不科學(xué)，政府政策執(zhí)行過(guò)程存在缺陷，以及分散化的行政監(jiān)督機(jī)制為“上有政策，下有對(duì)策”行為的產(chǎn)生提供了條件，主要表現(xiàn)為政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，針對(duì)此種現(xiàn)象帶了的負(fù)面影響，必須提出相應(yīng)的治理對(duì)策。

二、“上有政策，下有對(duì)策”的動(dòng)因分析

（一）、我國(guó)行政決策體制的不科學(xué)，導(dǎo)致政策制定中出現(xiàn)了問(wèn)題；

總體而言，我國(guó)已經(jīng)建立了一套較為完整的行政決策框架，但科學(xué)性和可行性仍有待提高，如果決策機(jī)制缺乏科學(xué)性，政策也會(huì)缺乏合理性。具體表現(xiàn)在：

1.科學(xué)的決策機(jī)制尚未真正建立起來(lái)。各級(jí)黨委、政府以及人大是行政決策的中樞系統(tǒng)。但是在實(shí)踐中，三方的決策權(quán)、職責(zé)范圍劃分不清晰，關(guān)系不合理，人大和政府決策職能沒(méi)有充分發(fā)掘。各級(jí)行政機(jī)關(guān)雖已組建由信息、咨詢、決策和監(jiān)督組成的決策系統(tǒng)，但目前而言，這一系統(tǒng)并未真正發(fā)揮其所應(yīng)有的作用。由于在行政決策中對(duì)信息收集、處理和應(yīng)用重要性認(rèn)知的缺失，導(dǎo)致信息不暢，致使信息在傳達(dá)過(guò)程中應(yīng)具有的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、及時(shí)性沒(méi)能得到很好的實(shí)現(xiàn)。此外，各級(jí)黨政部門(mén)決策研究機(jī)構(gòu)地位尷尬、職能未能充分發(fā)揮，名為輔助決策機(jī)構(gòu)，實(shí)際并未真正履行其應(yīng)有的研究決策職責(zé)。而民間的政策研究、咨詢機(jī)構(gòu)等發(fā)展緩慢，規(guī)模小，數(shù)量和功能都不完善，尚不能在政府決策中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.決策程序不規(guī)范。目前我國(guó)行政決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)章不完整等現(xiàn)象仍然很普遍，不少行政部門(mén)和基層組織在行政決策中沒(méi)有遵循“真實(shí)的調(diào)查、認(rèn)真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使決策民主性缺失。地方政府和各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于社會(huì)同步發(fā)展的科學(xué)決策理論和技術(shù)重視程度不夠，且學(xué)習(xí)能力又不足，對(duì)各種先進(jìn)的現(xiàn)代決策理論、手段和技術(shù)缺乏了解和應(yīng)用，這種固步自封的做法一定程度上使決策的科學(xué)化水平大打折扣。

3.科學(xué)的決策責(zé)任制度缺失。責(zé)任心淡化是決策者在決策過(guò)程中產(chǎn)生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學(xué)、有效的決策責(zé)任制度的缺乏。一是決策力和決策責(zé)任相分離、決策成敗和決策者個(gè)人的榮辱得失、升遷降免缺乏必然直接的聯(lián)系；二是決策責(zé)任主體不明確，所謂集體決策、集體負(fù)責(zé)往往產(chǎn)生責(zé)任擴(kuò)散效應(yīng)，決策失誤后無(wú)人承擔(dān)實(shí)際責(zé)任;三是對(duì)決策失誤責(zé)任追查不嚴(yán)格，每每以“交學(xué)費(fèi)”作為護(hù)身符，逃避責(zé)任追究。

（二）、行政執(zhí)行體制的缺陷成為“上有政策，下有對(duì)策”的滋生土壤；

執(zhí)行是既定的決策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。合理的執(zhí)行機(jī)制是政策有效執(zhí)行的必要條件。當(dāng)前我國(guó)政府的執(zhí)行機(jī)制缺陷是“上有政策，下有對(duì)策”行為的重要原因。

1.政策執(zhí)行中某些環(huán)節(jié)的偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。尤其是政策宣傳以及信息溝通體制上的缺陷。在政策執(zhí)行中，有些人不重視政策宣傳，或者宣傳出現(xiàn)失誤，政府公共政策的傳播渠道不通暢，缺乏一定的信息溝通和反饋機(jī)制，使得公共政策在宣傳過(guò)程中受阻和歪曲，嚴(yán)重影響政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行者與政策對(duì)象就政策產(chǎn)生誤解，使得政策執(zhí)行者無(wú)所適從。

2.政府執(zhí)行力的弱化

政府執(zhí)行力一般是指政府組織為了達(dá)到既定目標(biāo)，依法使用、調(diào)度和控制各種公共資源，貫徹執(zhí)行國(guó)家方針政策、法律法規(guī)以及上級(jí)的指示、決定、決議，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)的能力。政策執(zhí)行力是一種合力，政府執(zhí)行力中各個(gè)要素的優(yōu)化組合是形成高校執(zhí)行力的關(guān)鍵。執(zhí)行力弱就難以保證政令暢通。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

①政策本身存在漏洞

政策本身的缺陷，使得有空可鉆。一是政策缺乏合理性，政策缺乏針對(duì)性，沒(méi)有反映客觀存在的實(shí)際情況，在決策執(zhí)行時(shí)就沒(méi)有實(shí)踐的基礎(chǔ)；二是政策缺乏合理性，盲目地將目標(biāo)定的過(guò)高，在執(zhí)行時(shí)會(huì)受到現(xiàn)實(shí)條件和政策資源的制約。三是政策缺乏明晰性，政策目標(biāo)模糊不清、內(nèi)容混亂、主體職權(quán)責(zé)任界定不科學(xué)，就可能給政策執(zhí)行者帶來(lái)對(duì)政策目標(biāo)和內(nèi)容理解上的困難，可能會(huì)給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供可乘之機(jī)。

②執(zhí)行主體的利益需求和能力缺失導(dǎo)致偏差

政策執(zhí)行主體出于自己的理解和利益需要，可能會(huì)附加一些原來(lái)政策沒(méi)有的內(nèi)容，特別是公共政策與自身利益沖突時(shí)，一些政策執(zhí)行主體就會(huì)尋找政策替代甚至曲解、變通；政策執(zhí)行主體由于自身的能力和素質(zhì)不夠，也會(huì)造成他們對(duì)政策難以全面、正確地理解。這些都會(huì)妨礙執(zhí)行主體準(zhǔn)確地執(zhí)行政策。

（三）、分散的行政監(jiān)督體制為“上有政策，下有對(duì)策”行為的產(chǎn)生提供了條件。

行政監(jiān)督機(jī)制過(guò)于分散是“上有政策，下有對(duì)策”行為產(chǎn)生的前提。目前具有中國(guó)特色的行政監(jiān)督機(jī)制在我國(guó)雖已形成，但仍不完善，行政部門(mén)在執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)“政出多門(mén)、政令不暢”等現(xiàn)象，從而為“上有政策，下有對(duì)策”行為提供了條件。目前我國(guó)監(jiān)督機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.缺乏監(jiān)督合力。在監(jiān)督的實(shí)踐過(guò)程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問(wèn)題，這造成了各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系不順，同時(shí)它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯(lián)系，未能形成一個(gè)具有“嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、高效運(yùn)行”的整體。因此，監(jiān)督中出現(xiàn)監(jiān)督區(qū)域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問(wèn)題時(shí)，便出現(xiàn)“多方插手”和“推諉扯皮、無(wú)人監(jiān)督”并存的現(xiàn)象。這就導(dǎo)致了監(jiān)督的整體功能減弱，監(jiān)督機(jī)制弱化，監(jiān)督合力缺失。

2.監(jiān)督法規(guī)不完善，可操作性不強(qiáng)。行政監(jiān)督隸屬于法制監(jiān)督，但目前我國(guó)的行政監(jiān)督法制化程度仍較低。一方面由于監(jiān)督法律法規(guī)空缺。如新聞機(jī)構(gòu)和廣大人民群眾進(jìn)行監(jiān)督的相關(guān)法律并未出臺(tái)，使監(jiān)督活動(dòng)法律依據(jù)缺失；另一方面在于現(xiàn)存監(jiān)督規(guī)則措詞籠統(tǒng)，標(biāo)準(zhǔn)和可供操作細(xì)則模糊，使監(jiān)督主體很難準(zhǔn)確裁量和及時(shí)查糾違法違規(guī)行為

3.專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。目前，具有專(zhuān)門(mén)行政監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)如各監(jiān)察部門(mén)等，多為政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。就領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制而言，其受雙重領(lǐng)導(dǎo)——同級(jí)行政機(jī)關(guān)和上級(jí)相關(guān)部門(mén)，從而導(dǎo)致了其受多重控制的現(xiàn)實(shí)，獨(dú)立性缺乏。

三、“上有政策，下有對(duì)策”問(wèn)題的解決

目前，我國(guó)離實(shí)現(xiàn)行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)，還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有實(shí)現(xiàn)了三者的協(xié)調(diào)一致，才能徹底消除“上有政策，下有對(duì)策”。

第一，健全科學(xué)民主的決策體制。

事實(shí)證明，“好制度可以讓壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！焙侠硗晟频恼?，減少違反政策所帶來(lái)的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)的幾率，盡量消除“對(duì)策行為”產(chǎn)生的收益動(dòng)機(jī)。合理的公共政策則需要科學(xué)民主的決策制度來(lái)予以保證。民主決策和科學(xué)政策評(píng)估是保證政策科學(xué)性的前提條件。要充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者以及廣大政策目標(biāo)群體的聰明才智，還要把基層執(zhí)行人員納入決策議程。同時(shí)，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進(jìn)行民意調(diào)查、舉行聽(tīng)政會(huì)等方式廣納民意，反之，有可能導(dǎo)致政策脫離實(shí)際。

第二，加強(qiáng)政策執(zhí)行過(guò)程中的思想文化建設(shè)。

政策的執(zhí)行落實(shí)要靠人來(lái)完成，包括政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)所指向的群體。人是物質(zhì)和精神的統(tǒng)一體，人的主觀能動(dòng)性的發(fā)揮離不開(kāi)思想意識(shí)的支撐，價(jià)值觀和信念這種內(nèi)化了的制約機(jī)制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因?yàn)榈赖乱庾R(shí)制約調(diào)節(jié)的是“理性經(jīng)濟(jì)人”的內(nèi)心思想，進(jìn)而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。加強(qiáng)政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的思想意識(shí)教育，具體來(lái)說(shuō)就是要加強(qiáng)二者正確的利益觀和政績(jī)觀的塑造。承認(rèn)追求個(gè)人合理利益的正當(dāng)性，同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到利益是一個(gè)矛盾體，包含了個(gè)人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個(gè)人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優(yōu)先選擇。

第三，完善權(quán)力制約體系。

任何人都容易濫用權(quán)力，這是條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。由于歷史和認(rèn)識(shí)上的原因，我國(guó)實(shí)行的是中央集權(quán)的政治體制，這種集權(quán)體制在“集中力量辦大事”方面具有優(yōu)越性，但過(guò)分的集權(quán)，不利于權(quán)力的互相監(jiān)督，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力不能保障政策的有效執(zhí)行。從現(xiàn)階段來(lái)看，完善權(quán)力制約機(jī)制首先要合理分權(quán)，合理劃分決策與監(jiān)督等部門(mén)，使其互相監(jiān)督，尤其是要提高監(jiān)督部門(mén)的獨(dú)立性，既保障了政策執(zhí)行，又實(shí)現(xiàn)了監(jiān)控有力。只有權(quán)力的互相制約，才能從根本上消除權(quán)力尋租的空間。對(duì)權(quán)力尋租行為加大懲罰力度，增加腐敗成本，使權(quán)力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)、思想上后悔莫及”；規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，使得官員的權(quán)力在“陽(yáng)光下”運(yùn)行，從根本上保證政策的實(shí)施。

第四，完善政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。政策執(zhí)行監(jiān)督是保證政策得以順利實(shí)施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對(duì)策”行為的有效方法。首先，完善監(jiān)督主體地位、權(quán)力與配置。其次，充分利用現(xiàn)代科技構(gòu)建政策執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理各種政策執(zhí)行信息，建立完備的信息控制系統(tǒng)。最后，資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制等方面應(yīng)對(duì)監(jiān)控部門(mén)適當(dāng)傾斜，而目前監(jiān)控部門(mén)普遍存在資源不足等問(wèn)題，必須對(duì)這些問(wèn)題加以改善，避免因資源缺乏產(chǎn)生“下有對(duì)策”行為，保證行政決策得以切實(shí)執(zhí)行。

第三篇：上有政策下有對(duì)策現(xiàn)象

“上有政策下有對(duì)策現(xiàn)象”面試題的原因、對(duì)策已經(jīng)不再是一個(gè)新鮮的話題。真正讓大家關(guān)心的是何時(shí)才能走出“上有政策、下有對(duì)策”的怪圈。

曾經(jīng)有一道公務(wù)員面試真題是這樣的：兩代會(huì)期間，有代表反映某些地方存在著“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國(guó)務(wù)院”的現(xiàn)象，請(qǐng)談?wù)効捶ā?/p>

對(duì)于這樣一道題想必各位考生都并不陌生，這反映的是一個(gè)上有政策而下有對(duì)策的問(wèn)題。至于其原因、其對(duì)策已經(jīng)不再是一個(gè)新鮮的話題。真正讓大家關(guān)心的是何時(shí)才能走出“上有政策、下有對(duì)策”的怪圈。畢竟在中國(guó)這樣的現(xiàn)象還不勝枚舉，“禍國(guó)”必然“殃民”，所以這種現(xiàn)象必須從根本上進(jìn)行遏制。

自廣西河池市朝陽(yáng)煤礦突擊提拔7名礦長(zhǎng)助理下井帶班的消息被中央人民廣播電臺(tái)披露后，便引起了輿論軒然大波，這種上有政策、下有對(duì)策的問(wèn)題再一次引起了人們的關(guān)注。其實(shí)這種現(xiàn)象由來(lái)已久，或明或暗，一直是屢禁不止。其實(shí)靠出臺(tái)一項(xiàng)政策，就解決應(yīng)該解決的問(wèn)題，這或多或少存在空想主義的色彩。因?yàn)橐豁?xiàng)好的政策在落實(shí)的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)層級(jí)的交接，必然會(huì)出現(xiàn)一些偏離初衷的問(wèn)題。所以要想讓政策落到實(shí)處，若沒(méi)有強(qiáng)有力的執(zhí)行，與更強(qiáng)有力的監(jiān)督，定會(huì)有人從中鉆政策的空子，正應(yīng)了俗語(yǔ)所說(shuō)的“道高一尺，魔高一丈”，此舉無(wú)疑會(huì)讓人民的利益?zhèn)涫軗p失，無(wú)疑會(huì)使黨和國(guó)家的形象再一次受到挑戰(zhàn)。

又如高考(論壇)加分政策，這本來(lái)是不拘一格選人才、打破了“唯課程論”的一項(xiàng)非常好的舉措，但是這項(xiàng)好的政策卻被人們?cè)僖淮我粤硗庖环N方式進(jìn)行了解讀和執(zhí)行，“武術(shù)冠軍”、“奧數(shù)冠軍”等稱號(hào)席卷中國(guó)的高考市場(chǎng)，這突如其來(lái)的旋風(fēng)式的榮譽(yù)稱號(hào)，無(wú)非都是為了響應(yīng)這一政策，謀取自身的利益，這樣一種以利益為導(dǎo)向的行為必然會(huì)讓我們選拔綜合型人才的初衷再一次扼殺在搖籃之中。所以這樣的現(xiàn)象使我們不得不正視一個(gè)問(wèn)題，就是上面有政策，下面永遠(yuǎn)有對(duì)策與之進(jìn)行赤膊的較量，也使我們不得不認(rèn)識(shí)到監(jiān)督的重要性和必要性。

那么如何保證監(jiān)督的有效性和真實(shí)性，首先，就需要執(zhí)行者和監(jiān)督者要主觀上明確自身所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，更要從思想上意識(shí)到要樹(shù)立起全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)。其次，客觀上就需要我們的制度要更加完善，這個(gè)制度要保證我們的監(jiān)督更加到位，反之懲治也應(yīng)該更加到位。最后，監(jiān)督不是一個(gè)人的事，我們一直在強(qiáng)調(diào)人民群眾是我們監(jiān)督的主體，是監(jiān)督的主力軍，所以作為人民群眾的一員一定要善于行使手中的權(quán)利，不要個(gè)人自掃門(mén)前雪，更不要事不關(guān)己高高掛起，一定要有一種責(zé)任感和使命感，行使自身參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，讓我們的政策得到更加有效的貫徹和落實(shí)、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對(duì)自己的關(guān)心、得到實(shí)惠，這才是我們制定政策的初衷。

“初衷不改，唯有監(jiān)管”，希望通過(guò)我們每一個(gè)人的努力，可以使我們徹底走出“上有政策，下有對(duì)策”的怪圈。

第四篇：上有政策下有對(duì)策（精選）

作業(yè)：

怎樣看待政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象？

答：該問(wèn)題應(yīng)當(dāng)從兩方面來(lái)回答：

一、該現(xiàn)象是必要的。我們都知道上級(jí)制定的政策很多是科學(xué)的，但他并不意味著政策是適合每一個(gè)地方的，我們講具體問(wèn)題具體分析、一切從實(shí)際出發(fā)就是說(shuō)的這種情況，如果不從本地的實(shí)際出發(fā)一味的執(zhí)行上級(jí)的政策，就可能會(huì)與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際相沖突，反而會(huì)好心辦壞事。就現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，文革時(shí)期我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的人民公社的制度，后來(lái)證明是和本國(guó)的生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r是不相適應(yīng)的，故而就產(chǎn)生了后來(lái)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這在全國(guó)范圍內(nèi)得到大力推廣，但是到迄今為止我國(guó)仍有一些地方在實(shí)行人民公社的制度，這其中比較有名的就是華西村，且發(fā)展的比現(xiàn)在的其它地區(qū)都要好很多。由此可見(jiàn)，“上有政策，下有對(duì)策”是很有必要的，只要是符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的就可以適當(dāng)?shù)撵`活運(yùn)用，只要符合“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)都可以并且應(yīng)當(dāng)拿來(lái)為人民服務(wù)。總的來(lái)說(shuō)，上級(jí)制定的政策只是一個(gè)綱要是從全國(guó)范圍來(lái)考慮的，而所謂的從群眾中來(lái)到群眾中去的工作方法就要求我們將其應(yīng)有到群眾中去，這是一個(gè)共性與個(gè)性的問(wèn)題，只有在應(yīng)用的過(guò)程中堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析、理論聯(lián)系實(shí)際、實(shí)事求是，在應(yīng)用的過(guò)程中要靈活實(shí)際、活學(xué)活用，才能達(dá)到農(nóng)民增收、農(nóng)村富裕的目的。相對(duì)來(lái)說(shuō)，如果上級(jí)的政策是錯(cuò)誤的，就一定不能去執(zhí)行否則就會(huì)帶來(lái)重大損失。比如說(shuō)“文革”時(shí)的政策就有些是不對(duì)的，而下級(jí)卻不加辨認(rèn)的執(zhí)行，從而導(dǎo)致了一系列的問(wèn)題，這也從另一方面證明了該現(xiàn)象存在的必要性。

二、該現(xiàn)象是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打擊的。“上有政策，下有對(duì)策”將導(dǎo)致上級(jí)的方針政策得不到全面充分地貫徹實(shí)施，在具體落實(shí)時(shí)扭曲、變樣、走樣，從而影響了目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也在一定程度上惡化了黨群關(guān)系、干部關(guān)系。不可否認(rèn)，現(xiàn)如今社會(huì)中這一現(xiàn)象是相當(dāng)普遍的，在有些地方上級(jí)的政策很少或根本得不到有力地實(shí)施，政策成了形同虛設(shè)之物，這對(duì)政府的公信力是一個(gè)沉重的打擊。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的一種現(xiàn)象，我覺(jué)得問(wèn)題是多方面的。首先，就政府來(lái)說(shuō)，我們都知道政府人員的工資在社會(huì)上來(lái)說(shuō)并不是很高，或者從他們的角度來(lái)說(shuō)收入同身份不相匹配，故而貪污腐敗時(shí)有發(fā)生，曲解政策、罔顧法律也是有發(fā)生；其次，有些人奉行“有權(quán)不用、過(guò)期作廢”的理念，我們都知道新的政策的執(zhí)行必定會(huì)損害一部分人的利益，這就為他們以權(quán)謀私提供了便利：再次，現(xiàn)如今的干部考評(píng)制度的不完善，只以政績(jī)來(lái)斷定干部的升遷，這就導(dǎo)致一些利民政策的不到實(shí)施，而一些利于出現(xiàn)政績(jī)的反而容易得到實(shí)施，不論是否對(duì)人民有利，或者干脆曲解上級(jí)的政策。而由于一朝權(quán)在手就成了一地的“土皇帝”“地主”，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督機(jī)制，政策制定好了只要發(fā)下去就行了，這是大部分的情況，上級(jí)認(rèn)為或者說(shuō)相信下級(jí)能很好的貫徹執(zhí)行上級(jí)的指示，或者應(yīng)有的監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，起不到應(yīng)有的作用，這一現(xiàn)象在地方尤其嚴(yán)重。比如，由于現(xiàn)如今煤礦事故的頻繁發(fā)生，上級(jí)規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)要下礦坑，不久后礦場(chǎng)里的一些礦工都成了領(lǐng)導(dǎo)；再比如，有些城市的政策是常住非戶籍家庭只能購(gòu)買(mǎi)1套商品住宅，而下面的對(duì)策是突擊補(bǔ)交一年的社保；或搞一張一年的繳稅記錄，找個(gè)單位掛靠一下，再去稅務(wù)局補(bǔ)申報(bào)一下就行等等，這樣的例子不勝枚舉。上級(jí)制定的政策是為了解決問(wèn)題的，現(xiàn)在反而制造了許多問(wèn)題，也導(dǎo)致了公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)日益降低。所以我認(rèn)為現(xiàn)如今的干部管理制度、績(jī)效考核制度、行政監(jiān)督制度、責(zé)任監(jiān)督制度、財(cái)政管理制度、信息反饋制度都有待進(jìn)一步完善，由于現(xiàn)行制度中的約束、監(jiān)督、激勵(lì)制度的缺從而所導(dǎo)致的這一現(xiàn)象，故而對(duì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象必須嚴(yán)厲打擊。

總的來(lái)說(shuō)，“上有政策，下有對(duì)策”這一現(xiàn)象的出現(xiàn)有其必要性，對(duì)他我們要從兩方面來(lái)加以考慮，不能全盤(pán)肯定，也不能全盤(pán)否定，要具體問(wèn)題具體分析，看這一現(xiàn)象在特定的環(huán)境下是否是符合實(shí)際是否符合廣大人民的利益，然后才能判斷它是否正確，而對(duì)于錯(cuò)誤的我們要加以改正，正確的要加以推廣。第七組小組成員： 馬向輝劉洋湯磊裴建哲林怡瀟

第五篇：上有政策 下有對(duì)策（最終版）

有政策、下有對(duì)策存在的原因

（一）利益最大化追求是上有政策、下有對(duì)策現(xiàn)象的根本因素。

公共政策本質(zhì)上是對(duì)一定社會(huì)關(guān)系中不同群體的利益進(jìn)行的權(quán)威性劃分。政策執(zhí)行活動(dòng)就是對(duì)利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，見(jiàn)利莫能勿就，見(jiàn)害莫能勿避”，[4]可以看出，趨利避害是人之共性；在社會(huì)生活中，人們之所以從事政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其根本的動(dòng)因在于人們實(shí)現(xiàn)自己利益的要求；不同的社會(huì)階級(jí)、集團(tuán)、政黨、個(gè)人從事政治經(jīng)濟(jì)參與活動(dòng)，同樣是為了通過(guò)影響政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己的利益，因此，利益是政治經(jīng)濟(jì)生活的主旋律，[5]這就必然導(dǎo)致各個(gè)利益群體為了本身的利益進(jìn)行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策，下有對(duì)策就是執(zhí)行主體或者政策指向的目標(biāo)群體在追求自身利益最大化過(guò)程中，一味強(qiáng)調(diào)地方利益、部門(mén)利益甚至是個(gè)人利益而對(duì)原政策的支解曲解。就地方政府來(lái)說(shuō)，在有些地方，煤礦經(jīng)濟(jì)是當(dāng)?shù)刂饕慕?jīng)濟(jì)支柱，財(cái)政的主要來(lái)源，關(guān)閉不合格的煤礦就是減少了財(cái)政收入，減少了官員的政績(jī)，地方政府及其官員出于地方利益的需要對(duì)中央要求清理小煤礦，關(guān)閉不合格的礦井的政策軟拖硬抗，拒不執(zhí)行，為查封的煤礦說(shuō)情，打招呼；就政策目標(biāo)指向群體即礦主來(lái)看，煤礦開(kāi)采的巨額利潤(rùn)是其逃避政策的規(guī)制，大搞上有政策，下有對(duì)策的原始動(dòng)力。資本只要有“有50%的利潤(rùn)就能鋌而走險(xiǎn)，為了100%利潤(rùn)就敢踐踏一切人間法律，有300%利潤(rùn)就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險(xiǎn)”。

（二）權(quán)力尋租是造成上有政策、下有對(duì)策的關(guān)鍵原因。

政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于政策執(zhí)行人員對(duì)自身的角色定位。執(zhí)行人員一方面扮演著政府機(jī)關(guān)代理人的角色，充當(dāng)公共角色；同時(shí)又作為普通社會(huì)的一員，充當(dāng)私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行政策，然而，應(yīng)然判斷終究不等于實(shí)然判斷，理想的行為規(guī)范和行政實(shí)踐之間畢竟存在一定差距，由于“經(jīng)濟(jì)人”理性的存在，政策執(zhí)行者也在時(shí)刻追求自己利益最大化的執(zhí)行方式，[6]由于制度的不完善，這種角色錯(cuò)位極有可能導(dǎo)致權(quán)力尋租。

權(quán)力尋租是權(quán)力所有者利用公權(quán)力直接尋求非生產(chǎn)性利潤(rùn)的活動(dòng)，是通過(guò)權(quán)力去參與商品交換和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以獲取物質(zhì)利益?！皺?quán)力尋租” 腐蝕的就是政策執(zhí)行主體，通過(guò)政策執(zhí)行主體角色異化改變公共政策的本意，使政策執(zhí)行走樣，甚至落空。在煤礦生產(chǎn)管理領(lǐng)域的“權(quán)力尋租”具體表現(xiàn)“官煤勾結(jié)”：官員或者利用公權(quán)力為不合格的，內(nèi)藏安全隱患的小煤礦提供“官府”保護(hù)來(lái)獲取利益；或者利用為煤礦企業(yè)辦理采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可等證照收受賄賂，甚至官員及其家屬自身就是礦主和股東；“官煤勾結(jié)”是公權(quán)力對(duì)煤礦經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的不正當(dāng)?shù)慕槿雽?dǎo)致的權(quán)力腐敗。政策目標(biāo)指向群體即礦主通過(guò)利益回報(bào)的方式與政策執(zhí)行官員結(jié)成了利益共同體，雙方各取所需，卻給人民生命財(cái)產(chǎn)的巨大威脅，破壞了政策的權(quán)威性?！肮倜汗唇Y(jié)”使得煤礦安全生產(chǎn)政策的執(zhí)行大打折扣，在安全監(jiān)管、核定生產(chǎn)能力、證照審批等方面搞形式主義，走過(guò)場(chǎng)，結(jié)果就是使一些安全要求不達(dá)標(biāo)，生產(chǎn)能力不足的小煤礦通過(guò)檢查，照常生產(chǎn)，導(dǎo)致礦難多發(fā)。這種由于政策執(zhí)行主體和目標(biāo)主體相勾結(jié)導(dǎo)致的“對(duì)策”行為極大的影響了原政策的執(zhí)行，甚至使原政策成為一紙空文。

（三）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有對(duì)策”的制度原因

政策得到很好執(zhí)行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷構(gòu)成了“上有政策、下有對(duì)策”的誘發(fā)因素。政策缺陷體現(xiàn)為政策的多變、政出多門(mén)、政策缺乏科學(xué)性，不完整，不配套。今天這個(gè)部門(mén)在自己管轄范圍制定一個(gè)政策，時(shí)過(guò)不久，情況發(fā)生了變化，又由另外部門(mén)匆忙出臺(tái)一個(gè)政策，這些政策之間缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，無(wú)法建立起政策的權(quán)威性和可信性，造成政策執(zhí)行起來(lái)普遍性的短期行為和投機(jī)行為，對(duì)新政策搞“上有政策、下有對(duì)策”也就不奇怪了。煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經(jīng)歷了90年代的企業(yè)改制、關(guān)井壓產(chǎn)政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預(yù)期認(rèn)為政策還要變化，就促使人們對(duì)現(xiàn)在的關(guān)閉小煤礦政策持觀望態(tài)度，執(zhí)行不徹底；就煤礦生產(chǎn)安全方面來(lái)說(shuō)，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》和《煤礦安全監(jiān)察條例》等對(duì)之都有規(guī)定，由于制定時(shí)間不一致，互相矛盾。有些條款滯后卻沒(méi)有修改。如，安全生產(chǎn)監(jiān)管方面：原煤炭工業(yè)部制定頒布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求：煤礦井下必須使用防爆電器,由于老礦井的設(shè)計(jì)卻無(wú)法安裝與使用防爆電器,客觀上不能實(shí)施，為應(yīng)付達(dá)標(biāo)只好采取“下有對(duì)策”；國(guó)務(wù)院《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定的處罰力度過(guò)輕，警告，記過(guò)缺乏實(shí)際意義，并且和人大制定《安全生產(chǎn)法》對(duì)煤礦安全事故責(zé)任人的處罰力度不一致，這種政策之間的“撞車(chē)”為政策執(zhí)行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對(duì)政策的選擇性執(zhí)行，避重就輕，無(wú)法威懾違法生產(chǎn)行為。

（四）政策執(zhí)行的監(jiān)控不力是“上有政策、下有對(duì)策”的管理體制原因

馮.梅特和馮.豪恩把政策執(zhí)行界定為“為了實(shí)現(xiàn)先前的政策決定中所確定的目標(biāo)，接受有關(guān)政策指導(dǎo)的公共部或者團(tuán)體所采取的行動(dòng)”。簡(jiǎn)而言之，政策執(zhí)行就是把政策付諸行動(dòng)。但是“想當(dāng)然的認(rèn)為政策付諸實(shí)施的過(guò)程十分簡(jiǎn)單，一定會(huì)達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)是錯(cuò)誤的”[7]在現(xiàn)實(shí)中，政策得不到貫徹實(shí)施甚至成為一紙空文的情況時(shí)有發(fā)生，究其原因，主要是政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)受到權(quán)力、利益和人的思想意識(shí)等主客觀方面的干擾，所以必須對(duì)政策執(zhí)行加以監(jiān)控。監(jiān)控的效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。但是，煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)控部門(mén)面臨的卻是監(jiān)控的權(quán)威、資金、技術(shù)、人力、信息資源的嚴(yán)重不足問(wèn)題。這就造成實(shí)際工作的幾個(gè)工作人員監(jiān)督幾十甚至幾百個(gè)煤礦，信息缺乏、檢測(cè)設(shè)備落后，安全生產(chǎn)監(jiān)控政策執(zhí)行起來(lái)流于形式。甚至在煤礦事故的處理中，監(jiān)察部門(mén)只有建議權(quán)，權(quán)威性不足，社會(huì)輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實(shí)質(zhì)制約性，且容易受權(quán)力干擾，導(dǎo)致一些政府和大型企業(yè)在政策的執(zhí)行中大搞“對(duì)策”行為。