第一篇：政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”的性質(zhì)及相關(guān)問(wèn)題研究

政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”的性質(zhì)及相關(guān)問(wèn)題研究

---------兼論行政合同的性質(zhì)歸屬

安徽明泉律師事務(wù)所 桂林

內(nèi) 容 提 要

本文著眼于社會(huì)現(xiàn)實(shí)糾紛，從兩起案例的閱讀出發(fā)，提出當(dāng)前司法實(shí)務(wù)界和法學(xué)理論界對(duì)政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”這一行政合同的性質(zhì)歸屬及糾紛處理機(jī)制這一命題。

接著，作者從法學(xué)探討的角度層層分析了行政合同的法律屬性。有國(guó)外法律的規(guī)定，我國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定，及作者對(duì)我國(guó)行政合同所做的分類以及有關(guān)行政合同糾紛的分類。最后得出“項(xiàng)目投資合同”應(yīng)屬于具有民事性質(zhì)的行政合同這一觀點(diǎn)。同時(shí)，作者重點(diǎn)闡述了該類行政合同產(chǎn)生糾紛應(yīng)援用民事法律規(guī)范，適用民事訴訟程序的法理依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

最后，作者又分析了“項(xiàng)目投資合同”的相關(guān)前置程序問(wèn)題和規(guī)范“項(xiàng)目投資合同”的簽訂問(wèn)題。

本文既有理論探討內(nèi)容，又有解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的目的，理論探討是為了解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。關(guān)鍵詞：項(xiàng)目投資合同 行政合同 法律屬性 民事性質(zhì) 引言

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立，改革開(kāi)放的進(jìn)一步推進(jìn)，各地方人民政府吸引外來(lái)投資熱潮的興起，政府的行政命令、行政指導(dǎo)、行政計(jì)劃的管理模式向部分行政合同管理模式的轉(zhuǎn)變，政府以優(yōu)惠政策為誘餌為吸引外資而與投資商簽訂“項(xiàng)目投資合同”亦日趨平凡，由其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府更是樂(lè)此不彼。然而，政府行為的官本位思想不可能在短時(shí)間消除殆盡，依法行政也不可能完全落到實(shí)處，同時(shí)，投資商唯利是圖的本性與依法誠(chéng)實(shí)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求在現(xiàn)階段的不調(diào)和，以及我國(guó)法律關(guān)于行政程序、行政合同、立法的不健全，使得政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”的內(nèi)容五花八門，性質(zhì)難以認(rèn)定，糾紛也是層出不窮。

本文試圖對(duì)簽訂“項(xiàng)目投資合同”這一現(xiàn)象予以考察、分析，辨別“項(xiàng)目投資合同”的本質(zhì)屬性，以期找出履行“項(xiàng)目投資合同”容易產(chǎn)生糾紛的現(xiàn)實(shí)原因，進(jìn)而提出如何規(guī)范“項(xiàng)目投資合同”的簽訂和產(chǎn)生糾紛后的處理機(jī)制。另外本文從研究實(shí)際問(wèn)題著手，也對(duì)我國(guó)行政合同的法律定性及糾紛處理機(jī)制做了法律探討。

一、“項(xiàng)目投資合同”的性質(zhì)及糾紛處理機(jī)制的爭(zhēng)議

要理性的辨別政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”的本質(zhì)屬性，不能僅僅著重于看合同的名稱和簽訂合同的主體，更要考察“項(xiàng)目投資合同”簽訂的目的、價(jià)值取向和合同的內(nèi)容。

下面先閱讀一下兩份“項(xiàng)目投資合同”的主要內(nèi)容： 案例

一、合同名稱：《項(xiàng)目投資合同》

簽訂主體：甲方：――開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)，乙方：――公司 合同內(nèi)容：

1、簽訂合同的目的、依據(jù)：經(jīng)甲乙雙方友好協(xié)商，乙方?jīng)Q定在甲方投資建設(shè)―――項(xiàng)目，本著平等誠(chéng)信的原則，簽訂如下投資協(xié)議。

2、甲方權(quán)利義務(wù)：根據(jù)乙方投資規(guī)模和項(xiàng)目需要，甲方以――價(jià)格提供乙方土地――畝；甲方為乙方項(xiàng)目近區(qū)在報(bào)批、規(guī)劃選址、土地征用等方面實(shí)行一站式服務(wù)；乙方項(xiàng)目建設(shè)可享受――政府優(yōu)惠政策。

3、乙方權(quán)利義務(wù)：項(xiàng)目總投資 萬(wàn)元，項(xiàng)目投資強(qiáng)度不低于每畝 萬(wàn)元；乙方在建設(shè)進(jìn)度達(dá)到投資計(jì)劃20%即可申領(lǐng)土地證，領(lǐng)證前付清土地出讓金。

4、違約責(zé)任：任何一方不履行本合同義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任，承擔(dān)違約責(zé)任的方式本合同有約定的按約定執(zhí)行，無(wú)約定的，按照合同法和相關(guān)法律規(guī)定辦理。

5、糾紛解決機(jī)制：本合同履行中如有爭(zhēng)議，應(yīng)協(xié)商解決，協(xié)調(diào)不成的，可訴請(qǐng)合同履行地法院裁決。

案例

二、合同名稱：《――區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目協(xié)議書》 簽訂主體：甲方：――人民政府，乙方：――公司 合同內(nèi)容：

1、簽訂合同的目的、依據(jù)：為加快――城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善城市面貌，甲乙雙方本著互惠互利原則進(jìn)行友好協(xié)商，達(dá)成如下協(xié)議。

2、甲方權(quán)利義務(wù)：負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目計(jì)劃、土地及開(kāi)放建設(shè)所涉及到的有關(guān)手續(xù)和文件；負(fù)責(zé)乙方在開(kāi)發(fā)建設(shè)中享受的相關(guān)優(yōu)惠政策的兌現(xiàn)和落實(shí)（以政府發(fā)布的優(yōu)惠政策為準(zhǔn)）；

3、乙方權(quán)利義務(wù)：享有通過(guò)拆遷及征用獲得的土地使用權(quán)，并不再支付土地出讓金和有關(guān)費(fèi)用；負(fù)責(zé)完成開(kāi)放建設(shè)范圍內(nèi)的拆遷、補(bǔ)償、安置和房屋開(kāi)發(fā)及配套建設(shè)；

4、違約責(zé)任：甲乙雙方對(duì)本協(xié)議中的條款保證履行和兌現(xiàn)，否則甲乙雙方均要按照國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。

5、糾紛解決機(jī)制：未作約定。

以上兩份投資合同內(nèi)容迥異，他們的性質(zhì)屬于行政合同還是民事合同，一時(shí)也難以辨別。我們先分析一下兩份投資合同的異同點(diǎn)。

兩份投資合同具有的相同屬性：

1、簽訂主體類同，一方是政府，一方是投資商。

2、簽訂合同的目的類同，政府都是是為了加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，更好的實(shí)現(xiàn)其管理職能；投資商是為了獲取利益。

3、簽訂合同的當(dāng)事人地位，案例一表述為：本著平等誠(chéng)信的原則；案例二表述為：甲乙雙方本著互惠互利原則進(jìn)行友好協(xié)商。兩份投資合同在簽訂時(shí)合同雙方的地位都具有平等性。

4、合同的內(nèi)容，作為投資商的權(quán)利義務(wù)主要表現(xiàn)的是民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系；而作為政府的權(quán)利義務(wù)主要表現(xiàn)為政府權(quán)限范圍內(nèi)的優(yōu)惠政策的兌現(xiàn)和提供項(xiàng)目計(jì)劃和項(xiàng)目用地。

5、違約責(zé)任，兩份合同都規(guī)定有違約責(zé)任，只是案例一規(guī)定了優(yōu)先適用合同法；而案例二未規(guī)定優(yōu)先適用的法律。

兩份投資合同的不同點(diǎn)：

兩份投資合同雖然是不同的政府就不同項(xiàng)目與投資商簽訂了名稱、內(nèi)容不同的合同，但實(shí)際從該兩份合同的屬性來(lái)看，并沒(méi)有什么差別。就兩份合同的糾紛解決機(jī)制而言，案例一約定了糾紛解決機(jī)制“訴請(qǐng)合同履行地法院裁決”但如何訴請(qǐng)，以行政訴訟訴請(qǐng)還是以民事訴訟訴請(qǐng)也未明確。而案例二雖然沒(méi)有約定如何解決糾紛，但約定了“甲乙雙方均要按照國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任”。因而從本質(zhì)屬性來(lái)看，兩份投資合同沒(méi)有什么不同。

在閱讀了上述兩份投資合同后，應(yīng)得出比較一致的結(jié)論，就是兩份投資合同的法律屬性基本一致。

我們?cè)倏疾煲幌聝煞萃顿Y合同產(chǎn)生糾紛后的實(shí)際的處理方式。

案例一，合同簽訂后由于投資商投資不到位，投資商違約，政府要求追究投資商的違約責(zé)任。此后政府以民事訴訟主張權(quán)利，法院雖然受理了該案，但是就該合同的性質(zhì)屬于民事合同還是行政合同，政府應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟還是提起行政訴訟，法院法官的理解不能達(dá)成一致，最后該案以雙方和解政府撤訴結(jié)束。案例二，合同簽訂后由于政府改變規(guī)劃，單方終止了雙方的投資合同，政府違約，投資商要求追究政府的責(zé)任。糾紛發(fā)生后，投資商不敢輕易的起訴政府，向政府提交了十幾份要求解決終止投資合同相關(guān)問(wèn)題的報(bào)告，但在長(zhǎng)達(dá)四年多的時(shí)間一直未能得到解決。最近，投資商準(zhǔn)備起訴，并確定選擇行政訴訟。但此時(shí)該政府換了領(lǐng)導(dǎo)又主動(dòng)與投資商進(jìn)行接觸談判，期望通過(guò)協(xié)商解決，該案仍在協(xié)商之中。

從以上兩起案例可以看出，政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”的法律屬性基本一致。但該“項(xiàng)目投資合同”到底屬于民事合同還是行政合同？發(fā)生糾紛后適用民事訴訟程序還是適用行政訴訟程序？對(duì)此問(wèn)題，專家學(xué)者、司法實(shí)務(wù)界及合同當(dāng)事人自己作出的理解卻是大相徑庭。為什么出現(xiàn)上述情況呢？筆者認(rèn)為主要是因?yàn)闆](méi)有確定“項(xiàng)目投資合同”其本身具有的法律屬性。

二、“項(xiàng)目投資合同”的法律屬性分析

（一）國(guó)外的法律規(guī)定

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”也屬于法理學(xué)上的行政合同，但各國(guó)的表述不一，有的稱之為政府合同如美國(guó)、英國(guó)，有的稱之為行政合同如法國(guó)、德國(guó)。

行政合同在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已發(fā)展成為一項(xiàng)較為成熟的制度。統(tǒng)觀世界各國(guó)的行政合同制度，大致可分為三種類型：第一種是英美法系國(guó)家以普通法為本位的政府合同；第二種 是法國(guó)以行政為本位的行政合同；第三種是德國(guó)以合同為本位的行政合同。

具體的來(lái)說(shuō)，英美作為典型的普通法系國(guó)家，素有公私法不分的法律傳統(tǒng)，在這兩個(gè)國(guó)家的行政法中，并沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)行政合同的概念，行政合同表現(xiàn)為以普通法為本位的政府合同。同私人合同一并適用普通法規(guī)則。英美等普通法系國(guó)家的政府合同制度，以普通法為本位，合同雙方當(dāng)事人地位平等，公共利益和私人利益受司法平等保護(hù)，行政主體往往不享有單方特權(quán)但卻受到較為嚴(yán)格的程序規(guī)制，在法律特別授權(quán)情況下方可享有某種特權(quán)；政府簽訂合同受到自身法定權(quán)限范圍的嚴(yán)格限制，越權(quán)簽約通常無(wú)效，無(wú)效后相對(duì)方當(dāng)事人自負(fù)其責(zé)；因政府合同發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，通常由普通法院依民事訴訟程序予以解決，在法律有明文規(guī)定時(shí)亦可選擇行政法上的救濟(jì)途徑。

在法國(guó)，行政合同適用公法規(guī)則，受行政法院管轄。在行政合同締結(jié)方面，對(duì)于允許適用行政合同的行政事項(xiàng)，大多數(shù)由行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況，例如供應(yīng)合同、運(yùn)輸合同、雇傭合同既可以是行政合同又可以是民事合同；但法律強(qiáng)制性規(guī)定使用行政合同的事項(xiàng)，如公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公務(wù)特許合同、獨(dú)占使用共用公產(chǎn)合同、出賣國(guó)有不動(dòng)產(chǎn)合同等，必須締結(jié)行政合同，行政機(jī)關(guān)對(duì)此無(wú)自由裁量的權(quán)力。與英美國(guó)家相比，價(jià)值取向上注重公共利益保護(hù)的法國(guó)行政合同，視行政性為行政合同的第一內(nèi)在屬性，先有行政，后有合同，行政合同中的合同性相對(duì)于行政性而言永遠(yuǎn)是從屬性的。表現(xiàn)在法律上，就是行政機(jī)關(guān)享有法定的單方特權(quán)，這種特權(quán)的行使無(wú)須向行政法院申請(qǐng)判決，更無(wú)須同相對(duì)方協(xié)商，只需建立在行政機(jī)關(guān)對(duì)于“公共利益需要 ”的主觀判斷上，而對(duì)政府的“公益判斷權(quán)”所可能產(chǎn)生的危害性，只靠經(jīng)濟(jì)利益平衡原則下?lián)p失補(bǔ)償及事后的司法審查來(lái)加以防范。

同為大陸法系的德國(guó)和法國(guó)一樣，受傳統(tǒng)上公私法劃分理論的影響，強(qiáng)調(diào)行政合同中的公法因素，因行政合同引起的爭(zhēng)議也由行政法院管轄。但與法國(guó)相比，德國(guó)的行政合同制度對(duì)法國(guó)有借鑒，更有發(fā)展，以合同而不是以行政為本位，強(qiáng)調(diào)雙方當(dāng)事人地位的平等，對(duì)公共利益和個(gè)人利益實(shí)行同等法律保護(hù)，強(qiáng)調(diào)行政主體享有有限的單方特權(quán)，并要受到嚴(yán)格的行政程序規(guī)制，以及援用民事法規(guī)則適用行政合同案件的規(guī)定，既符合合同的本質(zhì)，同時(shí)也符合現(xiàn)代契約行政的民主精神。

從以上主要發(fā)達(dá)國(guó)家的法律規(guī)定可以看出，政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”多數(shù)采取以合同為本位，而不是以行政為本位，強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益和個(gè)人利益實(shí)行同等法律保護(hù)，解決行政合同的糾紛也趨向優(yōu)先適用民事法律規(guī)范。

（二）我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定 1、1990年10月1日《行政訴訟法》實(shí)施以前，我國(guó)的行政合同法理研究及行政訴訟制度幾乎是一片空白。

2、《行政訴訟法》實(shí)施后至1999年11月24日最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“98條”）施行，我國(guó)行政合同訴訟制度更多地停留在理論研究上?！缎姓V訟法》頒布實(shí)施后，全國(guó)各省市法院均建立了自己的行政審判庭。但由于理論上沒(méi)有一個(gè)占主導(dǎo)地位的并為大多數(shù)人接受和贊同的“行政合同”的界定，而強(qiáng)大的民法理論界對(duì)行政合同是否具有獨(dú)立地位尚持否定的態(tài)度，因此行政合同糾紛大多依據(jù)民事法律規(guī)范予以處理，適用民事訴訟程序。

3、“98條”實(shí)施后至2004年1月14日最高人民法院印發(fā)《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》，“98條”取代了原先最高院下發(fā)的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》，“98條”刪除了《若干意見(jiàn)》中對(duì)具體行政行為系單方行為的定義，把行政訴訟的受案范圍從單方行為擴(kuò)展為雙方行為。把行政行為定義為“單方行為”，行政合同等雙方行為就不屬于可訴的行政行為，而“98條”的規(guī)定實(shí)際上為將行政合同納入行政訴訟，有的學(xué)者認(rèn)為這表明我國(guó)司法實(shí)務(wù)界已經(jīng)將我國(guó)的行政合同司法救濟(jì)制度納入了自己的視野。4、2004年1月14日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》，行政合同被明確確認(rèn)為是我國(guó)行政訴訟的案由之一。雖然此前全國(guó)各地的行政審判庭審理過(guò)少量的行政合同案件，但最高人民法院將行政合同作為正式案由予以公布卻是第一次。最高人民法院的這份文件，讓國(guó)內(nèi)的多數(shù)學(xué)者認(rèn)為是我國(guó)法律終于構(gòu)筑了我國(guó)行政合同司法救濟(jì)制度。

此后，大多數(shù)學(xué)者均著書立說(shuō)，主張應(yīng)以行政性作為中國(guó)行政合同制度的價(jià)值本位，并依此提出建立和完善我國(guó)行政合同司法救濟(jì)制度的良醫(yī)良藥。大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為

1、行政合同中，政府具有優(yōu)越地位；

2、行政合同糾紛屬于行政案件，應(yīng)由法院行政審判庭管轄；

3、行政合同的司法審查適用合法性審查與合約性審查并舉的原則，可以適當(dāng)引入調(diào)解機(jī)制等等。也有少數(shù)學(xué)者主張應(yīng)以合同性作為中國(guó)行政合同制度的價(jià)值本位。因行政合同的基礎(chǔ)是行政關(guān)系，簽訂行政合同時(shí)，行政主體又占主導(dǎo)地位，故主張應(yīng)以行政性為價(jià)值本位的觀點(diǎn)占上風(fēng)。

筆者認(rèn)為，以行政性作為中國(guó)行政合同制度的價(jià)值本位的觀點(diǎn)很值得商榷。

其一、我國(guó)現(xiàn)行的立法機(jī)關(guān)頒布的《行政訴訟法》沒(méi)有修改，其二，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)《行政合同法》，其三，2003年3月以應(yīng)松年教授主持完成的《中華人民共和國(guó)行政程序法（試擬稿）》，雖然專章規(guī)定了行政合同，但該（試擬稿）沒(méi)有討論通過(guò)，也沒(méi)有頒布實(shí)施，而且爭(zhēng)議較大。其四，“98條”和《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》只是審判機(jī)關(guān)的司法解釋和一個(gè)規(guī)范性文件，并不是立法。而學(xué)者卻把以上的司法解釋和文件當(dāng)作法律依據(jù)并以此為基礎(chǔ)予以研究，是否有畫地為牢的嫌疑。

筆者認(rèn)為，行政行為的單方性，在我國(guó)的行政立法中至今沒(méi)有突破，雖然“98條”刪除了《若干意見(jiàn)》中對(duì)具體行政行為系單方行為的定義，但也沒(méi)有明確行政行為具有雙方性，且“98條”充其量只是一個(gè)司法解釋，而不是立法?！蛾P(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》雖然例舉了行政合同的案由，也并不是說(shuō)所有的關(guān)于行政合同的糾紛就屬于行政糾紛，就應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟程序。且行政訴訟的一個(gè)基本原則是“民告官”，行政主體不能作為原告，而行政合同是雙方行為，如果行政主體的對(duì)方違約，行政主體能否作為原告起訴呢？很顯然，不行。那是不是又要修訂《行政訴訟法》明確行政主體可以作為原告呢？顯然可能性不大。

那么對(duì)于行政合同，到底如何確認(rèn)其屬性，如何設(shè)立糾紛解決機(jī)制呢？筆者認(rèn)為首先應(yīng)對(duì)行政合同的類別和行政合同糾紛的類別予以分析。

（三）行政合同的類別和行政合同糾紛的類別

1、行政合同的類別

我國(guó)的行政合同主要有以下幾種： 國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同、全民所有制工業(yè)企業(yè)承包合同、行政賠償合同、行政補(bǔ)償合同、國(guó)家科研合同、農(nóng)村土地承包合同、國(guó)家訂購(gòu)合同、公共工程建設(shè)合同、計(jì)劃生育合同、轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)合同、行政委托合同、治安管理責(zé)任協(xié)議、聘用合同、行政邊界協(xié)議、政府特許經(jīng)營(yíng)合同、政策信貸合同及其他行政合同

行政合同雖然種類繁多，但歸納起來(lái)，但歸納起來(lái)可以分為兩種。一種是政府機(jī)關(guān)之間或政府機(jī)關(guān)與其所屬人員之間的簽訂的行政合同，如治安管理責(zé)任協(xié)議、聘用合同、行政邊界協(xié)議，筆者將其稱之為不具有民事性質(zhì)的行政合同。另外一種是政府機(jī)關(guān)與平等當(dāng)事人之間訂立的合同，如國(guó)家訂購(gòu)合同、國(guó)家科研合同、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同、公共工程建設(shè)合同、行政補(bǔ)償合同等，筆者將其稱之為具有民事性質(zhì)的行政合同。其中政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”應(yīng)屬于第二種。

2、行政合同糾紛的類別(本文只討論具有民事性質(zhì)的行政合同)。①關(guān)于簽訂行政合同本身而引起的訴訟。

由于行政合同的簽訂雖然是一種雙方行為，但作為政府一方，仍然可以視為一個(gè)具體行政行為，對(duì)于是否簽訂行政合同，選擇誰(shuí)作為合同的對(duì)象具有單方?jīng)Q定權(quán)。對(duì)這一個(gè)簽訂合同的具體行政行為，當(dāng)然具有可訴性。但這一具體行政行為的相對(duì)人不僅僅指合同的相對(duì)方，比如 “項(xiàng)目投資合同”和國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同中除了合同相對(duì)方以外，還包括利害關(guān)系人和其他國(guó)家機(jī)關(guān)。比如更有條件取得該項(xiàng)目的投資商，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)或檢察院等。假設(shè)一個(gè)案例，A政府將一塊土地出讓給甲公司，國(guó)家土地監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為該土地出讓合同違法，侵害了國(guó)家利益，雖然對(duì)這一情況，在我國(guó)有很多行政手段可以解決，但畢竟不是法律程序，如果A政府堅(jiān)決不自行糾正，國(guó)家土地監(jiān)察機(jī)就可以以原告身份提起行政訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)A政府簽訂的土地出讓合同無(wú)效。在我國(guó)檢察院也可以作為代表國(guó)家原告提起行政訴訟。如果是同時(shí)競(jìng)標(biāo)的乙公司認(rèn)為A政府將土地以低價(jià)出讓給甲公司，違反了我國(guó)的招投標(biāo)法，侵害了乙公司的權(quán)益，乙公司也可以作為原告提起行政訴訟。同時(shí)，合同簽訂后，如果甲公司發(fā)現(xiàn)A政府沒(méi)有簽訂合同的權(quán)限，或者該地塊屬于集體土地，不符合出讓條件，甲公司也可以作為原告提起行政訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)合同無(wú)效并要求賠償損失。

以上關(guān)于行政合同簽訂本身的糾紛當(dāng)然應(yīng)適用行政訴訟程序，這大概也是最高院《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》確定的行政合同的案由范圍。

②關(guān)于合同簽訂后因履行合同而發(fā)生的合同當(dāng)事人之間的訴訟。

政府機(jī)關(guān)與平等當(dāng)事人之間行政合同簽訂后，在合同履行過(guò)程產(chǎn)生糾紛，糾紛形成的原因比較多，比如政府違約、對(duì)方違約、雙方同時(shí)違約、政府解除合同、對(duì)方解除合同等等。

分析了以上行政合同的類別和行政合同糾紛的類別后，我們不難識(shí)別政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”應(yīng)該屬于具有民事性質(zhì)的行政合同，政府與投資商之間因?yàn)槁男小绊?xiàng)目投資合同”發(fā)生糾紛應(yīng)該屬于具有民事性質(zhì)的行政合同簽訂后因履行合同而發(fā)生的合同當(dāng)事人之間的糾紛。

三、政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”的糾紛處理機(jī)制

既然政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”屬于具有民事性質(zhì)的行政合同，政府與投資商之間因?yàn)槁男小绊?xiàng)目投資合同”發(fā)生糾紛屬于合同當(dāng)事人之間發(fā)生的糾紛。對(duì)此類糾紛，筆者認(rèn)為應(yīng)按照民事糾紛處理，適用民事訴訟程序。理由如下：

（一）政府的行政行為與合同行為的具有相對(duì)獨(dú)立性。

不能否認(rèn)，政府與投資商簽訂行政合同（僅僅指具有民事性質(zhì)的行政合同）的基礎(chǔ)源于政府的行政權(quán)力。政府是否有權(quán)簽訂行政合同，如何簽訂行政合同，怎樣選擇合同相對(duì)方屬于行政法律關(guān)系。比如《政府采購(gòu)法》、《政府招投標(biāo)法》就是規(guī)范上述政府行為的。也就是說(shuō)政府簽訂行政合同的簽訂行為屬于行政行為，因簽訂合同本身而發(fā)生的違法、糾紛歸屬于行政法律關(guān)系，可以適用行政訴訟程序。

但是，一旦政府與投資商簽訂了行政合同，則政府的簽訂行為與后來(lái)的合同行為就相對(duì)獨(dú)立。比如，A政府準(zhǔn)備新建一個(gè)項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)一系列的行政程序（內(nèi)部審批、招投標(biāo)），決定該項(xiàng)目由甲公司承建，最后A政府與甲公司簽訂了《項(xiàng)目投資合同》。此后該《項(xiàng)目投資合同》的履行就與以前的合同簽訂行為和前置行政程序相對(duì)獨(dú)立。這就類同于票據(jù)法的票據(jù)關(guān)系和票據(jù)的原因關(guān)系，票據(jù)關(guān)系和票據(jù)原因關(guān)系分別成立，票據(jù)關(guān)系一經(jīng)產(chǎn)生，就與票據(jù)原因關(guān)系脫離。行政合同也是如此，行政合同一旦簽訂，就與簽訂合同的行為以及簽訂合同的前置程序分離。行政合同的履行就是合同當(dāng)事人之間如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的問(wèn)題。此時(shí)，政府行政管理權(quán)力和利益的實(shí)現(xiàn)的外在表現(xiàn)就是行政合同的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而該行政合同又具有民事性質(zhì)，即政府公權(quán)力的實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化為民事權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。換句話說(shuō)，政府在行政合同實(shí)現(xiàn)了民事權(quán)利，也就實(shí)現(xiàn)了其公權(quán)力。而如果雙方就履行行政合同發(fā)生糾紛，應(yīng)該行政合同具有民事性質(zhì)，就應(yīng)該依據(jù)民事法律規(guī)范，適用民事訴訟程序。

（二）行政合同內(nèi)容本身具有調(diào)整民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的屬性。

1、行政合同簽訂時(shí)，政府與相對(duì)方的地位是平等的，合同的內(nèi)容是雙方協(xié)商的結(jié)果。

2、雙方的權(quán)利義務(wù)也大多表現(xiàn)為民事權(quán)利義務(wù)。這一點(diǎn)對(duì)于投資商當(dāng)然毋庸置疑，但對(duì)于政府在行政合同中的權(quán)利義務(wù)是否能視為民事權(quán)利義務(wù)，很多人難以理解。比如，政府應(yīng)當(dāng)給予投資商一定的優(yōu)惠政策待遇，難道可以說(shuō)是民事義務(wù)嗎？筆者認(rèn)為，優(yōu)惠政策的制定是一個(gè)行政行為，如果該優(yōu)惠政策針對(duì)不特定的主體，屬于一個(gè)抽象行政行為，如果該優(yōu)惠政策針對(duì)的主體就是合同相對(duì)方，可以看作是一個(gè)具體行政行為。對(duì)于優(yōu)惠政策的制定當(dāng)然屬于行政法律關(guān)系，但是一旦該優(yōu)惠政策寫進(jìn)行政合同，約定政府要給予兌現(xiàn)相對(duì)方優(yōu)惠政策，政府的兌現(xiàn)義務(wù)就是一種民事義務(wù)。

3、雙方違約責(zé)任的約定，也大多按照民事法律規(guī)范設(shè)置的。因?yàn)樵谛姓申P(guān)系中，只有法定權(quán)力和法定義務(wù)，沒(méi)有違約的概念。

（三）國(guó)外先進(jìn)的法律經(jīng)驗(yàn)可以予以借鑒。

由其是普通法系國(guó)家的立法、司法經(jīng)驗(yàn)。在普通法系國(guó)家，行政合同與私人合同不做區(qū)分，因行政合同發(fā)生糾紛后，通常是普通法院依據(jù)民事訴訟程序處理，只有在法律有明文規(guī)定時(shí)才可選擇行政法上的救濟(jì)。即使是大陸法系的德國(guó)，也主張?jiān)妹袷路ㄒ?guī)處理行政合同的糾紛。他山之石亦可攻玉。

（四）我國(guó)的法律框架并沒(méi)有禁止行政合同的糾紛適用民事訴訟程序。

1、《行政訴訟法》頒布實(shí)施后，雖然全國(guó)各省市法院均建立了自己的行政審判庭，但行政合同糾紛大多依據(jù)民事法律規(guī)范予以處理，適用民事訴訟程序是大家眾所周知的事實(shí)。

2、我國(guó)的《合同法》也沒(méi)有必然排除行政合同的適用?！逗贤ā芬?guī)定：合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議?；橐?、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)等有關(guān)身份關(guān)系的協(xié)議，適用其他法律的規(guī)定。具有民事性質(zhì)的行政合同依次規(guī)定也就可以適用《合同法》。

3、具有民事性質(zhì)的行政合同發(fā)生糾紛后適用民事訴訟程序與最高院的《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》并不矛盾。如前所屬，部分就簽訂行政合同本身而引起的糾紛仍然適用行政訴訟程序。

（五）能解決許多實(shí)際問(wèn)題

1、我國(guó)的行政程序法、行政合同法尚未出臺(tái)，行政法院也未建立，但由于行政合同發(fā)生的糾紛卻與日俱增，尤其是政府與投資商之間就履行“項(xiàng)目投資合同”的糾紛更是大量出現(xiàn)。如果不能確定此類糾紛的解決機(jī)制，將容易導(dǎo)致糾紛的激化，還會(huì)出現(xiàn)法院民事審判庭和行政審判庭之間的相互推諉，不利于糾紛的迅速處理，對(duì)建立和諧社會(huì)產(chǎn)生不利的影響，也不利于打造誠(chéng)信、法制政府形象。案例一糾紛長(zhǎng)達(dá)四年多未得到解決就是一個(gè)明顯的例證。

2、如果將行政合同糾紛全部納入行政訴訟程序，那么作為政府將永遠(yuǎn)沒(méi)有作為原告起訴的資格，應(yīng)為在行政訴訟中政府恒定為被告。如果由于投資商違約，確實(shí)給政府帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，政府如何解決，雖然政府可以動(dòng)用公權(quán)力打壓、制裁投資商，但這些手段是否可取不說(shuō)，這些手段肯定不能解決《項(xiàng)目投資合同》中的所有問(wèn)題。如果將此類糾紛納入民事訴訟程序，以上問(wèn)題均可迎刃而解。案例二就表現(xiàn)了政府在投資商違約時(shí)只能選擇民事訴訟程序。

四、政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”的相關(guān)問(wèn)題

（一）簽訂“項(xiàng)目投資合同”的前置程序問(wèn)題

前面說(shuō)過(guò)，簽訂“項(xiàng)目投資合同”應(yīng)當(dāng)有其前置程序，也就是與“項(xiàng)目投資合同”中當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系相互獨(dú)立的前置行政法律關(guān)系。這一部分前置的行政法律關(guān)系如果涉及到糾紛應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政法律關(guān)系受到司法審查。不同的行政合同的簽訂有不同的前置程序。有的屬于內(nèi)部行政行為，有的屬于外部行政行為；有的屬于具體行政行為，有的屬于抽象行政行為；有的屬于附屬的行政行為?！绊?xiàng)目投資合同”的前置程序一般主要有一下內(nèi)容：

1、政府的行政規(guī)劃行為，主要是政府對(duì)一定區(qū)域內(nèi)、一段時(shí)期的城市建設(shè)規(guī)劃或道路規(guī)劃等等，政府的規(guī)劃行為應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國(guó)的規(guī)劃法合理的實(shí)施。

2、政府相關(guān)優(yōu)惠政策的頒布，為了加快當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府可以頒布一些投資優(yōu)惠政策，比如稅收的減免，對(duì)土地出讓金的支付方式和地價(jià)的優(yōu)惠措施等等。但政府在制定優(yōu)惠政策時(shí)，必須是在該政府的權(quán)限范圍內(nèi)，必須是當(dāng)?shù)卣軌蛞婪▋冬F(xiàn)的內(nèi)容，并明確界定優(yōu)惠政策適用的范圍和幅度。否則即使將優(yōu)惠政策寫進(jìn)合同，政府也無(wú)法兌現(xiàn)，容易產(chǎn)生糾紛，影響政府誠(chéng)信形象。

3、政府的行政立項(xiàng)行為，包括計(jì)劃立項(xiàng)和項(xiàng)目的立項(xiàng)。所有的立項(xiàng)必須依法進(jìn)行，履行法定的程序。

4、政府的內(nèi)部審批行為，具體項(xiàng)目的確定，應(yīng)當(dāng)按照政府內(nèi)部的行政規(guī)程逐級(jí)報(bào)批。而不是某一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的簽字，需要經(jīng)過(guò)集體研究決定的必須走集體決定的程序。

5、政府的授權(quán)或委托行為，具體事務(wù)政府可以授權(quán)和委托相關(guān)部門予以實(shí)施，比如授權(quán)或委托開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、城建委、國(guó)投公司等具體負(fù)責(zé)某一個(gè)項(xiàng)目的招投標(biāo)。但授權(quán)或委托必須合法，必須辦理具體授權(quán)或委托手續(xù)。

6、政府的招投標(biāo)行為，必須嚴(yán)格按照招投標(biāo)法進(jìn)行，有的還必須按照國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)法律法規(guī)履行必要的手續(xù)。

7、政府的其他附屬行為，比如對(duì)投資商的考察等等。這主要是考察政府行為的合理性。

（二）因公共利益需要而解除或終止合同問(wèn)題

如果“項(xiàng)目投資合同”簽訂后，由于共利益的需要，政府認(rèn)為必須改變規(guī)劃，使得原先簽訂的“項(xiàng)目投資合同”無(wú)法繼續(xù)履行或無(wú)法全部履行。如何處理這一問(wèn)題，成為現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常遇到的難題。

我們先對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行法律分析，首先，政府與投資商簽訂的“項(xiàng)目投資合同”應(yīng)視為合法有效的具有民事性質(zhì)的行政合同。其次，政府因公共利益需要改變規(guī)劃行使的是公共行政權(quán)力，屬于行政行為，是政府的單方行為，也就是說(shuō)政府改變規(guī)劃無(wú)需征得投資商的認(rèn)可。政府改變規(guī)劃是否合法、合理應(yīng)遵循行政法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)依照行政程序，履行行政手續(xù)。政府可以單方依照行政程序?qū)⒏淖円?guī)劃的行政行為實(shí)施完畢，如通過(guò)行政命令，發(fā)布行政文件等等。再次，政府改變規(guī)劃的行政行為實(shí)施完畢后，并不必然導(dǎo)致“項(xiàng)目投資合同”自然終止或解除。因?yàn)椤绊?xiàng)目投資合同”中政府履行的是合同的民事義務(wù)，政府如果要終止或解除“項(xiàng)目投資合同”就必須依照民事法律規(guī)范予以處理，比如依照合同法的規(guī)定向投資商書面送達(dá)解除合同通知書。該解除合同通知書到達(dá)投資商時(shí)才發(fā)生解除“項(xiàng)目投資合同”的法律效力。當(dāng)然政府依法改變規(guī)劃可以視為“項(xiàng)目投資合同”的履行發(fā)生了情勢(shì)變更。

如果投資商認(rèn)為政府改變規(guī)劃的行政行為違法，侵犯了自身的合法權(quán)益，投資商可以就政府改變規(guī)劃的行政行為提起行政訴訟。如果投資商認(rèn)為政府改變規(guī)劃合法，只是就解除“項(xiàng)目投資合同”的有關(guān)違約或賠償問(wèn)題發(fā)生糾紛，投資商可以就政府解除“項(xiàng)目投資合同”糾紛提起民事訴訟。為了依法合理的行使行政管理權(quán)，減少不必要的糾紛，打造誠(chéng)信法制政府的形象，筆者認(rèn)為政府在因公共利益需要改變規(guī)劃而解除或終止合同時(shí)，應(yīng)主動(dòng)做到以下幾點(diǎn)：

1、舉行聽(tīng)證會(huì)，因政府改變規(guī)劃首先要依據(jù)規(guī)劃法，而我國(guó)規(guī)劃法就規(guī)定有聽(tīng)證的程序。其次，政府改變規(guī)劃必然涉及到群體的利益，也直接涉及到投資商的利益。如果政府改變規(guī)劃只是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的意圖，或是完全的內(nèi)部操作，沒(méi)有民眾的參與，將有損于政府行為公開(kāi)、透明的原則，也不利于改變規(guī)劃后的實(shí)施，可能還會(huì)造成投資商的反感，影響政府的投資形象。相反，如果政府改變規(guī)劃舉行了聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)有關(guān)民眾參與，并專門邀請(qǐng)投資商參與，陳述改變規(guī)劃的必要性和合理性。試想，這對(duì)于改變規(guī)劃后的實(shí)施及政府接下來(lái)的解除“項(xiàng)目投資合同”問(wèn)題的處理必然起到積極的效果。

2、與投資商協(xié)商解決解除“項(xiàng)目投資合同”的相關(guān)問(wèn)題，政府改變規(guī)劃雖然無(wú)需征得投資商同意，但政府解除合同畢竟是違約在先。如果解除合同后，政府總是以官本位思想自居，對(duì)投資商相關(guān)的賠償問(wèn)題避而不談，勢(shì)必會(huì)造成糾紛的激化。相反作為強(qiáng)勢(shì)一方主動(dòng)與投資商協(xié)商賠償問(wèn)題，是否問(wèn)題就變得容易的多。

3、補(bǔ)償或賠償，首先政府應(yīng)當(dāng)意識(shí)到自己改變規(guī)劃可能造成投資商的損失，依法依約都應(yīng)該承擔(dān)補(bǔ)償或賠償責(zé)任。如期被動(dòng)的應(yīng)訴，不如主動(dòng)的賠償。而中國(guó)的投資商誰(shuí)也不愿意刻意的與強(qiáng)勢(shì)的政府對(duì)簿公堂，一旦投資商被逼急了，依法維權(quán)時(shí)，政府將陷入被動(dòng)。

（三）規(guī)范“項(xiàng)目投資合同”的簽訂

“項(xiàng)目投資合同”一旦被確認(rèn)為具有民事性質(zhì)的行政合同，政府和投資商就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用民事法律思維去簽訂“項(xiàng)目投資合同”，規(guī)范的“項(xiàng)目投資合同”應(yīng)當(dāng)具有以下條款：

1、合同目的，2、項(xiàng)目具體內(nèi)容，包括用地面積、投資規(guī)模、強(qiáng)度

3、政府的權(quán)力與義務(wù)，包括監(jiān)督權(quán)和優(yōu)惠政策的兌現(xiàn)

4、投資商的權(quán)力義務(wù)，包括項(xiàng)目是否可以變更、轉(zhuǎn)讓

5、合同的生效、解除、終止的條件和解除、終止后的處理

6、違約責(zé)任，具體的計(jì)算方法或數(shù)額

7、約定適用的法律

8、約定糾紛處理方式，約定管轄法院

（四）聘請(qǐng)法律顧問(wèn)

筆者作為一名律師，并不是依此推銷自己和同行，只是考慮到政府機(jī)關(guān)在履行行政管理職能，尤其是在簽訂具有民事性質(zhì)的行政合同時(shí)，理應(yīng)重視法律規(guī)定和法律風(fēng)險(xiǎn)的防范。政府是有自己的法制局，但法制局大多處理行政法律事務(wù)，而民事法律事務(wù)的處理具有很強(qiáng)的專業(yè)性和現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，不是專業(yè)人員很難全面理解其中的奧妙。

國(guó)家管理的高效率，不僅來(lái)自權(quán)力的作用，而且更重要的是來(lái)自公眾的認(rèn)同。行政合同的出現(xiàn)迎合了民主國(guó)家觀念變化的社會(huì)思潮，它是民主理念下建立起來(lái)的一種替代高權(quán)行政的更加柔和并富有彈性的行政管理手段。行政合同作為行政權(quán)力與民事合同嫁接的產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)在行政權(quán)之下的協(xié)商與合意，更多地弱化了行政管理手段的強(qiáng)制性，這與前我國(guó)提倡的服務(wù)型政府的精神更為契合。筆者希望通過(guò)自己的一己管見(jiàn)，能夠?yàn)榻⑽覈?guó)的行政合行政同司法救濟(jì)制度提供一些思路。

參考書目：

1、江必新：《中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展——行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年版。

2、應(yīng)松年主編：《比較行政程序法》，中國(guó)法制出版社1998年版。

3、張慶彬 肖念華 ：《國(guó)外行政合同制度之比較研究》，中國(guó)論文下載中心2008年3月25日。

第二篇：與政府投資項(xiàng)目合同

投 資 合 同 書

甲方：乙方：

投資合同書

項(xiàng)目名稱：

甲方：

乙方：

根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》等法律法規(guī)，甲乙雙方本著互利互惠、共同發(fā)展的原則，經(jīng)充分協(xié)商，就乙方在**內(nèi)投資建設(shè)***項(xiàng)目事宜達(dá)成如下協(xié)議。

一、甲方同意乙方在***內(nèi)投資建設(shè)***項(xiàng)目。項(xiàng)目總投資*億元人民幣，經(jīng)營(yíng)范圍為***。項(xiàng)目建成后預(yù)計(jì)年產(chǎn)值**億元人民幣，年利稅**萬(wàn)元，解決就業(yè)崗位**人。該項(xiàng)目投資強(qiáng)度為*萬(wàn)元/畝，容積率≥*、建筑系數(shù)≥*、綠化率不超過(guò)*。

二、甲方為乙方提供土地計(jì)劃*畝（以實(shí)際測(cè)量為準(zhǔn)），該宗地位于**。合同簽訂后*日內(nèi)。

三、乙方投資分期實(shí)施，其中一期占地*畝左右，投資**萬(wàn)元，于*年*月底前開(kāi)工建設(shè)，*年*月建成投產(chǎn)；二期占地*畝，投資**萬(wàn)元，于*年*月前后開(kāi)始建設(shè)，*年*月全部項(xiàng)目建成投產(chǎn)。

四、甲方承諾乙方享受政府給予的有關(guān)優(yōu)惠政策。

五、乙方項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)符合甲方總體規(guī)劃設(shè)計(jì)。項(xiàng)目建設(shè)由乙方在建設(shè)部門監(jiān)督下實(shí)施，乙方不得擅自改變項(xiàng)目用地規(guī)劃及用地性質(zhì)，如確需調(diào)整規(guī)劃或改變用地性質(zhì)，必須報(bào)甲方批

準(zhǔn)。

六、乙方項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中應(yīng)及時(shí)辦理環(huán)保和安全“三同時(shí)”手續(xù)。項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，污染物和污水排放若超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，甲方有權(quán)責(zé)令乙方停止生產(chǎn)并進(jìn)行整改，整改達(dá)標(biāo)后方可恢復(fù)生產(chǎn)。

七、乙方項(xiàng)目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過(guò)本項(xiàng)目總用地面積的*%。嚴(yán)禁在項(xiàng)目用地范圍內(nèi)建造成套住宅等非生產(chǎn)性配套設(shè)施。否則，甲方將調(diào)整項(xiàng)目用地或收回土地。

八、乙方項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)有達(dá)到本協(xié)議第一條規(guī)定的投資規(guī)模和投資強(qiáng)度，甲方有權(quán)追加用地成本，相應(yīng)調(diào)整優(yōu)惠政策。

九、因乙方原因?qū)е录追秸{(diào)整項(xiàng)目用地或收回土地，對(duì)乙方的既有投入（不包括土地出讓金），甲方不予補(bǔ)償。

十、乙方應(yīng)于本合同簽訂后*日內(nèi)，按照有關(guān)規(guī)定辦理工商執(zhí)照及稅務(wù)登記手續(xù)。

十一、甲方確保乙方項(xiàng)目順利實(shí)施，協(xié)助乙方辦理項(xiàng)目立項(xiàng)、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記等前期準(zhǔn)備手續(xù)，乙方負(fù)責(zé)提供所需的文件及費(fèi)用。

十二、甲方協(xié)助乙方協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的有關(guān)問(wèn)題，為乙方提供良好的投資環(huán)境。

十三、本合同簽訂后*個(gè)月內(nèi)，乙方必須開(kāi)工建設(shè)，否則，本合同無(wú)效。

十四、未盡事宜，雙方另行協(xié)商簽訂補(bǔ)充協(xié)議，補(bǔ)充協(xié)議與本合同具有同等法律效力。

十五、協(xié)議履行中產(chǎn)生的爭(zhēng)議由雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的向甲方所在地人民法院提起訴訟。

十六、本協(xié)議一式四份，甲乙雙方各執(zhí)二份，簽字蓋章后生效。

甲方：***乙方：***

代表：代表：

（蓋章）（蓋章）

年月日年月日

第三篇：政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

政府投資項(xiàng)目是一個(gè)在我國(guó)改革開(kāi)放中出現(xiàn)的新的概念。政府投資項(xiàng)目是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 使用財(cái)政性資金以及用財(cái)政性資金作為還貸來(lái)源或還貸擔(dān)保的借貸性資金投資建設(shè)的項(xiàng)目。隨著中央擴(kuò)大投資拉動(dòng)內(nèi)需政策的出臺(tái)，我國(guó)每年投入上千億資金用于道路、橋梁等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，投資規(guī)模的急劇擴(kuò)大，給投資管理帶來(lái)了新的考驗(yàn)。因此采取有效措施加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的管理，對(duì)管好用好建設(shè)資金、提高政府投資效益具有非?，F(xiàn)實(shí)而重要的意義。

一、政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀

近年來(lái)，*縣不斷推進(jìn)政府投資體制改革，積極在制度建設(shè)、項(xiàng)目前期、管理模式、項(xiàng)目融資等方面探索創(chuàng)新。分析*縣政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀，大致可歸納為以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）項(xiàng)目投向，基本合理。十一五以來(lái)，*縣政府投資基本上投向兩大類：即城建、交通、水利等工程性基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、體育及文化等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。目前*縣政府投資項(xiàng)目行業(yè)主管部門大體上可分為兩類：一類是常年項(xiàng)目建設(shè)的建設(shè)、交通、水利、教育等部門，另一類是非常年項(xiàng)目建設(shè)的衛(wèi)生、文體、旅游等部門。

（二）資金撥付，方式多樣。項(xiàng)目建設(shè)資金撥付采用三種方式：一是列入投資計(jì)劃的一般性項(xiàng)目，由行業(yè)主管部門提出申請(qǐng)，財(cái)政部門審核后，將資金撥到行業(yè)主管部門，再下?lián)芙o項(xiàng)目業(yè)主；二是重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，由項(xiàng)目業(yè)主向縣政府提出申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政部門審核、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)后，財(cái)政部 門將資金撥到項(xiàng)目業(yè)主，再支付給施工單位；三是直接支付方式。由施工單位提出申請(qǐng)，監(jiān)理單位核實(shí)，項(xiàng)目業(yè)主確認(rèn)，報(bào)財(cái)政部門審核后，直接撥付給受款單位。政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源中，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目以銀行貸款為主，純公益性項(xiàng)目由財(cái)政性資金承擔(dān)。

（三）制度建設(shè)，探索創(chuàng)新。近年來(lái)，*縣在政府投資項(xiàng)目管理上，無(wú)論是制度建設(shè)方面，還是項(xiàng)目融資方面，一直在努力創(chuàng)新探索。相繼出臺(tái)了《*縣政府投資項(xiàng)目管理辦法》、《*縣重大項(xiàng)目前期工作管理辦法》、《*縣重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》等文件，使*縣政府投資項(xiàng)目管理有章可循。

二、政府投資項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題

（一）前期工作不盡人意。前期工作是項(xiàng)目實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，關(guān)系到投資項(xiàng)目的成敗。重項(xiàng)目數(shù)量、輕前期工作現(xiàn)象在*縣政府投資領(lǐng)域普遍存在：一是決策機(jī)制不完善。項(xiàng)目決策在項(xiàng)目建設(shè)周期中處于十分重要的地位，決策的正確與否，主要是體現(xiàn)在“四性”上，即把握投資機(jī)會(huì)的準(zhǔn)確性、建設(shè)方案比選的全面性、項(xiàng)目實(shí)施的可行性和經(jīng)濟(jì)效益的合理性，而只有堅(jiān)持決策科學(xué)化、民主化，才能符合“四性”要求。從調(diào)查情況看，*縣相當(dāng)部分項(xiàng)目決策科學(xué)化和民主化不足，項(xiàng)目決策主要由各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)研究作出，前期調(diào)研分析不充分，決策所需的信息不全面，缺乏戰(zhàn)略、綜合和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。二是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作薄弱。目前*縣項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作存在“數(shù)量少、質(zhì)量差、渠道窄、工作粗”等突出問(wèn)題，數(shù)量少表現(xiàn)為未開(kāi)展政府投資項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃編制，迄今為止沒(méi)有建立政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)；質(zhì)量差表現(xiàn)為有的行業(yè)主管部門即使有一些項(xiàng)目打算，但納入規(guī)劃的項(xiàng)目很少，絕大多數(shù)僅 停留在取項(xiàng)目名稱大概輪廓上，缺少項(xiàng)目規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容和基本投資估算等內(nèi)容，未形成真正意義上的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備資料；渠道窄表現(xiàn)為僅僅憑經(jīng)驗(yàn)和感覺(jué)提出項(xiàng)目，而缺乏科學(xué)的、全面的、多渠道的項(xiàng)目挖掘機(jī)制；工作粗表現(xiàn)為沒(méi)有真正把項(xiàng)目?jī)?chǔ)備列入重要議事日程，未落實(shí)具體工作人員，未明確工作責(zé)任，只是為了應(yīng)付就隨便報(bào)幾個(gè)了事，有的連項(xiàng)目名稱都提不出來(lái)。三是投資計(jì)劃嚴(yán)肅性不強(qiáng)。投資計(jì)劃管理是政府投資項(xiàng)目管理重要內(nèi)容，但部分行業(yè)主管部門每年所申報(bào)的政府投資項(xiàng)目計(jì)劃不全面、不合理，往往出現(xiàn)執(zhí)行偏差。有些未列入投資計(jì)劃的項(xiàng)目往往臨時(shí)動(dòng)議拍板建設(shè)，而一些已列入投資計(jì)劃的項(xiàng)目卻得不到有效實(shí)施。

（二）項(xiàng)目管理模式落后。從調(diào)查情況來(lái)看，*縣政府投資項(xiàng)目管理模式，以組建工程建設(shè)指揮部、籌建處、基建辦為主。這種臨時(shí)性非法人建管機(jī)構(gòu)存在不少問(wèn)題：一是難以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理。項(xiàng)目管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，而臨時(shí)組建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，由于缺少專業(yè)人才，不熟悉基本建設(shè)程序和相關(guān)法律、法規(guī),缺乏項(xiàng)目管理專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn), 難以開(kāi)展專業(yè)化管理和落實(shí)責(zé)任。二是投資約束機(jī)制尚未建立。這種臨時(shí)性建管機(jī)構(gòu)是“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的典型模式，建設(shè)單位與使用單位利益密切相關(guān)，不利于相互制約，也缺乏控制投資的約束機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制。同時(shí)由于大量采用臨時(shí)性建管機(jī)構(gòu)形式，分散了監(jiān)管部門的力量，難以進(jìn)行有效監(jiān)管，容易孳生腐敗。三是不利于提高項(xiàng)目管理水平。普遍存在“只有一次性教訓(xùn)形不成二次經(jīng)驗(yàn)”的現(xiàn)象，一個(gè)項(xiàng)目建成后，作為一次性臨時(shí)業(yè)主的工程建設(shè) 指揮部即行解散，難以總結(jié)項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)；對(duì)另一個(gè)項(xiàng)目又要重新組織一批人員進(jìn)行建設(shè)管理，眾多的臨時(shí)性建管機(jī)構(gòu)在為掌握和應(yīng)用項(xiàng)目管理知識(shí)而重復(fù)交學(xué)費(fèi)，對(duì)提高政府投資項(xiàng)目的整體管理水平十分不利。

（三）建設(shè)程序不甚規(guī)范?；窘ㄔO(shè)程序是指項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)步驟之間客觀存在的、不可破壞的先后順序，是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐總結(jié)出來(lái)、反映項(xiàng)目建設(shè)所固有的客觀規(guī)律，是以法規(guī)形式固定下來(lái)的工作程序。正確把握項(xiàng)目建設(shè)中從課題調(diào)研、論證決策、前期報(bào)批、組織實(shí)施及竣工驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，是按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的一個(gè)根本原則。但從調(diào)查情況來(lái)看，*縣政府投資項(xiàng)目基本建設(shè)程序執(zhí)行情況很不理想，嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定開(kāi)展項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算“三段式”管理的項(xiàng)目只占26.67%，33.33％的項(xiàng)目按前期計(jì)劃和正式計(jì)劃“兩段式”管理，36.67％的項(xiàng)目是一次性批復(fù)，甚至有個(gè)別項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)計(jì)劃部門審批就擅自開(kāi)工；也有個(gè)別行業(yè)主管部門僅以政府計(jì)劃作為立項(xiàng)依據(jù)，未到計(jì)劃部門辦理項(xiàng)目立項(xiàng)審批?？尚行匝芯渴琼?xiàng)目管理中極其重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，是對(duì)擬建項(xiàng)目技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上及其他方面的可行性進(jìn)行研究，其目的是為了給投資者提供決策依據(jù)，同時(shí)為工程設(shè)計(jì)、銀行貸款、合作簽約等提供依據(jù)和基礎(chǔ)資料。*縣相當(dāng)部分政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位未認(rèn)識(shí)到進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究的重要性、必要性，大多數(shù)政府投資項(xiàng)目未進(jìn)行可行性研究，有的即使進(jìn)行了可行性研究也都是上級(jí)發(fā)改部門有要求不得已而為之，根本不是為了項(xiàng)目的科學(xué)論證而開(kāi)展。許多項(xiàng)目由于未進(jìn)行可行性研究而達(dá)不到國(guó)家要求，影響了*縣爭(zhēng)取 新中央投資項(xiàng)目申報(bào)工作。有些規(guī)模不小的項(xiàng)目甚至連初步設(shè)計(jì)都不做就直接編制施工圖紙，造成政府投資項(xiàng)目主管部門無(wú)法確定項(xiàng)目概算。在項(xiàng)目前臵審批方面也同樣存在很多不規(guī)范之處，據(jù)調(diào)查，有約三分之一左右的項(xiàng)目以項(xiàng)目急于上馬、前臵審批太復(fù)雜等為由而未能按規(guī)定辦理相關(guān)前臵審批。

（四）項(xiàng)目控制力度不夠。質(zhì)量、進(jìn)度、成本是項(xiàng)目管理的金三角，是項(xiàng)目管理的基本目標(biāo)。從調(diào)查情況分析，“三控制”都不同程度地存在一些問(wèn)題。

首先，超概算成了投資控制的頑癥。一個(gè)項(xiàng)目從投資決策到竣工投運(yùn)，有一個(gè)較長(zhǎng)的建設(shè)周期，影響項(xiàng)目投資變化的因素很多，由于缺乏有效的約束機(jī)制，*縣政府投資項(xiàng)目超概算現(xiàn)象較為普遍。從調(diào)查情況來(lái)看，63.33％的項(xiàng)目存在超概算現(xiàn)象，平均超概算高達(dá)40.00％，大部分項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算編制質(zhì)量不高，不能真實(shí)反映項(xiàng)目總投資全貌，失去了執(zhí)行剛性，達(dá)不到控制投資的目的。超概算具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是設(shè)計(jì)漏項(xiàng)。有的建設(shè)單位和設(shè)計(jì)單位責(zé)任心不強(qiáng)或憑經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)，在申報(bào)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，未進(jìn)行全面設(shè)計(jì)，存在很多漏項(xiàng)，如有的只設(shè)計(jì)主體工程，而沒(méi)有配套工程和綠化工程，也有的設(shè)計(jì)時(shí)漏掉設(shè)備或未包括裝潢，只好在施工階段予以補(bǔ)上導(dǎo)致超概算。二是設(shè)計(jì)變更。有些項(xiàng)目由于從立項(xiàng)到委托設(shè)計(jì)時(shí)間較短，設(shè)計(jì)單位急于趕任務(wù)而不作現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，匆忙完成設(shè)計(jì)，致使初步設(shè)計(jì)深度不夠，與施工圖階段有較大的出入，造成后來(lái)的設(shè)計(jì)變更而增加投資。也有概算編制人員機(jī)械地按照設(shè)計(jì)圖紙編制概算，用經(jīng)濟(jì)來(lái)影響設(shè)計(jì)，施工時(shí)產(chǎn)生設(shè)計(jì)變更；還有的項(xiàng)目業(yè)主在項(xiàng)目取得立 項(xiàng)批文后，不是按照計(jì)劃投資規(guī)模進(jìn)行建設(shè)，而在施工圖設(shè)計(jì)階段要求設(shè)計(jì)單位提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在工程實(shí)施階段又隨意添加一些建設(shè)內(nèi)容。三是按審批權(quán)限確定項(xiàng)目總投資。如某城市道路項(xiàng)目按審批權(quán)限須報(bào)上級(jí)投資主管部門審批，由于前期準(zhǔn)備工作極不充分，上級(jí)投資主管部門很難批準(zhǔn)，而項(xiàng)目卻急于上馬，只好按市里最大審批權(quán)限來(lái)確定投資概算（初步設(shè)計(jì)和概算也未編制），結(jié)果從實(shí)施情況看，超概算高達(dá)120％，絕對(duì)金額達(dá)200多萬(wàn)，是個(gè)十分典型的案例。

其次，拖工期成了進(jìn)度控制的常態(tài)。進(jìn)度控制是項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵，是確保項(xiàng)目按預(yù)定時(shí)間竣工投產(chǎn)的重要手段。據(jù)調(diào)查，*縣政府投資項(xiàng)目進(jìn)度與計(jì)劃基本一致的占13.33%，略有提前的占6.67%，超工期的占80%，平均超工期117.25%。造成超工期的主要原因：一是政策處理困難。約一半的政府投資項(xiàng)目由于土地征用和房屋拆遷等政策處理困難而無(wú)法按計(jì)劃完成施工。二是資金緊缺。由于政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金大多是財(cái)政性資金，在近幾年政府負(fù)債較重的情況下，往往不能按時(shí)支付工程款，造成施工工期拖延。三是設(shè)計(jì)調(diào)整。有些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目往往是領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)注的項(xiàng)目，有些領(lǐng)導(dǎo)會(huì)打破常規(guī)要求項(xiàng)目不斷調(diào)整設(shè)計(jì)，致使項(xiàng)目實(shí)施不斷延期。四是設(shè)備原因。有些項(xiàng)目在土建完成或基本完成后，由于無(wú)資金購(gòu)臵或招投標(biāo)的原因，造成設(shè)備不能及時(shí)安裝，也延誤了工期。

第三，能合格就算質(zhì)量控制的標(biāo)準(zhǔn)。質(zhì)量控制是項(xiàng)目實(shí)施的根本，貫穿于項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程。從調(diào)查情況來(lái)看，存在主要問(wèn)題：一是創(chuàng)優(yōu)意識(shí)、精品意識(shí)不強(qiáng)。政府投資項(xiàng)目尤其是重點(diǎn)項(xiàng)目往往是百年工程、民心工程，應(yīng)以建造精品工 程、優(yōu)質(zhì)工程為目標(biāo)，雖然大多數(shù)工程質(zhì)量都能合格，但爭(zhēng)創(chuàng)優(yōu)質(zhì)工程意識(shí)普遍不強(qiáng)。二是為盲目趕工期而造成質(zhì)量隱患。三是質(zhì)量控制措施不力。存在諸如質(zhì)量控制體系不甚健全，施工隊(duì)伍素質(zhì)不高，事前、事中和事后“三階段”控制不到位等問(wèn)題。

（五）建設(shè)制度執(zhí)行不力。按照國(guó)家規(guī)定，政府投資項(xiàng)目必須實(shí)行法人責(zé)任制、資本金制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同制等五項(xiàng)制度。從調(diào)查情況來(lái)看，這五項(xiàng)制度執(zhí)行不力、好差不一。

首先，項(xiàng)目法人責(zé)任制不落實(shí)。推行項(xiàng)目法人責(zé)任制的初衷是要建立一種權(quán)責(zé)明確、科學(xué)合理的項(xiàng)目管理制度，項(xiàng)目法人應(yīng)能獨(dú)立自主地對(duì)項(xiàng)目從立項(xiàng)、籌資、施工到竣工、投產(chǎn)乃至經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程進(jìn)行管理，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于多方面的原因，很難實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，習(xí)慣以行政手段管理項(xiàng)目。

其次，招投標(biāo)領(lǐng)域存在諸多問(wèn)題。一是項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位和監(jiān)理單位的選擇基本上未實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，設(shè)計(jì)方面直接委托的占56.67%，邀請(qǐng)招標(biāo)的16.67%，議標(biāo)的占6.67%，只有20%項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)確定設(shè)計(jì)單位；監(jiān)理方面直接委托的占33.33%，邀請(qǐng)招標(biāo)的23.33%，議標(biāo)的占13.33%，只有30%項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)確定監(jiān)理單位。二是擅自縮小施工招標(biāo)范圍。將招標(biāo)范圍限定于主體建筑工程，而依法應(yīng)招標(biāo)的一些配套附屬工程則直接發(fā)包。三是招投標(biāo)具體操作不符合規(guī)定。相當(dāng)一部分項(xiàng)目沒(méi)有按規(guī)定進(jìn)場(chǎng)招標(biāo)，也未在指定媒體發(fā)布信息，有些不按規(guī)定范圍發(fā)布信息，甚至沒(méi)有公開(kāi)發(fā)布信息。四是招投標(biāo)管理體制不順。由于招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作 不正常，縣內(nèi)招投標(biāo)交易平臺(tái)不健全，限額以上項(xiàng)目借助市里平臺(tái)進(jìn)行交易；有些項(xiàng)目由于土地、規(guī)劃等種種原因無(wú)法立項(xiàng)，導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)市招投標(biāo)中心交易，往往以政府協(xié)調(diào)會(huì)等非正常形式明確有關(guān)事項(xiàng)；有些項(xiàng)目施工招標(biāo)往往采用政府采購(gòu)平臺(tái)進(jìn)行招標(biāo)，致使招投標(biāo)工作規(guī)范性不足，隨意性過(guò)大。

第三，監(jiān)理制貫徹不到位。在政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中,往往重施工、輕監(jiān)理，目前在*縣開(kāi)展業(yè)務(wù)的監(jiān)理單位良莠不齊，有的監(jiān)理人員（尤其是總監(jiān)）到崗率不高，個(gè)別項(xiàng)目隱蔽工程未按規(guī)定傍站；有的監(jiān)理人員專業(yè)知識(shí)不強(qiáng)，甚至不能勝任本職工作；有的監(jiān)理責(zé)任心不強(qiáng)，默認(rèn)施工單位隨意變更設(shè)計(jì)；相當(dāng)部分監(jiān)理人員協(xié)調(diào)各方能力較弱。也有些業(yè)主及施工單位對(duì)監(jiān)理單位職責(zé)沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)，使監(jiān)理工作正常開(kāi)展受到困擾。

第四，合同執(zhí)行不嚴(yán)格。從調(diào)查情況來(lái)看，無(wú)論設(shè)計(jì)、采購(gòu)，還是施工、監(jiān)理，基本上都簽訂合同，但在合同管理上仍然存在著一些問(wèn)題：一是合同主體不統(tǒng)一。目前建筑市場(chǎng)上施工掛靠現(xiàn)象成了公開(kāi)的秘密，*縣政府投資項(xiàng)目施工招投標(biāo)中同樣存在借用資質(zhì)和掛靠現(xiàn)象，一些低資質(zhì)等級(jí)的施工企業(yè)為了承攬工程，通過(guò)人際關(guān)系或上交管理費(fèi)等方式，借用他人資質(zhì)或掛靠高級(jí)別企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)后，因施工企業(yè)本身技術(shù)力量不足，缺乏相應(yīng)管理人員，同時(shí)施工裝備也不能滿足施工的要求，其結(jié)果是工程質(zhì)量大打折扣，埋下了質(zhì)量隱患。二是合同款項(xiàng)結(jié)算不嚴(yán)格。如個(gè)別項(xiàng)目經(jīng)招投標(biāo)后，在承發(fā)包合同中重新約定按實(shí)結(jié)算，招投標(biāo)只起到確定施工單位的作用；即使是一些包干工程，往往對(duì)包干 范圍及調(diào)整條件和調(diào)整方式等沒(méi)有明確規(guī)定，結(jié)果包干項(xiàng)目包不死，給工程結(jié)算留下了隱患。另外，有些工程物資材料采用暫定價(jià)，具體價(jià)格等實(shí)施時(shí)再協(xié)商，不利于工程款項(xiàng)結(jié)算。

（六）項(xiàng)目后期評(píng)價(jià)缺失。一是未開(kāi)展項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?？⒐を?yàn)收是項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的最后一道程序，是全面考核建設(shè)成果的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)能為項(xiàng)目后評(píng)價(jià)提供基礎(chǔ)資料，它對(duì)保證工程質(zhì)量，促進(jìn)項(xiàng)目及時(shí)投產(chǎn)，發(fā)揮投資效益有重要作用。目前，*縣政府投資項(xiàng)目大部分只進(jìn)行交工驗(yàn)收，只有16.6％的項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收。同時(shí)，項(xiàng)目業(yè)主普遍存在重建設(shè)、輕結(jié)算（決算）現(xiàn)象，一些項(xiàng)目投入使用后，長(zhǎng)期不結(jié)算（決算），導(dǎo)致項(xiàng)目成本無(wú)法審定，撥款資金長(zhǎng)期掛賬，無(wú)法辦理固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。二是項(xiàng)目后評(píng)價(jià)缺失。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指建設(shè)項(xiàng)目正式投產(chǎn)營(yíng)運(yùn)達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力時(shí)，對(duì)該項(xiàng)目決策、立項(xiàng)、實(shí)施、運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行全面、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)。目前*縣政府投資管理項(xiàng)目未開(kāi)展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，相當(dāng)程度上影響了投資決策水平的提高、項(xiàng)目管理水平的提升，以及項(xiàng)目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮，表明椒江區(qū)政府投資項(xiàng)目管理機(jī)制還未能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。

三、管理好政府投資項(xiàng)目的對(duì)策

根據(jù)深化投資體制改革的要求，面對(duì)*縣政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)實(shí)狀況，必須深化改革，健全制度，加強(qiáng)管理，努力按照“決策科學(xué)、投向合理、運(yùn)作規(guī)范、監(jiān)管嚴(yán)格”要求，建立“科學(xué)完善的前期工作體系、規(guī)范高效的運(yùn)行管理體系、優(yōu)質(zhì)公正的市場(chǎng)參與體系和嚴(yán)密防范的監(jiān)督管理體系”等政府投資項(xiàng)目管理的四大體系。具體抓好以下四個(gè)環(huán)節(jié)：

（一）建立科學(xué)完善的前期工作體系

第一、完善決策機(jī)制。首先要科學(xué)決策。做到“三個(gè)堅(jiān)持”，即堅(jiān)持決策方法科學(xué)，通過(guò)定性與定量相結(jié)合，使分析結(jié)論準(zhǔn)確；堅(jiān)持決策依據(jù)充分，掌握國(guó)家有關(guān)政策、項(xiàng)目建設(shè)條件、技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)等全面信息，使決策依據(jù)科學(xué)；堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)資料可靠，在調(diào)查研究基礎(chǔ)上注重?cái)?shù)據(jù)分析，保證結(jié)論可靠；同時(shí)探索項(xiàng)目不可行性論證。其次要民主決策。逐步建立重大政府投資項(xiàng)目的公示制度和聽(tīng)證制度。對(duì)*縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大影響的項(xiàng)目，除了要求中介機(jī)構(gòu)評(píng)估咨詢、專家評(píng)議等環(huán)節(jié)外，還應(yīng)廣泛征求社會(huì)各方面的意見(jiàn)和建議，增加投資決策的透明度。

第二、開(kāi)展項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和深化前期。一是積極開(kāi)展項(xiàng)目?jī)?chǔ)備?？h計(jì)劃部門建立縣重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，各行業(yè)主管部門建立一般政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)?？赏ㄟ^(guò)以下渠道挖掘政府投資項(xiàng)目：根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃延伸策劃出一批項(xiàng)目，從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展要求、資源比較優(yōu)勢(shì)發(fā)揮、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈延伸等方面梳理出一批支撐*縣經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重大項(xiàng)目，邀請(qǐng)各方面專家專門研究提出和向社會(huì)公開(kāi)征求獲得。二是積極開(kāi)展重大項(xiàng)目前期工作，每年由各行業(yè)主管部門向縣計(jì)劃部門申報(bào)重大項(xiàng)目前期工作計(jì)劃，經(jīng)計(jì)劃部門審核并報(bào)請(qǐng)縣政府同意后，計(jì)劃部門下發(fā)重大項(xiàng)目前期工作計(jì)劃，各行業(yè)主管部門或主業(yè)單位按照課題調(diào)研、項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)等四個(gè)階段工作目標(biāo)開(kāi)展前期工作。三是建立隊(duì)伍與落實(shí)經(jīng)費(fèi)。組建一支高素質(zhì)的前期工作隊(duì)伍，為提高前期工作質(zhì)量提供人力保證；各行業(yè)主管部門建立各自項(xiàng)目前期工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)一批素質(zhì)高、業(yè)務(wù) 精、事業(yè)心強(qiáng)的人員從事項(xiàng)目前期工作。建立重大項(xiàng)目前期工作專項(xiàng)資金，用于重大項(xiàng)目調(diào)查研究、方案規(guī)劃、文件編制、咨詢?cè)u(píng)估等前期支出。

第三、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目計(jì)劃管理。要重視政府投資項(xiàng)目投資計(jì)劃的編制工作，從全局出發(fā)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要、前期工作進(jìn)展情況和資金土地要素狀況以及征地拆遷情況等因素，從縣重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)和各行業(yè)主管部門政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)中選擇安排（新開(kāi)工的項(xiàng)目原則上初步設(shè)計(jì)已獲批準(zhǔn)），縣計(jì)劃部門會(huì)同先財(cái)政部門按照“量入為出、綜合平衡”的原則，與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，在優(yōu)先保證續(xù)建項(xiàng)目資金需要的前提下，提出政府投資項(xiàng)目計(jì)劃初步意見(jiàn)，上報(bào)縣政府同意后，由縣計(jì)劃部門向各有關(guān)部門和項(xiàng)目單位下達(dá)投資計(jì)劃。計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中，確需調(diào)整政府投資總額或者增減新開(kāi)工項(xiàng)目的，由行業(yè)主管部門提出，縣計(jì)劃部門會(huì)同財(cái)政部門審核并報(bào)縣政府同意后，由計(jì)劃部門下達(dá)調(diào)整計(jì)劃。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際需要，需對(duì)已批準(zhǔn)項(xiàng)目的投資進(jìn)行調(diào)整的，由縣計(jì)劃部門征求有關(guān)部門意見(jiàn)后擬定調(diào)整方案報(bào)縣政府同意后調(diào)整。政府投資項(xiàng)目計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)規(guī)定程序，任何單位和個(gè)人不得擅自變更。

第四、嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序。按規(guī)定編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及項(xiàng)目概算，并達(dá)到必要的深度和質(zhì)量要求；嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等方面法律法規(guī)。一是審批項(xiàng)目建議書。項(xiàng)目建議書由建設(shè)單位或委托有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)編制，包括下列內(nèi)容：項(xiàng)目建設(shè)的必要性和依據(jù)、擬建地點(diǎn)、擬建規(guī)模、投資估算及資金籌措 和其他事項(xiàng)。二是審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。建設(shè)單位依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書委托有資質(zhì)中介機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，可研報(bào)告中應(yīng)詳細(xì)列明建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資估算；對(duì)于須實(shí)行項(xiàng)目法人制的項(xiàng)目，提出項(xiàng)目法人的組建方案。計(jì)劃部門對(duì)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告進(jìn)行審查，對(duì)一定規(guī)模的政府投資項(xiàng)目，由計(jì)劃部門委托有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢?cè)u(píng)估。三是審批項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和概算?？裳信鷱?fù)后，建設(shè)單位委托有資質(zhì)單位編制編制初步設(shè)計(jì)，計(jì)劃部門組織相關(guān)單位和專家對(duì)初步設(shè)計(jì)和概算進(jìn)行評(píng)審，通過(guò)后予以批復(fù)。四是施工圖審查。建設(shè)單位依照經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)及項(xiàng)目概算委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)，編制項(xiàng)目預(yù)算。五是相關(guān)前臵審批。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于項(xiàng)目審批的有關(guān)前臵審批規(guī)定。

（二）建立規(guī)范高效的運(yùn)行管理體系

第一、創(chuàng)新項(xiàng)目管理模式。按照政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理、使用”分離的原則，改革椒江現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理模式，對(duì)現(xiàn)有工程建設(shè)指揮部等臨時(shí)性非法人建管機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理整合，并逐步減少。區(qū)別不同性質(zhì)政府投資項(xiàng)目，實(shí)行不同的管理模式：一是項(xiàng)目法人制。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在項(xiàng)建書批復(fù)后，由行業(yè)主管部門組建項(xiàng)目法人充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，對(duì)項(xiàng)目策劃、前期報(bào)批、資金籌措、組織實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等方面實(shí)行全過(guò)程、全方位負(fù)責(zé)；項(xiàng)目法人按國(guó)家規(guī)定享有充分的自主權(quán)，形成自我決策、自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)項(xiàng)目法人在控制項(xiàng)目質(zhì)量、工期和投資的積極性。二是推行代理建設(shè)制度。主要有兩種方式：第一種是建立具有事業(yè)性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)，專司非經(jīng)營(yíng)性政政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理，實(shí)現(xiàn)代理建設(shè)與專業(yè)化集中管理相結(jié)合；充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，全面負(fù)責(zé)投資、進(jìn)度、質(zhì)量“三控制”和合同管理等方面工作。第二種是專業(yè)公司代建。逐步推進(jìn)項(xiàng)目代建制，可委托專業(yè)化的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程；專業(yè)公司代建可采用兩種模式:即適用于投資規(guī)模較小或?qū)I(yè)性強(qiáng)政府項(xiàng)目的全過(guò)程代建模式和適用于投資規(guī)模較大的前期工作代理、實(shí)施代建兩階段代建模式。三是提倡公共產(chǎn)品社會(huì)建設(shè)。在政府投資項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立公平的市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境和合理的投資回報(bào)機(jī)制，界定公益性、基礎(chǔ)性和經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的范圍，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式委托企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)公共產(chǎn)品，或者投資參股建設(shè)與經(jīng)營(yíng)。

第二、規(guī)范招投標(biāo)行為。一是建立健全*縣招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和交易市場(chǎng)。爭(zhēng)取市里對(duì)*縣招投標(biāo)工作的支持，理順*縣招投標(biāo)工作體系。二是嚴(yán)格界定落實(shí)招投標(biāo)的范圍。要嚴(yán)格執(zhí)行《招投標(biāo)法》等規(guī)定，除特殊性質(zhì)項(xiàng)目外，都應(yīng)公開(kāi)招標(biāo)；項(xiàng)目建設(shè)中的工程設(shè)計(jì)、咨詢、施工、監(jiān)理和重要設(shè)備、材料采購(gòu)等達(dá)到規(guī)定要求的，一律實(shí)行招標(biāo)；三是嚴(yán)格選擇招標(biāo)方式。提倡公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，嚴(yán)格限制議標(biāo)，杜絕假招標(biāo)。吸引更多實(shí)力雄厚、技術(shù)水平高、信譽(yù)好的施工企業(yè)參加投標(biāo)。四是規(guī)范招投標(biāo)程序。堅(jiān)持招投標(biāo)活動(dòng)的“公開(kāi)、公平、公正”原則，有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督，嚴(yán)禁層層轉(zhuǎn)包和違法分包，對(duì)弄虛作假、規(guī)避招標(biāo)等行為嚴(yán)加查處。五是治理掛靠現(xiàn)象。加強(qiáng)對(duì)施工企業(yè)人員到位情況的檢查，檢查項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量員、施工員、安全員、預(yù)算員和資料員等“七大員”的到 位情況；不任意提高資質(zhì)要求，有利于本地企業(yè)參與市場(chǎng)的公平竟?fàn)帲瑴p少本地企業(yè)掛靠外地大企業(yè)的現(xiàn)象。

第三、加強(qiáng)投資控制。要確立政府投資項(xiàng)目全過(guò)程投資控制的意識(shí)，完善投資控制的基礎(chǔ)性工作。一是出臺(tái)《政府投資項(xiàng)目投資控制工作實(shí)施意見(jiàn)》。從項(xiàng)目概算審查和管理、設(shè)計(jì)變更管理入手，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目投資控制的制度化建設(shè)。二是建立政府投資項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)控制辦法。根據(jù)施工合同及相關(guān)文件，建立以項(xiàng)目業(yè)主、施工單位、監(jiān)理單位為相關(guān)責(zé)任單位的政府投資項(xiàng)目投資控制目標(biāo)管理體系，實(shí)行動(dòng)態(tài)控制。三是推行限額設(shè)計(jì)，提高設(shè)計(jì)質(zhì)量。項(xiàng)目業(yè)主在委托設(shè)計(jì)時(shí)要進(jìn)行詳細(xì)的交底，設(shè)計(jì)單位必須對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)作深入調(diào)查，積累充分的數(shù)據(jù)資料，把應(yīng)該考慮到的情況都體現(xiàn)在設(shè)計(jì)之中，避免漏項(xiàng)；不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，使設(shè)計(jì)概算具有科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)推行限額設(shè)計(jì)，即與設(shè)計(jì)單位約定獎(jiǎng)懲機(jī)制，按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書和投資估算，在保證項(xiàng)目規(guī)模、使用功能、質(zhì)量與實(shí)施進(jìn)度的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)，把工程造價(jià)嚴(yán)格控制在限額內(nèi)；對(duì)超出投資額的，則按超出數(shù)額的大小扣減設(shè)計(jì)費(fèi)；而對(duì)于優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，節(jié)約投資的，則按相應(yīng)比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。四是嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證。嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目概算進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)單位不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；建立嚴(yán)格的變更設(shè)計(jì)審批制度，落實(shí)項(xiàng)目變更設(shè)計(jì)的權(quán)限和責(zé)任，按照投資、質(zhì)量、進(jìn)度三者相統(tǒng)一的原則，確定項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更；項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證要接受相關(guān)部門監(jiān)督，必須經(jīng)業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等多方聯(lián)合事前會(huì)審，杜絕事后補(bǔ)簽。

第四、強(qiáng)化合同管理。通過(guò)合同的訂立和履行過(guò)程中所 進(jìn)行的計(jì)劃、組織、指揮、監(jiān)督和協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。各項(xiàng)目單位要制訂嚴(yán)密的合同管理制度，使合同處于有效控制之中。招投標(biāo)階段要注意確定嚴(yán)格而又周密的合同條款，確保合同內(nèi)容完備、邏輯周密、含義清晰以及責(zé)、權(quán)、利關(guān)系平等。在項(xiàng)目實(shí)施階段，要始終圍繞質(zhì)量、工期和投資三項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)行合同管理，通過(guò)合同手段進(jìn)行監(jiān)督、管理和控制，保證項(xiàng)目按計(jì)劃實(shí)施。

（三）建立優(yōu)質(zhì)公正的市場(chǎng)參與體系

第一、規(guī)范政府投資項(xiàng)目中介服務(wù)。積極引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目建設(shè)與管理，提高勘察設(shè)計(jì)、咨詢?cè)u(píng)估、招標(biāo)代理等中介服務(wù)質(zhì)量，將現(xiàn)行一些不宜由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給中介機(jī)構(gòu)。積極引進(jìn)信譽(yù)好、素質(zhì)高、服務(wù)優(yōu)的中介機(jī)構(gòu)到*縣開(kāi)展業(yè)務(wù)，培育*縣本地具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的中介機(jī)構(gòu)。建立中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員在*縣開(kāi)展業(yè)務(wù)的信用檔案，開(kāi)展信用等級(jí)評(píng)價(jià)，禁止違反相關(guān)法規(guī)和執(zhí)業(yè)操守的人員在*縣開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)。

第二、探索項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估。積極引進(jìn)和培育工程咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)，探索開(kāi)展項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估工作，對(duì)一定規(guī)模以上的項(xiàng)目，由計(jì)劃部門委托咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)其可行性研究報(bào)告進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估。咨詢機(jī)構(gòu)從社會(huì)、自然和人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展角度出發(fā)，認(rèn)真分析項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響，客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)可能作出的貢獻(xiàn)或造成的破壞，從而為決策提供依據(jù)。項(xiàng)目可研報(bào)告應(yīng)委托有資質(zhì)單位編制，編制單位應(yīng)保持獨(dú)立性和公正性，遵照客觀規(guī)律，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是地編制可研報(bào)告。項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估要堅(jiān)持“三性一維護(hù)”，即各類規(guī)劃的符合性，區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品布局的合 理性，經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的節(jié)約性和維護(hù)公共利益。咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)與業(yè)主單位、編制單位及區(qū)級(jí)部門溝通，把握項(xiàng)目的全面情況，避免評(píng)估的局限性和片面性。為確保咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、客觀性和公正性，可行性論證費(fèi)用應(yīng)由政府財(cái)政專項(xiàng)支付。

第三、創(chuàng)新項(xiàng)目設(shè)計(jì)理念，落實(shí)設(shè)計(jì)責(zé)任。政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)要體現(xiàn)目前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)所處的發(fā)展階段，把握發(fā)展趨勢(shì)。一是要求設(shè)計(jì)單位遵循“適用、經(jīng)濟(jì)、美觀”的原則，運(yùn)用先進(jìn)的設(shè)計(jì)思想、表現(xiàn)手法和技術(shù)成果，創(chuàng)新設(shè)計(jì)理念，實(shí)現(xiàn)藝術(shù)與技術(shù)的完美結(jié)合。二是要求設(shè)計(jì)單位嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的環(huán)保、安全、能耗水耗等標(biāo)準(zhǔn)，積極采用節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材和保護(hù)環(huán)境的技術(shù)措施。三是對(duì)較大規(guī)模的項(xiàng)目可由計(jì)劃部門委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目概算進(jìn)行審查，深入細(xì)致地分析技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，通過(guò)同類型項(xiàng)目的造價(jià)對(duì)比，并結(jié)合同期投資品市場(chǎng)價(jià)格預(yù)測(cè)，對(duì)項(xiàng)目概算進(jìn)行合理、準(zhǔn)確的審定，為以后的投資控制奠定基礎(chǔ)。四是積極推進(jìn)設(shè)計(jì)招標(biāo)工作。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)設(shè)計(jì)單位挖掘技術(shù)潛能，綜合分析后確定項(xiàng)目技術(shù)方案與經(jīng)濟(jì)方案，保證項(xiàng)目建設(shè)“經(jīng)濟(jì)合理，技術(shù)可行”。

第四、完善監(jiān)理制度。按照有關(guān)規(guī)定，要求監(jiān)理單位做到“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”，即：投資控制、進(jìn)度控制和質(zhì)量控制，合同管理和信息管理，組織協(xié)調(diào)，每個(gè)項(xiàng)目要根據(jù)具體情況和業(yè)主要求，在合同中對(duì)監(jiān)理工作作出約定。在完善目前普遍開(kāi)展施工監(jiān)理基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件開(kāi)展勘察、設(shè)計(jì)及重要設(shè)備采購(gòu)監(jiān)理。要求監(jiān)理單位和人員在監(jiān)理過(guò)程中，遵循獨(dú)立、客觀、公開(kāi)、公平、公正的原則，要求 監(jiān)理單位派駐現(xiàn)場(chǎng)的總監(jiān)理工程師必須具有相應(yīng)的資質(zhì)和良好的協(xié)調(diào)能力，派駐現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)理人員必須專業(yè)配套齊全，并具有良好的職業(yè)道德。監(jiān)理單位的監(jiān)理大綱應(yīng)符合項(xiàng)目的要求，并要有針對(duì)性地提出實(shí)現(xiàn)監(jiān)理目標(biāo)的方法和措施。

第五、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。要根據(jù)評(píng)估咨詢和勘察設(shè)計(jì)業(yè)的特點(diǎn)，合理確定勘察設(shè)計(jì)強(qiáng)制性招標(biāo)的項(xiàng)目范圍和招標(biāo)形式。建立信用機(jī)制，把建立中介服務(wù)機(jī)構(gòu)信用體系作為完善椒江區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要任務(wù)。凈化招投標(biāo)市場(chǎng)，培育本地招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

（四）建立嚴(yán)密防范的監(jiān)督管理體系

第一、開(kāi)展項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。出臺(tái)《*縣政府投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收辦法》。項(xiàng)目建成后，應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)和概算、施工圖以及工程驗(yàn)收規(guī)范等文件資料，及時(shí)組織竣工驗(yàn)收，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)及時(shí)做好竣工財(cái)務(wù)決算工作?？⒐を?yàn)收前，應(yīng)先進(jìn)行施工質(zhì)量、消防、環(huán)保、綠化、市政等單項(xiàng)驗(yàn)收。規(guī)模較大、較復(fù)雜的政府投資項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)先由項(xiàng)目業(yè)主組織進(jìn)行初步驗(yàn)收或交工驗(yàn)收。

第二、建立后評(píng)價(jià)制度。及早建立政府投資績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有選擇地對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)，全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施后的綜合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，據(jù)此對(duì)比項(xiàng)目可行性論證的預(yù)測(cè)結(jié)果與實(shí)際運(yùn)營(yíng)的差距，全面總結(jié)項(xiàng)目投資管理經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，為改進(jìn)以后項(xiàng)目決策、管理及監(jiān)督提供經(jīng)驗(yàn)。

第三、建立政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度。要完善政府投資項(xiàng)目制衡機(jī)制，實(shí)行“誰(shuí)投資，誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，明確責(zé)任的主體，制定出臺(tái)政府投資責(zé)任追究相關(guān)的制度，明確項(xiàng)目建設(shè)參與各方的責(zé)任，對(duì)不遵守法律法規(guī)和政策規(guī)定，造成重大損失和資金浪費(fèi)的單位及個(gè)人，依法追究行政和法律責(zé)任。

第四、建立部門監(jiān)督機(jī)制。借鑒國(guó)外先進(jìn)的項(xiàng)目監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)*縣項(xiàng)目監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定嚴(yán)格的監(jiān)管措施。建立政府投資項(xiàng)目全過(guò)程、多層次、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系，由投資主管部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門、行業(yè)主管部門、中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾組成項(xiàng)目部門監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能，提高監(jiān)管人員的素質(zhì)。投資主管部門利用職能優(yōu)勢(shì)并借助中介機(jī)構(gòu)力量從項(xiàng)目立項(xiàng)審批、初步設(shè)計(jì)概算審查等方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管；財(cái)政部門從建設(shè)資金撥付、使用和財(cái)務(wù)管理等方面進(jìn)行監(jiān)管，審計(jì)部門利用專業(yè)力量對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，建設(shè)部門從工程勘察、監(jiān)理和質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)管，規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、水利和監(jiān)察等部門按各自職權(quán)進(jìn)行監(jiān)管，行業(yè)主管部門在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)節(jié)監(jiān)管。

第五、建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。逐步建立群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方面的監(jiān)督制度，鼓勵(lì)社會(huì)各界和新聞媒體，對(duì)政府投資項(xiàng)目的決策和實(shí)施情況與效果進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮媒體對(duì)政府投資管理的監(jiān)督作用，要求與政府投資相關(guān)的管理部門定期和不定期地對(duì)社會(huì)發(fā)布相關(guān)信息，接受公眾監(jiān)督。

二0一0年四月二十日

第四篇：政府投資項(xiàng)目“代建制”模式研究

政府投資項(xiàng)目“代建制”模式研究

張 濤

本文研究了政府投資項(xiàng)目建設(shè)的“代建制”管理模式，提出政府法定機(jī)構(gòu)“集中代建”是主導(dǎo)發(fā)展方向。首次引入政府法定機(jī)構(gòu)的概念，并對(duì)不同代建模式的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了比較研究，進(jìn)一步明確政府投資項(xiàng)目“集中代建”的優(yōu)勢(shì)，以及今后需要解決的問(wèn)題。

政府投資項(xiàng)目主要是指以政府財(cái)政基本建設(shè)資金為投資主體，或者以政府財(cái)政擔(dān)保由國(guó)有控投企業(yè)出面貸款而成為投資主體興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，這些項(xiàng)目主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性的公共建筑和相關(guān)設(shè)施上，關(guān)乎社會(huì)的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投資項(xiàng)目的“代建制”管理模式是上世紀(jì)九十年代，在廈門等城市試點(diǎn)后，才逐漸在全國(guó)十幾個(gè)省市推廣開(kāi)來(lái)的，并且取得了明顯的成效，它將“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離，互相制約，政府在投資、質(zhì)量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》出臺(tái)后，全國(guó)47個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和副省級(jí)省會(huì)城市中，已有37個(gè)開(kāi)始了代建制試點(diǎn)工作，并已取得了一定的成績(jī)，試點(diǎn)范圍正在逐步擴(kuò)大。

然而不同的城市在推進(jìn)政府項(xiàng)目代建制模式過(guò)程中，根據(jù)各自情況選擇了不同形式，代表了不同的發(fā)展方向，各有得失。我將它們概括為三種不同的發(fā)展方向。

一、政府法定機(jī)構(gòu)直接管理（“集中代建”），二、完全市場(chǎng)運(yùn)作（市場(chǎng)化“企業(yè)代建”），三、國(guó)有投資公司下的企業(yè)代建模式（“企業(yè)代建”）。針對(duì)這三種“代建制”模式優(yōu)劣，國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)各持觀點(diǎn)，莫衷一是。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和近幾年深入地研究、探索，并用經(jīng)濟(jì)學(xué)模型證明，政府法定機(jī)構(gòu)代建模式無(wú)疑是政府投資項(xiàng)目管理的主導(dǎo)模式，國(guó)有企業(yè)代建制模式是它的必要補(bǔ)充，并長(zhǎng)期共存，相互競(jìng)爭(zhēng)，共同發(fā)展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是針對(duì)政府按一定比例出資的建設(shè)項(xiàng)目，由政府建設(shè)行政主管部門設(shè)立專門機(jī)構(gòu)（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇有資格項(xiàng)目管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)一定壽命段的建設(shè)管理，建成后，交付使用單位或管養(yǎng)部門的制度。

上述定義有這樣五層涵義：

1.該定義只對(duì)政府投資、或占一定比例的建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目投資中無(wú)政府資金的不在此范圍內(nèi)。該比例可以根據(jù)各地區(qū)、各部門實(shí)際情況來(lái)定。比如江蘇省規(guī)定：“總投資額1000萬(wàn)元以上且使用省級(jí)財(cái)政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金占總投資額30%以上”屬于代建范圍。

2.行政機(jī)關(guān)不是直接的代建單位或直接的代建管理單位，而是由其成立專門機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以是政府法定機(jī)構(gòu)（公務(wù)局、署、處）也可以是全資的城市投資公司，這樣從法律上和行政管理上理順了關(guān)系。

3.政府建設(shè)行政主管部門的主管地位確定，明確了代建制模式行政職責(zé)的歸口管理，一改有些地方由發(fā)改委和財(cái)政部門的多頭管理。本文認(rèn)為發(fā)改委可以是“代建制”改革的倡導(dǎo)者和方案的制定者，實(shí)施過(guò)程的指導(dǎo)者和監(jiān)督者，財(cái)政部門可以是每一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)的監(jiān)控者，資金使用的管理者，而不是代建行為的行政管理者，代建合約的直接簽約者。建設(shè)行政主管部門管理有其長(zhǎng)期固有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)人才配備優(yōu)勢(shì)。

4.全壽命周期中一定壽命段是指代建工作可以從立項(xiàng)開(kāi)始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程實(shí)施段，根據(jù)業(yè)主的需要，其實(shí)就是政府部門對(duì)項(xiàng)目的要求不同而選擇不同的壽命段進(jìn)行代建管理。目前以上各種情況兼而有之。

5.使用單位或管養(yǎng)部門，就很清楚了，交付的使用單位一般是指公共建筑，如醫(yī)院、校舍等的使用人；管養(yǎng)單位就是基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業(yè)養(yǎng)護(hù)單位。

代建制能使“投資、建設(shè)、使用、管理”分離，優(yōu)化社會(huì)資源和物化勞動(dòng)的配置；代建制有利于提高科學(xué)決策水平，集中智慧。專家論證，專業(yè)化管理，充分發(fā)揚(yáng)民主，聽(tīng)取各方意見(jiàn)；代建制可以更好規(guī)范各參建單位的行為，用合同、標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范制約，更好地控制質(zhì)量、工期，合理控制投資，發(fā)揮項(xiàng)目效益。

二、政府法定機(jī)構(gòu)與代建制

政府法定機(jī)構(gòu)是指各級(jí)政府機(jī)關(guān)下設(shè)的受政府機(jī)構(gòu)委托行使一定行政職能的各類事業(yè)單位或參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位。由于各地代建制試行過(guò)程中，成立的機(jī)構(gòu)名稱不同，管轄內(nèi)容尚有差異，單位性質(zhì)也略有不同，我們將國(guó)內(nèi)的建筑公務(wù)局（署、處）、建管中心、公益性項(xiàng)目中心等機(jī)構(gòu)的共性抽象出來(lái)，統(tǒng)稱為適應(yīng)代建制管理成立的政府法定機(jī)構(gòu)。此類代政府行使行政專業(yè)職能的機(jī)構(gòu)，并非中國(guó)獨(dú)有，只是稱呼不同。性質(zhì)相同或類似的情況美國(guó)、日本、新加坡普遍存在。

我們把政府法定機(jī)構(gòu)這個(gè)概念引入就是要表明，經(jīng)過(guò)多年的研究證實(shí)，政府投資項(xiàng)目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場(chǎng)化就好，這個(gè)領(lǐng)域市場(chǎng)失靈是最為常見(jiàn)的。而且，設(shè)立這樣的法定機(jī)構(gòu)，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問(wèn)題，無(wú)論是直接委托代建還是招標(biāo)確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對(duì)等的地位，明確民事法律責(zé)任。避免了有些地方由發(fā)改委、財(cái)政局直接委托并簽訂代建合同的情況。

政府投資項(xiàng)目特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，是城市生命線，應(yīng)該有一個(gè)政府法定機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，這種性質(zhì)的單位一是人員穩(wěn)定、職能固定。二是由于其性質(zhì)決定了是政府的一個(gè)專門建設(shè)管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，天然地沒(méi)有其自身利益，只有國(guó)家利益和社會(huì)責(zé)任。機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的特點(diǎn)使得它對(duì)政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量終身制不能免責(zé)，非常有利于全壽命期內(nèi)的管理和質(zhì)量追蹤。

政府法定機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式，已經(jīng)從根本上將“投資、建設(shè)、管理、使用”進(jìn)行了分離，回避了原來(lái)國(guó)有資產(chǎn)投資的自行建設(shè)弊端，也回避了指揮部制這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實(shí)踐和理論研究證實(shí)，重大政府投資項(xiàng)目，關(guān)系民生的實(shí)事項(xiàng)目，影響本地正常運(yùn)營(yíng)的公益項(xiàng)目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接代建，而一般性、非重要項(xiàng)目可以由法定機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)形式委托有實(shí)力的代建公司實(shí)施，但是對(duì)政府投資的直接責(zé)任人仍然是法定機(jī)構(gòu)，不能免責(zé)，這就避免了代建公司由于不穩(wěn)定的問(wèn)題而造成責(zé)任推諉，追溯無(wú)著落。

三、代建制模式發(fā)展的主導(dǎo)方向

按照市場(chǎng)方式選擇代建企業(yè)簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關(guān)系。這種形式下的代建企業(yè)性質(zhì)決定了追求利潤(rùn)最大化。代建企業(yè)為政府投資項(xiàng)目節(jié)約資金，降低投入天生動(dòng)力不足，與政府項(xiàng)目管理有目標(biāo)差異，而政府法定機(jī)構(gòu)與政府在項(xiàng)目管理目標(biāo)上天然地沒(méi)有差異。那么，這種委托代理關(guān)系由于目標(biāo)上的差異，以及信息不對(duì)等必然存在兩個(gè)核心問(wèn)題——逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進(jìn)行交易的一方擁有對(duì)方不具備的某些信息，而這些信息可能會(huì)影響對(duì)方的利益。為此，占據(jù)信息劣勢(shì)方就有可能作出對(duì)自己不利的選擇。市場(chǎng)效率和經(jīng)濟(jì)效益會(huì)因此而降低，逆向選擇客觀上會(huì)導(dǎo)致不合理的市場(chǎng)分配行為。

道德風(fēng)險(xiǎn)（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時(shí)損害了委托人的利益，而且并不承擔(dān)由此造成的后果。道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標(biāo)差異。

這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機(jī)構(gòu)，代理人就是代理企業(yè)。

實(shí)際情況是代建企業(yè)大都追求利潤(rùn)最大化，在這種目標(biāo)的驅(qū)使下，要期望它為政府把關(guān)是不合邏輯的，也只有政府法定機(jī)構(gòu)才能真正擔(dān)當(dāng)起政府投資項(xiàng)目的代建這一社會(huì)責(zé)任。

政府法定機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目是政府投資項(xiàng)目“代建制”模式發(fā)展的主導(dǎo)方向，它的優(yōu)勢(shì)在于以下幾個(gè)方面：

（一）由于它是一個(gè)政府行政機(jī)關(guān)下屬的一個(gè)常設(shè)單位，承擔(dān)投資項(xiàng)目管理，具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和可追溯性。

（二）由于它是財(cái)政解決運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的法定機(jī)構(gòu)，因此，在工程管理中，天然地沒(méi)有自己的經(jīng)濟(jì)利益和利潤(rùn)追求，這是與代建項(xiàng)目管理公司的最大區(qū)別。

（三）代建制模式下政府法定機(jī)構(gòu)的存在使專業(yè)技術(shù)、管理人才相對(duì)穩(wěn)定，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)的人才集聚效應(yīng)。

（四）代建制模式下政府法定機(jī)構(gòu)非常有利于發(fā)揮公共協(xié)調(diào)和決策優(yōu)勢(shì)。

（五）代建制模式下政府法定機(jī)構(gòu)建立，有利于監(jiān)察執(zhí)法部門集中監(jiān)督，更好地防止權(quán)力尋租，抵制腐敗。

當(dāng)然，政府法定機(jī)構(gòu)模式為主導(dǎo)方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問(wèn)題，包括：相關(guān)的法律、政策法規(guī)、規(guī)章還不配套，還沒(méi)有一部關(guān)于政府投資項(xiàng)目的代建管理辦法；項(xiàng)目管理的市場(chǎng)還沒(méi)有完全培育，項(xiàng)目管理公司良莠不齊；政府法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部如何創(chuàng)新機(jī)制，等等。

總之，我國(guó)“代建制”模式還是一個(gè)值得深入研究的課題，特別是在國(guó)家投資4萬(wàn)億拉動(dòng)內(nèi)需和大部制改革之際，更需廣大建設(shè)管理者積極探索，深入實(shí)踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規(guī)使“代建制”管理模式健康發(fā)展。

（作者系蘇州市建設(shè)局副局長(zhǎng)、高級(jí)工程師）

第五篇：政府投資項(xiàng)目代建制問(wèn)題探索與思考

政府投資項(xiàng)目代建制問(wèn)題探索與思考

廣東省發(fā)改委 陳奕

《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出：對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位；增強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立和完善政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。項(xiàng)目代建制已在全國(guó)各地試行并逐步全面鋪開(kāi)。但是項(xiàng)目代建制作為政府投資項(xiàng)目建設(shè)的一種新管理模式，國(guó)家和地方政府仍需要加快這方面的法律、政策和措施配套，建立和完善項(xiàng)目代建制的有效管理機(jī)制，為全面推行代建制度實(shí)施創(chuàng)造條件。筆者針對(duì)全國(guó)推行代建制和廣東近年試行代建制的實(shí)踐，就這方面問(wèn)題進(jìn)行了積極探索思考。

一、推行項(xiàng)目代建制意義

長(zhǎng)期以來(lái)，在非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資領(lǐng)域，政府基本是投資主體，有關(guān)單位和部門代行政府職能實(shí)施建設(shè)管理。由于這些建設(shè)單位缺乏專業(yè)力量和管理能力，又要從事與自己能力不相適應(yīng)的專業(yè)管理工作，往往造成不能有效控制工期、質(zhì)量和投資，造成不必要損失。轉(zhuǎn)變政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理模式，推行項(xiàng)目代建制，改變以往使用單位自建自管素質(zhì)低、投資失控、工期拖延、出現(xiàn)質(zhì)量事故的低效率建管模式，逐步向建設(shè)管理專業(yè)化過(guò)渡，是保證工程質(zhì)量、加快建設(shè)周期、提高投資效益的有效措施。其意義在于：一是有利于政府職能轉(zhuǎn)變，使得職能部門可以集中精力做好政府應(yīng)該做的事情；二是由具有專業(yè)知識(shí)和管理能力的代建單位來(lái)建設(shè)實(shí)施，按照項(xiàng)目工期和設(shè)計(jì)要求完成建設(shè)任務(wù)，較大程度降低工程風(fēng)險(xiǎn)概率，保證工程質(zhì)量和有效控制工程投資；三是通過(guò)推行項(xiàng)目代建制度，可以整合社會(huì)建設(shè)資源和提高代建單位的綜合素質(zhì)，有利于逐步形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的有效建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和建設(shè)市場(chǎng)秩序。

二、推行項(xiàng)目代建制的影響因素

項(xiàng)目代建制是我國(guó)建設(shè)工程管理體制改革的新生事物，正處于不斷完善的初期階段，尚存在很多制約因素，對(duì)代建制推行實(shí)施產(chǎn)生較大影響。

1、基建管理程序不協(xié)調(diào)

按照現(xiàn)行基建管理程序，項(xiàng)目經(jīng)審批立項(xiàng)和審核初設(shè)投資概算后，就下達(dá)投資計(jì)劃安排建設(shè)。從投資控制角度講，代建制要求項(xiàng)目土建和二次裝修一次設(shè)計(jì)完成，使用單位必須具體地列出項(xiàng)目使用功能要求清單，盡量減少和避免建設(shè)過(guò)程中發(fā)生設(shè)計(jì)變更，項(xiàng)目設(shè)計(jì)要求達(dá)到一定深度和精度，才能有效地控制工程投資。因此，按照現(xiàn)行基建程序?qū)徟墓こ谈潘阕鳛榭刂仆顿Y，就顯得深度和精度不相適應(yīng)。所以，實(shí)行代建制的項(xiàng)目基建管理程序要作必要調(diào)整，以適應(yīng)代建制要求。

2、報(bào)建管理機(jī)制不適應(yīng)

雖然粵府〔2006〕12號(hào)文出臺(tái)省屬非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目代建管理辦法，而且省級(jí)項(xiàng)目代建也剛起步，與其相應(yīng)的政策措施尚未配套到位，代建項(xiàng)目報(bào)建仍然執(zhí)行項(xiàng)目所在地城規(guī)部門規(guī)定的原有報(bào)建管理辦法，仍要求使用單位出面報(bào)建，代建報(bào)建工作效率相當(dāng)?shù)?，又使得代建合同時(shí)間無(wú)法控制，項(xiàng)目報(bào)建管理機(jī)制極其不適應(yīng)。

3、代建風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移未解決

按照傳統(tǒng)建設(shè)管理模式，國(guó)家法律賦予建設(shè)單位具有建設(shè)責(zé)任和義務(wù)，發(fā)生突破工程概算，往往由政府承擔(dān)工程風(fēng)險(xiǎn)并追加投資，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程出現(xiàn)問(wèn)題，要追究單位領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。項(xiàng)目實(shí)行代建制后，可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)都要由代建單位來(lái)承擔(dān)。從法律角度講，代建制是民事委托關(guān)系還是行政委托關(guān)系，目前法律尚沒(méi)有明確規(guī)定。實(shí)行代建制的本來(lái)目的是希望建設(shè)單位從非專業(yè)領(lǐng)域工作中擺脫出來(lái)，不必承擔(dān)其無(wú)力承擔(dān)的專業(yè)責(zé)任和義務(wù)，而實(shí)際上，代建制并沒(méi)有因?yàn)檫M(jìn)行了民事委托而將所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給代建單位。目前我國(guó)試行代建制項(xiàng)目，代建服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為總概算的1.5～3%，相當(dāng)于建設(shè)單位管理費(fèi)水平，代建費(fèi)實(shí)際相當(dāng)于代建代管服務(wù)費(fèi)，有限的代建服務(wù)收費(fèi)決定了代建單位不愿意也不可能承擔(dān)更多責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)代建行為法律關(guān)系不清時(shí)，經(jīng)常會(huì)發(fā)生雙方扯皮糾紛和責(zé)任推卸。在推行代建制初期階段，政府主管部門、使用單位和代建單位三方合作期望，可能存在著不同程度矛盾、甚至意向相違背。

4、行業(yè)管理體制不適應(yīng)

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)工程建設(shè)管理實(shí)行條塊分割管理體制，勘察、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢、施工、質(zhì)監(jiān)等相對(duì)獨(dú)立的行業(yè)管理體制，而代建制要求代建承包單位應(yīng)具備綜合建管資質(zhì)。目前國(guó)內(nèi)建管企業(yè)很難獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程代建代管任務(wù)，只好走施工階段總承包代建或臨時(shí)聯(lián)合承擔(dān)代建的路子。由于行業(yè)單位職能和管理體制不適應(yīng)，要全面推行建設(shè)全過(guò)程代建制尚需要較長(zhǎng)適應(yīng)過(guò)程，甚至短時(shí)間內(nèi)難以形有效代建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。

5、征地拆遷難度將更大

按現(xiàn)行建設(shè)管理體制，政府投資領(lǐng)域項(xiàng)目管理中，土地征用和房屋拆遷工作往往要靠政府強(qiáng)有力行政推動(dòng)，采取必要行政措施給予配合來(lái)完成，在某些意義上講，體現(xiàn)的是政府行為。而實(shí)行代建制后，征地拆遷工作必然是由代建單位去完成，由于缺少了必要行政手段支持，征地拆遷工作難度將加大，征地概算投資將更加難以得到有效控制。

6、代建單位素質(zhì)待提高

就項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程承包代建來(lái)講，要求代建單位本身必須同時(shí)具備勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、咨詢、質(zhì)監(jiān)、管理等資質(zhì)、人才和組織管理能力。雖然近年來(lái)，我國(guó)的設(shè)計(jì)、科研、施工和咨詢等單位都不同程度地拓展業(yè)務(wù)，開(kāi)展專業(yè)橫向合作和橫向發(fā)展，有的單位也同時(shí)具備二三個(gè)資質(zhì)資格，但是由于長(zhǎng)期體制分割和專業(yè)分工等原因，代建單位難以做到同時(shí)具備建設(shè)全過(guò)程代建管理能力，要真正實(shí)行代建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還需代建單位進(jìn)行資源整合，提高綜合代建代管能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)，特別是一專多能的復(fù)合型人才培養(yǎng)是當(dāng)務(wù)之急和必然要求。

7、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力待提高

目前，國(guó)內(nèi)建管單位除國(guó)有大型企業(yè)外，中小型民營(yíng)建設(shè)企業(yè)（如：咨詢公司）經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不雄厚，其抵御工程風(fēng)險(xiǎn)能力都非常有限，當(dāng)工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)變成現(xiàn)實(shí)時(shí)，可能風(fēng)險(xiǎn)最終還是由政府來(lái)承擔(dān)，從而也就失去了代建制的本來(lái)意義。因此，如何增強(qiáng)代建單位抗風(fēng)險(xiǎn)能力，建立和完善政府投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，是代建制推行實(shí)施的又一急需解決問(wèn)題。

8、部分行業(yè)推行有阻力

對(duì)于交通、能源、水利等專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)，由于長(zhǎng)期項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程中，充分發(fā)揮本行業(yè)技術(shù)專長(zhǎng)，已形成一整套比較成熟和行之有效的管理模式和管理辦法，而且項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中能較準(zhǔn)確地把握行業(yè)技術(shù)規(guī)程規(guī)范，確保項(xiàng)目技術(shù)安全。但是，推行項(xiàng)目代建制后，行業(yè)主管部門就很難直接參與項(xiàng)目實(shí)施中的技術(shù)決策和指導(dǎo)；特別是當(dāng)工程地質(zhì)、水文情況出現(xiàn)重大變化時(shí)，重大技術(shù)方案變更在所難免，作為行業(yè)主管部門如何介入其中，存在著種種思想顧慮，普遍強(qiáng)調(diào)行業(yè)特殊性，對(duì)推行代建制存在不同程度抵觸情緒。在專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的行業(yè)如何推行項(xiàng)目代建制，是一個(gè)值得探索研究的重要課題。

9、有待調(diào)動(dòng)代建機(jī)構(gòu)積極性

從全國(guó)項(xiàng)目代建制推行實(shí)踐情況看，影響代建機(jī)構(gòu)積極性有兩個(gè)方面：一是代建服務(wù)收費(fèi)比國(guó)家新出臺(tái)的監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還要低，而代建服務(wù)付出的人力、物力、財(cái)力、協(xié)調(diào)難度和管理成本都會(huì)比監(jiān)理工作還要多，從成本和收益方面講，項(xiàng)目代建對(duì)比工程監(jiān)理有點(diǎn)劃不來(lái)；二是現(xiàn)有代建單位規(guī)模都不大，每個(gè)代建項(xiàng)目都要繳交代建項(xiàng)目造價(jià)10%以上的資金保函，代建機(jī)構(gòu)資金壓力相當(dāng)大，一般代建機(jī)構(gòu)能同時(shí)承擔(dān)不了幾個(gè)項(xiàng)目。由于代建收益不高，承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)又大，再加上代建資金保函壓力大，是造成現(xiàn)行代建市場(chǎng)中代建企業(yè)積極性不高的主要原因。

三、項(xiàng)目代建管理模式探討

國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家在建設(shè)項(xiàng)目管理方面，其先進(jìn)和成熟做法通常采取“從項(xiàng)目規(guī)劃、勘探設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、竣工試運(yùn)行到項(xiàng)目使用移交”全過(guò)程代建代管的合同總承包模式，充分體現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)管理的社會(huì)化和專業(yè)化水平。我國(guó)推行項(xiàng)目代建制度，學(xué)習(xí)世界先進(jìn)管理方法，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理體制和管理辦法進(jìn)行重大改革，是政府投資項(xiàng)目?jī)?yōu)化管理、逐步與世界接軌的重要舉措和新的嘗試。

從我國(guó)各地代建制試點(diǎn)情況看，由于長(zhǎng)期形成的管理體制，代建單位基本都不具備實(shí)施建設(shè)全過(guò)程合同總承包的代建代管條件，僅僅是采取“施工階段合同總承包代建”模式（如象廣東推行項(xiàng)目代建總承包模式），再進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)等專業(yè)分包的代建管理模式，這是我國(guó)國(guó)情所決定的。我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行施工階段總承包代建制，比較符合國(guó)情，廣東省級(jí)項(xiàng)目代建推行的模式，是我國(guó)推行代建制模式中一種相對(duì)較好的代建管理模式。但是推行建設(shè)全過(guò)程總承包代建制仍是將來(lái)努力的方向。

就我國(guó)目前推行項(xiàng)目代建制模式來(lái)講，總體上有三種：一是“建設(shè)全過(guò)程總承包代建”的廣義代建制；二是“施工階段總承包代建”的狹義代建制；三是“代替基建辦代建管理”的代管代建制。其中：第一種模式是真正意義上的代建制；而第二、第三種其實(shí)是半代建制模式，因?yàn)轫?xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和項(xiàng)目報(bào)批等前期工作還要項(xiàng)目業(yè)主單位承擔(dān)完成，建管過(guò)程還要使用單位不同程度地參與。國(guó)家要求推行真正意義的廣義代建制，而目前只能暫時(shí)執(zhí)行狹義的半代建制。所以說(shuō)，我國(guó)推行項(xiàng)目代建制還需要一個(gè)漫長(zhǎng)的漸進(jìn)過(guò)程。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目代建制行政管理，全國(guó)各地做法不盡相同。政府投資項(xiàng)目代建管理體現(xiàn)政府行為，要設(shè)立政府專門代建行政管理部門實(shí)行統(tǒng)一管理，這個(gè)代建制行政管理部門或機(jī)構(gòu)最好是行政部門或賦予行政職能的事業(yè)單位。建議從目前我國(guó)國(guó)情出發(fā)，宜把黨政機(jī)關(guān)辦公用房、住宅和市政建設(shè)項(xiàng)目作為代建制先行試點(diǎn)，待條件成熟后，再將所有政府投資項(xiàng)目有序地全面推行代建制。

四、代建行政管理模式探討

從全國(guó)各地政府采取得代建行政管理模式看，新成立的代建局或代建辦作為政府出資代理人，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行代建管理。目前，全國(guó)有兩種管理模式：一種是代建管理部門規(guī)模相當(dāng)龐大，統(tǒng)一代行使用單位的建設(shè)管理職責(zé)，對(duì)政府投資非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一代建，另一種時(shí)代建管理部門規(guī)模比較簡(jiǎn)約，如廣東省成立行政職能相對(duì)獨(dú)立的代建局，代建管理機(jī)構(gòu)僅作為政府出資代理人，通過(guò)招標(biāo)選擇代建機(jī)構(gòu)代行原使用單位的建管職責(zé)，代建行政職能部門僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目代建的代建招標(biāo)和建設(shè)協(xié)調(diào)工作。從兩種代建行政管理模式實(shí)踐效果看，后一種模式比較先進(jìn)，它具有較小行政代建管理團(tuán)隊(duì)、代建風(fēng)險(xiǎn)分散的諸多優(yōu)點(diǎn)，是目前我國(guó)比較先進(jìn)的一種代建行政管理模式之一。

五、建議措施與對(duì)策

政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制，是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下改革開(kāi)放的發(fā)展趨勢(shì)和必然結(jié)果。但是由于我國(guó)現(xiàn)行建設(shè)管理體制原因，要想全面推行項(xiàng)目建設(shè)代建制度，筆者認(rèn)為我們還要進(jìn)行艱苦的探索實(shí)踐和總結(jié)摸索，還要做大量工作，采取必要法律、政策和措施，不斷加以完善。

1、確立代建制法律地位。目前，國(guó)家已明確推行政府投資項(xiàng)目代建制度，全國(guó)各地都在進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)踐。因此，國(guó)家有必要盡快制定相關(guān)法律，確立代建制的法律地位，明確項(xiàng)目建設(shè)各方法律責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。

2、完善代建管理法規(guī)。中央和地方要在出臺(tái)《政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》基礎(chǔ)上，加快配套完善相應(yīng)法律和行政管理政策規(guī)定，明確政府代建行政主管部門職責(zé)和代建制管理方式，引導(dǎo)代建單位資源重組整合，完善代建市場(chǎng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，為逐步形成代建市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。

3、代建項(xiàng)目行政管理。按照現(xiàn)行基本建設(shè)管理程序和部門職能分工，政府要進(jìn)一步明確政府投資項(xiàng)目代建行政主管部門的職能和權(quán)限，代表政府作為出資人依法履行代建管理職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目代建管理行為。

4、規(guī)范項(xiàng)目報(bào)建行為。政府有必要加快出臺(tái)代建項(xiàng)目報(bào)建的相關(guān)政策措施，消除代建項(xiàng)目報(bào)建各種管理障礙，進(jìn)一步規(guī)范代建項(xiàng)目報(bào)建和審批行為，確保代建制健康推行。

5、合理確定工程投資。投資控制是代建制核心問(wèn)題，合理確定代建項(xiàng)目工程投資是項(xiàng)目代建成敗的關(guān)鍵。如何才能做到科學(xué)合理確定代建項(xiàng)目工程投資？依筆者之見(jiàn)，一是要打破常規(guī)，更新觀念，轉(zhuǎn)變思維方式，改變傳統(tǒng)基本建設(shè)程序管理方式，要求所有實(shí)行代建制項(xiàng)目報(bào)批的設(shè)計(jì)深度和精度必須達(dá)到施工詳圖階段的規(guī)范要求；二是項(xiàng)目代建總投資宜按施工圖預(yù)算控制；三是充分考慮物價(jià)波動(dòng)對(duì)投資的時(shí)間因素影響，預(yù)留一定物價(jià)波動(dòng)影響預(yù)備費(fèi)；四是項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案必須做到充分優(yōu)化比選，使用單位盡可能提供明確詳細(xì)的使用功能項(xiàng)目清單，盡量避免設(shè)計(jì)漏項(xiàng)造成較大設(shè)計(jì)變更；五是合理確定工程基本預(yù)備費(fèi)；六是基本預(yù)備費(fèi)和物價(jià)影響預(yù)備費(fèi)不宜進(jìn)入代建承包總價(jià)，只能留作代建行政主管和財(cái)政主管部門部門調(diào)控掌握。

6、項(xiàng)目代建投資控制。投資控制是項(xiàng)目推行代建制的首要任務(wù)。對(duì)于建設(shè)全過(guò)程總承包代建項(xiàng)目來(lái)講，投資控制貫穿于項(xiàng)目決策、勘察設(shè)計(jì)和建設(shè)施工的建設(shè)全過(guò)程。施工階段總承包代建項(xiàng)目，投資控制則主要體現(xiàn)在施工圖設(shè)計(jì)和施工過(guò)程中。如果項(xiàng)目投資是以批準(zhǔn)概算為總控制，那么施工圖必須嚴(yán)格按照“限額設(shè)計(jì)”，施工圖預(yù)算絕對(duì)不能突破批準(zhǔn)概算。限額設(shè)計(jì)是將批準(zhǔn)初設(shè)方案和概算進(jìn)行單項(xiàng)工程量控制和投資層層分解，不允許再增加建設(shè)項(xiàng)目和較大設(shè)計(jì)方案變更。施工階段投資控制主要是代建單位在施工管理過(guò)程中的規(guī)范管理問(wèn)題，是代建單位專業(yè)化管理水平的集中體現(xiàn)。此外，項(xiàng)目使用單位在施工階段合理和不合理的各種要求，也是代建投資控制的難點(diǎn)問(wèn)題，必須在代建承包合同中加以明確，避免造成代建行政主管部門、代建管理單位和使用單位之間的不必要扯皮現(xiàn)象發(fā)生。

7、項(xiàng)目代建單位選擇。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，政府投資項(xiàng)目代建單位必須實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)擇優(yōu)確定。從目前國(guó)情出發(fā)，項(xiàng)目代建單位選擇宜分步推行。首先，在代建試點(diǎn)初期階段，可以選擇若干個(gè)基本具備代建資質(zhì)條件的單位進(jìn)行考察，經(jīng)綜合評(píng)價(jià)后確定代理單位；其次，經(jīng)試點(diǎn)取得管理經(jīng)驗(yàn)后，采取邀請(qǐng)招標(biāo)方式，經(jīng)議標(biāo)或評(píng)標(biāo)確定代建單位；在代建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制基本完善具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件后，再全面推行公開(kāi)招標(biāo)，通過(guò)評(píng)標(biāo)確定代建單位。

8、代建工程合同管理。國(guó)家和地方政府有關(guān)主管部門必須盡快出臺(tái)代建制合同范本，以規(guī)范政府投資代建制項(xiàng)目的合同管理。在國(guó)家未統(tǒng)一頒布代建制工程合同范本之前，代建制項(xiàng)目合同管理要注意周全考慮合同約束條款，特別是要明確各方工程風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，以免出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)時(shí)造成不必要扯皮、推委或推卸責(zé)任現(xiàn)象發(fā)生。

9、建立代建評(píng)價(jià)體系。建立科學(xué)合理的代建評(píng)價(jià)體系，是政府投資項(xiàng)目代建制基礎(chǔ)工作。代建評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括代建單位能力評(píng)價(jià)和項(xiàng)目代建效果評(píng)價(jià)兩部分，前者作為代建單位選擇標(biāo)準(zhǔn)或者市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，后者作為項(xiàng)目代建效果評(píng)估和政策制定依據(jù)。

代建單位能力評(píng)價(jià)主要包括技術(shù)能力、管理能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力等方面。技術(shù)能力是基礎(chǔ)，管理能力是關(guān)鍵，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力是保證，三者相互依存、同等重要，其中一方面能力薄弱都可能難以確保項(xiàng)目代建成功。

10、代建單位資料庫(kù)建設(shè)。政府投資項(xiàng)目推行代建制，對(duì)潛在代建單位建立規(guī)范的資料庫(kù)，對(duì)其技術(shù)能力、管理能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)建立代建單位目錄庫(kù)，通過(guò)嚴(yán)格資質(zhì)年審確保代建單位資格質(zhì)量，為直接在代建單位目錄中搖珠確定代建單位名單、簡(jiǎn)化工作程序、節(jié)省項(xiàng)目代建行政管理成本創(chuàng)造條件。

11、建立工程保險(xiǎn)機(jī)制。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，政府投資項(xiàng)目所有代建風(fēng)險(xiǎn)全部由代建單位來(lái)獨(dú)立承擔(dān)，顯然不合理也不切合實(shí)際。理由是：

一、現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)代建單位抵御風(fēng)險(xiǎn)能力低，二、代建服務(wù)收費(fèi)和風(fēng)險(xiǎn)賠償?shù)臋?quán)益和責(zé)任不對(duì)等，三、影響工程風(fēng)險(xiǎn)外部干擾因素多，風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)。因此，建議相關(guān)部門在項(xiàng)目代建制度推行的同時(shí)，進(jìn)一步研究項(xiàng)目代建工程保險(xiǎn)的可能性和可行性，逐步建立和完善代建項(xiàng)目工程保險(xiǎn)機(jī)制，科學(xué)推進(jìn)代建制度健康發(fā)展。

12、項(xiàng)目代建激勵(lì)機(jī)制。目前國(guó)內(nèi)項(xiàng)目代建收費(fèi)為批準(zhǔn)概算的1.5～3%，相當(dāng)于工程建設(shè)管理費(fèi)水平，對(duì)于代建單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任來(lái)講，顯得不夠合理，“責(zé)、權(quán)、利”三者不統(tǒng)一，而且代建服務(wù)費(fèi)取費(fèi)還比工程監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。因此，建議有關(guān)部門盡快研究合理確定項(xiàng)目代建服務(wù)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在保證工程質(zhì)量、工期，有效控制工程造價(jià)的前提下，建立和完善各種代建激勵(lì)機(jī)制，明確投資控制的獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)，給予代建單位適度合理利潤(rùn)空間，充分發(fā)揮和保護(hù)代建單位積極性。

13、對(duì)于項(xiàng)目代建行政管理，各地可以根據(jù)實(shí)際情況，靈活采取不同管理模式，暫時(shí)實(shí)行“統(tǒng)一管理、按行業(yè)實(shí)施”的原則，采取漸進(jìn)式有計(jì)劃地分步推進(jìn)，省、市、縣政府直屬單位建設(shè)項(xiàng)目先統(tǒng)一實(shí)施，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)行業(yè)暫按分行業(yè)實(shí)施，進(jìn)一步研究省代建行政管理部門以委托方式，委托代建的可行性，或留待通過(guò)試行取得經(jīng)驗(yàn)條件成熟后，再實(shí)行集中統(tǒng)一管理，全面推行代建制。

14、鑒于目前代建機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為一次保函占代建投資10%，一個(gè)代建機(jī)構(gòu)不能同時(shí)承擔(dān)多個(gè)代建項(xiàng)目的實(shí)際，有關(guān)部門應(yīng)加快研究以“勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工”聯(lián)合體的方式進(jìn)行招標(biāo)代建的可能性和合理性，或者允許專業(yè)分包再收取保函的做法，將代建管理資金保函壓力分散承擔(dān)，以利于代建企業(yè)同時(shí)多承擔(dān)項(xiàng)目代建任務(wù)創(chuàng)造條件。

由于筆者水平有限，綜上見(jiàn)解謬誤在所難免，敬請(qǐng)有識(shí)之士給予批評(píng)指正。