第一篇：[調(diào)研報告]政府投資項目管理現(xiàn)狀、問題及對策

調(diào)研報告

我縣政府投資項目管理現(xiàn)狀、問題及對策

白玉縣項目促進中心 葉志國

政府投資項目是一個在我國改革開放中出現(xiàn)的新的概念。政府投資項目是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展, 使用財政性資金以及用財政性資金作為還貸來源或還貸擔(dān)保的借貸性資金投資建設(shè)的項目。隨著中央擴大投資拉動內(nèi)需政策的出臺，我國每年投入上千億資金用于道路、橋梁等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，投資規(guī)模的急劇擴大，給投資管理帶來了新的考驗。因此采取有效措施加強政府投資項目的管理，對管好用好建設(shè)資金、提高政府投資效益具有非?，F(xiàn)實而重要的意義。

一、我縣政府投資項目管理現(xiàn)狀

近年來，我縣不斷推進政府投資體制改革，積極在制度建設(shè)、項目前期、管理模式、項目融資等方面探索創(chuàng)新。分析我縣政府投資項目管理現(xiàn)狀，大致可歸納為以下幾個特點：

（一）項目投向，基本合理。十二五以來，我縣政府投資基本上投向兩大類：即城建、交通、水利等工程性基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、體育及文化等社會性基礎(chǔ)設(shè)施。目前我縣政府投資項目行業(yè)主管部門大體上可分為兩類：一類是常年項目建設(shè)的建設(shè)、交通、水利、教育等部門，另一類是非常年項目建設(shè)的衛(wèi)生、文體、旅游等部門。

（二）資金撥付。由項目業(yè)主向縣政府提出申請，經(jīng)財政部門審核、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)后，財政部門將資金撥到項目業(yè)主，再支付給施工單位。

（三）制度建設(shè)，探索創(chuàng)新。近年來，我縣在政府投資項目管理上，無論是制度建設(shè)方面，還是項目融資方面，一直在努力創(chuàng)新探索。相繼出臺了相關(guān)文件，使我縣政府投資項目管理有章可循。

二、我縣政府投資項目管理中存在的問題

（一）前期工作不盡人意。前期工作是項目實施的前提和基礎(chǔ)，關(guān)系到投資項目的成敗。重項目數(shù)量、輕前期工作現(xiàn)象在我縣政府投資領(lǐng)域普遍存在：一是決策機制不完善。項目決策在項目建設(shè)周期中處于十分重要的地位，決策的正確與否，主要是體現(xiàn)在“四性”上，即把握投資機會的準(zhǔn)確性、建設(shè)方案比選的全面性、項目實施的可行性和經(jīng)濟效益的合理性，而只有堅持決策科學(xué)化、民主化，才能符合“四性”要求。從調(diào)查情況看，我縣相當(dāng)部分項目決策科學(xué)化和民主化不足，項目決策主要由各級領(lǐng)導(dǎo)研究作出，前期調(diào)研分析不充分，決策所需的信息不全面，缺乏戰(zhàn)略、綜合和長遠(yuǎn)考慮。二是項目儲備工作薄弱。目前我縣項目儲備工作存在“數(shù)量少、質(zhì)量差、渠道窄、工作粗”等突出問題，數(shù)量少表現(xiàn)為未開展政府投資項目專項規(guī)劃編制，迄今為止沒有建立政府投資項目儲備庫；質(zhì)量差表現(xiàn)為有的行業(yè)主管部門即使有一些項目打算，但納入規(guī)劃的項目很少，絕大多數(shù)僅停留在取項目名稱大概輪廓上，缺少項目規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容和基本投資估算等內(nèi)容，未形成真正意義上的項目儲備資料；渠道窄表現(xiàn)為僅僅憑經(jīng)驗和感覺提出項目，而缺乏科學(xué)的、全面的、多渠道的項目挖掘機制；工作粗表現(xiàn)為沒有真正把項目儲備列入重要議事日程，未落實具體工作人員，未明確工作責(zé)任，只是為了應(yīng)付就隨便報幾個了事，有的連項目名 稱都提不出來。三是年度投資計劃嚴(yán)肅性不強。年度投資計劃管理是政府投資項目管理重要內(nèi)容，但部分行業(yè)主管部門每年所申報的年度政府投資項目計劃不全面、不合理，往往出現(xiàn)執(zhí)行偏差。有些未列入年度投資計劃的項目往往臨時動議拍板建設(shè)，而一些已列入年度投資計劃的項目卻得不到有效實施。

（二）項目管理模式落后。從調(diào)查情況來看，我縣政府投資項目管理模式，以組建工程建設(shè)指揮部為主。這種臨時性非法人建管機構(gòu)存在不少問題：一是難以實現(xiàn)專業(yè)化管理。項目管理具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性，而臨時組建項目管理機構(gòu)，由于缺少專業(yè)人才，不熟悉基本建設(shè)程序和相關(guān)法律、法規(guī),缺乏項目管理專業(yè)知識和經(jīng)驗, 難以開展專業(yè)化管理和落實責(zé)任。二是投資約束機制尚未建立。這種臨時性建管機構(gòu)是“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的典型模式，建設(shè)單位與使用單位利益密切相關(guān)，不利于相互制約，也缺乏控制投資的約束機制和動力機制。同時由于大量采用臨時性建管機構(gòu)形式，分散了監(jiān)管部門的力量，難以進行有效監(jiān)管，容易孳生腐敗。三是不利于提高項目管理水平。普遍存在“只有一次性教訓(xùn)形不成二次經(jīng)驗”的現(xiàn)象，一個項目建成后，作為一次性臨時業(yè)主的工程建設(shè)指揮部即行解散，難以總結(jié)項目建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)；對另一個項目又要重新組織一批人員進行建設(shè)管理，眾多的臨時性建管機構(gòu)在為掌握和應(yīng)用項目管理知識而重復(fù)交學(xué)費，對提高政府投資項目的整體管理水平十分不利。

（三）建設(shè)程序不甚規(guī)范。基本建設(shè)程序是指項目建設(shè)全過程中各個環(huán)節(jié)、各個步驟之間客觀存在的、不可破壞的 先后順序，是經(jīng)過長期實踐總結(jié)出來、反映項目建設(shè)所固有的客觀規(guī)律，是以法規(guī)形式固定下來的工作程序。正確把握項目建設(shè)中從課題調(diào)研、論證決策、前期報批、組織實施及竣工驗收等各個環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，是按照經(jīng)濟規(guī)律辦事的一個根本原則。但從調(diào)查情況來看，我縣政府投資項目基本建設(shè)程序執(zhí)行情況不理想，未嚴(yán)格按照國家規(guī)定開展項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計及概算“三段式”管理。可行性研究是項目管理中極其重要的一個環(huán)節(jié)，是對擬建項目技術(shù)上、經(jīng)濟上及其他方面的可行性進行研究，其目的是為了給投資者提供決策依據(jù)，同時為工程設(shè)計、合作簽約等提供依據(jù)和基礎(chǔ)資料。我縣相當(dāng)部分政府投資項目建設(shè)單位未認(rèn)識到進行項目可行性研究的重要性、必要性，影響了我縣爭取新中央投資項目申報工作。

（四）項目控制力度不夠。質(zhì)量、進度、成本是項目管理的金三角，是項目管理的基本目標(biāo)。從調(diào)查情況分析，“三控制”都不同程度地存在一些問題。

首先，超概算成了投資控制的頑癥。一個項目從投資決策到竣工投運，有一個較長的建設(shè)周期，影響項目投資變化的因素很多，由于缺乏有效的約束機制，我縣政府投資項目超概算現(xiàn)象較為普遍。從調(diào)查情況來看，超概算具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是設(shè)計漏項。有的建設(shè)單位和設(shè)計單位責(zé)任心不強或憑經(jīng)驗設(shè)計，在申報項目立項時，未進行全面設(shè)計，存在很多漏項，如有的只設(shè)計主體工程，而沒有配套工程和綠化工程，也有的設(shè)計時漏掉設(shè)備或未包括裝修，只好在施工階段予以補上導(dǎo)致超概算。二是設(shè)計變更。有些項目由于從立項到委托設(shè)計時間較短，設(shè)計單位急于趕任務(wù)而不作現(xiàn) 場調(diào)查，匆忙完成設(shè)計，致使初步設(shè)計深度不夠，與施工圖階段有較大的出入，造成后來的設(shè)計變更而增加投資。也有概算編制人員機械地按照設(shè)計圖紙編制概算，用經(jīng)濟來影響設(shè)計，施工時產(chǎn)生設(shè)計變更；還有的項目業(yè)主在項目取得立項批文后，不是按照計劃投資規(guī)模進行建設(shè)，而在施工圖設(shè)計階段要求設(shè)計單位提高設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，在工程實施階段又隨意添加一些建設(shè)內(nèi)容。三是按審批權(quán)限確定項目總投資。

其次，拖工期成了進度控制的常態(tài)。進度控制是項目實施的關(guān)鍵，是確保項目按預(yù)定時間竣工投產(chǎn)的重要手段。造成超工期的主要原因：一是政策處理困難。約一半的政府投資項目由于土地征用和房屋拆遷等政策處理困難而無法按計劃完成施工。二是設(shè)計調(diào)整。

第三，能合格就算質(zhì)量控制的標(biāo)準(zhǔn)。質(zhì)量控制是項目實施的根本，貫穿于項目實施全過程。從調(diào)查情況來看，存在主要問題：一是創(chuàng)優(yōu)意識、精品意識不強。政府投資項目尤其是重點項目往往是百年工程、民心工程，應(yīng)以建造精品工程、優(yōu)質(zhì)工程為目標(biāo)，雖然大多數(shù)工程質(zhì)量都能合格，但爭創(chuàng)優(yōu)質(zhì)工程意識普遍不強。二是為盲目趕工期而造成質(zhì)量隱患。三是質(zhì)量控制措施不力。存在諸如質(zhì)量控制體系不甚健全，施工隊伍素質(zhì)不高，事前、事中和事后“三階段”控制不到位等問題。

（五）建設(shè)制度執(zhí)行不力。按照國家規(guī)定，政府投資項目必須實行法人責(zé)任制、資本金制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同制等五項制度。從調(diào)查情況來看，這五項制度執(zhí)行不力、好差不一。

首先，項目法人責(zé)任制不落實。推行項目法人責(zé)任制的 初衷是要建立一種權(quán)責(zé)明確、科學(xué)合理的項目管理制度，項目法人應(yīng)能獨立自主地對項目從立項、籌資、施工到竣工、投產(chǎn)乃至經(jīng)營的全過程進行管理，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但在實際執(zhí)行過程中，由于多方面的原因，很難實現(xiàn)上述目標(biāo)，習(xí)慣以行政手段管理項目。

其次，招投標(biāo)領(lǐng)域存在諸多問題。招投標(biāo)管理體制不順。由于招投標(biāo)管理機構(gòu)運作不正常，縣內(nèi)招投標(biāo)交易平臺不健全，限額以上項目借助州上平臺進行交易；

第三，監(jiān)理制貫徹不到位。在政府投資項目建設(shè)過程中,往往重施工、輕監(jiān)理，目前在我縣開展業(yè)務(wù)的監(jiān)理單位良莠不齊，有的監(jiān)理人員（尤其是總監(jiān)）到崗率不高，個別項目隱蔽工程未按規(guī)定旁站；有的監(jiān)理人員專業(yè)知識不強，甚至不能勝任本職工作；有的監(jiān)理責(zé)任心不強，默認(rèn)施工單位隨意變更設(shè)計；相當(dāng)部分監(jiān)理人員協(xié)調(diào)各方能力較弱。也有些業(yè)主及施工單位對監(jiān)理單位職責(zé)沒有正確的認(rèn)識，使監(jiān)理工作正常開展受到困擾。

第四，合同執(zhí)行不嚴(yán)格。從調(diào)查情況來看，無論設(shè)計、采購，還是施工、監(jiān)理，基本上都簽訂合同，但在合同管理上仍然存在著一些問題：一是合同主體不統(tǒng)一。目前建筑市場上施工掛靠現(xiàn)象成了公開的秘密，我縣政府投資項目施工招投標(biāo)中同樣存在借用資質(zhì)和掛靠現(xiàn)象，一些低資質(zhì)等級的施工企業(yè)為了承攬工程，通過人際關(guān)系或上交管理費等方式，借用他人資質(zhì)或掛靠高級別企業(yè)參與競標(biāo)，中標(biāo)后，因施工企業(yè)本身技術(shù)力量不足，缺乏相應(yīng)管理人員，同時施工裝備也不能滿足施工的要求，其結(jié)果是工程質(zhì)量大打折扣，埋下了質(zhì)量隱患。二是合同款項結(jié)算不嚴(yán)格。如個別項目經(jīng) 招投標(biāo)后，在承發(fā)包合同中重新約定按實結(jié)算，招投標(biāo)只起到確定施工單位的作用；即使是一些包干工程，往往對包干范圍及調(diào)整條件和調(diào)整方式等沒有明確規(guī)定，結(jié)果包干項目包不死，給工程結(jié)算留下了隱患。

（六）項目后期評價缺失。一是項目業(yè)主普遍存在重建設(shè)、輕結(jié)算（決算）現(xiàn)象，一些項目投入使用后，長期不結(jié)算（決算），導(dǎo)致項目成本無法審定，撥款資金長期掛賬，無法辦理固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。二是項目后評價缺失。項目后評價指建設(shè)項目正式投產(chǎn)營運達到設(shè)計生產(chǎn)能力時，對該項目決策、立項、實施、運行全過程進行全面、系統(tǒng)的評價。目前我縣政府投資管理項目未開展項目后評價工作，相當(dāng)程度上影響了投資決策水平的提高、項目管理水平的提升，以及項目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮，表明我縣政府投資項目管理機制還未能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求。

三、管理好我縣政府投資項目的對策

根據(jù)深化投資體制改革的要求，面對我縣政府投資項目管理的現(xiàn)實狀況，必須深化改革，健全制度，加強管理，努力按照“決策科學(xué)、投向合理、運作規(guī)范、監(jiān)管嚴(yán)格”要求，建立“科學(xué)完善的前期工作體系、規(guī)范高效的運行管理體系、優(yōu)質(zhì)公正的市場參與體系和嚴(yán)密防范的監(jiān)督管理體系”等政府投資項目管理的四大體系。具體抓好以下四個環(huán)節(jié)：

（一）建立科學(xué)完善的前期工作體系

第一、完善決策機制。首先要科學(xué)決策。做到“三個堅持”，即堅持決策方法科學(xué)，通過定性與定量相結(jié)合，使分析結(jié)論準(zhǔn)確；堅持決策依據(jù)充分，掌握國家有關(guān)政策、項目建設(shè)條件、技術(shù)發(fā)展趨勢等全面信息，使決策依據(jù)科學(xué)；堅 持?jǐn)?shù)據(jù)資料可靠，在調(diào)查研究基礎(chǔ)上注重數(shù)據(jù)分析，保證結(jié)論可靠；同時探索項目不可行性論證。其次要民主決策。逐步建立重大政府投資項目的公示制度和聽證制度。對我縣經(jīng)濟和社會發(fā)展有重大影響的項目，除了要求中介機構(gòu)評估咨詢、專家評議等環(huán)節(jié)外，還應(yīng)廣泛征求社會各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度。

第二、開展項目儲備和深化前期。一是積極開展項目儲備?？h計劃部門建立縣重大項目儲備庫，各行業(yè)主管部門建立一般政府投資項目儲備庫?？赏ㄟ^以下渠道挖掘政府投資項目：根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃延伸策劃出一批項目，從經(jīng)濟與社會發(fā)展要求、資源比較優(yōu)勢發(fā)揮、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈延伸等方面梳理出一批支撐我縣經(jīng)濟、社會發(fā)展的重大項目，邀請各方面專家專門研究提出和向社會公開征求獲得。二是積極開展重大項目前期工作，每年由各行業(yè)主管部門向縣計劃部門申報年度重大項目前期工作計劃，經(jīng)計劃部門審核并報請縣政府同意后，計劃部門下發(fā)年度重大項目前期工作計劃，各行業(yè)主管部門或業(yè)主單位按照課題調(diào)研、項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計等四個階段工作目標(biāo)開展前期工作。三是建立隊伍與落實經(jīng)費。組建一支高素質(zhì)的前期工作隊伍，為提高前期工作質(zhì)量提供人力保證；各行業(yè)主管部門建立各自項目前期工作機構(gòu)，落實一批素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、事業(yè)心強的人員從事項目前期工作。建立重大項目前期工作專項資金，用于重大項目調(diào)查研究、方案規(guī)劃、文件編制、咨詢評估等前期支出。

第三、加強政府投資項目計劃管理。要重視政府投資項目年度投資計劃的編制工作，從全局出發(fā)，根據(jù)經(jīng)濟和社會 發(fā)展需要、前期工作進展情況和資金土地要素狀況以及征地拆遷情況等因素，從縣重大項目儲備庫和各行業(yè)主管部門政府投資項目儲備庫中選擇安排（新開工的項目原則上初步設(shè)計已獲批準(zhǔn)），縣計劃部門會同財政部門按照“量入為出、綜合平衡”的原則，與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，在優(yōu)先保證續(xù)建項目資金需要的前提下，提出政府投資項目年度計劃初步意見，上報縣政府同意后，由縣計劃部門向各有關(guān)部門和項目單位下達投資計劃。計劃執(zhí)行過程中，確需調(diào)整年度政府投資總額或者增減新開工項目的，由行業(yè)主管部門提出，縣計劃部門會同財政部門審核并報縣政府同意后，由計劃部門下達調(diào)整計劃。根據(jù)項目建設(shè)的實際需要，需對已批準(zhǔn)項目的年度投資進行調(diào)整的，由縣計劃部門征求有關(guān)部門意見后擬定調(diào)整方案報縣政府同意后調(diào)整。政府投資項目計劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)規(guī)定程序，任何單位和個人不得擅自變更。

第四、嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序。按規(guī)定編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計及項目概算，并達到必要的深度和質(zhì)量要求；嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等方面法律法規(guī)。一是審批項目建議書。項目建議書由建設(shè)單位或委托有資質(zhì)的咨詢機構(gòu)編制，包括下列內(nèi)容：項目建設(shè)的必要性和依據(jù)、擬建地點、擬建規(guī)模、投資估算及資金籌措和其他事項。二是審批項目可行性研究報告。建設(shè)單位依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)項目建議書委托有資質(zhì)中介機構(gòu)編制項目可行性研究報告，可研報告中應(yīng)詳細(xì)列明建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資估算；對于須實行項目法人制的項目，提出項目法人的組建方案。計劃部門對項目可行性研究報告進行審 查，對一定規(guī)模的政府投資項目，由計劃部門委托有資質(zhì)的咨詢機構(gòu)進行咨詢評估。三是審批項目初步設(shè)計和概算。可研批復(fù)后，建設(shè)單位委托有資質(zhì)單位編制編制初步設(shè)計，計劃部門組織相關(guān)單位和專家對初步設(shè)計和概算進行評審，通過后予以批復(fù)。四是施工圖審查。建設(shè)單位依照經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計及項目概算委托設(shè)計單位進行施工圖設(shè)計，編制項目預(yù)算。五是相關(guān)前臵審批。嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于項目審批的有關(guān)前臵審批規(guī)定。

（二）建立規(guī)范高效的運行管理體系

第一、創(chuàng)新項目管理模式。按照政府投資項目“投資、建設(shè)、管理、使用”分離的原則，改革縣現(xiàn)行政府投資項目管理模式，對現(xiàn)有工程建設(shè)指揮部等臨時性非法人建管機構(gòu)進行清理整合，并逐步減少。區(qū)別不同性質(zhì)政府投資項目，實行不同的管理模式：一是項目法人制。經(jīng)營性項目在項目建議書批復(fù)后，由行業(yè)主管部門組建項目法人充當(dāng)項目業(yè)主，對項目策劃、前期報批、資金籌措、組織實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等方面實行全過程、全方位負(fù)責(zé)；項目法人按國家規(guī)定享有充分的自主權(quán)，形成自我決策、自我約束、自擔(dān)風(fēng)險、自我發(fā)展的運行機制，調(diào)動項目法人在控制項目質(zhì)量、工期和投資的積極性。二是推行代理建設(shè)制度。建立由縣項目促進中心專司非經(jīng)營性政府投資項目建設(shè)管理，實現(xiàn)代理建設(shè)與專業(yè)化集中管理相結(jié)合；充當(dāng)項目業(yè)主，全面負(fù)責(zé)投資、進度、質(zhì)量“三控制”和合同管理等方面工作。第二種是專業(yè)公司代建。

第二、規(guī)范招投標(biāo)行為。一是建立健全我縣招投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)和交易市場。爭取州上對我縣招投標(biāo)工作的支持，理順 我縣招投標(biāo)工作體系。二是嚴(yán)格界定落實招投標(biāo)的范圍。要嚴(yán)格執(zhí)行《招投標(biāo)法》等規(guī)定，除特殊性質(zhì)項目外，都應(yīng)公開招標(biāo)；項目建設(shè)中的工程設(shè)計、咨詢、施工、監(jiān)理和重要設(shè)備、材料采購等達到規(guī)定要求的，一律實行招標(biāo)；三是嚴(yán)格選擇招標(biāo)方式。提倡公開招標(biāo)等競爭性招標(biāo)，嚴(yán)格限制議標(biāo)，杜絕假招標(biāo)。吸引更多實力雄厚、技術(shù)水平高、信譽好的施工企業(yè)參加投標(biāo)。四是規(guī)范招投標(biāo)程序。堅持招投標(biāo)活動的“公開、公平、公正”原則，有關(guān)部門要加強對招投標(biāo)活動的監(jiān)督，嚴(yán)禁層層轉(zhuǎn)包和違法分包，對弄虛作假、規(guī)避招標(biāo)等行為嚴(yán)加查處。五是治理掛靠現(xiàn)象。加強對施工企業(yè)人員到位情況的檢查，檢查項目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量員、施工員、安全員、預(yù)算員和資料員等“八大員”的到位情況；

第三、加強投資控制。要確立政府投資項目全過程投資控制的意識，完善投資控制的基礎(chǔ)性工作。一是出臺《政府投資項目投資控制工作實施意見》。從項目概算審查和管理、設(shè)計變更管理入手，加強政府投資項目投資控制的制度化建設(shè)。二是建立政府投資項目的動態(tài)控制辦法。根據(jù)施工合同及相關(guān)文件，建立以項目業(yè)主、施工單位、監(jiān)理單位為相關(guān)責(zé)任單位的政府投資項目投資控制目標(biāo)管理體系，實行動態(tài)控制。三是推行限額設(shè)計，提高設(shè)計質(zhì)量。項目業(yè)主在委托設(shè)計時要進行詳細(xì)的交底，設(shè)計單位必須對項目現(xiàn)場作深入調(diào)查，積累充分的數(shù)據(jù)資料，把應(yīng)該考慮到的情況都體現(xiàn)在設(shè)計之中，避免漏項；不斷優(yōu)化設(shè)計方案，使設(shè)計概算具有科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時推行限額設(shè)計，即與設(shè)計單位約定獎懲機制，按照批準(zhǔn)的設(shè)計任務(wù)書和投資估算，在保證項目規(guī)模、使用功能、質(zhì)量與實施進度的基礎(chǔ)上進行設(shè)計，把工程 造價嚴(yán)格控制在限額內(nèi)；對超出投資額的，則按超出數(shù)額的大小扣減設(shè)計費；而對于優(yōu)化設(shè)計方案，節(jié)約投資的，則按相應(yīng)比例進行獎勵。四是嚴(yán)格控制設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證。嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項目概算進行建設(shè)，建設(shè)單位不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；建立嚴(yán)格的變更設(shè)計審批制度，落實項目變更設(shè)計的權(quán)限和責(zé)任，按照投資、質(zhì)量、進度三者相統(tǒng)一的原則，確定項目設(shè)計變更；項目設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證要接受相關(guān)部門監(jiān)督，必須經(jīng)業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計等多方聯(lián)合事前會審，杜絕事后補簽。

第四、強化合同管理。通過合同的訂立和履行過程中所進行的計劃、組織、指揮、監(jiān)督和協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)項目建設(shè)目標(biāo)。各項目單位要制訂嚴(yán)密的合同管理制度，使合同處于有效控制之中。招投標(biāo)階段要注意確定嚴(yán)格而又周密的合同條款，確保合同內(nèi)容完備、邏輯周密、含義清晰以及責(zé)、權(quán)、利關(guān)系平等。在項目實施階段，要始終圍繞質(zhì)量、工期和投資三項目標(biāo)進行合同管理，通過合同手段進行監(jiān)督、管理和控制，保證項目按計劃實施。

（三）建立優(yōu)質(zhì)公正的市場參與體系

第一、規(guī)范政府投資項目中介服務(wù)。積極引導(dǎo)中介機構(gòu)參與政府投資項目建設(shè)與管理，提高勘察設(shè)計、咨詢評估、招標(biāo)代理等中介服務(wù)質(zhì)量，將現(xiàn)行一些不宜由政府機構(gòu)承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給中介機構(gòu)。積極引進信譽好、素質(zhì)高、服務(wù)優(yōu)的中介機構(gòu)到我縣開展業(yè)務(wù)，培育我縣本地具有較強競爭力的中介機構(gòu)。建立中介機構(gòu)及其從業(yè)人員在我縣開展業(yè)務(wù)的信用檔案，開展信用等級評價，禁止違反相關(guān)法規(guī)和執(zhí)業(yè)操守的人員在我縣開展業(yè)務(wù)活動。第二、探索項目咨詢評估。積極引進和培育工程咨詢評估機構(gòu)，探索開展項目咨詢評估工作，對一定規(guī)模以上的項目，由計劃部門委托咨詢機構(gòu)對其可行性研究報告進行獨立評估。咨詢機構(gòu)從社會、自然和人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展角度出發(fā)，認(rèn)真分析項目建設(shè)與運營對經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響，客觀評價項目建設(shè)可能作出的貢獻或造成的破壞，從而為決策提供依據(jù)。項目可研報告應(yīng)委托有資質(zhì)單位編制，編制單位應(yīng)保持獨立性和公正性，遵照客觀規(guī)律，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，實事求是地編制可研報告。項目咨詢評估要堅持“三性一維護”，即各類規(guī)劃的符合性，區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品布局的合理性，經(jīng)濟社會資源的節(jié)約性和維護公共利益。咨詢機構(gòu)應(yīng)主動與業(yè)主單位、編制單位及區(qū)級部門溝通，把握項目的全面情況，避免評估的局限性和片面性。為確保咨詢評估機構(gòu)的獨立性、客觀性和公正性，可行性論證費用應(yīng)由政府財政專項支付。

第三、創(chuàng)新項目設(shè)計理念，落實設(shè)計責(zé)任。政府投資項目設(shè)計要體現(xiàn)目前經(jīng)濟和社會所處的發(fā)展階段，把握發(fā)展趨勢。一是要求設(shè)計單位遵循“適用、經(jīng)濟、美觀”的原則，運用先進的設(shè)計思想、表現(xiàn)手法和技術(shù)成果，創(chuàng)新設(shè)計理念，實現(xiàn)藝術(shù)與技術(shù)的完美結(jié)合。二是要求設(shè)計單位嚴(yán)格執(zhí)行國家的環(huán)保、安全、能耗水耗等標(biāo)準(zhǔn)，積極采用節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材和保護環(huán)境的技術(shù)措施。三是對較大規(guī)模的項目可由計劃部門委托中介機構(gòu)對項目概算進行審查，深入細(xì)致地分析技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)，通過同類型項目的造價對比，并結(jié)合同期投資品市場價格預(yù)測，對項目概算進行合理、準(zhǔn)確的審定，為以后的投資控制奠定基礎(chǔ)。四是積極推進設(shè)計招標(biāo)工 作。引入競爭機制，激發(fā)設(shè)計單位挖掘技術(shù)潛能，綜合分析后確定項目技術(shù)方案與經(jīng)濟方案，保證項目建設(shè)“經(jīng)濟合理，技術(shù)可行”。

第四、完善監(jiān)理制度。按照有關(guān)規(guī)定，要求監(jiān)理單位做到“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”，即：投資控制、進度控制和質(zhì)量控制，合同管理和信息管理，組織協(xié)調(diào)，每個項目要根據(jù)具體情況和業(yè)主要求，在合同中對監(jiān)理工作作出約定。在完善目前普遍開展施工監(jiān)理基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件開展勘察、設(shè)計及重要設(shè)備采購監(jiān)理。要求監(jiān)理單位和人員在監(jiān)理過程中，遵循獨立、客觀、公開、公平、公正的原則，要求監(jiān)理單位派駐現(xiàn)場的總監(jiān)理工程師必須具有相應(yīng)的資質(zhì)和良好的協(xié)調(diào)能力，派駐現(xiàn)場的監(jiān)理人員必須專業(yè)配套齊全，并具有良好的職業(yè)道德。監(jiān)理單位的監(jiān)理大綱應(yīng)符合項目的要求，并要有針對性地提出實現(xiàn)監(jiān)理目標(biāo)的方法和措施。

第五、營造公平競爭的市場環(huán)境。要根據(jù)評估咨詢和勘察設(shè)計業(yè)的特點，合理確定勘察設(shè)計強制性招標(biāo)的項目范圍和招標(biāo)形式。建立信用機制，把建立中介服務(wù)機構(gòu)信用體系作為完善我縣市場經(jīng)濟體制的一項重要任務(wù)。凈化招投標(biāo)市場，強化對招標(biāo)代理機構(gòu)的監(jiān)管。

（四）建立嚴(yán)密防范的監(jiān)督管理體系

第一、開展項目竣工驗收。項目建成后，應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)初步設(shè)計和概算、施工圖以及工程驗收規(guī)范等文件資料，及時組織竣工驗收，項目業(yè)主應(yīng)及時做好竣工財務(wù)決算工作?？⒐を炇涨?，應(yīng)先進行施工質(zhì)量、消防、環(huán)保、綠化、市政等單項驗收。規(guī)模較大、較復(fù)雜的政府投資項目，還應(yīng)當(dāng)先由項目業(yè)主組織進行初步驗收或交工驗收。第二、建立后評價制度。及早建立政府投資績效評價指標(biāo)體系，有選擇地對重大項目進行后評價，全面評價項目實施后的綜合經(jīng)濟和社會效益，據(jù)此對比項目可行性論證的預(yù)測結(jié)果與實際運營的差距，全面總結(jié)項目投資管理經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，為改進以后項目決策、管理及監(jiān)督提供經(jīng)驗。

第三、建立政府投資項目責(zé)任追究制度。要完善政府投資項目制衡機制，實行“誰投資，誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則，明確責(zé)任的主體，制定出臺政府投資責(zé)任追究相關(guān)的制度，明確項目建設(shè)參與各方的責(zé)任，對不遵守法律法規(guī)和政策規(guī)定，造成重大損失和資金浪費的單位及個人，依法追究行政和法律責(zé)任。

第四、建立部門監(jiān)督機制。借鑒國內(nèi)外先進的項目監(jiān)管經(jīng)驗，總結(jié)我縣項目監(jiān)管的經(jīng)驗教訓(xùn)，制定嚴(yán)格的監(jiān)管措施。建立政府投資項目全過程、多層次、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系，由投資主管部門、財政部門、審計部門、監(jiān)察部門、行業(yè)主管部門、中介機構(gòu)和社會公眾組成項目部門監(jiān)督機制，強化監(jiān)管機構(gòu)職能，提高監(jiān)管人員的素質(zhì)。投資主管部門利用職能優(yōu)勢并借助中介機構(gòu)力量從項目立項審批、初步設(shè)計概算審查等方面對項目進行監(jiān)管；財政部門從建設(shè)資金撥付、使用和財務(wù)管理等方面進行監(jiān)管，審計部門利用專業(yè)力量對項目進行審計監(jiān)督，建設(shè)部門從工程勘察、監(jiān)理和質(zhì)量等方面進行監(jiān)管，規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利和監(jiān)察等部門按各自職權(quán)進行監(jiān)管，行業(yè)主管部門在職權(quán)范圍內(nèi)進行環(huán)節(jié)監(jiān)管。

第五、建立社會監(jiān)督機制。逐步建立群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方面的監(jiān)督制度，鼓勵社會各界和新聞媒體，對政府投資項目的決策和實施情況與效果進行監(jiān)督，發(fā)揮媒體對政府投資管理的監(jiān)督作用，要求與政府投資相關(guān)的管理部門定期和不定期地對社會發(fā)布相關(guān)信息，接受公眾監(jiān)督。

二0一四年十一月十日 16

第二篇：政府投資項目管理現(xiàn)狀、問題及對策

政府投資項目管理現(xiàn)狀、問題及對策

政府投資項目是一個在我國改革開放中出現(xiàn)的新的概念。政府投資項目是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展, 使用財政性資金以及用財政性資金作為還貸來源或還貸擔(dān)保的借貸性資金投資建設(shè)的項目。隨著中央擴大投資拉動內(nèi)需政策的出臺，我國每年投入上千億資金用于道路、橋梁等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，投資規(guī)模的急劇擴大，給投資管理帶來了新的考驗。因此采取有效措施加強政府投資項目的管理，對管好用好建設(shè)資金、提高政府投資效益具有非?，F(xiàn)實而重要的意義。

一、政府投資項目管理現(xiàn)狀

近年來，*縣不斷推進政府投資體制改革，積極在制度建設(shè)、項目前期、管理模式、項目融資等方面探索創(chuàng)新。分析*縣政府投資項目管理現(xiàn)狀，大致可歸納為以下幾個特點：

（一）項目投向，基本合理。十一五以來，*縣政府投資基本上投向兩大類：即城建、交通、水利等工程性基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、體育及文化等社會性基礎(chǔ)設(shè)施。目前*縣政府投資項目行業(yè)主管部門大體上可分為兩類：一類是常年項目建設(shè)的建設(shè)、交通、水利、教育等部門，另一類是非常年項目建設(shè)的衛(wèi)生、文體、旅游等部門。

（二）資金撥付，方式多樣。項目建設(shè)資金撥付采用三種方式：一是列入投資計劃的一般性項目，由行業(yè)主管部門提出申請，財政部門審核后，將資金撥到行業(yè)主管部門，再下?lián)芙o項目業(yè)主；二是重點建設(shè)項目，由項目業(yè)主向縣政府提出申請，經(jīng)財政部門審核、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)后，財政部 門將資金撥到項目業(yè)主，再支付給施工單位；三是直接支付方式。由施工單位提出申請，監(jiān)理單位核實，項目業(yè)主確認(rèn)，報財政部門審核后，直接撥付給受款單位。政府投資項目建設(shè)資金來源中，經(jīng)營性項目以銀行貸款為主，純公益性項目由財政性資金承擔(dān)。

（三）制度建設(shè)，探索創(chuàng)新。近年來，*縣在政府投資項目管理上，無論是制度建設(shè)方面，還是項目融資方面，一直在努力創(chuàng)新探索。相繼出臺了《*縣政府投資項目管理辦法》、《*縣重大項目前期工作管理辦法》、《*縣重點建設(shè)項目管理辦法》等文件，使*縣政府投資項目管理有章可循。

二、政府投資項目管理中存在的問題

（一）前期工作不盡人意。前期工作是項目實施的前提和基礎(chǔ)，關(guān)系到投資項目的成敗。重項目數(shù)量、輕前期工作現(xiàn)象在*縣政府投資領(lǐng)域普遍存在：一是決策機制不完善。項目決策在項目建設(shè)周期中處于十分重要的地位，決策的正確與否，主要是體現(xiàn)在“四性”上，即把握投資機會的準(zhǔn)確性、建設(shè)方案比選的全面性、項目實施的可行性和經(jīng)濟效益的合理性，而只有堅持決策科學(xué)化、民主化，才能符合“四性”要求。從調(diào)查情況看，*縣相當(dāng)部分項目決策科學(xué)化和民主化不足，項目決策主要由各級領(lǐng)導(dǎo)研究作出，前期調(diào)研分析不充分，決策所需的信息不全面，缺乏戰(zhàn)略、綜合和長遠(yuǎn)考慮。二是項目儲備工作薄弱。目前*縣項目儲備工作存在“數(shù)量少、質(zhì)量差、渠道窄、工作粗”等突出問題，數(shù)量少表現(xiàn)為未開展政府投資項目專項規(guī)劃編制，迄今為止沒有建立政府投資項目儲備庫；質(zhì)量差表現(xiàn)為有的行業(yè)主管部門即使有一些項目打算，但納入規(guī)劃的項目很少，絕大多數(shù)僅 停留在取項目名稱大概輪廓上，缺少項目規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容和基本投資估算等內(nèi)容，未形成真正意義上的項目儲備資料；渠道窄表現(xiàn)為僅僅憑經(jīng)驗和感覺提出項目，而缺乏科學(xué)的、全面的、多渠道的項目挖掘機制；工作粗表現(xiàn)為沒有真正把項目儲備列入重要議事日程，未落實具體工作人員，未明確工作責(zé)任，只是為了應(yīng)付就隨便報幾個了事，有的連項目名稱都提不出來。三是投資計劃嚴(yán)肅性不強。投資計劃管理是政府投資項目管理重要內(nèi)容，但部分行業(yè)主管部門每年所申報的政府投資項目計劃不全面、不合理，往往出現(xiàn)執(zhí)行偏差。有些未列入投資計劃的項目往往臨時動議拍板建設(shè)，而一些已列入投資計劃的項目卻得不到有效實施。

（二）項目管理模式落后。從調(diào)查情況來看，*縣政府投資項目管理模式，以組建工程建設(shè)指揮部、籌建處、基建辦為主。這種臨時性非法人建管機構(gòu)存在不少問題：一是難以實現(xiàn)專業(yè)化管理。項目管理具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性，而臨時組建項目管理機構(gòu)，由于缺少專業(yè)人才，不熟悉基本建設(shè)程序和相關(guān)法律、法規(guī),缺乏項目管理專業(yè)知識和經(jīng)驗, 難以開展專業(yè)化管理和落實責(zé)任。二是投資約束機制尚未建立。這種臨時性建管機構(gòu)是“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的典型模式，建設(shè)單位與使用單位利益密切相關(guān)，不利于相互制約，也缺乏控制投資的約束機制和動力機制。同時由于大量采用臨時性建管機構(gòu)形式，分散了監(jiān)管部門的力量，難以進行有效監(jiān)管，容易孳生腐敗。三是不利于提高項目管理水平。普遍存在“只有一次性教訓(xùn)形不成二次經(jīng)驗”的現(xiàn)象，一個項目建成后，作為一次性臨時業(yè)主的工程建設(shè) 指揮部即行解散，難以總結(jié)項目建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)；對另一個項目又要重新組織一批人員進行建設(shè)管理，眾多的臨時性建管機構(gòu)在為掌握和應(yīng)用項目管理知識而重復(fù)交學(xué)費，對提高政府投資項目的整體管理水平十分不利。

（三）建設(shè)程序不甚規(guī)范?；窘ㄔO(shè)程序是指項目建設(shè)全過程中各個環(huán)節(jié)、各個步驟之間客觀存在的、不可破壞的先后順序，是經(jīng)過長期實踐總結(jié)出來、反映項目建設(shè)所固有的客觀規(guī)律，是以法規(guī)形式固定下來的工作程序。正確把握項目建設(shè)中從課題調(diào)研、論證決策、前期報批、組織實施及竣工驗收等各個環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，是按照經(jīng)濟規(guī)律辦事的一個根本原則。但從調(diào)查情況來看，*縣政府投資項目基本建設(shè)程序執(zhí)行情況很不理想，嚴(yán)格按照國家規(guī)定開展項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計及概算“三段式”管理的項目只占26.67%，33.33％的項目按前期計劃和正式計劃“兩段式”管理，36.67％的項目是一次性批復(fù)，甚至有個別項目沒有經(jīng)過計劃部門審批就擅自開工；也有個別行業(yè)主管部門僅以政府計劃作為立項依據(jù)，未到計劃部門辦理項目立項審批。可行性研究是項目管理中極其重要的一個環(huán)節(jié)，是對擬建項目技術(shù)上、經(jīng)濟上及其他方面的可行性進行研究，其目的是為了給投資者提供決策依據(jù)，同時為工程設(shè)計、銀行貸款、合作簽約等提供依據(jù)和基礎(chǔ)資料。*縣相當(dāng)部分政府投資項目建設(shè)單位未認(rèn)識到進行項目可行性研究的重要性、必要性，大多數(shù)政府投資項目未進行可行性研究，有的即使進行了可行性研究也都是上級發(fā)改部門有要求不得已而為之，根本不是為了項目的科學(xué)論證而開展。許多項目由于未進行可行性研究而達不到國家要求，影響了*縣爭取 新中央投資項目申報工作。有些規(guī)模不小的項目甚至連初步設(shè)計都不做就直接編制施工圖紙，造成政府投資項目主管部門無法確定項目概算。在項目前臵審批方面也同樣存在很多不規(guī)范之處，據(jù)調(diào)查，有約三分之一左右的項目以項目急于上馬、前臵審批太復(fù)雜等為由而未能按規(guī)定辦理相關(guān)前臵審批。

（四）項目控制力度不夠。質(zhì)量、進度、成本是項目管理的金三角，是項目管理的基本目標(biāo)。從調(diào)查情況分析，“三控制”都不同程度地存在一些問題。

首先，超概算成了投資控制的頑癥。一個項目從投資決策到竣工投運，有一個較長的建設(shè)周期，影響項目投資變化的因素很多，由于缺乏有效的約束機制，*縣政府投資項目超概算現(xiàn)象較為普遍。從調(diào)查情況來看，63.33％的項目存在超概算現(xiàn)象，平均超概算高達40.00％，大部分項目初步設(shè)計概算編制質(zhì)量不高，不能真實反映項目總投資全貌，失去了執(zhí)行剛性，達不到控制投資的目的。超概算具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是設(shè)計漏項。有的建設(shè)單位和設(shè)計單位責(zé)任心不強或憑經(jīng)驗設(shè)計，在申報項目立項時，未進行全面設(shè)計，存在很多漏項，如有的只設(shè)計主體工程，而沒有配套工程和綠化工程，也有的設(shè)計時漏掉設(shè)備或未包括裝潢，只好在施工階段予以補上導(dǎo)致超概算。二是設(shè)計變更。有些項目由于從立項到委托設(shè)計時間較短，設(shè)計單位急于趕任務(wù)而不作現(xiàn)場調(diào)查，匆忙完成設(shè)計，致使初步設(shè)計深度不夠，與施工圖階段有較大的出入，造成后來的設(shè)計變更而增加投資。也有概算編制人員機械地按照設(shè)計圖紙編制概算，用經(jīng)濟來影響設(shè)計，施工時產(chǎn)生設(shè)計變更；還有的項目業(yè)主在項目取得立 項批文后，不是按照計劃投資規(guī)模進行建設(shè)，而在施工圖設(shè)計階段要求設(shè)計單位提高設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，在工程實施階段又隨意添加一些建設(shè)內(nèi)容。三是按審批權(quán)限確定項目總投資。如某城市道路項目按審批權(quán)限須報上級投資主管部門審批，由于前期準(zhǔn)備工作極不充分，上級投資主管部門很難批準(zhǔn)，而項目卻急于上馬，只好按市里最大審批權(quán)限來確定投資概算（初步設(shè)計和概算也未編制），結(jié)果從實施情況看，超概算高達120％，絕對金額達200多萬，是個十分典型的案例。

其次，拖工期成了進度控制的常態(tài)。進度控制是項目實施的關(guān)鍵，是確保項目按預(yù)定時間竣工投產(chǎn)的重要手段。據(jù)調(diào)查，*縣政府投資項目進度與計劃基本一致的占13.33%，略有提前的占6.67%，超工期的占80%，平均超工期117.25%。造成超工期的主要原因：一是政策處理困難。約一半的政府投資項目由于土地征用和房屋拆遷等政策處理困難而無法按計劃完成施工。二是資金緊缺。由于政府投資項目建設(shè)資金大多是財政性資金，在近幾年政府負(fù)債較重的情況下，往往不能按時支付工程款，造成施工工期拖延。三是設(shè)計調(diào)整。有些重點建設(shè)項目往往是領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)注的項目，有些領(lǐng)導(dǎo)會打破常規(guī)要求項目不斷調(diào)整設(shè)計，致使項目實施不斷延期。四是設(shè)備原因。有些項目在土建完成或基本完成后，由于無資金購臵或招投標(biāo)的原因，造成設(shè)備不能及時安裝，也延誤了工期。

第三，能合格就算質(zhì)量控制的標(biāo)準(zhǔn)。質(zhì)量控制是項目實施的根本，貫穿于項目實施全過程。從調(diào)查情況來看，存在主要問題：一是創(chuàng)優(yōu)意識、精品意識不強。政府投資項目尤其是重點項目往往是百年工程、民心工程，應(yīng)以建造精品工 程、優(yōu)質(zhì)工程為目標(biāo)，雖然大多數(shù)工程質(zhì)量都能合格，但爭創(chuàng)優(yōu)質(zhì)工程意識普遍不強。二是為盲目趕工期而造成質(zhì)量隱患。三是質(zhì)量控制措施不力。存在諸如質(zhì)量控制體系不甚健全，施工隊伍素質(zhì)不高，事前、事中和事后“三階段”控制不到位等問題。

（五）建設(shè)制度執(zhí)行不力。按照國家規(guī)定，政府投資項目必須實行法人責(zé)任制、資本金制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同制等五項制度。從調(diào)查情況來看，這五項制度執(zhí)行不力、好差不一。

首先，項目法人責(zé)任制不落實。推行項目法人責(zé)任制的初衷是要建立一種權(quán)責(zé)明確、科學(xué)合理的項目管理制度，項目法人應(yīng)能獨立自主地對項目從立項、籌資、施工到竣工、投產(chǎn)乃至經(jīng)營的全過程進行管理，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但在實際執(zhí)行過程中，由于多方面的原因，很難實現(xiàn)上述目標(biāo)，習(xí)慣以行政手段管理項目。

其次，招投標(biāo)領(lǐng)域存在諸多問題。一是項目設(shè)計單位和監(jiān)理單位的選擇基本上未實行公開招標(biāo)，設(shè)計方面直接委托的占56.67%，邀請招標(biāo)的16.67%，議標(biāo)的占6.67%，只有20%項目進行公開招標(biāo)確定設(shè)計單位；監(jiān)理方面直接委托的占33.33%，邀請招標(biāo)的23.33%，議標(biāo)的占13.33%，只有30%項目進行公開招標(biāo)確定監(jiān)理單位。二是擅自縮小施工招標(biāo)范圍。將招標(biāo)范圍限定于主體建筑工程，而依法應(yīng)招標(biāo)的一些配套附屬工程則直接發(fā)包。三是招投標(biāo)具體操作不符合規(guī)定。相當(dāng)一部分項目沒有按規(guī)定進場招標(biāo)，也未在指定媒體發(fā)布信息，有些不按規(guī)定范圍發(fā)布信息，甚至沒有公開發(fā)布信息。四是招投標(biāo)管理體制不順。由于招投標(biāo)管理機構(gòu)運作 不正常，縣內(nèi)招投標(biāo)交易平臺不健全，限額以上項目借助市里平臺進行交易；有些項目由于土地、規(guī)劃等種種原因無法立項，導(dǎo)致無法進市招投標(biāo)中心交易，往往以政府協(xié)調(diào)會等非正常形式明確有關(guān)事項；有些項目施工招標(biāo)往往采用政府采購平臺進行招標(biāo)，致使招投標(biāo)工作規(guī)范性不足，隨意性過大。

第三，監(jiān)理制貫徹不到位。在政府投資項目建設(shè)過程中,往往重施工、輕監(jiān)理，目前在*縣開展業(yè)務(wù)的監(jiān)理單位良莠不齊，有的監(jiān)理人員（尤其是總監(jiān)）到崗率不高，個別項目隱蔽工程未按規(guī)定傍站；有的監(jiān)理人員專業(yè)知識不強，甚至不能勝任本職工作；有的監(jiān)理責(zé)任心不強，默認(rèn)施工單位隨意變更設(shè)計；相當(dāng)部分監(jiān)理人員協(xié)調(diào)各方能力較弱。也有些業(yè)主及施工單位對監(jiān)理單位職責(zé)沒有正確的認(rèn)識，使監(jiān)理工作正常開展受到困擾。

第四，合同執(zhí)行不嚴(yán)格。從調(diào)查情況來看，無論設(shè)計、采購，還是施工、監(jiān)理，基本上都簽訂合同，但在合同管理上仍然存在著一些問題：一是合同主體不統(tǒng)一。目前建筑市場上施工掛靠現(xiàn)象成了公開的秘密，*縣政府投資項目施工招投標(biāo)中同樣存在借用資質(zhì)和掛靠現(xiàn)象，一些低資質(zhì)等級的施工企業(yè)為了承攬工程，通過人際關(guān)系或上交管理費等方式，借用他人資質(zhì)或掛靠高級別企業(yè)參與競標(biāo)，中標(biāo)后，因施工企業(yè)本身技術(shù)力量不足，缺乏相應(yīng)管理人員，同時施工裝備也不能滿足施工的要求，其結(jié)果是工程質(zhì)量大打折扣，埋下了質(zhì)量隱患。二是合同款項結(jié)算不嚴(yán)格。如個別項目經(jīng)招投標(biāo)后，在承發(fā)包合同中重新約定按實結(jié)算，招投標(biāo)只起到確定施工單位的作用；即使是一些包干工程，往往對包干 范圍及調(diào)整條件和調(diào)整方式等沒有明確規(guī)定，結(jié)果包干項目包不死，給工程結(jié)算留下了隱患。另外，有些工程物資材料采用暫定價，具體價格等實施時再協(xié)商，不利于工程款項結(jié)算。

（六）項目后期評價缺失。一是未開展項目竣工驗收。竣工驗收是項目建設(shè)全過程的最后一道程序，是全面考核建設(shè)成果的重要環(huán)節(jié)，同時能為項目后評價提供基礎(chǔ)資料，它對保證工程質(zhì)量，促進項目及時投產(chǎn)，發(fā)揮投資效益有重要作用。目前，*縣政府投資項目大部分只進行交工驗收，只有16.6％的項目進行竣工驗收。同時，項目業(yè)主普遍存在重建設(shè)、輕結(jié)算（決算）現(xiàn)象，一些項目投入使用后，長期不結(jié)算（決算），導(dǎo)致項目成本無法審定，撥款資金長期掛賬，無法辦理固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。二是項目后評價缺失。項目后評價指建設(shè)項目正式投產(chǎn)營運達到設(shè)計生產(chǎn)能力時，對該項目決策、立項、實施、運行全過程進行全面、系統(tǒng)的評價。目前*縣政府投資管理項目未開展項目后評價工作，相當(dāng)程度上影響了投資決策水平的提高、項目管理水平的提升，以及項目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮，表明椒江區(qū)政府投資項目管理機制還未能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求。

三、管理好政府投資項目的對策

根據(jù)深化投資體制改革的要求，面對*縣政府投資項目管理的現(xiàn)實狀況，必須深化改革，健全制度，加強管理，努力按照“決策科學(xué)、投向合理、運作規(guī)范、監(jiān)管嚴(yán)格”要求，建立“科學(xué)完善的前期工作體系、規(guī)范高效的運行管理體系、優(yōu)質(zhì)公正的市場參與體系和嚴(yán)密防范的監(jiān)督管理體系”等政府投資項目管理的四大體系。具體抓好以下四個環(huán)節(jié)：

（一）建立科學(xué)完善的前期工作體系

第一、完善決策機制。首先要科學(xué)決策。做到“三個堅持”，即堅持決策方法科學(xué)，通過定性與定量相結(jié)合，使分析結(jié)論準(zhǔn)確；堅持決策依據(jù)充分，掌握國家有關(guān)政策、項目建設(shè)條件、技術(shù)發(fā)展趨勢等全面信息，使決策依據(jù)科學(xué)；堅持?jǐn)?shù)據(jù)資料可靠，在調(diào)查研究基礎(chǔ)上注重數(shù)據(jù)分析，保證結(jié)論可靠；同時探索項目不可行性論證。其次要民主決策。逐步建立重大政府投資項目的公示制度和聽證制度。對*縣經(jīng)濟和社會發(fā)展有重大影響的項目，除了要求中介機構(gòu)評估咨詢、專家評議等環(huán)節(jié)外，還應(yīng)廣泛征求社會各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度。

第二、開展項目儲備和深化前期。一是積極開展項目儲備?？h計劃部門建立縣重大項目儲備庫，各行業(yè)主管部門建立一般政府投資項目儲備庫。可通過以下渠道挖掘政府投資項目：根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃延伸策劃出一批項目，從經(jīng)濟與社會發(fā)展要求、資源比較優(yōu)勢發(fā)揮、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈延伸等方面梳理出一批支撐*縣經(jīng)濟、社會發(fā)展的重大項目，邀請各方面專家專門研究提出和向社會公開征求獲得。二是積極開展重大項目前期工作，每年由各行業(yè)主管部門向縣計劃部門申報重大項目前期工作計劃，經(jīng)計劃部門審核并報請縣政府同意后，計劃部門下發(fā)重大項目前期工作計劃，各行業(yè)主管部門或主業(yè)單位按照課題調(diào)研、項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計等四個階段工作目標(biāo)開展前期工作。三是建立隊伍與落實經(jīng)費。組建一支高素質(zhì)的前期工作隊伍，為提高前期工作質(zhì)量提供人力保證；各行業(yè)主管部門建立各自項目前期工作機構(gòu)，落實一批素質(zhì)高、業(yè)務(wù) 精、事業(yè)心強的人員從事項目前期工作。建立重大項目前期工作專項資金，用于重大項目調(diào)查研究、方案規(guī)劃、文件編制、咨詢評估等前期支出。

第三、加強政府投資項目計劃管理。要重視政府投資項目投資計劃的編制工作，從全局出發(fā)，根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要、前期工作進展情況和資金土地要素狀況以及征地拆遷情況等因素，從縣重大項目儲備庫和各行業(yè)主管部門政府投資項目儲備庫中選擇安排（新開工的項目原則上初步設(shè)計已獲批準(zhǔn)），縣計劃部門會同先財政部門按照“量入為出、綜合平衡”的原則，與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，在優(yōu)先保證續(xù)建項目資金需要的前提下，提出政府投資項目計劃初步意見，上報縣政府同意后，由縣計劃部門向各有關(guān)部門和項目單位下達投資計劃。計劃執(zhí)行過程中，確需調(diào)整政府投資總額或者增減新開工項目的，由行業(yè)主管部門提出，縣計劃部門會同財政部門審核并報縣政府同意后，由計劃部門下達調(diào)整計劃。根據(jù)項目建設(shè)的實際需要，需對已批準(zhǔn)項目的投資進行調(diào)整的，由縣計劃部門征求有關(guān)部門意見后擬定調(diào)整方案報縣政府同意后調(diào)整。政府投資項目計劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)規(guī)定程序，任何單位和個人不得擅自變更。

第四、嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序。按規(guī)定編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計及項目概算，并達到必要的深度和質(zhì)量要求；嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等方面法律法規(guī)。一是審批項目建議書。項目建議書由建設(shè)單位或委托有資質(zhì)的咨詢機構(gòu)編制，包括下列內(nèi)容：項目建設(shè)的必要性和依據(jù)、擬建地點、擬建規(guī)模、投資估算及資金籌措 和其他事項。二是審批項目可行性研究報告。建設(shè)單位依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)項目建議書委托有資質(zhì)中介機構(gòu)編制項目可行性研究報告，可研報告中應(yīng)詳細(xì)列明建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資估算；對于須實行項目法人制的項目，提出項目法人的組建方案。計劃部門對項目可行性研究報告進行審查，對一定規(guī)模的政府投資項目，由計劃部門委托有資質(zhì)的咨詢機構(gòu)進行咨詢評估。三是審批項目初步設(shè)計和概算?？裳信鷱?fù)后，建設(shè)單位委托有資質(zhì)單位編制編制初步設(shè)計，計劃部門組織相關(guān)單位和專家對初步設(shè)計和概算進行評審，通過后予以批復(fù)。四是施工圖審查。建設(shè)單位依照經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計及項目概算委托設(shè)計單位進行施工圖設(shè)計，編制項目預(yù)算。五是相關(guān)前臵審批。嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于項目審批的有關(guān)前臵審批規(guī)定。

（二）建立規(guī)范高效的運行管理體系

第一、創(chuàng)新項目管理模式。按照政府投資項目“投資、建設(shè)、管理、使用”分離的原則，改革椒江現(xiàn)行政府投資項目管理模式，對現(xiàn)有工程建設(shè)指揮部等臨時性非法人建管機構(gòu)進行清理整合，并逐步減少。區(qū)別不同性質(zhì)政府投資項目，實行不同的管理模式：一是項目法人制。經(jīng)營性項目在項建書批復(fù)后，由行業(yè)主管部門組建項目法人充當(dāng)項目業(yè)主，對項目策劃、前期報批、資金籌措、組織實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等方面實行全過程、全方位負(fù)責(zé)；項目法人按國家規(guī)定享有充分的自主權(quán)，形成自我決策、自我約束、自擔(dān)風(fēng)險、自我發(fā)展的運行機制，調(diào)動項目法人在控制項目質(zhì)量、工期和投資的積極性。二是推行代理建設(shè)制度。主要有兩種方式：第一種是建立具有事業(yè)性質(zhì)的管理機構(gòu)，專司非經(jīng)營性政政府投資項目建設(shè)管理，實現(xiàn)代理建設(shè)與專業(yè)化集中管理相結(jié)合；充當(dāng)項目業(yè)主，全面負(fù)責(zé)投資、進度、質(zhì)量“三控制”和合同管理等方面工作。第二種是專業(yè)公司代建。逐步推進項目代建制，可委托專業(yè)化的項目管理機構(gòu)負(fù)責(zé)非經(jīng)營性項目建設(shè)的全過程；專業(yè)公司代建可采用兩種模式:即適用于投資規(guī)模較小或?qū)I(yè)性強政府項目的全過程代建模式和適用于投資規(guī)模較大的前期工作代理、實施代建兩階段代建模式。三是提倡公共產(chǎn)品社會建設(shè)。在政府投資項目投資、建設(shè)、運營領(lǐng)域引入市場競爭機制，建立公平的市場運行環(huán)境和合理的投資回報機制，界定公益性、基礎(chǔ)性和經(jīng)營性政府投資項目的范圍，通過公開招標(biāo)等方式委托企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營公共產(chǎn)品，或者投資參股建設(shè)與經(jīng)營。

第二、規(guī)范招投標(biāo)行為。一是建立健全*縣招投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)和交易市場。爭取市里對*縣招投標(biāo)工作的支持，理順*縣招投標(biāo)工作體系。二是嚴(yán)格界定落實招投標(biāo)的范圍。要嚴(yán)格執(zhí)行《招投標(biāo)法》等規(guī)定，除特殊性質(zhì)項目外，都應(yīng)公開招標(biāo)；項目建設(shè)中的工程設(shè)計、咨詢、施工、監(jiān)理和重要設(shè)備、材料采購等達到規(guī)定要求的，一律實行招標(biāo)；三是嚴(yán)格選擇招標(biāo)方式。提倡公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)等競爭性招標(biāo)，嚴(yán)格限制議標(biāo)，杜絕假招標(biāo)。吸引更多實力雄厚、技術(shù)水平高、信譽好的施工企業(yè)參加投標(biāo)。四是規(guī)范招投標(biāo)程序。堅持招投標(biāo)活動的“公開、公平、公正”原則，有關(guān)部門要加強對招投標(biāo)活動的監(jiān)督，嚴(yán)禁層層轉(zhuǎn)包和違法分包，對弄虛作假、規(guī)避招標(biāo)等行為嚴(yán)加查處。五是治理掛靠現(xiàn)象。加強對施工企業(yè)人員到位情況的檢查，檢查項目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量員、施工員、安全員、預(yù)算員和資料員等“七大員”的到 位情況；不任意提高資質(zhì)要求，有利于本地企業(yè)參與市場的公平竟?fàn)?，減少本地企業(yè)掛靠外地大企業(yè)的現(xiàn)象。

第三、加強投資控制。要確立政府投資項目全過程投資控制的意識，完善投資控制的基礎(chǔ)性工作。一是出臺《政府投資項目投資控制工作實施意見》。從項目概算審查和管理、設(shè)計變更管理入手，加強政府投資項目投資控制的制度化建設(shè)。二是建立政府投資項目的動態(tài)控制辦法。根據(jù)施工合同及相關(guān)文件，建立以項目業(yè)主、施工單位、監(jiān)理單位為相關(guān)責(zé)任單位的政府投資項目投資控制目標(biāo)管理體系，實行動態(tài)控制。三是推行限額設(shè)計，提高設(shè)計質(zhì)量。項目業(yè)主在委托設(shè)計時要進行詳細(xì)的交底，設(shè)計單位必須對項目現(xiàn)場作深入調(diào)查，積累充分的數(shù)據(jù)資料，把應(yīng)該考慮到的情況都體現(xiàn)在設(shè)計之中，避免漏項；不斷優(yōu)化設(shè)計方案，使設(shè)計概算具有科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時推行限額設(shè)計，即與設(shè)計單位約定獎懲機制，按照批準(zhǔn)的設(shè)計任務(wù)書和投資估算，在保證項目規(guī)模、使用功能、質(zhì)量與實施進度的基礎(chǔ)上進行設(shè)計，把工程造價嚴(yán)格控制在限額內(nèi)；對超出投資額的，則按超出數(shù)額的大小扣減設(shè)計費；而對于優(yōu)化設(shè)計方案，節(jié)約投資的，則按相應(yīng)比例進行獎勵。四是嚴(yán)格控制設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證。嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項目概算進行建設(shè)，建設(shè)單位不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；建立嚴(yán)格的變更設(shè)計審批制度，落實項目變更設(shè)計的權(quán)限和責(zé)任，按照投資、質(zhì)量、進度三者相統(tǒng)一的原則，確定項目設(shè)計變更；項目設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證要接受相關(guān)部門監(jiān)督，必須經(jīng)業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計等多方聯(lián)合事前會審，杜絕事后補簽。

第四、強化合同管理。通過合同的訂立和履行過程中所 進行的計劃、組織、指揮、監(jiān)督和協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)項目建設(shè)目標(biāo)。各項目單位要制訂嚴(yán)密的合同管理制度，使合同處于有效控制之中。招投標(biāo)階段要注意確定嚴(yán)格而又周密的合同條款，確保合同內(nèi)容完備、邏輯周密、含義清晰以及責(zé)、權(quán)、利關(guān)系平等。在項目實施階段，要始終圍繞質(zhì)量、工期和投資三項目標(biāo)進行合同管理，通過合同手段進行監(jiān)督、管理和控制，保證項目按計劃實施。

（三）建立優(yōu)質(zhì)公正的市場參與體系

第一、規(guī)范政府投資項目中介服務(wù)。積極引導(dǎo)中介機構(gòu)參與政府投資項目建設(shè)與管理，提高勘察設(shè)計、咨詢評估、招標(biāo)代理等中介服務(wù)質(zhì)量，將現(xiàn)行一些不宜由政府機構(gòu)承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給中介機構(gòu)。積極引進信譽好、素質(zhì)高、服務(wù)優(yōu)的中介機構(gòu)到*縣開展業(yè)務(wù)，培育*縣本地具有較強競爭力的中介機構(gòu)。建立中介機構(gòu)及其從業(yè)人員在*縣開展業(yè)務(wù)的信用檔案，開展信用等級評價，禁止違反相關(guān)法規(guī)和執(zhí)業(yè)操守的人員在*縣開展業(yè)務(wù)活動。

第二、探索項目咨詢評估。積極引進和培育工程咨詢評估機構(gòu)，探索開展項目咨詢評估工作，對一定規(guī)模以上的項目，由計劃部門委托咨詢機構(gòu)對其可行性研究報告進行獨立評估。咨詢機構(gòu)從社會、自然和人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展角度出發(fā)，認(rèn)真分析項目建設(shè)與運營對經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響，客觀評價項目建設(shè)可能作出的貢獻或造成的破壞，從而為決策提供依據(jù)。項目可研報告應(yīng)委托有資質(zhì)單位編制，編制單位應(yīng)保持獨立性和公正性，遵照客觀規(guī)律，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，實事求是地編制可研報告。項目咨詢評估要堅持“三性一維護”，即各類規(guī)劃的符合性，區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品布局的合 理性，經(jīng)濟社會資源的節(jié)約性和維護公共利益。咨詢機構(gòu)應(yīng)主動與業(yè)主單位、編制單位及區(qū)級部門溝通，把握項目的全面情況，避免評估的局限性和片面性。為確保咨詢評估機構(gòu)的獨立性、客觀性和公正性，可行性論證費用應(yīng)由政府財政專項支付。

第三、創(chuàng)新項目設(shè)計理念，落實設(shè)計責(zé)任。政府投資項目設(shè)計要體現(xiàn)目前經(jīng)濟和社會所處的發(fā)展階段，把握發(fā)展趨勢。一是要求設(shè)計單位遵循“適用、經(jīng)濟、美觀”的原則，運用先進的設(shè)計思想、表現(xiàn)手法和技術(shù)成果，創(chuàng)新設(shè)計理念，實現(xiàn)藝術(shù)與技術(shù)的完美結(jié)合。二是要求設(shè)計單位嚴(yán)格執(zhí)行國家的環(huán)保、安全、能耗水耗等標(biāo)準(zhǔn)，積極采用節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材和保護環(huán)境的技術(shù)措施。三是對較大規(guī)模的項目可由計劃部門委托中介機構(gòu)對項目概算進行審查，深入細(xì)致地分析技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)，通過同類型項目的造價對比，并結(jié)合同期投資品市場價格預(yù)測，對項目概算進行合理、準(zhǔn)確的審定，為以后的投資控制奠定基礎(chǔ)。四是積極推進設(shè)計招標(biāo)工作。引入競爭機制，激發(fā)設(shè)計單位挖掘技術(shù)潛能，綜合分析后確定項目技術(shù)方案與經(jīng)濟方案，保證項目建設(shè)“經(jīng)濟合理，技術(shù)可行”。

第四、完善監(jiān)理制度。按照有關(guān)規(guī)定，要求監(jiān)理單位做到“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”，即：投資控制、進度控制和質(zhì)量控制，合同管理和信息管理，組織協(xié)調(diào)，每個項目要根據(jù)具體情況和業(yè)主要求，在合同中對監(jiān)理工作作出約定。在完善目前普遍開展施工監(jiān)理基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件開展勘察、設(shè)計及重要設(shè)備采購監(jiān)理。要求監(jiān)理單位和人員在監(jiān)理過程中，遵循獨立、客觀、公開、公平、公正的原則，要求 監(jiān)理單位派駐現(xiàn)場的總監(jiān)理工程師必須具有相應(yīng)的資質(zhì)和良好的協(xié)調(diào)能力，派駐現(xiàn)場的監(jiān)理人員必須專業(yè)配套齊全，并具有良好的職業(yè)道德。監(jiān)理單位的監(jiān)理大綱應(yīng)符合項目的要求，并要有針對性地提出實現(xiàn)監(jiān)理目標(biāo)的方法和措施。

第五、營造公平競爭的市場環(huán)境。要根據(jù)評估咨詢和勘察設(shè)計業(yè)的特點，合理確定勘察設(shè)計強制性招標(biāo)的項目范圍和招標(biāo)形式。建立信用機制，把建立中介服務(wù)機構(gòu)信用體系作為完善椒江區(qū)市場經(jīng)濟體制的一項重要任務(wù)。凈化招投標(biāo)市場，培育本地招投標(biāo)代理機構(gòu)，強化對招標(biāo)代理機構(gòu)的監(jiān)管。

（四）建立嚴(yán)密防范的監(jiān)督管理體系

第一、開展項目竣工驗收。出臺《*縣政府投資項目竣工驗收辦法》。項目建成后，應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)初步設(shè)計和概算、施工圖以及工程驗收規(guī)范等文件資料，及時組織竣工驗收，項目業(yè)主應(yīng)及時做好竣工財務(wù)決算工作?？⒐を炇涨?，應(yīng)先進行施工質(zhì)量、消防、環(huán)保、綠化、市政等單項驗收。規(guī)模較大、較復(fù)雜的政府投資項目，還應(yīng)當(dāng)先由項目業(yè)主組織進行初步驗收或交工驗收。

第二、建立后評價制度。及早建立政府投資績效評價指標(biāo)體系，有選擇地對重大項目進行后評價，全面評價項目實施后的綜合經(jīng)濟和社會效益，據(jù)此對比項目可行性論證的預(yù)測結(jié)果與實際運營的差距，全面總結(jié)項目投資管理經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，為改進以后項目決策、管理及監(jiān)督提供經(jīng)驗。

第三、建立政府投資項目責(zé)任追究制度。要完善政府投資項目制衡機制，實行“誰投資，誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則，明確責(zé)任的主體，制定出臺政府投資責(zé)任追究相關(guān)的制度，明確項目建設(shè)參與各方的責(zé)任，對不遵守法律法規(guī)和政策規(guī)定，造成重大損失和資金浪費的單位及個人，依法追究行政和法律責(zé)任。

第四、建立部門監(jiān)督機制。借鑒國外先進的項目監(jiān)管經(jīng)驗，總結(jié)*縣項目監(jiān)管的經(jīng)驗教訓(xùn)，制定嚴(yán)格的監(jiān)管措施。建立政府投資項目全過程、多層次、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系，由投資主管部門、財政部門、審計部門、監(jiān)察部門、行業(yè)主管部門、中介機構(gòu)和社會公眾組成項目部門監(jiān)督機制，強化監(jiān)管機構(gòu)職能，提高監(jiān)管人員的素質(zhì)。投資主管部門利用職能優(yōu)勢并借助中介機構(gòu)力量從項目立項審批、初步設(shè)計概算審查等方面對項目進行監(jiān)管；財政部門從建設(shè)資金撥付、使用和財務(wù)管理等方面進行監(jiān)管，審計部門利用專業(yè)力量對項目進行審計監(jiān)督，建設(shè)部門從工程勘察、監(jiān)理和質(zhì)量等方面進行監(jiān)管，規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利和監(jiān)察等部門按各自職權(quán)進行監(jiān)管，行業(yè)主管部門在職權(quán)范圍內(nèi)進行環(huán)節(jié)監(jiān)管。

第五、建立社會監(jiān)督機制。逐步建立群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方面的監(jiān)督制度，鼓勵社會各界和新聞媒體，對政府投資項目的決策和實施情況與效果進行監(jiān)督，發(fā)揮媒體對政府投資管理的監(jiān)督作用，要求與政府投資相關(guān)的管理部門定期和不定期地對社會發(fā)布相關(guān)信息，接受公眾監(jiān)督。

二0一0年四月二十日

第三篇：加強政府投資項目管理對策研究

關(guān)于加強政府性投資項目管理工作

有關(guān)情況的匯報

政府性投資項目規(guī)模大、與公共利益密切相關(guān)，按照公共財政管理的要求，如何進一步做好政府性投資項目管理工作，是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變過程中十分重要的任務(wù)。為進一步提高我縣政府項目管理水平，現(xiàn)就我委調(diào)研情況匯報如下：

一、我縣政府性投資項目管理現(xiàn)狀

近年來，我縣不斷推進政府投資體制改革，積極在制度建設(shè)、項目前期、管理模式、項目融資等方面探索創(chuàng)新。就目前我縣政府投資項目管理現(xiàn)狀，大致可歸納為以下幾類：

1．臨時型（即為一次業(yè)主）。通常采用這種管理模式的項目比較單一，一般情況下由政府牽頭，抽調(diào)有關(guān)人員組成一個臨時基建管理工作班子（如工程指揮部）具體實施項目報批、拆遷安置、項目建設(shè)與管理等工作，在工程建設(shè)任務(wù)完成后，基建工作班子相應(yīng)撤出。

2．基建科室型。一些常年有基建任務(wù)的政府職能部門，都設(shè)立基建科室，專門配備人員，由其代替政府行使項目業(yè)主職能。

3．政府部門型。以財政資金投資為主的交通、建設(shè)、水利等部門，由部門組織內(nèi)部人員成立項目建設(shè)工作班子，直接操作項目建設(shè)與管理。

4．項目法人型。一些政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目，由政府或政府職能部門設(shè)立企業(yè)法人（如城市投資公司），由其負(fù)責(zé)項目建設(shè)資金的籌措和項目建設(shè)管理。項目建成后，也由該企業(yè)負(fù)責(zé)運營與管理。

5．項目代建型。由使用單位和投資管理部門，招標(biāo)一家代建單位，由代建單位完成項目前期及建設(shè)過程，項目建成后移交給政府或使用單位。

二、當(dāng)前政府性投資項目管理存在的主要問題

（一）項目前期工作粗糙，決策程序不到位

1、“三邊工程”較多。目前我縣中央、省專項資金補助項目均按基本建設(shè)程序履行了報批等有關(guān)手續(xù)，但由縣、鄉(xiāng)兩級政府實施的水利、市政、交通等項目前期工作不到位，部分項目均是邊審批、邊設(shè)計、邊施工，少數(shù)項目沒有履行過審批等手續(xù)，導(dǎo)致施工過程設(shè)計變更頻繁、設(shè)備選型和使用不合理。

2、決策程序不到位。根據(jù)基本建設(shè)管理程序，政府性投資項目一般都要經(jīng)過項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計審批這樣一個決策過程。但目前我縣多數(shù)項目只履行了例行的審批手續(xù)，項目不是在初步設(shè)計概算編制完成后才確定投資規(guī)模和資金方案的，而往往是在項目建議書、可研報告批準(zhǔn)前就已經(jīng)確定了投資規(guī)模和建設(shè)規(guī)模。

3、項目投資超概算。有些項目單位往往是從盡量滿足自身使用功能要求出發(fā)，很少能按照“有多少錢辦多少事”

和“合理確定規(guī)模再確定資金籌措方案”的原則實施政府項目，投資控制觀念普遍不強，認(rèn)為“工程先干了再說，資金不夠可以向上爭取”，從而導(dǎo)致投資超概，規(guī)模過度超前。

（二）部門管理難度大，責(zé)任追究制度不健全

1、項目管理部門工作難度大。發(fā)改委作為履行縣政府對項目進行監(jiān)督管理的主要部門，對政府性投資項目的管理，在職能、時序和手段上履行著重要職責(zé)，發(fā)改委的工作是基礎(chǔ)，但難度大、也不被人理解。項目前期主要工作就是研究項目建設(shè)的可行性和必要性，確定合理的建設(shè)規(guī)模和投資概算，這都是發(fā)改委的職責(zé)。但是在現(xiàn)實中，一方面，項目單位都要求壓縮前期工作時間，項目建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)又涉及項目單位最直接的切身利益，使實際操作中阻力很大；另一方面，有些項目在前期工作或?qū)嵤┻^程中受領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)和影響，同時，我委對項目監(jiān)督管理的認(rèn)識和措施不到位，使得發(fā)改委難以有效發(fā)揮職能。第三，由于工程招投標(biāo)管理過程中，發(fā)改委不能夠全程參與，客觀上影響了招投標(biāo)過程投資控制的功能。單純的靠財政部門的預(yù)算資金審核、資金撥付管理和審計部門的事后審計，已經(jīng)難以有效控制項目投資規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。

2、責(zé)任追究制度不健全。目前，國家尚未出臺政府性投資項目決策失誤責(zé)任追究制度，雖然《***政府性投資項目管理辦法》對違反項目管理的有關(guān)行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任都有規(guī)定，但是具體的操作性和權(quán)威性不夠，不能有效控制

項目建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，對超概算行為也沒有有效地、明確地處罰規(guī)定。

三．幾點建議

（一）建立科學(xué)完善的前期工作體系

第一、完善決策機制。首先要科學(xué)決策。堅持決策方法科學(xué)，通過定性與定量相結(jié)合，使分析結(jié)論準(zhǔn)確；堅持決策依據(jù)充分，掌握國家有關(guān)政策、項目建設(shè)條件、技術(shù)發(fā)展趨勢等全面信息，使決策依據(jù)科學(xué)；堅持?jǐn)?shù)據(jù)資料可靠，在調(diào)查研究基礎(chǔ)上注重數(shù)據(jù)分析，保證結(jié)論可靠。其次要民主決策。逐步建立重大政府投資項目的公示制度和聽證制度。對我縣經(jīng)濟和社會發(fā)展有重大影響的項目，除了要求中介機構(gòu)評估咨詢、專家評議等環(huán)節(jié)外，還應(yīng)廣泛征求社會各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度。

第二、開展項目儲備和深化前期。一是積極開展項目儲備。由發(fā)改委建立政府性投資項目儲備庫，各項目主管部門或建設(shè)單位應(yīng)于每年10月底前，提出下政府性投資項目建設(shè)建議，經(jīng)發(fā)改委初審，并邀請各方面專家專門研究后，編制下項目建設(shè)計劃，報縣政府批準(zhǔn)。二是積極開展重大項目前期工作。每年由各行業(yè)主管部門向縣發(fā)改委申報重大項目前期工作計劃，經(jīng)發(fā)改委審核并報請縣政府同意后，發(fā)改委下發(fā)重大項目前期工作計劃，各行業(yè)主管部門按照重大項目前期調(diào)研、項目建議書、可行性研究報告編制和評審等工作目標(biāo)開展前期工作。三是落實前期工作經(jīng)

費。建立重大項目前期工作所需專項經(jīng)費，由各主管部門提出資金計劃報發(fā)改委，發(fā)改委報經(jīng)縣政府同意后，撥付前期工作經(jīng)費。

第三、嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序。按照基本建設(shè)程序，發(fā)改委依次對項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計及項目概算進行審批，其中可研報告、初步設(shè)計及項目概算需經(jīng)專家評審，確定合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資估算后，由發(fā)改委批復(fù)。對于總投資在500萬元以下或者急需建設(shè)的項目，經(jīng)發(fā)改委同意，可以直接編制可研報告、初步設(shè)計和項目概算。

（二）建立嚴(yán)格規(guī)范的投資控制體系

第一、推行限額設(shè)計制度。項目初步設(shè)計批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模和投資概算要嚴(yán)格限定在可研報告批復(fù)的建設(shè)規(guī)模和投資估算10%之內(nèi)；施工圖設(shè)計的建設(shè)規(guī)模和預(yù)算投資要嚴(yán)格限定在初步設(shè)計批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模和投資概算10%之內(nèi)；項目主管部門和設(shè)計單位必須對項目現(xiàn)場作深入調(diào)查，把應(yīng)該考慮到的情況都體現(xiàn)在設(shè)計之中，避免漏項；并不斷優(yōu)化設(shè)計方案，使設(shè)計概算具有科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

第二、嚴(yán)格控制設(shè)計變更。各項目建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項目概算進行建設(shè)，不得擅自增加或減少建設(shè)內(nèi)容、提高或降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確需變更的，應(yīng)由縣發(fā)改委審查論證后，報上級主管部門或縣政府審批，履行相應(yīng)的變更手續(xù)。

（三）建立嚴(yán)密防范的監(jiān)督管理體系。

第一、嚴(yán)格執(zhí)行“五制”。即項目法人制、項目合同制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、預(yù)決算審計制，所有政府性投資項目都必須按國家規(guī)定實行公開招標(biāo)，嚴(yán)禁將工程轉(zhuǎn)包或分包，紀(jì)委、發(fā)改、財政、審計等部門應(yīng)全程參與招投標(biāo)活動，對招投標(biāo)程序?qū)嵭腥^程監(jiān)督，確保工程規(guī)范建設(shè)，資金合理使用。

第二、開展項目竣工驗收。出臺《***政府性投資項目竣工驗收辦法》。項目建成后，應(yīng)當(dāng)由發(fā)改委牽頭，組織財政、審計等相關(guān)部門，按照批準(zhǔn)初步設(shè)計和概算、施工圖以及工程驗收規(guī)范等文件資料，及時組織竣工驗收。規(guī)模較大、較復(fù)雜的政府性投資項目，還應(yīng)當(dāng)先由項目業(yè)主組織進行初步驗收或交工驗收。

第三、建立后評價制度。出臺《***政府性投資項目后評價制度》。建立政府投資績效評價指標(biāo)體系，有選擇地對重大項目進行后評價，全面評價項目實施后的綜合經(jīng)濟和社會效益，據(jù)此對比項目可行性論證的預(yù)測結(jié)果與實際運營的差距，全面總結(jié)項目投資管理經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，為改進以后項目決策、管理及監(jiān)督提供經(jīng)驗。

第四、建立部門監(jiān)督機制。借鑒先進地區(qū)的項目監(jiān)管經(jīng)驗，制定嚴(yán)格的監(jiān)管措施。建立政府投資項目全過程、多層次、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系，由發(fā)改委、財政局、審計局、監(jiān)察局以及行業(yè)主管部門、中介機構(gòu)和社會公眾組成項目部門監(jiān)督機制，強化監(jiān)管機構(gòu)職能，提高監(jiān)管人員的素質(zhì)，對項目實施全過程進行監(jiān)控。

第四篇：加強政府投資項目管理對策分析

加強政府投資項目管理對策分析

政府投資是國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的必要手段，在社會投資和資源配置中起重要宏觀導(dǎo)向作用，可以彌補市場失靈，協(xié)調(diào)全社會的重大投資比例關(guān)系，進而推動經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。近年來，中央加大了對政府投資項目的檢查力度和頻率，發(fā)現(xiàn)了一些共性和個性問題。如，項目前期工作質(zhì)量不高、決策程序不到位、預(yù)算約束弱化等，進一步加強政府投資項目管理勢在必行。

一、政府投資項目管理特點

政府投資，即使用政府性資金進行投資的固定資產(chǎn)投資活動。政府性資金包括財政預(yù)算內(nèi)投資資金、各類專項建設(shè)基金、國家主權(quán)外債資金及其他政府性資金，投資方式包括直接投資、資本金注入、投資補助、轉(zhuǎn)貸、貼息等。與其他固定資產(chǎn)投資相比，政府投資為實現(xiàn)政府職能、滿足社會公共需要服務(wù)，須嚴(yán)格遵守科學(xué)、民主、公開原則。政府投資項目管理主要特點：一是管理范圍大，審批程序多。涉及到項目建設(shè)周期內(nèi)的各個階段，包括項目可行性研究報告（核準(zhǔn)申請報告）的編制與審批、初步設(shè)計、概預(yù)算審查、項目

法人單位的建立、工程招投標(biāo)及施工管理、竣工驗收等諸多環(huán)節(jié)。涉及部門多，容易產(chǎn)生推諉扯皮現(xiàn)象，一旦出現(xiàn)問題，責(zé)任不好界定。二是管理機構(gòu)大多數(shù)是臨時性。如文教、衛(wèi)生、政法等項目，大多是成立臨時性基建辦公室，在項目審批后，由政府有關(guān)部門抽調(diào)人員，組建一個臨時的基建項目管理團隊。待項目任務(wù)完成后, 項目隊解散。臨時性太強，容易產(chǎn)生一些遺留問題，管理人員缺乏專業(yè)素質(zhì)，不利于項目管理經(jīng)驗的積累。三是社會各界和輿論關(guān)注度高，管理壓力大。由于政府投資項目大多涉及到社會公眾文化或生活的各個方面，又是使用政府財政資金（納稅人的錢），所以涉及到社會公眾的切身利益，容易成為社會輿論的關(guān)注焦點。尤其是當(dāng)今社會信息網(wǎng)絡(luò)化，給政府投資項目決策、管理提出了新的更高要求。

二、政府投資項目管理存在問題

1、項目前期工作質(zhì)量不高，“重實施、輕前期”現(xiàn)象普遍。前期工作是整個項目實施工作的前提和基礎(chǔ)。實際中，很多項目單位對前期工作重視不夠，為了加快工程進度，邊決策、邊設(shè)計、邊施工，未能深化項目前期各項論證工作，各類評估流于形式。導(dǎo)致施工過程中，設(shè)計變更頻繁，設(shè)備選型和使用不合理，造成很大浪費。甚至有的項目建成之日，就是虧損之時。有的工程（如個別橋梁、公路）使用之日，就是維修之時。

2、決策程序不到位，管理部門工作難度大。從項目管理角度來說，項目可研或核準(zhǔn)報告、資金申請報告、初步設(shè)計審批過程是一個決策過程。但有時候這成了一個例行的審批手續(xù)，是一個“虛”的決策過程。在這一過程中，“可研報告”變?yōu)椤翱膳鷪蟾妗?，管理部門對項目的建設(shè)規(guī)模和投資規(guī)模沒有認(rèn)真審查，有的是審查了但沒有權(quán)力提出變更。由于項目單位都要求壓縮前期工作時間，同時項目建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)涉及項目使用單位最直接的切身利益，給發(fā)改部門履行管理職能制造很大阻力。在審批項目時，有的處室在辦公室里從“資料”到“資料”，對項目實地調(diào)查不夠，把關(guān)不嚴(yán)。以致在稽察時發(fā)現(xiàn)，有的項目投資計劃下達后，因開工條件不具備，遲遲不能如期開工，有的是已建成的項目再包裝，申請預(yù)算內(nèi)投資資金，有的項目虛夸建設(shè)內(nèi)容和投資規(guī)模，套取國家資金。

3、項目投資“三超”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。大部分政府項目（市政設(shè)施項目除外）的建設(shè)單位，同時也是項目的使用者和直接的收益者。為了使項目立項得到順利審批通過，在向領(lǐng)導(dǎo)匯報和有關(guān)部門申報材料時，偏面強調(diào)項目的可行性和必要性，故意少報投資額，其后在實施的過程中卻不斷變更、增加建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，造成既成事實，使審批部門不得不同意追加投資。由于上述原因，導(dǎo)致項目管理中普遍存在超概算、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模的“三超”問題。

4、項目的竣工驗收和后評價工作薄弱，缺乏責(zé)任追究

機制。按照項目管理要求，項目全部建成后必須進行工程驗收，并由相應(yīng)部門出具工程竣工驗收報告。實踐中，還有一些項目未能按照要求實行竣工驗收制，項目竣工后評價缺失現(xiàn)象也較為普遍。目前我省尚未出臺政府投資項目決策失誤責(zé)任追究制度，對超概算行為也沒有有效地、明確地處罰規(guī)定。

三、對策建議

1、優(yōu)化項目形成機制，提高項目決策科學(xué)性。一是加強規(guī)劃的約束性，發(fā)改部門要進一步加強課題研究，創(chuàng)新思路，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌布局項目，建立項目儲備庫，形成“課題—規(guī)劃—項目”政府投資項目形成機制，并提高規(guī)劃的約束性，沒有列入相關(guān)規(guī)劃或項目儲備庫的項目原則上不予受理。二是對關(guān)系百姓民生、經(jīng)濟社會發(fā)展的重點項目要實行事前公示制度，廣泛聽取各方面意見，提高項目決策科學(xué)性。

2、把好政府資金投向關(guān)，充分發(fā)揮政府投資價值。政府投資根本目的是實現(xiàn)政府職能、滿足社會公共需要服務(wù)，按照公共財政的支出原則，盡量減少一般經(jīng)營性項目的政府投資，對能夠由社會投資建設(shè)的項目，盡可能利用社會資金。政府為進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)，推進科技進步和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等，設(shè)置的專項資金，事先要深入研究投向和項目篩選條件，重點投向市場不能有效配置資源的經(jīng)濟領(lǐng)域，發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤作用”。

3、加強項目前期調(diào)研和論證工作，嚴(yán)把項目審批關(guān)。一是要加強項目實地調(diào)查研究，杜絕虛報、假報現(xiàn)象；二是提高項目咨詢和設(shè)計的質(zhì)量，設(shè)計的節(jié)約是最大的節(jié)約，通過建立相應(yīng)的擇優(yōu)和責(zé)任追究機制，選擇水平好、負(fù)責(zé)任的咨詢和設(shè)計單位；三是深化項目評估論證工作，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)進行深度評估，按照項目評估審查的環(huán)節(jié)，將具體責(zé)任劃塊分工，具體的環(huán)節(jié)有明確的責(zé)任人負(fù)責(zé)，責(zé)任落實到人，今后一旦出現(xiàn)問題，嚴(yán)格按照程序直接追究責(zé)任到個人；四是按照國家、省投資體制改革有關(guān)文件規(guī)定，嚴(yán)把規(guī)劃選址、土地預(yù)審、環(huán)評批復(fù)、貸款承諾等重要關(guān)口。美國政府投資管理70%的要義集中在前期管理，尤其是設(shè)計和功能定位。一般的項目需要1-2年論證，有的大型項目需要十年、二十年，立項時間雖長，但效果明顯，在美國隨處可見幾十年、上百年的政府工程。美國政府對項目前期工作的重視值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

4、嚴(yán)格執(zhí)行“三算”控制，有效控制超概算現(xiàn)象?！叭恪笨刂疲垂浪憧刂聘潘?，概算控制預(yù)算，預(yù)算控制決算，環(huán)環(huán)相扣。為有效控制超概算現(xiàn)象，借鑒其他省市做法，建議：在項目可行性研究報告（核準(zhǔn)報告）批準(zhǔn)后，初步設(shè)計投資概算超可研投資估算5%以上的，須重新進行設(shè)計；初步設(shè)計投資概算超可研投資估算10%以上的，須重新編報可研報告；項目預(yù)算超過批準(zhǔn)概算５％以上的，財政部門將預(yù)算退

回建設(shè)單位進行調(diào)整；確需調(diào)整概算須報原批準(zhǔn)部門審批；在項目建設(shè)過程中，嚴(yán)格控制不合理的設(shè)計變更和額外簽證，從嚴(yán)審批把關(guān)。

5、加強項目后續(xù)管理，克服“重審批、輕管理”現(xiàn)象。利用“861”行動計劃信息平臺，建立政府投資項目信息庫，實施重點項目月報制度、季度通報和督查制度，及時掌握項目建設(shè)進展情況，及時發(fā)現(xiàn)和解決項目建設(shè)中存在的問題。通過省、市、縣三級發(fā)改委聯(lián)合，發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保、財政等部門的聯(lián)動，共同加強項目后續(xù)管理，對建設(shè)進度慢的項目加大督查力度。同時，營造公開、公正、公平、透明的招投標(biāo)環(huán)境，對招投標(biāo)活動進行事前、事中、事后監(jiān)督，包括從招投標(biāo)工作的實施方案、招標(biāo)公告、投標(biāo)人資格確定，到事后的合同簽訂、工程變更等全過程。

6、完善政府項目管理制度，積極開展“后評價”工作。浙江、甘肅等省已制定政府投資項目管理辦法，建議待國家出臺《政府投資條例》后，我省抓緊貫徹落實，研究出臺《安徽省政府投資項目管理辦法》，進一步健全科學(xué)、民主的政府投資項目決策和實施程序，進一步完善責(zé)任追究制度，從制度上對隨意擴大和浪費政府投資的行為進行約束。同時，在抓好項目竣工驗收工作的基礎(chǔ)上，積極開展項目后評價活動，通過對項目工程造價、資產(chǎn)交付使用率、建設(shè)周期、工程質(zhì)量、環(huán)境影響等指標(biāo)綜合性分析，全面評價政府性投資

項目的經(jīng)濟和社會效益、經(jīng)驗與教訓(xùn)等，總結(jié)和提升項目管理經(jīng)驗，為今后建設(shè)同類項目發(fā)揮借鑒作用，建立快捷的信息反饋機制，為完善政府投資監(jiān)管體系和責(zé)任追究制度服務(wù)。

第五篇：縣級政府投資項目管理中存在的問題及審計對策

縣級政府投資項目管理中存在的問題及審計對策

雷明?。ê笔〕珀柨h審計局）

當(dāng)前，隨著縣域經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)步伐不斷加快，政府投資審計任務(wù)越來越重，要求越來越高，政府投資審計工作面臨的風(fēng)險越來越大。如何加強政府投資審計廉政風(fēng)險防范工作，制定有針對性的防范措施、制度和機制尤其重要。因此，審計機關(guān)緊緊圍繞政府投資項目開展審計，通過采取構(gòu)建預(yù)防、控制、監(jiān)管投資審計廉政風(fēng)險體系，有效防范政府投資審計風(fēng)險，確保審計結(jié)果客觀、公正，為政府加強投資項目管理、提高投資效益發(fā)揮重要作用，為縣城經(jīng)濟發(fā)展添磚加瓦。近5年來，筆者共參與政府投資審計項目78個，審減工程造價6000余萬元，為政府節(jié)約了大量的建設(shè)資金，從源頭上預(yù)防和遏制腐敗以及促進黨員干部廉政建設(shè)發(fā)揮了極大作用。

筆者結(jié)合多年的審計實踐，現(xiàn)就縣級政府投資審計項目招投標(biāo)、項目管理、工程造價、投資效益等方面存在的主要問題進行了調(diào)研，并對存在的問題提出了對策意見，因筆者水平有限，所提出的問題不具體，不全面，所提出的對策意見很膚淺。

一、政府投資的基本情況

（一）建設(shè)工程項目主要涉及的內(nèi)容。

1．保障性安居、城市基礎(chǔ)實施建設(shè)工程。主要是廉租房、經(jīng)濟適用房、公租房、棚戶區(qū)改造等保障性安居工程；城市道路、城市排污、排水工程、城市綠化、其他零星建設(shè)等城市基礎(chǔ)實施建設(shè)工程。

2．農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程。包括農(nóng)村飲水安全、水庫除險加固、通村公路、自來水廠改造、工農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)建設(shè)工程。

3．教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施工程。涉及高中、初中、小學(xué)校舍改造，文化站改造、計生站改造工程；縣直醫(yī)院建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)、村級衛(wèi)生所改造工程。

4．生態(tài)環(huán)境保護工程。重點是垃圾處理場、污水處理廠、農(nóng)村沼氣和養(yǎng)殖建設(shè)、動物防疫項目建設(shè)、林業(yè)生態(tài)林建設(shè)工程。

（二）建設(shè)工程項目的主要資金來源。

1．中央、省級財政預(yù)算內(nèi)資金和新增配套資金。

2．縣級財政預(yù)算內(nèi)資金和新增配套資金。

3．金融機構(gòu)貸款。

4．單位自有資金和其他借入資金。

（三）建設(shè)工程項目管理涉及的主要部門機關(guān)。

1．縣政府成立的工程建設(shè)指揮部（包括縣融資平臺）主要負(fù)責(zé)資金和工程施工管理。

2．縣財政局主要負(fù)責(zé)資金撥付和使用管理。

3．項目建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)資金和工程施工管理。

4．縣紀(jì)委監(jiān)察局、縣人民檢察院、縣公政處主要負(fù)責(zé)工程招投標(biāo)、質(zhì)量和廉政建設(shè)的監(jiān)督管理，縣審計局主要負(fù)責(zé)工程造價和資金的安全使用、效益等方面監(jiān)督管理。

（四）參與建設(shè)工程項目涉及的主要人員和方式。

1．由縣政府成立的工程建設(shè)指揮部負(fù)責(zé)的工程項目，建設(shè)工程參與管理的主要人員為二名以上副縣級領(lǐng)導(dǎo)，部門機關(guān)負(fù)責(zé)人，涉及建設(shè)用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人。級別最高的縣領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任政委，次之分別擔(dān)任指揮長、副指揮長，負(fù)責(zé)工程管理和施工。聘請的監(jiān)理機構(gòu)負(fù)責(zé)工程質(zhì)量管理，中標(biāo)單位負(fù)責(zé)工程施工和工程質(zhì)量。

2．重大中央資金工程項目，由一名副縣級領(lǐng)導(dǎo)主抓，縣政府發(fā)文由主管局成立法人項目部具體抓。聘請的監(jiān)理機構(gòu)負(fù)責(zé)工程質(zhì)量管理，中標(biāo)單位負(fù)責(zé)工程施工和工程質(zhì)量。

3．其他上級資金工程項目，由一名副縣級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)糸抓，工程項目單位自己成立臨時機構(gòu)，負(fù)責(zé)工程管理和施工，聘請的監(jiān)理機構(gòu)負(fù)責(zé)工程質(zhì)量管理，中標(biāo)單位負(fù)責(zé)工程施工和工程質(zhì)量。

4．由項目建設(shè)單位自己負(fù)責(zé)的一般工程項目，項目單位確定一至二名班子人員負(fù)責(zé)，再從各內(nèi)設(shè)機構(gòu)抽調(diào)人員組成工程項目部，負(fù)責(zé)工程管理和施工，聘請的監(jiān)理機構(gòu)負(fù)責(zé)工程質(zhì)量管理，中標(biāo)單位負(fù)責(zé)工程施工和工程質(zhì)量。

二、政府投資項目管理中存在的問題

（一）工程單價和合同管理方面存在的問題。

1．有的工程預(yù)（概）算不實，導(dǎo)致工程成本虛增。施工單位弄虛作假，多報工程量、高套定額、高估冒算等加大工程成本。本地有的材料市場價格比較便宜，卻在合同中約定以定額來核算材料價格，使材料成本大幅度增加。

2．有的建設(shè)主管部門管理和監(jiān)督不嚴(yán)。對建設(shè)單位、施工單位和預(yù)算員違規(guī)行為沒有作出相應(yīng)的處罰，導(dǎo)致高估冒算之風(fēng)屢屢出現(xiàn)。

3．有的工程合同內(nèi)容概念模糊，價款松動口徑大。合同條款不完整、不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏對違規(guī)行為處罰的內(nèi)容；有對違規(guī)行為處罰內(nèi)容的，卻沒有處理處罰到位，使合同履責(zé)不到位。

4．有的工程項目實行監(jiān)理制度不完善?，F(xiàn)場監(jiān)理管理人員監(jiān)管不力，出現(xiàn)工程簽證不實，事后補合同、補協(xié)議、補簽證，或補虛假簽證的現(xiàn)象不時發(fā)生，對監(jiān)理人員違法亂紀(jì)的沒有作出相應(yīng)處理處罰。

（二）建設(shè)工程項目招投標(biāo)存在的問題。

1．不招標(biāo)或者改變招投標(biāo)方式?！吨腥A人同共和國招投標(biāo)法》第十條規(guī)定“招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)”兩種形式；第三條規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標(biāo)：

（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；

（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；

（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目資金”。很多招標(biāo)單位以搶進度、降低費用為由，往往把應(yīng)公開招標(biāo)的項目改為邀請招標(biāo)，其目的除了簡化一些招標(biāo)程序外，主要是為了自主選擇投標(biāo)人，以便從招投標(biāo)活動和工程建設(shè)中為自己和他人謀取不正當(dāng)利益。

2．支解項目招標(biāo)或者規(guī)避招投標(biāo)而滋生“增加工程”。為了逃避檢查監(jiān)督，有的招標(biāo)單位采取少報多建的方式，只將建設(shè)工程中的一部分進行招標(biāo)，其他部分不通過招標(biāo)而直接指定施工單位，自行確定發(fā)包價格。為了回避公開招標(biāo)，有的單位將一個規(guī)模不大、技術(shù)并不復(fù)雜的工程支解為若干個體分別招標(biāo)，再以工程投資額度小為由，將公開招標(biāo)改為邀請招標(biāo)，簡化了招投標(biāo)程序。因而出現(xiàn)了合同外造價與合同內(nèi)造價差不多，這就滋生了“增加工程”的怪事。

3．在“攔標(biāo)價”上作文章，營私舞弊。過去的招投標(biāo)活動，在招標(biāo)文件中設(shè)有標(biāo)底,評標(biāo)時將標(biāo)底作為參考依據(jù)之一，其前提是必須做到標(biāo)底準(zhǔn)確和嚴(yán)格保密。但標(biāo)底的準(zhǔn)確性和保密性在招投標(biāo)活動監(jiān)管中一直是個薄弱壞節(jié)。所以現(xiàn)在改為“攔標(biāo)價”，一般情況下，這一作法相對公平。但是，有的招標(biāo)人利用“攔標(biāo)價”的設(shè)置，與投標(biāo)單位相互串通，故意虛增“攔標(biāo)價”，人為抬高中標(biāo)價；有的招標(biāo)人不按圖紙打預(yù)算，導(dǎo)致“攔標(biāo)價”不準(zhǔn)，影響了工程造價。還有的建設(shè)單位在乙方中標(biāo)后，又強制乙方在標(biāo)底上讓利8%～30%，結(jié)果發(fā)生結(jié)算糾紛，導(dǎo)致工程造價審計監(jiān)督難度加大。

4．招投標(biāo)市場監(jiān)督管理難度大。招投標(biāo)法第二十二條規(guī)定“招標(biāo)人不得向他人透露己獲取招標(biāo)文件的潛在招標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競爭的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況?！蹦壳?，建設(shè)工程招投標(biāo)市場管理仍處于建立和完善階段，由于招投標(biāo)管理涉及發(fā)展改革、財政、建設(shè)、水利、交通、國土資源、信息產(chǎn)業(yè)、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督等多個職能部門，分屬不同行業(yè)的招投標(biāo)機構(gòu)缺乏有效的統(tǒng)一監(jiān)管。特別是

有的招標(biāo)人向他人透露己獲取招標(biāo)文件的潛在招標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競爭的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況，因而發(fā)生招投標(biāo)活動中存在著“圍標(biāo)”、“竄標(biāo)”的違法亂紀(jì)行為。但因取證難度大，監(jiān)督管理很難以到位。

（三）建設(shè)工程項目管理活動中存在的問題。

1．工程項目管理機構(gòu)監(jiān)管不力。有的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮部指揮長沒有文件規(guī)定，只是黨政“一把手”口頭指定由某縣級領(lǐng)導(dǎo)掛帥。有的指揮部人員亂調(diào)，但“走讀”的多，更換頻繁，各行其事，辦事不力。

2．動輒行政命令。有的領(lǐng)導(dǎo)將審計局看成“萬能鑰匙”，要審計局做預(yù)算，制標(biāo)書，確定單價。不愿意出錢請中介機構(gòu)辦理這些事，還美其名曰“省了錢”。工程竣工后，又要審計局在三、五日內(nèi)審定工程造價，說是要把賬結(jié)好，完全不講審計時間和工作難度。

3．經(jīng)費開支混亂。領(lǐng)取補助的人員亂，有的人在多個指揮部領(lǐng)取補助；補助標(biāo)準(zhǔn)亂，各個指揮部補助標(biāo)準(zhǔn)不一，沒有一個統(tǒng)一文件規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)職能部門難以監(jiān)督管理。

4．人為調(diào)整工程進度。有的工程按設(shè)計規(guī)定工期一、二年，但有的領(lǐng)導(dǎo)不講科學(xué)，不按程序辦事，硬性規(guī)定該項工程在半年、一年內(nèi)竣工。其后果是：為了趕進度，導(dǎo)致有的工程出現(xiàn)凹陷、裂縫和漏水等質(zhì)量方面的問題，乙方認(rèn)為是甲方不按科學(xué)規(guī)定辦事所致，讓它成了一筆糊涂官司；為了趕進度，有的工程完工后資金缺口很大，只好“統(tǒng)籌兼顧”幾個項目按比例支付工程款，欠款以后再說，結(jié)果討賬人要求支付利息，造成政府支出增加。

（四）建設(shè)項目投資效益中存在的問題。

1．項目投資超概算、概算編報不嚴(yán)謹(jǐn)。部分項目未按規(guī)定設(shè)計，規(guī)劃設(shè)計隨意性大，投資額度決策不合理，不按實際財力開展工程項目建設(shè)，工程式竣工后，資金缺口拉大，導(dǎo)致甲乙雙方因欠款問題對簿公堂的糾紛時有發(fā)生。

2．投資決策浪費是最大的浪費。投資決策程序不合法、不合規(guī)，或者違反決策程序、擅自立項；項目前期論證工作不充分，沒有進行可行性論證，決策不科學(xué)、不民主，搞虛假論證；重大項目決策缺乏透明化、民主化、社會化，建設(shè)項目財務(wù)效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益達不到要求。

3．工程設(shè)計單位資質(zhì)審查不嚴(yán)。設(shè)計單位的資質(zhì)、級別不夠，設(shè)計方案不夠規(guī)范，設(shè)計質(zhì)量難以保證，有重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。

4．建設(shè)項目管理不嚴(yán)格，效益差。工程項目管理差，甚至盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)，大量興建“拍腦袋工程”、“政績工程”、“形象工程”，導(dǎo)致投資效益差。特別是強化設(shè)計、監(jiān)理責(zé)任和招投標(biāo)管理的剛性約束不夠。

三、加強政府投資項目審計的建議

（一）加強對各工程項目的宏觀管理。

1．強化工程合同管理。訂立的施工合同，不得背離招標(biāo)文件和中標(biāo)人投標(biāo)文件約定的施工內(nèi)容和結(jié)算價格。合同訂立后，甲乙雙方必須嚴(yán)格履行、嚴(yán)格遵守。

2．強化各項規(guī)章制度管理。要成立總指揮部，對各指揮部實行總管理。各指揮部政委、指揮長應(yīng)由組織部發(fā)文確定，不能口頭指定。要制定管理費用的使用辦法，做到從嚴(yán)控制，結(jié)余有獎。

3．強化工程建設(shè)專賬、臺檔有序管理。各工程建設(shè)指揮部、各工程項目部法人要按會計法的有關(guān)規(guī)定建立資金管理專賬，實行專人管理，同時對所有資料按檔案法的有關(guān)規(guī)定建立臺檔，做到有人常抓，做到有序管理。

4．強化工程項目進度管理。建設(shè)工程項目必須嚴(yán)格按設(shè)計規(guī)定工期科學(xué)施工，按程序辦事，不得為了所謂的“面子”和“政績”硬性規(guī)定該項工程在半年、一年內(nèi)竣工；不要為了趕進度，導(dǎo)致工程出現(xiàn)凹陷、裂縫和漏水等質(zhì)量方面的問題；不要為了趕進度，導(dǎo)致工程完工后資金缺口拉大，不得不“統(tǒng)籌兼顧”幾個項目按比例支付工程款，而造成政府利息支出增加。

（二）強化工程招投標(biāo)監(jiān)管力度。

1．加強建設(shè)項目工程造價管理。在工程招投標(biāo)和發(fā)包階段，要充分利用報紙、電視等媒體向外界發(fā)布工程招標(biāo)、承包信息，中標(biāo)和承攬單位應(yīng)當(dāng)予以公示，增加透明度。對沒有按規(guī)定進行公開招投標(biāo)的，應(yīng)責(zé)成當(dāng)事人書面說明。違反法律法規(guī)的按有關(guān)規(guī)定進行處理。

2．建設(shè)工程招投標(biāo)機構(gòu)要熟悉招投標(biāo)法規(guī)和工程建設(shè)相關(guān)法規(guī)，必須具備相應(yīng)的資質(zhì)。進行招投標(biāo)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國家招投標(biāo)法律法規(guī)的規(guī)定。要健全招投標(biāo)審批、備案、檢查、處罰機制。招投標(biāo)管理機構(gòu)要加強對招投標(biāo)全過程的監(jiān)督，特別是投標(biāo)人資格審查、“標(biāo)底”編制、合同簽定等重點環(huán)節(jié)。

3．建設(shè)項目工程造價嚴(yán)把“四關(guān)”。把好工程量的核準(zhǔn)關(guān)，審計人員要在工程決算審計中進行認(rèn)真的調(diào)查和實地勘察，摸清施工情況，熟悉施工圖紙、工程變更簽證及合同等有關(guān)材料，對工程決算進行逐項審查驗證；把好定額套用審定關(guān)，在實施審查簽證中應(yīng)按照定額及有關(guān)工程資料進行復(fù)核，在審查定額套用時，要審查定額套用的合理性、合法性，準(zhǔn)確無誤地使用定額核實工程造價；把好材料價差調(diào)整關(guān)，根據(jù)國家規(guī)定的建筑、安裝工程材料定額消耗標(biāo)準(zhǔn)，對施工單位竣工結(jié)算中的材料價差進行審核，對定額中和招標(biāo)文件中無明確規(guī)定的材料價格，應(yīng)進行市場了解，并將了解情況與承包、發(fā)包雙方對接；把好工程造價中取費的審核關(guān)，在計取各項費用時所確定的基數(shù)要符合地方文件規(guī)定，取費系數(shù)要與工程類別或施工企業(yè)資質(zhì)一致，費用內(nèi)容不得重復(fù)計算。

4．要切實履行監(jiān)督職能，及時糾正招投標(biāo)活動不規(guī)范和違法行為。紀(jì)委、監(jiān)察、審計等部門要加強事中監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和查處招投標(biāo)活動中的違紀(jì)違法行為；凡是采取化整為零或其他任何方式規(guī)避招投標(biāo)，泄露招投標(biāo)活動有關(guān)情況和資料，相互串通騙取中標(biāo)，限制和排斥其他人投標(biāo)的，以及在招投標(biāo)活動中行賄受賄、弄虛作假的要嚴(yán)肅追究法律責(zé)任；出現(xiàn)暗箱操作，議標(biāo)單價畸高的，應(yīng)移送司法部門和紀(jì)檢、監(jiān)察機關(guān)查處。

（三）突出抓好建設(shè)項目的四項審計。

1．突出抓好事前決策科學(xué)性和前期招投標(biāo)等事項的審計。側(cè)重審查其執(zhí)行過程，項目可行性研究報告，初步設(shè)計，工程概算、調(diào)整等審批是否嚴(yán)格按程序進行，分析決策的正確性，審查建設(shè)項目法人制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同制落實的合法合規(guī)性，從源頭上控制建設(shè)成本。

2．突出抓好事中財政財務(wù)收支和工程成本、造價真實性審計。側(cè)重審查建設(shè)資金來源到位、撥付和使用情況，設(shè)備、材料采購成本及管理情況，工程造價等建設(shè)成本真實性情況，稅費繳納情況，貨幣資金使用和管理情況，工程進度及其效率情況，執(zhí)行環(huán)保政策法規(guī)情況等。

3．突出抓好事后及時性和效益性審計。側(cè)重準(zhǔn)確核實工程投資審計，審查竣工驗收和決算，分析測評投資效益，包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等。對影響工程造價較大的變更和簽證，審計機關(guān)要提前介入，必要時可參與隱蔽工程簽證驗收，了解現(xiàn)場實際情況，或者對重要工程尤其是隱蔽工程實行影相記錄，保證工程建設(shè)的真實再現(xiàn)。發(fā)展改革、財政、監(jiān)察和審計機關(guān)對政府重點工程項目實施全過程監(jiān)督管理。

4．突出抓好法人代表經(jīng)濟責(zé)任的責(zé)任性審計。側(cè)重經(jīng)濟責(zé)任審計貫穿于項目建設(shè)的全過程，對建設(shè)項目法人在項目決策、招投標(biāo)、財務(wù)管理、工程造價、預(yù)算和決算、投資績效等進行審計。審查其是否存在決策失誤、管理混亂造成嚴(yán)重?fù)p失浪費，建設(shè)過程中是否存在違法亂紀(jì)的問題，正確分析原因，評價責(zé)任，測評效益。同時，將政府建設(shè)項目投資審計結(jié)果報告黨委、政府，作為組織部門選拔任用、調(diào)整干部的重要依據(jù)。

（四）突出建設(shè)項目全過程跟蹤審計方法。

1．加強對建設(shè)項目的效益性分析和評價。投資項目已全部建成交付使用之后，既要對項目的投資決策、建設(shè)實施和生產(chǎn)經(jīng)營全過程的投資效益進行審計，作好分析評價。又要總結(jié)項目建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，提供反饋信息，為領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門提高投資決策水平和改進項目管理工作提供依據(jù)，發(fā)揮在宏觀調(diào)控中的作用，同時，針對項目存在的問題，提出改進措施，促使項目提高投資效益。

2．加大全過程跟蹤審計力度。在全過程跟蹤審計中，對工程預(yù)算、工程標(biāo)底、合同洽商、工程變更及簽證、設(shè)備、材料、索賠審核、工程竣工結(jié)算等送審資料要跟蹤審計。監(jiān)督在施工階段嚴(yán)格控制工程款的支付，確保資金合理流動，降低財務(wù)費用，預(yù)防超付而引起財務(wù)風(fēng)險。

3．減少損失浪費，提高投資效益。對隱蔽工程、設(shè)計變更、工程簽證、索賠等在實施過程中控制，使竣工結(jié)算虛增工程量，高估冒算等現(xiàn)象得到有效遏止。

4．加強廉政建設(shè)。對審計人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守的，將給與行政、紀(jì)律處分；對構(gòu)成犯罪的，移交司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。（雷明俊）