第一篇：ppp文件解讀

一、引言

2014年12月4日財政部和發(fā)改委同日就PPP發(fā)槍，出臺發(fā)布3份PPP文件，為2015年的PPP項目落地打響了發(fā)令槍。想必住建部偷著樂，原建設(shè)部早在2004年頒布126號文就提出要在市政公用領(lǐng)域推行特許經(jīng)營制度，毫無疑問是住建部首發(fā)PPP第一槍。以前，大家都在談要不要PPP，三槍之后，現(xiàn)在則到了如何PPP（實操階段）。毫無疑問，財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(以下簡稱財金〔2014〕113號文)出臺對“政府和社會資本合作項目”（PPP項目）項目實際操作產(chǎn)生積極正面推動作用。

二、按照中國目前法律規(guī)定PPP項目應(yīng)該適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》

財金[2014]113號文第一條開宗明義“為科學(xué)規(guī)范地推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南”未提《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，這不是財金[2014]113號文主筆的疏忽而是蓄意。

財金[2014]113號文第十一條“

（七）采購方式選擇”稱“項目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當(dāng)采購方式?！泵鞔_規(guī)定PPP項目采購適用《政府采購法》，這是財政部一貫的觀點，先前的財金[2014]76號文規(guī)定地方財政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門，按照政府采購規(guī)定選擇項目合作伙伴。

筆者認(rèn)為，法律適用問題是重大問題，財政部將PPP項目納入《政府采購法》符合中國法律（包括《政府采購法》）嗎？筆者認(rèn)為將PPP項目納入《政府采購法》不符合現(xiàn)行中國法律規(guī)定。

為什么有人將PPP項目納入《政府采購法》調(diào)整？筆者認(rèn)為，原因復(fù)雜。作為中華人民共和國執(zhí)業(yè)律師，本文僅僅從法律角度分析原因。

首先，主張PPP項目適用《政府采購法》人士不清楚PPP項目并不是“政府投資項目”。

（一）國際實踐證明PPP項目不是政府投資項目。

1、PPP模式中典型的BOT 是發(fā)展中國家的領(lǐng)導(dǎo)人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎(chǔ)設(shè)施并制訂了世界上第一個BOT法(土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱謂，后來這一縮略詞成為該模式的通行語。BOT 強(qiáng)調(diào)“民間投資、用者償還”，政府無須投入財政資金就可向公眾提供服務(wù)并且不構(gòu)成政府的外債和內(nèi)債，但政府要提出獎勵計劃以吸引民間投資，例如免稅等。2、2014年10月23日發(fā)布的《第二十一屆APEC財長會聯(lián)合聲明》附件A《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目實施路線圖》明確“考慮到APEC區(qū)域巨大的基礎(chǔ)設(shè)施需求和公共部門有限的財政資源，PPP提供了一個新的、有別于傳統(tǒng)政府采購模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的可行模式”，傳統(tǒng)的政府采購模式無疑是政府投資項目。

3、英國PPP模式最佳實踐表明PPP項目是“私人融資”項目，PFI現(xiàn)在是PF2是也。

（二）財金[2014]113號文第二十四條明確“政府和社會資本合作項目”（PPP項目）不是“政府投資項目”。

財金[2014]113號文比比皆是“政府和社會資本合作項目”，何為“政府和社會資本合作項目”？按照財金[2014]76號文關(guān)于PPP定義（解讀），其實我們可以將“政府和社會資本合作項目”置換成“PPP項目”。那問題來了，PPP項目是政府項目嗎？PPP項目是政府投資項目嗎？PPP項目是私人投資項目（非政府投資項目）嗎？財金[2014]113號文第二十四條明確“項目融資由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)。社會資本或項目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移?！背浞直砻鱌PP項目是“非政府投資項目”。政府能否“根據(jù)項目情況，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式，支持社會資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)”（國發(fā)[2014]60號文）將PPP項目認(rèn)定為（轉(zhuǎn)變）為“政府投資項目”？筆者的觀點，如此認(rèn)定不妥。

其次，主張PPP項目適用《政府采購法》人士無視中國法律規(guī)定。（1）主張PPP項目適用《政府采購法》的人士忽略（忘了）《政府采購法》第四條“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”之規(guī)定?。?）主張PPP項目適用《政府采購法》的人士忽略（忘了）《政府采購法》第二條第四款、第五款及第六款對貨物、工程和服務(wù)的定義?！墩少彿ā访鞔_定義“本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！睘榱诉m用《政府采購法》，有人就將PPP項目認(rèn)定為是政府采購服務(wù)。筆者認(rèn)為，將PPP項目解釋為服務(wù)采購是閉著眼說話，有點點無賴哦。（3）財政部政府采購管理辦公室主任的觀點十分典型，但是似是而非。該主任在第六屆“中國-亞行知識共享平臺：深化公私合作”研討會上有個主題發(fā)言，該主任認(rèn)為“按照政府采購規(guī)則選擇PPP合作方是國際通行做法”。筆者對該主任的觀點不表示異議，國際上確實是將PPP項目納入政府采購?？梢匝员胤Q國際慣例但不要忘記中國國情和法律規(guī)定。中國《政府采購法》第二條第二款明確“政府采購”內(nèi)涵為“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”，由此可以得出結(jié)論：在中國貨物、工程和服務(wù)是否納入政府采購的標(biāo)準(zhǔn)是否使用“財政性資金”！該主任還稱“各國實踐表明，PPP付費方式及合同類型大體分為兩類：一類是政府付費，也就是公共采購，包括公共產(chǎn)品、公共工程和公共服務(wù)；另一類是使用者付費，也就是特許經(jīng)營。因此，國際上普遍將服務(wù)和工程特許經(jīng)營權(quán)的授予視為政府采購公共服務(wù)的一種方式，并將其納入政府采購制度監(jiān)管，而不是單純地將其作為一種基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的融資方式?！惫P者對此也沒有異議（確實是事實）。但是按照中國《政府采購法》分析，由于“使用者付費”的PPP項目也就是特許經(jīng)營項目還款來源為終端用戶付費政府并沒有財政性資金投入，將“使用者付費”的PPP項目納入政府采購范疇不符合中國采購法。

再次，主張PPP項目適用《政府采購法》人士不懂PPP項目為什么要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。法律包括《政府采購法》明確規(guī)定工程采購必須適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，這是明確無異議的。工程項目為什么要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行公開招投標(biāo)？相關(guān)的招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)定不是從“融資”（錢）角度來規(guī)定的（在此不展開）。

最后，“《招標(biāo)投標(biāo)法》強(qiáng)調(diào)工程建設(shè)項目，《政府采購法》強(qiáng)調(diào)使用財政性資金。二者適用于大多數(shù)PPP項目，但有些PPP項目并非工程建設(shè)項目，故不應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》；有些PPP項目是用戶付費，或無法判斷是否屬采購范圍，不應(yīng)適用《政府采購法》。實踐中，兩部法律都以公開招標(biāo)為主要方式，整個招標(biāo)過程過于嚴(yán)格，對長達(dá)十幾、幾十年的合同，沒有給政企雙方足夠的協(xié)商空間?！保ㄍ跏厍逭Z），對教授的觀點筆者十分贊同。筆者也認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》更適合工程采購的傳統(tǒng)模式而不適合PPP項目，故要修法。筆者認(rèn)為，修法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要盡快出臺PPP專門法律。

三、結(jié)合本土實踐學(xué)習(xí)國外最佳實踐（如何理解SPV）

財金[2014]113號文第一條“為科學(xué)規(guī)范地推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南”未提《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，對此筆者可以理解。通觀財金[2014]113號內(nèi)容我們可以得出結(jié)論：財金[2014]113號文主筆參照了國際實踐無疑。財金[2014]113號文內(nèi)容包括附2名詞解釋充分證明了“令人欣喜的是，克強(qiáng)總理和樓部長目前在積極推動第三波PPP，而且表面看是真正與國際接軌的一波，以求吸引社會資金、減少政府債務(wù)、進(jìn)行財稅預(yù)算改革”之說是有充分依據(jù)和理由的。

筆者認(rèn)為財金[2014]113號文關(guān)于“項目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)”及第二十三條“社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機(jī)構(gòu)和財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司”之規(guī)定有點點混亂。第二十三條是三段話，牽涉到至少三個以上主體，“相關(guān)機(jī)構(gòu)”是相當(dāng)神秘（何機(jī)構(gòu)）？“相關(guān)機(jī)構(gòu)”是否就是“項目實施機(jī)構(gòu)”？“相關(guān)機(jī)構(gòu)”同“政府”是啥關(guān)系？信托還是代理？“項目實施機(jī)構(gòu)”同“政府”也是有區(qū)別的。根據(jù)中國公司法來理解，財金[2014]113號文之二十三條如此規(guī)定有點點混亂，法律關(guān)系不清，存在利益沖突。

筆者不敢妄下結(jié)論，稱財金[2014]113號文參照英國PPP最佳模式.筆者可以結(jié)合英國最新規(guī)定（也不新了）談?wù)動鳳PP項目中項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)（股權(quán)投資）最新實踐。

英國PPP/PFI的新模式PF2。二十年來，公私伙伴關(guān)系在英國取得了巨大的成功，在英國大多數(shù)公私合伙項目采取的私人融資項目（PFI）來進(jìn)行的。英國在同私人部門以伙伴合作提供公共基礎(chǔ)及服務(wù)及體制創(chuàng)新方面一直保持著引導(dǎo)者（領(lǐng)先）地位。然而，事實上在英國，公私伙伴項目也不是都取得了成功。由于損耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益失去了光澤（吸引力）。2012年12月5日，英國財政部（HM Treasury）公布“關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）政策文件(英文簡稱：PF2 Policy)和“私人融資（2）標(biāo)準(zhǔn)化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft））(英文簡稱：PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年發(fā)布的私人融資項目指引（PFI guidance）的“私人融資項目標(biāo)準(zhǔn)化合同指引第四版”（Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)。PF2的公布是對英國基礎(chǔ)設(shè)施采購方式的一次重大變革。PF2繼續(xù)采用公私合營的模式，PF2又對原有的PFI機(jī)制作了很多重大的變更。英國財政部長Osborne稱，新的機(jī)制將給納稅人提供更高的價值，其更具有確定性且能保證更快的實現(xiàn)交付。PF2新變化有許多，從原有的PFI機(jī)制變動中，我們也可以略微看到未來英國中央政府采購模式的趨勢和走向。

PF2關(guān)于股權(quán)投資及SPV組成新變化。PF2新變化之一體現(xiàn)在英國SPV(特殊目的公司或項目公司）不允許具體采購公共部門（對應(yīng)中國“項目實施機(jī)構(gòu)”）投資入股并持有SPV股份。但是為了加強(qiáng)公私伙伴關(guān)系，英國財政部在財政部內(nèi)新設(shè)立一個機(jī)構(gòu)，名字叫central government unit（CGU）（希望中國財政部擬設(shè)立“中央支持基金”匹配CGU）,由它關(guān)注PPP項目的商務(wù)問題（commercially-focused）。CGU投入并負(fù)責(zé)公共部門股權(quán)投資安排（the public sector equity investment vehicle），GGU獨立于采購公共部門。具體采購公共部門不投入股權(quán)投資，換句話講，SPV（項目公司）的股東不包含具體采購公共部門，這是解決公共部門作為采購人和投資人雙重角色利益沖突體制安排。

國家發(fā)改委牽頭研究、調(diào)研并起草的“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法”“起草說明”中稱，特許經(jīng)營立法，有利于發(fā)揮市場機(jī)制作用，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。通過特許經(jīng)營，政府從市場能有效配置資源的領(lǐng)域退出，有利于解決管辦不分的問題，妥善處理好合同簽訂者與監(jiān)管者的身份。筆者認(rèn)為，籠統(tǒng)提政府退出是不全面的。在監(jiān)管問題上，英國的經(jīng)驗是地方政府退中央政府進(jìn)。

筆者提醒PPP專家們高度關(guān)注英國SPV組成的新變化新規(guī)定新安排?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，要跟上別人的步伐，吸收別人好的機(jī)制及做法，如此可以少走彎路。

四、如何理解財金[2014]113號部分相應(yīng)條款

（一）如何理解財金[2014]113號文第六條“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式”？

第六條其實是個定性判斷（經(jīng)驗判斷或價值判斷），在法律人士看來第六條其實是可有可無。中國及世界PPP項目的實踐均表明“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目”適宜采取PPP模式。能否反過來講“投資規(guī)模不大、但有需求、價格調(diào)整機(jī)制不太靈活、市場化程度不高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目”不適宜采取PPP模式嗎？恰恰是“投資規(guī)模不大、但有需求、價格調(diào)整機(jī)制不太靈活、市場化程度不高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目”更需要PPP。那些項目可以采取PPP模式？筆者認(rèn)為國家發(fā)改委“政府指導(dǎo)下的最新操作模式分為經(jīng)營性項目（具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目）、準(zhǔn)經(jīng)營性項目（經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施）、非經(jīng)營性項目（缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)）（發(fā)改投資（2014）2724號文）或許更全面。筆者要指出的是（提醒）“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目”是否就必須采取PPP模式嗎？這要結(jié)合物有所值來判斷，詳見下面論述。

筆者認(rèn)為PPP模式實際是個治國模式，各行各業(yè)都可以適用PPP模式包括政治體制。財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)強(qiáng)調(diào)，PPP“是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機(jī)制變革”，如此重要的變革（改革）舉措更應(yīng)該做好頂層設(shè)計。

（二）如何理解財金[2014]113號文第八條“財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作”之規(guī)定？

筆者認(rèn)為，根據(jù)國際上最佳實踐，第八條規(guī)定則是牽住了是否實施PPP模式的牛鼻子。根據(jù)財金（2014）113號文對定性和定量的解釋，筆者可以得出結(jié)論：項目適宜或不適宜采取PPP模式不在于“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高”而是在于采取PPP模式“與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等”及采取PPP模式“是否降低項目全生命周期成本”。筆者將第八條要表達(dá)的觀點提煉出（明確）是否“物有所值”（value for money）是項目是否適用PPP模式的關(guān)鍵（前提條件）。

（三）如何理解財金[2014]113號文第九條“為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補(bǔ)貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補(bǔ)貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例”？

筆者認(rèn)為，第九條規(guī)定十分有意思，可以解讀（理解）為財政部門的一票否決制。在財稅體制改革的大的背景下，十分必要。黨的十八屆三中全會對財政的定位是“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這與過去所講的“財政是庶政之母”有異曲同工之處，皆說明了財政的重要地位。筆者認(rèn)為，財政部門一票否決制這其實是財神爺最最利害之處。“開展財政承受能力論證”這是財政部特有的角度，地方政府及其他政府部門行政首長不可能如此考慮問題。是否可以理解第九條實為實施PPP模式前提條件（關(guān)鍵）？如此理解非常正確（當(dāng)然不錯）。舉輕明重，傳統(tǒng)模式（政府投資項目）更應(yīng)該“開展財政承受能力論證”！筆者認(rèn)為第九條規(guī)定可以如此理解（引申）：如果政府沒有財政承受能力，甭說PPP模式項目就是傳統(tǒng)模式項目都不能上馬。筆者認(rèn)為，按照邏輯發(fā)展的脈絡(luò)，第九條之規(guī)定應(yīng)該放在第八條之前：只有通過了財政承受能力的項目（PPP項目和非PPP項目）（項目上不上問題）才可以進(jìn)行“物有所值”的評價（項目如何上問題）。

（四）如何理解財金[2014]113號文第十二條“財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)對項目實施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機(jī)構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式”之規(guī)定？

項目識別是適用PPP模式的前提，這個問題的重要性等同于國際私法中的識別問題。國際上的經(jīng)驗表明，項目適用PPP模式前提條件是物有所值，對此財金[2014]113號文的主筆十分清楚。財金[2014]113號文其實明確了通過“物有所值”和“財政承受能力驗證”是項目適用PPP模式的前提條件。筆者在此要強(qiáng)調(diào)，鑒于“項目識別”中物有所值評價和財政承受能力驗證的重要性，中央部門應(yīng)該出臺相關(guān)操作指南。地方確實需要中央層面的指導(dǎo)，地方政府需要的是實實在在的操作指南、標(biāo)準(zhǔn)合同、技術(shù)規(guī)范，如何Value for money。

（五）如何理解財金[2014]113號文第十七條關(guān)于項目采購方式之規(guī)定？

雖然財金[2014]113號文規(guī)定“項目采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，但是財金[2014]113號文編制者十分清楚“競爭性磋商”采購方式是PPP項目采購最佳實踐。故在財金[2014]113號文對“競爭性磋商采購方式”作出十分詳細(xì)的規(guī)定。筆者也認(rèn)為，按照目前法律規(guī)定，PPP項目應(yīng)該適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。在《招標(biāo)投標(biāo)法》管轄下，工程采購采取公開招投標(biāo)是常態(tài)。如果工程項目實施“競爭性磋商”則要修法。

（六）如何理解財金[2014]113號第二十八條關(guān)于爭議之規(guī)定？

財金[2014]113號第二十八條提到在項目合同執(zhí)行和管理過程中，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點關(guān)注“合同修訂、違約責(zé)任和爭議解決”都是重大問題。律師對爭議解決條款十分關(guān)注，然而財金[2014]113號第二十八條關(guān)于“

（三）爭議解決”“在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機(jī)構(gòu)、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達(dá)成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟”沒有采納國際上通行的“爭議解決升級條款”的最佳模式。筆者希望在將來出臺的標(biāo)準(zhǔn)合同文本中見到同國際接軌的關(guān)于糾紛處理升級條款。

五、結(jié)論和建議

（一）筆者沒有能力對推進(jìn)PPP模式遇到的重大問題談體會遑論談觀點，筆者僅僅是圍繞著財金[2014]113號文部分相關(guān)條款談點學(xué)習(xí)體會。

（二）建議盡快出臺PPP專門法律，對推進(jìn)PPP項目法律障礙進(jìn)行清障，對順利進(jìn)行PPP項目牽涉的法律問題進(jìn)行規(guī)范，做好PPP頂層設(shè)計。當(dāng)務(wù)之急是要參考國際上最佳實踐，總結(jié)中國幾十年BOT/PPP本土實踐，形成中國特色的PPP法律、標(biāo)準(zhǔn)合同文本和操作指引。

（三）建議中央相關(guān)部門出臺一份（二份就多了）“物有所值評價指南”切實指導(dǎo)PPP項目識別工作。

（四）建議在中央層面成立PPP中心，協(xié)調(diào)管理立項、評估、篩選、招投評標(biāo)、監(jiān)管、統(tǒng)計、經(jīng)驗總結(jié)推廣、實施指南、示范合同等。如果不能成立實體機(jī)構(gòu)，則應(yīng)成立一個明確由副總理牽頭的跨部委PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，旅游行業(yè)都有哦。

第二篇：PPP合同解讀

一、合同主體與合同體系

（一）合同主體

1.政府方

政府方是指政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)作為PPP項目合同的一方簽約主體。簽訂項目合同的政府主體，應(yīng)是具有相應(yīng)行政權(quán)力的政府，或其授權(quán)的實施機(jī)構(gòu)?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項目有關(guān)實施工作，并明確具體授權(quán)范圍。實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。公示期滿無異議的項目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項目實施機(jī)構(gòu)與中選社會資本簽署。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè) 運營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機(jī)構(gòu)。項目實施機(jī)構(gòu)和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格管理以及評估論證等內(nèi)容。

簽訂項目合同的政府主體，應(yīng)明確以下內(nèi)容：（1）政府主體的名稱、住所、法定代表人等基本情況。（2）政府主體出現(xiàn)機(jī)構(gòu)調(diào)整時的延續(xù)或承繼方式。

項目合同應(yīng)明確政府主體擁有以下權(quán)利：（1）按照有關(guān)法律法規(guī)和政府管理的相關(guān)職能規(guī)定，行使政府監(jiān)管的權(quán)力。（2）行使項目合同約定的權(quán)利。

項目合同應(yīng)概括約定政府主體需要承擔(dān)的主要義務(wù)，如遵守項目合同、及時提供項目配套條件、項目審批協(xié)調(diào)支持、維護(hù)市場秩序等。

根據(jù)PPP項目運作方式和社會資本參與程度的不同，政府在PPP項目中所承擔(dān)的具體職責(zé)也不同?？傮w來講，在PPP項目中，政府需要同時扮演以下兩種角色：

作為公共事務(wù)的管理者，政府負(fù)有向公眾提供優(yōu)質(zhì)且價格合理的公共產(chǎn)品和服務(wù)的義務(wù)，承擔(dān)PPP項目的規(guī)劃、采購、管理、監(jiān)督等行政管理職能，并在行使上述行政管理職能時形成與項目公司（或社會資本）之間的行政法律關(guān)系；

作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的購買者（或者購買者的代理人），政府基于PPP項目合同形成與項目公司（或社會資本）之間的平等民事主體關(guān)系，按照PPP項目合同的約定行使權(quán)利、履行義務(wù)。

2.社會資本方

社會資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目。

對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的融資平臺公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。

本法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

3.融資方

PPP項目的融資方通常有商業(yè)銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、多邊金融機(jī)構(gòu)（如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等）以及非銀行金融機(jī)構(gòu)（如信托公司）等。根據(jù)項目規(guī)模和融資需求的不同，融資方可以是一兩家金融機(jī)構(gòu)，也可以是由多家銀行或機(jī)構(gòu)組成的銀團(tuán)，具體的債權(quán)融資方式除貸款外，也包括債券、資產(chǎn)證券化等。

4.保險公司

由于PPP項目通常資金規(guī)模大、生命周期長，在項目建設(shè)和運營期間面臨著諸多難以預(yù)料的各類風(fēng)險，因此項目公司以及項目的承包商、分包商、供應(yīng)商、運營商等通常均會就其面臨的各類風(fēng)險向保險 公司進(jìn)行投保，以進(jìn)一步分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險。同時，由于項目風(fēng)險一旦發(fā)生就有可能造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，因此PPP項目對保險公司的資信有較高要求。

5.承包商和分包商

在PPP項目中，承包商和分包商的選擇是影響工程技術(shù)成敗的關(guān)鍵因素，其技術(shù)水平、資歷、信譽以及財務(wù)能力在很大程度上會影響貸款人對項目的商業(yè)評估和風(fēng)險判斷，是項目能否獲得貸款的一個重要因素。

承包商主要負(fù)責(zé)項目的建設(shè)，通常與項目公司簽訂固定價格、固定工期的工程總承包合同。一般而言，承包商要承擔(dān)工期延誤、工程質(zhì)量不合格和成本超支等風(fēng)險。

對于規(guī)模較大的項目，承包商可能會與分包商簽訂分包合同，把部分工作分包給專業(yè)分包商。根據(jù)具體項目的不同情況，分包商從事的具體工作可能包括設(shè)計、部分非主體工程的施工，提供技術(shù)服務(wù)以及供應(yīng)工程所需的貨物、材料、設(shè)備等。承包商負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)分包商的工作。

6.以下合同在部分項目上適用

（1）專業(yè)運營商

根據(jù)不同PPP項目運作方式的特點，項目公司有時會將項目部分的運營和維護(hù)事務(wù)交給專業(yè)運營商負(fù)責(zé)。但根據(jù)項目性質(zhì)、風(fēng)險分配以及運營商資質(zhì)能力等不同，專業(yè)運營商在不同項目中所承擔(dān)的工作范圍和風(fēng)險也會不同。例如，在一些采用政府付費機(jī)制的項目中，項 目公司不承擔(dān)需求風(fēng)險或僅承擔(dān)有限需求風(fēng)險的，可能會將大部分的運營事務(wù)交由專業(yè)運營商負(fù)責(zé)；而在一些采用使用者付費機(jī)制的項目中，由于存在較大需求風(fēng)險，項目公司可能僅僅會將部分非核心的日常運營管理事務(wù)交由專業(yè)運營商負(fù)責(zé)。

（2）原料供應(yīng)商

在一些PPP項目中，原料的及時、充足、穩(wěn)定供應(yīng)對于項目的平穩(wěn)運營至關(guān)重要，因此原料供應(yīng)商也是這類項目的重要參與方之一。例如在燃煤電廠項目中，為了保證煤炭的穩(wěn)定供應(yīng)，項目公司通常會與煤炭供應(yīng)商簽訂長期供應(yīng)協(xié)議。

（3）產(chǎn)品或服務(wù)購買方

在包含運營內(nèi)容的PPP項目中，項目公司通常通過項目建成后的運營收入來回收成本并獲取利潤。為了降低市場風(fēng)險，在項目談判階段，項目公司以及融資方通常都會要求確定項目產(chǎn)品或服務(wù)的購買方，并由購買方與項目公司簽訂長期購銷合同以保證項目未來的穩(wěn)定收益。

7.其他

除上述參與方之外，開展PPP項目還必須充分借助投資、法律、技術(shù)、財務(wù)、保險代理等方面的專業(yè)技術(shù)力量，因此PPP項目的參與方通常還可能會包括上述領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu)。

8.項目公司

實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項目公司。

實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。需要成立項目公司的，實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

項目公司是依法設(shè)立的自主運營、自負(fù)盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營實體。項目公司可以由社會資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會資本共同出資設(shè)立。但政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實際控制力及管理權(quán)。如以設(shè)立項目公司的方式實施合作項目，應(yīng)根據(jù)項目實際情況，明確項目公司的設(shè)立及其存續(xù)期間法人治理結(jié)構(gòu)及經(jīng)營管理機(jī)制等事項。如政府參股項目公司的，還應(yīng)明確政府出資人代表、投資金額、股權(quán)比例、出資方式等。

在項目初期階段，項目公司尚未成立時，政府方會先與社會資本（即項目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項目開發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。待項目公司成立后，由項目公司與政府方重新簽署正式PPP項目合同，或者簽署關(guān)于繼承上述協(xié)議的補(bǔ)充合同。在PPP項目合同中通常也會對PPP項目合同生效后政府方與項目公司及其母公司之前就本項目所達(dá)成的協(xié)議是否會繼續(xù)存續(xù)進(jìn)行約定。

（二）合同體系

在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項目的合同體系。PPP項目的合同 通常包括PPP項目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同等）、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎(chǔ)和核心。

在PPP項目合同體系中，各個合同之間并非完全獨立、互不影響，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的“傳導(dǎo)關(guān)系”，了解PPP項目的合同體系和各個合同之間的傳導(dǎo)關(guān)系，有助于對PPP項目合同進(jìn)行更加全面準(zhǔn)確的把握。

1.PPP項目合同

PPP項目合同是政府方與社會資本方依法就PPP項目合作所訂立的合同。其目的是在政府方與社會資本方之間合理分配項目風(fēng)險，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利，妥善履行義務(wù)，確保項目全生命周期內(nèi)的順利實施。PPP項目合同是其他合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是整個PPP項目合同體系的核心。

在項目初期階段，項目公司尚未成立時，政府方會先與社會資本（即項目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項目開發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。待項目公司成立后，由項目公司與政府方重新簽署正式PPP項目合同，或者簽署關(guān)于承繼上述協(xié)議的補(bǔ)充合同。在PPP項目合同中通常也會對PPP項目合同生效后政府方與項目公司及其母公司之前就本項目所達(dá)成的協(xié)議是否會繼續(xù)存續(xù)進(jìn)行約定。

2.社會資本方之間彼此簽訂股東協(xié)議

股東協(xié)議由項目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長期的、有約束力的合約關(guān)系。股東協(xié)議通常包括以下主要條款：前提條件、項目公司的設(shè)立和融資、項目公司的經(jīng)營范圍、股東權(quán)利、履行PPP項目合同的股東承諾、股東的商業(yè)計劃、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股東會、董事會、監(jiān)事會組成及其職權(quán)范圍、股息分配、違約、終止及終止后處理機(jī)制、不可抗力、適用法律和爭議解決等。

項目投資人訂立股東協(xié)議的主要目的在于設(shè)立項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)項目的建設(shè)、運營和管理，因此項目公司的股東可能會包括希望參與項目建設(shè)、運營的承包商、原料供應(yīng)商、運營商、融資方等主體。在某些情況下，為了更直接地參與項目的重大決策、掌握項目實施情況，政府也可能通過直接參股的方式成為項目公司的股東（但政府通常并不控股和直接參與經(jīng)營管理）。在這種情形下，政府與其他股東相同，享有作為股東的基本權(quán)益，同時也需履行股東的相關(guān)義務(wù)，并承擔(dān)項目風(fēng)險。

股東協(xié)議除了包括規(guī)定股東之間權(quán)利義務(wù)的一般條款外，還可能包括與項目實施相關(guān)的特殊規(guī)定。以承包商作為項目公司股東為例，承包商的雙重身份可能會導(dǎo)致股東之間一定程度的利益沖突，并在股東協(xié)議中予以反映。例如，為防止承包商在工程承包事項上享有過多的控制權(quán)，其他股東可能會在股東協(xié)議中限制承包商在工程建設(shè)及索賠事項上的表決權(quán)；如果承包商參與項目的主要目的是承擔(dān)項目的設(shè)計、施工等工作，并不愿長期持股，承包商會希望在股東協(xié)議中預(yù)先做出股權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)安排；但另一方面，如果融資方也是股東，融資 方通常會要求限制承包商轉(zhuǎn)讓其所持有的項目公司股權(quán)的權(quán)利，例如要求承包商至少要到工程缺陷責(zé)任期滿后才可轉(zhuǎn)讓其所持有的項目公司股權(quán)。

3.融資合同

從廣義上講，融資合同可能包括項目公司與融資方簽訂的項目貸款合同、擔(dān)保人就項目貸款與融資方簽訂的擔(dān)保合同、政府與融資方和項目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個合同。其中，項目貸款合同是最主要的融資合同。

在項目貸款合同中一般會包括以下條款：陳述與保證、前提條件、償還貸款、擔(dān)保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭議解決等。同時，出于貸款安全性的考慮，融資方往往要求項目公司以其財產(chǎn)或其他權(quán)益作為抵押或質(zhì)押，或由其母公司提供某種形式的擔(dān)?；蛴烧鞒瞿撤N承諾，這些融資保障措施通常會在擔(dān)保合同、直接介入?yún)f(xié)議以及PPP項目合同中予以具體體現(xiàn)。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，PPP項目的融資安排是PPP項目實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，鼓勵融資方式多元化、引導(dǎo)融資方式創(chuàng)新、落實融資保障措施，對于增強(qiáng)投資者信心、維護(hù)投資者權(quán)益以及保障PPP項目的成功實施至關(guān)重要。

4.保險合同

由于PPP項目通常資金規(guī)模大、生命周期長，負(fù)責(zé)項目實施的項目公司及其他相關(guān)參與方通常需要對項目融資、建設(shè)、運營等不同階段的不同類型的風(fēng)險分別進(jìn)行投保。通常可能涉及的保險種類包括貨 物運輸險、工程一切險、針對設(shè)計或其它專業(yè)服務(wù)的職業(yè)保障險、針對間接損失的保險、第三者責(zé)任險。

鑒于PPP項目所涉風(fēng)險的長期性和復(fù)雜性，為確保投保更有針對性和有效性，建議在制定保險方案或簽署保險合同前先咨詢專業(yè)保險顧問的意見。

5.工程承包合同

項目公司一般只作為融資主體和項目運營管理者而存在，本身不一定具備自行設(shè)計、采購、建設(shè)項目的條件，因此可能會將部分或全部設(shè)計、采購、建設(shè)工作委托給工程承包商，簽訂工程承包合同。項目公司可以與單一承包商簽訂總承包合同，也可以分別與不同承包商簽訂合同。承包商的選擇要遵循相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

由于工程承包合同的履行情況往往直接影響PPP項目合同的履行，進(jìn)而影響項目的貸款償還和收益情況。因此，為了有效轉(zhuǎn)移項目建設(shè)期間的風(fēng)險，項目公司通常會與承包商簽訂一個固定價格、固定工期的“交鑰匙”合同，將工程費用超支、工期延誤、工程質(zhì)量不合格等風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給承包商。此外，工程承包合同中通常還會包括履約擔(dān)保和違約金條款，進(jìn)一步約束承包商妥善履行合同義務(wù)。

6.履約合同

（1）運營服務(wù)合同

根據(jù)PPP項目運營內(nèi)容和項目公司管理能力的不同，項目公司有時會考慮將項目全部或部分的運營和維護(hù)事務(wù)外包給有經(jīng)驗的專業(yè)運營商，并與其簽訂運營服務(wù)合同。個案中，運營維護(hù)事務(wù)的外包可 能需要事先取得政府的同意。但是，PPP項目合同中約定的項目公司的運營和維護(hù)義務(wù)并不因項目公司將全部或部分運營維護(hù)事務(wù)分包給其他運營商實施而豁免或解除。

由于PPP項目的期限通常較長，在項目的運營維護(hù)過程中存在較大的管理風(fēng)險，可能因項目公司或運營商管理不善而導(dǎo)致項目虧損。因此，項目公司應(yīng)優(yōu)先選擇資信狀況良好、管理經(jīng)驗豐富的運營商，并通過在運營服務(wù)合同中預(yù)先約定風(fēng)險分配機(jī)制或者投保相關(guān)保險來轉(zhuǎn)移風(fēng)險，確保項目平穩(wěn)運營并獲得穩(wěn)定收益。

（2）原料供應(yīng)合同

有些PPP項目在運營階段對原料的需求量很大、原料成本在整個項目運營成本中占比較大，同時受價格波動、市場供給不足等影響，又無法保證能夠隨時在公開市場上以平穩(wěn)價格獲取，繼而可能會影響整個項目的持續(xù)穩(wěn)定運營，例如燃煤電廠項目中的煤炭。因此，為了防控原料供應(yīng)風(fēng)險，項目公司通常會與原料的主要供應(yīng)商簽訂長期原料供應(yīng)合同，并且約定一個相對穩(wěn)定的原料價格。

在原料供應(yīng)合同中，一般會包括以下條款：交貨地點和供貨期限、供貨要求和價格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和驗收、結(jié)算和支付、合同雙方的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、不可抗力、爭議解決等。除上述一般性條款外，原料供應(yīng)合同通常還會包括“照供不誤”條款，即要求供應(yīng)商以穩(wěn)定的價格、穩(wěn)定的質(zhì)量品質(zhì)為項目提供長期、穩(wěn)定的原料。

（3）產(chǎn)品或服務(wù)購買合同

在PPP項目中，項目公司的主要投資收益來源于項目提供的產(chǎn)品 或服務(wù)的銷售收入，因此保證項目產(chǎn)品或服務(wù)有穩(wěn)定的銷售對象，對于項目公司而言十分重要。根據(jù)PPP項目付費機(jī)制的不同，項目產(chǎn)品或服務(wù)的購買者可能是政府，也可能是最終使用者。以政府付費的供電項目為例，政府的電力主管部門或國有電力公司通常會事先與項目公司簽訂電力購買協(xié)議，約定雙方的購電和供電義務(wù)。

此外，在一些產(chǎn)品購買合同中，還會包括“照付不議”條款，即項目公司與產(chǎn)品的購買者約定一個最低采購量，只要項目公司按照最低采購量供應(yīng)產(chǎn)品，不論購買者是否需要采購該產(chǎn)品，均應(yīng)按照最低采購量支付相應(yīng)價款。

（4）其他合同

在PPP項目中還可能會涉及其他的合同，例如與專業(yè)中介機(jī)構(gòu)簽署的投資、法律、技術(shù)、財務(wù)、稅務(wù)等方面的咨詢服務(wù)合同。

第三篇：建設(shè)部226號文件解讀？

建設(shè)部226號文件解讀？

“各類別最低等級資質(zhì)未取消注冊建造師、中級以上職稱人員、持有崗位證書的現(xiàn)場管理人員、技術(shù)工人的指標(biāo)考核”。

焦點解讀：掛靠市場仍會持續(xù)存在一段時間，但一建掛靠價格會下降到與二建持平，預(yù)計二建考證熱潮將會掀起。根據(jù)該通知，目前大部分企業(yè)申報建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)需要按照資質(zhì)要求提供足夠的人員證書。因為任何企業(yè)申報資質(zhì)必須從最低等級資質(zhì)申報開始，而最低等級資質(zhì)申報按照要求仍要配備相關(guān)人員的。

因此，從該條要求，小編認(rèn)為未來的證書掛靠仍將繼續(xù)一段時間，包括注冊建造師、職稱證書、崗位證書、三類人員、技術(shù)工人。但是一級建造師如果要繼續(xù)留在資質(zhì)掛靠市場，其價格可能將與二級建造師價格保持一致。因為一級建造師資質(zhì)掛靠一般只在最低等級以上的資質(zhì)申報中使用，該通知一出，一級建造師如果想進(jìn)行資質(zhì)掛靠，只能在最低級企業(yè)資質(zhì)掛靠，不過這個掛靠市場中一般都是二級建造師，在這個市場中，一級建造師掛靠價格高，而且注冊審批流程長，一級建造師很難競爭過二級建造師。故預(yù)計明年二級建造師考試報名將重新掀起高潮！

另外，雖然此次通知未取消最低等級資質(zhì)對人員的考核，但是小編認(rèn)為未來對于最低等級資質(zhì)的人員證書指標(biāo)考核也將會在未來的某個時間取消。此次之所以未取消估計更多是目前主管部門沒有設(shè)計和實踐出一套有效的最低等級企業(yè)資質(zhì)監(jiān)管管理體系，畢竟如果一旦完全放開，必將會有大量的建筑業(yè)企業(yè)涌入，但是目前已經(jīng)在建筑業(yè)改革內(nèi)容很多，如裝配式建筑、PPP項目合作、建筑業(yè)企業(yè)動態(tài)監(jiān)管、四庫一平臺建設(shè)等。估計主管部門的方案是在目前存量建筑業(yè)企業(yè)基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，待上海試點成功，其他改革準(zhǔn)備基本完成后再正式開放最低等級資質(zhì)申報。目前，正在上海浦東試點的“承諾制審批”，只要沒有不良誠信記錄，就可以通過告知承諾方式首次申請或增項申請建筑業(yè)企業(yè)三級資質(zhì)。如果上海更早試點成功并建立起了一套有效的監(jiān)管體系，或許最低等級資質(zhì)申報也將更早進(jìn)行“承諾制審批”方式，最早也要2017年下半年。

取消通信工程施工總承包三級資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于注冊建造師的指標(biāo)考核。

焦點解讀：此次資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)改革的實質(zhì)是推進(jìn)建筑行業(yè)計劃經(jīng)濟(jì)加快過渡到市場經(jīng)濟(jì)，讓中小建筑企業(yè)充分參與市場競爭。

幾十年來，在市場準(zhǔn)入方面，我國一直實行的是企業(yè)資質(zhì)管理制度，政府根據(jù)分級指標(biāo)核實企業(yè)資質(zhì)等級，而企業(yè)只能在資質(zhì)等級許可范圍內(nèi)進(jìn)行業(yè)務(wù)活動。

對于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，政府將嚴(yán)格監(jiān)管，對違法違規(guī)的企業(yè)，則依法予以懲處。至于個人的執(zhí)業(yè)能力、水平及執(zhí)業(yè)責(zé)任的追究，則全由企業(yè)負(fù)責(zé)。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，這種管理制度無疑是社會成本很低并行之有效的好制度。但是在市場經(jīng)濟(jì)體質(zhì)下，這不僅制約了中小企業(yè)的發(fā)展、抑制了充分的市場競爭，也影響了建筑行業(yè)人才的持續(xù)發(fā)展?？v觀世界，凡是實行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家，幾乎都不采用單位資質(zhì)管理制度，而是由政府對執(zhí)業(yè)個人直接進(jìn)行監(jiān)管，實行與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的個人執(zhí)業(yè)資格制度。

此次住建部取消通信工程施工總承包三級資質(zhì)，向取消建筑企業(yè)分級資質(zhì)邁近第一步，實行“建筑施工許可證”管理，從而推進(jìn)建筑行業(yè)計劃經(jīng)濟(jì)加快過渡到市場經(jīng)濟(jì)，讓中小建筑企業(yè)充分參與市場競爭。同時淡化企業(yè)資質(zhì)，強(qiáng)化個人資質(zhì)，建造師的重要性越來越突出，建造師掛靠將會逐漸過渡為合伙人制建筑企業(yè)，進(jìn)一步激活市場活力，導(dǎo)致行業(yè)人才需求加大，對行業(yè)管理和技術(shù)人才的素質(zhì)將會提出更高的要求。

調(diào)整建筑工程施工總承包一級及以下資質(zhì)的建筑面積考核指標(biāo)。

焦點解讀：此次調(diào)整大幅提高了建筑工程施工總承包一級和二級資質(zhì)中對工程業(yè)績中的部分“建筑面積”要求，同時也擴(kuò)大了建筑工程施工總承包二級和三級資質(zhì)可承包的工程范圍。

修改內(nèi)容如下：

(一)、一級資質(zhì)要求中，將“1.1.3企業(yè)工程業(yè)績(3)建筑面積3萬平方米以上的單體工業(yè)、民用建筑工程1項或建筑面積2萬-3萬平方米(不含)的單體工業(yè)、民用建筑工程2項”修改為“1.1.3企業(yè)工程業(yè)績(3)建筑面積12萬平方米以上的建筑工程1項或建筑面積10萬平方米以上的建筑工程2項”。(二)、二級資質(zhì)要求中，將“1.2.3企業(yè)工程業(yè)績(3)建筑面積1萬平方米以上的單體工業(yè)、民用建筑工程1項或建筑面積0.6萬-1萬平方米(不含)的單體工業(yè)、民用建筑工程2項”修改為“1.2.3企業(yè)工程業(yè)績(3)建筑面積6萬平方米以上的建筑工程1項或建筑面積5萬平方米以上的建筑工程2項”。(三)、二級資質(zhì)可承擔(dān)建筑工程的施工范圍中，將“1.4.2二級資質(zhì)(3)建筑面積4萬平方米以下的單體工業(yè)、民用建筑工程”修改為“1.4.2二級資質(zhì)(3)建筑面積15萬平方米以下的建筑工程”。

(四)三級資質(zhì)可承擔(dān)建筑工程的施工范圍中，將“1.4.3三級資質(zhì)(3)建筑面積1.2萬平方米以下的單體工業(yè)、民用建筑工程”修改為“1.4.3三級資質(zhì)(3)建筑面積8萬平方米以下的建筑工程”。

對申請建筑工程、市政公用工程施工總承包特級、一級資質(zhì)的企業(yè)，未進(jìn)入全國建筑市場監(jiān)管與誠信信息發(fā)布平臺的企業(yè)業(yè)績，不作為有效業(yè)績認(rèn)定。焦點解讀：企業(yè)業(yè)績作假難度增大。

此標(biāo)準(zhǔn)一出，未來企業(yè)要好好研究下如何有效、合規(guī)的在全國建筑市場監(jiān)管與誠信信息發(fā)布平臺發(fā)布企業(yè)企業(yè)業(yè)績了，作假難度將大幅增加，進(jìn)行項目掛靠的一級建造師的工程業(yè)績也將一目了然。

對建筑行業(yè)的影響 1.充分市場化競爭

根據(jù)226號文件的解讀，維護(hù)資質(zhì)的成本降低，企業(yè)資質(zhì)掛靠將減少，另外，建筑企業(yè)實行“建筑施工許可證”管理，企業(yè)數(shù)量會大幅增加，中小企業(yè)有望參與競爭，市場將釋放更大的空間，行業(yè)競爭將會更加充分，對行業(yè)管理和技術(shù)人才的素質(zhì)將會提出更高的要求，將來的競爭從資質(zhì)的競爭轉(zhuǎn)變成人才的競爭，其實就是持證執(zhí)業(yè)人才數(shù)量的競爭，以執(zhí)行為目的的證書需求將出現(xiàn)井噴。

2.淡化企業(yè)資質(zhì)管理，強(qiáng)化個人資質(zhì)管理，推動全員持證 此次調(diào)整政策取向明確，以注重資質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷ψ⒅毓こ添椖勘旧淼谋O(jiān)管，資質(zhì)在市場中作用減小。尤其是“動態(tài)資質(zhì)核查”的全面實行，證書需求由原來的事前需求企業(yè)資質(zhì)轉(zhuǎn)成事中事后，并通過橫向互聯(lián)、縱向互通的“四庫一平臺”查詢核實，證書直接和所有項目掛鉤，沒有證、不夠證的建筑公司將接不到項目。

3.短期內(nèi)內(nèi)完全以建造師掛靠為目的的考證需求大大的減少，但是工程項目缺證將需大量補(bǔ)充

取消建筑企業(yè)建造師指標(biāo)的要求，短期內(nèi)以純掛靠為目的的考證需求或會減少，但企業(yè)的存活和運營需要接項目，就必須用到注冊建造師證，隨著企業(yè)培養(yǎng)熟練的工程技術(shù)和管理持證人員的壓力增大，逼迫真正的無證項目經(jīng)理、職稱人員、持有崗位證書的現(xiàn)場管理人員、技術(shù)工人考證，剛性需求再次得到釋放，建造師證書含金量會更高。對個人的影響

建造師數(shù)量跟企業(yè)資質(zhì)可以脫鉤，但項目經(jīng)理必須持建造師證上崗，工程必須得有具有建造師資質(zhì)人員來做，這些是不會改變的！而且，還會不斷規(guī)范和強(qiáng)化。要不工程的質(zhì)量如何保證呢？個人想要當(dāng)項目經(jīng)理，想要承接項目，那就必須得有建造師證。而且，要對項目質(zhì)量終生承擔(dān)責(zé)任！1.個人資質(zhì)和能力將更受重視，企業(yè)也將更加注重人才的需求和培養(yǎng)

人證合一是未來建筑行業(yè)的發(fā)展趨勢，帶證的項目經(jīng)理肯定會得到前所未有的重視，薪酬也會相應(yīng)提高，真正的有能力、有資格的建造師愈加受重視。新規(guī)實施不僅不會對真正的建造師造成不利影響，而且會突出他們的作用，還會激勵更多的人想加入建造師隊伍，從而造成建造師潛在考試人數(shù)始終保持高位運行。2.證書的含金量提升

建造師、造價師、各種工程師證書不僅成為一種任職的資格，更會刺激從業(yè)人員為了證明自己、助推事業(yè)、具備項目經(jīng)理資格而大量考證，包含項目經(jīng)理在內(nèi)的甲方工程管理人員、第三方咨詢?nèi)藛T、行業(yè)監(jiān)管人員以及計劃進(jìn)入建筑行業(yè)的人員等非執(zhí)業(yè)(注冊)建造師、職稱人員、持有崗位證書的現(xiàn)場管理人員等等，考證需求增長，建造師證書也會顯得更為緊俏，含金量也會更高。

總而言之，對于建筑企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)部分指標(biāo)的調(diào)整，一方面，不僅為之后可能會取消建筑企業(yè)分級資質(zhì)以及實行“建筑施工許可證”管理打下基礎(chǔ)，更能夠釋放行業(yè)發(fā)展活力，推動全員持證，充分競爭;另一方面，個人資質(zhì)和能力將更受重視，證書的含金量越來越高，證書需求亦會不斷擴(kuò)大。無論一建二建與企業(yè)資質(zhì)是否掛鉤，作為一名項目經(jīng)理，有一建或二建證書是最基本的要求。建筑行業(yè)一定會越來越規(guī)范化這一點毋庸置疑，（如果你懷疑這一點的話，那么請當(dāng)小編什么都沒說，此貼對你無效，請繞道自便）。項目經(jīng)理人證合一一定會實現(xiàn)，那么那個時候，無論哪家企業(yè)做工程，都會需要一大批帶證的項目經(jīng)理。

根據(jù)目前政策指引，各種資格考試考試將會越來越熱，競爭也會更加激烈，同志們還是潛下心來認(rèn)真學(xué)習(xí)。

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第四篇：中央一號文件解讀

“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基；水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。加快水利改革發(fā)展，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局；不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全?！敝醒胍惶栁募谝淮稳嫔羁剃U述水利在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善中的重要地位；文件明確提出要注重科學(xué)治水、依法治水，突出加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，大力發(fā)展民生水利，不斷深化水利改革，加快建設(shè)節(jié)水型社會，促進(jìn)水利可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵字

中央一號文件

水

水利

可持續(xù)發(fā)展

水是人類發(fā)展不可缺少的自然資源, 是人類和一切生物賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。僅就總的水儲量和循環(huán)量來看, 目前我國平均年水資源總量為28124億m3, 居世界前列。但是由于我國人口眾多, 人均淡水資源僅為世界人均量的1 /4, 僅位居世界第109位。同時伴隨著我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展, 用水量急增, 再加上可利用水資源南北分布極不均衡, 長期開發(fā)利用不當(dāng)而導(dǎo)致的水資源污染, 使得可利用水資源短缺的危機(jī)日益嚴(yán)重。因此保護(hù)好現(xiàn)有水資源, 解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源環(huán)境的有機(jī)統(tǒng)一, 確保我國水資源的永續(xù)利用,是我國水利建設(shè)的重要任務(wù)。

我國地理氣候條件復(fù)雜，水旱災(zāi)害頻繁，是世界上治水任務(wù)最艱巨的國家之一。水利建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求相比，投入強(qiáng)度明顯不夠，建設(shè)進(jìn)度明顯滯后，保障水平明顯偏低?？傮w上看，洪澇災(zāi)害頻繁仍然是中華民族的心腹大患，干旱災(zāi)害仍然是影響城鄉(xiāng)人民生產(chǎn)生活的重大隱憂，水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷，用水方式粗放仍然是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的突出軟肋，水利設(shè)施薄弱仍然是國家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板，水利體制機(jī)制改革滯后仍然是推動水利又好又快發(fā)展的深層制約。還要看到，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，全球氣候變化影響加大，我國水利面臨的形勢更趨嚴(yán)峻，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力要求越來越迫切，強(qiáng)化水資源節(jié)約保護(hù)工作越來越繁重，加快扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)主要“靠天吃飯”局面任務(wù)越來越艱巨。

今年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》 以水利改革發(fā)展為主題，是新中國成立以來中央首個關(guān)于水利的綜合性政策文件，向全黨全社會發(fā)出了大興水利的明確信號，就是要抓住當(dāng)前水利這個薄弱環(huán)節(jié)，解除水利這個瓶頸制約，夯實農(nóng)田水利這個重要基礎(chǔ)，盡快扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)滯后的局面。

2011年中央一號文件提出一個總的目標(biāo)，即力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面。

這一目標(biāo)如何實現(xiàn)，文件提出到2020年基本建成4大體系：

——到2020年基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系?！笆濉逼陂g繼續(xù)實施大江大河治理的同時，基本完成重點中小河流重要河段治理，讓全國小型病險水庫全部摘除“病帽”，全面完成山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)建設(shè)；

——基本建成水資源合理配置和高效利用體系，全國年用水總量力爭控制在6700億立方米以內(nèi)，城鄉(xiāng)供水保證率顯著提高，城鄉(xiāng)居民飲水安全得到全面保障，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值和萬元工業(yè)增加值用水量明顯降低，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上，“十二五”期間新增農(nóng)田有效灌溉面積4000萬畝；

——基本建成水資源保護(hù)和河湖健康保障體系，主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，主要水質(zhì)指標(biāo)達(dá)標(biāo)率提高到60%。城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)，重點區(qū)域水土流失得到有效治理，地下水超采基本遏制；

——基本建成有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系，最嚴(yán)格的水資源管理制度基本建立，水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制進(jìn)一步完善，有利于水資源節(jié)約和合理配置的水價形成機(jī)制基本建立，水利工程良性運行機(jī)制基本形成。

２０１１年，我們將全面落實中央一號文件的部署，重點抓好五項水利建設(shè)：

一是著力抓好農(nóng)村水利建設(shè)。全年解決６０００萬農(nóng)村人口飲水安全問題，確保完成３０處以上大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，新啟動一批小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)，發(fā)展有效灌溉面積８００萬畝，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，搞好農(nóng)村河道清淤疏浚及水環(huán)境整治，實現(xiàn)新增農(nóng)村水電裝機(jī)２６０萬千瓦。

二是抓緊防洪重點薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。加快中小河流近期治理步伐，完成?。ǎ保┬筒‰U水庫除險加固２０１０年開工項目建設(shè)任務(wù)，實現(xiàn)其他項目年內(nèi)全部開工建設(shè)，啟動實施小（２）型病險水庫除險加固規(guī)劃和全國大中型病險水閘除險加固規(guī)劃，啟動６００個縣的山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)。

三是加強(qiáng)西南抗旱能力建設(shè)。加快西南地區(qū)“潤滇”、“澤渝”、“興蜀”、“滋黔”一期工程建設(shè)步伐，加快實施中型水庫建設(shè)規(guī)劃，抓緊落實西南五省份重點水源工程近期建設(shè)規(guī)劃，因地制宜興修小微型蓄引提灌排工程，大力發(fā)展牧區(qū)水利，搞好集雨水窖工程建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)其他地區(qū)抗旱薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。

四是繼續(xù)推進(jìn)重點工程建設(shè)。抓緊開工建設(shè)一批治淮重點項目，積極推進(jìn)太湖、洞庭湖、鄱陽湖綜合治理，加快建設(shè)一批骨干水庫工程，搞好重點蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)。

五是強(qiáng)化水土保持生態(tài)建設(shè)和水生態(tài)保護(hù)。力爭年內(nèi)完成水土流失綜合治理面積５萬平方公里，深入推進(jìn)石羊河等生態(tài)脆弱河流綜合治理，加快實施敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)工程，加強(qiáng)以青?！叭础薄⑿陆畠?nèi)陸河流域、西藏等地區(qū)為重點的生態(tài)自然修復(fù)。我國現(xiàn)代水利工程設(shè)施體系將初步建立，國家和區(qū)域?qū)用嫠Y源優(yōu)化配置格局基本形成，旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田大規(guī)模建成，節(jié)水型社會建設(shè)全面推進(jìn)，涉及民生的水利問題基本解決，水生態(tài)環(huán)境得到根本改善，水利保障防洪安全、供水安全、糧食安全的能力大幅提升，水利保障經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全的作用更加凸現(xiàn)，充滿生機(jī)與活力的水利現(xiàn)代化美好藍(lán)圖將變?yōu)楝F(xiàn)實。

縱觀目前我省水利發(fā)展?fàn)顩r，高處長提出用建立健全“三條紅線”管理的方法來解決水資源短缺問題，“三條紅線”即水資源開發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)控制指標(biāo)體系、實行區(qū)域用水總量控制用水效率控制和水功能區(qū)限制納污三個方面。

也必須看到，水資源短缺、旱澇災(zāi)害威脅、生態(tài)環(huán)境脆弱仍然是我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出矛盾和主要瓶頸。我省人均水資源量不足全國平均水平的六分之一，水資源供需矛盾日益突出；水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，特別是農(nóng)田水利建設(shè)滯后，農(nóng)業(yè)主要“靠天吃飯”的局面尚未得到根本改變；用水方式粗放，水資源浪費嚴(yán)重，節(jié)水型社會建設(shè)任務(wù)艱巨；工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，對水資源保障提出了新的更高要求，加快水利建設(shè)刻不容緩。

第五篇：中央一號文件解讀

中央一號文件解讀:水利建設(shè)成為國家固定資產(chǎn)投資的重要投向

新華社北京2月4日電（記者姚潤豐）近日公布的2010年中央一號文件強(qiáng)調(diào)，要突出抓好水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家固定資產(chǎn)投資要把水利放在重要位置。要拓寬水利建設(shè)基金籌資渠道，大幅度增加中央和省級財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項資金規(guī)模，新增一批小型農(nóng)田水利建設(shè)重點縣，加大財政對農(nóng)民用水合作組織的扶持力度。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任唐仁健解讀文件時表示，在推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)方面，今年的中央一號文件明確了兩個重點，一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點要放在水利上，二是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的重點要放在種業(yè)發(fā)展上。

水利部部長陳雷介紹，2009年，在中央應(yīng)對國際金融危機(jī)政策措施的帶動下，我國水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)掀起建設(shè)的新高潮，水利建設(shè)投資規(guī)模高達(dá)1427億元。今年是實施水利發(fā)展“十一五”規(guī)劃的最后一年，預(yù)計“十一五”期間中央水利建設(shè)投資可達(dá)2760億元，全國水利建設(shè)投資超過6000億元，分別為“十一五”規(guī)劃投資目標(biāo)的158％和116％。

中央一號文件強(qiáng)調(diào)，按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，不斷增加“三農(nóng)”投入。根據(jù)文件要求，水利建設(shè)將成為國家固定資產(chǎn)投資的重要投向，主要內(nèi)容是：逐步推進(jìn)重點中小河流治理；加快大中型水利樞紐工程建設(shè)；大力推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造；統(tǒng)籌安排其余病險水庫除險加固；在科學(xué)規(guī)劃論證基礎(chǔ)上，啟動大中型病險水閘除險加固；通過一事一議、財政補(bǔ)助等辦法，鼓勵農(nóng)民自愿投工投勞開展直接受益的小型水利設(shè)施建設(shè)。

目前，我國農(nóng)田水利仍然薄弱，全國有一半以上耕地望天收，缺少基本灌排條件，現(xiàn)有灌區(qū)普遍存在標(biāo)準(zhǔn)低、配套差、老化失修、效益衰減等問題。陳雷表示，持續(xù)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，水利基礎(chǔ)亟須夯實。我國糧食生產(chǎn)已連續(xù)6年實現(xiàn)穩(wěn)定增產(chǎn)，連續(xù)3年超萬億斤。但糧食安全保障的基礎(chǔ)并不牢固，持續(xù)增產(chǎn)的難度進(jìn)一步加大，保障糧食供求平衡的壓力絲毫沒有減輕。在影響糧食生產(chǎn)的光、溫、水、土、肥、種等要素中，水的增產(chǎn)效用最為突出，灌溉耕地的糧食產(chǎn)量通常是非灌溉耕地的2至4倍，實現(xiàn)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力，關(guān)鍵在于水，水利建設(shè)任重道遠(yuǎn)。