第一篇：PPP項(xiàng)目核心文件包含哪些

PPP項(xiàng)目核心文件有哪些？

2017-04-20

PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行階段的主要文本為實(shí)施方案、物有所值評估、財(cái)政承受能力論證、資格預(yù)審文件、采購文件、響應(yīng)文件、評標(biāo)文件、談判文本及項(xiàng)目合同等文本。上述文件構(gòu)成了PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施的文件體系。在正確把握各個文件的概念和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運(yùn)用相關(guān)文件對于確保項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作及成功實(shí)施具有重要意義。

一、實(shí)施方案

1、實(shí)施方案的概念。實(shí)施方案也可以叫執(zhí)行方案，是指正式開始為完成某項(xiàng)目而進(jìn)行的活動或努力工作過程的方案制定，是項(xiàng)目能否順利和成功實(shí)施的重要保障和依據(jù)。

2、實(shí)施方案的內(nèi)容。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，項(xiàng)目實(shí)施方案主要包括以下內(nèi)容：項(xiàng)目名稱，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，投資回報(bào)、價格及其測算，可行性分析，特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限，特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式，應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。

二、物有所值評價報(bào)告

1、物有所值評價的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)

的通知》，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營方式提供公共服務(wù)項(xiàng)目的一種評價方法。

2、物有所值評價的內(nèi)容。進(jìn)行物有所值評價，需要提交的資料主要包括：(初步)實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、風(fēng)險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴(kuò)建的(預(yù))可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件等。PPP項(xiàng)目物有所值評價報(bào)告的內(nèi)容包括：項(xiàng)目基礎(chǔ)信息、評價方法、評價結(jié)論和附件。

三、財(cái)政承受能力論證報(bào)告

1、財(cái)政承受能力論證的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》，財(cái)政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評估項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。

2、財(cái)政承受能力論證的內(nèi)容。財(cái)政承受能力論證包括責(zé)任識別(股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、承擔(dān)風(fēng)險、配套投入)、支出測算(依據(jù)實(shí)施方案中的項(xiàng)目資本金要求及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，測算股權(quán)投資支出責(zé)任，依據(jù)建設(shè)成本、運(yùn)營成本和利潤水平，測算運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，依據(jù)比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔(dān)風(fēng)險支出責(zé)任，依據(jù)政府?dāng)M提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費(fèi)用，測算配套投入支出責(zé)任)、能力評估(財(cái)政支出評估、行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估)、信息披露(項(xiàng)目名錄、項(xiàng)目信息、財(cái)政支出責(zé)任情況)。

四、資格審查文件

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書中要求潛在投標(biāo)人提供的，能夠證明其具備參加投標(biāo)競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容。從實(shí)務(wù)操作的角度來看，PPP項(xiàng)目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項(xiàng)目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標(biāo)準(zhǔn)等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容，在實(shí)際操作中應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)及資格審查方式予以靈活運(yùn)用。

五、采購文件（招標(biāo)文件）

下文的采購文件主要以招標(biāo)文件為主進(jìn)行闡述。

1、招標(biāo)文件的概念。招標(biāo)文件是指招標(biāo)人向潛在投標(biāo)人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標(biāo)文件所需的資料并向其通報(bào)招標(biāo)投標(biāo)將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標(biāo)文件是招標(biāo)投標(biāo)過程中最重要的文件之一。

2、招標(biāo)文件的內(nèi)容。

(1)招標(biāo)文件的一般構(gòu)成。招標(biāo)文件一般包括：招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請書、投標(biāo)人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。

(2)實(shí)質(zhì)性要求和條件必須列為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)文件中必須包括項(xiàng)目的技術(shù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價要求、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)段、擬簽訂合同的主要條款等實(shí)質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和招標(biāo)項(xiàng)目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實(shí)質(zhì)性條款列入招標(biāo)文件。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù)以及機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)等管理辦法的規(guī)定，除了《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當(dāng)包括：明確規(guī)定投標(biāo)保證金的數(shù)額、方式和交納方法;明確規(guī)定投標(biāo)有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時間;明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法;明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)及相應(yīng)要求；對采用工程量清單招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求;明確規(guī)定對投標(biāo)文件的簽署及密封要求等。

六、相應(yīng)文件（投標(biāo)文件）

下文的響應(yīng)文件主要以投標(biāo)文件為主進(jìn)行闡述。

1、投標(biāo)文件的概念。投標(biāo)人在通過了招標(biāo)項(xiàng)目的資格預(yù)審以后，按照招標(biāo)文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對投標(biāo)人完成擬投標(biāo)項(xiàng)目的能力、報(bào)價，以及在擬投標(biāo)項(xiàng)目中準(zhǔn)備投入人力、物力、財(cái)力等方面的情況進(jìn)行描述。

2、投標(biāo)文件的內(nèi)容。通常由投標(biāo)人致函、授權(quán)委托書、投標(biāo)人資格文件、共同投標(biāo)協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術(shù)和管理方案、財(cái)務(wù)方案、法律方案、投資人報(bào)價文件、投標(biāo)保函及其他等部分組成。

七、評審文件

1、評標(biāo)文件的概念。評標(biāo)文件是指招標(biāo)人為了使得評標(biāo)工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實(shí)施而編制的指導(dǎo)文件。

2、評標(biāo)文件的內(nèi)容。評標(biāo)文件主要包括評標(biāo)工作紀(jì)律、評標(biāo)工作概述、評標(biāo)工作程序、評標(biāo)細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)等部分。在實(shí)際操作中可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及招標(biāo)文件的具體要求靈活運(yùn)用。

八、談判文件

1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標(biāo)結(jié)束后中標(biāo)候選人應(yīng)邀與招標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行合同細(xì)節(jié)談判。在談判之前，招標(biāo)人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方細(xì)化、確定最終意見的基礎(chǔ)。

2、談判文件的內(nèi)容。談判文件中至少應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標(biāo)人在投標(biāo)文件法律方案中所提交的《項(xiàng)目合同偏差意見表》中對招標(biāo)文件非實(shí)質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標(biāo)候選人所提出的非實(shí)質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進(jìn)行洽談。

九、項(xiàng)目合同

1、項(xiàng)目合同的概念。項(xiàng)目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標(biāo)人(社會投資人)或項(xiàng)目公司依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險分配的協(xié)議。

2、項(xiàng)目合同的內(nèi)容。PPP協(xié)議的主要組成內(nèi)容有：總則、術(shù)語定義、特許經(jīng)營權(quán)、項(xiàng)目建設(shè)(BOT、BOO形式適用)、項(xiàng)目的運(yùn)營與維護(hù)、項(xiàng)目設(shè)施的移交(BOT、TOT形式適用)、雙方的一般權(quán)利和義務(wù)、違約賠償、終止、變更和轉(zhuǎn)讓、解釋和爭議的解決等等。

第二篇：ppp文件解讀

一、引言

2014年12月4日財(cái)政部和發(fā)改委同日就PPP發(fā)槍，出臺發(fā)布3份PPP文件，為2015年的PPP項(xiàng)目落地打響了發(fā)令槍。想必住建部偷著樂，原建設(shè)部早在2004年頒布126號文就提出要在市政公用領(lǐng)域推行特許經(jīng)營制度，毫無疑問是住建部首發(fā)PPP第一槍。以前，大家都在談要不要PPP，三槍之后，現(xiàn)在則到了如何PPP（實(shí)操階段）。毫無疑問，財(cái)政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(以下簡稱財(cái)金〔2014〕113號文)出臺對“政府和社會資本合作項(xiàng)目”（PPP項(xiàng)目）項(xiàng)目實(shí)際操作產(chǎn)生積極正面推動作用。

二、按照中國目前法律規(guī)定PPP項(xiàng)目應(yīng)該適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》

財(cái)金[2014]113號文第一條開宗明義“為科學(xué)規(guī)范地推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南”未提《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，這不是財(cái)金[2014]113號文主筆的疏忽而是蓄意。

財(cái)金[2014]113號文第十一條“

（七）采購方式選擇”稱“項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。”明確規(guī)定PPP項(xiàng)目采購適用《政府采購法》，這是財(cái)政部一貫的觀點(diǎn)，先前的財(cái)金[2014]76號文規(guī)定地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門，按照政府采購規(guī)定選擇項(xiàng)目合作伙伴。

筆者認(rèn)為，法律適用問題是重大問題，財(cái)政部將PPP項(xiàng)目納入《政府采購法》符合中國法律（包括《政府采購法》）嗎？筆者認(rèn)為將PPP項(xiàng)目納入《政府采購法》不符合現(xiàn)行中國法律規(guī)定。

為什么有人將PPP項(xiàng)目納入《政府采購法》調(diào)整？筆者認(rèn)為，原因復(fù)雜。作為中華人民共和國執(zhí)業(yè)律師，本文僅僅從法律角度分析原因。

首先，主張PPP項(xiàng)目適用《政府采購法》人士不清楚PPP項(xiàng)目并不是“政府投資項(xiàng)目”。

（一）國際實(shí)踐證明PPP項(xiàng)目不是政府投資項(xiàng)目。

1、PPP模式中典型的BOT 是發(fā)展中國家的領(lǐng)導(dǎo)人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎(chǔ)設(shè)施并制訂了世界上第一個BOT法(土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱謂，后來這一縮略詞成為該模式的通行語。BOT 強(qiáng)調(diào)“民間投資、用者償還”，政府無須投入財(cái)政資金就可向公眾提供服務(wù)并且不構(gòu)成政府的外債和內(nèi)債，但政府要提出獎勵計(jì)劃以吸引民間投資，例如免稅等。2、2014年10月23日發(fā)布的《第二十一屆APEC財(cái)長會聯(lián)合聲明》附件A《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施路線圖》明確“考慮到APEC區(qū)域巨大的基礎(chǔ)設(shè)施需求和公共部門有限的財(cái)政資源，PPP提供了一個新的、有別于傳統(tǒng)政府采購模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的可行模式”，傳統(tǒng)的政府采購模式無疑是政府投資項(xiàng)目。

3、英國PPP模式最佳實(shí)踐表明PPP項(xiàng)目是“私人融資”項(xiàng)目，PFI現(xiàn)在是PF2是也。

（二）財(cái)金[2014]113號文第二十四條明確“政府和社會資本合作項(xiàng)目”（PPP項(xiàng)目）不是“政府投資項(xiàng)目”。

財(cái)金[2014]113號文比比皆是“政府和社會資本合作項(xiàng)目”，何為“政府和社會資本合作項(xiàng)目”？按照財(cái)金[2014]76號文關(guān)于PPP定義（解讀），其實(shí)我們可以將“政府和社會資本合作項(xiàng)目”置換成“PPP項(xiàng)目”。那問題來了，PPP項(xiàng)目是政府項(xiàng)目嗎？PPP項(xiàng)目是政府投資項(xiàng)目嗎？PPP項(xiàng)目是私人投資項(xiàng)目（非政府投資項(xiàng)目）嗎？財(cái)金[2014]113號文第二十四條明確“項(xiàng)目融資由社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移?！背浞直砻鱌PP項(xiàng)目是“非政府投資項(xiàng)目”。政府能否“根據(jù)項(xiàng)目情況，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式，支持社會資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)”（國發(fā)[2014]60號文）將PPP項(xiàng)目認(rèn)定為（轉(zhuǎn)變）為“政府投資項(xiàng)目”？筆者的觀點(diǎn)，如此認(rèn)定不妥。

其次，主張PPP項(xiàng)目適用《政府采購法》人士無視中國法律規(guī)定。（1）主張PPP項(xiàng)目適用《政府采購法》的人士忽略（忘了）《政府采購法》第四條“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”之規(guī)定?。?）主張PPP項(xiàng)目適用《政府采購法》的人士忽略（忘了）《政府采購法》第二條第四款、第五款及第六款對貨物、工程和服務(wù)的定義?！墩少彿ā访鞔_定義“本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！睘榱诉m用《政府采購法》，有人就將PPP項(xiàng)目認(rèn)定為是政府采購服務(wù)。筆者認(rèn)為，將PPP項(xiàng)目解釋為服務(wù)采購是閉著眼說話，有點(diǎn)點(diǎn)無賴哦。（3）財(cái)政部政府采購管理辦公室主任的觀點(diǎn)十分典型，但是似是而非。該主任在第六屆“中國-亞行知識共享平臺：深化公私合作”研討會上有個主題發(fā)言，該主任認(rèn)為“按照政府采購規(guī)則選擇PPP合作方是國際通行做法”。筆者對該主任的觀點(diǎn)不表示異議，國際上確實(shí)是將PPP項(xiàng)目納入政府采購?？梢匝员胤Q國際慣例但不要忘記中國國情和法律規(guī)定。中國《政府采購法》第二條第二款明確“政府采購”內(nèi)涵為“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”，由此可以得出結(jié)論：在中國貨物、工程和服務(wù)是否納入政府采購的標(biāo)準(zhǔn)是否使用“財(cái)政性資金”！該主任還稱“各國實(shí)踐表明，PPP付費(fèi)方式及合同類型大體分為兩類：一類是政府付費(fèi)，也就是公共采購，包括公共產(chǎn)品、公共工程和公共服務(wù)；另一類是使用者付費(fèi)，也就是特許經(jīng)營。因此，國際上普遍將服務(wù)和工程特許經(jīng)營權(quán)的授予視為政府采購公共服務(wù)的一種方式，并將其納入政府采購制度監(jiān)管，而不是單純地將其作為一種基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的融資方式。”筆者對此也沒有異議（確實(shí)是事實(shí)）。但是按照中國《政府采購法》分析，由于“使用者付費(fèi)”的PPP項(xiàng)目也就是特許經(jīng)營項(xiàng)目還款來源為終端用戶付費(fèi)政府并沒有財(cái)政性資金投入，將“使用者付費(fèi)”的PPP項(xiàng)目納入政府采購范疇不符合中國采購法。

再次，主張PPP項(xiàng)目適用《政府采購法》人士不懂PPP項(xiàng)目為什么要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。法律包括《政府采購法》明確規(guī)定工程采購必須適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，這是明確無異議的。工程項(xiàng)目為什么要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行公開招投標(biāo)？相關(guān)的招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)定不是從“融資”（錢）角度來規(guī)定的（在此不展開）。

最后，“《招標(biāo)投標(biāo)法》強(qiáng)調(diào)工程建設(shè)項(xiàng)目，《政府采購法》強(qiáng)調(diào)使用財(cái)政性資金。二者適用于大多數(shù)PPP項(xiàng)目，但有些PPP項(xiàng)目并非工程建設(shè)項(xiàng)目，故不應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》；有些PPP項(xiàng)目是用戶付費(fèi)，或無法判斷是否屬采購范圍，不應(yīng)適用《政府采購法》。實(shí)踐中，兩部法律都以公開招標(biāo)為主要方式，整個招標(biāo)過程過于嚴(yán)格，對長達(dá)十幾、幾十年的合同，沒有給政企雙方足夠的協(xié)商空間?！保ㄍ跏厍逭Z），對教授的觀點(diǎn)筆者十分贊同。筆者也認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》更適合工程采購的傳統(tǒng)模式而不適合PPP項(xiàng)目，故要修法。筆者認(rèn)為，修法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要盡快出臺PPP專門法律。

三、結(jié)合本土實(shí)踐學(xué)習(xí)國外最佳實(shí)踐（如何理解SPV）

財(cái)金[2014]113號文第一條“為科學(xué)規(guī)范地推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南”未提《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，對此筆者可以理解。通觀財(cái)金[2014]113號內(nèi)容我們可以得出結(jié)論：財(cái)金[2014]113號文主筆參照了國際實(shí)踐無疑。財(cái)金[2014]113號文內(nèi)容包括附2名詞解釋充分證明了“令人欣喜的是，克強(qiáng)總理和樓部長目前在積極推動第三波PPP，而且表面看是真正與國際接軌的一波，以求吸引社會資金、減少政府債務(wù)、進(jìn)行財(cái)稅預(yù)算改革”之說是有充分依據(jù)和理由的。

筆者認(rèn)為財(cái)金[2014]113號文關(guān)于“項(xiàng)目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項(xiàng)目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)”及第二十三條“社會資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司”之規(guī)定有點(diǎn)點(diǎn)混亂。第二十三條是三段話，牽涉到至少三個以上主體，“相關(guān)機(jī)構(gòu)”是相當(dāng)神秘（何機(jī)構(gòu)）？“相關(guān)機(jī)構(gòu)”是否就是“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”？“相關(guān)機(jī)構(gòu)”同“政府”是啥關(guān)系？信托還是代理？“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”同“政府”也是有區(qū)別的。根據(jù)中國公司法來理解，財(cái)金[2014]113號文之二十三條如此規(guī)定有點(diǎn)點(diǎn)混亂，法律關(guān)系不清，存在利益沖突。

筆者不敢妄下結(jié)論，稱財(cái)金[2014]113號文參照英國PPP最佳模式.筆者可以結(jié)合英國最新規(guī)定（也不新了）談?wù)動鳳PP項(xiàng)目中項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)（股權(quán)投資）最新實(shí)踐。

英國PPP/PFI的新模式PF2。二十年來，公私伙伴關(guān)系在英國取得了巨大的成功，在英國大多數(shù)公私合伙項(xiàng)目采取的私人融資項(xiàng)目（PFI）來進(jìn)行的。英國在同私人部門以伙伴合作提供公共基礎(chǔ)及服務(wù)及體制創(chuàng)新方面一直保持著引導(dǎo)者（領(lǐng)先）地位。然而，事實(shí)上在英國，公私伙伴項(xiàng)目也不是都取得了成功。由于損耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益失去了光澤（吸引力）。2012年12月5日，英國財(cái)政部（HM Treasury）公布“關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）政策文件(英文簡稱：PF2 Policy)和“私人融資（2）標(biāo)準(zhǔn)化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft））(英文簡稱：PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年發(fā)布的私人融資項(xiàng)目指引（PFI guidance）的“私人融資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化合同指引第四版”（Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)。PF2的公布是對英國基礎(chǔ)設(shè)施采購方式的一次重大變革。PF2繼續(xù)采用公私合營的模式，PF2又對原有的PFI機(jī)制作了很多重大的變更。英國財(cái)政部長Osborne稱，新的機(jī)制將給納稅人提供更高的價值，其更具有確定性且能保證更快的實(shí)現(xiàn)交付。PF2新變化有許多，從原有的PFI機(jī)制變動中，我們也可以略微看到未來英國中央政府采購模式的趨勢和走向。

PF2關(guān)于股權(quán)投資及SPV組成新變化。PF2新變化之一體現(xiàn)在英國SPV(特殊目的公司或項(xiàng)目公司）不允許具體采購公共部門（對應(yīng)中國“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”）投資入股并持有SPV股份。但是為了加強(qiáng)公私伙伴關(guān)系，英國財(cái)政部在財(cái)政部內(nèi)新設(shè)立一個機(jī)構(gòu)，名字叫central government unit（CGU）（希望中國財(cái)政部擬設(shè)立“中央支持基金”匹配CGU）,由它關(guān)注PPP項(xiàng)目的商務(wù)問題（commercially-focused）。CGU投入并負(fù)責(zé)公共部門股權(quán)投資安排（the public sector equity investment vehicle），GGU獨(dú)立于采購公共部門。具體采購公共部門不投入股權(quán)投資，換句話講，SPV（項(xiàng)目公司）的股東不包含具體采購公共部門，這是解決公共部門作為采購人和投資人雙重角色利益沖突體制安排。

國家發(fā)改委牽頭研究、調(diào)研并起草的“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法”“起草說明”中稱，特許經(jīng)營立法，有利于發(fā)揮市場機(jī)制作用，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。通過特許經(jīng)營，政府從市場能有效配置資源的領(lǐng)域退出，有利于解決管辦不分的問題，妥善處理好合同簽訂者與監(jiān)管者的身份。筆者認(rèn)為，籠統(tǒng)提政府退出是不全面的。在監(jiān)管問題上，英國的經(jīng)驗(yàn)是地方政府退中央政府進(jìn)。

筆者提醒PPP專家們高度關(guān)注英國SPV組成的新變化新規(guī)定新安排?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，要跟上別人的步伐，吸收別人好的機(jī)制及做法，如此可以少走彎路。

四、如何理解財(cái)金[2014]113號部分相應(yīng)條款

（一）如何理解財(cái)金[2014]113號文第六條“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會資本合作模式”？

第六條其實(shí)是個定性判斷（經(jīng)驗(yàn)判斷或價值判斷），在法律人士看來第六條其實(shí)是可有可無。中國及世界PPP項(xiàng)目的實(shí)踐均表明“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”適宜采取PPP模式。能否反過來講“投資規(guī)模不大、但有需求、價格調(diào)整機(jī)制不太靈活、市場化程度不高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”不適宜采取PPP模式嗎？恰恰是“投資規(guī)模不大、但有需求、價格調(diào)整機(jī)制不太靈活、市場化程度不高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”更需要PPP。那些項(xiàng)目可以采取PPP模式？筆者認(rèn)為國家發(fā)改委“政府指導(dǎo)下的最新操作模式分為經(jīng)營性項(xiàng)目（具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目）、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目（經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施）、非經(jīng)營性項(xiàng)目（缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)）（發(fā)改投資（2014）2724號文）或許更全面。筆者要指出的是（提醒）“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”是否就必須采取PPP模式嗎？這要結(jié)合物有所值來判斷，詳見下面論述。

筆者認(rèn)為PPP模式實(shí)際是個治國模式，各行各業(yè)都可以適用PPP模式包括政治體制。財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號)強(qiáng)調(diào)，PPP“是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機(jī)制變革”，如此重要的變革（改革）舉措更應(yīng)該做好頂層設(shè)計(jì)。

（二）如何理解財(cái)金[2014]113號文第八條“財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作”之規(guī)定？

筆者認(rèn)為，根據(jù)國際上最佳實(shí)踐，第八條規(guī)定則是牽住了是否實(shí)施PPP模式的牛鼻子。根據(jù)財(cái)金（2014）113號文對定性和定量的解釋，筆者可以得出結(jié)論：項(xiàng)目適宜或不適宜采取PPP模式不在于“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高”而是在于采取PPP模式“與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等”及采取PPP模式“是否降低項(xiàng)目全生命周期成本”。筆者將第八條要表達(dá)的觀點(diǎn)提煉出（明確）是否“物有所值”（value for money）是項(xiàng)目是否適用PPP模式的關(guān)鍵（前提條件）。

（三）如何理解財(cái)金[2014]113號文第九條“為確保財(cái)政中長期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例”？

筆者認(rèn)為，第九條規(guī)定十分有意思，可以解讀（理解）為財(cái)政部門的一票否決制。在財(cái)稅體制改革的大的背景下，十分必要。黨的十八屆三中全會對財(cái)政的定位是“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這與過去所講的“財(cái)政是庶政之母”有異曲同工之處，皆說明了財(cái)政的重要地位。筆者認(rèn)為，財(cái)政部門一票否決制這其實(shí)是財(cái)神爺最最利害之處?！伴_展財(cái)政承受能力論證”這是財(cái)政部特有的角度，地方政府及其他政府部門行政首長不可能如此考慮問題。是否可以理解第九條實(shí)為實(shí)施PPP模式前提條件（關(guān)鍵）？如此理解非常正確（當(dāng)然不錯）。舉輕明重，傳統(tǒng)模式（政府投資項(xiàng)目）更應(yīng)該“開展財(cái)政承受能力論證”！筆者認(rèn)為第九條規(guī)定可以如此理解（引申）：如果政府沒有財(cái)政承受能力，甭說PPP模式項(xiàng)目就是傳統(tǒng)模式項(xiàng)目都不能上馬。筆者認(rèn)為，按照邏輯發(fā)展的脈絡(luò)，第九條之規(guī)定應(yīng)該放在第八條之前：只有通過了財(cái)政承受能力的項(xiàng)目（PPP項(xiàng)目和非PPP項(xiàng)目）（項(xiàng)目上不上問題）才可以進(jìn)行“物有所值”的評價（項(xiàng)目如何上問題）。

（四）如何理解財(cái)金[2014]113號文第十二條“財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式”之規(guī)定？

項(xiàng)目識別是適用PPP模式的前提，這個問題的重要性等同于國際私法中的識別問題。國際上的經(jīng)驗(yàn)表明，項(xiàng)目適用PPP模式前提條件是物有所值，對此財(cái)金[2014]113號文的主筆十分清楚。財(cái)金[2014]113號文其實(shí)明確了通過“物有所值”和“財(cái)政承受能力驗(yàn)證”是項(xiàng)目適用PPP模式的前提條件。筆者在此要強(qiáng)調(diào)，鑒于“項(xiàng)目識別”中物有所值評價和財(cái)政承受能力驗(yàn)證的重要性，中央部門應(yīng)該出臺相關(guān)操作指南。地方確實(shí)需要中央層面的指導(dǎo)，地方政府需要的是實(shí)實(shí)在在的操作指南、標(biāo)準(zhǔn)合同、技術(shù)規(guī)范，如何Value for money。

（五）如何理解財(cái)金[2014]113號文第十七條關(guān)于項(xiàng)目采購方式之規(guī)定？

雖然財(cái)金[2014]113號文規(guī)定“項(xiàng)目采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，但是財(cái)金[2014]113號文編制者十分清楚“競爭性磋商”采購方式是PPP項(xiàng)目采購最佳實(shí)踐。故在財(cái)金[2014]113號文對“競爭性磋商采購方式”作出十分詳細(xì)的規(guī)定。筆者也認(rèn)為，按照目前法律規(guī)定，PPP項(xiàng)目應(yīng)該適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。在《招標(biāo)投標(biāo)法》管轄下，工程采購采取公開招投標(biāo)是常態(tài)。如果工程項(xiàng)目實(shí)施“競爭性磋商”則要修法。

（六）如何理解財(cái)金[2014]113號第二十八條關(guān)于爭議之規(guī)定？

財(cái)金[2014]113號第二十八條提到在項(xiàng)目合同執(zhí)行和管理過程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“合同修訂、違約責(zé)任和爭議解決”都是重大問題。律師對爭議解決條款十分關(guān)注，然而財(cái)金[2014]113號第二十八條關(guān)于“

（三）爭議解決”“在項(xiàng)目實(shí)施過程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請仲裁或提起民事訴訟”沒有采納國際上通行的“爭議解決升級條款”的最佳模式。筆者希望在將來出臺的標(biāo)準(zhǔn)合同文本中見到同國際接軌的關(guān)于糾紛處理升級條款。

五、結(jié)論和建議

（一）筆者沒有能力對推進(jìn)PPP模式遇到的重大問題談體會遑論談觀點(diǎn)，筆者僅僅是圍繞著財(cái)金[2014]113號文部分相關(guān)條款談點(diǎn)學(xué)習(xí)體會。

（二）建議盡快出臺PPP專門法律，對推進(jìn)PPP項(xiàng)目法律障礙進(jìn)行清障，對順利進(jìn)行PPP項(xiàng)目牽涉的法律問題進(jìn)行規(guī)范，做好PPP頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)務(wù)之急是要參考國際上最佳實(shí)踐，總結(jié)中國幾十年BOT/PPP本土實(shí)踐，形成中國特色的PPP法律、標(biāo)準(zhǔn)合同文本和操作指引。

（三）建議中央相關(guān)部門出臺一份（二份就多了）“物有所值評價指南”切實(shí)指導(dǎo)PPP項(xiàng)目識別工作。

（四）建議在中央層面成立PPP中心，協(xié)調(diào)管理立項(xiàng)、評估、篩選、招投評標(biāo)、監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣、實(shí)施指南、示范合同等。如果不能成立實(shí)體機(jī)構(gòu)，則應(yīng)成立一個明確由副總理牽頭的跨部委PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，旅游行業(yè)都有哦。

第三篇：PPP核心法規(guī)匯總

PPP核心法規(guī)匯總

（1）財(cái)金〔2014〕76號

2014年9月23日財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，被稱之為我國PPP模式的總動員。（2）發(fā)改投資〔2014〕2724號

2014年12月2日，國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，并隨文下發(fā)了《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。

2014年

（1）財(cái)金〔2014〕113號：財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（2014-11-29），以規(guī)范項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程；

（2）財(cái)金〔2014〕112號：財(cái)政部《關(guān)于政府和社會資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（2014-11-30），并發(fā)布了第一批30個PPP示范項(xiàng)目名單；（3）財(cái)金〔2014〕156號：財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（2014-12-30），制定下發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，加強(qiáng)對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理。

2015年

（1）1月19日，國家發(fā)改委公布了關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》征求意見稿，財(cái)政部也公布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》，并發(fā)布了PPP項(xiàng)目合同指南。

（2）3月17日，國家發(fā)展改革委和國家開發(fā)銀行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，對社會資本開出了更優(yōu)厚的條件，其中包括貸款期限最長可達(dá)30年、貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠等。

（3）4月25日，國家發(fā)改委、財(cái)政部、交通部、住建部、水利部、中國人民銀行等聯(lián)合印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，《辦法》規(guī)定將“轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府與社會資本的協(xié)商合作”作為特許經(jīng)營實(shí)施的四項(xiàng)原則之一。并強(qiáng)調(diào)“行政區(qū)劃的調(diào)整、政府的換屆、部門調(diào)整和負(fù)責(zé)人的變更都不得影響特許經(jīng)營協(xié)議的履行”。

（4）5月5日，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了文化部、財(cái)政部、新聞出版廣電總局、體育總局等《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》，要求努力營造政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的良好環(huán)境，積極有序推進(jìn)政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作，并下發(fā)了《政府向社會力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，成為公共文化服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式的首個指導(dǎo)性文件。

（5）6月25日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》，進(jìn)一步明確了加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施和政策保障機(jī)制，并安排上報(bào)第二批PPP示范項(xiàng)目。

（6）7月2日，國家發(fā)改委印發(fā)了關(guān)于切實(shí)做好《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》貫徹實(shí)施工作的通知，進(jìn)一步明確了貫徹落實(shí)《辦法》的重要意義和重點(diǎn)任務(wù)。

（7）7月10日，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、銀監(jiān)會、國家鐵路局等聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴(kuò)大社會資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》，指出吸引社會資本進(jìn)入是深化鐵路投融資體制改革、加快鐵路建設(shè)的重要舉措。（8）9月25日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于公布第二批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目的通知》，發(fā)布了第二批PPP示范項(xiàng)目名單，共206個，總投資金額6,589億元。此次公布的第二批PPP項(xiàng)目仍以公路、軌交等基礎(chǔ)設(shè)施，以及養(yǎng)老院、醫(yī)療設(shè)施、污水處理、教育設(shè)施、城市管廊等公用設(shè)施為主。其中，河南省PPP示范項(xiàng)目達(dá)41個，數(shù)量排在第一位，占比達(dá)到20%；其次是云南省，PPP示范項(xiàng)目為18個，排在第二位，占比為8.7%。

（9）12月8日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于實(shí)施政府和社會資本合作項(xiàng)目以獎代補(bǔ)政策的通知》，要求對中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目中的新建項(xiàng)目，財(cái)政部將在項(xiàng)目完成采購確定社會資本合作方后，按照項(xiàng)目投資規(guī)模給予一定獎勵。其中，投資規(guī)模3億元以下的項(xiàng)目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項(xiàng)目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）的項(xiàng)目獎勵800萬元。獎勵資金由財(cái)政部門統(tǒng)籌用于項(xiàng)目全生命周期過程中的各項(xiàng)財(cái)政支出，主要包括項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼等。

（10）12月18日，財(cái)政部印發(fā)《PPP物有所值評價指引（試行）》。

2016年

（1）1月初，財(cái)政部對外發(fā)布了《中華人民共和國政府和社會資本合作法》（征求意見稿），共七章59條，成為我國PPP領(lǐng)域的第一部對外發(fā)布并征求意見的法律。隨后，國家發(fā)改委發(fā)布了《中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(草案征求意見稿)》，業(yè)內(nèi)專家表示，特許經(jīng)營法和PPP立法這兩部正在起草中的法律，許多內(nèi)容重復(fù)交叉，還有不少意見相左。

（2）2月22日，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確要求通過引入市場機(jī)制，將公路水路交通運(yùn)輸領(lǐng)域部分政府公共服務(wù)事項(xiàng)從“直接提供”轉(zhuǎn)為“購買服務(wù)”。購買內(nèi)容包括公路服務(wù)事項(xiàng)、水路服務(wù)事項(xiàng)、運(yùn)輸服務(wù)事項(xiàng)、事務(wù)管理事項(xiàng)等方面，將逐步交由社會力量承擔(dān)。（3）5月28日，國家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》，要求各地要進(jìn)一步加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，積極推動政府和社會資本合作順利實(shí)施；同時要求完善合理的投資回報(bào)機(jī)制，著力提高PPP項(xiàng)目融資效率等七個方面的具體措施，進(jìn)一步做好PPP相關(guān)工作。

（4）6月12日，財(cái)政部、住建部、交通部、國土部、環(huán)保部、水利部等二十個部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》，對開展第三批示范項(xiàng)目全流程進(jìn)行了詳細(xì)介紹和規(guī)范。并附錄PPP示范項(xiàng)目的評審標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)PPP示范項(xiàng)目的材料清單和PPP示范項(xiàng)目申報(bào)清單。（5）6月21日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于成立政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（國辦發(fā)〔2016〕48號），國務(wù)院副總理張高麗任組長，財(cái)政部部長樓繼偉任副組長，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在財(cái)政部，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。財(cái)政部部長助理戴柏華兼任辦公室主任。

（6）6月27日，財(cái)政部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于申報(bào)水污染防治領(lǐng)域PPP推介項(xiàng)目的通知》，各省級財(cái)政、環(huán)保部門要把好項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)，確保項(xiàng)目設(shè)計(jì)符合財(cái)政部關(guān)于PPP相關(guān)規(guī)定。省級單位申報(bào)的推介項(xiàng)目數(shù)量不應(yīng)超過10個，具體數(shù)量自行決定。申報(bào)項(xiàng)目需已納入PPP綜合信各息管理平臺管理。

（7）6月29日，財(cái)政部、住建部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于申報(bào)市政公用領(lǐng)域PPP推介項(xiàng)目的通知》，各省級財(cái)政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門要把好項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)，確保項(xiàng)目設(shè)計(jì)符合財(cái)政部關(guān)于PPP相關(guān)規(guī)定。各省級單位申報(bào)的推介項(xiàng)目數(shù)量不應(yīng)超過10個，具體數(shù)量自行決定。申報(bào)項(xiàng)目需已納入PPP綜合信息管理平臺管理。

（8）7月7日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，聽取PPP模式推廣情況匯報(bào)。李克強(qiáng)當(dāng)即明確要求由國務(wù)院法制辦牽頭，加快推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程，以更好的法治環(huán)境更大激發(fā)社會投資活力。

（9）8月10日，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，明確要求各地發(fā)展改革部門會同有關(guān)行業(yè)主管部門，切實(shí)做好能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）推進(jìn)工作。業(yè)內(nèi)專家表示，《通知》印發(fā)，標(biāo)志著我國推進(jìn)PPP工作職責(zé)分工更加明確，由國家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目推進(jìn)獲得國務(wù)院認(rèn)可，接下來，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等“6+1”個基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目推進(jìn)有望加速。至此，國家發(fā)展改革委與財(cái)政部兩部門推進(jìn)PPP工作職責(zé)分工得以明確，分領(lǐng)域牽頭負(fù)責(zé)工作機(jī)制正式建立。

（10）10月11日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》，要求各級財(cái)政部門切實(shí)踐行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最新要求，進(jìn)一步推動公共服務(wù)從政府供給向合作供給、從單一投入向多元投入、從短期平衡向中長期平衡轉(zhuǎn)變。特別是在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助。（11）10月13日，財(cái)政部、環(huán)保部、交通部等二十部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目加快推動示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》，確定北京市首都地區(qū)環(huán)線高速公路（通州—大興段）等516個項(xiàng)目作為第三批PPP示范項(xiàng)目，計(jì)劃總投資金額11,708億元。同時要求第一批示范項(xiàng)目應(yīng)于2016年底前完成采購，第二批示范項(xiàng)目應(yīng)于2017年3月底前完成采購，逾期未完成采購的將調(diào)出示范項(xiàng)目名單；第三批示范項(xiàng)目原則上應(yīng)于2017年9月底前完成采購。（12）10月20日，財(cái)政部《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知，進(jìn)一步明確財(cái)政部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的工作要求。此辦法適用于中華人民共和國境內(nèi)能源、交通運(yùn)輸、市政公用、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域開展的各類PPP項(xiàng)目。

（13）10月24日，國家發(fā)改委印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》，本導(dǎo)則適用于在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PPP模式的項(xiàng)目。并指出政府和社會資本合作模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類。在項(xiàng)目融資及建設(shè)方面，指出PPP項(xiàng)目融資責(zé)任由項(xiàng)目公司或社會資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門不應(yīng)為項(xiàng)目公司或社會資本方的融資提供擔(dān)保。

（14）12月21日，國家發(fā)展改革委、中國證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》。要求各省級發(fā)展改革委于2017年2月17日前，推薦1-3個首批擬進(jìn)行證券化融資的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，報(bào)送國家發(fā)展改革委。國家發(fā)展改革委、中國證監(jiān)會將共同努力，力爭盡快發(fā)行PPP項(xiàng)目證券化產(chǎn)品，并及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、交流推廣。這是國務(wù)院有關(guān)部門首次正式啟動PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，對盤活PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)，提高PPP項(xiàng)目資產(chǎn)流動性，更好地吸引社會資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，推動我國PPP模式持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

（15）12月30日，財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政部政府和社會資本合作(PPP)專家?guī)旃芾磙k法》(下稱《辦法》)，PPP專家?guī)鞂?shí)行開放申請制，專家申請具體條件如學(xué)歷、工作年限等也予以明確，入庫專家工作職責(zé)、義務(wù)也有了說明。

2017年

（1）2月17日，上海證券交易所、深圳證券交易所分別對各自的市場參與人發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的通知》?！锻ㄖ贩Q，交易所成立PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作小組，明確專人負(fù)責(zé)落實(shí)相應(yīng)職責(zé)，對于符合條件的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品建立綠色通道，提升受理、評審和掛牌轉(zhuǎn)讓工作效率。《通知》還稱，項(xiàng)目申報(bào)階段實(shí)行即報(bào)即審，受理后5個工作日內(nèi)出具反饋意見，管理人提交反饋回復(fù)確認(rèn)后3個工作日內(nèi)召開工作小組會議，明確是否符合掛牌要求。項(xiàng)目掛牌階段專人專崗負(fù)責(zé)，提升掛牌手續(xù)辦理效率。當(dāng)日，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會也發(fā)布《關(guān)于PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品實(shí)施專人專崗備案的通知》，確定專項(xiàng)計(jì)劃管理人按照《資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃備案管理辦法》的要求，通過基金業(yè)協(xié)會備案管理系統(tǒng)以電子化方式報(bào)備PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，備案網(wǎng)址為：ba.amac.org.cn。

（2）2月27日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2017年立法工作計(jì)劃的通知》，明確2017年立法工作計(jì)劃，包括政府投資條例（發(fā)展改革委起草），私募投資基金管理暫行條例（證監(jiān)會起草），基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目引入社會資本條例（法制辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部起草）等。這意味著我國首部PPP法將以《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目引入社會資本條例》的形式出現(xiàn)。

（3）3月7日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》。《意見》從5個方面提出了37條具體可操作的政策措施?！兑庖姟分赋觯M(jìn)一步激發(fā)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等社會領(lǐng)域投資活力，著力增加產(chǎn)品和服務(wù)供給，不斷優(yōu)化質(zhì)量水平，對于提升人民群眾獲得感、挖掘社會領(lǐng)域投資潛力、保持投資穩(wěn)定增長、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。《意見》提出，引導(dǎo)社會資本以政府和社會資本合作（PPP）模式參與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、文化設(shè)施、體育設(shè)施建設(shè)運(yùn)營，開展PPP項(xiàng)目示范。

第四篇：PPP項(xiàng)目操作流程及所涉法律文件

PPP項(xiàng)目操作流程及所涉法律文件

政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀(jì)九十年代發(fā)源于英國，泛指在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，對符合條件的項(xiàng)目采取政府與社會資本合作經(jīng)營的模式。這種模式是對傳統(tǒng)意義上應(yīng)由政府負(fù)責(zé)并主導(dǎo)的社會服務(wù)體系的補(bǔ)充或替代，如果項(xiàng)目投入、產(chǎn)出規(guī)劃、設(shè)計(jì)合理，管理規(guī)范，運(yùn)行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財(cái)政困境，也能提高政府提供社會服務(wù)的效率及效益，也能為公眾創(chuàng)造福祉。

這里的社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

為加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，隨后國務(wù)院、財(cái)政部和國家發(fā)改委于2014下半年至2015年期間密集發(fā)文，積極推動PPP項(xiàng)目的實(shí)施，PPP模式在中國迎來新的發(fā)展浪潮已是大勢所趨。

由于PPP項(xiàng)目參與主體眾多，法律關(guān)系、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉及到投融資、特許經(jīng)營、招投標(biāo)、政府采購、公司、預(yù)算等的眾多法律門類，如何實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全流程規(guī)范運(yùn)作，如何明確、具體的規(guī)范各方權(quán)利、合理分擔(dān)風(fēng)險，需要法律工作者予以認(rèn)真的研究。

PPP項(xiàng)目的操作流程包括項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個階段，PPP項(xiàng)目所涉的全套法律文件亦分別體現(xiàn)在這五個階段之內(nèi)。PPP項(xiàng)目的全部操作流程及相關(guān)法律文件的概貌，詳見如下圖表：

一、項(xiàng)目識別階段

所謂項(xiàng)目識別，即政府在確定一個基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目是否采用PPP模式時，需綜合評價該項(xiàng)目就是否符合“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。

（一）項(xiàng)目發(fā)起 根據(jù)PPP項(xiàng)目發(fā)起方式的不同，PPP項(xiàng)目包括政府發(fā)起、社會資本發(fā)起兩種方式，以政府發(fā)起為主。

在政府發(fā)起方式中，財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目；

在社會資本發(fā)起方式中，社會資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門推薦潛在政府和社會資本合作項(xiàng)目。

在上述過程中，涉及到PPP項(xiàng)目中的第一個重要的法律文件——《項(xiàng)目建議書》。項(xiàng)目建議書的主要內(nèi)容一般包括：①項(xiàng)目概況；②項(xiàng)目必要性；③項(xiàng)目規(guī)劃；④項(xiàng)目建設(shè)條件分析；⑤項(xiàng)目投融資方案。

（二）項(xiàng)目篩選

財(cái)政部門會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目和中期開發(fā)計(jì)劃。

對于列入開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案。

產(chǎn)出說明（Output Specification），是指項(xiàng)目建成后項(xiàng)目資產(chǎn)所應(yīng)達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的交付范圍、標(biāo)準(zhǔn)和績效水平等。

在上述過程中，涉及法律文件是：

1、新建、改建項(xiàng)目： ①《項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》；②《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》；③《項(xiàng)目初步實(shí)施方案》。

2、存量項(xiàng)目： ①《存量公共資產(chǎn)的歷史資料》；②《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》；③《項(xiàng)目初步實(shí)施方案》。

(三)物有所值評價

物有所值（Value for Money, VFM），是指一個組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

物有所值評價包括定性評價和定量評價?，F(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定量評價可作為項(xiàng)目全生命周期內(nèi)風(fēng)險分配、成本測算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及項(xiàng)目決策和績效評價的參考依據(jù)。應(yīng)統(tǒng)籌定性評價和定量評價結(jié)論，做出物有所值評價結(jié)論。物有所值評價結(jié)論分為“通過”和“未通過”?！巴ㄟ^”的項(xiàng)目，可進(jìn)行財(cái)政承受能力論證；“未通過”的項(xiàng)目，可在調(diào)整實(shí)施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。

定性評價重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

全生命周期（Whole Life Cycle），是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)至終止移交的完整周期。

公共部門比較值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設(shè)運(yùn)營凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本、自留風(fēng)險承擔(dān)成本和競爭性中立調(diào)整成本等。

開展物有所值評價時，項(xiàng)目本級財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)會同行業(yè)主管部門，明確是否開展定量評價，并明確定性評價程序、指標(biāo)及其權(quán)重、評分標(biāo)準(zhǔn)等基本要求。開展物有所值定量評價時，項(xiàng)目本級財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)會同行業(yè)主管部門，明確定量評價內(nèi)容、測算指標(biāo)和方法，以及定量評價結(jié)論是否作為采用PPP模式的決策依據(jù)。

定性評價指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評價指標(biāo)?？筛鶕?jù)具體情況設(shè)置補(bǔ)充評價指標(biāo)。補(bǔ)充評價指標(biāo)主要是六項(xiàng)基本評價指標(biāo)未涵蓋的其他影響因素，包括項(xiàng)目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準(zhǔn)確性、運(yùn)營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。全生命周期整合程度指標(biāo)主要考核在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營和維護(hù)等環(huán)節(jié)能否實(shí)現(xiàn)長期、充分整合。

風(fēng)險識別與分配指標(biāo)主要考核在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，各風(fēng)險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進(jìn)行合理分配。

績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新指標(biāo)主要考核是否建立以基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導(dǎo)向的績效標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制，是否落實(shí)節(jié)能環(huán)保、支持本國產(chǎn)業(yè)等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創(chuàng)新。

潛在競爭程度指標(biāo)主要考核項(xiàng)目內(nèi)容對社會資本參與競爭的吸引力。

政府機(jī)構(gòu)能力指標(biāo)主要考核政府轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)、依法履約、行政監(jiān)管和項(xiàng)目執(zhí)行管理等能力。

可融資性指標(biāo)主要考核項(xiàng)目的市場融資能力。

在各項(xiàng)評價指標(biāo)中，六項(xiàng)基本評價指標(biāo)權(quán)重為80%，其中任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過20%；補(bǔ)充評價指標(biāo)權(quán)重為20%，其中任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過10%。

每項(xiàng)指標(biāo)評分分為五個等級，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對應(yīng)分值分別為100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。項(xiàng)目本級財(cái)政部門（或PPP中心）會同行業(yè)主管部門，按照評分等級對每項(xiàng)指標(biāo)制定清晰準(zhǔn)確的評分標(biāo)準(zhǔn)。

定性評價專家組包括財(cái)政、資產(chǎn)評估、會計(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面專家等。專家在充分討論后按評價指標(biāo)逐項(xiàng)打分，按照指標(biāo)權(quán)重計(jì)算加權(quán)平均分，得到評分結(jié)果，形成專家組意見。

項(xiàng)目本級財(cái)政部門（或PPP中心）會同行業(yè)主管部門根據(jù)專家組意見，做出定性評價結(jié)論。原則上，評分結(jié)果在60分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。

定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

PPP值可等同于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值，參照《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號）及有關(guān)規(guī)定測算。

PSC值是以下三項(xiàng)成本的全生命周期現(xiàn)值之和：

1、參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本；

2、競爭性中立調(diào)整值；

3、項(xiàng)目全部風(fēng)險成本。

參照項(xiàng)目可根據(jù)具體情況確定為： 假設(shè)政府采用現(xiàn)實(shí)可行的、最有效的傳統(tǒng)投資方式實(shí)施的、與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出相同的虛擬項(xiàng)目； 最近五年內(nèi)，相同或相似地區(qū)采用政府傳統(tǒng)投資方式實(shí)施的、與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出相同或非常相似的項(xiàng)目。

建設(shè)凈成本主要包括參照項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、升級、改造、大修等方面投入的現(xiàn)金以及固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)等實(shí)物和無形資產(chǎn)的價值，并扣除參照項(xiàng)目全生命周期內(nèi)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)讓、租賃或處置資產(chǎn)所獲的收益。

運(yùn)營維護(hù)凈成本主要包括參照項(xiàng)目全生命周期內(nèi)運(yùn)營維護(hù)所需的原材料、設(shè)備、人工等成本，以及管理費(fèi)用、銷售費(fèi)用和運(yùn)營期財(cái)務(wù)費(fèi)用等，并扣除假設(shè)參照項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制相同情況下能夠獲得的使用者付費(fèi)收入等。

競爭性中立調(diào)整值主要是采用政府傳統(tǒng)投資方式比采用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目少支出的費(fèi)用，通常包括少支出的土地費(fèi)用、行政審批費(fèi)用、有關(guān)稅費(fèi)等。

項(xiàng)目全部風(fēng)險成本包括可轉(zhuǎn)移給社會資本的風(fēng)險承擔(dān)成本和政府自留風(fēng)險的承擔(dān)成本，參照《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號）第二十一條及有關(guān)規(guī)定測算。

政府自留風(fēng)險承擔(dān)成本等同于PPP值中的全生命周期風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任，兩者在PSC值與PPP值比較時可對等扣除。

用于測算PSC值的折現(xiàn)率應(yīng)與用于測算PPP值的折現(xiàn)率相同，參照《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號）第十七條及有關(guān)規(guī)定測算。

PPP值小于或等于PSC值的，認(rèn)定為通過定量評價；PPP值大于PSC值的，認(rèn)定為未通過定量評價。

項(xiàng)目本級財(cái)政部門（或PPP中心）會同行業(yè)主管部門，在物有所值評價結(jié)論形成后，完成物有所值評價報(bào)告編制工作，報(bào)省級財(cái)政部門備案，并將報(bào)告電子版上傳PPP綜合信息平臺。物有所值評價報(bào)告內(nèi)容包括：

1、項(xiàng)目基礎(chǔ)信息。主要包括項(xiàng)目概況、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和績效標(biāo)準(zhǔn)、PPP運(yùn)作方式、風(fēng)險分配框架和付費(fèi)機(jī)制等。

2、評價方法。主要包括定性評價程序、指標(biāo)及權(quán)重、評分標(biāo)準(zhǔn)、評分結(jié)果、專家組意見以及定量評價的PSC值、PPP值的測算依據(jù)、測算過程和結(jié)果等。

3、評價結(jié)論，分為“通過”和“未通過”。

4、附件。通常包括（初步）實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、PPP項(xiàng)目合同、績效監(jiān)測報(bào)告和中期評估報(bào)告等。

在上述過程中，涉及的法律文件是：

《項(xiàng)目物有所值評價報(bào)告》，該文件主要包括：①物有所值定性分析；②物有所值定量分析；③物有所值評價結(jié)論。

（四）財(cái)政承受能力論證

財(cái)政承受能力論證是指識別、測算PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評估項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

財(cái)政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅(jiān)持合理預(yù)測、公開透明、從嚴(yán)把關(guān)，統(tǒng)籌處理好當(dāng)期與長遠(yuǎn)關(guān)系，嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目財(cái)政支出規(guī)模。

財(cái)政承受能力論證的結(jié)論分為通過論證和未通過論證。通過論證的項(xiàng)目，各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。未通過論證的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。

財(cái)政承受能力論證首先要進(jìn)行責(zé)任識別。PPP項(xiàng)目全生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。

股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。

運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任是指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險帶來的財(cái)政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。

配套投入支出責(zé)任是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。配套投入支出應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案合理確定。

財(cái)政承受能力論證其次要進(jìn)行支出測算。財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)綜合考慮各類支出責(zé)任的特點(diǎn)、情景和發(fā)生概率等因素，對項(xiàng)目全生命周期內(nèi)財(cái)政支出責(zé)任分別進(jìn)行測算。

股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值。計(jì)算公式為：

運(yùn)營補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測算。

對政府付費(fèi)模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各現(xiàn)值）、運(yùn)營成本和合理利潤。計(jì)算公式為：

對可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各現(xiàn)值）、運(yùn)營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。計(jì)算公式為：

n代表折現(xiàn)年數(shù)。財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)。

折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。

合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險等因素確定。在計(jì)算運(yùn)營補(bǔ)貼支出時，應(yīng)當(dāng)充分考慮合理利潤率變化對運(yùn)營補(bǔ)貼支出的影響。

PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中的定價和調(diào)價機(jī)制通常與消費(fèi)物價指數(shù)、勞動力市場指數(shù)等因素掛鉤，會影響運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。在可行性缺口補(bǔ)助模式下，運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任受到使用者付費(fèi)數(shù)額的影響，而使用者付費(fèi)的多少因定價和調(diào)價機(jī)制而變化。在計(jì)算運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額時，應(yīng)當(dāng)充分考慮定價和調(diào)價機(jī)制的影響。

風(fēng)險承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風(fēng)險承擔(dān)支出應(yīng)為扣除該等風(fēng)險賠款金額的凈額。

比例法。在各類風(fēng)險支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測算的情況下，可以按照項(xiàng)目的全部建設(shè)成本和一定時期內(nèi)的運(yùn)營成本的一定比例確定風(fēng)險承擔(dān)支出。

情景分析法。在各類風(fēng)險支出數(shù)額可以進(jìn)行測算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對影響風(fēng)險的各類事件和變量進(jìn)行基本不利及最壞等情景假設(shè)，測算各類風(fēng)險發(fā)生帶來的風(fēng)險承擔(dān)支出。計(jì)算公式為：

概率法。在各類風(fēng)險支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測算的情況下，可將所有可變風(fēng)險參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計(jì)算各種風(fēng)險發(fā)生帶來的風(fēng)險承擔(dān)支出。

配套投入支出責(zé)任應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費(fèi)用。配套投入支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值。計(jì)算公式為：

財(cái)政承受能力論證的核心是進(jìn)行能力評估。財(cái)政部門（或PPP中心）識別和測算單個項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任后，匯總?cè)恳褜?shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目，進(jìn)行財(cái)政承受能力評估。

財(cái)政承受能力評估包括財(cái)政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。財(cái)政支出能力評估,是根據(jù)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評估PPP項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后財(cái)政支出的影響;行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過于集中。

每一全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時對外公布。

鼓勵列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警名單的高風(fēng)險地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務(wù)。同時，審慎控制新建 PPP項(xiàng)目規(guī)模，防止因項(xiàng)目實(shí)施加劇財(cái)政收支矛盾。

在進(jìn)行財(cái)政支出能力評估時，未來一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計(jì)算，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

通過論證且經(jīng)同級人民政府審核同意實(shí)施的PPP項(xiàng)目，各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項(xiàng)目目錄，并在編制中期財(cái)政規(guī)劃時，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。

在PPP項(xiàng)目正式簽訂合同時，財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)對合同進(jìn)行審核，確保合同內(nèi)容與財(cái)政承受能力論證保持一致，防止因合同內(nèi)容調(diào)整導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任出現(xiàn)重大變化。財(cái)政部門要嚴(yán)格按照合同執(zhí)行，及時辦理支付手續(xù)，切實(shí)維護(hù)地方政府信用，保障公共服務(wù)有效供給。

在上述過程中，涉及的法律文件是：

《項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告》，該文件主要包括：①項(xiàng)目基礎(chǔ)信息；②項(xiàng)目投資估算及資金籌措；③項(xiàng)目產(chǎn)出說明；④項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制；⑤政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出；⑥風(fēng)險承擔(dān)支出。

二、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

（一）管理架構(gòu)構(gòu)成

通過物有所值評價和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

項(xiàng)目管理架構(gòu)形成后，通常應(yīng)當(dāng)委托中介機(jī)構(gòu)召開法律盡職調(diào)查。

一是項(xiàng)目內(nèi)部調(diào)查。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)擬定調(diào)研提綱，應(yīng)至少從法律和政策、經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)、項(xiàng)目自身三個方面把握，主要包括政府項(xiàng)目的批文和授權(quán)書、國家、省和地方對項(xiàng)目的關(guān)于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收費(fèi)的相關(guān)規(guī)定等；社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā)展規(guī)劃、與項(xiàng)目有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費(fèi)情況及結(jié)算和調(diào)整機(jī)制等；項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評價報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、已形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、項(xiàng)目用地的征地情況等。

二是外部投資人調(diào)查。根據(jù)項(xiàng)目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投資人進(jìn)行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實(shí)力、運(yùn)營能力、項(xiàng)目訴求等因素進(jìn)行分析研究，與潛在合適的投資人進(jìn)行溝通，組織調(diào)研及考察。

（二）項(xiàng)目實(shí)施方案編制

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案。

在上述過程中，涉及：

《項(xiàng)目實(shí)施方案》，該文件主要包括：

1、項(xiàng)目概況。項(xiàng)目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目公司股權(quán)情況等?；厩闆r主要明確項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目采用政府和社會資本合作模式運(yùn)作的必要性和可行性，以及項(xiàng)目運(yùn)作的目標(biāo)和意義。經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)主要明確項(xiàng)目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項(xiàng)目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項(xiàng)目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。

2、風(fēng)險分配基本框架。按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險。

3、項(xiàng)目運(yùn)作方式。項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

委托運(yùn)營（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會資本或項(xiàng)目公司，社會資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營費(fèi)。合同期限一般不超過8年。

管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi)。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。

建設(shè)-運(yùn)營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社會資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

建設(shè)-擁有-運(yùn)營（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交。

轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

改建-運(yùn)營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

4、交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主要包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排。項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要說明社會資本取得投資回報(bào)的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。相關(guān)配套安排主要說明由項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。

使用者付費(fèi)（User Charge），是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。

可行性缺口補(bǔ)助（Viability Gap Funding），是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。.政府付費(fèi)（Government Payment），是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)（Availability Payment）、使用量付費(fèi)（Usage Payment）和績效付費(fèi)（Performance Payment）。政府付費(fèi)的依據(jù)主要是設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)使用量和質(zhì)量等要素。

5、合同體系。合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。

6、監(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對社會資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

7、采購方式選擇。項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項(xiàng)目。

（三）物有所值、財(cái)政承受能力驗(yàn)證

財(cái)政部門應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

三、項(xiàng)目采購階段

（一）資格預(yù)審

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評審報(bào)告提交財(cái)政部門備案。項(xiàng)目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項(xiàng)目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購方式。資格預(yù)審公告應(yīng)在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。資格預(yù)審合格的社會資本在簽訂項(xiàng)目合同前資格發(fā)生變化的，應(yīng)及時通知項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預(yù)審公告》應(yīng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點(diǎn)。提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。

2、《資格預(yù)審申請》。

3、《資格預(yù)審評審》。

（二）項(xiàng)目采購文件的編制

項(xiàng)目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作。項(xiàng)目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項(xiàng)目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)明確評審小組根據(jù)與社會資本談判情況可能實(shí)質(zhì)性變動的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請》。

2、《競爭者須知》。

3、《采購方式說明》。

4、《采購程序說明》。

5、《相應(yīng)文件編制要求》。

6、《項(xiàng)目合同草案》等。

（三）項(xiàng)目采購邀請及響應(yīng)文件評審

1、組建評審小組

評審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項(xiàng)目的評審。

2、政府采購程序

項(xiàng)目采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3、競爭性磋商程序

項(xiàng)目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進(jìn)行：

（一）采購公告發(fā)布及報(bào)名。競爭性磋商公告應(yīng)在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。提交響應(yīng)文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進(jìn)行資格預(yù)審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進(jìn)行審查。允許進(jìn)行資格后審的，由評審小組在響應(yīng)文件評審環(huán)節(jié)對社會資本進(jìn)行資格審查。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以視項(xiàng)目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進(jìn)行考察核實(shí)。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應(yīng)文件截止之日前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以對已發(fā)出的采購文件進(jìn)行必要的澄清或修改，澄清或修改的內(nèi)容應(yīng)作為采購文件的組成部分。

（四）響應(yīng)文件評審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照采購文件規(guī)定組織響應(yīng)文件的接收和開啟。評審小組對響應(yīng)文件進(jìn)行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進(jìn)行多輪談判，談判過程中可實(shí)質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應(yīng)文件進(jìn)行綜合評分，編寫評審報(bào)告并向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提交候選社會資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：

1、《競爭性磋商公告》 應(yīng)包括項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和核心邊界條件、是否允許未進(jìn)行資格預(yù)審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、對社會資本提供的響應(yīng)文件要求、獲取采購文件的時間、地點(diǎn)、方式及采購文件的售價、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點(diǎn)等內(nèi)容。

2、《補(bǔ)遺文件》。

3、《競爭性磋商相應(yīng)文件》。

4、《采購需求方案》。

5、《采購需求方案評審報(bào)告》等法律文件。

（四）采購談判及項(xiàng)目合同簽訂

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進(jìn)行再次談判。

確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應(yīng)將中選社會資本響應(yīng)文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會資本簽署。

需要為項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認(rèn)談判備忘錄》。

2、《PPP項(xiàng)目合同》，該合同是PPP項(xiàng)目的核心，綜合、全面體現(xiàn)各方權(quán)利義務(wù)。內(nèi)容包括：（1）定義及解釋；（2）項(xiàng)目的范圍和期限；（3）前提條件；（4）項(xiàng)目的融資；（5）項(xiàng)目用地；（6）項(xiàng)目的建設(shè)；（7）項(xiàng)目的運(yùn)營；（8）項(xiàng)目的維護(hù)；（9）股權(quán)變更限制；（10）付費(fèi)機(jī)制；（11）履約擔(dān)保；（12）政府承諾；（13）保險；（14）守法義務(wù)及法律變更；（15）不可抗力；（16）政府方的監(jiān)督和介入；（17）違約、提起終止和終止后處理機(jī)制；（18）項(xiàng)目的移交；（19）適用法律及爭議解決；（20）合同附件；（21）其他。

3、《項(xiàng)目合同補(bǔ)充合同》等。

四、項(xiàng)目執(zhí)行階段

（一）項(xiàng)目公司設(shè)立

社會資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。

（二）融資管理

項(xiàng)目融資由社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

（三）政府支付及績效監(jiān)測

項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立政府和社會資本合作項(xiàng)目政府支付臺賬，嚴(yán)格控制政府財(cái)政風(fēng)險。在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后，政府和社會資本合作項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門備案。

政府有支付義務(wù)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實(shí)際績效直接或通知財(cái)政部門向社會資本或項(xiàng)目公司及時足額支付。設(shè)置超額收益分享機(jī)制的，社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定向政府及時足額支付應(yīng)享有的超額收益。

社會資本或項(xiàng)目公司違反項(xiàng)目合同約定，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時接管項(xiàng)目，直至啟動項(xiàng)目提前終止程序。

在項(xiàng)目合同執(zhí)行和管理過程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注合同修訂、違約責(zé)任和爭議解決等工作。

1、合同修訂。按照項(xiàng)目合同約定的條件和程序，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會資本或項(xiàng)目公司可根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求量及結(jié)構(gòu)等條件的變化，提出修訂項(xiàng)目合同申請，待政府審核同意后執(zhí)行。

2、違約責(zé)任。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會資本或項(xiàng)目公司未履行項(xiàng)目合同約定義務(wù)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項(xiàng)目合同等。

3、爭議解決。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

（四）中期評估

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3-5年對項(xiàng)目進(jìn)行中期評估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報(bào)財(cái)政部門備案。政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項(xiàng)目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價格和收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動者權(quán)益等。社會公眾及項(xiàng)目利益相關(guān)方發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在違法、違約情形或公共產(chǎn)品和服務(wù)不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的，可向政府職能部門提請監(jiān)督檢查。

在上述過程中，涉及的法律文件是：

1、項(xiàng)目公司設(shè)立文件。

2、《融資方案》。

3、《履約保函》。

4、《項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)季/年報(bào)》。

5、《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》。

6、《修訂項(xiàng)目合同申請》等。

五、項(xiàng)目移交階段

（一）移交準(zhǔn)備 項(xiàng)目移交時，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回項(xiàng)目合同約定的項(xiàng)目資產(chǎn)。項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補(bǔ)償方式包括無償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項(xiàng)目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等；移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標(biāo)。采用有償移交的，項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定補(bǔ)償方案；沒有約定或約定不明的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位”原則擬定補(bǔ)償方案，報(bào)政府審核同意后實(shí)施。

根據(jù)對PPP項(xiàng)目運(yùn)作理解程度的不同，業(yè)界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項(xiàng)目執(zhí)行完畢(特許經(jīng)營期滿)后項(xiàng)目資產(chǎn)的移交。

財(cái)政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金【2014】113號文)中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。此外，若PPP項(xiàng)目采取TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-運(yùn)營-移交)運(yùn)作模式，項(xiàng)目開始前的第一T也應(yīng)屬于移交階段的范圍。即PPP項(xiàng)目移交階段的移交范圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

（二）性能測試

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組，根據(jù)項(xiàng)目合同約定與社會資本或項(xiàng)目公司確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。項(xiàng)目移交工作組應(yīng)委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，按照項(xiàng)目合同約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評估，作為確定補(bǔ)償金額的依據(jù)。

項(xiàng)目移交工作組應(yīng)嚴(yán)格按照性能測試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試。性能測試結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，移交工作組應(yīng)要求社會資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)配合做好項(xiàng)目運(yùn)營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。

（三）績效評價

項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門應(yīng)組織有關(guān)部門對項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。評價結(jié)果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據(jù)。

PPP法律文本體系、核心條款

宏觀來看，PPP（Public Private Paternship，公私合作）模式作為一種公共產(chǎn)品提供方式，具備兩大功能：其一是交易，基本目標(biāo)在于公共項(xiàng)目的資金融通與結(jié)構(gòu)安排；其二是管理，基本目標(biāo)在于公共項(xiàng)目的效率提升與福利增進(jìn)。PPP模式實(shí)現(xiàn)上述兩大功能的基礎(chǔ)，是其內(nèi)在的法律關(guān)系架構(gòu)，外在表現(xiàn)為一系列法律文本體系，尤其是其中一些重要合同及關(guān)鍵性條款居于樞紐地位。對PPP模式法律文本體系作系統(tǒng)梳理，并詳細(xì)解構(gòu)個別核心條款，可為PPP模式中各方權(quán)利、義務(wù)的配置和調(diào)整，以及有效維護(hù)公共利益提供可鑒之資。

一、PPP模式的法律文本體系及公、私權(quán)益協(xié)調(diào)

PPP模式的法律文本體系主要由三個方面組成，一是基礎(chǔ)交易合同體系，側(cè)重于解決商務(wù)層面事宜，二是融資合同體系，側(cè)重于安排資金、資本層面事宜，三是協(xié)調(diào)機(jī)制，側(cè)重于相關(guān)重要事項(xiàng)中的權(quán)益配置及程序性事宜。事實(shí)上商務(wù)和融資合同文本中亦會涉及權(quán)益配置和程序性條款。但考慮到合同雙方在文本中約定第三方義務(wù)在法理上是被禁止的，同時公共部門對于基礎(chǔ)交易合同和融資合同體系的參與又十分有限，因此這里的協(xié)調(diào)機(jī)制主要是指以特許權(quán)協(xié)議為核心，涉及公、私間利益協(xié)調(diào)及公共產(chǎn)品提供的專門性機(jī)制設(shè)計(jì)。

（一）基礎(chǔ)交易合同體系 基礎(chǔ)交易合同體系按照項(xiàng)目商務(wù)架構(gòu)，可以劃分為如下幾個子體系。其一，項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)合同。PPP項(xiàng)目前期，通常由公共部門充任的項(xiàng)目發(fā)起人，會聯(lián)合私人部門合作方，對項(xiàng)目發(fā)起和組織事宜進(jìn)行談判磋商，明確各方行動指南和職責(zé)分工，其合同文本成果通常為MOU（合作備忘錄）和Route Map（路線圖）。由于項(xiàng)目EPC（設(shè)計(jì)、采購和建設(shè)）事項(xiàng)不一定由PPP框架下的項(xiàng)目實(shí)質(zhì)合作方進(jìn)行，通常外包處理，加之與項(xiàng)目建設(shè)施工相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)可行性論證以及環(huán)境社會影響評估事項(xiàng)絕大多數(shù)對外委托給獨(dú)立第三方，這樣就形成了工程合同、委托協(xié)議等法律文本。其二，項(xiàng)目運(yùn)營管理相關(guān)合同。如果項(xiàng)目公司僅是一個資本平臺，運(yùn)營管理由專門的項(xiàng)目管理公司來承擔(dān)，這類合同會由項(xiàng)目公司和項(xiàng)目管理主體簽訂。否則，相關(guān)契約通常會以項(xiàng)目公司章程形式體現(xiàn)。在內(nèi)容上，通常涉及項(xiàng)目運(yùn)行和經(jīng)營管理，以及資產(chǎn)的管理和使用事項(xiàng)，對項(xiàng)目資產(chǎn)使用范圍和期限、運(yùn)營管理和后期投入等進(jìn)行規(guī)約。其三，供應(yīng)合同及產(chǎn)品銷售合同。PPP項(xiàng)目不但要通過產(chǎn)品銷售實(shí)現(xiàn)預(yù)期利潤，從而有效吸引社會資本和私人部門參與，同時必須保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)有效提供。供應(yīng)合同主要保障的是能源或原材料等基礎(chǔ)投入品供應(yīng)的穩(wěn)定性。項(xiàng)目產(chǎn)品銷售合同的核心，一是交易價格，重點(diǎn)關(guān)注價格鎖定程度，主要體現(xiàn)為階梯價格或價格調(diào)整機(jī)制的確定；二是交易數(shù)量，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)品的買方接收數(shù)量和結(jié)算數(shù)量的確定，一般有按照實(shí)際提供量、實(shí)際消費(fèi)量或固定上限結(jié)算，以及Take or Pay（照付不議）等結(jié)算方式。

（二）融資合同體系

融資合同體系是PPP模式中政府和社會資本合作關(guān)系的本質(zhì)體現(xiàn)。通常，PPP項(xiàng)目通過設(shè)立SPV（特殊目的實(shí)體）作為資金和資本整合的平臺，因此SPV設(shè)立文件是融資文本體系的骨架。尤其是SPV章程和股東間協(xié)議，會在明確項(xiàng)目資產(chǎn)邊界、協(xié)調(diào)股東權(quán)益和構(gòu)建項(xiàng)目公司決策機(jī)制等方面起到核心作用。此外，項(xiàng)目融資往往會涉及貸款、債券發(fā)行和融資租賃等債權(quán)性質(zhì)協(xié)議，根據(jù)不同的債務(wù)融資方式，會包含諸多一般性融資條款，當(dāng)然其核心內(nèi)容是資金價格、融資前提條件和放、還款安排。為保障資金安全，項(xiàng)目融資中通常會基于債權(quán)人或股權(quán)人利益，以及合理規(guī)避風(fēng)險的需求，設(shè)置從屬于股權(quán)和債務(wù)融資協(xié)議的抵、質(zhì)押或擔(dān)保措施，購買財(cái)產(chǎn)保險和信用保險，擔(dān)保協(xié)議和保單條款的主干則是風(fēng)險覆蓋范圍、受益人及賠付條件。為了有效配置追索、保全乃至債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等事項(xiàng)中的債權(quán)人表決權(quán)，并在債權(quán)人間平衡保險和擔(dān)保權(quán)益，對包括PPP模式在內(nèi)的多數(shù)項(xiàng)目融資而言，債權(quán)人間協(xié)議是必不可少的。

（三）以特許權(quán)協(xié)議為核心的協(xié)調(diào)機(jī)制 PPP文本體系中協(xié)調(diào)機(jī)制的核心部分是特許權(quán)協(xié)議。賦予特許權(quán)是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運(yùn)行的關(guān)鍵。一般情況下，特許權(quán)取得形式可被劃分為協(xié)議授予和立法授予兩種。而特許權(quán)協(xié)議在法律性質(zhì)上則包括幾個大類：一是特許經(jīng)營權(quán)。此種情況下，經(jīng)營權(quán)管理部門賦予項(xiàng)目公司使用特定公共資源，或在某一領(lǐng)域或地區(qū)經(jīng)營特許業(yè)務(wù)的權(quán)利。特許經(jīng)營權(quán)配置可以是排他性的，也可以是準(zhǔn)入型的，但事實(shí)上均是對項(xiàng)目收益的保障。二是渠道許可。包括對特定原料或技術(shù)的使用許可，以及對產(chǎn)品銷售特定渠道的許可。如果項(xiàng)目公司獲得必備原材料或技術(shù)，以及銷售產(chǎn)出品均完全通過市場競爭實(shí)現(xiàn)，不但會遇到稀缺性的限制，也往往會面臨法律限制。尤其是當(dāng)PPP項(xiàng)目的原材料及技術(shù)、產(chǎn)品銷售渠道由公共部門壟斷管理的情況下，渠道許可成為對特許經(jīng)營權(quán)必不可少的補(bǔ)充，甚至成為特許經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)價值的前提。三是經(jīng)濟(jì)性優(yōu)惠政策。通常采取稅收優(yōu)惠、公共事業(yè)收費(fèi)豁免、利息保費(fèi)補(bǔ)貼及其他財(cái)政補(bǔ)貼的形式，也可能附加加速折舊、資本溢價、轉(zhuǎn)增資本等財(cái)務(wù)支持政策。至于特許權(quán)是否必須與PPP項(xiàng)目本身相關(guān)，還是可以擴(kuò)展為在私人部門其他經(jīng)營行為中給予政策補(bǔ)償，一直存在爭論。從現(xiàn)實(shí)情況來看，公共政策可以基于公共需要對同公共福利直接相關(guān)的PPP項(xiàng)目給予特許權(quán)支持，但如果特許權(quán)同PPP項(xiàng)目本身完全脫離，不但難以實(shí)現(xiàn)對價平等，而且打亂了公共資源支出與其所應(yīng)惠及的目標(biāo)受眾之間的對應(yīng)性。

協(xié)調(diào)機(jī)制的一個重要組成部分是程序性文本，解決的是程序性事項(xiàng)，一般不涉及實(shí)體權(quán)益的配置。主要有法律適用相關(guān)約定、仲裁條款、解續(xù)約程序條款、爭端解決機(jī)制和再談判條款等內(nèi)容。一個爭議較多的問題是，PPP項(xiàng)目中的爭端事項(xiàng)可否通過仲裁方式解決。在一般的項(xiàng)目融資中，仲裁因?yàn)槠浔憬莞咝У奶匦远黄毡檫\(yùn)用。但PPP模式涉及公共部門，許多爭端是圍繞特許權(quán)協(xié)議而發(fā)生的。根據(jù)一般理論，政府行為中，類似PPP項(xiàng)目市場監(jiān)管等行政行為只能納入行政訴訟范疇，而政府作為公共法人所施行的民商事行為可以訴諸仲裁。另一爭議較多的問題是，PPP項(xiàng)目中的稅收優(yōu)惠可否通過稅收合同賦予。從目前國際來看，這種處理方式尚停留在討論階段，絕大多數(shù)國家不認(rèn)可政府與納稅人間通過簽訂合同的方式約定稅收義務(wù)。其主要原因在于，這種方式無疑將對稅收法定形成破壞，因此幾乎所有PPP項(xiàng)目中，稅收優(yōu)惠均通過法定形式賦予。

二、PPP法律文本體系中涉及公共利益的幾項(xiàng)關(guān)鍵條款

PPP法律文本體系極其龐大，從近年來的國際實(shí)踐來看，應(yīng)對這種復(fù)雜性的有效手段是推廣標(biāo)準(zhǔn)化合同。盡管PPP文本體系中諸多條款交織所形成的勾稽關(guān)系錯綜復(fù)雜，但這卻是維護(hù)公共利益并激發(fā)項(xiàng)目效率所必需的。

（一）公、私部門風(fēng)險配置條款

良好的風(fēng)險配置機(jī)制是隔離PPP項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險和公共財(cái)政風(fēng)險的屏障。PPP項(xiàng)目中，公、私部門間風(fēng)險配置條款的設(shè)計(jì)，不但要基于項(xiàng)目風(fēng)險管理的需要，同時也應(yīng)該基于有效激勵的需要。在風(fēng)險管理方面，一般認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)不同主體對不同風(fēng)險的控制力來進(jìn)行風(fēng)險配置。第一，不可抗力風(fēng)險、法律風(fēng)險及政策變化風(fēng)險具有一定的共同特征，即它們均不屬于公、私任一方在具體項(xiàng)目中可獨(dú)立掌控的風(fēng)險因素，因此一般由雙方共同承擔(dān)；第二，包括通貨膨脹風(fēng)險和需求風(fēng)險等在內(nèi)的市場風(fēng)險，通常由公、私兩部門共同承擔(dān)，但私人部門承擔(dān)主體部分。這主要由于在風(fēng)險管理中起到?jīng)Q定性作用的是風(fēng)險控制能力而非風(fēng)險承擔(dān)能力。盡管公共部門在通貨和需求風(fēng)險方面具有更大的承擔(dān)力，但作為項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)的主要控制者，私人部門在項(xiàng)目市場化運(yùn)營中更具風(fēng)險控制與規(guī)避能力。并且如此分配市場風(fēng)險能夠有效隔離公共部門政策取向?qū)?xiàng)目實(shí)施的不當(dāng)扭曲；第三，利率、運(yùn)營收入不足、建設(shè)成本超支、建設(shè)拖期、運(yùn)營成本超支等一般風(fēng)險，通常由私人部門完全承擔(dān)。這不但是公共部門實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險轉(zhuǎn)移的有效手段，同時也是約束私人部門項(xiàng)目經(jīng)營行為的重要手段。在行為激勵方面，盡管將風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移給私人部門被認(rèn)為是不適當(dāng)?shù)?，但通過風(fēng)險配置條款進(jìn)行適當(dāng)轉(zhuǎn)移，能夠促使項(xiàng)目公司有主動性將項(xiàng)目風(fēng)險及項(xiàng)目風(fēng)險管理成本控制在最低水平。PPP模式中公、私部門不但實(shí)現(xiàn)資本融合，而且事實(shí)上在公共產(chǎn)品提供方面形成委托代理關(guān)系，即PPP模式是公、私部門在民商事行為中的人資兩合。PPP模式下，出于公共利益需要，公共部門是完整意義上的風(fēng)險厭惡者。而私人部門的風(fēng)險成本和預(yù)期收益不可能完全對等，并且往往基于對公共資源的良好評價而賦予PPP項(xiàng)目較高溢價。更主要的是，適當(dāng)承擔(dān)更多的項(xiàng)目風(fēng)險，被認(rèn)為是私人部門社會責(zé)任體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為了管控風(fēng)險，私人部門必須提高管理水平和經(jīng)營業(yè)績，并采取包括信用保險、完工擔(dān)保、財(cái)產(chǎn)保險等在內(nèi)的保險措施，運(yùn)用金融體系進(jìn)一步覆蓋風(fēng)險暴露。由此，在貸款協(xié)議、股權(quán)協(xié)議和保單等融資合同中，往往又涉及保險權(quán)益轉(zhuǎn)讓和代位求償條款。

（二）經(jīng)營約束和監(jiān)管條款

經(jīng)營約束和監(jiān)管條款事實(shí)上針對的是項(xiàng)目公司特許權(quán)使用行為。特許權(quán)配置實(shí)現(xiàn)了市場經(jīng)營行為同公共利益導(dǎo)向的銜接，對特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行約束和監(jiān)管的兩個主要方面是實(shí)施范圍和定價。其一，對特許權(quán)實(shí)施范圍進(jìn)行約束監(jiān)管的重心在于，特許權(quán)的實(shí)施是否惠及目標(biāo)受眾，即PPP項(xiàng)目是否通過特許權(quán)配置實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品的供給目標(biāo)。一些電力、水務(wù)、燃?xì)獾阮悇e的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，經(jīng)常會在文本中設(shè)計(jì)一種接口模式，生產(chǎn)一端通過PPP模式運(yùn)作，產(chǎn)品或服務(wù)接入后的銷售環(huán)節(jié)則由公共性更強(qiáng)，甚至全國有或純公共性的機(jī)構(gòu)運(yùn)作，由此來杜絕生產(chǎn)商進(jìn)行價格歧視或特定消費(fèi)者歧視。例如在羅馬尼亞電力市場中，政府以賦予牌照、配額以及峰值調(diào)節(jié)等手段，組織私人資本投資建廠發(fā)電，而其國家電力公司負(fù)責(zé)整合電能和電網(wǎng)系統(tǒng)運(yùn)營，ANRE（電力監(jiān)管局）組織電力交易，各電力批發(fā)商和零售商負(fù)責(zé)與消費(fèi)端對接。其二，價格約束和監(jiān)管的方式，主要有資本回報(bào)率控制和產(chǎn)品或服務(wù)價格監(jiān)管。目前看來，后者的應(yīng)用更加普遍。一方面是由于價格監(jiān)管更為簡便，并能直接影響消費(fèi)者剩余和公共產(chǎn)品供給水平，另一方面價格監(jiān)管能夠?qū)卜?wù)及產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督融合其中。

（三）退出機(jī)制及項(xiàng)目移交

對于PPP項(xiàng)目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目而言，很難在其十幾年甚至幾十年的項(xiàng)目期間保持項(xiàng)目發(fā)起時的結(jié)構(gòu)不變。尤其是當(dāng)前項(xiàng)目管理中角色細(xì)分化和專門化日益明顯的情況下，多數(shù)項(xiàng)目初始參與者僅專司個別職能，其退出和權(quán)益轉(zhuǎn)讓屬于常態(tài)。例如Blackstone（黑石集團(tuán)）在PPP領(lǐng)域，尤其是世界范圍內(nèi)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)掘、發(fā)起及運(yùn)營管理方面具有卓越表現(xiàn)，但其并不長期持有多數(shù)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)，而更集中于資本運(yùn)作。為了保持項(xiàng)目管理的有效性，通常公共部門會在協(xié)議文本中要求關(guān)鍵的項(xiàng)目參與方在一定期限內(nèi)不得退出，融資方也通常以此設(shè)定違約事項(xiàng)條款來規(guī)避風(fēng)險。出于維護(hù)項(xiàng)目運(yùn)行、保護(hù)公共利益的目的，在限制退出期結(jié)束之后，相關(guān)參與方可以選擇退出，但對于其權(quán)益承接方做全面的資格限制，通常會對其管理能力、資本實(shí)力和信用水平提出較高要求。有些PPP項(xiàng)目會要求初始參與人的參與比例不得低于某一最低限制，以此來督促初始參與人繼續(xù)履行職能，并在其承接方的遴選中負(fù)有履職盡責(zé)義務(wù)。

PPP項(xiàng)目使命完成之后，并不是無一例外地移交給公共部門。根據(jù)當(dāng)初項(xiàng)目資產(chǎn)移交項(xiàng)目公司使用的方式，以及融資模式的不同，項(xiàng)目移交的處理方式也不盡相同。在直接股權(quán)融資的PPP項(xiàng)目中，除非公共決策認(rèn)為項(xiàng)目PPP運(yùn)作有延長期限的必要，否則公共部門在項(xiàng)目期結(jié)束之后一般會選擇從項(xiàng)目中退出，從而將股份公開轉(zhuǎn)讓，同時賦予項(xiàng)目私人合作方優(yōu)先受讓權(quán)。在融資租賃模式融資的PPP項(xiàng)目中，公共部門通常在項(xiàng)目期結(jié)束之后以象征性對價將項(xiàng)目資產(chǎn)余值轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司或私人部門。而在資產(chǎn)支持債券、信用貸款等債務(wù)融資模式中，PPP項(xiàng)目公司在項(xiàng)目期結(jié)束之后通常走上重組之路，而公共部門則有可能從資產(chǎn)持有和信用支撐兩個層面有步驟地退出。無論項(xiàng)目采取哪種形式移交，保證公共財(cái)產(chǎn)的保值增值都是一項(xiàng)不變的原則。

（四）項(xiàng)目拖期和支付

建設(shè)工程合同中對承包商有實(shí)質(zhì)性約束作用的，是目標(biāo)日期而非中間進(jìn)度。盡管業(yè)主會根據(jù)事先的施工計(jì)劃提出工期警示，但一般將由于承包商原因?qū)е碌墓こ掏掀诤脱悠诮桓兑暈槌邪踢`約，其法律責(zé)任的厘定十分明確。而對于經(jīng)業(yè)主批準(zhǔn)的延長工期請求，除了雙方協(xié)商調(diào)整施工計(jì)劃之外，一般會導(dǎo)致業(yè)主對承包商的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。業(yè)主對延長工期計(jì)劃的批準(zhǔn)通常會被視為工程合同的補(bǔ)充條款，盡管這類條款通常附加解除業(yè)主對承包商經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任的表述，但在仲裁中承包商仍具有提出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償要求的權(quán)利。因?yàn)闃I(yè)主既然批準(zhǔn)延長工期，顯然是同意將此視為不可預(yù)見事項(xiàng)，而承包商不可能在原報(bào)價中將這一不可預(yù)見事項(xiàng)考慮進(jìn)去。

目前建設(shè)工程合同的移交接收和支付結(jié)算方面，通常采取的方式有固定價格、固定工期并一次性支付的“交鑰匙”模式，以及分段移交、里程碑式付款的“實(shí)報(bào)實(shí)銷”模式。必須說明的是，在合理的工期范圍內(nèi)，工程招投標(biāo)通常會采用“低價者得”原則，但不排除因急于交付公共使用而將工期視為更重要的評標(biāo)因素。完工支付的方式事實(shí)上是承包商提供給業(yè)主的賣方信貸融資，存在巨大的信用風(fēng)險，通常會配備完整的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和保險計(jì)劃。而里程碑式節(jié)點(diǎn)付款對預(yù)算準(zhǔn)確性和現(xiàn)金流量計(jì)劃要求相對較高，通常還要在合同文本中載入工期和施工內(nèi)容調(diào)整情況下的預(yù)算及定價調(diào)整機(jī)制。成本超支是工程概算中不可回避的風(fēng)險因素，其處理方式同工程拖期較為一致。

總體來看，法律文本體系是維系PPP模式中公、私合作的基本紐帶，也是PPP這一融資模式得以有效運(yùn)行的靈魂。PPP模式作為一種公共項(xiàng)目運(yùn)作模式，涉及公共利益，通過法律文本體系和條款設(shè)計(jì)，有效進(jìn)行主、客體選擇及權(quán)力義務(wù)配置，是公共財(cái)政的核心關(guān)切，并應(yīng)被視為提升公共福利，同時又不致?lián)p失效率的有效途徑。

PPP項(xiàng)目常見的幾種運(yùn)作方式

PPP項(xiàng)目沒有最佳的固定模式，每個PPP項(xiàng)目都需要根據(jù)自身的特點(diǎn)和參與者的管理、技術(shù)及資金實(shí)力等因素選擇合適的模式并對其進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。

下面介紹PPP項(xiàng)目常見的幾種運(yùn)作方式，包括BOT、BOO、TOT。

1、BOT 基本定義：BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，通常譯為“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”，實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。

BOT的優(yōu)點(diǎn)：

(1)降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(2)政府可以避免大量的項(xiàng)目風(fēng)險。

(3)組織機(jī)構(gòu)簡單，政府部門和私人企業(yè)協(xié)調(diào)容易。(4)項(xiàng)目回報(bào)率明確，嚴(yán)格按照中標(biāo)價實(shí)施。政府和私人企業(yè)之間的利益糾紛少。

(5)有利于提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率。

(6)BOT項(xiàng)目通常由外國的公司來承包，這樣會給項(xiàng)目所在國帶來先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。

BOT方式的缺點(diǎn)：(1)公共部門和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過一個長期的調(diào)查了解，談判和磋商過程，以至項(xiàng)目前期過長，使投標(biāo)費(fèi)用過高。

(2)投資方和貸款人風(fēng)險過大，沒有退路，使融資舉步維艱。

(3)參與項(xiàng)目各方存在某些利益沖突，對融資造成障礙。(4)機(jī)制不靈活，降低私人企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)積極性。

(5)在特許期內(nèi)，政府對項(xiàng)目減弱甚至失去控制權(quán)。

2、TOT 基本定義：TOT是英文Transfer–Operate-Transfer的縮寫，即移交—經(jīng)營—移交。TOT方式是指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項(xiàng)目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營管理;投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報(bào)，雙方合約期滿之后，投資人再將該項(xiàng)目交還政府部門或原企業(yè)的一種融資方式。

TOT項(xiàng)目融資方式的優(yōu)勢：

(1)與BOT項(xiàng)目融資方式比較，TOT項(xiàng)目融資方式省去了建設(shè)環(huán)節(jié)，使項(xiàng)目經(jīng)營者免去了建設(shè)階段風(fēng)險，使項(xiàng)目接手后就有收益。

(2)與向銀行和其他金融機(jī)構(gòu)借款融資方式比較，TOT項(xiàng)目融資，出資者直接參與項(xiàng)目經(jīng)營，由于利益驅(qū)動，其經(jīng)營風(fēng)險自然會控制在其所能承受的范圍內(nèi)。

(3)與合資、合作融資方式比較，TOT項(xiàng)目融資，其經(jīng)營主體一般只有一個，這樣，在企業(yè)內(nèi)部決策效率和內(nèi)部指揮協(xié)調(diào)工作相對容易開展得多。

(4)與內(nèi)部承包或?qū)嵨镒赓U融資方式比較，TOT項(xiàng)目融資是兩個法人主體之間契約行為，經(jīng)營者在合同期內(nèi)，仍有獨(dú)立的民事權(quán)力和義務(wù)，按合同約定，經(jīng)營者還可擁有部分財(cái)產(chǎn)所有者的權(quán)力。經(jīng)營者取得財(cái)產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的費(fèi)用也一次性支付。

(5)與融資租賃方式比較，TOT項(xiàng)目融資方式，省去了設(shè)備采購和建設(shè)安裝環(huán)節(jié)，其采購設(shè)備調(diào)試風(fēng)險和建設(shè)安裝風(fēng)險已由項(xiàng)目所有者承擔(dān)。合同約定的標(biāo)的交付后，經(jīng)營者即可進(jìn)入正常經(jīng)營階段，獲取經(jīng)營收益。

3、BOO 基本定義：BOO(Build–Own-Operate)是“建設(shè)-擁有-經(jīng)營”的英文縮寫，是指社會投資者根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，但是并不將此項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目移交給政府或其授權(quán)的業(yè)主。

BOO與BOT項(xiàng)目運(yùn)作方式類似，比較如下：

第五篇：PPP項(xiàng)目五階段19個流程所需核心文件概述

PPP項(xiàng)目五階段19個流程所需核心文件概述

關(guān)注PPP模式的人應(yīng)該都了解，在財(cái)政部財(cái)金〔2014〕113號《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中，清晰的表述了PPP項(xiàng)目操作的五個階段19個流程。那么在實(shí)施這些階段流程時有哪些是比較核心的文件呢？

項(xiàng)目識別階段

項(xiàng)目發(fā)起——《項(xiàng)目建議書》

項(xiàng)目篩選——①新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目《項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》、《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》、《項(xiàng)目初步實(shí)施》

項(xiàng)目篩選——②存量項(xiàng)目《存量項(xiàng)目公共資產(chǎn)歷史材料》、《存量項(xiàng)目產(chǎn)出說明》、《存量項(xiàng)目初步實(shí)施方案》

物有所值評價——《物有所值評價報(bào)告》

財(cái)政承受能力論證——《財(cái)政承載能力論證報(bào)告》

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段——《項(xiàng)目實(shí)施方案》

項(xiàng)目采購階段

資格預(yù)審——《資格預(yù)審公告》、《資格預(yù)審申請人須知》、《資格預(yù)審申請文件》、《資格預(yù)審評審報(bào)告》

項(xiàng)目采購文件——① 采購文件內(nèi)容包括采購邀請、競爭者須知、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等；

項(xiàng)目采購文件——②公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購方式、執(zhí)行政府采購法律法規(guī)等規(guī)定。

采購結(jié)果確認(rèn)談判與合同簽署——《確認(rèn)談判備忘錄》、《項(xiàng)目合同》

項(xiàng)目執(zhí)行階段

項(xiàng)目公司設(shè)立——《股東協(xié)議》、《公司章程》、《承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同》（或需）、《履約保函》

融資管理——《融資方案》、《融資擔(dān)?！?/p>

績效監(jiān)測與支付——《項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)、編制季報(bào)和年報(bào)》、《政府支付臺賬》、《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告》、《項(xiàng)目合同修訂報(bào)告》、《項(xiàng)目爭議解決報(bào)告》、《項(xiàng)目提前終止報(bào)告》

中期評估——《項(xiàng)目中期評估報(bào)告》

項(xiàng)目移交階段

移交準(zhǔn)備——《項(xiàng)目移交清單》、《移交補(bǔ)償方案》

性能測試——《移交資產(chǎn)評估報(bào)告》、《資產(chǎn)性能測試報(bào)告》、《法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)》

績效評價——《項(xiàng)目績效評估》