第一篇：我省安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀與對策

我省安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀與對策 劉向東、郭小濤、侯敏

為確保我局深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動取得實效,根據(jù)《省安監(jiān)局、湖北煤監(jiān)局開展深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動專題調(diào)研工作方案》的要求 ,由劉向東副局長帶隊,政策法規(guī)處和?；巸晌桓碧庨L參加的局學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動調(diào)研組于2008年10月22日至28日到荊州市進(jìn)行了安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系、行政執(zhí)法等有關(guān)問題的專題調(diào)研。調(diào)研組分別深入到荊州市、石首市、公安縣、沙市區(qū)和部分企業(yè)，通過采取召開座談會，聽取匯報、實地調(diào)研，發(fā)放征求意見表等方式，聽取了部分地方安監(jiān)局、行業(yè)代表、企業(yè)代表和部分黨代表、人大代表和政府委員的意見的建議，并實地查看楚源精細(xì)化工和公安縣煙花爆竹批發(fā)倉庫、沙隆達(dá)荊州農(nóng)藥廠的安全生產(chǎn)情況。通過調(diào)研，結(jié)合我們平時掌握的情況和觀察思考，形成了這篇文章，以期對今后的行政執(zhí)法工作有一定的指導(dǎo)和借鑒意義。

一、安全生產(chǎn)行政執(zhí)法取得的成績

行政執(zhí)法是安監(jiān)部門的重要職能之一。所以，省安監(jiān)局自組建以來，十分重視安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作。在省局黨組的重視和支持下，在各級安監(jiān)部門的共同努力下，我省安監(jiān)行政執(zhí)法工作經(jīng)歷了開始起步到全面展開再到規(guī)范的三個階段。省、市、縣目前全面開展了安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作。

（一）行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)逐步建立

一是普遍成立了安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。全省17個市（州）、直管市、林區(qū)均成立了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，103個縣（市、區(qū)）成立了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，并成立了相應(yīng)的安全生產(chǎn)委員會及其辦公室。各地安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)單獨設(shè)置后，安全監(jiān)管力量得到進(jìn)一步充實和加強(qiáng)。目前全省縣以上安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員編制由2004年機(jī)構(gòu)改革前的671名增加到1300多名。平均每個市級安監(jiān)局人員編制達(dá)到20名，每個縣級安監(jiān)局人員編制8.5名。二是安監(jiān)機(jī)構(gòu)正向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸。為貫徹《湖北省安全生產(chǎn)條例》，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)無人抓無人管的問題，有的地方設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或者配備了安全生產(chǎn)專（兼）職安全生產(chǎn)監(jiān)管人員。據(jù)初步統(tǒng)計，目前半數(shù)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）落實了安監(jiān)機(jī)構(gòu)與人員。荊州市在沙市區(qū)勝利街辦事處建立了“社區(qū)安全文化”試點，并借助社區(qū)力量督促整改了8年未能到位的春來市場重大火災(zāi)隱患。三是安全生產(chǎn)行政執(zhí)法隊伍逐步壯大。在省委省政府和各級黨委政府的重視和支持下，我省安全生產(chǎn)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)有了明確進(jìn)展。目前省編制辦公室已下文同意成立省安全生產(chǎn)執(zhí)法總隊；荊州、襄樊成立了執(zhí)法支隊；大冶、松滋等18個縣（市）成立了執(zhí)法大隊。其中，松滋市執(zhí)法大隊，為副科級機(jī)構(gòu)，人員12人，主要負(fù)責(zé)全市的安全生產(chǎn)日常監(jiān)管、執(zhí)法檢查和事故查處，在依法治安、安全發(fā)展中發(fā)揮了一定作用。

（二）行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)逐步提高

在安監(jiān)人員的選配上，各地注重從選調(diào)生、轉(zhuǎn)業(yè)干部和各機(jī)關(guān)、企業(yè)及社會上優(yōu)秀份子中選拔政治可靠、吃苦耐勞的人員充實到安監(jiān)隊伍。在業(yè)務(wù)素質(zhì)上，注重了學(xué)歷、專業(yè)和年齡，一批學(xué)歷高、能力強(qiáng)、年齡輕的優(yōu)秀人才充實到安監(jiān)隊伍，全面提升了安監(jiān)隊伍素質(zhì)。與此同時，各級安監(jiān)部門還舉辦了一系列安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的培訓(xùn)，在全省范圍內(nèi)形成了一個三級安全監(jiān)察員培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。目前，全省累計培訓(xùn)各級安全監(jiān)察員3787人。除此之外，各地還組織參加了各類專業(yè)培訓(xùn)。通過這些培訓(xùn)，使我省各級安全監(jiān)察人員進(jìn)一步掌握國家安全生產(chǎn)的法律法規(guī)和規(guī)章，全面熟悉安全生產(chǎn)管理和安全技術(shù)知識，增強(qiáng)了依法治安意識，提高了依法行政能力和水平。

各級安監(jiān)機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)思想作風(fēng)建設(shè)和行風(fēng)建設(shè)。襄樊市、宜昌市安監(jiān)局分別制定下發(fā)了《加強(qiáng)全市安監(jiān)系統(tǒng)干部隊伍管理工作的通知》，《安全生產(chǎn)警示告誡暫行辦法》，荊州市安監(jiān)局在全系統(tǒng)開展“三五八”工程，即擺正“三個”位置，做到“五個必須”，堅持“八個不準(zhǔn)”，切實加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。全省廣大安全監(jiān)管人員特別是基層的同志，大力弘揚(yáng)愛崗敬業(yè)、吃苦耐勞的精神，在安監(jiān)崗位上克服各種困難，認(rèn)真履行職責(zé)，兢兢業(yè)業(yè)，任勞任怨，將監(jiān)管寓于熱情服務(wù)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)之中，優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，提高執(zhí)法水平。一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、執(zhí)法公正、作風(fēng)優(yōu)良、服務(wù)熱情、清正廉潔的安全執(zhí)法監(jiān)察隊伍正在形成。?？悼h安監(jiān)局礦山股長周全意同志就是這支隊伍的典型代表。

（三）行政許可工作全面展開

《行政許可法》和《安全生產(chǎn)許可證條例》頒布實施以來，各級安監(jiān)部門認(rèn)真學(xué)習(xí)行政許可法的有關(guān)規(guī)定,對我省安全生產(chǎn)行政許可事項、行政許可依據(jù)等進(jìn)行了全面、認(rèn)真的清理，同時制定了相關(guān)行政許可配套制度。各級安監(jiān)部門通過認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面掌握《條例》及國家總局相關(guān)規(guī)章，嚴(yán)格條件、嚴(yán)格程序、嚴(yán)格審查，切實把好安全生產(chǎn)“準(zhǔn)入關(guān)”，提高了高危行業(yè)的準(zhǔn)入門檻。截止到2008年9月底，全省非煤礦山企業(yè)頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證4155個，危險化學(xué)品生產(chǎn)許可證602個，危險化學(xué)品經(jīng)營許可證（甲證）3506個，煙花爆竹生產(chǎn)許可證51個，經(jīng)營許可證（批發(fā)）127個。

在安全生產(chǎn)行政許可工作全面展開的同時，各地加大了對未取得安全生產(chǎn)許可證企業(yè)的查處。幾年來，依法關(guān)閉非法和不具備安全條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位600多家，使全省高危行業(yè)的本質(zhì)安全度得到了整體提高。

（四）安全生產(chǎn)專項整治不斷深入

各級安監(jiān)部門在煤礦、非煤礦山、危險化學(xué)品和煙花爆竹等高危行業(yè)和領(lǐng)域的專項整治中，充分運(yùn)用行政執(zhí)法手段，嚴(yán)厲打擊各種違法行為，有力地推動了各項專項整治向縱深發(fā)展。在煤礦專項整治中通過行政執(zhí)法，著重打好瓦斯治理和整頓關(guān)閉兩個攻堅戰(zhàn)；在非煤礦山專項整治中突出了小采石場和磷礦、鐵礦開采秩序及尾礦庫；在危險化學(xué)品專項整治中把易燃易爆、有毒有害工藝安全監(jiān)管、重大危險源普查登記以及運(yùn)輸安全監(jiān)管、安全距離等作為重點；在煙花爆竹行業(yè)專項整治中堅決打擊非法生產(chǎn)經(jīng)營和非法使用。在專項整治中堅持把檢查與落實安全責(zé)任制結(jié)合起來，與落實全年工作目標(biāo)結(jié)合起來，與落實企業(yè)安全生產(chǎn)保障措施結(jié)合起來，與整改隱患結(jié)合起來，抓好各類事故隱患的整改和重大危險源的監(jiān)控。各級安監(jiān)部門每年會同有關(guān)部門監(jiān)督檢查各類生產(chǎn)經(jīng)營單位8萬余次，發(fā)現(xiàn)各類大小隱患近10萬處，督促整改近8萬處。有效遏制了重特大事故的發(fā)生。

（五）日常執(zhí)法工作有序開展

一是現(xiàn)場執(zhí)法工作逐步展開。各級安監(jiān)部門以建始現(xiàn)場會為契機(jī)，不斷開展并規(guī)范行政執(zhí)法工作，在執(zhí)法檢查、專項整治、隱患查處、行政處罰等各個方面發(fā)揮了重要作用，取得了階段性成果，并得到了各級黨委、政府和社會各界的肯定和認(rèn)可。據(jù)統(tǒng)計，去年，我省各級安監(jiān)部門監(jiān)督監(jiān)察各類生產(chǎn)經(jīng)營單位7萬多個，查處各類事故隱患近5.7萬條，重大事故隱患1536條，僅今年1－9月份以來，全省各級安監(jiān)部門監(jiān)督監(jiān)察各類生產(chǎn)經(jīng)營單位5萬多個,依法實施行政處罰1178次，制作行政執(zhí)法文書3.8萬份。其中：查處事故隱患近5萬處，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓672個，經(jīng)濟(jì)處罰次數(shù)1574萬元，提請關(guān)閉生產(chǎn)經(jīng)營單位127個，有效地防范了各類事故的發(fā)生。對規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位的生產(chǎn)經(jīng)營行為，促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢的根本好轉(zhuǎn)起到了重要的促進(jìn)作用。

二是事故查處工作進(jìn)一步規(guī)范。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的要求，對各類生產(chǎn)安全事故進(jìn)行按照“四不放過”的原則認(rèn)真查處。2006年查處各類生產(chǎn)安全事故493起，2007年查處各類生產(chǎn)安全事故504起。僅今年1-10月，查處各類生產(chǎn)安全事故342起，對1241個單位和454個單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)處罰。建議給予行政處分92人，其中行政部門領(lǐng)導(dǎo)28人，生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)人7人。

以上成績的取得，首先得益于各級黨委政府的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)，各級人大、政協(xié)的大力支持以及社會輿論的廣泛關(guān)注；其次得益于廣大安監(jiān)干部的努力工作。省局制定了《湖北省安全生產(chǎn)違法行為行處罰辦法》、《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產(chǎn)委托執(zhí)法辦法》等規(guī)范性文件，對執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，各市局也制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件，從制度上對行政執(zhí)法工作加以指導(dǎo)和規(guī)范。省局還通過召開現(xiàn)場會、開展執(zhí)法案卷評審等方式推進(jìn)行政執(zhí)法工作；其三是建立了執(zhí)法責(zé)任制，不斷加大責(zé)任追究的力度，促使行政執(zhí)法工作不斷得到加強(qiáng)。

二、存在和存在的主要問題及原因分析

我省安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作雖然取得了些成績，探索了一些經(jīng)驗，但由于開展執(zhí)法的時間還不長，我省安全生產(chǎn)行政執(zhí)法水平與執(zhí)法能力仍然不能適應(yīng)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的需要。

（一）存在的主要問題

1.執(zhí)法數(shù)量不能滿足安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的需要。一是執(zhí)法監(jiān)察的覆蓋率不高，從近幾年的執(zhí)法統(tǒng)計情況看，各級安監(jiān)部門每年監(jiān)督檢查各類生產(chǎn)經(jīng)營單位平均在7.6萬個,而在工商登記的全省各類企業(yè)數(shù)近30萬戶，監(jiān)管監(jiān)察的覆蓋率未達(dá)到25%。煤礦、非煤礦山、危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營單位和煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營單位等重點行業(yè)的監(jiān)管監(jiān)察的覆蓋率平均只有90%。二是對違法行為實施行政處罰的次數(shù)不多，處罰力度不大。全省各級安監(jiān)部門對違法生產(chǎn)經(jīng)營單位的行政處罰平均每年只有1699次，實施經(jīng)濟(jì)處罰的額度不到2000萬元，停產(chǎn)整頓生產(chǎn)經(jīng)營單位每年不到900個。三是部分領(lǐng)域如生產(chǎn)經(jīng)營單位的職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)督檢查基本上還處于起步階段。

2.執(zhí)法質(zhì)量不高，效果欠佳。一是執(zhí)法檢查質(zhì)量不高，效率不佳。由于部分安監(jiān)監(jiān)管部門的主要精力放在安全管理上及綜合監(jiān)管上，到生產(chǎn)現(xiàn)場去的少；部分安監(jiān)人員即使去了現(xiàn)場查也查不出隱患；查出了隱患卻改不了，有的隱患常查常在，屢查不改。二是辦案質(zhì)量不高，效果欠佳。從對已開展的行政執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行抽查和案卷評審看，執(zhí)法主體不合法的現(xiàn)象時有發(fā)生，對安監(jiān)局法定職責(zé)的內(nèi)涵和外延缺乏正確的理解，與相關(guān)部門發(fā)生沖突，出現(xiàn)監(jiān)管錯位、越位和缺位。執(zhí)法程序不合法的現(xiàn)象依然不同程度地存在。如《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》明確規(guī)定，對重大違法行為給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷有關(guān)證照、一次罰款3萬元以上的經(jīng)濟(jì)處罰及沒收違法所得折合人民幣三萬元以上的行政處罰的，必須由安監(jiān)部門負(fù)責(zé)人集體討論決定，并親自簽發(fā)行政處罰決定書。但在具體執(zhí)行過程中，很多單位的負(fù)責(zé)人忽視此程序，由分管負(fù)責(zé)人簽發(fā)的也不在少數(shù)。在立案、調(diào)查、取證、聽證、送達(dá)等程序上存在不同程度的問題，有的單位沒有嚴(yán)格執(zhí)行立案程序，有的單位沒有嚴(yán)格執(zhí)行送達(dá)程序，有的案件沒有按照規(guī)定時限結(jié)案，影響了行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性。行使自由裁量權(quán)時主觀隨意性過大。不少地方不能正確行使自由裁量權(quán)，在具體的行政處罰幅度選擇的過程中，一律按法律規(guī)定的下限或者上限處罰，沒有做到按違法情節(jié)輕重區(qū)別對待，使行政處罰顯失公正，有的失之于寬，而有的又失之于嚴(yán)，嚴(yán)重?fù)p害了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。行政執(zhí)法文書的使用不規(guī)范，有的地方不重視執(zhí)法文書的使用，有的不按照規(guī)范的格式填寫，隨意改動和減項留空；有的對違法行為人的違法事實沒有如實記錄，所違反的法律條文和作出處罰的依據(jù)填寫不準(zhǔn)確，不規(guī)范，影響行政執(zhí)法的準(zhǔn)確性、客觀性；格式不規(guī)范，有的使用公安部門的文書，有的使用監(jiān)察部門的文書，有的地方自創(chuàng)格式；有的歸檔不符合規(guī)范，該歸檔的沒歸檔，不該歸檔的又歸在一起。從引起行政復(fù)議的幾起案卷看，這些問題都不同程度地存在。

3.隱患大量存在。雖然每年都開展了隱患排查和重點行業(yè)的專項整治，但生產(chǎn)經(jīng)營單位仍然存在大量隱患。如2007年，全省共查處各類事故隱患56987條，按期整改率95.8%,查處重大事故隱患1536條。按期整改率92.9%。2008年1-9月，共查處各類事故隱患49833條，按期整改率94.7%。查處重大事故隱患702條，事故按期整改率只有86.3%。有的地方政府由于認(rèn)識和經(jīng)費問題，化工企業(yè)的搬遷承諾并沒有兌現(xiàn)，安全距離不夠的重大隱患依然得不到解決。大量隱患的存在充分說明，我們在有效制止、制裁各種安全生產(chǎn)違法行為的力度和效果上還存在很多明顯不足。

（二）原因分析

1.執(zhí)法依據(jù)不配套。隨著《安全生產(chǎn)法》的出臺，近年來，國家加快了安全生產(chǎn)的立法進(jìn)程，目前安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系已初具規(guī)模，但還是存在著法律法規(guī)之間不配套、不完善、不細(xì)化的問題，導(dǎo)致安全生產(chǎn)行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時無法可依，有法難依。一是法律沖突制約了行政執(zhí)法?！栋踩a(chǎn)法》第81條和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第38條對事故單位主要負(fù)責(zé)人處罰規(guī)定不一致；《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第3條和《刑法修正案

（六）》和兩高司法解釋關(guān)于重大傷亡事故的規(guī)定明顯不一致；《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》實施后，生產(chǎn)安全責(zé)任事故的查處就出現(xiàn)了兩個主體和兩個程序，政府組成的聯(lián)合調(diào)查組與安全監(jiān)管職能部門，在調(diào)查和行政處罰中有職能交叉和重疊，聯(lián)合調(diào)查組形成的“生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告”能不能作為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局行政處罰的依據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)集體的“集體討論”程序與經(jīng)政府批復(fù)的“生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告”具有不同功效與權(quán)責(zé)，安監(jiān)部門是具有行政監(jiān)管和處罰的執(zhí)法主體，“政府聯(lián)合調(diào)查組”的處理意見，該當(dāng)建議看待，還是作為決定執(zhí)行，其法律效力有待商榷。而國家總局新修訂的《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》對此并沒有明確規(guī)定，為基層事故調(diào)查與行政處罰帶來了一定程序的難度。

二是法律修改的滯后性嚴(yán)重制約了部門履行職能?！兜V山安全法》和《危險化學(xué)化學(xué)品安全管理條例》都列入了國家立法修改計劃，但由于周期過長，到目前仍沒有完成修改審議程序。隨著政治體制改革的深入，各部門職能調(diào)整加快，生產(chǎn)經(jīng)營單位的職業(yè)防護(hù)職能轉(zhuǎn)移到安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門后，執(zhí)法主體并沒有從法律層面上變更，《職業(yè)病防治法》和《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護(hù)條例》還沒有納入修改程序，用人單位及其作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生安全許可還缺乏許可程序、許可內(nèi)容、許可條件的規(guī)定，致使行政許可無法進(jìn)行，對安監(jiān)部門加強(qiáng)對作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)管帶來一定程度的法律障礙。

三是存在大量的立法空白點，為安全監(jiān)管帶來難度。如《安全生產(chǎn)法》實施已六年了，至今沒有出臺司法解釋，導(dǎo)致在執(zhí)法過程中遇到爭議問題后沒有權(quán)威的解釋，為正確貫徹執(zhí)行法律帶來難度?！稛熁ū癜踩芾項l例》對煙花爆竹生產(chǎn)、經(jīng)營、運(yùn)輸、燃放四個環(huán)節(jié)分別作出了規(guī)定和相關(guān)罰則，但對私自儲存煙花爆竹及生產(chǎn)企業(yè)向零售者出售煙花爆竹卻沒有相應(yīng)的處罰措施，仍需依據(jù)《刑法》、《治安管理處罰法》給予相應(yīng)處罰，但處罰僅對行為人，而對私儲物品和生產(chǎn)單位卻沒有罰沒的規(guī)定?！段ｋU化學(xué)品安全管理條例》中規(guī)定了使用的環(huán)節(jié)，但沒有明確使用許可的主體、程序、條件等具體規(guī)定，致使危險化學(xué)品使用監(jiān)管無法可依，給安全生產(chǎn)帶來很大的隱患。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，出現(xiàn)了大量無主管部門的行業(yè)，如國家加大新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)用車、船和農(nóng)民自建房越來越多，而農(nóng)村道路交通和農(nóng)民建房卻無人管，無法管。成為新的重大隱患。

四是安全標(biāo)準(zhǔn)不完善。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是安全生產(chǎn)法規(guī)體系的重要組成部分，是安全生產(chǎn)法律法規(guī)貫徹實施的重要手段和技術(shù)支撐。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程不能適應(yīng)新的發(fā)展要求，亟待組織修訂。如部分安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)老化、內(nèi)容過時。如冶金鋼鐵高爐噴吹煙煤系統(tǒng)、有色金屬加工系統(tǒng)等行業(yè)技術(shù)與生產(chǎn)工藝與上世紀(jì)90年代初相比都有了很大的變化和發(fā)展，而相關(guān)的粉塵防爆標(biāo)準(zhǔn)一直在沿用。系統(tǒng)性較差，急需的部分安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)缺失。長期以來，我國安全生產(chǎn)工作實行各行業(yè)主管部門管理的體制，國務(wù)院有關(guān)部門各自制定自己的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，種類龐雜，很多專業(yè)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系之間存在內(nèi)容重復(fù)交叉等問題。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入，經(jīng)濟(jì)組織形式以及勞動用工制度的變化，安全生產(chǎn)工作出現(xiàn)新問題，急需相應(yīng)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。在金屬非金屬礦山和有色金屬礦山安全設(shè)計中，缺少礦山監(jiān)控、救援等方面的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。采用新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝和新材料，但未及時制定新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，如石化行業(yè)PTA粉體生產(chǎn)過程的靜電防護(hù)尚未制定標(biāo)準(zhǔn)。

2.執(zhí)法環(huán)境不優(yōu)

一是傳統(tǒng)的政績觀使安全生產(chǎn)行政執(zhí)法難以到位。黨的十六屆五中中全會提出了“安全發(fā)展”的理念，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人一再強(qiáng)調(diào)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須建立在安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，絕不能以損害人民群眾利益甚至犧牲職工生命為代價。但是事實上受傳統(tǒng)政績觀的影響，地方黨委政府在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全發(fā)展二者關(guān)系時是不平衡的。在一部分領(lǐng)導(dǎo)同志頭腦中“重發(fā)展、輕安全”思想明顯存在，尤其是在一些經(jīng)濟(jì)相對落后或者發(fā)展較慢的地方，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)重，招商引資的壓力大。地方政府把發(fā)展作為第一要務(wù),大刀闊斧上項目，一心一意謀發(fā)展,采取各種措施,制定優(yōu)惠政策,改善投資環(huán)境,吸引外來投資。譬如，有的地區(qū)擔(dān)心安全檢查多了、要求嚴(yán)了，影響軟環(huán)境，怕留不住客商，影響投資熱情，所以人為限制各種安全執(zhí)法檢查。為改善投資環(huán)境，有的地方政府出臺了一些規(guī)定，為安全執(zhí)法檢查設(shè)置障礙；有的規(guī)定任何行政執(zhí)法檢查需履行報批手續(xù)，未經(jīng)批準(zhǔn)業(yè)主有權(quán)拒絕檢查，如企業(yè)“安寧日”制度；有的為引進(jìn)項目專門召開相關(guān)行政職能部門協(xié)調(diào)會，實質(zhì)上是幫助企業(yè)找捷徑，去規(guī)避監(jiān)管風(fēng)險，甚至對一些不符合安全生產(chǎn)條件的新改擴(kuò)建項目，下達(dá)行政指令要求部門去想解決辦法，不按程序辦事，慫恿投資商“先上車、后買票”，甚至“只上車、不買票”，造成很多項目開工之日就是事故隱患產(chǎn)生之時；有的地方領(lǐng)導(dǎo)行政“干涉力”過大，“以權(quán)代法”、“以權(quán)壓法”、“以權(quán)亂法”、“以權(quán)廢法”的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的為違法違規(guī)者說情，有的給執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)加壓，有的甚至直接干預(yù)對違法企業(yè)的查處、處罰，有時一個電話就能推翻行政處罰決定，致使執(zhí)法人員在履行安全檢查、調(diào)查處理、行政處罰等職責(zé)時很難到位。

二是嚴(yán)格執(zhí)法與評議機(jī)關(guān)的矛盾使安全生產(chǎn)行政執(zhí)法難以到位。有的地方每年組織“行風(fēng)評議”活動，排名靠后的多數(shù)是行政執(zhí)法部門，為了“不影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，多拉企業(yè)選票，一些行政執(zhí)法部門不得不陷入放松監(jiān)管的“怪圈”。如此種種，不僅嚴(yán)重影響了行政效能，挫傷執(zhí)法人員的工作積極性，同時還會嚴(yán)重影響部門的執(zhí)法權(quán)威，成為基層安監(jiān)部門躲不過繞不開的最大障礙。

3.執(zhí)法力量不強(qiáng)

安全生產(chǎn)是一項綜合性工作，專業(yè)性強(qiáng)、責(zé)任重、要求高、工作強(qiáng)度大，隨著煙花爆竹和職業(yè)危害等監(jiān)管職能轉(zhuǎn)入安監(jiān)部門，各級安監(jiān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍越來越大。安全監(jiān)管力量不足，已嚴(yán)重制約了安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的開展。

一是執(zhí)法人員編制嚴(yán)重不足。到目前，全省各級專兼職安監(jiān)人員僅有3000多人，市級安監(jiān)人員平均20人，縣（市）級平均8.5人。半數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)立安監(jiān)機(jī)構(gòu)和專職安監(jiān)人員。作為一線隊伍的基層安監(jiān)部門，無論是現(xiàn)行編制的性質(zhì)、數(shù)量還是人員的專業(yè)素質(zhì)都遠(yuǎn)未能適應(yīng)形勢的需要。全省安全生產(chǎn)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)進(jìn)展緩慢。雖然省成立了執(zhí)法總隊，荊州、襄樊成立了執(zhí)法支隊，大冶、松滋等18個縣（市）成立了執(zhí)法大隊，但市州執(zhí)法隊伍成立面僅為17.6%，縣（市）執(zhí)法隊伍成立面僅為17.8%。執(zhí)法隊伍的編制少。我省縣（市）已成立執(zhí)法隊伍的平均編制6.2人，有的只的2人，如公安縣。其他省市卻有一支相對完備的執(zhí)法隊伍，如廣東、山東等省平均每縣執(zhí)法大隊編制10人，監(jiān)管任務(wù)較重的多達(dá)30人，河北省執(zhí)法總隊30人,廣東省執(zhí)法總隊18人，山東省執(zhí)法總隊16人，河南省執(zhí)法總隊15人，我省則沒有單獨的編制。我省其他執(zhí)法任務(wù)重的如國土廳、環(huán)保局、質(zhì)監(jiān)局、工商局、物價局、新聞出版局等都成立了執(zhí)法總隊或執(zhí)法監(jiān)察局。由于執(zhí)法隊伍人員編制嚴(yán)重不足，很多安監(jiān)局忙于機(jī)關(guān)事務(wù)而無暇到現(xiàn)場執(zhí)法檢查。

二是執(zhí)法人員素質(zhì)相對不高。安監(jiān)部門成立較晚，人員成份復(fù)雜，只有少部分人員是面向社會公開招聘的專業(yè)人員，大多數(shù)人員是機(jī)構(gòu)改革從其他部門分配而來的，有的地方甚至把有限的編制當(dāng)作解決下崗人員的最好去處，因此人員素質(zhì)參差不齊。雖然經(jīng)過了培訓(xùn)，取得了安全監(jiān)察員證，但部分執(zhí)法人員并沒有系統(tǒng)地掌握安全生產(chǎn)法律知識和專業(yè)知識，對行政執(zhí)法的程序、規(guī)定了解不透。對有些違法行為的定性把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致工作效率不高。新組建的執(zhí)法大隊，除大冶市執(zhí)法大隊執(zhí)法人員是面向社會公開招聘的本科以上文化、專業(yè)對口的人員外，其他無為機(jī)關(guān)競爭下崗調(diào)劑過來的人員。尤其是利川市，盡管執(zhí)法大隊編制最多，有20人，但主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套改革后的競爭下崗人員，經(jīng)過培訓(xùn)和思想工作，無一人能勝任工作，目前該市執(zhí)法大隊不得不停止執(zhí)法工作。

4.執(zhí)法方式不全

一是重事故處罰輕過程監(jiān)管。省政府法制辦、省安監(jiān)局聯(lián)合印制的《湖北省安全生產(chǎn)行政監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)》關(guān)于處罰的種類有286種，隨著法律法規(guī)和規(guī)章的不斷完善，執(zhí)法種類也將越來越多。但目前多數(shù)地方僅針對事故進(jìn)行執(zhí)法，而較少開展全過程執(zhí)法。尤其是對企業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人員配備、資金投入、勞動保護(hù)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、持證上崗、中介機(jī)構(gòu)等缺少必要的監(jiān)督。

二是重許可輕監(jiān)督。近幾年，隨著《安全生產(chǎn)許可證條例》的頒發(fā)實施，省安監(jiān)局的許多精力都放在了對高危行業(yè)的安全生產(chǎn)許可證的發(fā)放上，而行政許可的事后監(jiān)督?jīng)]有到位，有的生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)條件并沒有得到根本改善，隱患還沒有得到有效根治。如化工企業(yè)安全距離問題依然是目前存在的最大的隱患。對非法生產(chǎn)、非法經(jīng)營、非法建設(shè)的打擊力度不大，非法生產(chǎn)、非法經(jīng)營、非法建設(shè)的現(xiàn)象不同程度地存在。

三是重財產(chǎn)罰輕行為能力罰。如在行政處罰上，財產(chǎn)罰較多，而對停產(chǎn)整頓、吊銷有關(guān)證照及資格的行為罰和資格罰較少。在有的監(jiān)管領(lǐng)域如建筑施工企業(yè)，由于相關(guān)部門認(rèn)識上的不足，其特種作業(yè)人員操作資格證持證上崗的安全監(jiān)管執(zhí)法處于空白。

四是在綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管的關(guān)系方面定位不準(zhǔn)。有些地方的領(lǐng)導(dǎo)、有些地方的安監(jiān)部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，安監(jiān)局是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)綜合監(jiān)管負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職能的部門，干專業(yè)監(jiān)管等同于降低自己的地位；而另一部分認(rèn)為，安監(jiān)局就應(yīng)該管好自己該管理的幾個行業(yè)，其他部門有行業(yè)主管部門，地位比我們高，權(quán)力比我們大，我們怎么去監(jiān)管呢？而自己直管部門都管不好，又怎么能管好別人呢？由于各地安監(jiān)局主要領(lǐng)導(dǎo)對這種關(guān)系的認(rèn)知上不同以及各局的具體條件不同，各局在綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管的情況千差萬別。有的局在綜合監(jiān)管上得心應(yīng)手，在專業(yè)監(jiān)管上無法深入。而有的局重點放在專業(yè)監(jiān)管上，在綜合監(jiān)管上處于放任狀態(tài)，甚至連事故調(diào)查處理都有不能抓在手上。有的在綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管上忽左忽右，搖擺不定。有的跳不出行業(yè)管理和行政管理的思維定式，觀念沒有創(chuàng)新，缺乏高度的法律意識和法制觀念。

5.執(zhí)法條件不足

技術(shù)裝備落后。從現(xiàn)狀看，大多數(shù)縣（區(qū)）級安監(jiān)部門行政經(jīng)費不足，連執(zhí)法車輛等基本裝備都不足，更不要說配備現(xiàn)代化的檢測手段和昂貴的防護(hù)器具了。工作中還僅憑經(jīng)驗，借助聽、看、聞、摸等手段，導(dǎo)致執(zhí)法效能低下。目前為止還有部分縣安監(jiān)局工作經(jīng)費得不到保障，有的全靠罰沒收入作為辦公經(jīng)費。大多數(shù)地方安監(jiān)部門執(zhí)法裝備差，沒有必要的辦案條件和檢測設(shè)備及防護(hù)裝備。公安縣安監(jiān)局查處案件甚至需要租車前行。已成立執(zhí)法大隊18個的縣（市），有10個是缺口預(yù)算，半數(shù)以上費用靠行政罰沒收入。18個縣（市）執(zhí)法隊有12個無執(zhí)法車，有8個沒有攝像、錄像、手提電腦等必備的執(zhí)法裝備。由于沒有必要的檢測設(shè)備，行政執(zhí)法時不能進(jìn)行技術(shù)檢測，只能憑眼看，達(dá)不到執(zhí)法效果。

三、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面推進(jìn)我省安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作

黨的十六屆六中全會指出，堅持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”，完善安全生產(chǎn)體制機(jī)制、法律法規(guī)和政策措施，加大投入，落實責(zé)任，嚴(yán)格管理，強(qiáng)化監(jiān)督，堅決遏制重特大安全事故。這是黨中央、國務(wù)院關(guān)于安全生產(chǎn)的總的要求和期望，更是我們做好安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的總的原則和指導(dǎo)思想。

（一）加快安全生產(chǎn)法律體系建設(shè)步伐 一是完善法律法規(guī)，制定配套規(guī)章，為安全生產(chǎn)行政執(zhí)法創(chuàng)造一個良好法制環(huán)境。建議國家總局要加大立法調(diào)研，結(jié)合基層執(zhí)法實踐需要，多深入基層，特別要多聽取基層執(zhí)行層面所反饋的意見。盡快完成“十一五”立法計劃，抓緊制定“十二五”立法規(guī)劃。解決安全監(jiān)管中無法可依，有法難依的問題。要通過立法協(xié)調(diào)會、立法聽證等有效形式，避免倉促立法和主觀臆斷，盡可能減少職責(zé)權(quán)限的交叉現(xiàn)象，減少或消除行政執(zhí)法依據(jù)中的盲區(qū)和“空白點”。加快推進(jìn)《礦山安全法》、《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治》、《危險化學(xué)品安全管理條例》等法律法規(guī)的修改進(jìn)程，解決法律法規(guī)規(guī)定不具體、不明確、含糊、籠統(tǒng)，缺乏可操作性等的問題；明確農(nóng)民自建房、農(nóng)村道路交通等安全監(jiān)管的法律依據(jù)。國家局也應(yīng)配套相應(yīng)的部門規(guī)章。省人大和省政府也應(yīng)加快地方安全立法進(jìn)程?！逗笔“踩a(chǎn)條例》和《礦山安全法實施辦法》已列入省人大的五年立法計劃，今后應(yīng)積極推進(jìn)修改的進(jìn)度。省政府繼續(xù)抓緊《湖北省危險化學(xué)品安全管理辦法》的立法進(jìn)度。同時，為解決監(jiān)管人員不足的問題，制定《安全生產(chǎn)舉報獎勵辦法》等規(guī)章。

二是加快制定安全標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)程。加快制訂、修改相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)。目前國家總局與會同國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會、國家發(fā)改委對安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理和修訂，制定了《2008-2010年全國安全生產(chǎn)（部分工業(yè)領(lǐng)域）標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃》，決定重修552項安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。希望這項工作順利推進(jìn)，解決安全監(jiān)管中無標(biāo)準(zhǔn)的難題。建議國家總局還應(yīng)會同相關(guān)部門盡快確定特種作業(yè)范圍，解決煤礦行業(yè)部門與安全監(jiān)管部門，建設(shè)、電力、質(zhì)監(jiān)等部門與安全監(jiān)管部門在建筑特種作業(yè)人員、電力行業(yè)電工和廠內(nèi)機(jī)動駕駛等工種上的爭議，以便加強(qiáng)對特種作業(yè)人員的培訓(xùn)和監(jiān)管。

（二）準(zhǔn)確定位，加強(qiáng)宣傳教育的力度

各級安監(jiān)部門要正確把握自己的角色定位。作為安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)管部門，其重要職能就是要全面履行安全生產(chǎn)法律法規(guī)，保障法律法規(guī)的全面貫徹落實。既要督促、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)相關(guān)部門落實安全生產(chǎn)工作，還要切實抓好專業(yè)監(jiān)管工作。這就要求我們處理好綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管的關(guān)系。既要抓好綜合監(jiān)管，如安委會辦公室的工作，又要抓好專業(yè)監(jiān)管的事情?！栋踩a(chǎn)法》、《危險化學(xué)品安全管理條例》、《煙花爆竹安全管理條例》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》、《最高法最高檢關(guān)于礦山安全事故的司法解釋》等的陸續(xù)出臺，一方面強(qiáng)化了安全監(jiān)管的職責(zé)，加大了對生產(chǎn)經(jīng)營單位違法行為的處罰力度；另一方面，擴(kuò)大了安全監(jiān)管的內(nèi)容和監(jiān)管范圍，對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的履職行為和承擔(dān)責(zé)任的方式也作出了新的規(guī)定，特別是對規(guī)范執(zhí)法、依法行政提出了更高的要求。為此，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門必須科學(xué)、合理、準(zhǔn)確地把握自身的角色定位，既要加強(qiáng)安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)管，更要認(rèn)真研究專業(yè)監(jiān)管的方式、方法，切實履行法律賦予的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，切實維護(hù)法律的尊嚴(yán)。

安全生產(chǎn)部門在明確角色定位的同時，還應(yīng)加大安全發(fā)展理念的宣傳，使每位領(lǐng)導(dǎo)樹立“安全發(fā)展”的理念，樹立安全也是政績的觀念，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全遇到矛盾時，不再以犧牲安全為代價，不再人為地干預(yù)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法，把貫徹落實科學(xué)發(fā)展落實在行動上，在安監(jiān)機(jī)構(gòu)編制、人員配備和經(jīng)費落實上給以大力支持。要加大安全生產(chǎn)法律法規(guī)的宣傳力度，使企業(yè)負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員的法律意識不斷增強(qiáng)，自覺遵守安全生產(chǎn)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)技術(shù)規(guī)程，提高企業(yè)的本質(zhì)安全度。然后通過嚴(yán)格行政執(zhí)法，公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，切實把各項法律法規(guī)落到實處，真正做到科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展。

（三）切實增強(qiáng)執(zhí)法意識，正確履行法定職責(zé)

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是各級安全監(jiān)管部門的法定職責(zé)。搞好安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作是落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是實現(xiàn)安全發(fā)展的重要保證，是提升安全生產(chǎn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)行力和公信力的重要措施。全省各級安監(jiān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識抓好行政執(zhí)法工作的重要性，樹立以人為本，執(zhí)法為民的執(zhí)法理念，樹立嚴(yán)格執(zhí)法和科學(xué)執(zhí)法的理念，要樹立責(zé)任執(zhí)法的理念。把做好行政執(zhí)法工作上升到安監(jiān)部門加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度，落實科學(xué)發(fā)展觀的高度，把安全生產(chǎn)行政執(zhí)法作為安全監(jiān)管的重要抓手，正確履行法定職責(zé)，強(qiáng)化執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)管。

一是要堅持職權(quán)法定，正確履行職責(zé)。嚴(yán)格遵守職權(quán)法定原則，各級安監(jiān)部門必須在法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)開展執(zhí)法活動，做到不越位、不缺位、不錯位。嚴(yán)格遵守處罰法定的原則，凡是法律法規(guī)和規(guī)章沒有規(guī)定的，安監(jiān)部門及其執(zhí)法人員不得作出影響當(dāng)事人權(quán)益或增加當(dāng)事人義務(wù)的決定。嚴(yán)格遵守公正、公平原則，進(jìn)一步規(guī)范和合理使用自由裁量權(quán)，實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)及危害程度相當(dāng)。

二是嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法主體。切實抓好委托執(zhí)法工作。凡是沒有法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)，任何單位或組織不得從事安全生產(chǎn)行政執(zhí)法。要認(rèn)真貫徹落實《湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產(chǎn)委托行政執(zhí)法暫行辦法》，結(jié)合當(dāng)?shù)毓ぷ鲗嶋H，確定委托執(zhí)法事項，做好委托執(zhí)法指導(dǎo)和監(jiān)督。嚴(yán)防在委托執(zhí)法范圍外進(jìn)行執(zhí)法活動。各級安監(jiān)部門不得以協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)、非常設(shè)機(jī)構(gòu)或臨時機(jī)構(gòu)的名義及安監(jiān)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以自己的名義對外執(zhí)法。安監(jiān)部門受地方政府授權(quán)或委托進(jìn)行事故調(diào)查或者對事故報告進(jìn)行批復(fù)，必須有政府授權(quán)或委托的書面證明。

三是嚴(yán)格執(zhí)法程序，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。安監(jiān)部門開展監(jiān)管和執(zhí)法工作，必須按照法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的步驟、方式、順序、期限進(jìn)行。要建立健全立案登記制度。除當(dāng)場作出行政處罰決定的外，安監(jiān)部門辦理處罰案件必須經(jīng)過立案程序。要嚴(yán)格依法調(diào)查取證。證據(jù)的內(nèi)容和形式應(yīng)當(dāng)符合《行政訴訟法》和有關(guān)司法解釋規(guī)定的要求。所有的證據(jù)材料必須經(jīng)過查證核實方可作為證據(jù)使用。要保證聽證程序到位，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，要完善執(zhí)法文書送達(dá)程序。提高行政執(zhí)法的質(zhì)量和效果。

四是規(guī)范使用行政執(zhí)法文書，建立案卷評查制度。行政執(zhí)法必須使用統(tǒng)一格式的法律文書，禁止以通知、通報、公告等形式代替行政處罰決定書。要按照執(zhí)法文書的要求和查明的案件事實，全面、準(zhǔn)確地填寫有關(guān)內(nèi)容，規(guī)范行政執(zhí)法文書的制作，執(zhí)法文書應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一編號、一案一制作，禁止鉛筆書寫的資料入卷，以保證案卷材料的嚴(yán)肅性和真實性。建行政執(zhí)法案卷評查制度。評查中發(fā)現(xiàn)的問題,被評查單位應(yīng)當(dāng)采取措施予以整改。行政執(zhí)法案卷質(zhì)量情況應(yīng)當(dāng)列入行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核的內(nèi)容。

（四）切實把握執(zhí)法重點，加大行政執(zhí)法力度

突出重點，是做好行政執(zhí)法工作的重要方法。安監(jiān)部門成立的時間不長，從事行政執(zhí)法的經(jīng)驗不足，在一個地區(qū)范圍內(nèi)，行政執(zhí)法工作不可能一下子全面展開，必須總體推進(jìn)，分步實施，突出重點，各個擊破。一般說來，安全監(jiān)管的重點就是影響和制約安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的主要風(fēng)險。緊緊抓住主要風(fēng)險或主要因素，用國家強(qiáng)制力作保障，制止制裁安全生產(chǎn)違法行為，使行政管理相對人的生產(chǎn)經(jīng)營行為調(diào)整到法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)。這就抓住了當(dāng)?shù)匕踩a(chǎn)的牛鼻子，促進(jìn)和帶動了其他安全生產(chǎn)工作上臺階。

一是要把執(zhí)法重點放在過程執(zhí)法上，對安全生產(chǎn)實行全過程監(jiān)管。督促生產(chǎn)經(jīng)營單位認(rèn)真貫徹安全生產(chǎn)法律法規(guī)，對機(jī)構(gòu)、安全生產(chǎn)責(zé)任制度、救援方案及措施、人員配備及教育培訓(xùn)、資金投入及使用、安全條件、勞動防護(hù)、企業(yè)資質(zhì)、從業(yè)人員資格情況等進(jìn)行全過程監(jiān)管執(zhí)法，監(jiān)促生產(chǎn)經(jīng)營單位經(jīng)常地、及時地發(fā)現(xiàn)和整改事故隱患，提高企業(yè)的本質(zhì)安全水平，切實降低事故總量，保障從業(yè)人員的生產(chǎn)財產(chǎn)安全。

二是按照監(jiān)督與服務(wù)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合、隱患整改與事故查處相結(jié)合的原則，充分整合現(xiàn)有執(zhí)法資源，提高安全監(jiān)察的頻率和覆蓋面，嚴(yán)厲打擊和制裁非法生產(chǎn)、非法經(jīng)營、非法建設(shè)的“三非”的單位和個人。對事故隱患治理不力的，要加大行政處罰的力度。要按照“四不放過”的原則，嚴(yán)格查處生產(chǎn)事故，嚴(yán)厲打擊各種安全生產(chǎn)違法行為。以強(qiáng)化執(zhí)法推動安全生產(chǎn)專項整治，以強(qiáng)化執(zhí)法加強(qiáng)安全監(jiān)管，以強(qiáng)化執(zhí)法促進(jìn)隱患整改，以強(qiáng)化執(zhí)法增強(qiáng)企業(yè)安全責(zé)任意識，初步實現(xiàn)我省安全生產(chǎn)工作重點由事后查處向事前防范轉(zhuǎn)變。

（五）優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，掃除執(zhí)法障礙 優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境是做好行政執(zhí)法工作的基本前提。行政執(zhí)法工作牽涉面廣，必須著重優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。

一是爭取黨委、人大、政府、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)與支持，為安全生產(chǎn)行政執(zhí)法保駕護(hù)航。安全發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是建立安全生產(chǎn)秩序、規(guī)范安全生產(chǎn)行為的重要手段。各級安監(jiān)部門要理直氣壯地向四大家領(lǐng)導(dǎo)匯報，特別是向黨委、人大、政府匯報，爭取黨委、政府把安全生產(chǎn)工作納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要議事日程，把安全生產(chǎn)納入政績考核的主要內(nèi)容，把安全生產(chǎn)行政執(zhí)法納入人大監(jiān)督的范圍。樹立科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的政績觀，科學(xué)配備安全監(jiān)管力量。支持安監(jiān)部門依法監(jiān)管，依法行政。只有這樣，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作才能有序展開。

二是爭取法院等司法機(jī)關(guān)支持，努力營造有利于行政執(zhí)法的法治環(huán)境。行政處罰決定的強(qiáng)制執(zhí)行和行政處罰引起的行政訴訟，都必須有法院的支持與配合。因此，我們應(yīng)將行政執(zhí)法的法律依據(jù)，適時送到法院，使法院全面了解安全生產(chǎn)法律法規(guī)和部門規(guī)章，大力支持安全生產(chǎn)行政執(zhí)法，特別是當(dāng)事人不能自覺履行處罰決定義務(wù)的案件，要申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。與負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的相關(guān)部門也要做好溝通與協(xié)調(diào)，必要時可以聯(lián)合執(zhí)法。

三是爭取新聞媒體和全體公民的支持，營造有利于行政執(zhí)法的社會氛圍。要選擇社會影響惡劣的事故案例和成功的執(zhí)法案件在媒體廣為宣傳，增強(qiáng)社會對安全生產(chǎn)違法行為的切膚之痛，從而支持安全生產(chǎn)行政執(zhí)法。創(chuàng)新投訴舉報機(jī)制，完善來電、來訪、信函、網(wǎng)上訴求等渠道的基礎(chǔ)上，開辟短信平臺、網(wǎng)絡(luò)鏈接以及與報刊、電視、廣播等媒體的互動。還應(yīng)制定舉報獎勵制度，一方面提高群眾的法律意識、自我保護(hù)意識、參與意識和舉報獎勵安全隱患的積極性，另一方面是營造良好的社會守法環(huán)境，形成強(qiáng)有力社會威懾力和社會監(jiān)督力。

(六)充實執(zhí)法力量，提高執(zhí)法能力

建立一支政治合格、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過硬的行政執(zhí)法隊伍，是健康開展安全行政執(zhí)法工作的基本保證。執(zhí)法人員的素質(zhì)和作風(fēng)關(guān)系政府形象和群眾利益，其工作水平直接影響行政執(zhí)法效果。因此必須進(jìn)一步完善行政執(zhí)法的體制和機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法能力。

1、進(jìn)一步加強(qiáng)安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)。各級政府和各部門要切實貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人本，安全發(fā)展的理念，按照實事求是的原則，根據(jù)安全監(jiān)管任務(wù)越來越重的實際，把學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展落實到安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費預(yù)算上來，加強(qiáng)調(diào)研，配備適應(yīng)本地安全生產(chǎn)監(jiān)管工作需要的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察隊伍。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是安全監(jiān)管任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要按照《湖北省安全生產(chǎn)條例》的要求，明確機(jī)構(gòu)和人員，確保安全監(jiān)管不留死角和空白。二是組建執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，建立一支統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)察隊伍。在省、市、縣建立執(zhí)法總隊、執(zhí)法支隊和執(zhí)法大隊。實行安全監(jiān)管與監(jiān)察分離，形成相互監(jiān)督監(jiān)的管合力，提高安監(jiān)部門的整體監(jiān)察效能。目前雖然我省部分地方成立了執(zhí)法大隊，但機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員、經(jīng)費、裝備、辦公場所，大多不能適應(yīng)安全監(jiān)察執(zhí)法工作的需要。建議凡有煤礦、非煤礦山、危險化學(xué)口、煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)有縣（市）都應(yīng)成立執(zhí)法大隊；適度增加執(zhí)法隊伍編制。參照其他省市的經(jīng)驗和我省環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、國土等執(zhí)法部門的作法，縣（市）執(zhí)法大隊原則上8-10人；執(zhí)法人員的經(jīng)費足額納入當(dāng)時財政預(yù)算，保障執(zhí)法經(jīng)費。根據(jù)當(dāng)?shù)刎斄Γ鹉旮纳茍?zhí)法裝備，至少要保障執(zhí)法工作的正常需要。

2.進(jìn)一步提高執(zhí)法人員素質(zhì)。一是要嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)。今后根據(jù)工作需要進(jìn)入安全監(jiān)管監(jiān)察隊伍的，采取從轉(zhuǎn)業(yè)干部中挑選和招考的方式，把符合執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)要求的人員選進(jìn)執(zhí)法隊伍。既要懂業(yè)務(wù)，能識別和發(fā)現(xiàn)事幫隱患；又能熟練運(yùn)用安全生產(chǎn)法律法規(guī)，識別和發(fā)現(xiàn)各種安全生產(chǎn)違法行為。二是要通過組織培訓(xùn)與個人自學(xué)相結(jié)合的途徑,增加執(zhí)法人員的專業(yè)知識,提高其執(zhí)法水平.建議制定執(zhí)法人員定期進(jìn)修培訓(xùn)的制度和鼓勵執(zhí)法監(jiān)察人員參加注冊安全工程師考試的措施,以幫助執(zhí)法人員提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。經(jīng)培訓(xùn)與教育仍達(dá)不到要求的，要下決心調(diào)整。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)。建立健全執(zhí)法檢查制度、行政執(zhí)法公開和投訴制度、考核評議制度、執(zhí)法責(zé)任追究制度和廉潔自律制度，嚴(yán)格依法行政，著力打造一支“政治過硬、業(yè)務(wù)精良、作風(fēng)清廉、紀(jì)律嚴(yán)明、行動快捷”的安全執(zhí)法專業(yè)隊伍。規(guī)范執(zhí)法程序，規(guī)范自由裁量，不斷提高執(zhí)法質(zhì)量，防止執(zhí)法主體錯位、執(zhí)法程序違規(guī)和亂作為的現(xiàn)象，真正做到程序、實體合法，努力實現(xiàn)公開、公正、公平執(zhí)法，提高依法行政的能力和水平。

4.提高安全執(zhí)法的裝備水平。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全監(jiān)管的實際，配備必要的行政執(zhí)法用車、檢測設(shè)備設(shè)施、防護(hù)裝備和執(zhí)法辦案經(jīng)費。建議國家總局或省政府有關(guān)部門明確安全生產(chǎn)監(jiān)察員基本的裝備配備標(biāo)準(zhǔn)。提高執(zhí)法的質(zhì)量和效率。

總之，要通過深入學(xué)習(xí)貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹立安全發(fā)展的理念：由被動反應(yīng)型干預(yù)模式向主動計劃型干預(yù)模式轉(zhuǎn)變；由事故應(yīng)對型向積極預(yù)防型轉(zhuǎn)變；由行政型向法制型轉(zhuǎn)變；由經(jīng)驗型向規(guī)范型轉(zhuǎn)變，努力推進(jìn)我省安全生產(chǎn)形勢的進(jìn)一步好轉(zhuǎn)。

第二篇：淺談安全生產(chǎn)行政執(zhí)法存在問題及對策

淺談安全生產(chǎn)行政執(zhí)法存在問題及對策

.近年來，全國各地隨著市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級安全監(jiān)察執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)逐步建立，行政執(zhí)法工作迫切地擺在各級安監(jiān)組織面前。各地雖然對安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作進(jìn)行了積極的、有益的嘗試，加大了對各類違法行為的查處力度，各類事故得到有效控制，但是，在工作實踐中也遇到了一些困難和問題，影響了行政執(zhí)法規(guī)范運(yùn)行。

這些問題主要有：

一、發(fā)展與安全的矛盾使行政執(zhí)法難以到位。近年來，有些地方政府把發(fā)展作為第一要務(wù),大刀闊斧上項目，一心一意謀發(fā)展,采取各種措施,制定優(yōu)惠政策,改善投資環(huán)境,吸引外來投資。在一部分領(lǐng)導(dǎo)同志頭腦中“重發(fā)展、輕安全”思想明顯存在，主要表現(xiàn)為：一是擔(dān)心安全檢查多了、要求嚴(yán)了，影響軟環(huán)境，怕留不住客商，影響投資熱情，所以人為限制各種安全執(zhí)法檢查；二是一味追求速度，不按程序辦事，慫恿投資商“先上車、后買票”，甚至“只上車、不買票”，造成“先天性”安全隱患；三是為違法違規(guī)者說情，有的甚至直接干預(yù)對違法企業(yè)的查處、處罰；四是給執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)加壓，要求采取各種變通手段，確保項目順利推進(jìn)等等，致使執(zhí)法人員在履行安全檢查、調(diào)查處理、行政處罰等職責(zé)時很難到位。

二、法制建設(shè)滯后，給行政執(zhí)法帶來困難。一是目前的安全生產(chǎn)的立法和細(xì)則滯后于實際工作。二是帶有計劃經(jīng)濟(jì)色彩的法律法規(guī)得不到及時修改。隨著國有、集體企業(yè)的改制，對中小企業(yè)、民營企業(yè)如何監(jiān)管缺乏具體法規(guī)。三是法律、法規(guī)實施中存在法律條款過于原則，缺乏可操作性的問題?！坝蟹y依”現(xiàn)象時有發(fā)生，比如“三同時”如何具體實施沒有配套規(guī)定。四是法律、法規(guī)規(guī)定與現(xiàn)實存在一定差距。許多法規(guī)、規(guī)定都或多或少地存在著“一刀切”的問題，造成了有的地方執(zhí)行起來容易，而有的地方執(zhí)行起來困難。

三、安全監(jiān)管力量不足制約了執(zhí)法工作的開展。一是隨著煙花爆竹和職業(yè)危害監(jiān)管職能列入安監(jiān)部門，各級安監(jiān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍越來越大，而各級安監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量非常薄弱。執(zhí)法裝備落后，不僅人員數(shù)量不能滿足面廣量大的執(zhí)法工作需要，而且新招錄的執(zhí)法人員由于剛進(jìn)入安監(jiān)隊伍缺少必要的專業(yè)知識，又未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，在進(jìn)行執(zhí)法、處理案件時必然會遇到困難，加上基層安監(jiān)部門有的沒有設(shè)立專門的法制管理機(jī)構(gòu)或懂法律的專職人員，沒有對日常行政執(zhí)法活動進(jìn)行有效的指導(dǎo)與監(jiān)督，使基層行政執(zhí)法工作難免出現(xiàn)疏漏。

四、綜合監(jiān)管無抓手、影響了安監(jiān)部門的權(quán)威。安監(jiān)部門負(fù)責(zé)對安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理，但如何實施綜合監(jiān)管、沒有具體的規(guī)定，監(jiān)管缺乏必要措施和手段，導(dǎo)致與其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門之間存在職能交叉或脫節(jié)現(xiàn)象，造成某些領(lǐng)域的安全管理不協(xié)調(diào)、不到位，影響了安監(jiān)部門執(zhí)法的權(quán)威性。

根據(jù)以上的問題，如何做好安全行政執(zhí)法工作，提出幾點對策措施：

一、加大宣傳力度，進(jìn)一步增強(qiáng)全民的安全法制觀念。保障法律的貫徹實施，最基本、最重要的是要靠宣傳教育。要采取有效措施，充分利用各種新聞媒介和宣傳形式，加大《安全生產(chǎn)法》、《浙江省安全生產(chǎn)條例》、《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》等法律法規(guī)的宣傳力度，在全社會特別是各級領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)法人代表中確立安全生產(chǎn)責(zé)任重于泰山的意識，營造一種從學(xué)習(xí)安全知識、人人關(guān)心安全生產(chǎn)、人人遵守安全法規(guī)、人人愛護(hù)生命健康的社會氛圍。

二、加強(qiáng)法制建設(shè)，盡快出臺地方性配套法規(guī)。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，安全生產(chǎn)法律法規(guī)，特別是地方性法規(guī)、規(guī)定急需加以補(bǔ)充完善。如煙花爆竹安全管理條例（以下簡稱條例）規(guī)定的條款多數(shù)適用于生產(chǎn)企業(yè)，對批發(fā)和零售經(jīng)營單位的處罰條款規(guī)定的不夠全面。在我們經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海城市，沒有煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)，但是有煙花爆竹批發(fā)和大量的零售經(jīng)營單位，條例對經(jīng)營單位在民宅內(nèi)超量儲存煙花爆竹、批發(fā)企業(yè)在煙花爆竹批發(fā)過程中違規(guī)操作擾亂市場等條款并沒有詳盡的規(guī)定。使我們在日常的監(jiān)督檢查中，查處或有群眾舉報相應(yīng)的違法違規(guī)行為，且沒有相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行處罰，從而無法從根源上清除事故的隱患，更無法真正做到“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。因此，建議抓緊對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善。，同時，抓緊制定相關(guān)法律法規(guī)的配套辦法。

三、明確監(jiān)管重點，正確履行綜合監(jiān)管職能。作為安全生產(chǎn)綜合管理部門，在綜合監(jiān)管方面，主要精力應(yīng)放在事故隱患的排查整改上，放在傷亡事故的調(diào)查處理上，放在其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管部門履職情況的督查考核上，放在重點行業(yè)的專項整治上，放在地方性法規(guī)、政策的調(diào)查研究上，積極協(xié)調(diào)各職能部門之間的執(zhí)法力量，努力形成齊抓共管的局面。

四、加強(qiáng)隊伍建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為。一是進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)。保證行政執(zhí)法的人員編制、經(jīng)費、辦公場所和必要的設(shè)備及時到位。二正確處理好執(zhí)法監(jiān)察支隊（大隊）與安監(jiān)局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的工作關(guān)系，形成監(jiān)管合力，提高安監(jiān)部門的整體監(jiān)察效能。三是加大執(zhí)法監(jiān)察力度。通過嚴(yán)格執(zhí)法檢查，促使企業(yè)自覺落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任。四是加強(qiáng)培訓(xùn)教育。著力打造一支“政治過硬、業(yè)務(wù)精良、作風(fēng)清廉、紀(jì)律嚴(yán)明、行動快捷”的安全執(zhí)法專業(yè)隊伍。五是加強(qiáng)制度建設(shè)。建立健全各項執(zhí)法監(jiān)察制度和規(guī)程，嚴(yán)格依法行政，規(guī)范執(zhí)法程序，規(guī)范自由裁量，不斷提高執(zhí)法質(zhì)量，防止執(zhí)法主體錯位、執(zhí)法程序違規(guī)和亂作為的現(xiàn)象，真正做到程序、實體合法，努力實現(xiàn)公開、公正、公平執(zhí)法，提高依法行政的能力和水平。

總之，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作是一項系統(tǒng)工程，涉及到等多個部門和環(huán)節(jié)，涉及面廣，需要在政府強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)下，各部門密切配合下，采取切實有效的措施，才能達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。(寧波市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局)

第三篇：安全生產(chǎn)行政執(zhí)法存在的問題與對策

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法存在的問題與對策

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是安監(jiān)部門的重要職能，貫穿于安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的全方位和全過程之中，對落實企業(yè)主體責(zé)任，提高安全監(jiān)管水平，消除安全隱患，預(yù)防和減少事故發(fā)生，提高全社會安全保障能力具有不可替代的作用，被省委、省政府列入加強(qiáng)安全生產(chǎn)的三項行動之一。市安全監(jiān)管局十分重視安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，在各級安監(jiān)部門的共同努力下，全市安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)逐步建立，執(zhí)法隊伍素質(zhì)穩(wěn)步提高，行政許可全面展開，專項整治不斷深入，計劃執(zhí)法有序推進(jìn)，事故查處不斷規(guī)范，對促進(jìn)我市安全生產(chǎn)形勢的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)起到了重要的促進(jìn)作用。但通過近幾年的實踐，行政執(zhí)法工作仍然存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，我市安全生產(chǎn)行政執(zhí)法水平與執(zhí)法能力仍然不能適應(yīng)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的需要，亟待進(jìn)一步探索和解決。

一、存在的主要問題

1.執(zhí)法強(qiáng)度不高。一是執(zhí)法數(shù)量偏少，不能滿足安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的需要。全市今年安監(jiān)系統(tǒng)計劃執(zhí)法的生產(chǎn)經(jīng)營單位2764個，市局今年直接檢查的企業(yè)僅69個，全市還有大量重點企業(yè)和存在隱患的企業(yè)未納入執(zhí)法檢查范圍，特別是渣土車、物流運(yùn)輸車輛企業(yè)和危險物品經(jīng)營小門店以及人員密集場所的微小型企業(yè)尤為突出，幾乎是空白狀態(tài)。二是執(zhí)法監(jiān)察的覆蓋率不高，全市工商注冊現(xiàn)有生產(chǎn)經(jīng)營單位37894戶，今年1—11月，全市實際檢查只有10937戶，監(jiān)管監(jiān)察的覆蓋率28.9%，其中直管三大高危行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位4969戶，實際檢查4478戶，覆蓋率只有90.1%，未達(dá)到全覆蓋的

目標(biāo)。三是對違法行為實施行政處罰的次數(shù)不多，處罰力度不大。1-11月，全市各級安監(jiān)部門對違法生產(chǎn)經(jīng)營單位的行政處罰1975次，實施經(jīng)濟(jì)處罰216次、罰款額度343.26萬元（包括事故處罰萬元）、實際到位218.8萬元，市局全年實施行政處罰8次。四是部分領(lǐng)域如生產(chǎn)經(jīng)營單位的職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)督檢查基本上還處于起步階段?，F(xiàn)有職業(yè)危害的生產(chǎn)經(jīng)營單位達(dá)2000余家，涉及30余個行業(yè)，接觸職業(yè)危害的從業(yè)人員達(dá)20余萬人，職業(yè)危害職業(yè)危害申報率不足60%。

2.執(zhí)法水平不高。一是執(zhí)法檢查質(zhì)量不高，督促整改效果不佳。由于部分執(zhí)法人員嫌執(zhí)法程序嚴(yán)密、檢查內(nèi)容具體，到生產(chǎn)現(xiàn)場去的少，檢查流于形式，為檢查而檢查；部分安監(jiān)人員即使去了現(xiàn)場查也查不出隱患,查出了隱患卻改不了，有的隱患常查常在，屢查不改。二是行政處罰辦案質(zhì)量不高，懲戒效果欠佳。從市政府法制辦對我局開展的行政執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行抽查和案卷評審看，在立案、調(diào)查、取證、陳述、聽證、送達(dá)等程序上存在不同程度的問題；區(qū)縣局在行政處罰過程中，有的沒有嚴(yán)格執(zhí)行送達(dá)程序，有的案件沒有按照規(guī)定時限結(jié)案，有的行使自由裁量權(quán)時主觀隨意性過大、不能正確行使自由裁量權(quán)，在具體的行政處罰幅度選擇的過程中，一律按法律規(guī)定的下限或者上限處罰，沒有做到按違法情節(jié)輕重區(qū)別對待，行政處罰顯失公正，有的失之于寬，而有的又失之于嚴(yán)；抽查鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法案卷顯示，有的執(zhí)法行為無論是主體還是程序上，還不同程度上存在違法執(zhí)法的現(xiàn)象，損害了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。三是行政許可受理程序不完整、送達(dá)程序執(zhí)行不嚴(yán)格、換證程序未制定，受理資料不完備。有些格式文書未能與政務(wù)中心的規(guī)定相銜2

接。四是事故查處簡單粗糙，警示教育效果不佳。有的事故調(diào)查程序執(zhí)行不恰當(dāng)，事故原因不清楚，調(diào)查取證不細(xì)致、事故分析不嚴(yán)謹(jǐn)，適用法律不準(zhǔn)確，處理建議不嚴(yán)肅，責(zé)任追究不落實，整改措施不到位。調(diào)查報告要素不全，責(zé)任查處避重就輕，事故教訓(xùn)輕浮淺薄。五是政執(zhí)法文書的使用不規(guī)范，有的地方不重視執(zhí)法文書的使用，不按照規(guī)范格式填寫，隨意改動，對違法行為人的違法事實沒有如實記錄，個別案卷使用其他部門的文書，有的地方自創(chuàng)格式，有的使用信函白紙等等。

3、行政作為不積極。一是有的憑借法律之間的沖突、法律規(guī)定的模糊空間和法律依據(jù)以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不配套、不完善、不細(xì)化，對行政執(zhí)法事項和群眾投訴舉報事項能拖就拖、能推就推。二是行政執(zhí)法有逐利化心理，對經(jīng)濟(jì)罰款處罰比較積極，對警告、責(zé)任改正等行為能力處罰和吊扣資格證書等資格罰實施較少。三是行政處罰執(zhí)行和事故責(zé)任追究難以到位，全市各區(qū)縣安監(jiān)局歷年來積累了大量行政處罰不到位而又不按時移交法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件。四是安全生產(chǎn)行政問責(zé)形同虛設(shè)。2008年以來，全市每年發(fā)生約30起左右的生產(chǎn)安全事故，除市局組織調(diào)查的事故外，各區(qū)縣（市）安委會（安委辦）沒有因發(fā)生事故對負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府或部門提起過行政問責(zé)。

4.執(zhí)法中違法現(xiàn)象一定程度存在，一是執(zhí)法主體不合法，有的區(qū)縣（市）局對安監(jiān)局法定職責(zé)的內(nèi)涵和外延缺乏正確的理解，與相關(guān)部門發(fā)生沖突，執(zhí)法主體出現(xiàn)錯位、越位和缺位現(xiàn)象。二是事故信息報送不準(zhǔn)確、及時、完整，有的區(qū)縣（市）和部門出于事故考核指標(biāo)的壓力，對事故信息報送有畏難心理和瞞報、謊報和漏報 的的趨勢。1—11月，市局接到群眾關(guān)于事故信息舉報7件，較去年大幅增加。三是違反有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，有的超越法律處罰上、下限規(guī)定處罰，有的行政許可不到現(xiàn)場核查，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員替企業(yè)弄虛作假等。

二、原因分析 1.執(zhí)法依據(jù)不配套

一是法律沖突制約了行政執(zhí)法?！栋踩a(chǎn)法》第81條和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（以下簡稱條例）第38條對事故單位主要負(fù)責(zé)人處罰規(guī)定不一致；《條例》第3條和《刑法修正案》和兩高司法解釋關(guān)于重大傷亡事故的規(guī)定不一致；《條例》實施后，事故查處和事故責(zé)任追究就出現(xiàn)了安全監(jiān)管局（及其他監(jiān)管部門）和調(diào)查組多個職能交叉重疊的主體和程序。調(diào)查組形成并經(jīng)政府批復(fù)的“事故調(diào)查報告”能不能作為作為處罰決定執(zhí)行和安全監(jiān)管局行政處罰的依據(jù)，各界對此持有疑慮。同時事故調(diào)查報告批復(fù)后，其他部門在責(zé)任追究執(zhí)行中，變相撤銷或追加行政處罰的現(xiàn)象時有發(fā)生，安監(jiān)部門領(lǐng)導(dǎo)集體的“集體討論”程序與經(jīng)政府批復(fù)的“事故調(diào)查報告”是否具有同等功效與權(quán)責(zé)，《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》對此并沒有明確規(guī)定，為基層事故調(diào)查與行政處罰帶來了一定程序的難度，挫傷了安監(jiān)執(zhí)法人員的執(zhí)法積極性。

二是法律修改的滯后性嚴(yán)重制約了部門履行職能?！兜V山安全法》、《職業(yè)病防治法》和《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護(hù)條例》都列入了國家立法修改計劃，但由于周期過長，到目前仍沒有完成修改審議程序。隨著政治體制改革的深入，各部門職能調(diào)整加快，生產(chǎn)經(jīng)營單位的職業(yè)防護(hù)職能轉(zhuǎn)移到安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門后，用4

人單位及其作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生安全許可還缺乏許可程序、許可內(nèi)容、許可條件的規(guī)定，致使行政許可無法進(jìn)行，對安監(jiān)部門加強(qiáng)對作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)管帶來一定程度的障礙。

三是存在大量的立法空白點，為安全監(jiān)管帶來難度。如《安全生產(chǎn)法》已實施多年，在執(zhí)法過程中遇到爭議問題至今沒有權(quán)威的解釋，為正確貫徹執(zhí)行法律帶來難度?！稛熁ū癜踩芾項l例》對煙花爆竹生產(chǎn)、經(jīng)營、運(yùn)輸、燃放四個環(huán)節(jié)分別作出了規(guī)定和相關(guān)罰則，但對私自儲存煙花爆竹及生產(chǎn)企業(yè)向零售者出售煙花爆竹卻沒有相應(yīng)的處罰措施，仍需依據(jù)《刑法》、《治安管理處罰法》給予相應(yīng)處罰，但處罰僅對行為人，而對私儲物品和生產(chǎn)單位卻沒有罰沒的規(guī)定?！段ｋU化學(xué)品安全管理條例》中規(guī)定了使用的環(huán)節(jié)，但沒有明確使用許可的主體、程序、條件等具體規(guī)定，致使危險化學(xué)品使用監(jiān)管無法可依，給安全生產(chǎn)帶來很大的隱患。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，出現(xiàn)了大量無主管部門的行業(yè)，同時國家加大新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)用車、船和農(nóng)民自建房越來越多，而農(nóng)村道路交通和農(nóng)民建房卻無人管，無法管，成為新的重大隱患。

四是安全標(biāo)準(zhǔn)不完善。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程不能適應(yīng)新的發(fā)展要求，部分安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)老化、內(nèi)容過時。如機(jī)械、有色金屬加工系統(tǒng)等行業(yè)技術(shù)與生產(chǎn)工藝與上世紀(jì)90年代初相比都有了很大的變化和發(fā)展，而相關(guān)的粉塵防爆標(biāo)準(zhǔn)一直在沿用。加上長期以來，我國安全生產(chǎn)工作實行各行業(yè)主管部門管理的體制，國務(wù)院有關(guān)部門各自制定自己的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，種類龐雜，很多專業(yè)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系之間存在內(nèi)容重復(fù)交叉等問題。隨著社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)組織形式以及勞動用工制度的變化，安

全生產(chǎn)工作新問題不斷涌現(xiàn)，急需相應(yīng)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。同時新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝和新材料的采用，及時制定和修改新標(biāo)準(zhǔn)尤為必要。

2.執(zhí)法環(huán)境不優(yōu)

一是地方黨委政府在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全發(fā)展二者關(guān)系時難以平衡。在一部分領(lǐng)導(dǎo)同志頭腦中“重發(fā)展、輕安全”思想明顯存在，有的地方大刀闊斧招商引資、上項目,制定優(yōu)惠政策,改善投資環(huán)境,擔(dān)心安全檢查多了、要求嚴(yán)了，影響軟環(huán)境，人為限制各種安全執(zhí)法檢查，為安全執(zhí)法檢查設(shè)臵障礙，對一些不符合安全生產(chǎn)條件的新改擴(kuò)建項目，不按程序辦事，造成很多項目開工之日就是事故隱患產(chǎn)生之時。有的地方領(lǐng)導(dǎo)行政“干涉力”過大，“以權(quán)代法”、“以權(quán)壓法”、“以權(quán)亂法”、“以權(quán)廢法”的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的為違法違規(guī)者說情，有的給安監(jiān)部門領(lǐng)導(dǎo)加壓，有的甚至直接干預(yù)對違法企業(yè)的查處、處罰，一個電話就能推翻行政處罰決定，行政執(zhí)法不得不陷入放松監(jiān)管的“怪圈”。致使執(zhí)法人員在履行安全檢查、調(diào)查處理、行政處罰等職責(zé)時很難到位，成為安監(jiān)部門躲不過繞不開的最大障礙。

二是從業(yè)人員整體素質(zhì)不高。生產(chǎn)經(jīng)營單位人員的的文化基礎(chǔ)知識、思想素質(zhì)、法律知識、安全意識和安全技能水平還參差不齊，不懂法和過分強(qiáng)調(diào)自己權(quán)利的狀況同時存在，懂法的人在面對法律問題時，又不愿意嚴(yán)守法律的制約，現(xiàn)在社會上出現(xiàn)"鉆法律空子職業(yè)人員，個別行政相對人受利益驅(qū)使，法律意識、誠信意識淡薄，令執(zhí)法工作辛苦勞累艱難，有的甚至暴力抗法，行政執(zhí)法的環(huán)境日趨復(fù)雜。

三是普通群眾法律意識不強(qiáng)。有的群眾缺乏權(quán)利意識，不重視也不關(guān)心維護(hù)自己的權(quán)利，當(dāng)自己權(quán)利受到侵害時，不知借助法律加以保護(hù)，只能無可奈何。有的群眾缺乏義務(wù)觀念，沒有認(rèn)識到自覺遵紀(jì)守法，支持和配合行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動是自己應(yīng)盡的義務(wù)，對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動心理上有抵觸情緒，對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動不配合，甚至阻撓。同時由于地方部門利益、長官意志、關(guān)系因素、風(fēng)俗人情等因素交織在一起，長遠(yuǎn)利益與短期效益、社會穩(wěn)定與嚴(yán)肅執(zhí)法等分寸難以把握等現(xiàn)實狀況，行政執(zhí)法缺乏一個良性的社會圍。

3.執(zhí)法力量不強(qiáng)

安全生產(chǎn)是一項綜合性工作，專業(yè)性強(qiáng)、責(zé)任重、要求高、工作強(qiáng)度大，隨著職業(yè)危害等監(jiān)管職能轉(zhuǎn)入安監(jiān)部門，各級安監(jiān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍越來越大。安全監(jiān)管力量不足，嚴(yán)重制約了安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的開展。

一是執(zhí)法人員嚴(yán)重不足。到目前，全市各級專兼職安監(jiān)人員僅有771人，市局安監(jiān)在編48人，而真正現(xiàn)場執(zhí)法的只有20人。區(qū)縣（市）局現(xiàn)場執(zhí)法人員平均8.7人，有的只有4人，如高新區(qū)。而作為一線執(zhí)法檢查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員，其編制的性質(zhì)、數(shù)量、經(jīng)費和工作內(nèi)容遠(yuǎn)未能適應(yīng)形勢的需要。由于執(zhí)法隊伍人員不足，許多安監(jiān)部門忙于機(jī)關(guān)事務(wù)而無暇到現(xiàn)場執(zhí)法檢查。

二是執(zhí)法人員素質(zhì)相對不高。安監(jiān)部門成立較晚，人員成份復(fù)雜，只有少部分人員是面向社會公開招聘的專業(yè)人員，大多數(shù)人員從其他部門調(diào)配而來，且年齡結(jié)構(gòu)偏大，人員素質(zhì)參差不齊。雖然經(jīng)過了培訓(xùn)，取得了安全執(zhí)法證，但部分執(zhí)法人員并沒有系統(tǒng)地掌

握安全生產(chǎn)法律知識和專業(yè)知識，對行政執(zhí)法的程序、規(guī)定了解不透，對有些違法行為的定性把握不準(zhǔn)，有些執(zhí)法人員面對龐大的執(zhí)法事項感到茫然畏懼，對行政執(zhí)法軟件系統(tǒng)的使用更是束手無策，執(zhí)法效率低下。

三是執(zhí)法條件不足。技術(shù)裝備落后，執(zhí)法車輛短缺、必要的檢測手段和防護(hù)器具缺失，工作中還僅憑經(jīng)驗，借助聽、看、聞、摸等手段，執(zhí)法效能低下。部分區(qū)縣安監(jiān)部門和大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)站行政經(jīng)費不足，執(zhí)法工作經(jīng)費得不到保障，個別區(qū)縣局靠罰沒收入補(bǔ)充辦公之用。有的縣級安監(jiān)部門安監(jiān)執(zhí)法人員政治待遇不高，有時甚至遭到粗暴對待，導(dǎo)致執(zhí)法心態(tài)失衡，致使對執(zhí)法工作的不敬業(yè)、不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)，難作為的不作為，易作為的濫作為。個別執(zhí)法人員對待行政相對人態(tài)度冷漠，以不文明、不誠信的方式（變相的哄、嚇、詐、騙）收集證據(jù)，想方設(shè)法的阻礙當(dāng)事人行使申辯、復(fù)議、訴訟等救濟(jì)權(quán)利，影響執(zhí)法形象。

三、對策建議

1、加強(qiáng)安全生產(chǎn)法制建設(shè)。一是完善法律法規(guī)，制定和修改配套的地方實施性規(guī)章。加快《長沙市安全生產(chǎn)管理辦法》等規(guī)章的修訂工作，將《長沙市事故調(diào)查處理規(guī)則》和《長沙市安全生產(chǎn)行政問責(zé)辦法》一并列入《長沙市安全生產(chǎn)管理辦法》，解決法律法規(guī)規(guī)定不具體、不明確、含糊籠統(tǒng)和缺乏可操作性的問題。二是修改市局安全生產(chǎn)行政執(zhí)法各項制度的修訂，根據(jù)近幾年新頒布的一系列國務(wù)院有關(guān)文件精神、國家安監(jiān)總局令和湖南省有關(guān)行政程序、行政服務(wù)規(guī)定以及市政府法制辦有關(guān)要求，對市局關(guān)于行政許可、行政檢查、行政處罰等制度進(jìn)行修訂。三是建議省局盡快制定和出8

臺《湖南省煙花爆竹管理條例》，減少或消除行政執(zhí)法依據(jù)中的盲區(qū)和“空白點”。同時建議國家總局要加大立法調(diào)研，結(jié)合基層執(zhí)法實踐需要，解決安全監(jiān)管中無法可依，有法難依的等問題。為安全生產(chǎn)行政執(zhí)法創(chuàng)造一個良好法制環(huán)境。四是著手安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的清理，加快收集相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)，解決安全監(jiān)管中標(biāo)準(zhǔn)混亂的難題。

2、加強(qiáng)安全生產(chǎn)法律法規(guī)宣傳教育力度。一是加大對各級領(lǐng)導(dǎo)的宣傳教育力度，特別是對區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的安全教育培訓(xùn)，使他們樹立“安全發(fā)展”的理念，樹立安全也是政績的觀念，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到安全問題矛盾時，不再以犧牲安全為代價，不再人為地干預(yù)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法。并在安監(jiān)機(jī)構(gòu)編制、人員配備和經(jīng)費落實上給以大力支持。二是加大安全生產(chǎn)法律法規(guī)的宣傳力度，使企業(yè)負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員的法律意識不斷增強(qiáng)，自覺遵守安全生產(chǎn)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)技術(shù)規(guī)程，提高企業(yè)的本質(zhì)安全度。然后通過嚴(yán)格行政，公正、執(zhí)法，切實把各項法律法規(guī)落到實處。三是加大全民安全意識宣傳力度，提高全社會的安全意識和法律意識，形成了解、理解、貫徹、配合、維護(hù)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的良好環(huán)境。

3、加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法能力建設(shè)。一是充實一線執(zhí)法隊伍，各級安監(jiān)部門在研究工作時，人員調(diào)配應(yīng)向一線執(zhí)法隊伍傾斜，達(dá)到國家安監(jiān)總局規(guī)定的縣級安監(jiān)部門執(zhí)法人員數(shù)量不少于在編人員70%、市級60%的的標(biāo)準(zhǔn)，把既要懂業(yè)務(wù)又能熟練運(yùn)用安全生產(chǎn)法律法規(guī)的人員充實到執(zhí)法隊伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照《湖南省安全生產(chǎn)條例》的要求，確保機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費到位。二是進(jìn)一步提高執(zhí)法人員素質(zhì)，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)強(qiáng)度，創(chuàng)新執(zhí)法質(zhì)量考核評議方式，使執(zhí)法人員在實際執(zhí)法行為中獲得最直接、最具體、最有效果的經(jīng)驗教訓(xùn)，快速持續(xù)提高執(zhí)法水平。三是提高安全執(zhí)法的裝備水平。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全監(jiān)管的實際，配備必要的行政執(zhí)法用車、檢測設(shè)備設(shè)施、防護(hù)裝備和執(zhí)法辦案經(jīng)費。四是切實加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。改變目前安監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督流于形式的被動局面，各區(qū)縣（市）安監(jiān)部門要成立相應(yīng)的法制機(jī)構(gòu)，健全內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度，完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范行政執(zhí)法主體、嚴(yán)格執(zhí)法程序、規(guī)范使用行政執(zhí)法文書，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法中存在的問題，降低了劣質(zhì)執(zhí)法和違法行政的幾率，減少外部監(jiān)督的糾錯成本，避免不必要的媒體曝光、行政復(fù)議和行政訴訟案件發(fā)生。五是善待執(zhí)法人員。行政執(zhí)法具有快節(jié)奏、高難度、高責(zé)任和高風(fēng)險的特點，僅靠督促懲戒遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還應(yīng)當(dāng)讓執(zhí)法人員在工作事業(yè)上有成就感，思想感情上有使命、精神世界上有充實感和歸宿感，能感受到集體的溫暖和執(zhí)法的快樂。

4、加大安全生產(chǎn)行政執(zhí)法力度。一是全面開展計劃執(zhí)法和委托執(zhí)法，按照安全生產(chǎn)社會創(chuàng)新管理的要求，市、現(xiàn)兩級安監(jiān)部門要把直接檢查的企業(yè)數(shù)量和領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，把一些重點企業(yè)和存在隱患的企業(yè)未納入執(zhí)法檢查范圍。區(qū)縣（市）安監(jiān)部門要依法對所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行委托執(zhí)法，執(zhí)法檢查實現(xiàn)全覆蓋。二是把執(zhí)法過程和內(nèi)容的重點突出到落實企業(yè)主體責(zé)任和提高企業(yè)的本質(zhì)安全水平上來，嚴(yán)厲打擊和制裁非法生產(chǎn)、非法經(jīng)營、非法建設(shè)和隱患治理不力的單位和個人。以強(qiáng)化執(zhí)法推動安全生產(chǎn)專項整治，以強(qiáng)化執(zhí)法加強(qiáng)安全監(jiān)管，以強(qiáng)化執(zhí)法促進(jìn)隱患整改，以強(qiáng)化執(zhí)法增強(qiáng)企業(yè)安全責(zé)任意識，實現(xiàn)安全生產(chǎn)工作重點由事后查處向事前防范10

轉(zhuǎn)變。三是加大事故查處和事故責(zé)任追究，特別是嚴(yán)厲查處瞞報、謊報、遲報和漏報事故的行為。四是加大安全生產(chǎn)行政問責(zé)工作力度。

5、優(yōu)化安全生產(chǎn)執(zhí)法環(huán)境。一是爭取黨委、人大、政府、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)與支持，為安全生產(chǎn)行政執(zhí)法保駕護(hù)航。安全發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是建立安全生產(chǎn)秩序、規(guī)范安全生產(chǎn)行為的重要手段。各級安監(jiān)部門要理直氣壯地向四大家領(lǐng)導(dǎo)匯報，特別是向黨委、人大、政府匯報，爭取支持安監(jiān)部門依法監(jiān)管，依法行政，把安全生產(chǎn)行政執(zhí)法納入人大監(jiān)督的范圍。二是爭取司法機(jī)關(guān)支持，努力營造有利于行政執(zhí)法的法治環(huán)境。將行政執(zhí)法的法律依據(jù)，適時送到法院、檢察院等機(jī)關(guān)，使之全面了解安全生產(chǎn)法律法規(guī)和部門規(guī)章，大力支持安全生產(chǎn)行政執(zhí)法，特別是當(dāng)事人不能自覺履行處罰決定義務(wù)的案件，要申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。同時積極與監(jiān)察以及負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，必要時獲得配合與支持。三是爭取新聞媒體和全體公民的支持，營造有利于行政執(zhí)法的社會氛圍。選擇社會影響惡劣的事故案例和成功的執(zhí)法案件在媒體廣為宣傳，增強(qiáng)社會對安全生產(chǎn)違法行為的切膚之痛，從而支持安全生產(chǎn)行政執(zhí)法。創(chuàng)新投訴舉報機(jī)制，完善來電、來訪、信函、網(wǎng)上訴求等渠道，開辟網(wǎng)絡(luò)鏈接以及與報刊、電視、廣播等媒體的互動等。同時建立舉報獎勵制度，提高群眾的法律意識、自我保護(hù)意識、參與意識和舉報獎勵安全隱患的積極性，營造良好的社會守法環(huán)境，形成強(qiáng)有力社會威懾力和社會監(jiān)督力。

第四篇：市安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法工作現(xiàn)狀和對策

市安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法工作現(xiàn)狀 和發(fā)展對策

市安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法大隊

江油市是川西北工業(yè)大縣，轄區(qū)內(nèi)有40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一個工業(yè)園區(qū)，其中工業(yè)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)12個，現(xiàn)有煤礦1家、非煤礦山企業(yè)108家、?；飞a(chǎn)企業(yè)14家、經(jīng)營企業(yè)105家、煙花爆竹批發(fā)企業(yè)2家、煙花爆竹零售點210處、冶金企業(yè)60余家、建材企業(yè)80余家，存在較重以上等級職業(yè)危害的企業(yè)300余家、涉及重大危險源11處。歷年來，通過全市安監(jiān)執(zhí)法人員的不懈努力，我市安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，安監(jiān)執(zhí)法工作成為了我市實施工業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略的重要保障。

一、我市安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法工作基本舉措

（一）抓大隊保障能力建設(shè)，優(yōu)化工作要素

1、人員保障：我局執(zhí)法大隊編制8人，目前到位7人，局里在人員相當(dāng)緊張的情況下，保證了5名專職執(zhí)法人員，基本解決了有人執(zhí)法的問題。

2、裝備保障：我局在車輛非常緊張的情況下，專門確定一輛越野車作為大隊執(zhí)法用車，專項撥付資金25萬元，為執(zhí)法大隊購買電腦、便攜式打印機(jī)、相機(jī)、攝像機(jī)、風(fēng)速儀、有害氣體檢測儀、粉塵檢測儀、全站儀等裝備，為監(jiān)察執(zhí)法人員配發(fā)了安全帽、防砸鞋、防護(hù)服、護(hù)目鏡、耳罩、防塵口罩、防毒面具等防護(hù)用品，單獨為執(zhí)法大隊設(shè)置了兩間辦公室，基本保障了執(zhí)法工作的有序開展。

二、我市安監(jiān)執(zhí)法的主要成效

2012年，我局主要開展交通運(yùn)輸安全專項執(zhí)法、煤礦及非煤礦山專項執(zhí)法、職業(yè)健康安全專項執(zhí)法、水電企業(yè)專項執(zhí)法、?；穼ｍ棃?zhí)法、人員密集場所專項執(zhí)法、春節(jié)及國慶客運(yùn)企業(yè)專項執(zhí)法、?；返怯泴ｍ棃?zhí)法、尾礦庫專項執(zhí)法等九個專項執(zhí)法，大隊獨立執(zhí)法監(jiān)察企業(yè)135家次，配合上級執(zhí)法部門檢查企業(yè)15余家次，配合其他部門檢查企業(yè)80余家次，完成480余個執(zhí)法工作日，其中完成對直接監(jiān)管企業(yè)360余工作日，占總執(zhí)法工作日的75%，立案查處案件22件、處罰款133萬元，其中非事故罰款29.5萬元，下達(dá)整改指令61份、現(xiàn)場處理措施決定書43份、督促企業(yè)投入整改資金670余萬元，整改隱患500余處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托執(zhí)法共檢查企業(yè)291家次，下達(dá)整改指令159份，督促企業(yè)整改安全隱患720余處，責(zé)令暫時停產(chǎn)整頓企業(yè)6家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按簡易程序?qū)嵤┨幜P49起，共處罰款4.7萬元。無一例行政復(fù)議、訴訟和舉報案件，取得了較好的效果。

（一）事故得到有效控制：2007年執(zhí)法大隊成立前，我市各類傷亡事故186件、死亡52人、直接經(jīng)濟(jì)損失336.74萬元；2012年，全市共發(fā)生各類傷亡事故119起、死亡40人、經(jīng)濟(jì)損失205.78萬元。同比，2012年比2007年，事故件數(shù)下降36%、死亡人數(shù)下降23%、直接經(jīng)濟(jì)損失下降39%。

（二）企業(yè)安全投入大幅提升：統(tǒng)一以30家不同行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行對比，2007年,30家企業(yè)產(chǎn)出2.45億元，安全投入365萬元；2012年，該30家企業(yè)產(chǎn)出3.22億元，同期安全投入562萬元，投入總量增加54%，投入比重由1.49%增加至1.75%。

（三）隱患發(fā)現(xiàn)率大幅降低、整改率大幅提升：還是以上述30家企業(yè)數(shù)據(jù)作比較，按一次監(jiān)察執(zhí)法閉環(huán)作數(shù)據(jù)分析，2007年發(fā)現(xiàn)隱患362處，按期整改隱患286處；2012年發(fā)現(xiàn)隱患196處，按期整改隱患182處。隱患發(fā)現(xiàn)率從平均每家12處降低到每家6.5處，按期整改率從79%提升到93%。

（四）被監(jiān)察企業(yè)事故發(fā)生率大幅降低：以2008年-2012年五年數(shù)據(jù)分析，共獨立監(jiān)察企業(yè)240家，累計被監(jiān)察企業(yè)共發(fā)生事故四起，死亡四人，其中，被監(jiān)察企業(yè)當(dāng)年事故發(fā)生率為0。

（五）行政處罰金額較大提升：2008年，全市非事故處罰3件、罰款1.2萬元；2012年，全市非事故處罰71件、罰款34.3萬元，其中一般程序處罰22件、罰款29.5萬元。處罰件數(shù)增加23倍，處罰金額增加28倍。

三、存在的主要問題

（一）自上而下的急功近利，導(dǎo)致運(yùn)動式執(zhí)法。

目前我國正處于特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，粗放式經(jīng)濟(jì)實體尚未真正轉(zhuǎn)型，高風(fēng)險、低安全保障的企業(yè)大量存在，企業(yè)員工安全意識及操作水平低下，現(xiàn)有的安全法律、標(biāo)準(zhǔn)未能完全落實到企業(yè)，落實到操作層，導(dǎo)致全國時有重特大事故發(fā)生。每次其他地區(qū)發(fā)生大的事故，上級必將下發(fā)專門文件，要求各地立即開展專項整治，這就必然打亂各地已有的執(zhí)法計劃，疲于奔命，運(yùn)動式執(zhí)法。

（二）執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法裝備和手段不夠有力的問題

目前，從國家到省市縣四級已初步建立了安監(jiān)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，但是機(jī)構(gòu)建設(shè)的現(xiàn)狀卻不容樂觀，尤其表現(xiàn)在基層的安監(jiān)機(jī)構(gòu)。一是隊伍建設(shè)滯后，安全生產(chǎn)是一項綜合性工作，專業(yè)性強(qiáng)、責(zé)任重、要求高、工作強(qiáng)度大，而目前我國安監(jiān)機(jī)構(gòu)人員編制是從上到下呈倒“金字塔”型，作為一線隊伍的縣級安監(jiān)部門，我局共有執(zhí)法編制8名（到位7人），無一名安全技術(shù)專業(yè)人員人員，卻要負(fù)責(zé)全市1000余家生產(chǎn)經(jīng)營單位，無論是現(xiàn)行編制的數(shù)量還是人員的專業(yè)素質(zhì)都遠(yuǎn)未能適應(yīng)形勢的需要，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，事權(quán)不統(tǒng)一，一線監(jiān)管責(zé)任難以到位。二是執(zhí)法裝備落后，從現(xiàn)狀看，我局在車輛及其緊張的情況下，為大隊配備了一輛執(zhí)法車，但該車破舊已久，卻要經(jīng)常用于陡坡險路，成為了安監(jiān)局不安全的笑談。三是法律法規(guī)賦予安監(jiān)執(zhí)法的強(qiáng)制力不夠，對一些抗拒不執(zhí)行處罰決定的違章現(xiàn)象沒有強(qiáng)制手段，只能通過申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式迫使相對人履行義務(wù)，使得安監(jiān)執(zhí)法缺乏權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

（三）執(zhí)法與優(yōu)化投資環(huán)境矛盾突出，執(zhí)法的嚴(yán)肅性受到損害

近年來，招商引資是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，全國各地都興起一股招商引資熱潮。千方百計引進(jìn)企業(yè)，成了地方政府的重頭戲。安全監(jiān)管執(zhí)法與優(yōu)化招商環(huán)境就出現(xiàn)矛盾沖突，執(zhí)法的嚴(yán)肅性受到損害。為了能讓客商企業(yè)早日投產(chǎn)，先上車后買票的現(xiàn)象也就隨之出現(xiàn)，安全生產(chǎn)“三同時”很難落實到位，給企業(yè)生產(chǎn)帶來較大安全隱患，一些企業(yè)就象一個天生的畸形兒，靠后天的治療，需要花幾倍乃至幾十倍的精力和經(jīng)費，還達(dá)不到預(yù)想的整治效果。為了檢驗部門服務(wù)企業(yè)發(fā)展環(huán)境的好壞，地方政府采取定期不定期的方式在企業(yè)中開展評行政事業(yè)單位政風(fēng)行風(fēng)活動，以評議結(jié)果來體現(xiàn)服務(wù)企業(yè)的效果，卻沒有考慮執(zhí)法者與相對人存在天然矛盾的實際，導(dǎo)致執(zhí)法單位在工作上謹(jǐn)小慎微，那么嚴(yán)肅執(zhí)法可能就要大打折扣，使執(zhí)法的決心和力度面臨兩難選擇。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不健全，人員數(shù)量及專業(yè)水平參差不齊，委托執(zhí)法推行難度大。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，我市40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安全辦不再是常設(shè)中層機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，定位不準(zhǔn)確，表現(xiàn)在：一是人員不足。

第五篇：上海市街區(qū)行政執(zhí)法體制的現(xiàn)狀與對策

上海市街區(qū)行政執(zhí)法體制的現(xiàn)狀與對策

——以黃浦區(qū)為例

彭述剛

黃浦區(qū)是上海市的中心城區(qū)，面積僅4.16Km2。截止1999年6月底，有上海市戶口的常住人口達(dá)239，000人，人口密度在所有城區(qū)中最高，達(dá)近60，000人/Km2。黃浦區(qū)內(nèi)有融購物、旅游、商務(wù)展示等功能于一體的蜚聲中外的南京路，有融行政、金融、商業(yè)、旅游等功能為一體的人民廣場，有可供人們撫今追昔、展望未來的上海外灘，因而區(qū)內(nèi)流動人口數(shù)量甚巨，高峰時每天達(dá)270～300萬人，平時每天亦有150萬人左右。巨額的流動人口與常住人口對黃浦區(qū)的公共設(shè)施形成了巨大的壓力，也對行政執(zhí)法提出了挑戰(zhàn)。

一、黃埔區(qū)綜合執(zhí)法體制試點的網(wǎng)狀

1995年以前，黃浦區(qū)設(shè)立市政管理委員會作為區(qū)政府的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以解決環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、園林、建設(shè)等執(zhí)法部門之間管理上的沖突。1995年3月，中央決定在黃浦區(qū)進(jìn)行城區(qū)綜合執(zhí)法試點。指導(dǎo)思想是精簡機(jī)構(gòu)，撤局建委。于是撤環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、建設(shè)局，建立具有一定市政管理權(quán)限的區(qū)市政管理委員會。為加強(qiáng)對幾個特殊地區(qū)的管理，1994年設(shè)外灘風(fēng)景區(qū)管理辦公室和人民廣場管理辦公室，作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，1997年兩機(jī)構(gòu)劃歸市政委管理；1998年8月設(shè)南京路步行街管理辦公室。1997年，區(qū)政府又依法設(shè)立了四個街道監(jiān)察隊。

目前黃浦區(qū)的綜合執(zhí)法體制仍處于建構(gòu)過程中，基本上是劃分了若干執(zhí)法區(qū)，形成點(外灘、人民廣場)、線(南京路步行街及區(qū)內(nèi)15條主要道路)、面(街道)分離執(zhí)法的局面。就執(zhí)法方式而言，在區(qū)市政委內(nèi)綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法并存，在外灘、南京路步街街、人民廣場(以下簡稱“三大塊”中)，外灘只不過實行的是更小范圍內(nèi)的專業(yè)執(zhí)法；就管理區(qū)域而言，區(qū)內(nèi)各管理部門執(zhí)法區(qū)域涇渭分明，分離明顯，但區(qū)域劃分明顯不合理；從編制上看，區(qū)市政委管理范圍大，而其執(zhí)法人員在專業(yè)執(zhí)法這一塊數(shù)量不足，如園林部門只有三人，一天跑15條主要道路，執(zhí)法效果可想而知；就主管部門而言，街道執(zhí)法實際上自成體系，不受區(qū)市政委管，街道監(jiān)察隊預(yù)算由區(qū)政府支出，與區(qū)市政委無關(guān)。可見，要實現(xiàn)由區(qū)市政委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮其綜合執(zhí)法功能，還有一段路要走。

就執(zhí)法依據(jù)而言，由于目前全國仍然是部門立法為主，這與市政綜合執(zhí)法體制改革發(fā)生了沖突。目前區(qū)市政委并無法定的執(zhí)法權(quán)，主要是通過各部門的委托來執(zhí)法。此外，在同一個區(qū)內(nèi)，雖然各執(zhí)法隊伍在執(zhí)法性質(zhì)與內(nèi)容上相同，但在執(zhí)法依據(jù)上卻存在很大差別。街道監(jiān)察隊主要依據(jù)《上海市街道監(jiān)察處罰暫行規(guī)定》執(zhí)法；市政委市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察隊主要依據(jù)《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》執(zhí)法；“三大塊”的監(jiān)察隊則主要依據(jù)市容、市政、環(huán)保、公安、規(guī)劃等領(lǐng)域的專業(yè)性法律法規(guī)執(zhí)法。

二、當(dāng)前黃埔區(qū)綜合執(zhí)法過程中存在的問題

黃浦區(qū)在綜合執(zhí)法方面仍處于摸索階段，存在著不少隱患。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.執(zhí)法體制混亂。

1目前，市一級領(lǐng)導(dǎo)對如何改革執(zhí)法體制并沒有明確的認(rèn)識。據(jù)了解，區(qū)一級提綜合執(zhí)法模式，而市里則定兩地管理模式，強(qiáng)調(diào)從小塊而不是從整體著手。目前人民廣場、外灘、南京路步行街，以及區(qū)外的陸家嘴、虹橋等地，均實行塊塊管理。塊內(nèi)管理好了，但塊外更加混亂，宏觀管理效率并不高。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，市政委不是政府組成部門，市政委主任也不是人大任命，實際上很難使市政委的功能得以充分發(fā)揮。2目前的執(zhí)法體制實際上是條塊(塊塊)分治的體制，形成了大量的管理盲區(qū)，同時也缺乏應(yīng)變能力。如人民廣場地區(qū)實行綜合執(zhí)法后，該地區(qū)秩序明顯好轉(zhuǎn)，但大量無證攤販轉(zhuǎn)往人民廣場外圍，外圍秩序混亂，延安路一帶也出現(xiàn)類似現(xiàn)象。再如根據(jù)《上海市南京路步行街綜合管理暫行規(guī)定》第2條，步行街監(jiān)察隊的執(zhí)法區(qū)域有明確界定。12月初，一市民在南京東路外墻轉(zhuǎn)角剛超出監(jiān)察隊管轄范圍的地方違章懸掛橫幅，由于該地屬區(qū)市政委直接管理范圍，而區(qū)市政委只有四人管戶外廣告，人手不足，結(jié)果步行街監(jiān)察隊管了，對違章公民予以處罰。受處罰者不服，以處罰主體不足為由提請行政復(fù)議，結(jié)果復(fù)議時只得撤消原處罰決定。

3部門之間責(zé)權(quán)利不分，缺乏綜合考慮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致管理內(nèi)耗，效率低下。“三大塊”地區(qū)的監(jiān)察隊的執(zhí)法權(quán)是基于其它專業(yè)行政管理部門的委托。如果僅有規(guī)章規(guī)定專業(yè)行政機(jī)關(guān)必須授予某些權(quán)限，若某些專業(yè)行政機(jī)關(guān)并不辦理委托手續(xù)，監(jiān)察隊就不能行使相關(guān)的執(zhí)法權(quán)。通過大量專業(yè)行政管理部門委托來使監(jiān)察隊行使執(zhí)法權(quán)，由于部門出于自身利益考慮，責(zé)權(quán)利很難劃清，各部門也并不見得愿意委托，這將使市、區(qū)政府付出很高的監(jiān)督成本和執(zhí)行成本。如根據(jù)《上海市人民廣場地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》第12條，對于在廣場內(nèi)賣藝、兜售物品的行為，由工商行政管理部門委托廣場監(jiān)察隊按有關(guān)規(guī)定予以處罰。但據(jù)了解，工商部門至今仍未委托，原因在于工商部門擔(dān)心被提起行政訴訟。因為根據(jù)《行政訴訟法》第25條規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。而監(jiān)察隊的用人權(quán)在區(qū)市政委，區(qū)工商局無權(quán)干預(yù)。市工商局曾發(fā)文，要求各區(qū)工商對于下崗擺攤一律不管，而人民廣場地區(qū)無證攤販方面的管理由廣場管理辦承擔(dān)責(zé)任。這種專業(yè)行政部門有權(quán)無責(zé)，綜合執(zhí)法部門有責(zé)無權(quán)的狀況極大地影響了綜合執(zhí)法的效率，使廣場監(jiān)察隊管理無證攤販無法律依據(jù)，因而也就不具有合法性。其結(jié)果是廣場地區(qū)無證攤販泛濫，每年僅小攤販兜售風(fēng)箏一項，就導(dǎo)致300多只廣場鴿被纏死、纏傷，并引發(fā)過一起停電事故。實踐證明，市政管理中所出現(xiàn)的問題與社會問題息息相關(guān)，當(dāng)前最突出的問題就是無證擺攤現(xiàn)象。另據(jù)調(diào)查，在人民廣場最突出的問題也是無證設(shè)攤。加強(qiáng)管理后，現(xiàn)在無證攤點聚集在廣場外的西藏路一帶，同時虹口、閘北等區(qū)也因黃浦區(qū)加強(qiáng)綜合執(zhí)法力度而成了無證擺攤的重災(zāi)區(qū)。從公共管理的角度來講，市政管理所營造的良好的市容市貌是一種公共產(chǎn)品，但當(dāng)黃浦區(qū)加強(qiáng)塊塊執(zhí)法后，大量攤販轉(zhuǎn)到其他地區(qū)，破壞了其它地區(qū)的市容與秩序，給上述地方的居民帶來諸多不便，這實際上產(chǎn)生的是一種消極的外溢效應(yīng)，對其他地區(qū)是不公平的。這需要由市政部門來統(tǒng)管全局，消除這種負(fù)效應(yīng)。建議在理順體制后，由市政委帶頭，統(tǒng)籌規(guī)劃，將本區(qū)一些無交通功能的通路，如永安路、新永安路等封閉，建成集市，這樣即可緩解無證擺攤帶來的管理上的壓力。再如人民廣場共有43條公交線路在此交匯，有18個公交起點站，游客極多，每天約有100輛外地旅游大巴在此停泊。人民廣場地下車庫有600個泊位，但由于車庫限高2.5米，中巴、大客車進(jìn)不去，每天只有70～80輛轎車進(jìn)庫，這使該地亂?，F(xiàn)象根本無法解決。這是市政缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與管理所產(chǎn)生的惡果。

2.由于我國專業(yè)立法體制的影響，再加之黃浦區(qū)目前實行的是條塊分割的執(zhí)法體制，這加劇了立法上的混亂，使當(dāng)前的行政立法存在諸多不規(guī)范之處。

1在同一性質(zhì)的違法行為上處罰標(biāo)準(zhǔn)混亂。

這種立法上設(shè)定處罰標(biāo)準(zhǔn)的混亂狀況，易導(dǎo)致公民產(chǎn)生執(zhí)法不公平的感覺，甚至產(chǎn)生逆反心理，其結(jié)果是加大了綜合執(zhí)法的難度，加劇了執(zhí)法人員與行政相對人之間的沖突與對立。

2市政府規(guī)章中存在大量疏漏，增加了綜合執(zhí)法的難度。如《人民廣場地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》第11條規(guī)定，對隨地躺臥、露宿、在噴水池中洗澡等違章行為，廣場監(jiān)察隊?wèi)?yīng)當(dāng)進(jìn)行勸阻或者予以制止，但并未制定罰則。國外在這方面處罰是相當(dāng)重的。如在羅馬，在市內(nèi)噴水池沖涼者被判五天到三個月監(jiān)禁和40萬里拉(約合300美元)以下罰款[1]。此外，有些規(guī)定未考慮到執(zhí)法上的可操作性。仍以上述規(guī)章為例，該規(guī)章第7條規(guī)定，任意停放非機(jī)動車輛的，由公安機(jī)關(guān)委托廣場監(jiān)察隊予以處罰，但對機(jī)動車輛違章停放未作規(guī)定。由于公安部門不進(jìn)廣場處理，而監(jiān)察隊無權(quán)管，法律規(guī)定不適應(yīng)管理需要，結(jié)果機(jī)動車違章停放屢禁不止。而《街道監(jiān)察處罰暫行規(guī)定》第18條將一般程序和簡易程序混淆，只規(guī)定了按一般程序來處罰。此外，在市容管理方面也無細(xì)則可供參考。

3.監(jiān)察隊員的人身安全得不到保障。

目前監(jiān)察隊員在執(zhí)法過程中被打的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，有的甚至被打殘。由于監(jiān)察隊是事業(yè)編制，當(dāng)監(jiān)察隊員與行政相對人之間發(fā)生糾紛或監(jiān)察隊員被打時，公安機(jī)關(guān)依據(jù)《治安管理處罰條例》，將其當(dāng)作民事糾紛來管；而當(dāng)監(jiān)察隊員被打傷時，法院則依照《刑法》規(guī)定和《刑事訴訟法》第170條將之作為自訴案件處理，由被打監(jiān)察隊員自己舉證。這些做法嚴(yán)重挫傷了監(jiān)察隊員執(zhí)法的積極性，也助長了違法者的囂張氣焰。

據(jù)了解，南京路步行街由于違章現(xiàn)象多，而監(jiān)察隊員不愿管，步行街管委會只得規(guī)定罰款指標(biāo)，逼著監(jiān)察隊員管。

4.由于執(zhí)法人員對某些法條理解不透，使得執(zhí)法過程中的某些行政行為本身就是違法的，這意味著即使相對人真的違法，執(zhí)法部門也有敗訴的可能，并可能由于重新作出處罰決定而直接導(dǎo)致管理成本攀升。典型的例子是行政復(fù)議主體的資格認(rèn)定問題。區(qū)市政委與各管理辦，實際上未將委托、授權(quán)、派出機(jī)構(gòu)等名詞的涵義弄清楚，認(rèn)為受委托執(zhí)法的“三大塊”的監(jiān)察隊具有獨立的法人地位，對外獨立承擔(dān)行政責(zé)任。當(dāng)筆者問及為什么區(qū)市政委有權(quán)復(fù)議“三大塊”的監(jiān)察隊的部分處罰決定時，得到的答復(fù)是：“三大塊”的監(jiān)察隊是區(qū)市政委的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)《行政復(fù)議法》第15條的規(guī)定，對派出機(jī)構(gòu)的行政處罰決定，設(shè)置該派出機(jī)構(gòu)的行政部門有復(fù)議權(quán)。為將這個問題弄清楚，筆者查看了一份人民廣場監(jiān)察隊的處罰決定書(號碼為B NO：0025051)。處罰決定書上清楚地寫著廣場監(jiān)察隊部分受區(qū)市政委的委托，這與區(qū)市政委的解釋矛盾。實際上，廣場監(jiān)察隊不是法人，也無權(quán)以自己的名義處罰，而只能就受委托部分以區(qū)市政委的名義作出處罰決定(處罰決定書上的落款為監(jiān)察隊也是違法的)。由于當(dāng)前未設(shè)上海市市政委，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)只能是區(qū)政府法制辦。而如果假定設(shè)了市市政委，對監(jiān)察隊的處罰決定不服可一狀告到市市政委，從管理角度來講顯然是不科學(xué)的。

三、關(guān)于建立上海市全市綜合執(zhí)法體制的建議——一個法律學(xué)與管理學(xué)角度的構(gòu)想

1.以實現(xiàn)法律規(guī)定協(xié)調(diào)、行政流程暢通為目標(biāo)來整合整個綜合執(zhí)法體制?？蓪⒄麄€綜合執(zhí)法架構(gòu)設(shè)置如下格局。

在示意圖中可以看到，由區(qū)市政委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督各下屬管理委員會，各下屬管理委員會作為區(qū)市政委的派出機(jī)構(gòu)，對外享有綜合執(zhí)法權(quán)；對于區(qū)內(nèi)重大復(fù)雜的案件，則可規(guī)定只能由區(qū)市政委來作出處罰決定；對區(qū)市政委的處罰決定不服可由市市政委或區(qū)政府法制辦來復(fù)議。同時，取消街道辦對街道監(jiān)察隊的領(lǐng)導(dǎo)，取消市政府對“三大塊”管委會的領(lǐng)導(dǎo)。各管委會的管轄范圍從全區(qū)管理便利角度出發(fā)，由區(qū)市政委劃分，區(qū)市政委保持根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力。區(qū)市政委一般不再直接執(zhí)法或派執(zhí)法隊執(zhí)法。所有人、財、物的調(diào)配權(quán)均在區(qū)市政委，所有市政綜合執(zhí)法的責(zé)任也由區(qū)市政委全部承擔(dān)。管委會與監(jiān)察隊之間是委托關(guān)系，監(jiān)察隊仍為事業(yè)編制。當(dāng)然，這個執(zhí)法體制在整個上海市得以運(yùn)行的前提是設(shè)立上海市市政委，且根據(jù)法律規(guī)定其擁有市政綜合管理與執(zhí)法權(quán)。

1為什么不應(yīng)由街道辦領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)察隊?發(fā)達(dá)國家街道承擔(dān)的是社區(qū)服務(wù)功能而不是行政功能。隨著社會的發(fā)展，社區(qū)發(fā)育與成長是一條必經(jīng)之路。沒有社區(qū)的凝聚力與服務(wù)功能，城市社會將來穩(wěn)定與否難以預(yù)料，整個城市秩序也將難以控制，這意味著街道行政功能的弱化與服務(wù)功能的強(qiáng)化是必須的。上海加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和管理的奮斗目標(biāo)是：“到2000年，初步形成安定安全的社會治安秩序、便民利民的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、團(tuán)結(jié)和諧的社區(qū)人際關(guān)系、健康向上的社區(qū)文化氛圍，并為建成配套設(shè)施齊全、環(huán)境舒適優(yōu)雅、管理規(guī)范有序、保障功能完善的現(xiàn)代化社區(qū)奠定基礎(chǔ)”[2]。中國的實際情況以及在公眾中形成的共識，以及中國城市的歷史因素等綜合條件，決定了街道必須在社區(qū)建設(shè)中起領(lǐng)導(dǎo)促進(jìn)作用。從實際需要看，各管委會的管轄區(qū)域劃分應(yīng)以街道為基礎(chǔ)，兼顧全區(qū)。辦公地點可設(shè)在街道，這樣有利于二者之間的配合。同時，對管委會負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動、考核、獎懲，應(yīng)規(guī)定街道有會簽權(quán)，以建立街道對管委會的制約機(jī)制，強(qiáng)化二者之間的配合。

2就黃浦區(qū)而言，建議保留外灘、人民廣場、南京路步行街三個管委會。這主要是因為這三個區(qū)域流動人口多，直接代表了上海形象，在整個上海市容市貌的對外展示中具有舉止輕重的地位。

3法律上的可行性及中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)。要使所設(shè)想的執(zhí)法體制具有合法性，必須解決兩大問題：

(1)使市政委機(jī)構(gòu)職能配置合理合法；(2)使行政執(zhí)法(尤其是行政處罰)權(quán)限配置合理合法。

對于第一個問題，根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案?！币来?，可由上海市政府制定一個具體方案，將上海

市環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、園林、建設(shè)等部門合并或進(jìn)行職能分解，同時將其它部門的可以綜合的執(zhí)法職能并入，精簡人員，合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，組建成上海市市政委，報國務(wù)院審查批準(zhǔn)。上海如能領(lǐng)全國風(fēng)氣之先，亦可為全國城市綜合執(zhí)法體制改革做出重大貢獻(xiàn)。

對于第二個問題，根據(jù)《行政處罰法》第16條規(guī)定，“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！苯ㄗh由市政府牽頭，聯(lián)合市人大、市高級人民法院，對現(xiàn)有專業(yè)性行政法律加以梳理，從中理出可以由上海市市政委行使的處罰權(quán)，并列出詳細(xì)清單，由市政府上報國務(wù)院請求批準(zhǔn)。如果能獲得國務(wù)院授權(quán)，則在行政處罰權(quán)配置方面具有更大的自主權(quán)，也更具可操作性。

從法律上理順關(guān)系，也利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，利于監(jiān)督綜合執(zhí)法隊伍。目前體制下，行政復(fù)議部門有各專業(yè)行政主管部門、區(qū)市政委(前面已講過其按法律規(guī)定無復(fù)議主體資格)、區(qū)法制辦，讓行政相對人無所適從，也不利于對監(jiān)察隊伍的監(jiān)督。而整合之后，綜合執(zhí)法的復(fù)議機(jī)關(guān)只剩下區(qū)市政委和區(qū)法制辦，有利于行政相對人明了提起行政復(fù)議和行政訴訟的途徑，也利于實施行政監(jiān)督。此外，整合后可考慮針對全市范圍統(tǒng)一立法，立法任務(wù)大大減輕，并可避免立法上的混亂與矛盾。

4管理上的科學(xué)性及市政府必須采取的對策。從管理學(xué)的角度來看，這種行政架構(gòu)的優(yōu)點在于其保持了整個行政流程的通暢，它使決策、執(zhí)行、反饋、監(jiān)督成為一個閉合回環(huán)，使管理具有系統(tǒng)性，使決策與執(zhí)行分離，有利于提高行政效率。實際上香港也是采取類似做法。香港的市政管理由市政總署和區(qū)域市政總署來執(zhí)行，它們分別是市政局和區(qū)域市政局的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

此外，考慮區(qū)市政委設(shè)派出機(jī)構(gòu)，主要是因為這樣便于市市政委集中精力進(jìn)行全市性宏觀決策，也便于區(qū)市政委進(jìn)行區(qū)級中觀決策。兩級架構(gòu)三級管理也便于將來市政委管理領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大后仍能照常有效管理。

政府經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，一個私人企業(yè)追求的是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，而一個政府機(jī)構(gòu)追求的是預(yù)算的最大化。“對官員的激勵：薪水、職位、享有的東西、公眾中的名望、權(quán)力等，其所有這些目標(biāo)與預(yù)算的規(guī)模有著正向的和單調(diào)的關(guān)系。”[3]維持預(yù)算最大化的沖動意味著每個政府部門和行政人員都不愿輕易放棄權(quán)力、縮減編制。通過立法實現(xiàn)機(jī)構(gòu)合并與職能分解，可一次性剝奪部分專業(yè)行政部門的可以加以綜合的執(zhí)法職能，最大限度地削弱專業(yè)行政部門的談判能力，降低行政成本，這與委托執(zhí)法有很大的區(qū)別。

2.通過請求最高人民法院作司法解釋，或請求全國人大作立法解釋，以保證事業(yè)編制執(zhí)法隊員的人身權(quán)益。這樣才不致于導(dǎo)致綜合執(zhí)法部門行政編制惡性膨脹，也利于調(diào)動廣大執(zhí)法人員的積極性，打擊不法分子的囂張氣焰。

1979年刑法第157條規(guī)定，“以暴力、威脅方法阻礙國家工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利?！毙抻喓蟮男谭▽Ψ缸飳ο笞髁诵薷?，即將國家工作人員修改為國家機(jī)關(guān)工作人員、人大代表、紅十字工作人員。有些學(xué)者對此的解釋是：“本罪主要是保護(hù)公務(wù)活動不受侵犯，將國家工作人員修改為國家機(jī)關(guān)工作人員、人大代表、紅十字會工作人員，表述更準(zhǔn)確，也更符合本罪的特征?！盵4]筆者認(rèn)為這種修改在犯罪對象的界定方面仍有疏漏。實際上法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)編制的執(zhí)法隊伍和受國家機(jī)關(guān)委托的事業(yè)編制的執(zhí)法隊伍在工作性質(zhì)上均為執(zhí)行國家公務(wù)。建議由上海市高級人民法院請求最高人民法院就妨礙公務(wù)罪的適用范圍作出司法解釋，或由市政府、市人大或全國人大召開期間的上海市人大代表團(tuán)向全國人大主席團(tuán)建議，由全國人大或其常委會作出立法解釋。對于治安管理處罰條例的適用范圍，也可采用相同的辦法，對其中第19條“國家工作人員”的定義或適用范圍作出司法或立法解釋，從法理上和實際需求來說，這些要求都是合理的，相信不會遇到大的障礙。

(作者單位：南京大學(xué)政治與行政管理系)

注釋：

[1]夏書章著：《市政學(xué)引論》，中共中央黨校出版社1994年版，第237～238頁。

[2]黃菊：“加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和管理，不斷提高城市現(xiàn)代化管理水平”，載《解放日報》1996年3月16日。

[3]繆勒著：《公共選擇》，三聯(lián)書店1993年版，第158頁。

[4]陳興良主編：《新舊刑法比較研究——廢、改、立》，中國人民公安大學(xué)出版社1998年版，第139頁。