第一篇：PPP項(xiàng)目落地工作流程及關(guān)鍵點(diǎn)

PPP項(xiàng)目落地工作流程及關(guān)鍵點(diǎn)

一、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段（主要是政府方面工作）

1、項(xiàng)目發(fā)起

項(xiàng)目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟動(dòng)準(zhǔn)備和前期調(diào)研：組建項(xiàng)目實(shí)施班子、制定整體工作計(jì)劃、開展項(xiàng)目調(diào)查等。

2、項(xiàng)目準(zhǔn)備

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段工作主要是項(xiàng)目策劃實(shí)施方案研究和編制：一是聘請顧問團(tuán)隊(duì)；二是項(xiàng)目協(xié)議；三是開展項(xiàng)目的前期論證，確定項(xiàng)目范圍和實(shí)施內(nèi)容（項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資）；四是前期溝通，研究項(xiàng)目模式，設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案；五是設(shè)計(jì)項(xiàng)目主要商業(yè)原則；六是財(cái)務(wù)分析，編制財(cái)務(wù)模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標(biāo)方式；雙方的主要權(quán)利和義務(wù)）；八是組織相關(guān)單位討論方案；九是實(shí)施方案公示和報(bào)批。

二、項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施階段

1、編制項(xiàng)目協(xié)議或合同

協(xié)議主要包括：（1）投資成本與收益測算，回購總價(jià)、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計(jì)劃；（2）落實(shí)建設(shè)內(nèi)容、投資范圍（投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施）；（3）研究和編制項(xiàng)目合同等法律文件（項(xiàng)目移交方式及程序、項(xiàng)目履約保障措施、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對措施等）；（4）落實(shí)招標(biāo)條件。

2、競爭性程序。應(yīng)按照《國家招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價(jià)格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

主要程序包括：（1）發(fā)布項(xiàng)目信息；（2）制定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)細(xì)則和評標(biāo)程序；（3）投標(biāo)人準(zhǔn)備投標(biāo)文件；（4）成立評標(biāo)工作組，開標(biāo)、組織評標(biāo)；（5）編寫評標(biāo)報(bào)告，推薦候選人；（5）與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議

先草簽項(xiàng)目協(xié)議，中標(biāo)人在約定時(shí)間內(nèi)辦理好項(xiàng)目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項(xiàng)目審批有關(guān)事宜，待項(xiàng)目公司成立后正式與項(xiàng)目公司簽約。

三、成立項(xiàng)目公司

中標(biāo)合作伙伴依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組合資項(xiàng)目公司（共同出資總額為總投資的30%），由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營等；項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。

以PPP項(xiàng)目公司為主體，為本項(xiàng)目進(jìn)行融資（總投資的70%），政府利用自身優(yōu)勢為本項(xiàng)目的融資擔(dān)保（提供滿足銀行貸款條件的足額抵押物）。

四、項(xiàng)目公司貸款、融資（待補(bǔ)充）

五、PPP項(xiàng)目采購、招標(biāo)

2012版招投標(biāo)法實(shí)施條例中明確規(guī)定“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，這樣的工程建設(shè)項(xiàng)目則可不進(jìn)行招標(biāo)”。

PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。主要流程與傳統(tǒng)招標(biāo)模式基本一致。

六、回購方式及保障（待補(bǔ)充）

第二篇：PPP項(xiàng)目落地全流程操作實(shí)務(wù)

PPP項(xiàng)目落地全流程操作實(shí)務(wù)

泗洪PPP中心 楊學(xué)平

前言

開展政府和社會(huì)資本合作，有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

2013年我國PPP發(fā)展進(jìn)入新的階段，十八大提出讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，這為PPP普及提供了理論基礎(chǔ)。2014年開始，PPP項(xiàng)目陸續(xù)入庫，2016以來大量落地。截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺(tái)入庫項(xiàng)目達(dá)12287個(gè)，累計(jì)投資額14.6萬億元，項(xiàng)目落地速度加快。其中，已簽約落地項(xiàng)目1729個(gè)，投資額2.9萬億元。預(yù)計(jì)未來兩到三年內(nèi)，仍是PPP項(xiàng)目落地高峰期。

總體上看，PPP項(xiàng)目簽約率不高，還有不少簽約項(xiàng)目擱淺。主要原因：

政府方缺乏懂PPP操作專業(yè)人員和專業(yè)辦事機(jī)構(gòu)，實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)不足；

部分領(lǐng)導(dǎo)不夠務(wù)實(shí)，項(xiàng)目推出倉促，必要性、可行性論證不充分，項(xiàng)目難以落地；

在資本方選擇上，不少領(lǐng)導(dǎo)信“公”不信“私”，民營資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域困難，尤其是大項(xiàng)目，基本被央企、國企瓜分。事實(shí)上，民營企業(yè)在某些特殊行業(yè)尤其是經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性行業(yè)，是具有一定優(yōu)勢的；

貪大求洋，總投資把控不嚴(yán)，財(cái)政難以支撐，導(dǎo)致項(xiàng)目落 1 地困難，或合同難以履行；

項(xiàng)目實(shí)施方案及付費(fèi)機(jī)制設(shè)定不合理，導(dǎo)致社會(huì)資本響應(yīng)不積極；

此外，項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理；前期手續(xù)辦理不及時(shí)；PPP項(xiàng)目信息公開不規(guī)范、不透明，影響社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)把控以及暗箱操作等，都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目落地或?qū)嵤┏鰡栴}。

筆者根據(jù)近三年的PPP項(xiàng)目實(shí)際操作經(jīng)歷，從政府層面及項(xiàng)目基礎(chǔ)工作至項(xiàng)目實(shí)施階段，全流程總結(jié)了關(guān)鍵環(huán)節(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，供各級政府及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)參考。其中在辦事流程方面，可能因地區(qū)而稍有不同。1政府理念的轉(zhuǎn)變

首先各級政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)樹立正確的政績觀。項(xiàng)目推出應(yīng)經(jīng)得起群眾、實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)，不能只做給上級看。本地前兩年實(shí)施兩個(gè)PPP項(xiàng)目，一個(gè)是區(qū)域供水，一個(gè)是鎮(zhèn)村污水處理，因?yàn)槭侨罕娖惹行枨蠛铜h(huán)境治理項(xiàng)目，得到廣大百姓的一致贊譽(yù)，實(shí)施相當(dāng)順利。

其次要根據(jù)本地財(cái)力，有序推出實(shí)施PPP項(xiàng)目，把有限的財(cái)政資金用在刀刃上。據(jù)說某一個(gè)邊遠(yuǎn)地區(qū)縣，每年財(cái)政一般預(yù)算支出不足10億元，卻力推近百億的PPP項(xiàng)目，這樣財(cái)政承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)很大。

第三，政府方要有長期合作理念和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的精神，不能一味將風(fēng)險(xiǎn)全部推向社會(huì)資本。因?yàn)橐坏╉?xiàng)目公司因財(cái)務(wù)困難導(dǎo)致運(yùn)營癱瘓，最終還是由政府來收拾爛攤子。在工作中，經(jīng)常聽到這樣的聲音：PPP項(xiàng)目能建起來就行了，誰管得了幾十年啊，幾十年后我還不知道在哪呢！這是一種極不負(fù)責(zé)的態(tài)度！

第四，在資本方選擇上，不應(yīng)該有歧視性，應(yīng)構(gòu)建多元投融資體系，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，依法遴選與實(shí)施項(xiàng)目切合度高的社會(huì)資本。本地在2015年實(shí)施全縣區(qū)域供水項(xiàng)目，總投資13億。為了充分引入社會(huì)資本投資運(yùn)營，轉(zhuǎn)變政府職能，本地決定采用PPP模式實(shí)施，合作范圍為水源廠、渾水管網(wǎng)、凈水廠，合作資金3.06億元。通過公開招標(biāo)采購，廣西博世科環(huán)保中標(biāo)。從2015年6月份中標(biāo)，7月進(jìn)場施工，至2016年底供水，建設(shè)速度、質(zhì)量全部一流。事實(shí)證明，專業(yè)的事情還是需要專業(yè)的機(jī)構(gòu)做，與資本性質(zhì)沒有關(guān)系。

最后，雖然PPP項(xiàng)目允許政府方與社會(huì)資本接觸溝通，但是實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)盡量規(guī)范、公平、據(jù)實(shí)披露項(xiàng)目信息，不得披露虛假信息或讓社會(huì)資本方獲得不對稱信息，搞暗箱操作。目前流行一種說法，PPP項(xiàng)目招標(biāo)就是走形式，早就內(nèi)定了，誰早期沒介入，誰就沒有機(jī)會(huì)中標(biāo)。這種認(rèn)識(shí)是片面的，PPP項(xiàng)目在實(shí)施方案擬定階段確實(shí)需要接觸社會(huì)資本并征詢社會(huì)資本意見，但是方案成熟后，在招標(biāo)采購程序上依然是公開公正的，帶有一定競爭性的，誰綜合實(shí)力強(qiáng)，投標(biāo)方案優(yōu)，誰中標(biāo)可能性就大。還是以本地區(qū)域供水PPP項(xiàng)目為例，在招標(biāo)前半年內(nèi)，北京某一環(huán)保公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)接觸溝通較多，始終認(rèn)為該項(xiàng)目非他莫屬，但是在公開招標(biāo)環(huán)節(jié)，因自身原因未能中標(biāo)，并因此惡意投訴，我們堅(jiān)持原則，維持招標(biāo)結(jié)果。2建立具體PPP項(xiàng)目推進(jìn)辦事機(jī)構(gòu)

各級財(cái)政部門成立了PPP中心，負(fù)責(zé)PPP日常管理。有的地方政府成立了由財(cái)政、發(fā)改及其他行業(yè)主管部門參與的PPP協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，確定各地PPP發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃，做好PPP項(xiàng)目的審 3 批。這些機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目識(shí)別、包裝入庫方面做了大量工作。但在具體項(xiàng)目落地上，并不承擔(dān)具體職責(zé)。

PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是項(xiàng)目實(shí)施的主體，應(yīng)該負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作，但實(shí)施機(jī)構(gòu)常常缺乏懂PPP的專業(yè)人員。因此，針對具體PPP項(xiàng)目，成立項(xiàng)目推進(jìn)辦事機(jī)構(gòu)十分必要。

本地為了推進(jìn)洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目建設(shè)，專門成立項(xiàng)目指揮部，縣主要領(lǐng)導(dǎo)任政委和總指揮，并設(shè)立具體辦事機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、縣PPP中心、招投標(biāo)部門、項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)具體人員專職負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施，有序推進(jìn)。

2.1人員構(gòu)成及職責(zé)

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)：明確一名分管負(fù)責(zé)人和一名具體辦事人員，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)等前期手續(xù)及合同簽訂、項(xiàng)目實(shí)施（建設(shè)）、績效評價(jià)、移交等工作；

財(cái)政部門（PPP中心）：明確一名具體辦事人員，主要負(fù)責(zé)“兩評價(jià)”評審、實(shí)施方案財(cái)務(wù)條款審核及合同審核等；

公共資源交易管理部門：明確一名分管負(fù)責(zé)人和一名具體辦事人員，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目采購全程指導(dǎo)、服務(wù)工作；

項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)：成立項(xiàng)目組，負(fù)責(zé)“兩評價(jià)一方案”編寫及項(xiàng)目采購服務(wù)工作和合同簽訂等工作；

項(xiàng)目所在地政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）：明確一名分管負(fù)責(zé)人和一名具體辦事人員，負(fù)責(zé)項(xiàng)目清障及實(shí)施保障等工作。

發(fā)改、審計(jì)、環(huán)保、水利、國土、住建、規(guī)劃等相關(guān)職能部門做好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的配合工作。

2.2項(xiàng)目操作策劃人員：辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確一名責(zé)任心強(qiáng)、PPP政策精通、懂工程和項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的人員作為項(xiàng)目推進(jìn)總策劃。

PPP項(xiàng)目投資大、合作期限長、影響遠(yuǎn)，政府對PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)不能過分依賴，政府一定要有自己的專業(yè)人員，對PPP項(xiàng)目實(shí)施全程把關(guān)審核。3項(xiàng)目基礎(chǔ)工作

加快推進(jìn)規(guī)劃選址、用地預(yù)審、審批核準(zhǔn)等前期工作是項(xiàng)目進(jìn)入采購程序和工程施工的基礎(chǔ)，一定要超前謀劃、依法依規(guī)。

特別說明的是，需要成立SPV的PPP項(xiàng)目，前期手續(xù)最好辦理到政府方出資平臺(tái)公司（企業(yè)），這樣項(xiàng)目法人是企業(yè)，前期手續(xù)會(huì)簡化。如本地區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理項(xiàng)目，政府方出資人代表是清源水務(wù)有限公司；洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園項(xiàng)目政府方出資人代表是青圃建設(shè)發(fā)展有限公司；開發(fā)區(qū)物流園項(xiàng)目是蘇展實(shí)業(yè)有限公司。

3.1立項(xiàng)：項(xiàng)目建議書審批，指政府投資實(shí)行審批制管理的項(xiàng)目，項(xiàng)目法人是企業(yè)的不需要。

項(xiàng)目初步設(shè)想方案是編制項(xiàng)目建議書的重要依據(jù)。項(xiàng)目建議書的呈報(bào)可以供項(xiàng)目審批機(jī)關(guān)作出初步?jīng)Q策，減少項(xiàng)目選擇的盲目性，為下一步可行性研究打下基礎(chǔ)。

3.2項(xiàng)目選址：根據(jù)項(xiàng)目安排，實(shí)地察看，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、國土、水利、環(huán)保等部門參與，對擬用地的土地性質(zhì)（建設(shè)用地、一般農(nóng)用地、基本農(nóng)田、自然保護(hù)區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)、水利設(shè)施用地、林地等等）進(jìn)行確認(rèn)，相關(guān)主管部門要及時(shí)提出 5 意見，防止前期手續(xù)辦理有障礙，導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施。比如本地某一項(xiàng)目，設(shè)計(jì)方案多次評審，各個(gè)部門均無意見、建議，最后在辦理有關(guān)手續(xù)時(shí)，環(huán)保部門提出項(xiàng)目有一部分處于國家自然保護(hù)區(qū)，導(dǎo)致手續(xù)辦理受到一定影響。

項(xiàng)目選址確定后，由規(guī)劃部門繪制規(guī)劃用地紅線圖；劃撥土地須出具選址意見書。

3.3土地預(yù)審：國土部門在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，依法對建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行審查。

3.4建設(shè)用地規(guī)劃許可：建設(shè)單位在向土地管理部門申請征用、劃撥土地前，經(jīng)規(guī)劃部門確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目位置和范圍符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定憑證。4項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)

根據(jù)不同PPP項(xiàng)目性質(zhì)和特點(diǎn)，選定專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，可委托某一感興趣的社會(huì)資本，由其組織編制項(xiàng)目方案。要依據(jù)項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)土地性質(zhì)及土地利用規(guī)劃，合理布置項(xiàng)目工程，防止設(shè)計(jì)方案經(jīng)評審后，因土地不能使用而擱淺。

設(shè)計(jì)方案是項(xiàng)目“可行性研究報(bào)告”和PPP“兩評價(jià)一方案”編制的重要依據(jù)。5可行性研究報(bào)告編制

政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告需發(fā)改審批；企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告不需審批。為了便于手續(xù)辦理，建議省一級管理的項(xiàng)目，請省有關(guān)工程咨詢機(jī)構(gòu)編制可行性研究報(bào)告，利用咨詢機(jī)構(gòu)資源來協(xié)調(diào)省相關(guān)部門，提高辦事效率。6項(xiàng)目論證

由財(cái)政部門（PPP中心）會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門完成。委 6 托專業(yè)PPP咨詢機(jī)構(gòu)編制PPP“兩評價(jià)”，財(cái)政部門組織專家評審。

通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。每一全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。以本地區(qū)而言，財(cái)政每年一般預(yù)算支出接近60億，呈逐年上漲的趨勢，年均增長約17.68%，按年10%財(cái)政支出責(zé)任算，本地所有PPP項(xiàng)目每年財(cái)政支出限額為6億。

這里需要強(qiáng)調(diào)的是，各級政府一定不要去實(shí)施假PPP。有的地方把不屬于公共產(chǎn)品（服務(wù)）和公用基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，比如房地產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)生產(chǎn)等，也包裝成PPP；有的地方用本級政府所屬融資平臺(tái)或其他國有企業(yè)作為PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方，等于父子倆開公司；還有的通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目等，這些都是違規(guī)行為。7項(xiàng)目計(jì)劃

對于需要當(dāng)年推進(jìn)實(shí)施的PPP項(xiàng)目，應(yīng)納入各地區(qū)各行業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。

項(xiàng)目是否列入計(jì)劃，關(guān)鍵看項(xiàng)目實(shí)施的必要性和可行性。這里說的必要性、可行性不是指PPP咨詢機(jī)構(gòu)編制的“兩評價(jià)”，也不是工程咨詢機(jī)構(gòu)編制的項(xiàng)目“可行性研究報(bào)告”里面的表述，而是指該項(xiàng)目當(dāng)前是否為百姓迫切需求或者具有一定社會(huì)效益或生態(tài)效益，項(xiàng)目建成后能否達(dá)到預(yù)期的功效等。因此，項(xiàng)目列入實(shí)施計(jì)劃前，除聽取專家意見外，還應(yīng)當(dāng)廣泛征求使用者（受益者）意見，必要時(shí)可舉行項(xiàng)目聽證會(huì)。

本地近兩年入庫PPP項(xiàng)目10個(gè)，3個(gè)即將入庫。已經(jīng)實(shí)施2 7 個(gè)，正在推進(jìn)5個(gè)。已經(jīng)實(shí)施的2個(gè)是區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理，屬于民生和環(huán)境治理項(xiàng)目；正在推進(jìn)的5個(gè)分別是洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園、開發(fā)區(qū)物流園、文體小鎮(zhèn)、省道121道路等，都屬于生態(tài)類或公共服務(wù)類項(xiàng)目，符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向。8編制PPP初步實(shí)施方案

實(shí)施方案設(shè)置不合理會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本不感興趣。筆者考察了某縣PPP項(xiàng)目庫，８個(gè)項(xiàng)目中有３個(gè)方案設(shè)置有問題，主要是將準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目設(shè)置為完全使用者付費(fèi)，風(fēng)險(xiǎn)全部由社會(huì)資本方承擔(dān)，必然導(dǎo)致社會(huì)資本不響應(yīng)。

8.1關(guān)于項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及政府出資人代表

目前常規(guī)做法是，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和行業(yè)特點(diǎn)，由政府授權(quán)行業(yè)主管部門作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；同級國有平臺(tái)公司作為政府出資人代表。如本地區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是水利局，洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是住建局，文體小鎮(zhèn)（制造類）、開發(fā)區(qū)物流園PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是開發(fā)區(qū)管委會(huì)，121省道實(shí)施機(jī)構(gòu)是交通局。

有些PPP項(xiàng)目在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)密切配合，因此有領(lǐng)導(dǎo)想讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，甚至希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺(tái)公司作為政府方出資代表。關(guān)于這個(gè)問題，實(shí)際涉及到兩個(gè)層面，一是哪些機(jī)構(gòu)可以作為ＰＰＰ項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；二是項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任在哪一級政府。

關(guān)于第一個(gè)層面，查閱所有關(guān)于PPP的政策文件，不排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。但是不建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為項(xiàng) 8 目實(shí)施機(jī)構(gòu)，因?yàn)镻PP項(xiàng)目前期手續(xù)辦理、項(xiàng)目管理等權(quán)限都在縣一級以上，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)繁雜，專業(yè)人員少，根本無法勝任，影響辦事效率。例如本地洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，雖然項(xiàng)目位于石集鄉(xiāng)，而且大量拆遷、征地、施工保障必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成，但我們設(shè)定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是住建局。

關(guān)于第二個(gè)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級平臺(tái)公司可否作為政府出資人代表。從目前政策層面看，沒有規(guī)范約束。問題核心是哪一級政府承擔(dān)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，這個(gè)與參與入股的政府方代表關(guān)系不大。目前從相關(guān)PPP政策文件的表述看，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理權(quán)都在縣一級以上政府部門，PPP項(xiàng)目最低應(yīng)由縣級財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任。目前本地所有PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任都由縣級財(cái)政承擔(dān)。

8.2關(guān)于PPP項(xiàng)目總投資與建設(shè)成本

8.2.1項(xiàng)目總投資：是指PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目識(shí)別開始至項(xiàng)目移交為止，預(yù)計(jì)或?qū)嶋H開支的全部投資費(fèi)用。它是PPP項(xiàng)目投資規(guī)?？刂频哪繕?biāo)，也是PPP項(xiàng)目參與方?jīng)Q策、籌劃、執(zhí)行和風(fēng)險(xiǎn)防范的一項(xiàng)極為重要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

8.2.2項(xiàng)目建設(shè)成本：指項(xiàng)目全部建設(shè)成本，分直接費(fèi)（人工費(fèi)、材料費(fèi)、施工機(jī)械使用費(fèi)、其他直接費(fèi)）和施工管理費(fèi)，包含建設(shè)期投資利息。

如果項(xiàng)目在采購前設(shè)計(jì)深度僅達(dá)到方案設(shè)計(jì)，則后期項(xiàng)目公司（SPV）在初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)階段，必須注意控制項(xiàng)目建設(shè)成本，因?yàn)轫?xiàng)目總投資是經(jīng)過審批的，不得隨意增加。

8.3關(guān)于運(yùn)作方式及合作期限：PPP模式主要包括特許經(jīng)營 9 和政府購買服務(wù)兩類。

經(jīng)營性項(xiàng)目。對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，建議采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交(BOOT)等方式，合作期20-30年。

準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。對于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，如城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等，建議采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)等方式，合作期20-30年。本地的區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理采用的都是BOT方式，合作期限30年。

非經(jīng)營性項(xiàng)目。對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，如教育項(xiàng)目、醫(yī)療衛(wèi)生保健項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)與環(huán)境污染治理項(xiàng)目、某些公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（如市政項(xiàng)目）等，其中基礎(chǔ)設(shè)施類的采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)方式，合作期10-15年；其他類的采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)方式。比如本地的121省道PPP項(xiàng)目，采用BOT方式，合作期限13年。

此外，存量項(xiàng)目優(yōu)先采用改建-運(yùn)營-移交(ROT)、移交-運(yùn)營-移交(TOT)方式；復(fù)雜的項(xiàng)目可采用設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營-移交(DBFOT)方式。本地的洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)稻米博物館，經(jīng)評估后采用TOT方式運(yùn)作。

對于建設(shè)內(nèi)容不是完全一體化的項(xiàng)目，可以根據(jù)具體分項(xiàng)性質(zhì)、特點(diǎn)，分類設(shè)定不同的運(yùn)作方式。本地的開發(fā)區(qū)物流園PPP項(xiàng)目，屬于公共基礎(chǔ)配套部分，采用BOT方式，其中運(yùn)營部分投資采用BOO方式。

8.4關(guān)于付費(fèi)機(jī)制：一定要根據(jù)具體PPP項(xiàng)目內(nèi)容、項(xiàng)目性質(zhì)、經(jīng)營模式、盈利特點(diǎn)等，靈活使用不同的付費(fèi)機(jī)制，讓社會(huì)資本方微利不暴利。有的項(xiàng)目規(guī)模大、內(nèi)容復(fù)雜，在項(xiàng)目分類可以清晰劃分邊界的前提下可使用混合型的付費(fèi)機(jī)制。比如洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)項(xiàng)目，其中生態(tài)廊道屬于無盈利點(diǎn)的生態(tài)項(xiàng)目，由政府購買服務(wù)，小鎮(zhèn)項(xiàng)目有盈利點(diǎn)，但是不足以覆蓋回報(bào)，采用可行性缺口補(bǔ)助。

8.5關(guān)于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制：一般來說建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

8.6關(guān)于股權(quán)結(jié)構(gòu)：政府方不控股，一般占股10-20%比較適宜。

9接觸社會(huì)資本并完善實(shí)施方案

初步實(shí)施方案出臺(tái)后，可以開始與社會(huì)資本溝通。應(yīng)重視征詢潛在社會(huì)資本方的意見和建議，重視引導(dǎo)社會(huì)資本方形成合理的收益預(yù)期，建立主要依靠市場的投資回報(bào)機(jī)制。10項(xiàng)目的審批與核準(zhǔn)

項(xiàng)目管理分為審批、核準(zhǔn)、備案三種。政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制管理，包含三個(gè)過程，即項(xiàng)目建議書審批，又稱立項(xiàng)（俗稱路條），可行性研究報(bào)告審批，初步設(shè)計(jì)審批。企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施核準(zhǔn)或備案管理，因PPP項(xiàng)目涉及公共服務(wù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施，一般采用核準(zhǔn)方式管理。

10.1政府投資項(xiàng)目

10.1.1項(xiàng)目建議書審批：在第3.1條完成。

10.1.2可行性研究報(bào)告審批

10.1.3初步設(shè)計(jì)審批：根據(jù)PPP項(xiàng)目采購社會(huì)資本前項(xiàng)目設(shè)計(jì)程度來確定初步設(shè)計(jì)遞交評審時(shí)間。

10.2企業(yè)投資項(xiàng)目：實(shí)施核準(zhǔn)，辦理流程：

企業(yè)編制項(xiàng)目申請報(bào)告（可委托工程咨詢機(jī)構(gòu)編制，報(bào)告要達(dá)到可行性研究報(bào)告程度）→提供規(guī)劃部門出具的選址意見書（僅指劃撥土地）→提供國土部門出具的用地預(yù)審意見→發(fā)改部門出具核準(zhǔn)文件。

11進(jìn)一步完善確定項(xiàng)目實(shí)施方案

政府投資項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告審批后，實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告有關(guān)要求，完善并確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。

實(shí)行核準(zhǔn)制的企業(yè)投資項(xiàng)目，經(jīng)核準(zhǔn)后，實(shí)施機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。正常情況下發(fā)改部門不會(huì)提出相關(guān)要求。12項(xiàng)目設(shè)計(jì)

項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)之前須完成工程地質(zhì)勘察。

12.1方案設(shè)計(jì)：在第4條完成。

12.2初步設(shè)計(jì)：依據(jù)可行性研究報(bào)告，進(jìn)一步深化設(shè)計(jì)。

12.3施工設(shè)計(jì)：制作施工圖，作為施工依據(jù)。

根據(jù)不同的PPP項(xiàng)目類型，合理設(shè)定項(xiàng)目采購前設(shè)計(jì)深度。目前大致有三種情形：

一是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)做到方案設(shè)計(jì)的深度，項(xiàng)目依法采購社會(huì)資本后由項(xiàng)目公司完成初步設(shè)計(jì)與施工圖設(shè)計(jì)；二是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)做到初步設(shè)計(jì)的深度，項(xiàng)目依法采購社會(huì)資本后由項(xiàng)目公司完成施工圖設(shè)計(jì)；三是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)完成施工圖設(shè)計(jì)。PPP 12 項(xiàng)目采購前設(shè)計(jì)深度應(yīng)該根據(jù)不同PPP項(xiàng)目類型確定：

對于具有通用性，核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整的項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)完全可以完成施工圖設(shè)計(jì)。比如公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施項(xiàng)目。如本地的121省道PPP項(xiàng)目，在采購前施工圖和造價(jià)都已完成。

對于策劃創(chuàng)意要求比較高的或者實(shí)施專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，為了充分發(fā)揮社會(huì)資本的特長，利用中標(biāo)社會(huì)資本特有的專利（技術(shù)、產(chǎn)品）、工藝或者策劃創(chuàng)意方案，可以在項(xiàng)目采購前完成初步方案，或建議采用DBFOT(設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營-移交)運(yùn)作方式，比如旅游、特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建、供水、污水處理、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)等。柳山稻米小鎮(zhèn)采用的就是采購前完成項(xiàng)目初步方案設(shè)計(jì)。

13根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)深度調(diào)整實(shí)施方案數(shù)據(jù)

項(xiàng)目達(dá)到方案設(shè)計(jì)層次的，PPP實(shí)施方案數(shù)據(jù)以可行性研究報(bào)告為準(zhǔn)；項(xiàng)目達(dá)到初步設(shè)計(jì)層次的，PPP實(shí)施方案數(shù)據(jù)以初步設(shè)計(jì)概算為準(zhǔn)；達(dá)到施工設(shè)計(jì)層次的，以施工圖紙預(yù)算為準(zhǔn)。

14社會(huì)資本考察

對前期接觸的、對本項(xiàng)目感興趣社會(huì)資本進(jìn)行考察，了解企業(yè)綜合實(shí)力及特長，并最終聽取社會(huì)資本對項(xiàng)目方案的意見。15實(shí)施方案審核及政府批復(fù)

由項(xiàng)目辦事機(jī)構(gòu)牽頭，會(huì)同項(xiàng)目涉及到的財(cái)政、規(guī)劃、國土、價(jià)格、公共資源交易管理、審計(jì)、法制等政府相關(guān)部門，對PPP項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評審。

方案經(jīng)評審后，經(jīng)本級政府有關(guān)會(huì)議通過后發(fā)文批復(fù)。

16項(xiàng)目采購

16.1采購方式：PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購需求特點(diǎn)和潛在供應(yīng)商數(shù)量，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞健?/p>

擬由社會(huì)資本方自行承擔(dān)工程項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定，通過招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方。目前本地PPP項(xiàng)目主要采取公開招標(biāo)方式采購社會(huì)資本。

16.2關(guān)于聯(lián)合體：鼓勵(lì)社會(huì)資本方成立聯(lián)合體投標(biāo)。為促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施，建議要求聯(lián)合體牽頭方在聯(lián)合體中控股。同時(shí)，為保障項(xiàng)目運(yùn)營良好，建議要求聯(lián)合體項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任方占一定比例股份。為了防止聯(lián)合體成員過多，給今后合作增加難度，可以設(shè)定投標(biāo)人聯(lián)合體成員數(shù)量限制，一般3家為宜。

16.3資格預(yù)審：通常資格預(yù)審文件編制比較簡化，潛在投標(biāo)人無法通過資格預(yù)審文件了解項(xiàng)目更多的信息，尤其是核心條款。因此，常出現(xiàn)報(bào)名參加資格預(yù)審的企業(yè)數(shù)量多，但在購買招標(biāo)文件后，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目不適合本企業(yè)，不參加投標(biāo)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目采購廢標(biāo)。為此，可以在資格預(yù)審文件《資格預(yù)審公告》章節(jié)，把項(xiàng)目基本信息和核心條款充分披露出來，讓參加資格預(yù)審的潛在投標(biāo)人更多進(jìn)入投標(biāo)環(huán)節(jié)。

16.3.1投標(biāo)人資格條件：除《政府采購法》規(guī)定的基本條件之外，可設(shè)定企業(yè)的資信、業(yè)績、資質(zhì)資格等特定條件。條件設(shè)置必須與項(xiàng)目需求相匹配，不得設(shè)置歧視性、排他性、不合理?xiàng)l款。盡量減少不必要的資格條件，防止資格審查出差錯(cuò)。

16.3.2資格預(yù)審入圍：分為合格制、有限數(shù)量制。合格制采用符合性審查，符合條件的全部通過；有限數(shù)量制由評審小組打分，按分?jǐn)?shù)高低根據(jù)資格預(yù)審文件規(guī)定確定通過名單。

16.3.3提交資料是原件還是復(fù)印件：一定要簡化手續(xù)，方便投標(biāo)人，防止在繁雜的手續(xù)上出差錯(cuò)導(dǎo)致申請人資格預(yù)審不通過。

原則上，能夠網(wǎng)絡(luò)查詢的資料，提交復(fù)印件（加蓋單位公章），比如企業(yè)營業(yè)執(zhí)照（三證合一、五證合一）、資質(zhì)資格證等；其它不能網(wǎng)絡(luò)查詢的（或網(wǎng)絡(luò)查詢難以確認(rèn)真?zhèn)蔚模?，提交原件，比如合同、協(xié)議、中標(biāo)通知書、身份證（原件需帶到現(xiàn)場）、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告、企業(yè)各種聲明文件等等。

16.4制作發(fā)售招標(biāo)文件

16.4.1招標(biāo)文件編制：招標(biāo)文件是規(guī)范項(xiàng)目選定社會(huì)資本及項(xiàng)目基本條款的重要文件，合同草案作為招標(biāo)文件的附件，是社會(huì)資本中標(biāo)后簽訂PPP合同的依據(jù)。因此，招標(biāo)文件制定，必須嚴(yán)密、規(guī)范、合法。

16.4.2評標(biāo)辦法：綜合評分法，采用百分制。一般評標(biāo)體系商務(wù)部分70分（其中報(bào)價(jià)30分，企業(yè)資信、業(yè)績40分），技術(shù)部分30分。采購人可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)靈活調(diào)整分值構(gòu)成。

報(bào)價(jià)（30分）是指政府付費(fèi)，可以根據(jù)項(xiàng)目付費(fèi)的算式分別報(bào)價(jià)，也可以根據(jù)缺口補(bǔ)助報(bào)總價(jià)。對于項(xiàng)目招標(biāo)前設(shè)計(jì)方案成熟，施工圖完備，造價(jià)確定的項(xiàng)目，可以就政府付費(fèi)報(bào)一個(gè)總價(jià)；對于前期設(shè)計(jì)深度不夠，處于方案設(shè)計(jì)階段的項(xiàng)目，項(xiàng)目的基本數(shù)據(jù)都是估算的，則根據(jù)政府付費(fèi)的構(gòu)成（算式）分別報(bào)單價(jià)（如資本金回報(bào)率、融資利率上浮率、建安費(fèi)下浮 15 率等）。為了防止惡意競爭，報(bào)價(jià)應(yīng)設(shè)置限制性規(guī)定。

技術(shù)部分（30分）主要包括投融資方案、投資控制措施、項(xiàng)目公司組建方案、建設(shè)質(zhì)量控制措施、項(xiàng)目建設(shè)安全保證措施、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度保證措施、項(xiàng)目運(yùn)營方案、管養(yǎng)維護(hù)方案、項(xiàng)目移交方案等，根據(jù)不同項(xiàng)目情況靈活設(shè)置，都是文字性書面材料，靠評委主觀打分。

企業(yè)資信、業(yè)績（綜合實(shí)力，40分），資信主要包括企業(yè)信用、凈資產(chǎn)、總資產(chǎn)、注冊資本、融資能力、資產(chǎn)負(fù)債率、資質(zhì)資格等；業(yè)績主要有PPP業(yè)績、運(yùn)營業(yè)績、相關(guān)工程施工業(yè)績、設(shè)計(jì)業(yè)績等，根據(jù)項(xiàng)目需求合理設(shè)定。一般工程業(yè)績要求不超過項(xiàng)目總投資額的70%。

16.4.3評標(biāo)：根據(jù)評審小組打分，采購方將按照綜合得分從高到低順序進(jìn)行排序，作為候選投標(biāo)人。采購人可以設(shè)定候選投標(biāo)人數(shù)量（比如選前3名作為候選投標(biāo)人）。

16.5結(jié)果確認(rèn)談判：采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組應(yīng)當(dāng)按照評審報(bào)告推薦的候選社會(huì)資本排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就項(xiàng)目合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行項(xiàng)目合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的候選社會(huì)資本即為預(yù)中標(biāo)、成交社會(huì)資本。確認(rèn)談判不得涉及項(xiàng)目合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行重復(fù)談判。

16.6公示、公告、發(fā)中標(biāo)（成交）通知書：在預(yù)中標(biāo)、成交社會(huì)資本確定后10個(gè)工作日內(nèi)，將預(yù)中標(biāo)、成交結(jié)果進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。

公示期滿無異議后2個(gè)工作日內(nèi)，將中標(biāo)、成交結(jié)果進(jìn)行公告，同時(shí)發(fā)出中標(biāo)、成交通知書。

16.7合同簽訂：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后30日內(nèi)，與中標(biāo)、成交社會(huì)資本簽訂經(jīng)本級人民政府審核同意的PPP項(xiàng)目合同。

需要為PPP項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署PPP項(xiàng)目合同，或者簽署關(guān)于繼承PPP項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。

為了盡量減少社會(huì)資本中標(biāo)后與政府方就合同簽訂談判產(chǎn)生過多分歧，采購人對招標(biāo)文件附件《合同草案》要深入研究、完善，因?yàn)闈撛谕稑?biāo)人一旦購買招標(biāo)文件并投標(biāo)，即視為接受招標(biāo)文件的全部條款，在中標(biāo)后簽合同時(shí)，《合同草案》已有的條款不宜再變更。

17項(xiàng)目公司組建及后續(xù)手續(xù)辦理

17.1成立SPV：按照實(shí)施方案規(guī)定的股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本金比例，組建SPV，社會(huì)資本方和政府方項(xiàng)目資本金按規(guī)定到賬。

17.2項(xiàng)目設(shè)計(jì)及投資控制：對于招標(biāo)前項(xiàng)目處于方案設(shè)計(jì)階段的或采用DBFOT運(yùn)作方式的，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)。初步設(shè)計(jì)投資概算和施工圖設(shè)計(jì)階段投資預(yù)算必須嚴(yán)格控制在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案規(guī)定之內(nèi)。必要時(shí)造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)提前介入，與設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)互動(dòng)，控制項(xiàng)目投資成本。比如本地區(qū)域供水PPP項(xiàng)目某增壓泵站設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)單位明顯存在過度設(shè)計(jì)問題，增加成本。

17.3變更前期手續(xù)的項(xiàng)目法人：將項(xiàng)目法人由原來的國有平臺(tái)公司（或政府部門）變更為項(xiàng)目公司。

17.4土地使用證辦理（劃撥或招拍掛）：劃撥到項(xiàng)目公司或以項(xiàng)目公司摘牌。

17.5建設(shè)工程規(guī)劃許可證辦理

17.6施工許可證辦理 18.其它手續(xù)辦理

目前大部分地方實(shí)行多圖聯(lián)審、多評合一，串聯(lián)改并聯(lián)，辦事效率大大提升。

涉及住建、經(jīng)信、衛(wèi)生、安監(jiān)、民防、氣象、消防等部門的圖紙進(jìn)行聯(lián)合審查，做到“多圖聯(lián)審”。企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目前期推進(jìn)階段涉及的節(jié)能評估、環(huán)境影響評價(jià)、碳排放影響評估、安全評價(jià)、水土保持方案、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估、地震安全性評價(jià)等實(shí)行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一評估，由串聯(lián)方式調(diào)整為并聯(lián)方式進(jìn)行，做到“多評合一”。19監(jiān)理選擇

應(yīng)由項(xiàng)目公司通過招標(biāo)方式選定，監(jiān)理跟項(xiàng)目公司簽訂合同?？紤]到大部分PPP項(xiàng)目工程施工是由中標(biāo)人聯(lián)合體中承擔(dān)施工義務(wù)一方負(fù)責(zé)的，這樣監(jiān)理的作用會(huì)打折扣，因此，政府方最好引入第三方項(xiàng)目管理公司，對項(xiàng)目的建設(shè)代表政府方履行管理職能。20造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)介入

20.1項(xiàng)目建設(shè)成本核定：PPP項(xiàng)目工程施工計(jì)價(jià)依據(jù)與經(jīng)過招標(biāo)的工程施工計(jì)價(jià)依據(jù)不同。經(jīng)過招投標(biāo)的項(xiàng)目，在施工過程中，除非清單有漏項(xiàng)或圖紙變更或追加工程，其計(jì)價(jià)依據(jù)就是中標(biāo)價(jià)格。

PPP項(xiàng)目選定社會(huì)資本如果是以招標(biāo)方式選定的，而且社會(huì)資本具有施工資質(zhì)的，則PPP項(xiàng)目工程施工可以不單獨(dú)招標(biāo)，由PPP中標(biāo)的社會(huì)資本自行建設(shè)。在PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購社會(huì)資本 18 過程中，關(guān)于PPP項(xiàng)目工程計(jì)價(jià)，又分兩種情形：一種是PPP項(xiàng)目采購前施工圖完備，清單和造價(jià)已經(jīng)明確，采購方根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用（造價(jià)核算，加建設(shè)期利息）、資金占用費(fèi)（設(shè)定限額）、運(yùn)營費(fèi)用（設(shè)定限額）等，設(shè)定PPP項(xiàng)目全合作期總投資，然后根據(jù)項(xiàng)目總投資，設(shè)定政府每年付費(fèi)金額上限，作為PPP項(xiàng)目采購社會(huì)資本投標(biāo)報(bào)價(jià)限額。如本地121省道PPP采購。這種模式等于PPP項(xiàng)目工程已經(jīng)招標(biāo)程序，只不過是包含在PPP項(xiàng)目采購社會(huì)資本過程中，而且工程建設(shè)費(fèi)用不單獨(dú)報(bào)價(jià)。另一種是PPP項(xiàng)目采購前施工圖未完成，有的處于方案設(shè)計(jì)程度，項(xiàng)目總投資是估算，采購方會(huì)設(shè)定PPP工程建安費(fèi)下浮率作為PPP采購?fù)稑?biāo)人報(bào)價(jià)，等于是費(fèi)率招標(biāo)，如本地稻米小鎮(zhèn)PPP采購。這種情況下，造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)有必要介入，提供跟蹤服務(wù)。

20.2全程跟蹤審計(jì)：審計(jì)機(jī)關(guān)對公共投資項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督是法定職責(zé)，PPP項(xiàng)目的投資控制應(yīng)該按照政府投資項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的績效評價(jià)和考核也是政府方重要職責(zé)，這些都需要專業(yè)的造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)介入。21施工組織

按照建設(shè)計(jì)劃、施工圖和工程承包合同，對項(xiàng)目組織實(shí)施。22工程竣工驗(yàn)收、決算、審計(jì)

工程項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收是施工全過程的最后一道程序，也是工程項(xiàng)目管理的最后一項(xiàng)工作。它是建設(shè)投資成果轉(zhuǎn)入生產(chǎn)或使用的標(biāo)志，也是全面考核投資效益、檢驗(yàn)設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。

工程決算是對所完成的工程在竣工驗(yàn)收后的最后經(jīng)濟(jì)審 19 核；包括各類工料、機(jī)械設(shè)備及管理費(fèi)用等。

竣工決算審計(jì)：根據(jù)國家的審計(jì)法和相關(guān)規(guī)定，對建設(shè)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行審計(jì)，主要審查概（預(yù)）算在執(zhí)行中是否超支，超支原因，以及有無其他違紀(jì)行為等等。

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第三篇：PPP項(xiàng)目不容易落地的原因

PPP項(xiàng)目不容易落地的原因

發(fā)布日期：2015-06-23來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

汪金敏 上海市建緯律師事務(wù)所

經(jīng)濟(jì)下行，PPP政策密集出臺(tái)，總理反復(fù)推動(dòng)，國內(nèi)掀起了一浪接一浪的PPP項(xiàng)目熱潮。站在PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)第一線，我一直在思考：PPP項(xiàng)目落地了嗎?落地是真的PPP嗎?為什么PPP項(xiàng)目不容易落地?

火熱的PPP項(xiàng)目落地了嗎?

日前，國家發(fā)改委網(wǎng)站開辟PPP項(xiàng)目庫專欄，公開發(fā)布PPP推介項(xiàng)目。首批發(fā)布的項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬億元。在1043個(gè)項(xiàng)目中，安徽以 127個(gè)項(xiàng)目居首，江蘇以107個(gè)項(xiàng)目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西、青海等地推出項(xiàng)目也較多，均超過60個(gè)。江蘇公布了107個(gè)項(xiàng)目，涉及總投資1217.41億元。其中，公共服務(wù)項(xiàng)目48個(gè)，交通設(shè)施、市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目則分別有22、26、11個(gè)。

1043 個(gè)項(xiàng)目并未包括全部推介PPP。上述項(xiàng)目包括了北京、河北等25個(gè)省份和大連等四個(gè)地方的，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的。但未包含的6省份多數(shù)也已推出PPP項(xiàng)目。比如河南省今年年初公布了首批29個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資額達(dá)805億元。隨著未來地方不斷推出PPP項(xiàng)目，預(yù)計(jì) PPP項(xiàng)目總規(guī)模達(dá)到3萬億元以上，有望成為填補(bǔ)地方融資平臺(tái)資金缺口和地方預(yù)算內(nèi)不足。

這許多推介的PPP項(xiàng)目落地了嗎?那些更大數(shù)量的尚未成為各省及各地推介PPP項(xiàng)目的還有希望落地嗎?

目前推介PPP項(xiàng)目落地情況不佳。原國家外經(jīng)貿(mào)部副部長龍永圖透露，“去年國家提出的超過1.6萬億的80個(gè)PPP項(xiàng)目單中，還有80%待落實(shí)?！泵裆C券研究報(bào)告稱“真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8”。

已落地的PPP項(xiàng)目是真PPP嗎?

已落地PPP項(xiàng)目中，許多新瓶裝舊酒，還是傳統(tǒng)做法，與PPP無關(guān)。以財(cái)政部去年12月4日公布30個(gè)PPP示范項(xiàng)目為例，截至2月底，2個(gè)項(xiàng)目簽約，均為污水處理項(xiàng)目：即池州市的污水處理項(xiàng)目、南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目。但后一個(gè)項(xiàng)目是財(cái)政部示范名單發(fā)布前就已經(jīng)簽約的，即國家試點(diǎn)的PPP項(xiàng)目真正簽約的，有且只有一個(gè)。

已落地PPP項(xiàng)目是新瓶裝酒嗎?或者說完全符合PPP要求嗎?以5月6日剛簽約的安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目為例說明。該項(xiàng)目被稱之為“是安徽省乃至全國第一例典型意義上的市政道路PPP項(xiàng)目，是非經(jīng)營性項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作的破題之作”。

該外環(huán)北路是道路設(shè)計(jì)全長約14.9公里，建設(shè)總投資19.76億元。安慶市政府是該項(xiàng)目政府方，2014年底成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是市住建委，政府方出資代表市城投，出資12%。社會(huì)資本為北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)，出資88%。合作期限為13年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營期11年。該項(xiàng)目是新建項(xiàng)目，采取DBFOT的運(yùn)作方式。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目優(yōu)化設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、移交等，合作期屆滿項(xiàng)目公司將本項(xiàng)目無償移交給政府方。

該項(xiàng)目被設(shè)計(jì)成非經(jīng)營性項(xiàng)目，幾乎沒有現(xiàn)金流，回報(bào)機(jī)制為“政府付費(fèi)”。具體而言，該項(xiàng)目按照“基于可用性的績效合同”方式，由政府向項(xiàng)目公司購買本項(xiàng)目可用性(符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品)以及為維持本項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)(符合績效要求的公共服務(wù))，即政府根據(jù)績效考核情況向社會(huì)資本支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)。安慶市人大常委會(huì)在PPP項(xiàng)目協(xié)議簽署前通過決議，將該等可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營績效服務(wù)費(fèi)納入跨的財(cái)政預(yù)算。

該 PPP項(xiàng)目既然要政府付費(fèi)，政府未來11年有能力付嗎?如果不能通過財(cái)政承受能力論證，也就是說政府未來無力進(jìn)行付費(fèi)，PPP項(xiàng)目就是“龐氏騙局”，社會(huì)資本也別指望收回回報(bào)、本金，甚至還要連帶背上一屁股的債。根據(jù)《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號(hào))，現(xiàn)金流不能覆蓋成本的PPP項(xiàng)目，既然要政府付費(fèi)，就得通過財(cái)政承受能力論證。依據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第25條規(guī)定，“每一全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%?！?一般公共預(yù)算支出指政府就算一塊地也不賣，也有能力支出的錢。一個(gè)地方只算兩個(gè)需要政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，則單個(gè)PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過5%。既然要求，建設(shè)總投資19.76億元，建設(shè)期2年，按照8%的綜合融資成本，經(jīng)營期11年，則平均每年補(bǔ)貼現(xiàn)值為2.1億，也就是說，只有安慶市政府2015年一般公共預(yù)算支出在42億以上，才是有支付能力的。2014年安慶市全市公共財(cái)政支出299億元，是完全有能力付。

該 PPP項(xiàng)目物有所值(VFM)嗎?按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第10及第12條及此前相關(guān)文件規(guī)定，判斷一個(gè)項(xiàng)目是否是PPP項(xiàng)目，關(guān)鍵是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”的(當(dāng)然還要具備其他條件)，才算真正的PPP;如何認(rèn)定“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”呢，要結(jié)合“特許經(jīng)營項(xiàng)目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等”等來判斷。然而，從該項(xiàng)目內(nèi)部人士一手資料看，既無法看是該項(xiàng)目是如何“提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”的，更無法看出該項(xiàng)目是如何“降低全生命周期成本”的。換而言之，既然不能說明采用PPP模式更好，為什么要采用PPP模式，難道就是因?yàn)檎疀]錢嗎?

可見，對已落地的PPP項(xiàng)目，不需要政府付費(fèi)的，物有所值即可算真正的PPP;需要政府付費(fèi)的，還要政府具備財(cái)政承受能力，才算真正的PPP。然而，遺憾的是，目前落地PPP項(xiàng)目，未必能夠同時(shí)具備該基石條件。

為什么PPP項(xiàng)目不容易落地?

為什么政府推介的PPP項(xiàng)目簽約率不到20%呢?原因無外乎是：(1)PPP項(xiàng)目沒有通過物有所值評估;(2)PPP項(xiàng)目沒有通過財(cái)政承受能力論證;(3)PPP項(xiàng)目對社會(huì)資本沒有吸引力;(4)PPP實(shí)施方案難以操作;(5)PPP項(xiàng)目還沒來及招標(biāo)和簽約。我預(yù)計(jì)第(5)個(gè)因素占項(xiàng)目數(shù)量不會(huì)超過20%。(1)和(2)是根本性的，鑒于目前許多審批部門對此要求不嚴(yán)格，該兩因素我認(rèn)為影響不超過20%，但隨著相關(guān)配套規(guī)定的出臺(tái)和嚴(yán)格執(zhí)行，該兩因素將是能否采用PPP模式?jīng)Q定性的因素。也就是說，40%以上失敗率是因?yàn)?3)至(4)引起的。而(3)和(4)是可以相互轉(zhuǎn)化的。也就是，PPP項(xiàng)目沒有吸引力，可以通過修改實(shí)施方案使其具有吸引力。相反，PPP實(shí)施方案難以操作，則PPP項(xiàng)目沒有吸引力。

為什么PPP項(xiàng)目對社會(huì)資本沒有吸引力呢?往往是政府給的資本金回報(bào)率及債權(quán)融資成本太低，社會(huì)資本不合算甚至根本無法融到資金。特許經(jīng)營期長達(dá)10年至30年。目前通過銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式難以融到足夠長期限的資金，只有通過信托、資管等繞一繞，也就增加了資金成本。除非申請到政策性資金來源，社會(huì)資本綜合融資成本在8%上下，如果考慮適當(dāng)回報(bào)，就要在9%上下了。如果政府愿意承擔(dān)的綜合融資成本低于這一標(biāo)準(zhǔn)，就意味著吸引力不大。

為什么PPP實(shí)施方案難以操作呢?首先，項(xiàng)目回款不靠譜，政府付費(fèi)的，政府沒有可以確信的付費(fèi)能力，使用者付費(fèi)的，回款不確定性大。其次，交易結(jié)構(gòu)比較僵硬，往往按照標(biāo)準(zhǔn)PPP交易結(jié)構(gòu)來生搬硬套，比如按照傳統(tǒng)BT模式來做非經(jīng)營性項(xiàng)目的PPP模式。其實(shí)PPP交易結(jié)構(gòu)并可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、項(xiàng)目進(jìn)展、資金來源、審批難度等諸多因素來靈活設(shè)定。再次，風(fēng)險(xiǎn)分配不合理。有的將幾乎所有風(fēng)險(xiǎn)都分配給了社會(huì)資本，比如道路周邊土地拍賣的指標(biāo)、規(guī)劃、時(shí)間及返款等本應(yīng)該由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給了社會(huì)資本。有的則相反，比如通過約定價(jià)格股權(quán)回購、在特許經(jīng)營期中提前退出，又比如，如果達(dá)到約定資本金收益率由當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)承擔(dān)等。最后，操作不合法。比如約定通過土地出讓金一定比例來支付資本金回報(bào)，這違背出讓金支付管理規(guī)定，而無法操作。比如約定按照約定低價(jià)將土地出讓給社會(huì)資本，這違法了土地招拍掛規(guī)定。該類做法往往過去十年用得很好，然而那是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)情況下的產(chǎn)物，在依法治國的今天，已經(jīng)行不通了。

為什么財(cái)政部門不批準(zhǔn)PPP模式呢?因?yàn)榈胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)很大，地方政府未來可能還不出錢來，甚至可能破產(chǎn);因?yàn)闆]有通過財(cái)政承受能力論證，單個(gè)項(xiàng)目回款根本就沒有保障。為了防止地方空麻袋背項(xiàng)目，財(cái)政部出臺(tái)PPP相關(guān)政策都是依次為出發(fā)點(diǎn)來制定的。這就是為什么非經(jīng)營性項(xiàng)目難以批準(zhǔn)，經(jīng)營性項(xiàng)目好批準(zhǔn)的原因。

為什么發(fā)改部門不批準(zhǔn)PPP模式呢?因?yàn)闆]有通過物有所值評估。地方政府為什么不按傳統(tǒng)方式自己來做項(xiàng)目，因?yàn)榈胤秸疀]有錢也融不到錢;因?yàn)椤额A(yù)算法》出臺(tái)后地方政府的手被捆住了，想花錢花不了。社會(huì)資金做PPP項(xiàng)目是要掙錢的，所以綜合融資成本顯然會(huì)高于地方政府融資成本1-2點(diǎn)。國家為什么不用發(fā)債等低成本資金做PPP項(xiàng)目呢，難道想給社會(huì)資本送錢?當(dāng)然不是的。因?yàn)镻PP項(xiàng)目可以提高項(xiàng)目綜合效益，因此節(jié)約的錢大于采用PPP模式因而增加的綜合融資成本，也就是物有所值。

綜上所述，PPP項(xiàng)目不容易落地的原因在于大家還不理解PPP、不會(huì)用PPP。就施工企業(yè)來說，PPP是一片藍(lán)海，是打造施工+融資能力的最佳抓手。同時(shí)，PPP也是巨大的挑戰(zhàn)。如何打通融資渠道、如何理解PPP內(nèi)涵、如何設(shè)計(jì)PPP交易結(jié)構(gòu)、如何平衡多方關(guān)系推動(dòng)PPP，成為擺在面前的課題。我將在以后陸續(xù)分享我在PPP項(xiàng)目咨詢一線的所思所想。

第四篇：招商引資項(xiàng)目落地流程

招商引資項(xiàng)目落地流程

一、投資商或招引單位（帶可行性研究報(bào)告）向縣開發(fā)區(qū)申報(bào)項(xiàng)目落地申請。

二、縣開發(fā)區(qū)招集發(fā)改局、環(huán)保局、安監(jiān)局三部門

預(yù)審項(xiàng)目可行性并出具意見書。

三、縣開發(fā)區(qū)向縣工業(yè)服務(wù)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組提交項(xiàng)目可行性意見書。

四、縣工業(yè)服務(wù)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組組織相關(guān)部門（發(fā)改局、環(huán)保局、規(guī)劃局、國土局、住建局等）對項(xiàng)目進(jìn)行綜合評審、分析，審核后出具項(xiàng)目落地意見。

五、項(xiàng)目確定落地，縣工業(yè)服務(wù)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位協(xié)助投資商或招引單位辦理各項(xiàng)手續(xù)。附：定陶區(qū)招商引資項(xiàng)目落地流程圖

第五篇：PPP項(xiàng)目操作流程

PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程、文本匯總及投融資模式

一、PPP模式概述

1、定義PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

為彌補(bǔ)BOT模式的不足，近年來，出現(xiàn)了一種新的融資模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式。PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司）由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。

政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。

2、PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式的內(nèi)涵主要包括以下四個(gè)方面：

第一，PPP是一種新型的項(xiàng)目融資模式。項(xiàng)目PPP融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實(shí)施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。

3、三大特征

（1）、伙伴關(guān)系PPP具有三大特征，第一是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費(fèi)和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續(xù)。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個(gè)顯著特征：利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

（2）利益共享需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報(bào)。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會(huì)有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。

（3）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)伙伴關(guān)系作為與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPP機(jī)制，利益與風(fēng)險(xiǎn)也有對應(yīng)性，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無論是市場經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、無論是私人部門還是公共部門、無論是個(gè)人還是企業(yè)，沒有誰會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)。即使最具冒險(xiǎn)精神的冒險(xiǎn)家，其實(shí)也不會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)，而是會(huì)為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。一個(gè)明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，私營部門會(huì)按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。如果每種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，毫無疑問，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。

二、PPP項(xiàng)目操作的5個(gè)階段、19個(gè)步驟

政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目操作的5個(gè)階段：

1、項(xiàng)目識(shí)別

2、項(xiàng)目準(zhǔn)備

3、項(xiàng)目采購

4、項(xiàng)目執(zhí)行

5、項(xiàng)目移交

政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目操作的19個(gè)步驟：

1、項(xiàng)目發(fā)起

2、項(xiàng)目篩選

3、物有所值評價(jià)

4、財(cái)政承受能力論證

5、管理構(gòu)架組建

6、實(shí)施方案編制

7、實(shí)施方案審核

8、資格預(yù)審

9、采購文件編制

10、響應(yīng)文件評審

11、談判與合同簽署

12、項(xiàng)目公司成立

13、融資管理

14、績效監(jiān)測與支付

15、中期評估

16、移交準(zhǔn)備

17、性能測試

18、資金交割

19、績效評價(jià)

三、PPP項(xiàng)目實(shí)施全流程分解

PPP模式在我國處于初級應(yīng)用階段，政策制定者與實(shí)施者均處于探索實(shí)踐中，對這種模式的基本操作和流程均有待熟練掌握，對其理解和運(yùn)用有待深化強(qiáng)化。

1、識(shí)別階段識(shí)別階段是PPP項(xiàng)目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個(gè)項(xiàng)目是否適合采用PPP模式。這種判斷從PPP項(xiàng)目的計(jì)劃到論證，從財(cái)政部門、行業(yè)主管到社會(huì)資本，都需要判斷項(xiàng)目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比較低，那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。識(shí)別時(shí)，首先要通過總結(jié)近期相關(guān)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況，判斷該行業(yè)發(fā)展趨勢；其次要對項(xiàng)目識(shí)別階段的一些定義、概念中易于產(chǎn)生分歧之處進(jìn)行解惑，避免錯(cuò)誤理解和使用PPP模式；最后落實(shí)到執(zhí)行層面，當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎(chǔ)后，那接下來應(yīng)當(dāng)由誰來推動(dòng)相關(guān)工作，使項(xiàng)目順利進(jìn)入準(zhǔn)備階段？這也是本階段需要明確的重要問題之一。

2、準(zhǔn)備階段在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，需要進(jìn)行實(shí)施方案編制、物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證等文件。其中，物有所值評價(jià)是為了解決項(xiàng)目“能不能”采用PPP模式完成的問題，而財(cái)政承受能力論證則主要是為了限制政府盲目上項(xiàng)目，減輕政府負(fù)債。財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）發(fā)布后，全國各省各縣市為爭取自己的項(xiàng)目進(jìn)入PPP示范項(xiàng)目庫，通常都會(huì)聘請PPP專業(yè)咨詢公司開展項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務(wù)內(nèi)容即為實(shí)施方案、物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證等編制工作。采購階段采購方式通常由所在地財(cái)政部門最終確定。批準(zhǔn)了實(shí)施方案，就相當(dāng)于批準(zhǔn)了項(xiàng)目的采購方式。

（1）、競爭性磋商與競爭性談判區(qū)別： 首先，在社會(huì)資本方的確定及候選社會(huì)資本方的推薦方法及評審標(biāo)準(zhǔn)方面，競爭性談判最終由“價(jià)格”決定，而競爭性磋商要看“綜合條件”。

第二，在程序和時(shí)限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。

第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規(guī)定，供應(yīng)商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應(yīng)無效，而競爭性談判無此明確規(guī)定。

第四，在重新評審標(biāo)準(zhǔn)上，競爭性磋商增加了重新評審的情形，賦予政府方更多權(quán)利。競爭性談判規(guī)定：“除資格性審查認(rèn)定錯(cuò)誤和價(jià)格計(jì)算錯(cuò)誤外，采購人或代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。”而競爭性磋商則規(guī)定：“除資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤、分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤、分項(xiàng)評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀評分不一致、經(jīng)磋商小組一致認(rèn)定評分畸高或畸低的情形外，采購人或代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評審；采購人或代理機(jī)構(gòu)不得通過對樣品進(jìn)行檢測、對供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變評審結(jié)果。

（2）、競爭性磋商如何應(yīng)對投資人退出：如果意向投資人在競爭性磋商文件發(fā)出后退出，那本次競爭性磋商無效，應(yīng)二次采購。如果一直沒有意向的投資人可推薦，建議選擇邀請供應(yīng)商的第一種方式：在省級以上財(cái)政部門指定媒體發(fā)布競爭性磋商公告。

3、采購流程

（1）、是否必須資格預(yù)審：依照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第五條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭”。這里的“應(yīng)當(dāng)”是強(qiáng)制性規(guī)范，等同于“必須”，所以PPP項(xiàng)目采購必須實(shí)行資格預(yù)審。

（2）、資格預(yù)審具體流程：資格預(yù)審公告發(fā)布媒介。資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。

資格預(yù)審公告內(nèi)容。項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與、是否限定參與競爭的合格社會(huì)資本的數(shù)量及限定方法和標(biāo)準(zhǔn)，以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請文件的時(shí)間和地點(diǎn)。

資格預(yù)審評審小組。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立評審小組，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目采購的資格預(yù)審和評審工作。評審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于成員總數(shù)的2/3。評審專家可由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但至少包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項(xiàng)目評審。

資格預(yù)審結(jié)果。有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，可繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；通過不足3家的，應(yīng)在調(diào)整資格預(yù)審公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審；重新資格預(yù)審后仍不足3家合格的，可依法變更采購方式。

（3）、競爭性磋商采購只有一家供應(yīng)商符合要求如何處理：根照《財(cái)政部關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》，采用競爭性磋商方式的政府購買服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目），符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有2家的，采購活動(dòng)可繼續(xù)進(jìn)行；符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有1家的，采購人（實(shí)施機(jī)構(gòu)）或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)終止并重新開展采購。

（4）、競爭性磋商供應(yīng)商由采購人、評審專家分別推薦的，專家推薦意見需公告。需注意的是，專家推薦意見要在成交階段發(fā)布。

4、執(zhí)行階段

項(xiàng)目執(zhí)行階段是指通過采購階段選定社會(huì)資本后，PPP項(xiàng)目協(xié)議正式簽署完成后的階段，這一階段標(biāo)志著PPP項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)運(yùn)行階段。

在實(shí)踐中，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，項(xiàng)目執(zhí)行階段的核心是項(xiàng)目實(shí)施管理，如果把PPP項(xiàng)目采購視為一場婚姻的話，那么對于PPP項(xiàng)目而言，更重要的是如何經(jīng)營好這段婚姻。因此，項(xiàng)目執(zhí)行階段實(shí)施管理是保證項(xiàng)目后期穩(wěn)定運(yùn)營的有效途徑，穩(wěn)定運(yùn)營才是判斷PPP項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。在漫長的“婚姻”中，我們無法預(yù)期會(huì)發(fā)生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項(xiàng)目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。

5、移交階段根據(jù)對PPP項(xiàng)目運(yùn)作理解程度的不同，業(yè)界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項(xiàng)目執(zhí)行完畢（特許經(jīng)營期滿）后項(xiàng)目資產(chǎn)的移交。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）（財(cái)金「2014」113號(hào)文）中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個(gè)階段”。除113號(hào)文規(guī)定外，若PPP項(xiàng)目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-運(yùn)營-移交）運(yùn)作模式，項(xiàng)目開始前的第一T也應(yīng)屬于移交階段的范圍。即PPP項(xiàng)目移交階段的移交范圍包括“期前啟動(dòng)移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

采購方式合理選取對于政府采購PPP項(xiàng)目，目前采購方式多傾向于較為剛性的公開招標(biāo)采購方式。然而，由于PPP項(xiàng)目特點(diǎn)復(fù)雜，采購對象多為公共服務(wù)，且隨著深化改革，政府采購的環(huán)境也在不斷發(fā)生變化，選擇何種采購方式、如何選擇，成為順利完成PPP政府采購項(xiàng)目的重中之重。那么，在六種法定政府采購方式中，哪幾種適用于PPP政府采購？其優(yōu)劣勢分別是什么？

公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)

公開招標(biāo)

[優(yōu)勢]

程序公開透明：全國范圍內(nèi)發(fā)布招標(biāo)公告，開標(biāo)時(shí)當(dāng)眾開封投標(biāo)響應(yīng)文件，開標(biāo)結(jié)束后立即交于專家評審，并最后確定候選人，過程透明規(guī)范。

社會(huì)資本方競爭充分：招標(biāo)前通過社會(huì)媒體發(fā)出公告及公開發(fā)售標(biāo)書，能夠盡量地?cái)U(kuò)大和保障社會(huì)資本方的知情權(quán)，使符合條件的社會(huì)資本都有充分競爭的機(jī)會(huì)和權(quán)利。

降低成本：因?yàn)樯鐣?huì)投資人的范圍擴(kuò)大，符合條件的社會(huì)資本會(huì)更加多樣化，報(bào)價(jià)也就多樣化，公開發(fā)布公告，能夠?qū)ふ业阶罴训纳鐣?huì)資本，從而降低成本。

[局限] 適用范圍有限：主要適用于采購需求中核心條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項(xiàng)目。PPP模式目前在我國處于大力推廣、積累經(jīng)驗(yàn)的階段，PPP項(xiàng)目中符合這樣條件的項(xiàng)目不多。

招標(biāo)過程耗時(shí)長：從項(xiàng)目審批到公布中標(biāo)結(jié)果，要經(jīng)過很多程序，花費(fèi)時(shí)間較多。

合同不允許談判：簽訂合同時(shí)，不得通過談判改變招投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條件。PPP項(xiàng)目采購評審結(jié)束后，采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組的工作不涉及招標(biāo)文件的核心條款。

邀請招標(biāo)

招標(biāo)人選擇范圍：邀請招標(biāo)針對的是已經(jīng)對本次PPP政府采購項(xiàng)目有所了解的實(shí)體，而且事先已經(jīng)確定了投標(biāo)人的數(shù)量，即邀請招標(biāo)中投標(biāo)人的數(shù)目有限，競爭的范圍有限，招標(biāo)人擁有的選擇余地相對較小。公開招標(biāo)是針對一切潛在的法人或其他組織。

公開程度：公開招標(biāo)中的所有活動(dòng)都須嚴(yán)格按預(yù)先制定的程序標(biāo)準(zhǔn)公開進(jìn)行；邀請招標(biāo)沒有發(fā)布公告的程序，只是向潛在招標(biāo)人發(fā)布邀請，因此公開程度沒有公開招標(biāo)力度大，產(chǎn)生不法行為的可能性也大一些。

時(shí)間費(fèi)用成本：雖然邀請招標(biāo)不經(jīng)歷發(fā)布公告環(huán)節(jié)，但還要經(jīng)歷信息采集環(huán)節(jié)后才能邀請潛在招標(biāo)人。在此方面，邀請招標(biāo)的程序較公開招標(biāo)復(fù)雜，時(shí)間成本也較大。

邀請招標(biāo)與公開招標(biāo)相比，降低了無人投標(biāo)而導(dǎo)致流標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，這對政府采購中一些價(jià)格波動(dòng)較大、專業(yè)性較強(qiáng)商品的采購是很有必要的。

[總結(jié)] 總體來說，邀請招標(biāo)在一定程度上彌補(bǔ)了公開招標(biāo)的缺陷。在邀請招標(biāo)過程中，當(dāng)招標(biāo)人對新建項(xiàng)目缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)，對其技術(shù)指標(biāo)尚無把握時(shí)，可通過技術(shù)交流會(huì)等方式進(jìn)行信息采集，在收集了大量的技術(shù)信息并進(jìn)行評價(jià)后，再向選中的特定法人或組織發(fā)出招標(biāo)邀請書，邀請被選中的投標(biāo)人提出詳細(xì)的報(bào)價(jià)。

潛在投標(biāo)人可由招標(biāo)方篩選確定，這在某種程度上降低了時(shí)間和精力成本，還可防止惡性競爭。因此在適用范圍方面，在PPP政府采購項(xiàng)目專業(yè)性較強(qiáng)、市場上符合參數(shù)要求產(chǎn)品較少、招標(biāo)數(shù)量較少，以及招標(biāo)項(xiàng)目具有保密性的情況下，可采用邀請招標(biāo)采購方式。

單一來源采購

[優(yōu)勢]

1、供貨渠道穩(wěn)定。在單一來源采購中，項(xiàng)目法人與供貨商一般具有長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，供貨渠道穩(wěn)定。

2、采購程序及操作時(shí)間相對較短。因?yàn)椴少忢?xiàng)目只針對一家供應(yīng)商，無需經(jīng)過競標(biāo)比價(jià)等這類復(fù)雜環(huán)節(jié)，因此單一來源采購程序較為簡化，大大縮短了采購時(shí)間。

[局限]

1、采購價(jià)格較高。單一來源采購不存在比較，不能形成競爭機(jī)制，而且產(chǎn)品一般都為進(jìn)口，運(yùn)費(fèi)及關(guān)稅等附加費(fèi)較高，致使采購標(biāo)的價(jià)格較高。

2、供貨周期較長。單一來源采購不能保證配件的及時(shí)供給，需提前儲(chǔ)備，因此存在占用采購方庫存資金的現(xiàn)象。

3、過于依賴特定一家供貨商，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。由于單一來源采購是一對一的關(guān)系，如果供貨廠家缺貨，或在運(yùn)送過程中出現(xiàn)問題，則不能保證采購標(biāo)的及時(shí)供給，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

4、容易滋生索賄受賄現(xiàn)象。

[總結(jié)]

因此，除發(fā)生不可預(yù)見的緊急情況外，PPP項(xiàng)目應(yīng)盡量避免采用單一來源采購方式。

競爭性磋商和競爭性談判

競爭性磋商

[適用范圍]

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，競爭性磋商采購方式的適用情形有五種：政府購買服務(wù)項(xiàng)目；技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊、不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的；因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定，不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的；市場競爭不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；按招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。前三種主要適用于采購人難以事先確定采購需求或合同條款；第四種主要適用于科研項(xiàng)目采購中有效供應(yīng)商不足三家，以及需要對科技創(chuàng)新進(jìn)行扶持的項(xiàng)目；第五種主要適用于政府采購工程類項(xiàng)目。

[評審方式]

1、分值設(shè)置應(yīng)與評審因素的量化指標(biāo)對應(yīng)，磋商文件中沒有規(guī)定的評審標(biāo)準(zhǔn)不得作為評審依據(jù)。

2、磋商小組成員應(yīng)獨(dú)立評價(jià)、打分并匯總得分。

3、貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重為30%至60%，服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重為10%至30%。采購項(xiàng)目中含不同采購對象的，以占項(xiàng)目資金比例最高的采購對象確定其項(xiàng)目屬性。

4、價(jià)格分統(tǒng)一采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即滿足磋商文件要求且最后報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商的價(jià)格為磋商基準(zhǔn)價(jià)，其價(jià)格分為滿分。其他供應(yīng)商的價(jià)格分統(tǒng)一按照下列公式計(jì)算：

報(bào)價(jià)得分=（磋商基準(zhǔn)價(jià)/最后磋商報(bào)價(jià)）×價(jià)格權(quán)值×100不得去掉最后報(bào)價(jià)中的最高報(bào)價(jià)和最低報(bào)價(jià)。

5、根據(jù)綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應(yīng)商。

6、評審得分相同的，按照最后報(bào)價(jià)由低到高的順序推薦。

7、評審得分且最后報(bào)價(jià)相同的，按技術(shù)指標(biāo)優(yōu)劣順序推薦。

競爭性談判

[適用范圍]

根據(jù)《政府采購法》，可采用競爭性談判方式采購的情形有：招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的。

《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》中增加了5種采用競爭性談判采購方式的情形：依法制定的集中采購目錄以內(nèi)，且未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)；依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，且未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)；達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)批準(zhǔn)采用非公開招標(biāo)方式的貨物、服務(wù)；非采購人所能預(yù)見的原因或者非采購人拖延造成采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的。

[評審方式]

1、談判小組應(yīng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中，按報(bào)價(jià)由低到高的順序提出成交候選人。

2、‘公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，只有兩家投標(biāo)人響應(yīng)時(shí)，采購人、代理機(jī)構(gòu)報(bào)經(jīng)本級財(cái)政部門批準(zhǔn)后可與該2家供應(yīng)商進(jìn)行競爭性談判采購。采購人、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進(jìn)行確認(rèn)，談判小組推薦的成交候選人可以為2家。

[總結(jié)]

競爭性磋商采購方式更適合PPP項(xiàng)目。在目前PPP項(xiàng)目數(shù)量多、投資金額巨大、政府快速推進(jìn)的情況下，需要在較短時(shí)間內(nèi)，通過充分協(xié)商談判確定采購需求。同時(shí)，PPP項(xiàng)目的中標(biāo)候選人應(yīng)該是綜合實(shí)力最強(qiáng)，綜合能力最高和信譽(yù)最好的社會(huì)資本。通過對競爭性談判、競爭性磋商兩種采購方式的比較，競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項(xiàng)目對采購方式的要求，在選擇PPP項(xiàng)目的采購方式時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮采用競爭性磋商的采購方式。

四、PPP項(xiàng)目全過程核心法律文本

政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程圖（來源：財(cái)政部網(wǎng)站）

PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行階段的主要文本為實(shí)施方案、物有所值評估、財(cái)政承受能力論證、資格預(yù)審文件、采購文件、響應(yīng)文件、評標(biāo)文件、談判文本及項(xiàng)目合同等文本。上述文件構(gòu)成了PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施的文件體系。在正確把握各個(gè)文件的概念和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運(yùn)用相關(guān)文件對于確保項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作及成功實(shí)施具有重要意義。

（一）、實(shí)施方案

1、實(shí)施方案的概念。實(shí)施方案也可以叫執(zhí)行方案，是指正式開始為完成某項(xiàng)目而進(jìn)行的活動(dòng)或努力工作過程的方案制定，是項(xiàng)目能否順利和成功實(shí)施的重要保障和依據(jù)。

2、實(shí)施方案的內(nèi)容。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，項(xiàng)目實(shí)施方案主要包括以下內(nèi)容：項(xiàng)目名稱，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，投資回報(bào)、價(jià)格及其測算，可行性分析，特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限，特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式，應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。

（二）、物有所值評價(jià)報(bào)告

1、物有所值評價(jià)的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)的通知》，物有所值評價(jià)是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營方式提供公共服務(wù)項(xiàng)目的一種評價(jià)方法。

2、物有所值評價(jià)的內(nèi)容。進(jìn)行物有所值評價(jià)，需要提交的資料主要包括：（初步）實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴(kuò)建的（預(yù)）可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件等。PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)報(bào)告的內(nèi)容包括：項(xiàng)目基礎(chǔ)信息、評價(jià)方法、評價(jià)結(jié)論和附件。

（三）、財(cái)政承受能力論證報(bào)告

PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作流程圖（來源：財(cái)政部網(wǎng)站）

1、財(cái)政承受能力論證的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》，財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測算政府和社會(huì)資本項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評估項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。

2、財(cái)政承受能力論證的內(nèi)容。財(cái)政承受能力論證包括責(zé)任識(shí)別（股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、配套投入）、支出測算（依據(jù)實(shí)施方案中的項(xiàng)目資本金要求及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，測算股權(quán)投資支出責(zé)任，依據(jù)建設(shè)成本、運(yùn)營成本和利潤水平，測算運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，依據(jù)比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任，依據(jù)政府?dāng)M提供的其他投入總成本和社會(huì)資本方為此支付的費(fèi)用，測算配套投入支出責(zé)任）、能力評估（財(cái)政支出評估、行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估）、信息披露（項(xiàng)目名錄、項(xiàng)目信息、財(cái)政支出責(zé)任情況）。

（四）、資格審查文件

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書中要求潛在投標(biāo)人提供的，能夠證明其具備參加投標(biāo)競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容。從實(shí)務(wù)操作的角度來看，PPP項(xiàng)目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項(xiàng)目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標(biāo)準(zhǔn)等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容，在實(shí)際操作中應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)及資格審查方式予以靈活運(yùn)用。

（五）、采購文件（招標(biāo)文件）

下文的采購文件主要以招標(biāo)文件為主進(jìn)行闡述。

1、招標(biāo)文件的概念。招標(biāo)文件是指招標(biāo)人向潛在投標(biāo)人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標(biāo)文件所需的資料并向其通報(bào)招標(biāo)投標(biāo)將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標(biāo)文件是招標(biāo)投標(biāo)過程中最重要的文件之一。

2、招標(biāo)文件的內(nèi)容。

（1）、招標(biāo)文件的一般構(gòu)成。招標(biāo)文件一般包括：招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請書、投標(biāo)人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。

（2）、實(shí)質(zhì)性要求和條件必須列為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)文件中必須包括項(xiàng)目的技術(shù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)段、擬簽訂合同的主要條款等實(shí)質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和招標(biāo)項(xiàng)目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實(shí)質(zhì)性條款列入招標(biāo)文件。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù)以及機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)等管理辦法的規(guī)定，除了《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當(dāng)包括：明確規(guī)定投標(biāo)保證金的數(shù)額、方式和交納方法；明確規(guī)定投標(biāo)有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時(shí)間；明確規(guī)定是否允許價(jià)格調(diào)整及調(diào)整方法；明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)及相應(yīng)要求；對采用工程量清單招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求；明確規(guī)定對投標(biāo)文件的簽署及密封要求等。

（六）、響應(yīng)文件（投標(biāo)文件）

下文的響應(yīng)文件主要以投標(biāo)文件為主進(jìn)行闡述。

1、投標(biāo)文件的概念。投標(biāo)人在通過了招標(biāo)項(xiàng)目的資格預(yù)審以后，按照招標(biāo)文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對投標(biāo)人完成擬投標(biāo)項(xiàng)目的能力、報(bào)價(jià)，以及在擬投標(biāo)項(xiàng)目中準(zhǔn)備投入人力、物力、財(cái)力等方面的情況進(jìn)行描述。

2、投標(biāo)文件的內(nèi)容。通常由投標(biāo)人致函、授權(quán)委托書、投標(biāo)人資格文件、共同投標(biāo)協(xié)議（適用于聯(lián)合體）、技術(shù)和管理方案、財(cái)務(wù)方案、法律方案、投資人報(bào)價(jià)文件、投標(biāo)保函及其他等部分組成。

（七）、評審文件

1、評標(biāo)文件的概念。評標(biāo)文件是指招標(biāo)人為了使得評標(biāo)工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實(shí)施而編制的指導(dǎo)文件。

2、評標(biāo)文件的內(nèi)容。評標(biāo)文件主要包括評標(biāo)工作紀(jì)律、評標(biāo)工作概述、評標(biāo)工作程序、評標(biāo)細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)等部分。在實(shí)際操作中可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及招標(biāo)文件的具體要求靈活運(yùn)用。

（八）、談判文件

1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標(biāo)結(jié)束后中標(biāo)候選人應(yīng)邀與招標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行合同細(xì)節(jié)談判。在談判之前，招標(biāo)人通常會(huì)起草一份談判文件，作為談判雙方細(xì)化、確定最終意見的基礎(chǔ)。

2、談判文件的內(nèi)容。談判文件中至少應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標(biāo)人在投標(biāo)文件法律方案中所提交的《項(xiàng)目合同偏差意見表》中對招標(biāo)文件非實(shí)質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標(biāo)候選人所提出的非實(shí)質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進(jìn)行洽談。

（九）、項(xiàng)目合同

1、項(xiàng)目合同的概念。項(xiàng)目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標(biāo)人（社會(huì)投資人）或項(xiàng)目公司依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)分配的協(xié)議。

2、項(xiàng)目合同的內(nèi)容。PPP協(xié)議的主要組成內(nèi)容有：總則、術(shù)語定義、特許經(jīng)營權(quán)、項(xiàng)目建設(shè)（BOT、BOO形式適用）、項(xiàng)目的運(yùn)營與維護(hù)、項(xiàng)目設(shè)施的移交（BOT、TOT形式適用）、雙方的一般權(quán)利和義務(wù)、違約賠償、終止、變更和轉(zhuǎn)讓、解釋和爭議的解決等等。