PPP項(xiàng)目全操作流程

第一篇：PPP項(xiàng)目全操作流程

PPP項(xiàng)目全操作流程及全套法律文件綜述

政府和社會(huì)資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀(jì)九十年代發(fā)源于英國，泛指在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)符合條件的項(xiàng)目采取政府與社會(huì)資本合作經(jīng)營的模式。這種模式是對(duì)傳統(tǒng)意義上應(yīng)由政府負(fù)責(zé)并主導(dǎo)的社會(huì)服務(wù)體系的補(bǔ)充或替代，如果項(xiàng)目投入、產(chǎn)出規(guī)劃、設(shè)計(jì)合理，管理規(guī)范，運(yùn)行良好，這種方式既能在一定

程度上解決政府的財(cái)政困境，也能提高政府提供社會(huì)服務(wù)的效率及效益，也能為公眾創(chuàng)造福祉。

為加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)變政府職能，十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，隨后國務(wù)院、財(cái)政部和國家發(fā)改委于2014下半年至2015年期間密集發(fā)文，積極推動(dòng)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，PPP模式在中國迎來新的發(fā)展浪潮已是大勢(shì)所趨！

由于PPP項(xiàng)目參與主體眾多，法律關(guān)系、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉及到投融資、特許經(jīng)營、招投標(biāo)、政府采購、公司、預(yù)算等的眾多法律門類，如何實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全流程規(guī)范運(yùn)作，如何明確、具體的規(guī)范各方權(quán)利、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，需要法律工作者予以認(rèn)真的研究。筆者根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定及自己多年來PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完成了本文，以期對(duì)我國PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作添磚加瓦。

PPP項(xiàng)目的操作流程包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個(gè)階段，PPP項(xiàng)目所涉的全套法律文件亦分別體現(xiàn)在這五個(gè)階段之內(nèi)。PPP項(xiàng)目的全部操作流程及相關(guān)法律文件的概貌，詳見如下圖表：

一、項(xiàng)目識(shí)別階段

所謂項(xiàng)目識(shí)別，即政府在確定一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目是否采用PPP模式時(shí)，需綜合評(píng)價(jià)該項(xiàng)目就是否符合“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式）。

（一）項(xiàng)目發(fā)起

根據(jù)PPP項(xiàng)目發(fā)起方式的不同，PPP項(xiàng)目包括政府發(fā)起、社會(huì)資本發(fā)起兩種方式。

在政府發(fā)起方式中，財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目；

在社會(huì)資本發(fā)起方式中，社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

在上述過程中，涉及到PPP項(xiàng)目中的第一個(gè)重要的法律文件——《項(xiàng)目建議書》。項(xiàng)目建議書的主要內(nèi)容一般包括：①項(xiàng)目概況、②項(xiàng)目必要性、③項(xiàng)目規(guī)劃、④項(xiàng)目建設(shè)條件分析、⑤項(xiàng)目投融資方案等主要內(nèi)容。

注：由于每一階段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，筆者無法將PPP法律文件的全文在本文中予以體現(xiàn)，本文僅提綱挈領(lǐng)性的對(duì)相關(guān)文件作簡要綜述，筆者將在后續(xù)文章中陸續(xù)呈現(xiàn)相關(guān)全文。

（二）項(xiàng)目篩選

財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門，對(duì)潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃。

對(duì)于列入年度開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案。

在上述過程中，涉及：

1、新建、改建項(xiàng)目 ①《項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》、②《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》、③《項(xiàng)目初步實(shí)施方案》；

2、存量項(xiàng)目 ①《存量公共資產(chǎn)的歷史資料》、②《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》、③《項(xiàng)目初步實(shí)施方案》。

（三）物有所值評(píng)價(jià)

財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評(píng)價(jià)工作。定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。定量評(píng)價(jià)主要通過對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

在上述過程中，涉及：

《項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》，該文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論等主要內(nèi)容。

（四）財(cái)政承受能力論證

為確保財(cái)政中長期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。

在上述過程中，涉及：

《項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告》，該文件主要包括①項(xiàng)目基礎(chǔ)信息、②項(xiàng)目投資估算及資金籌措、③項(xiàng)目產(chǎn)出說明、④項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、⑤政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出、⑥風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出等主要內(nèi)容。

二、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

（一）管理架構(gòu)構(gòu)成

通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備?？h級(jí)（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

（二）項(xiàng)目實(shí)施方案編制

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案。

在上述過程中，涉及：

《項(xiàng)目實(shí)施方案》，該文件主要包括：

1、項(xiàng)目概況。項(xiàng)目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目公司股權(quán)情況等。基本情況主要明確項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式運(yùn)作的必要性和可行性，以及項(xiàng)目運(yùn)作的目標(biāo)和意義。經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)主要明確項(xiàng)目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價(jià)值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項(xiàng)目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項(xiàng)目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。

2、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架。按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

3、項(xiàng)目運(yùn)作方式。項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交等。

4、交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主要包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排。項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要說明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。相關(guān)配套安排主要說明由項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。

5、合同體系。合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險(xiǎn)合同等。

6、監(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

（三）物有所值、財(cái)政承受能力驗(yàn)證

財(cái)政部門應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。

三、項(xiàng)目采購階段

（一）資格預(yù)審

在上述過程中，涉及：

1、《資格預(yù)審公告》內(nèi)容應(yīng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動(dòng)、擬確定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的家數(shù)和確定方法,以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)；

2、《資格預(yù)審申請(qǐng)》；

3、《資格預(yù)審評(píng)審

（二）項(xiàng)目采購文件的編制

項(xiàng)目有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作。項(xiàng)目采購文件應(yīng)包括采購邀請(qǐng)、競(jìng)爭(zhēng)者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競(jìng)爭(zhēng)者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開啟時(shí)間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等。采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式的，項(xiàng)目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)明確評(píng)審小組根據(jù)與社會(huì)資本談判情況可能實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請(qǐng)》；

2、《競(jìng)爭(zhēng)者須知》；

3、《采購方式說明》；

4、《采購程序說明》；

5、《相應(yīng)文件編制要求》；

6、《項(xiàng)目合同草案》等。

（三）項(xiàng)目采購邀請(qǐng)及響應(yīng)文件評(píng)審

1、組建評(píng)審小組

評(píng)審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專家人數(shù)不得少于評(píng)審小組成員總數(shù)的2/3。評(píng)審專家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評(píng)審專家中應(yīng)至少包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評(píng)審專家身份參加項(xiàng)目的評(píng)審。

2、政府采購程序

項(xiàng)目采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3、競(jìng)爭(zhēng)性磋商程序

項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進(jìn)行：

（一）采購公告發(fā)布及報(bào)名。競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。提交響應(yīng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進(jìn)行資格預(yù)審的，評(píng)審小組在評(píng)審階段不再對(duì)社會(huì)資本資格進(jìn)行審查。允許進(jìn)行資格后審的，由評(píng)審小組在響應(yīng)文件評(píng)審環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行資格審查。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以視項(xiàng)目的具體情況，組織對(duì)符合條件的社會(huì)資本的資格條件，進(jìn)行考察核實(shí)。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應(yīng)文件截止之日前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以對(duì)已發(fā)出的采購文件進(jìn)行必要的澄清或修改，澄清或修改的內(nèi)容應(yīng)作為采購文件的組成部分。

（四）響應(yīng)文件評(píng)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照采購文件規(guī)定組織響應(yīng)文件的接收和開啟。評(píng)審小組對(duì)響應(yīng)文件進(jìn)行兩階段評(píng)審：第一階段：確定最終采購需求方案。評(píng)審小組可以與社會(huì)資本進(jìn)行多輪談判，談判過程中可實(shí)質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評(píng)分。最終采購需求方案確定后，由評(píng)審小組對(duì)社會(huì)資本提交的最終響應(yīng)文件進(jìn)行綜合評(píng)分，編寫評(píng)審報(bào)告并向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提交候選社會(huì)資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：

1、《競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告》應(yīng)包括項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和核心邊界條件、是否允許未進(jìn)行資格預(yù)審的社會(huì)資本參與采購活動(dòng)，以及審查原則、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、對(duì)社會(huì)資本提供的響應(yīng)文件要求、獲取采購文件的時(shí)間、地點(diǎn)、方式及采購文件的售價(jià)、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開啟時(shí)間及地點(diǎn)等內(nèi)容；

2、《補(bǔ)遺文件》；

3、《競(jìng)爭(zhēng)性磋商相應(yīng)文件》；

4、《采購需求方案》；

5、《采購需求方案評(píng)審報(bào)告》等法律文件。

（四）采購談判及項(xiàng)目合同簽訂

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會(huì)資本的排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判。

確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會(huì)資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。合同文本應(yīng)將中選社會(huì)資本響應(yīng)文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。

需要為項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認(rèn)談判備忘錄》；

2、《PPP項(xiàng)目合同》，該合同是PPP項(xiàng)目的核心，綜合、全面體現(xiàn)各方權(quán)利義務(wù)。內(nèi)容包括（1）定義及解釋、（2）項(xiàng)目的范圍和期限、（3）前提條件、（4）項(xiàng)目的融資、（5）項(xiàng)目用地、（6）項(xiàng)目的建設(shè)、（7）項(xiàng)目的運(yùn)營、（8）項(xiàng)目的維護(hù)、（9）股權(quán)變更限制、（10）付費(fèi)機(jī)制、（11）履約擔(dān)保、（12）政府承諾、（13）保險(xiǎn)、（14）守法義務(wù)及法律變更、（15）不可抗力、（16）政府方的監(jiān)督和介入、（17）違約、提起終止和終止后處理機(jī)制、（18）項(xiàng)目的移交、（19）適用法律及爭(zhēng)議解決、（20）合同附件、（21）其他；

3、《項(xiàng)目合同補(bǔ)充合同》等。

四、項(xiàng)目執(zhí)行階段

（一）項(xiàng)目公司設(shè)立

社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。

（二）融資管理

項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

（三）政府支付及績效監(jiān)測(cè)

項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬，嚴(yán)格控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門備案。

政府有支付義務(wù)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實(shí)際績效直接或通知財(cái)政部門向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付。設(shè)置超額收益分享機(jī)制的，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定向政府及時(shí)足額支付應(yīng)享有的超額收益。

社會(huì)資本或項(xiàng)目公司違反項(xiàng)目合同約定，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時(shí)接管項(xiàng)目，直至啟動(dòng)項(xiàng)目提前終止程序。

在項(xiàng)目合同執(zhí)行和管理過程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注合同修訂、違約責(zé)任和爭(zhēng)議解決等工作。

1、合同修訂。按照項(xiàng)目合同約定的條件和程序，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求量及結(jié)構(gòu)等條件的變化，提出修訂項(xiàng)目合同申請(qǐng)，待政府審核同意后執(zhí)行。

2、違約責(zé)任。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司未履行項(xiàng)目合同約定義務(wù)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項(xiàng)目合同等。

3、爭(zhēng)議解決。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟。

（四）中期評(píng)估

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3-5年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時(shí)評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)對(duì)措施，并報(bào)財(cái)政部門備案。政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對(duì)項(xiàng)目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動(dòng)者權(quán)益等。社會(huì)公眾及項(xiàng)目利益相關(guān)方發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在違法、違約情形或公共產(chǎn)品和服務(wù)不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的，可向政府職能部門提請(qǐng)監(jiān)督檢查。

在上述過程中，涉及：

1、項(xiàng)目公司設(shè)立文件；

2、《融資方案》；

3、《履約保函》；

4、《項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)季/年報(bào)》；

5、《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》；

6、《修訂項(xiàng)目合同申請(qǐng)》等。

五、項(xiàng)目移交階段

（一）移交準(zhǔn)備

項(xiàng)目移交時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回項(xiàng)目合同約定的項(xiàng)目資產(chǎn)。項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補(bǔ)償方式包括無償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項(xiàng)目資產(chǎn)、人員、文檔和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等；移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標(biāo)。采用有償移交的，項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定補(bǔ)償方案；沒有約定或約定不明的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位”原則擬定補(bǔ)償方案，報(bào)政府審核同意后實(shí)施。

（二）性能測(cè)試

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組，根據(jù)項(xiàng)目合同約定與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試方案。項(xiàng)目移交工作組應(yīng)委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照項(xiàng)目合同約定的評(píng)估方式，對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，作為確定補(bǔ)償金額的依據(jù)。‘

項(xiàng)目移交工作組應(yīng)嚴(yán)格按照性能測(cè)試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測(cè)試。性能測(cè)試結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，移交工作組應(yīng)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)將滿足性能測(cè)試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)配合做好項(xiàng)目運(yùn)營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。

（三）績效評(píng)價(jià)

項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門應(yīng)組織有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，并按相關(guān)規(guī)定公開評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府開展政府和社會(huì)資本合作管理工作決策參考依據(jù)。

上述為PPP項(xiàng)目的全操作流程及全套法律文件，由于自2014年下半年至今，從國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)改委到各地方主管部門，各種規(guī)定、通知、指引等PPP法規(guī)層出不窮，且各法規(guī)的發(fā)布主體不統(tǒng)一，各個(gè)法規(guī)的側(cè)重點(diǎn)亦不盡相同，項(xiàng)目操作流程、相關(guān)法律文件多有不一致甚至相沖突之處，我們將在摸索中不斷前行。

第二篇：PPP項(xiàng)目操作流程

PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程、文本匯總及投融資模式

一、PPP模式概述

1、定義PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

為彌補(bǔ)BOT模式的不足，近年來，出現(xiàn)了一種新的融資模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式。PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司）由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。

政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。

2、PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式的內(nèi)涵主要包括以下四個(gè)方面：

第一，PPP是一種新型的項(xiàng)目融資模式。項(xiàng)目PPP融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實(shí)施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。

3、三大特征

（1）、伙伴關(guān)系PPP具有三大特征，第一是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費(fèi)和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續(xù)。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對(duì)方考慮問題，具備另外兩個(gè)顯著特征：利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

（2）利益共享需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、長期穩(wěn)定的投資回報(bào)。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會(huì)有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。

（3）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)伙伴關(guān)系作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPP機(jī)制，利益與風(fēng)險(xiǎn)也有對(duì)應(yīng)性，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、無論是私人部門還是公共部門、無論是個(gè)人還是企業(yè)，沒有誰會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)。即使最具冒險(xiǎn)精神的冒險(xiǎn)家，其實(shí)也不會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)，而是會(huì)為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。一個(gè)明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，私營部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。如果每種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，毫無疑問，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。

二、PPP項(xiàng)目操作的5個(gè)階段、19個(gè)步驟

政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目操作的5個(gè)階段：

1、項(xiàng)目識(shí)別

2、項(xiàng)目準(zhǔn)備

3、項(xiàng)目采購

4、項(xiàng)目執(zhí)行

5、項(xiàng)目移交

政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目操作的19個(gè)步驟：

1、項(xiàng)目發(fā)起

2、項(xiàng)目篩選

3、物有所值評(píng)價(jià)

4、財(cái)政承受能力論證

5、管理構(gòu)架組建

6、實(shí)施方案編制

7、實(shí)施方案審核

8、資格預(yù)審

9、采購文件編制

10、響應(yīng)文件評(píng)審

11、談判與合同簽署

12、項(xiàng)目公司成立

13、融資管理

14、績效監(jiān)測(cè)與支付

15、中期評(píng)估

16、移交準(zhǔn)備

17、性能測(cè)試

18、資金交割

19、績效評(píng)價(jià)

三、PPP項(xiàng)目實(shí)施全流程分解

PPP模式在我國處于初級(jí)應(yīng)用階段，政策制定者與實(shí)施者均處于探索實(shí)踐中，對(duì)這種模式的基本操作和流程均有待熟練掌握，對(duì)其理解和運(yùn)用有待深化強(qiáng)化。

1、識(shí)別階段識(shí)別階段是PPP項(xiàng)目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個(gè)項(xiàng)目是否適合采用PPP模式。這種判斷從PPP項(xiàng)目的計(jì)劃到論證，從財(cái)政部門、行業(yè)主管到社會(huì)資本，都需要判斷項(xiàng)目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比較低，那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。識(shí)別時(shí)，首先要通過總結(jié)近期相關(guān)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況，判斷該行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)；其次要對(duì)項(xiàng)目識(shí)別階段的一些定義、概念中易于產(chǎn)生分歧之處進(jìn)行解惑，避免錯(cuò)誤理解和使用PPP模式；最后落實(shí)到執(zhí)行層面，當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎(chǔ)后，那接下來應(yīng)當(dāng)由誰來推動(dòng)相關(guān)工作，使項(xiàng)目順利進(jìn)入準(zhǔn)備階段？這也是本階段需要明確的重要問題之一。

2、準(zhǔn)備階段在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，需要進(jìn)行實(shí)施方案編制、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等文件。其中，物有所值評(píng)價(jià)是為了解決項(xiàng)目“能不能”采用PPP模式完成的問題，而財(cái)政承受能力論證則主要是為了限制政府盲目上項(xiàng)目，減輕政府負(fù)債。財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）發(fā)布后，全國各省各縣市為爭(zhēng)取自己的項(xiàng)目進(jìn)入PPP示范項(xiàng)目庫，通常都會(huì)聘請(qǐng)PPP專業(yè)咨詢公司開展項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務(wù)內(nèi)容即為實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等編制工作。采購階段采購方式通常由所在地財(cái)政部門最終確定。批準(zhǔn)了實(shí)施方案，就相當(dāng)于批準(zhǔn)了項(xiàng)目的采購方式。

（1）、競(jìng)爭(zhēng)性磋商與競(jìng)爭(zhēng)性談判區(qū)別：首先，在社會(huì)資本方的確定及候選社會(huì)資本方的推薦方法及評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)方面，競(jìng)爭(zhēng)性談判最終由“價(jià)格”決定，而競(jìng)爭(zhēng)性磋商要看“綜合條件”。

第二，在程序和時(shí)限層面，競(jìng)爭(zhēng)性磋商在總體上要寬于競(jìng)爭(zhēng)性談判。

第三，在保證金層面，競(jìng)爭(zhēng)性磋商明確規(guī)定，供應(yīng)商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應(yīng)無效，而競(jìng)爭(zhēng)性談判無此明確規(guī)定。

第四，在重新評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)上，競(jìng)爭(zhēng)性磋商增加了重新評(píng)審的情形，賦予政府方更多權(quán)利。競(jìng)爭(zhēng)性談判規(guī)定：“除資格性審查認(rèn)定錯(cuò)誤和價(jià)格計(jì)算錯(cuò)誤外，采購人或代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評(píng)審?！倍?jìng)爭(zhēng)性磋商則規(guī)定：“除資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤、分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤、分項(xiàng)評(píng)分超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀評(píng)分不一致、經(jīng)磋商小組一致認(rèn)定評(píng)分畸高或畸低的情形外，采購人或代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評(píng)審；采購人或代理機(jī)構(gòu)不得通過對(duì)樣品進(jìn)行檢測(cè)、對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變?cè)u(píng)審結(jié)果。

（2）、競(jìng)爭(zhēng)性磋商如何應(yīng)對(duì)投資人退出：如果意向投資人在競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件發(fā)出后退出，那本次競(jìng)爭(zhēng)性磋商無效，應(yīng)二次采購。如果一直沒有意向的投資人可推薦，建議選擇邀請(qǐng)供應(yīng)商的第一種方式：在省級(jí)以上財(cái)政部門指定媒體發(fā)布競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告。

3、采購流程

（1）、是否必須資格預(yù)審：依照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第五條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)”。這里的“應(yīng)當(dāng)”是強(qiáng)制性規(guī)范，等同于“必須”，所以PPP項(xiàng)目采購必須實(shí)行資格預(yù)審。

（2）、資格預(yù)審具體流程：資格預(yù)審公告發(fā)布媒介。資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。

資格預(yù)審公告內(nèi)容。項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與、是否限定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的數(shù)量及限定方法和標(biāo)準(zhǔn)，以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。

資格預(yù)審評(píng)審小組。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立評(píng)審小組，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目采購的資格預(yù)審和評(píng)審工作。評(píng)審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專家人數(shù)不得少于成員總數(shù)的2/3。評(píng)審專家可由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但至少包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評(píng)審專家身份參加項(xiàng)目評(píng)審。

資格預(yù)審結(jié)果。有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，可繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；通過不足3家的，應(yīng)在調(diào)整資格預(yù)審公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審；重新資格預(yù)審后仍不足3家合格的，可依法變更采購方式。

（3）、競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購只有一家供應(yīng)商符合要求如何處理：根照《財(cái)政部關(guān)于政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的政府購買服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目），符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有2家的，采購活動(dòng)可繼續(xù)進(jìn)行；符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有1家的，采購人（實(shí)施機(jī)構(gòu)）或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)終止并重新開展采購。

（4）、競(jìng)爭(zhēng)性磋商供應(yīng)商由采購人、評(píng)審專家分別推薦的，專家推薦意見需公告。需注意的是，專家推薦意見要在成交階段發(fā)布。

4、執(zhí)行階段

項(xiàng)目執(zhí)行階段是指通過采購階段選定社會(huì)資本后，PPP項(xiàng)目協(xié)議正式簽署完成后的階段，這一階段標(biāo)志著PPP項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)運(yùn)行階段。

在實(shí)踐中，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，項(xiàng)目執(zhí)行階段的核心是項(xiàng)目實(shí)施管理，如果把PPP項(xiàng)目采購視為一場(chǎng)婚姻的話，那么對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，更重要的是如何經(jīng)營好這段婚姻。因此，項(xiàng)目執(zhí)行階段實(shí)施管理是保證項(xiàng)目后期穩(wěn)定運(yùn)營的有效途徑，穩(wěn)定運(yùn)營才是判斷PPP項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。在漫長的“婚姻”中，我們無法預(yù)期會(huì)發(fā)生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項(xiàng)目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。

5、移交階段根據(jù)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作理解程度的不同，業(yè)界對(duì)于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項(xiàng)目執(zhí)行完畢（特許經(jīng)營期滿）后項(xiàng)目資產(chǎn)的移交。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）（財(cái)金「2014」113號(hào)文）中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個(gè)階段”。除113號(hào)文規(guī)定外，若PPP項(xiàng)目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-運(yùn)營-移交）運(yùn)作模式，項(xiàng)目開始前的第一T也應(yīng)屬于移交階段的范圍。即PPP項(xiàng)目移交階段的移交范圍包括“期前啟動(dòng)移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

采購方式合理選取對(duì)于政府采購PPP項(xiàng)目，目前采購方式多傾向于較為剛性的公開招標(biāo)采購方式。然而，由于PPP項(xiàng)目特點(diǎn)復(fù)雜，采購對(duì)象多為公共服務(wù)，且隨著深化改革，政府采購的環(huán)境也在不斷發(fā)生變化，選擇何種采購方式、如何選擇，成為順利完成PPP政府采購項(xiàng)目的重中之重。那么，在六種法定政府采購方式中，哪幾種適用于PPP政府采購？其優(yōu)劣勢(shì)分別是什么？

公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)

公開招標(biāo)

[優(yōu)勢(shì)]

程序公開透明：全國范圍內(nèi)發(fā)布招標(biāo)公告，開標(biāo)時(shí)當(dāng)眾開封投標(biāo)響應(yīng)文件，開標(biāo)結(jié)束后立即交于專家評(píng)審，并最后確定候選人，過程透明規(guī)范。

社會(huì)資本方競(jìng)爭(zhēng)充分：招標(biāo)前通過社會(huì)媒體發(fā)出公告及公開發(fā)售標(biāo)書，能夠盡量地?cái)U(kuò)大和保障社會(huì)資本方的知情權(quán)，使符合條件的社會(huì)資本都有充分競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)和權(quán)利。

降低成本：因?yàn)樯鐣?huì)投資人的范圍擴(kuò)大，符合條件的社會(huì)資本會(huì)更加多樣化，報(bào)價(jià)也就多樣化，公開發(fā)布公告，能夠?qū)ふ业阶罴训纳鐣?huì)資本，從而降低成本。

[局限] 適用范圍有限：主要適用于采購需求中核心條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項(xiàng)目。PPP模式目前在我國處于大力推廣、積累經(jīng)驗(yàn)的階段，PPP項(xiàng)目中符合這樣條件的項(xiàng)目不多。

招標(biāo)過程耗時(shí)長：從項(xiàng)目審批到公布中標(biāo)結(jié)果，要經(jīng)過很多程序，花費(fèi)時(shí)間較多。

合同不允許談判：簽訂合同時(shí)，不得通過談判改變招投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條件。PPP項(xiàng)目采購評(píng)審結(jié)束后，采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組的工作不涉及招標(biāo)文件的核心條款。

邀請(qǐng)招標(biāo)

招標(biāo)人選擇范圍：邀請(qǐng)招標(biāo)針對(duì)的是已經(jīng)對(duì)本次PPP政府采購項(xiàng)目有所了解的實(shí)體，而且事先已經(jīng)確定了投標(biāo)人的數(shù)量，即邀請(qǐng)招標(biāo)中投標(biāo)人的數(shù)目有限，競(jìng)爭(zhēng)的范圍有限，招標(biāo)人擁有的選擇余地相對(duì)較小。公開招標(biāo)是針對(duì)一切潛在的法人或其他組織。

公開程度：公開招標(biāo)中的所有活動(dòng)都須嚴(yán)格按預(yù)先制定的程序標(biāo)準(zhǔn)公開進(jìn)行；邀請(qǐng)招標(biāo)沒有發(fā)布公告的程序，只是向潛在招標(biāo)人發(fā)布邀請(qǐng)，因此公開程度沒有公開招標(biāo)力度大，產(chǎn)生不法行為的可能性也大一些。

時(shí)間費(fèi)用成本：雖然邀請(qǐng)招標(biāo)不經(jīng)歷發(fā)布公告環(huán)節(jié)，但還要經(jīng)歷信息采集環(huán)節(jié)后才能邀請(qǐng)潛在招標(biāo)人。在此方面，邀請(qǐng)招標(biāo)的程序較公開招標(biāo)復(fù)雜，時(shí)間成本也較大。

邀請(qǐng)招標(biāo)與公開招標(biāo)相比，降低了無人投標(biāo)而導(dǎo)致流標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)政府采購中一些價(jià)格波動(dòng)較大、專業(yè)性較強(qiáng)商品的采購是很有必要的。

[總結(jié)] 總體來說，邀請(qǐng)招標(biāo)在一定程度上彌補(bǔ)了公開招標(biāo)的缺陷。在邀請(qǐng)招標(biāo)過程中，當(dāng)招標(biāo)人對(duì)新建項(xiàng)目缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其技術(shù)指標(biāo)尚無把握時(shí)，可通過技術(shù)交流會(huì)等方式進(jìn)行信息采集，在收集了大量的技術(shù)信息并進(jìn)行評(píng)價(jià)后，再向選中的特定法人或組織發(fā)出招標(biāo)邀請(qǐng)書，邀請(qǐng)被選中的投標(biāo)人提出詳細(xì)的報(bào)價(jià)。

潛在投標(biāo)人可由招標(biāo)方篩選確定，這在某種程度上降低了時(shí)間和精力成本，還可防止惡性競(jìng)爭(zhēng)。因此在適用范圍方面，在PPP政府采購項(xiàng)目專業(yè)性較強(qiáng)、市場(chǎng)上符合參數(shù)要求產(chǎn)品較少、招標(biāo)數(shù)量較少，以及招標(biāo)項(xiàng)目具有保密性的情況下，可采用邀請(qǐng)招標(biāo)采購方式。

單一來源采購

[優(yōu)勢(shì)]

1、供貨渠道穩(wěn)定。在單一來源采購中，項(xiàng)目法人與供貨商一般具有長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，供貨渠道穩(wěn)定。

2、采購程序及操作時(shí)間相對(duì)較短。因?yàn)椴少忢?xiàng)目只針對(duì)一家供應(yīng)商，無需經(jīng)過競(jìng)標(biāo)比價(jià)等這類復(fù)雜環(huán)節(jié)，因此單一來源采購程序較為簡化，大大縮短了采購時(shí)間。

[局限]

1、采購價(jià)格較高。單一來源采購不存在比較，不能形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而且產(chǎn)品一般都為進(jìn)口，運(yùn)費(fèi)及關(guān)稅等附加費(fèi)較高，致使采購標(biāo)的價(jià)格較高。

2、供貨周期較長。單一來源采購不能保證配件的及時(shí)供給，需提前儲(chǔ)備，因此存在占用采購方庫存資金的現(xiàn)象。

3、過于依賴特定一家供貨商，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。由于單一來源采購是一對(duì)一的關(guān)系，如果供貨廠家缺貨，或在運(yùn)送過程中出現(xiàn)問題，則不能保證采購標(biāo)的及時(shí)供給，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

4、容易滋生索賄受賄現(xiàn)象。

[總結(jié)]

因此，除發(fā)生不可預(yù)見的緊急情況外，PPP項(xiàng)目應(yīng)盡量避免采用單一來源采購方式。

競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判

競(jìng)爭(zhēng)性磋商

[適用范圍]

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式的適用情形有五種：政府購買服務(wù)項(xiàng)目；技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊、不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的；因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定，不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；按招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。前三種主要適用于采購人難以事先確定采購需求或合同條款；第四種主要適用于科研項(xiàng)目采購中有效供應(yīng)商不足三家，以及需要對(duì)科技創(chuàng)新進(jìn)行扶持的項(xiàng)目；第五種主要適用于政府采購工程類項(xiàng)目。

[評(píng)審方式]

1、分值設(shè)置應(yīng)與評(píng)審因素的量化指標(biāo)對(duì)應(yīng)，磋商文件中沒有規(guī)定的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不得作為評(píng)審依據(jù)。

2、磋商小組成員應(yīng)獨(dú)立評(píng)價(jià)、打分并匯總得分。

3、貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重為30%至60%，服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重為10%至30%。采購項(xiàng)目中含不同采購對(duì)象的，以占項(xiàng)目資金比例最高的采購對(duì)象確定其項(xiàng)目屬性。

4、價(jià)格分統(tǒng)一采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即滿足磋商文件要求且最后報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商的價(jià)格為磋商基準(zhǔn)價(jià)，其價(jià)格分為滿分。其他供應(yīng)商的價(jià)格分統(tǒng)一按照下列公式計(jì)算：

報(bào)價(jià)得分=（磋商基準(zhǔn)價(jià)/最后磋商報(bào)價(jià)）×價(jià)格權(quán)值×100不得去掉最后報(bào)價(jià)中的最高報(bào)價(jià)和最低報(bào)價(jià)。

5、根據(jù)綜合評(píng)分情況，按照評(píng)審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應(yīng)商。

6、評(píng)審得分相同的，按照最后報(bào)價(jià)由低到高的順序推薦。

7、評(píng)審得分且最后報(bào)價(jià)相同的，按技術(shù)指標(biāo)優(yōu)劣順序推薦。

競(jìng)爭(zhēng)性談判

[適用范圍]

根據(jù)《政府采購法》，可采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購的情形有：招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的。

《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》中增加了5種采用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購方式的情形：依法制定的集中采購目錄以內(nèi)，且未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)；依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，且未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)；達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)批準(zhǔn)采用非公開招標(biāo)方式的貨物、服務(wù)；非采購人所能預(yù)見的原因或者非采購人拖延造成采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的。

[評(píng)審方式]

1、談判小組應(yīng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中，按報(bào)價(jià)由低到高的順序提出成交候選人。

2、‘公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，只有兩家投標(biāo)人響應(yīng)時(shí)，采購人、代理機(jī)構(gòu)報(bào)經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)后可與該2家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購。采購人、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對(duì)談判文件進(jìn)行確認(rèn)，談判小組推薦的成交候選人可以為2家。

[總結(jié)]

競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式更適合PPP項(xiàng)目。在目前PPP項(xiàng)目數(shù)量多、投資金額巨大、政府快速推進(jìn)的情況下，需要在較短時(shí)間內(nèi)，通過充分協(xié)商談判確定采購需求。同時(shí)，PPP項(xiàng)目的中標(biāo)候選人應(yīng)該是綜合實(shí)力最強(qiáng)，綜合能力最高和信譽(yù)最好的社會(huì)資本。通過對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商兩種采購方式的比較，競(jìng)爭(zhēng)性磋商的采購方式最能滿足PPP項(xiàng)目對(duì)采購方式的要求，在選擇PPP項(xiàng)目的采購方式時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商的采購方式。

四、PPP項(xiàng)目全過程核心法律文本

政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程圖（來源：財(cái)政部網(wǎng)站）

PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行階段的主要文本為實(shí)施方案、物有所值評(píng)估、財(cái)政承受能力論證、資格預(yù)審文件、采購文件、響應(yīng)文件、評(píng)標(biāo)文件、談判文本及項(xiàng)目合同等文本。上述文件構(gòu)成了PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施的文件體系。在正確把握各個(gè)文件的概念和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運(yùn)用相關(guān)文件對(duì)于確保項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作及成功實(shí)施具有重要意義。

（一）、實(shí)施方案

1、實(shí)施方案的概念。實(shí)施方案也可以叫執(zhí)行方案，是指正式開始為完成某項(xiàng)目而進(jìn)行的活動(dòng)或努力工作過程的方案制定，是項(xiàng)目能否順利和成功實(shí)施的重要保障和依據(jù)。

2、實(shí)施方案的內(nèi)容。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，項(xiàng)目實(shí)施方案主要包括以下內(nèi)容：項(xiàng)目名稱，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，投資回報(bào)、價(jià)格及其測(cè)算，可行性分析，特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限，特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式，應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。

（二）、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告

1、物有所值評(píng)價(jià)的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)的通知》，物有所值評(píng)價(jià)是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營方式提供公共服務(wù)項(xiàng)目的一種評(píng)價(jià)方法。

2、物有所值評(píng)價(jià)的內(nèi)容。進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，需要提交的資料主要包括：（初步）實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴(kuò)建的（預(yù)）可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件等。PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容包括：項(xiàng)目基礎(chǔ)信息、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)結(jié)論和附件。

（三）、財(cái)政承受能力論證報(bào)告

PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作流程圖（來源：財(cái)政部網(wǎng)站）

1、財(cái)政承受能力論證的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》，財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算政府和社會(huì)資本項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。

2、財(cái)政承受能力論證的內(nèi)容。財(cái)政承受能力論證包括責(zé)任識(shí)別（股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、配套投入）、支出測(cè)算（依據(jù)實(shí)施方案中的項(xiàng)目資本金要求及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，測(cè)算股權(quán)投資支出責(zé)任，依據(jù)建設(shè)成本、運(yùn)營成本和利潤水平，測(cè)算運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，依據(jù)比例法、情景分析法及概率分析法，測(cè)算承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任，依據(jù)政府?dāng)M提供的其他投入總成本和社會(huì)資本方為此支付的費(fèi)用，測(cè)算配套投入支出責(zé)任）、能力評(píng)估（財(cái)政支出評(píng)估、行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估）、信息披露（項(xiàng)目名錄、項(xiàng)目信息、財(cái)政支出責(zé)任情況）。

（四）、資格審查文件

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書中要求潛在投標(biāo)人提供的，能夠證明其具備參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容。從實(shí)務(wù)操作的角度來看，PPP項(xiàng)目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項(xiàng)目概況、資格審查申請(qǐng)文件、資格審查申請(qǐng)文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標(biāo)準(zhǔn)等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容，在實(shí)際操作中應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)及資格審查方式予以靈活運(yùn)用。

（五）、采購文件（招標(biāo)文件）

下文的采購文件主要以招標(biāo)文件為主進(jìn)行闡述。

1、招標(biāo)文件的概念。招標(biāo)文件是指招標(biāo)人向潛在投標(biāo)人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標(biāo)文件所需的資料并向其通報(bào)招標(biāo)投標(biāo)將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標(biāo)文件是招標(biāo)投標(biāo)過程中最重要的文件之一。

2、招標(biāo)文件的內(nèi)容。

（1）、招標(biāo)文件的一般構(gòu)成。招標(biāo)文件一般包括：招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請(qǐng)書、投標(biāo)人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。

（2）、實(shí)質(zhì)性要求和條件必須列為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)文件中必須包括項(xiàng)目的技術(shù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)段、擬簽訂合同的主要條款等實(shí)質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和招標(biāo)項(xiàng)目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實(shí)質(zhì)性條款列入招標(biāo)文件。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù)以及機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)等管理辦法的規(guī)定，除了《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當(dāng)包括：明確規(guī)定投標(biāo)保證金的數(shù)額、方式和交納方法；明確規(guī)定投標(biāo)有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時(shí)間；明確規(guī)定是否允許價(jià)格調(diào)整及調(diào)整方法；明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評(píng)審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)及相應(yīng)要求；對(duì)采用工程量清單招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求；明確規(guī)定對(duì)投標(biāo)文件的簽署及密封要求等。

（六）、響應(yīng)文件（投標(biāo)文件）

下文的響應(yīng)文件主要以投標(biāo)文件為主進(jìn)行闡述。

1、投標(biāo)文件的概念。投標(biāo)人在通過了招標(biāo)項(xiàng)目的資格預(yù)審以后，按照招標(biāo)文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對(duì)投標(biāo)人完成擬投標(biāo)項(xiàng)目的能力、報(bào)價(jià)，以及在擬投標(biāo)項(xiàng)目中準(zhǔn)備投入人力、物力、財(cái)力等方面的情況進(jìn)行描述。

2、投標(biāo)文件的內(nèi)容。通常由投標(biāo)人致函、授權(quán)委托書、投標(biāo)人資格文件、共同投標(biāo)協(xié)議（適用于聯(lián)合體）、技術(shù)和管理方案、財(cái)務(wù)方案、法律方案、投資人報(bào)價(jià)文件、投標(biāo)保函及其他等部分組成。

（七）、評(píng)審文件

1、評(píng)標(biāo)文件的概念。評(píng)標(biāo)文件是指招標(biāo)人為了使得評(píng)標(biāo)工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實(shí)施而編制的指導(dǎo)文件。

2、評(píng)標(biāo)文件的內(nèi)容。評(píng)標(biāo)文件主要包括評(píng)標(biāo)工作紀(jì)律、評(píng)標(biāo)工作概述、評(píng)標(biāo)工作程序、評(píng)標(biāo)細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)等部分。在實(shí)際操作中可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及招標(biāo)文件的具體要求靈活運(yùn)用。

（八）、談判文件

1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評(píng)標(biāo)結(jié)束后中標(biāo)候選人應(yīng)邀與招標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行合同細(xì)節(jié)談判。在談判之前，招標(biāo)人通常會(huì)起草一份談判文件，作為談判雙方細(xì)化、確定最終意見的基礎(chǔ)。

2、談判文件的內(nèi)容。談判文件中至少應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標(biāo)人在投標(biāo)文件法律方案中所提交的《項(xiàng)目合同偏差意見表》中對(duì)招標(biāo)文件非實(shí)質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對(duì)中標(biāo)候選人所提出的非實(shí)質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進(jìn)行洽談。

（九）、項(xiàng)目合同

1、項(xiàng)目合同的概念。項(xiàng)目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標(biāo)人（社會(huì)投資人）或項(xiàng)目公司依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)分配的協(xié)議。

2、項(xiàng)目合同的內(nèi)容。PPP協(xié)議的主要組成內(nèi)容有：總則、術(shù)語定義、特許經(jīng)營權(quán)、項(xiàng)目建設(shè)（BOT、BOO形式適用）、項(xiàng)目的運(yùn)營與維護(hù)、項(xiàng)目設(shè)施的移交（BOT、TOT形式適用）、雙方的一般權(quán)利和義務(wù)、違約賠償、終止、變更和轉(zhuǎn)讓、解釋和爭(zhēng)議的解決等等。

第三篇：PPP項(xiàng)目操作流程

一、推行PPP的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景

1、形勢(shì)所需。

穩(wěn)增長、促改革和惠民生基礎(chǔ)設(shè)施投資需要（城鎮(zhèn)化建設(shè)）公共事業(yè)運(yùn)行效率有待提高

社會(huì)資本準(zhǔn)入難

政府債務(wù)瓶頸（進(jìn)入償債高峰）政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重

2、時(shí)代所需。

適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的體制機(jī)制變革：

制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu) 市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用轉(zhuǎn)變政府職能和建立現(xiàn)代財(cái)政制度依法治國（契約精神）

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)：從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長改革紅利：混合所有制

二、PPP模式在地方債務(wù)中扮演的角色

1、實(shí)施PPP模式是投融資模式的改革。PPP是一種能使政府、企業(yè)、社會(huì)多方共贏的公共產(chǎn)品提供方式，也是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng) 新預(yù)算管理、提升公共服務(wù)水平的一次體制機(jī)制變革。PPP模式關(guān) 鍵在于引入社會(huì)資本承擔(dān)公共品與服務(wù)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營等的大部分工作，與政府直接提供公共品與服務(wù)相比，PPP有助于地方債務(wù)的治理。

2、實(shí)施PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。國發(fā)〔2014〕43 號(hào)和財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)文，提供了新一屆政府對(duì)地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，通過PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。財(cái)政部擬采取公司制PE形式設(shè)立中央財(cái)政PPP融資支持資金，為PPP項(xiàng)目開發(fā)、準(zhǔn)備階段和融資過程提供資金支持。

3、PPP模式在城鎮(zhèn)化中起重要作用。根據(jù)國務(wù)院研究發(fā)展中心的測(cè)算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的融資需求約為42萬億元。根據(jù)國發(fā)〔2014〕43號(hào)和財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)文的規(guī)定推演，未來地

方政府性債務(wù)主要由一般政府債、專項(xiàng)政府債和PPP債構(gòu)成?？梢姡瑧?yīng)對(duì)未來幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。

4、解決政府新增和存量債務(wù)的新路徑。從43號(hào)文規(guī)定來看，對(duì)于新增政府債務(wù)，推廣使用PPP模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng) 營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。對(duì)于存量政府債務(wù)，在建工程確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

5、PPP模式具有較大發(fā)展?jié)摿?。一方面?013年中國PPP項(xiàng) 目的累計(jì)總投資為1278億美元，與同類型新興市場(chǎng)比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013 年城投債的發(fā)行量則高達(dá)9512億元，若PPP模式成功替代城投主導(dǎo)的融資模式，其發(fā)展空間巨大。

三、PPP模式的內(nèi)涵

1、國務(wù)院提出推廣PPP模式。去年9月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)），提供了新一屆政府對(duì)地方債務(wù)治理的框架，最大亮點(diǎn)就是提出“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”，其實(shí)指的就是PPP這個(gè)東西。10月，財(cái)政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái) 預(yù)〔2014〕351號(hào)），明確提出“對(duì)適宜開展政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式?！?/p>

2、對(duì)PPP模式內(nèi)涵的理解。所謂PPP，全稱叫Public-PrivatePartnerships。第一個(gè)“P”（Public）是指政府或政府指定機(jī)構(gòu)，包括所屬企事業(yè)單位；第二個(gè)“P”（Private）是指私人組織，不

僅指民營企業(yè)、民間社會(huì)組織等社會(huì)資本，而且包括中央企業(yè)、市屬國有企事業(yè)單位；第三個(gè)“P”（Partnership）是指合作，不僅是指資金合作，而且包括品牌、技術(shù)、管理等其他方面的合作。PPP模式，是各種“政府與社會(huì)資本合作”模式的總稱，簡言之，就是公共部門和民營部門，大家各拿出些銀錢出來，投資于公共基礎(chǔ)建設(shè)。該模式是20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。

3、PPP模式的實(shí)質(zhì)。PPP模式本質(zhì)上是政府與社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。充分發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)能力、資金優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，由企業(yè)來執(zhí) 行過去主要由政府承擔(dān)的部分公共責(zé)任和職能。一方面解決政府建設(shè)資金不足問題，另一方面解決政府運(yùn)營效率低的問題，達(dá)到既鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報(bào)，又減輕政府公共財(cái)政舉債壓力、騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)的目的。

四、PPP模式的典型結(jié)構(gòu)

PPP模式的一個(gè)典型結(jié)構(gòu)是公共部門與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及經(jīng)營。

五、PPP模式適用的領(lǐng)域

適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，一般具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。從國內(nèi)外實(shí)踐來看，PPP模式主要運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事業(yè)項(xiàng)目（供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項(xiàng)目）和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目（學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院等）等領(lǐng)域。

六、項(xiàng)目收入主要來源

七、PPP模式的三大特征

1、伙伴關(guān)系。政府購買商品和服務(wù)并不必然表明合作伙伴關(guān) 系的真實(shí)存在和延續(xù)。比如，即使一個(gè)政府部門每天都從同一個(gè)餐飲企業(yè)訂購午餐，但不能構(gòu)成伙伴關(guān)系。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。PPP中民營部門與政府公共部門的伙伴關(guān) 系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。民營部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。

2、利益共享。PPP中公共部門與民營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制民營部門可能的高額利潤。其主要原因是，任何PPP項(xiàng) 目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實(shí)是很容易的一件事，只要允許提高價(jià)格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會(huì)帶來社會(huì)公眾的不滿，甚至還可能會(huì)引起社會(huì)混亂。因此，PPP領(lǐng)域應(yīng)該有盈利，但不應(yīng)該

有暴利。這種合作可能一搞就是十年、二十年甚至更長時(shí)間，有20 年、更長時(shí)間持續(xù)的回報(bào)，它就不應(yīng)該是一個(gè)有暴利的回報(bào)。那么，政府如何與民營部門實(shí)際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果，還包括作為參與者的社會(huì)資本、民營企業(yè)或機(jī) 構(gòu)取得相對(duì)平和、長期穩(wěn)定的投資回報(bào)。

3、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn) 的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在PPP中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì) 方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。比如在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致民營部門達(dá)不到基本的預(yù) 期收益，公共部門可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制民營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，民營部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng) 域，由此，政府風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。如果每種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，毫無疑問，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。

八、PPP模式與BOT模式的區(qū)別

人們最熟悉的PPP就是BOT模式，PPP是在BOT理念的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化而衍生出來的。因此，BOT本質(zhì)上也可視為是PPP的一種。共同點(diǎn)：

1、這兩種融資模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人、擔(dān)保人。

2、這兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的。

3、這兩種模式都以項(xiàng)目運(yùn)營的盈利償還債務(wù)并獲得投資回報(bào)，一般都用以項(xiàng)目本身的資產(chǎn)作擔(dān)保抵押。不同點(diǎn)：

1、合作關(guān)系不同。BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)私企獨(dú)立建造和經(jīng)營設(shè)施，而不是與政府合作。

PPP通過共同出資特殊目的公司更強(qiáng)調(diào)政府與私企利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

2、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同。

以BOT模式參與項(xiàng)目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級(jí)關(guān)系發(fā)生相互作用的。在組織機(jī)構(gòu)中沒有一個(gè)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，不同角色的參與各方都有各自的利益目標(biāo)——自身利益最大化，這使得他們之間很容易產(chǎn)生利益沖突。

PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，但不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改，而是對(duì)項(xiàng)目生命周期過程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。

3、運(yùn)行程序不同。

BOT模式運(yùn)行程序包括：確立項(xiàng)目階段-招投標(biāo)-成立項(xiàng)目公司-項(xiàng)目融資-項(xiàng)目建設(shè)-項(xiàng)目運(yùn)營管理-項(xiàng)目移交

PPP模式運(yùn)行程序包括：選擇項(xiàng)目合作公司-確立項(xiàng)目-成立項(xiàng) 目公司-招投標(biāo)和項(xiàng)目融資-項(xiàng)目建設(shè)-項(xiàng)目運(yùn)行管理-項(xiàng)目移交兩種模式的不同之處主要在項(xiàng)目前期。PPP模式中私人企業(yè)從項(xiàng)目論證階段就開始參與項(xiàng)目，而BOT模式則是從項(xiàng)目招標(biāo)階段才開始參與項(xiàng)目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始終參入其中，而在BOT模式中，在特許協(xié)議簽訂之后，政府對(duì)項(xiàng)目的影響力通常較弱。

此外，BOT的基本模式（建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓）是政府為項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議作為融資基礎(chǔ)，由公司作為投資者和經(jīng)營者安排融資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)項(xiàng)目，并在有限的時(shí)間內(nèi)經(jīng)營項(xiàng)目并獲得合理的回報(bào)，最后根據(jù)協(xié)議將項(xiàng)目歸還給政府。PPP模式將更強(qiáng)調(diào)由政府和社會(huì)資本分擔(dān)，有利于降低前期風(fēng)險(xiǎn)。盡管PPP 模式與BOT模式一樣都是由“使用者付費(fèi)”，但PPP模式更強(qiáng)調(diào)公私部門全過程合作，并建立更完善的激勵(lì)約束機(jī)制。比較對(duì)象

短期內(nèi)資金獲得的難易

較易

程度項(xiàng)目的所有權(quán) 項(xiàng)目經(jīng)營權(quán) 融資成本融資需要的時(shí)間政府風(fēng)險(xiǎn) 政策風(fēng)險(xiǎn) 對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響適用范圍

部分擁有部分擁有一般較短一般一般有利

擁有

失去（轉(zhuǎn)交之前）最高最長最大大利弊兼具難

PPP

BOT

有長期、穩(wěn)定現(xiàn)有長期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)

金流的項(xiàng)目

九、PPP項(xiàng)目操作流程

目

PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施主要包括項(xiàng)目選擇、社會(huì)力量合作伙伴確定、組建項(xiàng)目公司、融資、建設(shè)、運(yùn)行管理等過程，操作流程圖如：

十、運(yùn)用PPP模式應(yīng)把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1、建立長期的政府與企業(yè)合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、管理等方面的綜合優(yōu) 勢(shì)，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。

2、建立合理的利益共享機(jī)制。通過政府核定經(jīng)營收費(fèi)價(jià)格以及以購買服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”。

3、建立平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府和社會(huì) 資本應(yīng)該平等參與、誠實(shí)守信，按照合同辦事，依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

4、建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績效評(píng)價(jià)機(jī)制。

十一、實(shí)施PPP模式的主要優(yōu)點(diǎn) 從總體上講，私人資本靠上了政府關(guān)系這棵大樹，投資的安全性應(yīng)該更有保障，而政府獲得了私人資本的支持，可使政府財(cái)政資金用于最需要政府出錢的服務(wù)領(lǐng)域，有能力做更多事情，改善公共服務(wù)。由于雙方都有出資，在整個(gè)項(xiàng)目中都可以深度參與，因此也可以省去些信息不對(duì)稱的問題。其優(yōu)點(diǎn)主要有：

1、PPP有助于加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于社會(huì)資本進(jìn)入，會(huì) 使城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施投資加快。這種加快的過程，不僅不會(huì)增加政府債務(wù)余額，還會(huì)適度減少政府債務(wù)。由于市場(chǎng)起作用，社會(huì)法人在起作用，公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量可能會(huì)更高。

2、PPP有助于地方債務(wù)的治理。PPP模式是一種投融資機(jī)制，也是一種市場(chǎng)化思維理念。PPP模式關(guān)鍵在于引入社會(huì)資本承擔(dān)公共品與服務(wù)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營等的大部分工作，可以放大財(cái)政杠桿效應(yīng)，與政府直接提供公共品與服務(wù)相比，PPP有助于地方債務(wù)的治理。

3、PPP模式能緩解政府增量債務(wù)。私人部門承擔(dān)項(xiàng)目融資大部分工作，以換取公共品與服務(wù)項(xiàng)目長期特許經(jīng)營權(quán)，政府將部分債務(wù)轉(zhuǎn)移至私人部門。

4、PPP模式能夠消化政府存量債務(wù)。私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營、維護(hù)，其比融資平臺(tái)公司直接運(yùn)營更有效率。政府部門雖需承擔(dān)新建項(xiàng)目部分融資工作，杠桿增加，但因項(xiàng)目運(yùn)營更有效率地運(yùn)營所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務(wù)。

5、PPP分散了部分風(fēng)險(xiǎn)。PPP在項(xiàng)目初期已實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，政府承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，減少了私人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，降低了項(xiàng)目融資難度，有助于項(xiàng)目融資成功。當(dāng)項(xiàng)目發(fā)生虧損時(shí)，政府與社會(huì)資本共同承擔(dān)損失。

6、PPP模式有助于推動(dòng)混合所有制改革。PPP模式擴(kuò)大了外資、民營企業(yè)、社會(huì)資本活動(dòng)范圍，推動(dòng)國有企業(yè)進(jìn)入混合所有制，進(jìn) 行體制改造。

十二、導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的原因

雖然我國實(shí)施PPP有不少成功經(jīng)驗(yàn)，但也有失敗教訓(xùn)，其原因有以下方面。

1、法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo) 致原有項(xiàng)目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn) 營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。我國缺少相關(guān)法律，對(duì)原先簽訂的PPP項(xiàng)目進(jìn)行保護(hù)。如江蘇某污水處理廠采取BOT 模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報(bào)率。

2、審批決策周期較長。政府決策程序不規(guī)范等因素，造成PPP項(xiàng)目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長，成本高。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)市場(chǎng)的變化對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。在青島威立雅污水處理項(xiàng)目中，政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的了解和PPP模式的認(rèn)識(shí)有限，頻繁轉(zhuǎn)變對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長時(shí)間談判才簽署。

3、社會(huì)影響因素較大。PPP項(xiàng)目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，可能會(huì)因各種因素導(dǎo)致價(jià)格變動(dòng)，遭受公眾的反對(duì)。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價(jià)，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對(duì)漲價(jià)。再如北京“鳥巢”和五環(huán)路兩個(gè)項(xiàng)目建成后，由于對(duì)公益性和免費(fèi)的呼聲漸高，地方政府頂不住輿論壓力，社會(huì)資本按原計(jì)劃經(jīng)營很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營權(quán)，PPP模式以失敗告終。

4、政府信用風(fēng)險(xiǎn)較高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時(shí)會(huì)與合作方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引民間資本投資。項(xiàng) 目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。如廉江中法供水項(xiàng)目，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不少于6萬立方米，但當(dāng)年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執(zhí)行。

5、項(xiàng)目配套設(shè)施不完善。一些PPP項(xiàng)目，通常需要相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施才能運(yùn)營，如在污水處理廠按合同建成后，管網(wǎng)并沒有配套，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本成了“孤島”，使生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。

6、政府單方作出決策。龍江環(huán)保集團(tuán)股份有限公司是黑龍江省規(guī)模最大的水務(wù)企業(yè)，擁有16座污水處理廠、1座污泥處理處置廠及2座整建制供水公司。該集團(tuán)旗下的哈爾濱平房污水處理廠最初設(shè)計(jì)時(shí)，地方政府部門在未與企業(yè)協(xié)商情況下，自行研究確定的日污水處理能力達(dá)到15萬噸，但實(shí)際到現(xiàn)在日污水處理也就6萬

噸。貌似規(guī)模大了，政績多了，可沒那么大的量，結(jié)果是企業(yè)的生產(chǎn)能力大量閑置，成本大幅提高，收益得不到保障。

7、項(xiàng)目收益無保障。一些PPP項(xiàng)目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項(xiàng)目，與該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，損害其利益。如在杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿兩年時(shí)，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準(zhǔn)備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。此外，政府對(duì)一些PPP項(xiàng)目承諾特定原因造成的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，但補(bǔ) 貼額度與方法無具體規(guī)定。

8、政府信用風(fēng)險(xiǎn)。政府信用是最主要的風(fēng)險(xiǎn)，主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報(bào)率，過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期以吸引民營資本，但最終又因公共機(jī)構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。如東北一個(gè)污水處理廠項(xiàng)目做了一半，政府不付費(fèi)了，私營部門一氣之下把污水放進(jìn)松花江，結(jié)果也遭到了罰款，鬧得不可開交。

十三、發(fā)展PPP模式政府要注意的問題

盡管我國很早就開展PPP模式的嘗試，2013年以來，財(cái)政部也在力推這種模式，并得到許多地方政府的響應(yīng)，但目前要推進(jìn)這一模式，政府還有大量工作要做。

1、明確政策完善法規(guī)。目前我國嘗試了各種PPP模式，但在實(shí)踐中一直在摸索，還沒有明確的政策和法規(guī)體系。往往一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)政策，一個(gè)地方一套做法。使得企業(yè)有疑慮，地方政府也不敢放開手腳。目前最需要明確的是：哪些項(xiàng)目可以做，哪些領(lǐng)域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模式的基本操作流程、規(guī)范和法律地位、利益保障等問題。

2、防范形似神不似。有的項(xiàng)目名為實(shí)施PPP，其實(shí)是一種變相的高利貸，是債轉(zhuǎn)股。這種債還是一種剛性兌付的債，收益率比正常的銀行貸款利息高幾個(gè)百分點(diǎn)，政府全部風(fēng)險(xiǎn)兜底。這是不合適的，要避免。要真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)法人股權(quán)投資，而不是變相的高息債。

3、防范投資者的自然壟斷。PPP項(xiàng)目都是重大基礎(chǔ)設(shè)施，誰搞了都很可能出現(xiàn)自然壟斷，一到自然壟斷，這個(gè)投資者可能為了效益，變相提高物價(jià)。因此，要防范社會(huì)投資者利用公共服務(wù)的自然壟斷亂收費(fèi)、高收費(fèi)。

4、防范操作不陽光透明。PPP項(xiàng)目大多涉及公民利益，定價(jià)也多是政府主導(dǎo)。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成公民的不理解，從而引發(fā)各種始料不及的公眾事件。企業(yè)在不斷提高自身管理水平和運(yùn)營效率的同時(shí)，要充分考慮到各方的感受和認(rèn)知，要持續(xù)不斷地加強(qiáng)與各方的溝通，并盡可能讓公眾參與到企業(yè)的管理和運(yùn)營過程中。已經(jīng)有許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，公眾參與PPP項(xiàng)目的管理，只會(huì)提高PPP項(xiàng)目成功的概率和運(yùn)營效率，而不會(huì)增加成本。反之，則可能造成項(xiàng)目的失敗。

5、防范出現(xiàn)“爛尾項(xiàng)目”。社會(huì)投資者出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)影響公共服務(wù)項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，政府部門缺乏救急措施。政府搞項(xiàng)目，也會(huì)遇上經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)候的沖擊，企業(yè)也會(huì)有這種情況。如果企業(yè)遇上財(cái)務(wù)危機(jī)，使得PPP項(xiàng)目受到重大影響，不可抗力使原來合同失效，不能說是私人老板干的，我們政府從此不管。一旦這個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)不起來了，最后影響的是社會(huì)效果。

6、政府要明確企業(yè)和市場(chǎng)的邊界。一方面要讓企業(yè)賺錢，對(duì) 于市政設(shè)施不求所有但求所用；另一方面又不能放棄自己責(zé)任，尤其是管理責(zé)任。政府要建立企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制、淘汰機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)與處罰機(jī)制，這就是常說的政府與企業(yè)裁判員與運(yùn)動(dòng)員的關(guān)系。同時(shí)要更多地讓公眾參與到PPP項(xiàng)目的管理中來。要防止出現(xiàn) 地方黨政負(fù)責(zé)人拍腦袋定的調(diào)子，就成了PPP合作的準(zhǔn)則的現(xiàn)象。

7、雙方需要誠信守約。規(guī)范制定合約，政府與投資人一旦簽署合約都必須嚴(yán)格執(zhí)行，防止出現(xiàn)“合同是張紙，簽完隨時(shí)改”的現(xiàn)象，無故違約必須依法賠償。如有的地方政府部門換屆時(shí)“新官不理舊賬”，一些好的政策因政府人事更迭后對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營管理不連貫，不遵守雙方約定的項(xiàng)目協(xié)議，大幅加劇了PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。這是社會(huì)資本最怕遇到的事情。如南方一家工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理廠項(xiàng)目，合同規(guī)定是園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費(fèi)，但由于園區(qū)管委會(huì)主任更迭，政策很快變成每半年支付水費(fèi)。由于項(xiàng)目使用銀行貸款，污水處理廠資金鏈立即十分緊張。

8、做好宣傳和教育工作。在市政項(xiàng)目和政策的實(shí)施過程中，市民和公眾因?yàn)椴恢榛虿涣私馔暾男畔?，往往?huì)產(chǎn)生過激反應(yīng)，引發(fā)群體性事件。例如在一些城市因建設(shè)PX項(xiàng)目、垃圾焚燒場(chǎng)等而引發(fā)群體事件。這些事件的引發(fā)，固然有客觀因素，但更多是因?yàn)榈胤秸陧?xiàng)目建設(shè)過程中缺乏有效的信息溝通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引發(fā)民眾誤解，因?yàn)槭恰罢?企合作”還是“官商勾結(jié)”還真是一個(gè)問題。因此，事前進(jìn)行充分調(diào)研、與相關(guān)人員有效溝通、適當(dāng)補(bǔ)償和進(jìn)行制度安排，是實(shí)施PPP 過程中的必備程序。而這些又只有政府才能更好完成。如臺(tái)灣臺(tái)北市在建設(shè)木柵垃圾焚燒廠時(shí)，就做了較為充分的調(diào)研。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，考慮到為周邊的居民建設(shè)高水平的公園，從而得到了當(dāng)?shù)鼐用竦闹С帧?/p>

十四、發(fā)展PPP模式企業(yè)要注意的問題。

PPP模式在未來5到10年將創(chuàng)造幾萬億的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，這是毋庸置疑的。這其中不僅包括各種政建設(shè)機(jī)會(huì)，還包括更多的城市運(yùn)營和管理的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。企業(yè)在參與其中時(shí)，一定要重視以下幾個(gè)方面的問題。

1、提升專業(yè)化水平。PPP模式的項(xiàng)目看起來蛋糕巨大，如果企業(yè)頭腦發(fā)熱，一哄而上，可能碰得頭破血流。因?yàn)榇蟛糠諴PP項(xiàng)目投資量大、周期長，且有許多潛在風(fēng)險(xiǎn)，需要高度的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)化能力。如果企業(yè)缺乏這些領(lǐng)域的專業(yè)能力，就意味著風(fēng)險(xiǎn)大于機(jī)遇。同時(shí)，目前中國的城市發(fā)展時(shí)間較短，與發(fā)達(dá)國家相比，城市運(yùn)營管理的專業(yè)化水平還有相當(dāng)大的差距，無論是給排水、供電、垃圾處理、交通管理，都有巨大的改善空間。因?yàn)槭袌?chǎng)足夠大，時(shí)間足夠長。企業(yè)要在其中一到兩個(gè)領(lǐng)域做專、做精。這更要求企業(yè) 不能急功近利，要求企業(yè)有定力，不浮躁。只有這樣才能最終做強(qiáng) 做大。

2、善于利用金融工具和資本市場(chǎng)。PPP模式要求企業(yè)有大量的先期投入，而收益往往滯后很多年。如果企業(yè)單獨(dú)來做，就很難實(shí) 施。這也是過去市政項(xiàng)目往往由政府主導(dǎo)的原因。但利用金融工具如資產(chǎn)證券化就可以充分利用資本市場(chǎng)，為企業(yè)帶來持續(xù)的資本流入，從而支撐企業(yè)長期開展PPP項(xiàng)目投資。

3、合作共贏，控制風(fēng)險(xiǎn)。任何PPP項(xiàng)目，都有潛在的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)可以利用PPP項(xiàng)目打造一個(gè)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，將銀行、設(shè)備供應(yīng)商、項(xiàng)目建設(shè)者、設(shè)計(jì)公司以及保險(xiǎn)公司、項(xiàng)目運(yùn)營公司納入到一個(gè)體系中，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益。這樣，不僅會(huì)提升企業(yè)的專業(yè)化程度，也會(huì)提升PPP項(xiàng)目的效率。當(dāng)然，建立這樣一個(gè)平臺(tái)本身也是一個(gè)專業(yè)性極強(qiáng)的工作

4、培育“柔軟”的企業(yè)文化。PPP模式的順利實(shí)施，不僅需要行政推動(dòng)、法律保障和制度設(shè)計(jì)，還需要“柔軟”的文化支撐力。就PPP政企伙伴式合作關(guān)系而言，合作精神、契約精神和妥協(xié)精神是不能缺失的，這也可稱之為PPP文化支撐三要素，因?yàn)椤癙PP應(yīng) 該是一段長久的美好婚姻而不是一場(chǎng)熱鬧且短暫的婚禮”。

十五、幾點(diǎn)建議

1、開展對(duì)PPP模式學(xué)習(xí)培訓(xùn)。目前大家對(duì)PPP模式的了解和認(rèn)識(shí)還處于初級(jí)階段。要大力宣傳PPP模式的理念和方法，有關(guān)部門要組織PPP模式培訓(xùn)學(xué)習(xí)，邀請(qǐng)通過有關(guān)專家學(xué)者開展專題講座，系統(tǒng)學(xué)習(xí)PPP融資模式的概念和內(nèi)涵，了解國內(nèi)運(yùn)用該融資模式建設(shè)的重大項(xiàng)目成功案例及其運(yùn)營管理情況。

2、積極研究設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。以財(cái)政為主，組建國資、發(fā)改、住建、審計(jì)、金融、法院等部門參與的工作機(jī)構(gòu)，履行政府和社會(huì) 資本合作政策制訂、項(xiàng)目儲(chǔ)備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項(xiàng)目評(píng)估、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé)，強(qiáng)化組織保障。

3、建立一支專業(yè)隊(duì)伍。“PPP不是一場(chǎng)婚禮，而是一段婚姻”。在PPP業(yè)界，這是一句非常有名的話。PPP項(xiàng)目是長期的合同，而且很專業(yè)，政府運(yùn)作PPP項(xiàng)目要當(dāng)作專業(yè)的事來管理。為此，要建立一支專業(yè)性強(qiáng)和技能充實(shí)的高素質(zhì)人才隊(duì)伍，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營進(jìn)行全方位有效監(jiān)管。

4、積極對(duì)接上級(jí)政策。通過研究上級(jí)PPP政策、意見、指南，制定我市運(yùn)作PPP模式的政策和制度,建立清晰成熟的PPP項(xiàng)目實(shí) 施程序和流程。

5、發(fā)揮試點(diǎn)項(xiàng)目示范效應(yīng)。按照政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏的原則，做好PPP試點(diǎn)項(xiàng)目篩選。選擇在城市建設(shè)等一些領(lǐng)域，積極穩(wěn)妥推進(jìn)PPP試點(diǎn)工作。根據(jù)中央、省里政策，積極申報(bào)我市的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，向上爭(zhēng)取政策支持，加快我市項(xiàng)目的建設(shè)步伐，力爭(zhēng)在年內(nèi)開展PPP模式試點(diǎn)。

第四篇：ppp項(xiàng)目(特許經(jīng)營)操作流程

ppp項(xiàng)目（特許經(jīng)營）操作流程

2014年12月2日，國家發(fā)改委發(fā)布了(發(fā)改投資【2014】2724號(hào))國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見;2015年6月1日，六部委頒發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》開始施行;為了便于業(yè)內(nèi)業(yè)務(wù)實(shí)操(可供律師指導(dǎo)政府操作或社會(huì)資本客戶操作)，在此將特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目從啟動(dòng)到正式簽訂特許經(jīng)營協(xié)議歸納為7步流程，供參考。

政府特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目操作流程7步曲

第1步：項(xiàng)目提出部門提出特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案

(參閱6部委《辦法》：第九條縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門(以下簡稱項(xiàng)目提出部門)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項(xiàng)目建議等，提出特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。)

(參閱6部委《辦法》：第十條特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：(一)項(xiàng)目名稱;(二)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu);(三)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo);(四)投資回報(bào)、價(jià)格及其測(cè)算;(五)可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算等;(六)特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限;(七)特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式;(八)政府承諾和保障;(九)特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式;(十)應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。)

第2步：完善特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案，出具特許經(jīng)營可行性評(píng)估報(bào)告

(參閱6部委《辦法》：第十一條項(xiàng)目提出部門可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評(píng)估，完善特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展物有所值評(píng)估的，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門另行制定。)

(參閱6部委《辦法》：第十二條特許經(jīng)營可行性評(píng)估應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：(一)特許經(jīng)營項(xiàng)目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等;(二)相關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)發(fā)育程度，市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營能力狀況和參與意愿;(三)用戶付費(fèi)項(xiàng)目公眾支付意愿和能力評(píng)估。)

第3步：政府各部門出具部門書面審查意見

(參閱6部委《辦法》：第十三條項(xiàng)目提出部門依托本級(jí)人民政府根據(jù)本辦法第八條規(guī)定建立的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，會(huì)同發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查。經(jīng)審查認(rèn)為實(shí)施方案可行的，各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分別出具書面審查意見。)

(書面審查意見的的作用：參閱6部委《辦法》：第二十二條特許經(jīng)營者根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟仁掷m(xù)的，有關(guān)部門在進(jìn)行審核時(shí)，應(yīng)當(dāng)簡化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時(shí)限，對(duì)于本部門根據(jù)本辦法第十三條出具書面審查意見已經(jīng)明確的事項(xiàng)，不再作重復(fù)審查。)

第4步：政府審定特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案

(參閱6部委《辦法》：第十三條項(xiàng)目提出部門綜合各部門書面審查意見，報(bào)本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。)

第5步：政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施特許經(jīng)營項(xiàng)目

(參閱6部委《辦法》：第十四條縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍。)

第6步：實(shí)施機(jī)構(gòu)通過競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營者

(參閱6部委《辦法》：第十五條實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者。)

第7步：簽訂初步協(xié)議/簽訂特許經(jīng)營協(xié)議

(參閱6部委《辦法》：第十八條實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：(一)項(xiàng)目名稱、內(nèi)容;(二)特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限;(三)項(xiàng)目公司的經(jīng)營范圍、注冊(cè)資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等;(四)所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn);(五)設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造;(六)監(jiān)測(cè)評(píng)估;(七)投融資期限和方式;(八)收益取得方式，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序;(九)履約擔(dān)保;(十)特許經(jīng)營期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān);(十一)政府承諾和保障;(十二)應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案;(十三)特許經(jīng)營期限屆滿后，項(xiàng)目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等;(十四)變更、提前終止及補(bǔ)償;(十五)違約責(zé)任;(十六)爭(zhēng)議解決方式;(十七)需要明確的其他事項(xiàng)。

山東魯財(cái)控股有限公司

第五篇：PPP項(xiàng)目操作流程及所涉法律文件

PPP項(xiàng)目操作流程及所涉法律文件

這里的社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。

一、項(xiàng)目識(shí)別階段

所謂項(xiàng)目識(shí)別，即政府在確定一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目是否采用PPP模式時(shí)，需綜合評(píng)價(jià)該項(xiàng)目就是否符合“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式）。

（一）項(xiàng)目發(fā)起根據(jù)PPP項(xiàng)目發(fā)起方式的不同，PPP項(xiàng)目包括政府發(fā)起、社會(huì)資本發(fā)起兩種方式，以政府發(fā)起為主。

在社會(huì)資本發(fā)起方式中，社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

在上述過程中，涉及到PPP項(xiàng)目中的第一個(gè)重要的法律文件——《項(xiàng)目建議書》。項(xiàng)目建議書的主要內(nèi)容一般包括：①項(xiàng)目概況；②項(xiàng)目必要性；③項(xiàng)目規(guī)劃；④項(xiàng)目建設(shè)條件分析；⑤項(xiàng)目投融資方案。

（二）項(xiàng)目篩選

財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門，對(duì)潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目和中期開發(fā)計(jì)劃。

對(duì)于列入開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案。

產(chǎn)出說明（Output Specification），是指項(xiàng)目建成后項(xiàng)目資產(chǎn)所應(yīng)達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的交付范圍、標(biāo)準(zhǔn)和績效水平等。

在上述過程中，涉及法律文件是：

1、新建、改建項(xiàng)目： ①《項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》；②《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》；③《項(xiàng)目初步實(shí)施方案》。

2、存量項(xiàng)目： ①《存量公共資產(chǎn)的歷史資料》；②《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》；③《項(xiàng)目初步實(shí)施方案》。

(三)物有所值評(píng)價(jià)

物有所值（Value for Money, VFM），是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評(píng)價(jià)是國際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的評(píng)估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

物有所值評(píng)價(jià)包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)?，F(xiàn)階段以定性評(píng)價(jià)為主，鼓勵(lì)開展定量評(píng)價(jià)。定量評(píng)價(jià)可作為項(xiàng)目全生命周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)分配、成本測(cè)算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及項(xiàng)目決策和績效評(píng)價(jià)的參考依據(jù)。應(yīng)統(tǒng)籌定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)結(jié)論，做出物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論。物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項(xiàng)目，可進(jìn)行財(cái)政承受能力論證；“未通過”的項(xiàng)目，可在調(diào)整實(shí)施方案后重新評(píng)價(jià)，仍未通過的不宜采用PPP模式。

定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。定量評(píng)價(jià)主要通過對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

全生命周期（Whole Life Cycle），是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)至終止移交的完整周期。

公共部門比較值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設(shè)運(yùn)營凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本、自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整成本等。

開展物有所值評(píng)價(jià)時(shí)，項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，明確是否開展定量評(píng)價(jià)，并明確定性評(píng)價(jià)程序、指標(biāo)及其權(quán)重、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等基本要求。開展物有所值定量評(píng)價(jià)時(shí)，項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，明確定量評(píng)價(jià)內(nèi)容、測(cè)算指標(biāo)和方法，以及定量評(píng)價(jià)結(jié)論是否作為采用PPP模式的決策依據(jù)。

定性評(píng)價(jià)指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)?？筛鶕?jù)具體情況設(shè)置補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)。補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)未涵蓋的其他影響因素，包括項(xiàng)目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測(cè)算準(zhǔn)確性、運(yùn)營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。全生命周期整合程度指標(biāo)主要考核在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營和維護(hù)等環(huán)節(jié)能否實(shí)現(xiàn)長期、充分整合。

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配指標(biāo)主要考核在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，各風(fēng)險(xiǎn)因素是否得到充分識(shí)別并在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理分配。

績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新指標(biāo)主要考核是否建立以基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導(dǎo)向的績效標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制，是否落實(shí)節(jié)能環(huán)保、支持本國產(chǎn)業(yè)等政府采購政策，能否鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新。

潛在競(jìng)爭(zhēng)程度指標(biāo)主要考核項(xiàng)目內(nèi)容對(duì)社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)的吸引力。

政府機(jī)構(gòu)能力指標(biāo)主要考核政府轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)、依法履約、行政監(jiān)管和項(xiàng)目執(zhí)行管理等能力。

可融資性指標(biāo)主要考核項(xiàng)目的市場(chǎng)融資能力。

在各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重為80%，其中任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過20%；補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重為20%，其中任一指標(biāo)權(quán)重一般不超過10%。

每項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分分為五個(gè)等級(jí)，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對(duì)應(yīng)分值分別為100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，按照評(píng)分等級(jí)對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)制定清晰準(zhǔn)確的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

定性評(píng)價(jià)專家組包括財(cái)政、資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面專家等。專家在充分討論后按評(píng)價(jià)指標(biāo)逐項(xiàng)打分，按照指標(biāo)權(quán)重計(jì)算加權(quán)平均分，得到評(píng)分結(jié)果，形成專家組意見。

項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門根據(jù)專家組意見，做出定性評(píng)價(jià)結(jié)論。原則上，評(píng)分結(jié)果在60分（含）以上的，通過定性評(píng)價(jià)；否則，未通過定性評(píng)價(jià)。

定量評(píng)價(jià)是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

PPP值可等同于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值，參照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）及有關(guān)規(guī)定測(cè)算。

PSC值是以下三項(xiàng)成本的全生命周期現(xiàn)值之和：

1、參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本；

2、競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值；

3、項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本。

參照項(xiàng)目可根據(jù)具體情況確定為：假設(shè)政府采用現(xiàn)實(shí)可行的、最有效的傳統(tǒng)投資方式實(shí)施的、與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出相同的虛擬項(xiàng)目；最近五年內(nèi)，相同或相似地區(qū)采用政府傳統(tǒng)投資方式實(shí)施的、與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出相同或非常相似的項(xiàng)目。

建設(shè)凈成本主要包括參照項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、升級(jí)、改造、大修等方面投入的現(xiàn)金以及固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)等實(shí)物和無形資產(chǎn)的價(jià)值，并扣除參照項(xiàng)目全生命周期內(nèi)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)讓、租賃或處置資產(chǎn)所獲的收益。

運(yùn)營維護(hù)凈成本主要包括參照項(xiàng)目全生命周期內(nèi)運(yùn)營維護(hù)所需的原材料、設(shè)備、人工等成本，以及管理費(fèi)用、銷售費(fèi)用和運(yùn)營期財(cái)務(wù)費(fèi)用等，并扣除假設(shè)參照項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制相同情況下能夠獲得的使用者付費(fèi)收入等。

競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值主要是采用政府傳統(tǒng)投資方式比采用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目少支出的費(fèi)用，通常包括少支出的土地費(fèi)用、行政審批費(fèi)用、有關(guān)稅費(fèi)等。

項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本包括可轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和政府自留風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)成本，參照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）第二十一條及有關(guān)規(guī)定測(cè)算。

政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本等同于PPP值中的全生命周期風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任，兩者在PSC值與PPP值比較時(shí)可對(duì)等扣除。

用于測(cè)算PSC值的折現(xiàn)率應(yīng)與用于測(cè)算PPP值的折現(xiàn)率相同，參照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）第十七條及有關(guān)規(guī)定測(cè)算。

PPP值小于或等于PSC值的，認(rèn)定為通過定量評(píng)價(jià)；PPP值大于PSC值的，認(rèn)定為未通過定量評(píng)價(jià)。

項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，在物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論形成后，完成物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告編制工作，報(bào)省級(jí)財(cái)政部門備案，并將報(bào)告電子版上傳PPP綜合信息平臺(tái)。物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容包括：

1、項(xiàng)目基礎(chǔ)信息。主要包括項(xiàng)目概況、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和績效標(biāo)準(zhǔn)、PPP運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)分配框架和付費(fèi)機(jī)制等。

2、評(píng)價(jià)方法。主要包括定性評(píng)價(jià)程序、指標(biāo)及權(quán)重、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)分結(jié)果、專家組意見以及定量評(píng)價(jià)的PSC值、PPP值的測(cè)算依據(jù)、測(cè)算過程和結(jié)果等。

3、評(píng)價(jià)結(jié)論，分為“通過”和“未通過”。

4、附件。通常包括（初步）實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、PPP項(xiàng)目合同、績效監(jiān)測(cè)報(bào)告和中期評(píng)估報(bào)告等。

在上述過程中，涉及的法律文件是：

《項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》，該文件主要包括：①物有所值定性分析；②物有所值定量分析；③物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論。

（四）財(cái)政承受能力論證

財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

財(cái)政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅(jiān)持合理預(yù)測(cè)、公開透明、從嚴(yán)把關(guān)，統(tǒng)籌處理好當(dāng)期與長遠(yuǎn)關(guān)系，嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目財(cái)政支出規(guī)模。

財(cái)政承受能力論證的結(jié)論分為通過論證和未通過論證。通過論證的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。未通過論證的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。

財(cái)政承受能力論證首先要進(jìn)行責(zé)任識(shí)別。PPP項(xiàng)目全生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。

股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會(huì)資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。

運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任是指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的財(cái)政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。

配套投入支出責(zé)任是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對(duì)接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。配套投入支出應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案合理確定。

財(cái)政承受能力論證其次要進(jìn)行支出測(cè)算。財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)綜合考慮各類支出責(zé)任的特點(diǎn)、情景和發(fā)生概率等因素，對(duì)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)財(cái)政支出責(zé)任分別進(jìn)行測(cè)算。

股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值。計(jì)算公式為：

運(yùn)營補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測(cè)算。

對(duì)政府付費(fèi)模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各現(xiàn)值）、運(yùn)營成本和合理利潤。計(jì)算公式為：

對(duì)可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各現(xiàn)值）、運(yùn)營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。計(jì)算公式為：

n代表折現(xiàn)年數(shù)。財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)。

折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。

合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定。在計(jì)算運(yùn)營補(bǔ)貼支出時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮合理利潤率變化對(duì)運(yùn)營補(bǔ)貼支出的影響。

PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中的定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制通常與消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、勞動(dòng)力市場(chǎng)指數(shù)等因素掛鉤，會(huì)影響運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。在可行性缺口補(bǔ)助模式下，運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任受到使用者付費(fèi)數(shù)額的影響，而使用者付費(fèi)的多少因定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制而變化。在計(jì)算運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制的影響。

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測(cè)算。如果PPP合同約定保險(xiǎn)賠款的第一受益人為政府，則風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)為扣除該等風(fēng)險(xiǎn)賠款金額的凈額。

比例法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算的情況下，可以按照項(xiàng)目的全部建設(shè)成本和一定時(shí)期內(nèi)的運(yùn)營成本的一定比例確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。

情景分析法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額可以進(jìn)行測(cè)算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對(duì)影響風(fēng)險(xiǎn)的各類事件和變量進(jìn)行基本不利及最壞等情景假設(shè)，測(cè)算各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。計(jì)算公式為：

概率法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測(cè)算的情況下，可將所有可變風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計(jì)算各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。

配套投入支出責(zé)任應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會(huì)資本方為此支付的費(fèi)用。配套投入支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值。計(jì)算公式為：

財(cái)政承受能力論證的核心是進(jìn)行能力評(píng)估。財(cái)政部門（或PPP中心）識(shí)別和測(cè)算單個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任后，匯總?cè)恳褜?shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目，進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。

財(cái)政承受能力評(píng)估包括財(cái)政支出能力評(píng)估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估。財(cái)政支出能力評(píng)估,是根據(jù)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評(píng)估PPP項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后財(cái)政支出的影響;行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過于集中。

每一全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布。

鼓勵(lì)列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺(tái)公司存量債務(wù)。同時(shí)，審慎控制新建 PPP項(xiàng)目規(guī)模，防止因項(xiàng)目實(shí)施加劇財(cái)政收支矛盾。

在進(jìn)行財(cái)政支出能力評(píng)估時(shí)，未來一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計(jì)算，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

通過論證且經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意實(shí)施的PPP項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項(xiàng)目目錄，并在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。

在PPP項(xiàng)目正式簽訂合同時(shí)，財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)對(duì)合同進(jìn)行審核，確保合同內(nèi)容與財(cái)政承受能力論證保持一致，防止因合同內(nèi)容調(diào)整導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任出現(xiàn)重大變化。財(cái)政部門要嚴(yán)格按照合同執(zhí)行，及時(shí)辦理支付手續(xù)，切實(shí)維護(hù)地方政府信用，保障公共服務(wù)有效供給。

在上述過程中，涉及的法律文件是：

《項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告》，該文件主要包括：①項(xiàng)目基礎(chǔ)信息；②項(xiàng)目投資估算及資金籌措；③項(xiàng)目產(chǎn)出說明；④項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制；⑤政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出；⑥風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。

二、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

（一）管理架構(gòu)構(gòu)成

通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。縣級(jí)（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

項(xiàng)目管理架構(gòu)形成后，通常應(yīng)當(dāng)委托中介機(jī)構(gòu)召開法律盡職調(diào)查。

一是項(xiàng)目內(nèi)部調(diào)查。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)擬定調(diào)研提綱，應(yīng)至少從法律和政策、經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)、項(xiàng)目自身三個(gè)方面把握，主要包括政府項(xiàng)目的批文和授權(quán)書、國家、省和地方對(duì)項(xiàng)目的關(guān)于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收費(fèi)的相關(guān)規(guī)定等；社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā)展規(guī)劃、與項(xiàng)目有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費(fèi)情況及結(jié)算和調(diào)整機(jī)制等；項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、已形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、項(xiàng)目用地的征地情況等。

二是外部投資人調(diào)查。根據(jù)項(xiàng)目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投資人進(jìn)行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對(duì)各類投資人的投資偏好、資金實(shí)力、運(yùn)營能力、項(xiàng)目訴求等因素進(jìn)行分析研究，與潛在合適的投資人進(jìn)行溝通，組織調(diào)研及考察。

（二）項(xiàng)目實(shí)施方案編制

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案。

在上述過程中，涉及：

《項(xiàng)目實(shí)施方案》，該文件主要包括：

1、項(xiàng)目概況。項(xiàng)目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目公司股權(quán)情況等?；厩闆r主要明確項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式運(yùn)作的必要性和可行性，以及項(xiàng)目運(yùn)作的目標(biāo)和意義。經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)主要明確項(xiàng)目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價(jià)值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項(xiàng)目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項(xiàng)目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。

3、項(xiàng)目運(yùn)作方式。項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

委托運(yùn)營（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營費(fèi)。合同期限一般不超過8年。

管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi)。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。

建設(shè)-運(yùn)營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

建設(shè)-擁有-運(yùn)營（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交。

轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

改建-運(yùn)營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

使用者付費(fèi)（User Charge），是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。

可行性缺口補(bǔ)助（Viability Gap Funding），是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。.政府付費(fèi)（Government Payment），是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)（Availability Payment）、使用量付費(fèi)（Usage Payment）和績效付費(fèi)（Performance Payment）。政府付費(fèi)的依據(jù)主要是設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)使用量和質(zhì)量等要素。

5、合同體系。合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險(xiǎn)合同等。項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。

7、采購方式選擇。項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項(xiàng)目。

（三）物有所值、財(cái)政承受能力驗(yàn)證

三、項(xiàng)目采購階段

（一）資格預(yù)審

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門備案。項(xiàng)目有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項(xiàng)目通過資格預(yù)審的社會(huì)資本不足3家的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會(huì)資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購方式。資格預(yù)審公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。資格預(yù)審合格的社會(huì)資本在簽訂項(xiàng)目合同前資格發(fā)生變化的，應(yīng)及時(shí)通知項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預(yù)審公告》應(yīng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動(dòng)、擬確定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的家數(shù)和確定方法,以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。

2、《資格預(yù)審申請(qǐng)》。

3、《資格預(yù)審評(píng)審》。

（二）項(xiàng)目采購文件的編制

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請(qǐng)》。

2、《競(jìng)爭(zhēng)者須知》。

3、《采購方式說明》。

4、《采購程序說明》。

5、《相應(yīng)文件編制要求》。

6、《項(xiàng)目合同草案》等。

（三）項(xiàng)目采購邀請(qǐng)及響應(yīng)文件評(píng)審

1、組建評(píng)審小組

2、政府采購程序

3、競(jìng)爭(zhēng)性磋商程序

項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進(jìn)行：

在上述過程中，涉及：

2、《補(bǔ)遺文件》。

3、《競(jìng)爭(zhēng)性磋商相應(yīng)文件》。

4、《采購需求方案》。

5、《采購需求方案評(píng)審報(bào)告》等法律文件。

（四）采購談判及項(xiàng)目合同簽訂

在上述過程中，涉及：

1、《確認(rèn)談判備忘錄》。

2、《PPP項(xiàng)目合同》，該合同是PPP項(xiàng)目的核心，綜合、全面體現(xiàn)各方權(quán)利義務(wù)。內(nèi)容包括：（1）定義及解釋；（2）項(xiàng)目的范圍和期限；（3）前提條件；（4）項(xiàng)目的融資；（5）項(xiàng)目用地；（6）項(xiàng)目的建設(shè)；（7）項(xiàng)目的運(yùn)營；（8）項(xiàng)目的維護(hù)；（9）股權(quán)變更限制；（10）付費(fèi)機(jī)制；（11）履約擔(dān)保；（12）政府承諾；（13）保險(xiǎn)；（14）守法義務(wù)及法律變更；（15）不可抗力；（16）政府方的監(jiān)督和介入；（17）違約、提起終止和終止后處理機(jī)制；（18）項(xiàng)目的移交；（19）適用法律及爭(zhēng)議解決；（20）合同附件；（21）其他。

3、《項(xiàng)目合同補(bǔ)充合同》等。

四、項(xiàng)目執(zhí)行階段

（一）項(xiàng)目公司設(shè)立

（二）融資管理

（三）政府支付及績效監(jiān)測(cè)

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門備案。

（四）中期評(píng)估

在上述過程中，涉及的法律文件是：

1、項(xiàng)目公司設(shè)立文件。

2、《融資方案》。

3、《履約保函》。

4、《項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)季/年報(bào)》。

5、《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》。

6、《修訂項(xiàng)目合同申請(qǐng)》等。

五、項(xiàng)目移交階段

（一）移交準(zhǔn)備項(xiàng)目移交時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回項(xiàng)目合同約定的項(xiàng)目資產(chǎn)。項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補(bǔ)償方式包括無償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項(xiàng)目資產(chǎn)、人員、文檔和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等；移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標(biāo)。采用有償移交的，項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定補(bǔ)償方案；沒有約定或約定不明的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位”原則擬定補(bǔ)償方案，報(bào)政府審核同意后實(shí)施。

根據(jù)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作理解程度的不同，業(yè)界對(duì)于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項(xiàng)目執(zhí)行完畢(特許經(jīng)營期滿)后項(xiàng)目資產(chǎn)的移交。

財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金【2014】113號(hào)文)中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個(gè)階段”。此外，若PPP項(xiàng)目采取TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-運(yùn)營-移交)運(yùn)作模式，項(xiàng)目開始前的第一T也應(yīng)屬于移交階段的范圍。即PPP項(xiàng)目移交階段的移交范圍包括“期前啟動(dòng)移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

（二）性能測(cè)試

（三）績效評(píng)價(jià)

PPP法律文本體系、核心條款

宏觀來看，PPP（Public Private Paternship，公私合作）模式作為一種公共產(chǎn)品提供方式，具備兩大功能：其一是交易，基本目標(biāo)在于公共項(xiàng)目的資金融通與結(jié)構(gòu)安排；其二是管理，基本目標(biāo)在于公共項(xiàng)目的效率提升與福利增進(jìn)。PPP模式實(shí)現(xiàn)上述兩大功能的基礎(chǔ)，是其內(nèi)在的法律關(guān)系架構(gòu)，外在表現(xiàn)為一系列法律文本體系，尤其是其中一些重要合同及關(guān)鍵性條款居于樞紐地位。對(duì)PPP模式法律文本體系作系統(tǒng)梳理，并詳細(xì)解構(gòu)個(gè)別核心條款，可為PPP模式中各方權(quán)利、義務(wù)的配置和調(diào)整，以及有效維護(hù)公共利益提供可鑒之資。

一、PPP模式的法律文本體系及公、私權(quán)益協(xié)調(diào)

PPP模式的法律文本體系主要由三個(gè)方面組成，一是基礎(chǔ)交易合同體系，側(cè)重于解決商務(wù)層面事宜，二是融資合同體系，側(cè)重于安排資金、資本層面事宜，三是協(xié)調(diào)機(jī)制，側(cè)重于相關(guān)重要事項(xiàng)中的權(quán)益配置及程序性事宜。事實(shí)上商務(wù)和融資合同文本中亦會(huì)涉及權(quán)益配置和程序性條款。但考慮到合同雙方在文本中約定第三方義務(wù)在法理上是被禁止的，同時(shí)公共部門對(duì)于基礎(chǔ)交易合同和融資合同體系的參與又十分有限，因此這里的協(xié)調(diào)機(jī)制主要是指以特許權(quán)協(xié)議為核心，涉及公、私間利益協(xié)調(diào)及公共產(chǎn)品提供的專門性機(jī)制設(shè)計(jì)。

（一）基礎(chǔ)交易合同體系基礎(chǔ)交易合同體系按照項(xiàng)目商務(wù)架構(gòu)，可以劃分為如下幾個(gè)子體系。其一，項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)合同。PPP項(xiàng)目前期，通常由公共部門充任的項(xiàng)目發(fā)起人，會(huì)聯(lián)合私人部門合作方，對(duì)項(xiàng)目發(fā)起和組織事宜進(jìn)行談判磋商，明確各方行動(dòng)指南和職責(zé)分工，其合同文本成果通常為MOU（合作備忘錄）和Route Map（路線圖）。由于項(xiàng)目EPC（設(shè)計(jì)、采購和建設(shè)）事項(xiàng)不一定由PPP框架下的項(xiàng)目實(shí)質(zhì)合作方進(jìn)行，通常外包處理，加之與項(xiàng)目建設(shè)施工相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)可行性論證以及環(huán)境社會(huì)影響評(píng)估事項(xiàng)絕大多數(shù)對(duì)外委托給獨(dú)立第三方，這樣就形成了工程合同、委托協(xié)議等法律文本。其二，項(xiàng)目運(yùn)營管理相關(guān)合同。如果項(xiàng)目公司僅是一個(gè)資本平臺(tái)，運(yùn)營管理由專門的項(xiàng)目管理公司來承擔(dān)，這類合同會(huì)由項(xiàng)目公司和項(xiàng)目管理主體簽訂。否則，相關(guān)契約通常會(huì)以項(xiàng)目公司章程形式體現(xiàn)。在內(nèi)容上，通常涉及項(xiàng)目運(yùn)行和經(jīng)營管理，以及資產(chǎn)的管理和使用事項(xiàng)，對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)使用范圍和期限、運(yùn)營管理和后期投入等進(jìn)行規(guī)約。其三，供應(yīng)合同及產(chǎn)品銷售合同。PPP項(xiàng)目不但要通過產(chǎn)品銷售實(shí)現(xiàn)預(yù)期利潤，從而有效吸引社會(huì)資本和私人部門參與，同時(shí)必須保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)有效提供。供應(yīng)合同主要保障的是能源或原材料等基礎(chǔ)投入品供應(yīng)的穩(wěn)定性。項(xiàng)目產(chǎn)品銷售合同的核心，一是交易價(jià)格，重點(diǎn)關(guān)注價(jià)格鎖定程度，主要體現(xiàn)為階梯價(jià)格或價(jià)格調(diào)整機(jī)制的確定；二是交易數(shù)量，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)品的買方接收數(shù)量和結(jié)算數(shù)量的確定，一般有按照實(shí)際提供量、實(shí)際消費(fèi)量或固定上限結(jié)算，以及Take or Pay（照付不議）等結(jié)算方式。

（二）融資合同體系

融資合同體系是PPP模式中政府和社會(huì)資本合作關(guān)系的本質(zhì)體現(xiàn)。通常，PPP項(xiàng)目通過設(shè)立SPV（特殊目的實(shí)體）作為資金和資本整合的平臺(tái)，因此SPV設(shè)立文件是融資文本體系的骨架。尤其是SPV章程和股東間協(xié)議，會(huì)在明確項(xiàng)目資產(chǎn)邊界、協(xié)調(diào)股東權(quán)益和構(gòu)建項(xiàng)目公司決策機(jī)制等方面起到核心作用。此外，項(xiàng)目融資往往會(huì)涉及貸款、債券發(fā)行和融資租賃等債權(quán)性質(zhì)協(xié)議，根據(jù)不同的債務(wù)融資方式，會(huì)包含諸多一般性融資條款，當(dāng)然其核心內(nèi)容是資金價(jià)格、融資前提條件和放、還款安排。為保障資金安全，項(xiàng)目融資中通常會(huì)基于債權(quán)人或股權(quán)人利益，以及合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的需求，設(shè)置從屬于股權(quán)和債務(wù)融資協(xié)議的抵、質(zhì)押或擔(dān)保措施，購買財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和信用保險(xiǎn)，擔(dān)保協(xié)議和保單條款的主干則是風(fēng)險(xiǎn)覆蓋范圍、受益人及賠付條件。為了有效配置追索、保全乃至債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等事項(xiàng)中的債權(quán)人表決權(quán)，并在債權(quán)人間平衡保險(xiǎn)和擔(dān)保權(quán)益，對(duì)包括PPP模式在內(nèi)的多數(shù)項(xiàng)目融資而言，債權(quán)人間協(xié)議是必不可少的。

（三）以特許權(quán)協(xié)議為核心的協(xié)調(diào)機(jī)制 PPP文本體系中協(xié)調(diào)機(jī)制的核心部分是特許權(quán)協(xié)議。賦予特許權(quán)是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運(yùn)行的關(guān)鍵。一般情況下，特許權(quán)取得形式可被劃分為協(xié)議授予和立法授予兩種。而特許權(quán)協(xié)議在法律性質(zhì)上則包括幾個(gè)大類：一是特許經(jīng)營權(quán)。此種情況下，經(jīng)營權(quán)管理部門賦予項(xiàng)目公司使用特定公共資源，或在某一領(lǐng)域或地區(qū)經(jīng)營特許業(yè)務(wù)的權(quán)利。特許經(jīng)營權(quán)配置可以是排他性的，也可以是準(zhǔn)入型的，但事實(shí)上均是對(duì)項(xiàng)目收益的保障。二是渠道許可。包括對(duì)特定原料或技術(shù)的使用許可，以及對(duì)產(chǎn)品銷售特定渠道的許可。如果項(xiàng)目公司獲得必備原材料或技術(shù)，以及銷售產(chǎn)出品均完全通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)，不但會(huì)遇到稀缺性的限制，也往往會(huì)面臨法律限制。尤其是當(dāng)PPP項(xiàng)目的原材料及技術(shù)、產(chǎn)品銷售渠道由公共部門壟斷管理的情況下，渠道許可成為對(duì)特許經(jīng)營權(quán)必不可少的補(bǔ)充，甚至成為特許經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)價(jià)值的前提。三是經(jīng)濟(jì)性優(yōu)惠政策。通常采取稅收優(yōu)惠、公共事業(yè)收費(fèi)豁免、利息保費(fèi)補(bǔ)貼及其他財(cái)政補(bǔ)貼的形式，也可能附加加速折舊、資本溢價(jià)、轉(zhuǎn)增資本等財(cái)務(wù)支持政策。至于特許權(quán)是否必須與PPP項(xiàng)目本身相關(guān)，還是可以擴(kuò)展為在私人部門其他經(jīng)營行為中給予政策補(bǔ)償，一直存在爭(zhēng)論。從現(xiàn)實(shí)情況來看，公共政策可以基于公共需要對(duì)同公共福利直接相關(guān)的PPP項(xiàng)目給予特許權(quán)支持，但如果特許權(quán)同PPP項(xiàng)目本身完全脫離，不但難以實(shí)現(xiàn)對(duì)價(jià)平等，而且打亂了公共資源支出與其所應(yīng)惠及的目標(biāo)受眾之間的對(duì)應(yīng)性。

協(xié)調(diào)機(jī)制的一個(gè)重要組成部分是程序性文本，解決的是程序性事項(xiàng)，一般不涉及實(shí)體權(quán)益的配置。主要有法律適用相關(guān)約定、仲裁條款、解續(xù)約程序條款、爭(zhēng)端解決機(jī)制和再談判條款等內(nèi)容。一個(gè)爭(zhēng)議較多的問題是，PPP項(xiàng)目中的爭(zhēng)端事項(xiàng)可否通過仲裁方式解決。在一般的項(xiàng)目融資中，仲裁因?yàn)槠浔憬莞咝У奶匦远黄毡檫\(yùn)用。但PPP模式涉及公共部門，許多爭(zhēng)端是圍繞特許權(quán)協(xié)議而發(fā)生的。根據(jù)一般理論，政府行為中，類似PPP項(xiàng)目市場(chǎng)監(jiān)管等行政行為只能納入行政訴訟范疇，而政府作為公共法人所施行的民商事行為可以訴諸仲裁。另一爭(zhēng)議較多的問題是，PPP項(xiàng)目中的稅收優(yōu)惠可否通過稅收合同賦予。從目前國際來看，這種處理方式尚停留在討論階段，絕大多數(shù)國家不認(rèn)可政府與納稅人間通過簽訂合同的方式約定稅收義務(wù)。其主要原因在于，這種方式無疑將對(duì)稅收法定形成破壞，因此幾乎所有PPP項(xiàng)目中，稅收優(yōu)惠均通過法定形式賦予。

二、PPP法律文本體系中涉及公共利益的幾項(xiàng)關(guān)鍵條款

PPP法律文本體系極其龐大，從近年來的國際實(shí)踐來看，應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜性的有效手段是推廣標(biāo)準(zhǔn)化合同。盡管PPP文本體系中諸多條款交織所形成的勾稽關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，但這卻是維護(hù)公共利益并激發(fā)項(xiàng)目效率所必需的。

（一）公、私部門風(fēng)險(xiǎn)配置條款

良好的風(fēng)險(xiǎn)配置機(jī)制是隔離PPP項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的屏障。PPP項(xiàng)目中，公、私部門間風(fēng)險(xiǎn)配置條款的設(shè)計(jì)，不但要基于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的需要，同時(shí)也應(yīng)該基于有效激勵(lì)的需要。在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，一般認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)不同主體對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的控制力來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)配置。第一，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)及政策變化風(fēng)險(xiǎn)具有一定的共同特征，即它們均不屬于公、私任一方在具體項(xiàng)目中可獨(dú)立掌控的風(fēng)險(xiǎn)因素，因此一般由雙方共同承擔(dān)；第二，包括通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和需求風(fēng)險(xiǎn)等在內(nèi)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，通常由公、私兩部門共同承擔(dān)，但私人部門承擔(dān)主體部分。這主要由于在風(fēng)險(xiǎn)管理中起到?jīng)Q定性作用的是風(fēng)險(xiǎn)控制能力而非風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。盡管公共部門在通貨和需求風(fēng)險(xiǎn)方面具有更大的承擔(dān)力，但作為項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)的主要控制者，私人部門在項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)營中更具風(fēng)險(xiǎn)控制與規(guī)避能力。并且如此分配市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能夠有效隔離公共部門政策取向?qū)?xiàng)目實(shí)施的不當(dāng)扭曲；第三，利率、運(yùn)營收入不足、建設(shè)成本超支、建設(shè)拖期、運(yùn)營成本超支等一般風(fēng)險(xiǎn)，通常由私人部門完全承擔(dān)。這不但是公共部門實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的有效手段，同時(shí)也是約束私人部門項(xiàng)目經(jīng)營行為的重要手段。在行為激勵(lì)方面，盡管將風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移給私人部門被認(rèn)為是不適當(dāng)?shù)?，但通過風(fēng)險(xiǎn)配置條款進(jìn)行適當(dāng)轉(zhuǎn)移，能夠促使項(xiàng)目公司有主動(dòng)性將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理成本控制在最低水平。PPP模式中公、私部門不但實(shí)現(xiàn)資本融合，而且事實(shí)上在公共產(chǎn)品提供方面形成委托代理關(guān)系，即PPP模式是公、私部門在民商事行為中的人資兩合。PPP模式下，出于公共利益需要，公共部門是完整意義上的風(fēng)險(xiǎn)厭惡者。而私人部門的風(fēng)險(xiǎn)成本和預(yù)期收益不可能完全對(duì)等，并且往往基于對(duì)公共資源的良好評(píng)價(jià)而賦予PPP項(xiàng)目較高溢價(jià)。更主要的是，適當(dāng)承擔(dān)更多的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，被認(rèn)為是私人部門社會(huì)責(zé)任體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為了管控風(fēng)險(xiǎn)，私人部門必須提高管理水平和經(jīng)營業(yè)績，并采取包括信用保險(xiǎn)、完工擔(dān)保、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等在內(nèi)的保險(xiǎn)措施，運(yùn)用金融體系進(jìn)一步覆蓋風(fēng)險(xiǎn)暴露。由此，在貸款協(xié)議、股權(quán)協(xié)議和保單等融資合同中，往往又涉及保險(xiǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓和代位求償條款。

（二）經(jīng)營約束和監(jiān)管條款

經(jīng)營約束和監(jiān)管條款事實(shí)上針對(duì)的是項(xiàng)目公司特許權(quán)使用行為。特許權(quán)配置實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)營行為同公共利益導(dǎo)向的銜接，對(duì)特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行約束和監(jiān)管的兩個(gè)主要方面是實(shí)施范圍和定價(jià)。其一，對(duì)特許權(quán)實(shí)施范圍進(jìn)行約束監(jiān)管的重心在于，特許權(quán)的實(shí)施是否惠及目標(biāo)受眾，即PPP項(xiàng)目是否通過特許權(quán)配置實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品的供給目標(biāo)。一些電力、水務(wù)、燃?xì)獾阮悇e的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，經(jīng)常會(huì)在文本中設(shè)計(jì)一種接口模式，生產(chǎn)一端通過PPP模式運(yùn)作，產(chǎn)品或服務(wù)接入后的銷售環(huán)節(jié)則由公共性更強(qiáng)，甚至全國有或純公共性的機(jī)構(gòu)運(yùn)作，由此來杜絕生產(chǎn)商進(jìn)行價(jià)格歧視或特定消費(fèi)者歧視。例如在羅馬尼亞電力市場(chǎng)中，政府以賦予牌照、配額以及峰值調(diào)節(jié)等手段，組織私人資本投資建廠發(fā)電，而其國家電力公司負(fù)責(zé)整合電能和電網(wǎng)系統(tǒng)運(yùn)營，ANRE（電力監(jiān)管局）組織電力交易，各電力批發(fā)商和零售商負(fù)責(zé)與消費(fèi)端對(duì)接。其二，價(jià)格約束和監(jiān)管的方式，主要有資本回報(bào)率控制和產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格監(jiān)管。目前看來，后者的應(yīng)用更加普遍。一方面是由于價(jià)格監(jiān)管更為簡便，并能直接影響消費(fèi)者剩余和公共產(chǎn)品供給水平，另一方面價(jià)格監(jiān)管能夠?qū)?duì)公共服務(wù)及產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督融合其中。

（三）退出機(jī)制及項(xiàng)目移交

對(duì)于PPP項(xiàng)目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目而言，很難在其十幾年甚至幾十年的項(xiàng)目期間保持項(xiàng)目發(fā)起時(shí)的結(jié)構(gòu)不變。尤其是當(dāng)前項(xiàng)目管理中角色細(xì)分化和專門化日益明顯的情況下，多數(shù)項(xiàng)目初始參與者僅專司個(gè)別職能，其退出和權(quán)益轉(zhuǎn)讓屬于常態(tài)。例如Blackstone（黑石集團(tuán)）在PPP領(lǐng)域，尤其是世界范圍內(nèi)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)掘、發(fā)起及運(yùn)營管理方面具有卓越表現(xiàn)，但其并不長期持有多數(shù)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)，而更集中于資本運(yùn)作。為了保持項(xiàng)目管理的有效性，通常公共部門會(huì)在協(xié)議文本中要求關(guān)鍵的項(xiàng)目參與方在一定期限內(nèi)不得退出，融資方也通常以此設(shè)定違約事項(xiàng)條款來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。出于維護(hù)項(xiàng)目運(yùn)行、保護(hù)公共利益的目的，在限制退出期結(jié)束之后，相關(guān)參與方可以選擇退出，但對(duì)于其權(quán)益承接方做全面的資格限制，通常會(huì)對(duì)其管理能力、資本實(shí)力和信用水平提出較高要求。有些PPP項(xiàng)目會(huì)要求初始參與人的參與比例不得低于某一最低限制，以此來督促初始參與人繼續(xù)履行職能，并在其承接方的遴選中負(fù)有履職盡責(zé)義務(wù)。

PPP項(xiàng)目使命完成之后，并不是無一例外地移交給公共部門。根據(jù)當(dāng)初項(xiàng)目資產(chǎn)移交項(xiàng)目公司使用的方式，以及融資模式的不同，項(xiàng)目移交的處理方式也不盡相同。在直接股權(quán)融資的PPP項(xiàng)目中，除非公共決策認(rèn)為項(xiàng)目PPP運(yùn)作有延長期限的必要，否則公共部門在項(xiàng)目期結(jié)束之后一般會(huì)選擇從項(xiàng)目中退出，從而將股份公開轉(zhuǎn)讓，同時(shí)賦予項(xiàng)目私人合作方優(yōu)先受讓權(quán)。在融資租賃模式融資的PPP項(xiàng)目中，公共部門通常在項(xiàng)目期結(jié)束之后以象征性對(duì)價(jià)將項(xiàng)目資產(chǎn)余值轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司或私人部門。而在資產(chǎn)支持債券、信用貸款等債務(wù)融資模式中，PPP項(xiàng)目公司在項(xiàng)目期結(jié)束之后通常走上重組之路，而公共部門則有可能從資產(chǎn)持有和信用支撐兩個(gè)層面有步驟地退出。無論項(xiàng)目采取哪種形式移交，保證公共財(cái)產(chǎn)的保值增值都是一項(xiàng)不變的原則。

（四）項(xiàng)目拖期和支付

建設(shè)工程合同中對(duì)承包商有實(shí)質(zhì)性約束作用的，是目標(biāo)日期而非中間進(jìn)度。盡管業(yè)主會(huì)根據(jù)事先的施工計(jì)劃提出工期警示，但一般將由于承包商原因?qū)е碌墓こ掏掀诤脱悠诮桓兑暈槌邪踢`約，其法律責(zé)任的厘定十分明確。而對(duì)于經(jīng)業(yè)主批準(zhǔn)的延長工期請(qǐng)求，除了雙方協(xié)商調(diào)整施工計(jì)劃之外，一般會(huì)導(dǎo)致業(yè)主對(duì)承包商的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。業(yè)主對(duì)延長工期計(jì)劃的批準(zhǔn)通常會(huì)被視為工程合同的補(bǔ)充條款，盡管這類條款通常附加解除業(yè)主對(duì)承包商經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任的表述，但在仲裁中承包商仍具有提出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償要求的權(quán)利。因?yàn)闃I(yè)主既然批準(zhǔn)延長工期，顯然是同意將此視為不可預(yù)見事項(xiàng)，而承包商不可能在原報(bào)價(jià)中將這一不可預(yù)見事項(xiàng)考慮進(jìn)去。

目前建設(shè)工程合同的移交接收和支付結(jié)算方面，通常采取的方式有固定價(jià)格、固定工期并一次性支付的“交鑰匙”模式，以及分段移交、里程碑式付款的“實(shí)報(bào)實(shí)銷”模式。必須說明的是，在合理的工期范圍內(nèi)，工程招投標(biāo)通常會(huì)采用“低價(jià)者得”原則，但不排除因急于交付公共使用而將工期視為更重要的評(píng)標(biāo)因素。完工支付的方式事實(shí)上是承包商提供給業(yè)主的賣方信貸融資，存在巨大的信用風(fēng)險(xiǎn)，通常會(huì)配備完整的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和保險(xiǎn)計(jì)劃。而里程碑式節(jié)點(diǎn)付款對(duì)預(yù)算準(zhǔn)確性和現(xiàn)金流量計(jì)劃要求相對(duì)較高，通常還要在合同文本中載入工期和施工內(nèi)容調(diào)整情況下的預(yù)算及定價(jià)調(diào)整機(jī)制。成本超支是工程概算中不可回避的風(fēng)險(xiǎn)因素，其處理方式同工程拖期較為一致。

總體來看，法律文本體系是維系PPP模式中公、私合作的基本紐帶，也是PPP這一融資模式得以有效運(yùn)行的靈魂。PPP模式作為一種公共項(xiàng)目運(yùn)作模式，涉及公共利益，通過法律文本體系和條款設(shè)計(jì)，有效進(jìn)行主、客體選擇及權(quán)力義務(wù)配置，是公共財(cái)政的核心關(guān)切，并應(yīng)被視為提升公共福利，同時(shí)又不致?lián)p失效率的有效途徑。

PPP項(xiàng)目常見的幾種運(yùn)作方式

PPP項(xiàng)目沒有最佳的固定模式，每個(gè)PPP項(xiàng)目都需要根據(jù)自身的特點(diǎn)和參與者的管理、技術(shù)及資金實(shí)力等因素選擇合適的模式并對(duì)其進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。

下面介紹PPP項(xiàng)目常見的幾種運(yùn)作方式，包括BOT、BOO、TOT。

1、BOT 基本定義：BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，通常譯為“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”，實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。

BOT的優(yōu)點(diǎn)：

(1)降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(2)政府可以避免大量的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

(3)組織機(jī)構(gòu)簡單，政府部門和私人企業(yè)協(xié)調(diào)容易。(4)項(xiàng)目回報(bào)率明確，嚴(yán)格按照中標(biāo)價(jià)實(shí)施。政府和私人企業(yè)之間的利益糾紛少。

(5)有利于提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率。

(6)BOT項(xiàng)目通常由外國的公司來承包，這樣會(huì)給項(xiàng)目所在國帶來先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。

BOT方式的缺點(diǎn)：(1)公共部門和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過一個(gè)長期的調(diào)查了解，談判和磋商過程，以至項(xiàng)目前期過長，使投標(biāo)費(fèi)用過高。

(2)投資方和貸款人風(fēng)險(xiǎn)過大，沒有退路，使融資舉步維艱。

(3)參與項(xiàng)目各方存在某些利益沖突，對(duì)融資造成障礙。(4)機(jī)制不靈活，降低私人企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)積極性。

(5)在特許期內(nèi)，政府對(duì)項(xiàng)目減弱甚至失去控制權(quán)。

2、TOT 基本定義：TOT是英文Transfer–Operate-Transfer的縮寫，即移交—經(jīng)營—移交。TOT方式是指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項(xiàng)目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營管理;投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報(bào)，雙方合約期滿之后，投資人再將該項(xiàng)目交還政府部門或原企業(yè)的一種融資方式。

TOT項(xiàng)目融資方式的優(yōu)勢(shì)：

(1)與BOT項(xiàng)目融資方式比較，TOT項(xiàng)目融資方式省去了建設(shè)環(huán)節(jié)，使項(xiàng)目經(jīng)營者免去了建設(shè)階段風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目接手后就有收益。

(2)與向銀行和其他金融機(jī)構(gòu)借款融資方式比較，TOT項(xiàng)目融資，出資者直接參與項(xiàng)目經(jīng)營，由于利益驅(qū)動(dòng)，其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)自然會(huì)控制在其所能承受的范圍內(nèi)。

(3)與合資、合作融資方式比較，TOT項(xiàng)目融資，其經(jīng)營主體一般只有一個(gè)，這樣，在企業(yè)內(nèi)部決策效率和內(nèi)部指揮協(xié)調(diào)工作相對(duì)容易開展得多。

(4)與內(nèi)部承包或?qū)嵨镒赓U融資方式比較，TOT項(xiàng)目融資是兩個(gè)法人主體之間契約行為，經(jīng)營者在合同期內(nèi)，仍有獨(dú)立的民事權(quán)力和義務(wù)，按合同約定，經(jīng)營者還可擁有部分財(cái)產(chǎn)所有者的權(quán)力。經(jīng)營者取得財(cái)產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的費(fèi)用也一次性支付。

(5)與融資租賃方式比較，TOT項(xiàng)目融資方式，省去了設(shè)備采購和建設(shè)安裝環(huán)節(jié)，其采購設(shè)備調(diào)試風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)安裝風(fēng)險(xiǎn)已由項(xiàng)目所有者承擔(dān)。合同約定的標(biāo)的交付后，經(jīng)營者即可進(jìn)入正常經(jīng)營階段，獲取經(jīng)營收益。

3、BOO 基本定義：BOO(Build–Own-Operate)是“建設(shè)-擁有-經(jīng)營”的英文縮寫，是指社會(huì)投資者根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，但是并不將此項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目移交給政府或其授權(quán)的業(yè)主。

BOO與BOT項(xiàng)目運(yùn)作方式類似，比較如下：

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PPP項(xiàng)目全操作流程

第一篇：PPP項(xiàng)目全操作流程

第二篇：PPP項(xiàng)目操作流程

第三篇：PPP項(xiàng)目操作流程

第四篇：ppp項(xiàng)目(特許經(jīng)營)操作流程

第五篇：PPP項(xiàng)目操作流程及所涉法律文件

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