第一篇：PPP項目運作流程詳解

PPP項目運作流程詳解

一、操作基礎(chǔ)

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機(jī)制”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織（社會力量）以政府購買服務(wù)合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機(jī)制和制度設(shè)計。推廣PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實現(xiàn)社會福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運行的效率和能力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設(shè)、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務(wù)費用，三是前兩種方式的結(jié)合。PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

（一）打破地域壟斷和所有制限制。

政府通過競爭機(jī)制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設(shè)和運營等；鼓勵有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內(nèi)外市場能力的大型市政公用服務(wù)企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進(jìn)行打包，擴(kuò)大市場規(guī)模。

（二）落實費價政策。

將市政公用服務(wù)價格收費或政府支付服務(wù)費作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。政府要合理確定費價標(biāo)準(zhǔn)，完善價格調(diào)整機(jī)制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務(wù)費和補(bǔ)貼，既保護(hù)消費者權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務(wù)費應(yīng)通過競爭程序確定，并納入地方財政預(yù)算管理。向用戶收費的各類市政公用產(chǎn)品價格，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行成本監(jiān)審并及時調(diào)整到位，價格不到位的，政府應(yīng)予以補(bǔ)貼。

城鎮(zhèn)綜合管廊項目要明確各入廊管線行業(yè)費用分?jǐn)偤蛢r格標(biāo)準(zhǔn)。

（三）規(guī)范運行操作。

按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP的項目，強(qiáng)化項目前期策劃和論證，做好信息公開；通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場運作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司（SPC），具體負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運營、管養(yǎng)和服務(wù)；政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責(zé)、利；強(qiáng)化項目實施的全過程監(jiān)管。

1、做好項目前期論證。

開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強(qiáng)前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設(shè)計或咨詢機(jī)構(gòu)編制實施方案。實施方案應(yīng)包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務(wù)測算與風(fēng)險分析、實施進(jìn)度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機(jī)構(gòu)、運營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實施方案進(jìn)行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務(wù)的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。

2、通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴。

城市政府應(yīng)及時將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照《國家招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務(wù)價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項目名稱、內(nèi)容；范圍、期限、經(jīng)營方式；產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；服務(wù)費標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制；特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔(dān)保；特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標(biāo)準(zhǔn)；項目終止的條件、流程和終止補(bǔ)償；違約責(zé)任；爭議解決方式等內(nèi)容；以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。

中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等；項目公司獨立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好；項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

（四）把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是建立長期的政府與企業(yè)合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。

二是建立合理的利益共享機(jī)制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)項目建設(shè)運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。

三是建立平等的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風(fēng)險的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險。

四是建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績效評價機(jī)制。政府對PPP項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價格和項目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險管控和退出機(jī)制，禁止政府為項目擔(dān)保，防范項目風(fēng)險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風(fēng)險應(yīng)注意及時規(guī)避。

（五）實行分類指導(dǎo)，完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的可持續(xù)的投資、補(bǔ)貼與價格協(xié)同機(jī)制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強(qiáng)化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機(jī)制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進(jìn)條件成熟項目的招商招標(biāo)工作。各部門不得另行設(shè)置限制民間投資進(jìn)入的附加條件。

（六）試點先行，逐步規(guī)范。

優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴(kuò)建和運營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進(jìn)行試點推進(jìn)，通過總結(jié)經(jīng)驗，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴(kuò)大對社會資本全面開放提供指導(dǎo)。

（七）建立信用評級和黑名單制度。

各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進(jìn)行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機(jī)構(gòu)將予以通報。

三、基礎(chǔ)設(shè)施項目分類及PPP方式

四、PPP項目承接主體的準(zhǔn)入條件

按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規(guī)范設(shè)置必要的社會投資人準(zhǔn)入門檻，保障社會大眾和政府的權(quán)益，主要方面如下：

（一）信用與信譽良好。

投資人要有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力；重合同、守信用，具有社會責(zé)任感。

（二）具有建設(shè)營造、經(jīng)營管理、運營維護(hù)同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或經(jīng)驗。

投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術(shù)能力，必須具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗豐富。

（三）資金充足，具有較強(qiáng)的財務(wù)與融資能力 投資人要具備良好的財務(wù)實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

（四）專業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。

投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團(tuán)隊。

（五）設(shè)備配置等要素實力良好。

投資人要擁有專業(yè)的設(shè)備及完成服務(wù)所必須的其他重要要素資源。

（六）質(zhì)量安全管理體系完善。

近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，投資人主動防范的意識強(qiáng)、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨立法人資格；能遵從合同合法合規(guī)運營。

在設(shè)置具體PPP項目準(zhǔn)入條件時，應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準(zhǔn)入條件設(shè)置的規(guī)范、合理和可操作性。

五、PPP模式動作的基本流程

（一）項目前期準(zhǔn)備階段

在PPP模式中，項目前期準(zhǔn)備階段包括項目發(fā)起和項目準(zhǔn)備兩個部分。

1、項目發(fā)起。

項目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟 動準(zhǔn)備和前期調(diào)研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調(diào)查等。

實施PPP模式是一個系統(tǒng)工程，其復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實施團(tuán)隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組；二是制定具體工作實施方案，明確部門責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)和實施工作計劃安排等；三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)梳理城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構(gòu)建PPP項目庫。

2、項目準(zhǔn)備。

項目準(zhǔn)備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團(tuán)隊；二是項目協(xié)議；三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內(nèi)容（項目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資）；四是前期溝通，研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案；五是設(shè)計項目主要商業(yè)原則；六是財務(wù)分析，編制財務(wù)模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標(biāo)方式；雙方的主要權(quán)利和義務(wù)）；八是組織相關(guān)單位討論方案；九是實施方案公示和報批。

在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負(fù)擔(dān)得起，并要評估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協(xié)議。

聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案，關(guān)鍵是設(shè)計項目主要商業(yè)原則，進(jìn)行財務(wù)分析，編制財務(wù)模型。組織專家對項目實施方案進(jìn)行論證，并報市政府批準(zhǔn)和省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳備案。

（二）項目招投標(biāo)實施階段。

項目招投標(biāo)實施階段包括協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個部分。

1、協(xié)議編制。細(xì)化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項目的技術(shù)、商務(wù)邊界條件（如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃）；落實建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍（投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施）；研究和編制項目協(xié)議等法律文件（項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風(fēng)險和應(yīng)對措施等）；落實招標(biāo)條件。

2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息；投標(biāo)人

準(zhǔn)備投標(biāo)文件；制定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)細(xì)則和評標(biāo)程序；成立評標(biāo)工作組，開標(biāo)、組織評標(biāo)；編寫評標(biāo)報告，推薦候選人；與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項目協(xié)議，中標(biāo)人在約定時間

內(nèi)辦理好項目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項目審批有關(guān)事宜，正式與項目公司簽約。

（三）項目實施階段。

實施階段包括項目建設(shè)和項目運營兩個部分。

1、項目建設(shè)。首先，項目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設(shè)計合同、建設(shè)合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等；其次，項目公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行項目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對項目開發(fā)的過程進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責(zé)任主體。工程驗收試運營合格以后，開發(fā)階段結(jié)束，項目進(jìn)入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，約定特許經(jīng)營期限。在整個項目運營期間，項目公司應(yīng)按照協(xié)議要求對項目設(shè)施進(jìn)行運營、維護(hù)。為了確保項目的運營和維護(hù)按協(xié)定進(jìn)行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。

（四）合同終結(jié)階段。

轉(zhuǎn)移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內(nèi)容。

1、項目移交。特許經(jīng)營期滿后，項目公司要將項目的

經(jīng)營權(quán)（或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時）向政府移交。在移交時，政府應(yīng)注意項目是否處于良好運營和維護(hù)狀態(tài)，以便保證項目的繼續(xù)運營和服務(wù)提供的質(zhì)量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。因此，項目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

六、實施PPP模式的法律文本要點

（一）基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目在不同階段設(shè)計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)文件及項目合同的法律文本。上述文件構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高年、內(nèi)容和格式的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運用相關(guān)文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。

（二）資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項目的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書中要求潛在投標(biāo)人提供的，能夠證明其具備參加投標(biāo)競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容和格式。從實務(wù)操作的角度來看，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資項目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標(biāo)準(zhǔn)等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容及對應(yīng)內(nèi)容。在實際操作中應(yīng)根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

（1）項目概況。向潛在投標(biāo)人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標(biāo)人、項目規(guī)模、招標(biāo)內(nèi)容等。

（2）資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經(jīng)驗和業(yè)績資料證明、技術(shù)能力及管理能力證明、財務(wù)能力及實力證明、公司履約記錄等。

（3）聯(lián)合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯(lián)合體形式參與投標(biāo)競爭的潛在投標(biāo)人，除要求每一聯(lián)合體成員均需提交第（2）條要求提交的申請資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應(yīng)的其他要求。

（4）資格審查原則和程序。告知潛在投標(biāo)人資格審查的原則和程序

（5）資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標(biāo)人資格審查申請文件的格式要求。

（6）資格審查標(biāo)準(zhǔn)。包括經(jīng)驗和業(yè)績記錄的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)能力和管理能力的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、財務(wù)能力和市里的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、法律要求的資格評審標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）招標(biāo)法律文本

1、招標(biāo)文件的概念。招標(biāo)文件是指招標(biāo)人向潛在投標(biāo)人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標(biāo)文件所需的資料并向其通報招標(biāo)投標(biāo)將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標(biāo)文件是招標(biāo)投標(biāo)過程中最重要的文件之一。

2、招標(biāo)文件的組成和內(nèi)容

（1）招標(biāo)文件的一般構(gòu)成。一般包括：招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請書、投標(biāo)人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。

招標(biāo)公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請非特定多數(shù)投資人參加項目投標(biāo)的正式文件，適用于公開招標(biāo)。

投標(biāo)邀請書是非公開的、邀請?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參加項目投標(biāo)的正式文件。適用于邀請招標(biāo)，或者公開招標(biāo)經(jīng)過資格審查后符合資格條件的情況。

投標(biāo)人知悉招標(biāo)公告或者收到投標(biāo)邀請書后，可購買招標(biāo)文件。招標(biāo)文件由以下幾份文件組成：投標(biāo)人須知、擬簽訂合同（包括合同主要條款和合同樣式）、技術(shù)條款（包括擬招標(biāo)項目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求以及圖紙等），以及附件和其它要求招標(biāo)人提供的材料。

投標(biāo)人須知包括招標(biāo)項目概況、對投標(biāo)文件內(nèi)容的要求、對投標(biāo)文件格式的要求、參與招投標(biāo)的原則和程序、對投標(biāo)報價的要求、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法、附件和其他要求投標(biāo)人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標(biāo)人事先草擬好的。主要體現(xiàn)了招標(biāo)人的意志，合同的實質(zhì)性條款和內(nèi)容要求投標(biāo)人必須響應(yīng)。本著與資本市場需求匹配并提高招標(biāo)成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風(fēng)險分配原則，在內(nèi)容中合理分配雙方的責(zé)、權(quán)、利。技術(shù)條款包括擬招標(biāo)項目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求以及圖紙等。這部分內(nèi)容可以使投標(biāo)人更加詳盡地了解擬投標(biāo)項目的基本情況，為其是否參與項目投標(biāo)以及投標(biāo)報價決策提供參考。

各類招標(biāo)文件都包括前述幾項基本內(nèi)容。針對不用類型項目，有關(guān)部委又結(jié)合行業(yè)特點，對招標(biāo)文件的內(nèi)容構(gòu)成做了一些特殊規(guī)定。比如，對工程施工招標(biāo)文件，《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“對采用工程量清單招標(biāo)的，必須提供工程量清單”；對勘察設(shè)計招標(biāo)文件，《工程建設(shè)項目勘察設(shè)計招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“勘察設(shè)計范圍”和“對勘察設(shè)計進(jìn)度、階段與深度要求，勘察設(shè)計費用支付方式，對未中標(biāo)人是否給予補(bǔ)償及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”等規(guī)定。

（2）實質(zhì)性要求和條件必須列為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)文件中必須包括項目的技術(shù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報價要求、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標(biāo)人根據(jù)項目特點和招標(biāo)項目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實質(zhì)性條款列入招標(biāo)文件。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù)以及機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)等管理辦法的規(guī)定，除了《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，招標(biāo)文件中的實質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當(dāng)包括：明確規(guī)定投標(biāo)保證經(jīng)的數(shù)額、方式和交納方法；明確規(guī)定投標(biāo)有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時間；明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法；明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)及相應(yīng)要求；對采用工程量清單招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求；明確規(guī)定對投標(biāo)文件的簽署及密封要求等。

（四）投標(biāo)法律文本

1、投標(biāo)文件的組成。投標(biāo)文件時投標(biāo)人在通過了招標(biāo)項目的資格預(yù)審（如采用預(yù)審方式）以后，按照招標(biāo)文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對投標(biāo)人完成擬投標(biāo)項目的能力、報價，以及在擬投標(biāo)項目中準(zhǔn)備投入人力、物力、財力等方面的情況進(jìn)行描述。投標(biāo)文件通常由投標(biāo)人致函、授權(quán)委托書、投標(biāo)人資格文件、共同投標(biāo)協(xié)議（適用于聯(lián)合體）、技術(shù)和管理方案、財務(wù)方案、法律方案、投資人報價文件、投標(biāo)保函及其他等部分組成。

2、投標(biāo)文件的格式。以下給出投標(biāo)文件的一般性參考格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標(biāo)文件的具體要求靈活運用。

（1）投標(biāo)人致函。潛在投標(biāo)人書面對招標(biāo)文件中的實質(zhì)性要求作出承諾，包括但不限于：響應(yīng)招標(biāo)文件中擬簽訂的實質(zhì)性合同條款；一旦被選為中標(biāo)人履行中標(biāo)人義務(wù)；承諾投標(biāo)文件真實、準(zhǔn)確、完整、有效。

（2）授權(quán)委托書/聯(lián)合體授權(quán)委托書。潛在投標(biāo)人的法定代表人授權(quán)為投標(biāo)之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標(biāo)活動過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標(biāo)活動相關(guān)的一切事務(wù)具有法律效力。

（3）投標(biāo)人資格文件。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下材料（包括但不限于）：公司章程及法律地位證明；項目經(jīng)驗和業(yè)績資料證明；技術(shù)能力及管理能力證明；財務(wù)能力及實力證明。

（4）共同投標(biāo)協(xié)議（僅適用于聯(lián)合體投標(biāo)）。按照招標(biāo)文件要求提供聯(lián)合體投標(biāo)協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權(quán)利和義務(wù)。

（5）技術(shù)和管理方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件：為實施項目提出的建設(shè)、運營、維護(hù)的更先進(jìn)的技術(shù)建議和改造的合理化建議；為實施項目擬組建合理完整的項目管理機(jī)構(gòu)，包含項目管理機(jī)構(gòu)的部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績經(jīng)驗等內(nèi)容；招標(biāo)文件規(guī)定的技術(shù)及管理方面的其他方案。（6）財務(wù)方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件（包括但不限于）：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風(fēng)險分配分析、資本結(jié)構(gòu)、預(yù)計融資交割時間及其他重大事件進(jìn)度表；資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應(yīng)對方案；項目的財務(wù)分析。

（7）法律方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下材料（包括但不限于）：對擬簽訂合同的實質(zhì)性條款的逐條響應(yīng)；在招標(biāo)文件規(guī)定的范圍內(nèi)提出《項目合同偏差意見表》。

（8）投資人報價文件。按照招標(biāo)文件的規(guī)定對招標(biāo)標(biāo)的提出報價。

（9）投標(biāo)保函/投標(biāo)保證金。按照招標(biāo)文件規(guī)定的格式和金額提交的相應(yīng)的投標(biāo)保函或保證金。

3、投標(biāo)文件的編制與遞交

（1）投標(biāo)文件的編制?；A(chǔ)設(shè)施投融資項目實踐中，招標(biāo)文件通常會對投標(biāo)文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標(biāo)文件要求也有所區(qū)別。投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)文件提出的實質(zhì)性要求和條件做出響應(yīng)，如任何一項實質(zhì)性要求不能滿足，投標(biāo)文件將會被拒絕。實質(zhì)性要求和條件是指招標(biāo)文件中有關(guān)招標(biāo)項目的價格、計劃、技術(shù)規(guī)范、合同主要條款等。因此，響應(yīng)招標(biāo)文件的要求是投標(biāo)文件編制的基本前提。投標(biāo)人應(yīng)認(rèn)真研究、正確理解招標(biāo)文件的全部內(nèi)容，并按要求編制投標(biāo)文件。

（2）投標(biāo)文件的遞交。對于投標(biāo)文件的送達(dá)，應(yīng)注意以下幾個問題：一是投標(biāo)文件的提交截止時間。招標(biāo)文件中通常會明確規(guī)定投標(biāo)文件提交的時間，投標(biāo)文件必須在招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)截止時間之前送達(dá)。二是投標(biāo)文件的送達(dá)方式。投標(biāo)文件可以直接送達(dá)，即投標(biāo)人派授權(quán)代表直接將投標(biāo)文件按照規(guī)定的時間和地點送達(dá)，也可以通過郵寄方式送達(dá)。郵寄方式送達(dá)應(yīng)以招標(biāo)人實際收到時間為準(zhǔn)，而不是以“郵戳為準(zhǔn)”。三是投標(biāo)文件的送達(dá)地點。投標(biāo)人應(yīng)嚴(yán)格按照招標(biāo)文件規(guī)定的地址送達(dá)，特別是采用郵寄送達(dá)方式的，更需詳細(xì)核實地址。投標(biāo)人因遞交地點發(fā)生錯誤而逾期送達(dá)投標(biāo)文件的，將被招標(biāo)人拒絕接收。

（五）評標(biāo)法律文本

1、評標(biāo)文件的概念。評標(biāo)文件是指招標(biāo)人為了使得評標(biāo)工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實施而編制的指導(dǎo)文件，包括評標(biāo)工作紀(jì)律、評標(biāo)工作概述、評標(biāo)工作程序、評標(biāo)細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)等部分。

2、評標(biāo)文件的內(nèi)容。以下給出評標(biāo)文件的一般性參考格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標(biāo)文件的具體要求靈活運用。

（1）評標(biāo)工作紀(jì)律。根據(jù)國家法律及其他規(guī)定制定評標(biāo)紀(jì)律。

（2）評標(biāo)工作概述。一是評標(biāo)工作時間安排。詳細(xì)列明評標(biāo)工作開始及結(jié)束的時間安排。二是評標(biāo)辦法。根據(jù)項目的具體特點制定科學(xué)合理的評標(biāo)辦法，招標(biāo)文件已約定評標(biāo)辦法的通常不得隨意改變。三是評標(biāo)委員會。根據(jù)法律規(guī)定的要求成立評標(biāo)委員會，確定評標(biāo)專家的數(shù)量及各專業(yè)專家的人選。四是評標(biāo)委員會秘書組和會務(wù)組。評標(biāo)委員會下設(shè)秘書組和會務(wù)組全面支持評標(biāo)專家的工作并做好后勤保障。

（3）評標(biāo)工作程序。一是投標(biāo)文件的符合性審查：根據(jù)招標(biāo)文件的要求列明投標(biāo)文件符合性審查的標(biāo)準(zhǔn)。二是全面閱讀招標(biāo)文件和投標(biāo)文件：熟悉投標(biāo)文件及投標(biāo)文件的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，為綜合評估做準(zhǔn)備。三是要求投標(biāo)人進(jìn)行澄清（如有）：為協(xié)助審查、比較和評估投標(biāo)文件，向投標(biāo)人發(fā)出書面澄清通知（如有必要），要求投標(biāo)人對其投標(biāo)文件進(jìn)行澄清。四是分析投標(biāo)文件并匯總評標(biāo)專家意見：列明據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)原則和方法及評標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)細(xì)則進(jìn)行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標(biāo)報告草案：列明起草評標(biāo)報告草案的具體安排。六是形成評標(biāo)報告：列明形成正式評標(biāo)報告的具體安排。七是招標(biāo)人公布評標(biāo)結(jié)果：列明招標(biāo)人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

（4）評標(biāo)工作具體安排。在評標(biāo)工作起始時間范圍內(nèi)，詳細(xì)安排具體評標(biāo)工作的先后順序。（5）評標(biāo)細(xì)則。對應(yīng)招標(biāo)文件的要求，評標(biāo)細(xì)則包括：一是技術(shù)及管理方案評標(biāo)細(xì)則；二是財務(wù)方案評標(biāo)細(xì)則；三是法律方案評標(biāo)細(xì)則。

招標(biāo)人應(yīng)按照評標(biāo)文件的要求組織評標(biāo)，根據(jù)評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人的先后順序進(jìn)行澄清談判，并最終確定招標(biāo)結(jié)果。

（六）談判法律文本

1、談判文件的準(zhǔn)備。這里所講的談判，是指評標(biāo)結(jié)束后中標(biāo)候選人應(yīng)邀與招標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標(biāo)人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍(lán)本。談判文件中至少應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標(biāo)準(zhǔn)等事項。

在基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目實際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標(biāo)人在投標(biāo)文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標(biāo)文件非實質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標(biāo)候選人所提出的非實質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進(jìn)行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠(yuǎn)，相應(yīng)的合同條款也較為復(fù)雜。在實際操作中，若招標(biāo)人未能與排名第一的中標(biāo)候選人達(dá)成一致，則會轉(zhuǎn)向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進(jìn)行多輪，則須以談判文件為基礎(chǔ)，以談判備忘錄的形式及時確認(rèn)每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達(dá)成一致。雙方的授權(quán)代表人應(yīng)在每輪談判成果文件上簽字確認(rèn)，并各執(zhí)一份留檔保存。經(jīng)雙方簽字確認(rèn)的談判文件結(jié)合招標(biāo)文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據(jù)。

（七）項目合同

1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標(biāo)人的政府與通過項目法人招標(biāo)選擇的中標(biāo)人（社會投資人）依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險分配的協(xié)議。

基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，2002年建設(shè)部頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（建城〔2002〕272號）及隨后一系列鼓勵公用事業(yè)市場化運作的政策進(jìn)一步推動了以特許經(jīng)營為主要方式的公用事業(yè)市場化進(jìn)程。如此一來，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目與特許經(jīng)營變得關(guān)系密切。2004年建設(shè)部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃?xì)?、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知》（建城〔2004〕162號），使得公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經(jīng)營協(xié)議的組成。

2、項目合同的組成?；A(chǔ)設(shè)施投融資項目的合同根據(jù)特許經(jīng)營的模式可以分為投資型特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議和經(jīng)營性特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

（1）投資型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括特許經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容和范圍（如產(chǎn)品或服務(wù)種類、地域范圍等）；有關(guān)資本性投資的規(guī)定；產(chǎn)品或服務(wù)價格；產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量；產(chǎn)品或服務(wù)銷售數(shù)量；銷售收入結(jié)算；重要生產(chǎn)要素采購；關(guān)于保證持續(xù)提供公用產(chǎn)品或服務(wù)的規(guī)定；運營和資產(chǎn)管理辦法；特許權(quán)取得人的信息報告義務(wù)；混業(yè)經(jīng)營限制；一般補(bǔ)償；資產(chǎn)移交；爭議解決；特許權(quán)的更改或終止；特許權(quán)協(xié)議終止的補(bǔ)償；其他。

（2）經(jīng)營型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括委托或租賃經(jīng)營資產(chǎn)的范圍；提供產(chǎn)品、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量；對管理費、租金或經(jīng)營收入定價；激勵機(jī)制（對特許權(quán)取得人超額完成協(xié)議目標(biāo)的獎勵或懲罰的規(guī)定）；委托資產(chǎn)的維護(hù)和保養(yǎng)義務(wù)；關(guān)于資本性支出的規(guī)定；協(xié)議生效后和協(xié)議終止時對資產(chǎn)移交的規(guī)定；特許權(quán)取得人的報告義務(wù)；合同履約擔(dān)保；爭議解決；合同變更和終止；其他。

3、項目合同的訂立

（1）訂立合同的原則。一是平等原則。合同當(dāng)事人的法律地位平等，即享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的資格是平等的，一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。市場經(jīng)濟(jì)中交易雙方的關(guān)系實質(zhì)上是一種平等的契約關(guān)系，因此，在訂立合同中一方當(dāng)事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強(qiáng)迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之間的法律行為，只有訂立合同的當(dāng)事人平等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，不受任何單位和個人的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民事主體在民事活動中享有自主決策權(quán)，其合同的民事權(quán)利可以抗御非正當(dāng)行使的國家權(quán)力，也不受其他民事主體的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則有以下含義：

第一，合同當(dāng)事人有訂立或者不訂立合同的自由；

第二，當(dāng)事人有選擇合同相對人、合同內(nèi)容和合同形式的自由，即有權(quán)決定于誰訂立合同、有權(quán)擬定或者接受合同條款、有權(quán)以書面或者口頭形式訂立合同。

三是公平原則。合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)。在合同的訂立和履行中，合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)正當(dāng)行使合同權(quán)利和履行合同義務(wù)，兼顧他人利益，使當(dāng)事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當(dāng)事人在享有權(quán)利的同時，也要承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，取得的利益要與付出的代價相適應(yīng)。

四是誠實信用原則。合同當(dāng)事人在訂立合同、行使權(quán)力、履行義務(wù)中，都應(yīng)當(dāng)遵循誠實信用原則。這是市場經(jīng)濟(jì)活動中形成的道德規(guī)則，它要求人們在交易活動（訂立和履行合同）中講究信用，恪守諾言，誠實不欺。在行使權(quán)力時應(yīng)當(dāng)充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務(wù)要忠實履行。五是合法性原則。合同當(dāng)事人在訂立及履行合同時，合同形式和內(nèi)容各構(gòu)成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強(qiáng)行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。（2）訂立合同的要求。招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)特殊規(guī)定。

一是訂立合同的形式要求。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。即：法律要求中標(biāo)通知書發(fā)出后雙方應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。因此，通過招標(biāo)訂立的合同是要式合同。

二是訂立合同的內(nèi)容要求。應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件確定合同內(nèi)容。招標(biāo)文件與投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括合同的全部內(nèi)容。所有的合同內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中有體現(xiàn)：一部分合同內(nèi)容是確定的，不容投標(biāo)人變更的，如技術(shù)要求等，否則就構(gòu)成重大偏差；另一部分是要求投標(biāo)人明確的，如報價。投標(biāo)文件只能按照招標(biāo)文件要求編制，因此，如果出現(xiàn)合同應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容在招標(biāo)文件中沒有明確，也沒有要求投標(biāo)文件明確的情況時，則責(zé)任應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)人承擔(dān)。

三是訂立合同的時間要求。中標(biāo)通知書發(fā)出后，應(yīng)當(dāng)盡快訂立合同。這是招標(biāo)人提高采購效率、投標(biāo)人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發(fā)生變化，也會使投標(biāo)報價時的競爭失去意義。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定“投標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同?！薄对u標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第49條規(guī)定：“中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人應(yīng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，同時通知未中標(biāo)人，并與中標(biāo)人在30個工作日之內(nèi)簽訂合同”。

四是訂立合同接受監(jiān)督的要求。在合同訂立過程中，投標(biāo)招標(biāo)監(jiān)督部門仍然要進(jìn)行監(jiān)督?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第47條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自確定中標(biāo)人之日起15日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況報告”。五是按照招標(biāo)文件范本訂立合同的要求。招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃?xì)?、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的合同條款及格式的規(guī)定。

在項目實踐中，最重要的法律文本是招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和項目合同法律文本。從締約的程序來看，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和項目合同分別對應(yīng)著締約的三個階段—要約邀請、要約和承諾。招標(biāo)文件就是向非特定多數(shù)（或者特定）潛在投資人發(fā)出的訂立合同的要約邀請；投標(biāo)人遞交投標(biāo)文件相當(dāng)于要約；而通過評標(biāo)、澄清和談判，投標(biāo)人和招標(biāo)人最終達(dá)成相互承諾，項目合同的達(dá)成和簽署代表締約過程的結(jié)束。

政府在起草招標(biāo)文件時，應(yīng)體現(xiàn)自己的意志，在合理的范圍內(nèi)保護(hù)自己的合法權(quán)益，降低運作項目的風(fēng)險，但是這種保護(hù)應(yīng)遵循合理風(fēng)險分配原則，不能超過適當(dāng)?shù)某潭?。因為投?biāo)人一般在其熟悉的專業(yè)領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗，可以更加合理的控制風(fēng)險，但在項目建設(shè)的另外一些領(lǐng)域（如征地拆遷、完成前期工作等）并不具有這種能力，如果分配給投標(biāo)人的風(fēng)險過多，將導(dǎo)致其過高估計風(fēng)險。在報價時相應(yīng)要求較高的公共產(chǎn)品（或服務(wù)）價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴(yán)重的是，如果招標(biāo)文件中的風(fēng)險分配過于不合理，投標(biāo)人就有可能認(rèn)為項目根本不可行而不參與投標(biāo)，這就會帶來流標(biāo)的風(fēng)險。實踐中，確實有一些自身條件比較好的項目，因為招標(biāo)文件過于傾向招標(biāo)人，使得投標(biāo)人普遍心存疑慮、放棄投標(biāo)而導(dǎo)致流標(biāo)。因此，理性而富于招商經(jīng)驗的政府一般都會在咨詢顧問團(tuán)隊的協(xié)助下，按照第五章的風(fēng)險分配原則來制訂招標(biāo)文件，以保證項目招商和未來實施的順利。

在制作投標(biāo)文件時，投標(biāo)人把更多關(guān)注放在報價和投標(biāo)文件的內(nèi)容上，但在實踐中，投標(biāo)文件的形式也同樣重要。一是招標(biāo)文件要求的投標(biāo)資料非常豐富，評標(biāo)時間又非常有限，如果投標(biāo)人不按統(tǒng)一形式提交資料，將不利于評標(biāo)人快速定位有效信息，并給出合理評價，這對投標(biāo)人不利。二是投標(biāo)文件中有些格式的規(guī)定事關(guān)重大。比如投標(biāo)文件的簽署，有的招標(biāo)文件要求投標(biāo)人每頁小簽，有的要求投標(biāo)文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標(biāo)文件中不能出現(xiàn)投標(biāo)人的信息，否則廢標(biāo)。但在實際中，時常發(fā)現(xiàn)違反上述形式規(guī)定而被廢標(biāo)的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作PPP項目時一定要注意關(guān)鍵節(jié)點，謹(jǐn)小慎微、做好細(xì)節(jié)。

第二篇：PPP模式的項目運作流程

PPP模式的項目運作流程

一、操作基礎(chǔ)

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機(jī)制”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務(wù)合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機(jī)制和制度設(shè)計。推廣PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實現(xiàn)社會福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運行的效率和能力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設(shè)、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務(wù)費用，三是前兩種方式的結(jié)合。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

(一)打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競爭機(jī)制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設(shè)和運營等;鼓勵有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內(nèi)外市場能力的大型 市政公用服務(wù)企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進(jìn)行打包，擴(kuò)大市場規(guī)模。

(二)落實費價政策。將市政公用服務(wù)價格收費或政府支付服務(wù)費作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。政府要合理確定費價標(biāo)準(zhǔn)，完善價格調(diào)整機(jī)制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務(wù)費和補(bǔ)貼，既保護(hù)消費者權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務(wù)費應(yīng)通過競爭程序確定，并納入地方財政預(yù)算管理。向用戶收費的各類市政公用產(chǎn)品價格，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行成本監(jiān)審并及時調(diào)整到位，價格不到位的，政府應(yīng)予以補(bǔ)貼。

(三)規(guī)范運行操作。按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP的項目，強(qiáng)化項目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場運作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC)，具體負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運營、管養(yǎng)和服務(wù);政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責(zé)、利;強(qiáng)化項目實施的全過程監(jiān)管。

1、做好項目前期論證。開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強(qiáng)前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設(shè)計或咨詢機(jī)構(gòu)編制實施方案。實施方案應(yīng)包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務(wù)測算與風(fēng)險分析、實施進(jìn)度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機(jī)構(gòu)、運營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實施方案進(jìn)行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務(wù)的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。

2、通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴。城市政府應(yīng)及時將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照《國家招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務(wù)價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項目名稱、內(nèi)容;范圍、期限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn);服務(wù)費標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制;特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔(dān) 保;特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標(biāo)準(zhǔn);項目終止的條件、流程和終止補(bǔ)償;違約責(zé)任;爭議解決方式等內(nèi)容;以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等;項目公司獨立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

(四)把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是建立長期的政府與企業(yè)合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。二是建立合理的利益共享機(jī)制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)項目建設(shè)運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。三是建立平等的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風(fēng)險的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險。四是建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績效評價機(jī)制。政府對PPP項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價格和項目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險管控和退出機(jī)制，禁止政府為項目擔(dān)保，防范項目風(fēng)險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風(fēng)險應(yīng)注意及時規(guī)避。

(五)實行分類指導(dǎo)，完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的可持續(xù)的投資、補(bǔ)貼與價格協(xié)同機(jī)制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強(qiáng)化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機(jī)制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進(jìn)條件成熟項目的招商招標(biāo)工作。各部門不得另行設(shè)置限制民間投資進(jìn)入的附加條件。

(六)試點先行，逐步規(guī)范。優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理 處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴(kuò)建和運營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進(jìn)行試點推進(jìn)，通過總結(jié)經(jīng)驗，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴(kuò)大對社會資本全面開放提供指導(dǎo)。

(七)建立信用評級和黑名單制度。各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進(jìn)行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機(jī)構(gòu)將予以通報。

三、基礎(chǔ)設(shè)施項目分類及應(yīng)用PPP的方式(一)城市基礎(chǔ)設(shè)施分類

根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)性質(zhì)及用途，分為以下七類。

1、涉水項目：包括城鎮(zhèn)供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。

2、燃?xì)夂湍茉错椖浚喊ü艿廊細(xì)?、CNG燃?xì)?、LNG燃?xì)狻⒓託庹?、加油站及管網(wǎng)等。

3、環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目：包括垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。

4、城市道路交通及園林綠化項目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

5、綜合管廊項目：包括城市共同溝、綜合管廊等。

6、供熱項目：包括熱源廠、供熱管網(wǎng)、換熱站等。

7、市政公用設(shè)施管養(yǎng)項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護(hù)、園林綠化管理養(yǎng)護(hù)等。

(二)應(yīng)用PPP的方式

按照上述七類項目的經(jīng)營特性及向使用者收費的可行性，實施不同的PPP模式。

1、采用合資合作和特許經(jīng)營方式。此類項目收費或價格形成機(jī)制較為健全，可以通過“使用者付費”實現(xiàn)投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃?xì)?、CNG燃?xì)?、LNG燃?xì)狻⒓託庹镜软椖?，城市供熱等項目?/p>

2、采用政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營組合方式。此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營，但建設(shè)周期長、投資多、風(fēng)險大、回收期長或者壟斷性等特點，單 靠市場機(jī)制難以達(dá)到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營，并且應(yīng)以控股和參股等方式進(jìn)行。準(zhǔn)經(jīng)營性項目實施特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)相結(jié)合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網(wǎng)一體化項目，環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目中的垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾處理焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。

3、采用政府購買服務(wù)方式。此類項目經(jīng)濟(jì)上的顯著特點是為社會提供的服務(wù)，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護(hù)、園林綠化管養(yǎng)項目等。

四、PPP項目承接主體的準(zhǔn)入條件

按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規(guī)范設(shè)置必要的社會投資人準(zhǔn)入門檻，保障社會大眾和政府的權(quán)益，主要方面如下：

(一)信用與信譽良好。投資人要有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力;重合同、守信用，具有社會責(zé)任感。

(二)具有建設(shè)營造、經(jīng)營管理、運營維護(hù)同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或經(jīng)驗。投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術(shù)能力，必須具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗豐富。

(三)資金充足，具有較強(qiáng)的財務(wù)與融資能力。投資人要具備良好的財務(wù)實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

(四)專業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團(tuán)隊。

(五)設(shè)備配置等要素實力良好。投資人要擁有專業(yè)的設(shè)備及完成服務(wù)所必須的其他重要要素資源。

(六)質(zhì)量安全管理體系完善。近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，投資人主動防范的意識強(qiáng)、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規(guī)運營。

在設(shè)置具體PPP項目準(zhǔn)入條件時，應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準(zhǔn)入條件設(shè)置的規(guī)范、合理和可操作性。

五、PPP模式運作的基本流程(一)項目前期準(zhǔn)備階段

在PPP模式中，項目前期準(zhǔn)備階段包括項目發(fā)起和項目準(zhǔn)備兩個部分。

1、項目發(fā)起。項目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟

動準(zhǔn)備和前期調(diào)研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調(diào)查等。實施PPP模式是一個系統(tǒng)工程，其復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實施團(tuán)隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組;二是制定具體工作實施方案，明確部門責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)和實施工作計劃安排等;三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)梳理城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構(gòu)建PPP項目庫。

2、項目準(zhǔn)備。項目準(zhǔn)備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團(tuán)隊;二是項目協(xié)議;三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內(nèi)容(項目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資);四是前期溝通，研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案;五是設(shè)計項目主要商業(yè)原則;六是財務(wù)分析，編制財務(wù)模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標(biāo)方式;雙方的主要權(quán)利和義務(wù));八是組織相關(guān)單位討論方案;九是實施方案公示和報批。

在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負(fù)擔(dān)得起，并要評估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協(xié)議。

聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案，關(guān)鍵是設(shè)計項目主要商業(yè)原則，進(jìn)行財務(wù)分析，編制財務(wù)模型。組織專家對項目實施方案進(jìn)行論證，并報市政府批準(zhǔn)和省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳備案。

(二)項目招投標(biāo)實施階段。項目招投標(biāo)實施階段包括協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個部分。

1、協(xié)議編制。細(xì)化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項目的技術(shù)、商務(wù)邊界條件(如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃);落實建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍(投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施);研究和編制項目協(xié)議等法律文件(項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風(fēng)險 和應(yīng)對措施等);落實招標(biāo)條件。

2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息;投標(biāo)人

準(zhǔn)備投標(biāo)文件;制定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)細(xì)則和評標(biāo)程序;成立評標(biāo)工作組，開標(biāo)、組織評標(biāo);編寫評標(biāo)報告，推薦候選人;與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項目協(xié)議，中標(biāo)人在約定時間

內(nèi)辦理好項目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項目審批有關(guān)事宜，正式與項目公司簽約。

(三)項目實施階段。實施階段包括項目建設(shè)和項目運營兩個部分。

1、項目建設(shè)。首先，項目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設(shè)計合同、建設(shè)合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等;其次，項目公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行項目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對項目開發(fā)的過程進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責(zé)任主體。工程驗收試運營合格以后，開發(fā)階段結(jié)束，項目進(jìn)入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，約定特許經(jīng)營期限。在整個項目運營期間，項目公司應(yīng)按照協(xié)議要求對項目設(shè)施進(jìn)行運營、維護(hù)。為了確保項目的運營和維護(hù)按協(xié)定進(jìn)行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。

(四)合同終結(jié)階段。轉(zhuǎn)移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內(nèi)容。

1、項目移交。特許經(jīng)營期滿后，項目公司要將項目的

經(jīng)營權(quán)(或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時)向政府移交。在移交時，政府應(yīng)注意項目是否處于良好運營和維護(hù)狀態(tài)，以便保證項目的繼續(xù)運營和服務(wù)提供的質(zhì)量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。因此，項目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

六、實施PPP模式的法律文本要點

(一)基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目在不同階段設(shè)計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)文件及項目合同的法律文本。上述文件構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高 年、內(nèi)容和格式的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運用相關(guān)文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。

(二)資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項目的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書中要求潛在投標(biāo)人提供的，能夠證明其具備參加投標(biāo)競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容和格式。從實務(wù)操作的角度來看，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資項目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標(biāo)準(zhǔn)等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容及對應(yīng)內(nèi)容。在實際操作中應(yīng)根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

(1)項目概況。向潛在投標(biāo)人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標(biāo)人、項目規(guī)模、招標(biāo)內(nèi)容等。

(2)資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經(jīng)驗和業(yè)績資料證明、技術(shù)能力及管理能力證明、財務(wù)能力及實力證明、公司履約記錄等。

(3)聯(lián)合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯(lián)合體形式參與投標(biāo)競爭的潛在投標(biāo)人，除要求每一聯(lián)合體成員均需提交第(2)條要求提交的申請資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應(yīng)的其他要求。

(4)資格審查原則和程序。告知潛在投標(biāo)人資格審查的原則和程序

(5)資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標(biāo)人資格審查申請文件的格式要求。

(6)資格審查標(biāo)準(zhǔn)。包括經(jīng)驗和業(yè)績記錄的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)能力和管理能力的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、財務(wù)能力和市里的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、法律要求的資格評審標(biāo)準(zhǔn)等。

(三)招標(biāo)法律文本

1、招標(biāo)文件的概念。招標(biāo)文件是指招標(biāo)人向潛在投標(biāo)人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標(biāo)文件所需的資料并向其通報招標(biāo)投標(biāo)將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標(biāo)文件是招標(biāo)投標(biāo)過程中最重要的文件之一。

2、招標(biāo)文件的組成和內(nèi)容

(1)招標(biāo)文件的一般構(gòu)成。一般包括：招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請書、投標(biāo)人須知、擬 簽訂合同、技術(shù)條款等。

招標(biāo)公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請非特定多數(shù)投資人參加項目投標(biāo)的正式文件，適用于公開招標(biāo)。

投標(biāo)邀請書是非公開的、邀請?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參加項目投標(biāo)的正式文件。適用于邀請招標(biāo)，或者公開招標(biāo)經(jīng)過資格審查后符合資格條件的情況。

投標(biāo)人知悉招標(biāo)公告或者收到投標(biāo)邀請書后，可購買招標(biāo)文件。招標(biāo)文件由以下幾份文件組成：投標(biāo)人須知、擬簽訂合同(包括合同主要條款和合同樣式)、技術(shù)條款(包括擬招標(biāo)項目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求以及圖紙等)，以及附件和其它要求招標(biāo)人提供的材料。

投標(biāo)人須知包括招標(biāo)項目概況、對投標(biāo)文件內(nèi)容的要求、對投標(biāo)文件格式的要求、參與招投標(biāo)的原則和程序、對投標(biāo)報價的要求、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法、附件和其他要求投標(biāo)人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標(biāo)人事先草擬好的。主要體現(xiàn)了招標(biāo)人的意志，合同的實質(zhì)性條款和內(nèi)容要求投標(biāo)人必須響應(yīng)。本著與資本市場需求匹配并提高招標(biāo)成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風(fēng)險分配原則，在內(nèi)容中合理分配雙方的責(zé)、權(quán)、利。

技術(shù)條款包括擬招標(biāo)項目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求以及圖紙等。這部分內(nèi)容可以使投標(biāo)人更加詳盡地了解擬投標(biāo)項目的基本情況，為其是否參與項目投標(biāo)以及投標(biāo)報價決策提供參考。

各類招標(biāo)文件都包括前述幾項基本內(nèi)容。針對不用類型項目，有關(guān)部委又結(jié)合行業(yè)特點，對招標(biāo)文件的內(nèi)容構(gòu)成做了一些特殊規(guī)定。比如，對工程施工招標(biāo)文件，《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“對采用工程量清單招標(biāo)的，必須提供工程量清單”;對勘察設(shè)計招標(biāo)文件，《工程建設(shè)項目勘察設(shè)計招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“勘察設(shè)計范圍”和“對勘察設(shè)計進(jìn)度、階段與深度要求，勘察設(shè)計費用支付方式，對未中標(biāo)人是否給予補(bǔ)償及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”等規(guī)定。

(2)實質(zhì)性要求和條件必須列為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)文件中必須包括項目的技術(shù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報價要求、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標(biāo)人根據(jù)項目特點和招標(biāo)項目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實質(zhì)性條款列入招標(biāo)文件。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù) 以及機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)等管理辦法的規(guī)定，除了《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，招標(biāo)文件中的實質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當(dāng)包括：明確規(guī)定投標(biāo)保證經(jīng)的數(shù)額、方式和交納方法;明確規(guī)定投標(biāo)有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時間;明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法;明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法;明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)及相應(yīng)要求;對采用工程量清單招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求;明確規(guī)定對投標(biāo)文件的簽署及密封要求等。

(四)投標(biāo)法律文本

1、投標(biāo)文件的組成。投標(biāo)文件時投標(biāo)人在通過了招標(biāo)項目的資格預(yù)審(如采用預(yù)審方式)以后，按照招標(biāo)文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對投標(biāo)人完成擬投標(biāo)項目的能力、報價，以及在擬投標(biāo)項目中準(zhǔn)備投入人力、物力、財力等方面的情況進(jìn)行描述。投標(biāo)文件通常由投標(biāo)人致函、授權(quán)委托書、投標(biāo)人資格文件、共同投標(biāo)協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術(shù)和管理方案、財務(wù)方案、法律方案、投資人報價文件、投標(biāo)保函及其他等部分組成。

2、投標(biāo)文件的格式。以下給出投標(biāo)文件的一般性參考格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標(biāo)文件的具體要求靈活運用。

(1)投標(biāo)人致函。潛在投標(biāo)人書面對招標(biāo)文件中的實質(zhì)性要求作出承諾，包括但不限于：響應(yīng)招標(biāo)文件中擬簽訂的實質(zhì)性合同條款;一旦被選為中標(biāo)人履行中標(biāo)人義務(wù);承諾投標(biāo)文件真實、準(zhǔn)確、完整、有效。

(2)授權(quán)委托書/聯(lián)合體授權(quán)委托書。潛在投標(biāo)人的法定代表人授權(quán)為投標(biāo)之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標(biāo)活動過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標(biāo)活動相關(guān)的一切事務(wù)具有法律效力。

(3)投標(biāo)人資格文件。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位證明;項目經(jīng)驗和業(yè)績資料證明;技術(shù)能力及管理能力證明;財務(wù)能力及實力證明。

(4)共同投標(biāo)協(xié)議(僅適用于聯(lián)合體投標(biāo))。按照招標(biāo)文件要求提供聯(lián)合體投標(biāo)協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權(quán)利和義務(wù)。

(5)技術(shù)和管理方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件：為實施項目提出的建設(shè)、運營、維護(hù)的更先進(jìn)的技術(shù)建議和改造的合理化建議;為實施項目擬組建合理完整的項目管理機(jī)構(gòu)，包含項目管理機(jī)構(gòu)的部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績經(jīng)驗等 內(nèi)容;招標(biāo)文件規(guī)定的技術(shù)及管理方面的其他方案。

(6)財務(wù)方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件(包括但不限于)：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風(fēng)險分配分析、資本結(jié)構(gòu)、預(yù)計融資交割時間及其他重大事件進(jìn)度表;資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應(yīng)對方案;項目的財務(wù)分析。

(7)法律方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：對擬簽訂合同的實質(zhì)性條款的逐條響應(yīng);在招標(biāo)文件規(guī)定的范圍內(nèi)提出《項目合同偏差意見表》。

(8)投資人報價文件。按照招標(biāo)文件的規(guī)定對招標(biāo)標(biāo)的提出報價。

(9)投標(biāo)保函/投標(biāo)保證金。按照招標(biāo)文件規(guī)定的格式和金額提交的相應(yīng)的投標(biāo)保函或保證金。

3、投標(biāo)文件的編制與遞交

(1)投標(biāo)文件的編制?；A(chǔ)設(shè)施投融資項目實踐中，招標(biāo)文件通常會對投標(biāo)文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標(biāo)文件要求也有所區(qū)別。投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)文件提出的實質(zhì)性要求和條件做出響應(yīng)，如任何一項實質(zhì)性要求不能滿足，投標(biāo)文件將會被拒絕。實質(zhì)性要求和條件是指招標(biāo)文件中有關(guān)招標(biāo)項目的價格、計劃、技術(shù)規(guī)范、合同主要條款等。因此，響應(yīng)招標(biāo)文件的要求是投標(biāo)文件編制的基本前提。投標(biāo)人應(yīng)認(rèn)真研究、正確理解招標(biāo)文件的全部內(nèi)容，并按要求編制投標(biāo)文件。

(2)投標(biāo)文件的遞交。對于投標(biāo)文件的送達(dá)，應(yīng)注意以下幾個問題：一是投標(biāo)文件的提交截止時間。招標(biāo)文件中通常會明確規(guī)定投標(biāo)文件提交的時間，投標(biāo)文件必須在招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)截止時間之前送達(dá)。二是投標(biāo)文件的送達(dá)方式。投標(biāo)文件可以直接送達(dá)，即投標(biāo)人派授權(quán)代表直接將投標(biāo)文件按照規(guī)定的時間和地點送達(dá)，也可以通過郵寄方式送達(dá)。郵寄方式送達(dá)應(yīng)以招標(biāo)人實際收到時間為準(zhǔn)，而不是以“郵戳為準(zhǔn)”。三是投標(biāo)文件的送達(dá)地點。投標(biāo)人應(yīng)嚴(yán)格按照招標(biāo)文件規(guī)定的地址送達(dá)，特別是采用郵寄送達(dá)方式的，更需詳細(xì)核實地址。投標(biāo)人因遞交地點發(fā)生錯誤而逾期送達(dá)投標(biāo)文件的，將被招標(biāo)人拒絕接收。

(五)評標(biāo)法律文本

1、評標(biāo)文件的概念。評標(biāo)文件是指招標(biāo)人為了使得評標(biāo)工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實施而編制的指導(dǎo)文件，包括評標(biāo)工作紀(jì)律、評標(biāo)工作概述、評標(biāo)工作程序、評標(biāo)細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)等部分。

2、評標(biāo)文件的內(nèi)容。以下給出評標(biāo)文件的一般性參考格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實際 操作中可根據(jù)項目特點及招標(biāo)文件的具體要求靈活運用。

(1)評標(biāo)工作紀(jì)律。根據(jù)國家法律及其他規(guī)定制定評標(biāo)紀(jì)律。

(2)評標(biāo)工作概述。一是評標(biāo)工作時間安排。詳細(xì)列明評標(biāo)工作開始及結(jié)束的時間安排。二是評標(biāo)辦法。根據(jù)項目的具體特點制定科學(xué)合理的評標(biāo)辦法，招標(biāo)文件已約定評標(biāo)辦法的通常不得隨意改變。三是評標(biāo)委員會。根據(jù)法律規(guī)定的要求成立評標(biāo)委員會，確定評標(biāo)專家的數(shù)量及各專業(yè)專家的人選。四是評標(biāo)委員會秘書組和會務(wù)組。評標(biāo)委員會下設(shè)秘書組和會務(wù)組全面支持評標(biāo)專家的工作并做好后勤保障。

(3)評標(biāo)工作程序。一是投標(biāo)文件的符合性審查：根據(jù)招標(biāo)文件的要求列明投標(biāo)文件符合性審查的標(biāo)準(zhǔn)。二是全面閱讀招標(biāo)文件和投標(biāo)文件：熟悉投標(biāo)文件及投標(biāo)文件的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，為綜合評估做準(zhǔn)備。三是要求投標(biāo)人進(jìn)行澄清(如有)：為協(xié)助審查、比較和評估投標(biāo)文件，向投標(biāo)人發(fā)出書面澄清通知(如有必要)，要求投標(biāo)人對其投標(biāo)文件進(jìn)行澄清。四是分析投標(biāo)文件并匯總評標(biāo)專家意見：列明據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)原則和方法及評標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)細(xì)則進(jìn)行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標(biāo)報告草案：列明起草評標(biāo)報告草案的具體安排。六是形成評標(biāo)報告：列明形成正式評標(biāo)報告的具體安排。七是招標(biāo)人公布評標(biāo)結(jié)果：列明招標(biāo)人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

(4)評標(biāo)工作具體安排。在評標(biāo)工作起始時間范圍內(nèi)，詳細(xì)安排具體評標(biāo)工作的先后順序。

(5)評標(biāo)細(xì)則。對應(yīng)招標(biāo)文件的要求，評標(biāo)細(xì)則包括：一是技術(shù)及管理方案評標(biāo)細(xì)則;二是財務(wù)方案評標(biāo)細(xì)則;三是法律方案評標(biāo)細(xì)則。

招標(biāo)人應(yīng)按照評標(biāo)文件的要求組織評標(biāo)，根據(jù)評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人的先后順序進(jìn)行澄清談判，并最終確定招標(biāo)結(jié)果。

(六)談判法律文本

1、談判文件的準(zhǔn)備。這里所講的談判，是指評標(biāo)結(jié)束后中標(biāo)候選人應(yīng)邀與招標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標(biāo)人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍(lán)本。談判文件中至少應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標(biāo)準(zhǔn)等事項。

在基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目實際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標(biāo)人在投標(biāo)文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標(biāo)文件非實質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標(biāo)候選人所提出的非實質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及 可行性進(jìn)行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠(yuǎn)，相應(yīng)的合同條款也較為復(fù)雜。在實際操作中，若招標(biāo)人未能與排名第一的中標(biāo)候選人達(dá)成一致，則會轉(zhuǎn)向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進(jìn)行多輪，則須以談判文件為基礎(chǔ)，以談判備忘錄的形式及時確認(rèn)每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達(dá)成一致。雙方的授權(quán)代表人應(yīng)在每輪談判成果文件上簽字確認(rèn)，并各執(zhí)一份留檔保存。經(jīng)雙方簽字確認(rèn)的談判文件結(jié)合招標(biāo)文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據(jù)。

(七)項目合同

1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標(biāo)人的政府與通過項目法人招標(biāo)選擇的中標(biāo)人(社會投資人)依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險分配的協(xié)議。

基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，2002年建設(shè)部頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》(建城〔2002〕272號)及隨后一系列鼓勵公用事業(yè)市場化運作的政策進(jìn)一步推動了以特許經(jīng)營為主要方式的公用事業(yè)市場化進(jìn)程。如此一來，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目與特許經(jīng)營變得關(guān)系密切。2004年建設(shè)部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃?xì)?、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知》(建城〔2004〕162號)，使得公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經(jīng)營協(xié)議的組成。

2、項目合同的組成?；A(chǔ)設(shè)施投融資項目的合同根據(jù)特許經(jīng)營的模式可以分為投資型特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議和經(jīng)營性特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

(1)投資型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括特許經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容和范圍(如產(chǎn)品或服務(wù)種類、地域范圍等);有關(guān)資本性投資的規(guī)定;產(chǎn)品或服務(wù)價格;產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量;產(chǎn)品或服務(wù)銷售數(shù)量;銷售收入結(jié)算;重要生產(chǎn)要素采購;關(guān)于保證持續(xù)提供公用產(chǎn)品或服務(wù)的規(guī)定;運營和資產(chǎn)管理辦法;特許權(quán)取得人的信息報告義務(wù);混業(yè)經(jīng)營限制;一般補(bǔ)償;資產(chǎn)移交;爭議解決;特許權(quán)的更改或終止;特許權(quán)協(xié)議終止的補(bǔ)償;其他。

(2)經(jīng)營型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括委托或租賃經(jīng)營資產(chǎn)的范圍;提供產(chǎn)品、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量;對管理費、租金或經(jīng)營收入定價;激勵機(jī)制(對特許權(quán)取得人超額完成協(xié)議目標(biāo)的獎勵或懲罰的規(guī)定);委托資產(chǎn)的維護(hù)和保養(yǎng)義務(wù);關(guān)于資本性支出的規(guī)定;協(xié)議生效后和協(xié)議終止時對資產(chǎn)移交的規(guī)定;特許權(quán)取得人的報告義務(wù);合同 履約擔(dān)保;爭議解決;合同變更和終止;其他。

3、項目合同的訂立

(1)訂立合同的原則。一是平等原則。合同當(dāng)事人的法律地位平等，即享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的資格是平等的，一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。市場經(jīng)濟(jì)中交易雙方的關(guān)系實質(zhì)上是一種平等的契約關(guān)系，因此，在訂立合同中一方當(dāng)事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強(qiáng)迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之間的法律行為，只有訂立合同的當(dāng)事人平等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，不受任何單位和個人的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民事主體在民事活動中享有自主決策權(quán)，其合同的民事權(quán)利可以抗御非正當(dāng)行使的國家權(quán)力，也不受其他民事主體的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當(dāng)事人有訂立或者不訂立合同的自由;第二，當(dāng)事人有選擇合同相對人、合同內(nèi)容和合同形式的自由，即有權(quán)決定于誰訂立合同、有權(quán)擬定或者接受合同條款、有權(quán)以書面或者口頭形式訂立合同。三是公平原則。合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)。在合同的訂立和履行中，合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)正當(dāng)行使合同權(quán)利和履行合同義務(wù)，兼顧他人利益，使當(dāng)事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當(dāng)事人在享有權(quán)利的同時，也要承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，取得的利益要與付出的代價相適應(yīng)。四是誠實信用原則。合同當(dāng)事人在訂立合同、行使權(quán)力、履行義務(wù)中，都應(yīng)當(dāng)遵循誠實信用原則。這是市場經(jīng)濟(jì)活動中形成的道德規(guī)則，它要求人們在交易活動(訂立和履行合同)中講究信用，恪守諾言，誠實不欺。在行使權(quán)力時應(yīng)當(dāng)充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務(wù)要忠實履行。五是合法性原則。合同當(dāng)事人在訂立及履行合同時，合同形式和內(nèi)容各構(gòu)成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強(qiáng)行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。

(2)訂立合同的要求。招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)特殊規(guī)定。一是訂立合同的形式要求。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。即：法律要求中標(biāo)通知書發(fā)出后雙方應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。因此，通過招標(biāo)訂立的合同是要式合同。二是訂立合同的內(nèi)容要求。應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件確定合同內(nèi)容。招標(biāo)文件與投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括合同的全部內(nèi)容。所有的合同內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中有體現(xiàn)：一部分合同內(nèi) 容是確定的，不容投標(biāo)人變更的，如技術(shù)要求等，否則就構(gòu)成重大偏差;另一部分是要求投標(biāo)人明確的，如報價。投標(biāo)文件只能按照招標(biāo)文件要求編制，因此，如果出現(xiàn)合同應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容在招標(biāo)文件中沒有明確，也沒有要求投標(biāo)文件明確的情況時，則責(zé)任應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)人承擔(dān)。三是訂立合同的時間要求。中標(biāo)通知書發(fā)出后，應(yīng)當(dāng)盡快訂立合同。這是招標(biāo)人提高采購效率、投標(biāo)人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發(fā)生變化，也會使投標(biāo)報價時的競爭失去意義。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定“投標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同?！薄对u標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第49條規(guī)定：“中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人應(yīng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，同時通知未中標(biāo)人，并與中標(biāo)人在30個工作日之內(nèi)簽訂合同”。四是訂立合同接受監(jiān)督的要求。在合同訂立過程中，投標(biāo)招標(biāo)監(jiān)督部門仍然要進(jìn)行監(jiān)督。《招標(biāo)投標(biāo)法》第47條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自確定中標(biāo)人之日起15日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況報告”。五是按照招標(biāo)文件范本訂立合同的要求。招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃?xì)狻⒊鞘猩罾幚硖卦S經(jīng)營協(xié)議示范文本的合同條款及格式的規(guī)定。

在項目實踐中，最重要的法律文本是招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和項目合同法律文本。從締約的程序來看，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和項目合同分別對應(yīng)著締約的三個階段—要約邀請、要約和承諾。招標(biāo)文件就是向非特定多數(shù)(或者特定)潛在投資人發(fā)出的訂立合同的要約邀請;投標(biāo)人遞交投標(biāo)文件相當(dāng)于要約;而通過評標(biāo)、澄清和談判，投標(biāo)人和招標(biāo)人最終達(dá)成相互承諾，項目合同的達(dá)成和簽署代表締約過程的結(jié)束。

政府在起草招標(biāo)文件時，應(yīng)體現(xiàn)自己的意志，在合理的范圍內(nèi)保護(hù)自己的合法權(quán)益，降低運作項目的風(fēng)險，但是這種保護(hù)應(yīng)遵循合理風(fēng)險分配原則，不能超過適當(dāng)?shù)某潭取Ｒ驗橥稑?biāo)人一般在其熟悉的專業(yè)領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗，可以更加合理的控制風(fēng)險，但在項目建設(shè)的另外一些領(lǐng)域(如征地拆遷、完成前期工作等)并不具有這種能力，如果分配給投標(biāo)人的風(fēng)險過多，將導(dǎo)致其過高估計風(fēng)險。在報價時相應(yīng)要求較高的公共產(chǎn)品(或服務(wù))價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴(yán)重的是，如果招標(biāo)文件中的風(fēng)險分配過于不合理，投標(biāo)人就有可能認(rèn)為項目根本不可行而不參與投標(biāo)，這就會帶來流標(biāo)的風(fēng)險。實踐中，確實有一些自身條件比較好的項目，因為招標(biāo)文件過于傾向招標(biāo)人，使得投標(biāo)人普遍心存疑慮、放棄投標(biāo)而導(dǎo)致流標(biāo)。因此，理性而富于招商經(jīng)驗的政府一般都會在咨詢顧問團(tuán)隊的協(xié)助下，按照第五章的風(fēng)險分配原則來制訂招標(biāo) 文件，以保證項目招商和未來實施的順利。

在制作投標(biāo)文件時，投標(biāo)人把更多關(guān)注放在報價和投標(biāo)文件的內(nèi)容上，但在實踐中，投標(biāo)文件的形式也同樣重要。一是招標(biāo)文件要求的投標(biāo)資料非常豐富，評標(biāo)時間又非常有限，如果投標(biāo)人不按統(tǒng)一形式提交資料，將不利于評標(biāo)人快速定位有效信息，并給出合理評價，這對投標(biāo)人不利。二是投標(biāo)文件中有些格式的規(guī)定事關(guān)重大。比如投標(biāo)文件的簽署，有的招標(biāo)文件要求投標(biāo)人每頁小簽，有的要求投標(biāo)文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標(biāo)文件中不能出現(xiàn)投標(biāo)人的信息，否則廢標(biāo)。但在實際中，時常發(fā)現(xiàn)違反上述形式規(guī)定而被廢標(biāo)的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作PPP項目時一定要注意關(guān)鍵節(jié)點，謹(jǐn)小慎微、做好細(xì)節(jié)。

PPP模式項目的招投標(biāo)問題

近年來伴隨著我國經(jīng)濟(jì)高速增長，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)服務(wù)項目建設(shè)的需求也越來越迫切，其中以交通運輸、電力、水利、能源、環(huán)保最為突出。各級政府采取積極政策，加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，基礎(chǔ)設(shè)施投資高度增長。但由于公共資金有限、銀行貸款管制嚴(yán)格，基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源渠道較窄，阻礙了投資發(fā)展。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)項目融資額大、建設(shè)期長、風(fēng)險高的特點，各級政府財政的資金投入逐漸已不能充分滿足其需要，改革融資方式和拓寬融資渠道成為政府著重考慮的問題。

1、政府采購方式有哪些? 基礎(chǔ)設(shè)施的供給一般有兩種方式：傳統(tǒng)的政府采購(GovernmentProcerement，簡稱GP)和公私合作模式(PublicPrivatePartnership，簡稱PPP)。前者，把基礎(chǔ)設(shè)施的供給和建造分開，政府與一個或多個企業(yè)簽訂一個長期合同，由不同的企業(yè)來建造和運營，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督;后者，政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建造和運營綁定在一起，政府與一個企業(yè)簽訂綁定合同，由這個企業(yè)既負(fù)責(zé)建造又負(fù)責(zé)運營。

相對于傳統(tǒng)政府采購方式來講，PPP模式可以提高工程建設(shè)效率、降低工程造價費，還能避免項目資金風(fēng)險、減輕財政負(fù)擔(dān)、實現(xiàn)政府與社會資本互利共贏等優(yōu)勢，因而成為近年來不斷追捧的對象。

雖然PPP模式自身有著別的采購方式不可比擬的長處，但也存在一定風(fēng)險因素，例如，項目規(guī)模大，需要投入大量資金;項目運行周期較長(多為10～30 年)，不確定性因素多;參與項目的各方由于不同利益目標(biāo)和關(guān)系錯綜復(fù)雜，管理協(xié)調(diào)的機(jī)會成本高。同時對于社會資本合作者，其參與PPP項目所提出的條件也較為苛刻：首先，作為PPP項目存在的基礎(chǔ)，PPP項目的預(yù)期凈收益必須為正值;其次，作為其利益保障，私營合作方之間應(yīng)獲得與之相應(yīng)的投資收益權(quán)和項目控制權(quán);此外，當(dāng)項目存在問題時，項目可以在某種程度上保證一定的資本退出權(quán)。

2、招標(biāo)方式的種類有哪幾種? 基于以上風(fēng)險因素和投資者需求，通過制定有效的項目投資方選拔方案就顯得尤為重要了。目前，公開招標(biāo)是目前各地PPP項目最常使用的采購方式。

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家WilliamVickrey、MiltonFreidman以及PaulMigrorm等都提出過自己的招標(biāo)理論。由于規(guī)則的差異，現(xiàn)實生活中有多種拍賣方式，但基本的拍賣方式可歸納為四種，被稱為“標(biāo)準(zhǔn)拍賣”：英式拍賣(EnglishAuction)、荷式拍賣(DutchAuction)、第一價格密封拍賣(FirstPriceSealedbid，簡稱FPSB)和第二價格密封拍賣(SecondPriceSealed-Bid，簡稱SPSB，這一機(jī)制由Vickrey于1961年提出，所以也稱Vickrey拍賣)。其中前兩種屬于公開招標(biāo)，后兩種屬于秘密招標(biāo)。秘密招標(biāo)和公開招標(biāo)之間的根本區(qū)別并不是招標(biāo)拍賣本身是否公開，而是各個投標(biāo)者的競標(biāo)信息是否能夠共享。

3、采用以上招標(biāo)方式存在什么問題? 拍賣者最擔(dān)心的是競標(biāo)人通過形成勾結(jié)契約來左右拍賣價格。研究表明，公開招標(biāo)比秘密招標(biāo)更容易形成勾結(jié)契約，因為公開招標(biāo)可以使各契約方之間形成相互監(jiān)督的機(jī)制，從而確保勾結(jié)契約的履行。而在秘密招標(biāo)下，由于每一個契約方都無法得知其它契約方是否守約的信息，因而都存在因擔(dān)心被“套牢”而提前出逃的動機(jī)，這樣勾結(jié)聯(lián)盟就很容易被破碎。

因為所有投標(biāo)人的信息是互相關(guān)聯(lián)的，在投標(biāo)人做出決策之前，如果有更多的信息被披露出來，那么他就會報更高的價。在第一價格密封拍賣方式中，最終價格只取決于最高報價，因而產(chǎn)生最低的期望賣價;在英國式拍賣中，價格與其他投標(biāo)人的估值均有關(guān)系，故產(chǎn)生最高的賣價;而在密封第二價格拍賣方式中，價格只與兩個投標(biāo)人 的估值有關(guān)，所以產(chǎn)生的賣價在兩者之間。

拍賣理論指出，第一價格密封拍賣方式下，發(fā)現(xiàn)買方合作時的最優(yōu)保留價比非合作時的保留價高得多，而且參與串通的人越多，保留價就越高。若要防止和抑制串謀行為最有效的一個工具就是設(shè)立保留價格，二是還應(yīng)當(dāng)提高加大懲罰力度。

另外一種使用較多的拍賣方式是多種價格招標(biāo)。依照出標(biāo)價格的高低來確定投標(biāo)人的中標(biāo)數(shù)量和價格的。顯然，這種方法使投標(biāo)者處于非常不利的地位，因為對于同樣的項目，各個投標(biāo)者最后中標(biāo)的價格卻不一樣。出價高的投標(biāo)者中標(biāo)的可能性雖然大，但卻支付了比后續(xù)中標(biāo)者更高的價格。

目前，我國政府采購PPP項目可采用的方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式。而PPP招投標(biāo)過程中通常采用無標(biāo)底的最低價中標(biāo)模式，它屬于密封式一級價格拍賣理論的反向形式。實踐表明，采取最低價中標(biāo)模式后招投標(biāo)各方將面臨一定問題：

(1)最低價中標(biāo)不符合市場形態(tài)

中國PPP模式發(fā)展處于爆發(fā)式增長狀態(tài)，隨著政府支持力度不斷加大，競爭逐漸激烈，政府所提供的PPP項目不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)投資，更多地形成了一種政治角色需求。很多企業(yè)為了與當(dāng)?shù)卣愫藐P(guān)系，贏得未來更廣闊合作空間，可以壓低投標(biāo)機(jī)制。對于一些可二次報價的項目，某些企業(yè)為了攪亂對手報價節(jié)奏而在第一輪以低于成本價報價。由于規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的不明確性，行業(yè)內(nèi)便會出現(xiàn)惡性競爭。然而目前我國的風(fēng)險控制保障體系尚不健全，若持續(xù)出現(xiàn)故意壓低價格的投標(biāo)手段，只會引起更多的社會問題。

(2)最低價中標(biāo)不利于行業(yè)發(fā)展

目前PPP項目投標(biāo)企業(yè)有些是由原來承接BT、BOT等項目含有相關(guān)工程資質(zhì)的企業(yè)轉(zhuǎn)型而來。管理混亂、實力差的企業(yè)通過掛靠等手段，不切實際地編制項目費用預(yù)算，以超乎想象的低價格中標(biāo)得到無能力實施的項目，這使得一些報價合理、經(jīng)驗豐富的企業(yè)錯失標(biāo)的。這種惡性競爭局面與政府原本的初衷背道而馳，給規(guī)范市場帶來了嚴(yán)重危機(jī)。

(3)惡意最低價投標(biāo)人可利用最低價中標(biāo)模式漏洞

惡意最低價投標(biāo)人可通過買標(biāo)、代他人投標(biāo)、賄賂業(yè)主和評標(biāo)人等手段來利用最低價中標(biāo)模式漏洞，以達(dá)到其目的。由于賣標(biāo)、代為投標(biāo)僅僅是為了襯托真正投標(biāo)人，所以他們的顯然會報價高于真正投標(biāo)人的報價，于是報價最低的真正投標(biāo)人就很 可能輕而易舉地承攬到工程項目。

4、問題如何解決? PPP招投標(biāo)項目可引入權(quán)利金模式，這是解決普通招標(biāo)問題的一個有效途徑。權(quán)利金的概念較多地使用在礦產(chǎn)資源方面，主要是礦業(yè)權(quán)人因開采礦產(chǎn)資源而向礦產(chǎn)資源所有人支付的一種具有賠償性質(zhì)的財產(chǎn)性權(quán)益，不論盈利與否，均向資源擁有者繳納，是所有者經(jīng)濟(jì)權(quán)益的體現(xiàn)。

在PPP項目投標(biāo)過程中，投標(biāo)者從公開發(fā)售的招標(biāo)文件中獲得信息，投標(biāo)人與招標(biāo)人決策者們掌握的信息是不完全對稱，雙方也是不完全理性的，于是招投標(biāo)正是不斷進(jìn)行博弈雙方。博弈邏輯中有多種均衡的概念，其中最重要、最基本的是納什均衡。納什均衡是指這樣一種策略組合，在其他參與人的策略選擇既定的前提下，每個參與人都會選擇自己的最優(yōu)策略，所有參與人的最優(yōu)策略組合就是納什均衡。PPP項目中，涉及主體有政府、項目發(fā)起人、項目公司、債權(quán)人、運營商等，特別是在相互競爭的競標(biāo)方之間各投標(biāo)方都以自身利益最大化為目標(biāo)某個投標(biāo)方的利益，不僅取決于它自身的競標(biāo)策略，而且很大程度上受其它PPP投標(biāo)方的競標(biāo)策略的影響。

從博弈論的角度出發(fā)，招標(biāo)部門和投標(biāo)部門有關(guān)共擔(dān)風(fēng)險分配方面的博弈可以分為兩個階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。合作博弈主要表現(xiàn)在公共部門和私人部門通過對市場經(jīng)濟(jì)的了解，發(fā)現(xiàn)了各自具有互補(bǔ)性，公共部門缺乏資金支持，而私人部門缺乏政府保障，進(jìn)而促使了雙方采取PPP模式開展項目的建設(shè)和運營，也明白了其中的風(fēng)險和由此而產(chǎn)生的收益，最終共同確立了一個雙方都認(rèn)可的分配方案;而非合作博弈主要體現(xiàn)在當(dāng)風(fēng)險和收益分配確定之后，招投標(biāo)雙方都會努力去開展項目，盡全力使自身承擔(dān)此風(fēng)險而獲得更大的收益。

PPP項目中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目是社會公共產(chǎn)品，權(quán)利金體現(xiàn)國家和社會作為基礎(chǔ)設(shè)施所有者的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，是對已經(jīng)使用的資源的貨幣補(bǔ)償。當(dāng)項目一方因為自身原因沒有盡到風(fēng)險承擔(dān)的責(zé)任，使風(fēng)險發(fā)生，給項目其他方造成損失，則權(quán)利金就全部劃歸項目損失方所有。通過這樣的措施將保障項目風(fēng)險分擔(dān)后各方的風(fēng)險防控里，是實現(xiàn)政府和社會資本良心循環(huán)的保障。PPP項目中，如水廠、電廠建設(shè)，權(quán)利金可以從價計征;如園林、綠化項目，可以從量計征;也可以綜合考慮，權(quán)利金與項目收益、投資人收益掛鉤。在收取權(quán)利金后，公共部門在某種程度上提前得到了承諾和保障，降低了風(fēng)險;而私人部門，因提前付出了一定的成本，減少了惡意擾亂正常項目流程進(jìn) 行的可能性。

此外，還可以通過改革我國現(xiàn)有城市PPP項目招標(biāo)模式，分類實施拍賣;規(guī)范招拍掛模式的實施細(xì)則，減少政府對招拍掛出讓的干預(yù)行為;嚴(yán)格限制對特定對象設(shè)定條件，以及其他變相提高投標(biāo)門檻的行為。限制政府對PPP項目評標(biāo)過程的直接干預(yù);選取較為靈活的邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等方式。例如競爭磋商方式，是PPP領(lǐng)域量身定做的一種采購方式，整個流程分為資格預(yù)審、公開招標(biāo)、競爭性談判、綜合評分、現(xiàn)場考察、多輪磋商等，突破了傳統(tǒng)的招標(biāo)采購中的諸多剛性規(guī)定，以將理性人的假設(shè)條件加強(qiáng)，也是立法初衷。

新形勢下如何解決PPP項目法人投標(biāo)競爭性不強(qiáng)的問題，如何保護(hù)中小投標(biāo)企業(yè)的正當(dāng)利益，如何防止PPP項目帶來的公共服務(wù)價格居高不下問題，如何防止壟斷的投標(biāo)人，都是值得未來進(jìn)一步思考的問題。

第三篇：新形勢下如何規(guī)范PPP項目運作

新形勢下如何規(guī)范運作PPP項目

新出臺的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（簡稱“92號文”）是繼財政部規(guī)范地方政府舉債融資行為，規(guī)范推進(jìn)PPP項目健康發(fā)展的又一重磅文件，文件出臺的意義在于進(jìn)一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，及時糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺，進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，著力推動PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源。這個文件也是對今年以來財政部官員多次公開場合強(qiáng)調(diào)PPP運行要規(guī)范與創(chuàng)新并舉，抓規(guī)范、嚴(yán)監(jiān)管、控風(fēng)險、堅持可持續(xù)發(fā)展的具體落實。

圍繞文件要求，結(jié)合PPP政策文件學(xué)習(xí)和實務(wù)操作經(jīng)驗，本文從實操視角，根據(jù) “92號文”文件相關(guān)要求，談?wù)勅绾巫龊肞PP項目規(guī)范、整改運作，僅供大家一起交流。

一嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)

各級財政部門應(yīng)認(rèn)真落實相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質(zhì)量。存在下列情形之一的項目，不得入庫：

（一）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。

1、不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等。

整改情形：審核項目主體部分是否為純商業(yè)屬性；項目是否將房地產(chǎn)、招商引資等內(nèi)容作為PPP項目的主體部分；項目是否將酒店、公寓、廠房等商業(yè)內(nèi)容大張旗鼓地納入PPP項目實施以平衡財務(wù)和現(xiàn)金流。

整改措施：根據(jù)發(fā)改投資[2014]2724號、2015年6月六部委聯(lián)合頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件精神，將PPP項目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權(quán)作為PPP項目附屬部分，成為項目補(bǔ)充性收益是合規(guī)的。因此政府部門在進(jìn)行規(guī)范時不能將但凡涉及商業(yè)地產(chǎn)、房地產(chǎn)的項目全部認(rèn)為需整改，而應(yīng)該根據(jù)實際情況來定性。

而對于存在以上整改情形的項目，由于政府不負(fù)有提供義務(wù)，因此項目本身不適宜通過PPP模式來操作，而應(yīng)該通過市場化方式來推進(jìn)，應(yīng)立即停止入庫計劃。

2、僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容。整改情形：審核政府付費類項目的實施方案和PPP合同中是否有明確的運營內(nèi)容；項目產(chǎn)出說明中運營期產(chǎn)出物是否清晰提出或缺失；項目運營期績效考核標(biāo)準(zhǔn)和付費掛鉤辦法是否缺失或無可操作性；項目是否采用傳統(tǒng)的BT方式操作。

整改措施：對于存在以上情況的純工程建設(shè)無運營內(nèi)容類項目，建議對項目合作范圍進(jìn)行修改，變更項目運作模式，可在原項目范圍基礎(chǔ)之上，根據(jù)實際情況配比一定的運營服務(wù)或使用者付費內(nèi)容，轉(zhuǎn)化為“可用性付費+運維績效服務(wù)”類或“可行性缺口補(bǔ)助類”的PPP項目。并提請財政部門及行業(yè)主管部門對新方案進(jìn)行物有所值評價和財政承受能力論證。

（二）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)的；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

1、新建、改擴(kuò)建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)。

整改情形：通常情況下，為保證項目方案具有可操作性，新建、改擴(kuò)建項目方案審批前需具備的文件應(yīng)包括必備文件和補(bǔ)充材料（如有）：項目建議書及批復(fù)文件、可行性研究報告（含規(guī)劃許可證、選址意見書、土地預(yù)審意見、環(huán)境影響評價報告等全套支撐性文件）及批復(fù)文件、項目產(chǎn)出說明、初步實施方案，也可根據(jù)項目具體情況，補(bǔ)充關(guān)于立項有關(guān)的會議記錄或領(lǐng)導(dǎo)講話、專家建議文件、調(diào)查資料及項目評估研究資料等進(jìn)行說明。如缺少以上必備文件或補(bǔ)充材料仍無法有效證明必備文件缺失的原因，需進(jìn)行整改。

整改措施：根據(jù)缺失的文件，補(bǔ)充履行相關(guān)立項審批手續(xù)，保證項目順利入庫。

2、涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)。

整改情形：根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目應(yīng)履行國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)：原有存量項目單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)構(gòu)提交相關(guān)申報文件；原單位資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓事項經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)開展清產(chǎn)核資，根據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果編制資產(chǎn)負(fù)債表和資產(chǎn)移交清冊；由原單位委托會計師事務(wù)所對轉(zhuǎn)讓標(biāo)的的股權(quán)進(jìn)行審計，并委托評估機(jī)構(gòu)對轉(zhuǎn)讓標(biāo)的進(jìn)行資產(chǎn)評估，股權(quán)轉(zhuǎn)讓價格以經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評估結(jié)果為基礎(chǔ)確定。在信息披露后，原單位即可與社會資本方簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議。PPP項目的存量轉(zhuǎn)讓執(zhí)行也應(yīng)與以上規(guī)定條款相一致，針對未履行或缺少相關(guān)審批、評估手續(xù)，需進(jìn)行整改。

整改措施：根據(jù)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序圖（如下），按規(guī)定補(bǔ)充履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)，保存能證明履行手續(xù)的相關(guān)文件。

3、未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。

整改情形：未通過物有所值評價，即定性評價的評分結(jié)果低于60分，定量評價（可選擇）的PPP值大于PSC值?！拔赐ㄟ^”財政承受能力論證，即政府支出責(zé)任占一般預(yù)算支出的比例超過10%紅線，或存在項目所在地行業(yè)和領(lǐng)域PPP過于集中。整改措施：首先，物有所值評價應(yīng)在項目識別或準(zhǔn)備階段開展。其次，根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號），對“未通過”物評的項目，應(yīng)調(diào)整實施方案后重新評價，仍未通過則不宜采用PPP模式。最后，根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號），對“通過”物有所值評價的項目開展財政承受能力論證，“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

“前期工作不到位”屬于程序性審查范圍，一旦發(fā)現(xiàn)違反情況，前兩種情形屬于無法審核通過入庫。后一種情形屬于永久性不能通過審核入庫。

（三）未建立按效付費機(jī)制。包括通過政府付費或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制的；政府付費或可行性缺口補(bǔ)助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

1、未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制。

整改情形：對于政府付費或可行性缺口補(bǔ)助項目，審核項目初步實施方案中有關(guān)項目運營期的產(chǎn)出是否描述清晰；項目是否設(shè)置了行之有效的績效考核指標(biāo)，且績效考核指標(biāo)與項目實際產(chǎn)出進(jìn)行了有效掛鉤；項目績效考核指標(biāo)與政府支出責(zé)任之間的關(guān)系能否進(jìn)行合理的量化。

整改措施：對于存在以上情況的項目，應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的整改，在項目具備明確的項目產(chǎn)出及合理的績效考核體系后再申報入庫。

2、政府付費或可行性缺口補(bǔ)助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增。

整改情形：審核項目是否約定了在運營初期由政府回購社會資本股權(quán)，或是建設(shè)期結(jié)束后對建設(shè)費用一次性結(jié)算支付；地方政府是否將財政支出責(zé)任過度后移，加劇以后財政支出壓力；地方政府是否將財政支出責(zé)任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現(xiàn)早期退出。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，應(yīng)該對政府的具體支付形式重新計算，使PPP項目中政府付費或可行性缺口補(bǔ)助項目采取年金公式、財金[2015]21號付費公式或它們的變形公式，在項目全生命周期內(nèi)的平滑付費。

3、項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

整改情形：審核政府付費類PPP項目的項目回報機(jī)制設(shè)置，是否人為地將項目割裂為建設(shè)工程和運營維護(hù)兩部分，通過所謂的“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，僅將少部分（低于30%）的工程可用性付費與運營績效掛鉤，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。整改措施：對于存在此類情況的政府付費型項目，在準(zhǔn)備申報入庫的時候，應(yīng)該對政府付費形式進(jìn)行修改，將政府對于項目建設(shè)工程部分支出金額的至少30%部分也一同納入到運營期的績效考核中。二集中清理已入庫項目

各級財政部門應(yīng)組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項不得入庫情形或存在下列情形之一的項目，應(yīng)予以清退：

（一）未按規(guī)定開展“兩個論證”。包括已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的。整改情形：

1、審核物有所值評價方法和程序是否按《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號）文執(zhí)行，如定性指標(biāo)是否由六項基本評價指標(biāo)（權(quán)重為80%）和若干補(bǔ)充評價指標(biāo)（權(quán)重為20%）構(gòu)成、評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置是否與項目相符、是否組織召開專家評審會、專家類型是否全面、評審流程是否合規(guī)、以及定量評價的PSC值、PPP值的測算依據(jù)、測算過程和結(jié)果等是否合理正確、信息披露是否充分。

2、審核財政承受能力論證評價方法和程序是否按《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》》（財金[2015]21號）文執(zhí)行、是否采用定量和定性分析方法、全生命周期財政支出責(zé)任識別是否充分、全生命周期財政支出測算是否正確（如運營補(bǔ)貼支出計算公式使用是否正確、折現(xiàn)率和合理利潤率的選取、風(fēng)險支出的計算是否恰當(dāng)）、進(jìn)行財政承受能力評估是否匯總?cè)恳褜嵤┖蛿M實施的PPP項目、是否有進(jìn)行行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估、PPP項目財政支出占一般公共預(yù)算支出比例是否不超過10%。

整改措施：在遵循“法不溯及既往”原則下，根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》》（財金[2015]21號）、《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）規(guī)定，對已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的，補(bǔ)充開展“兩個論證”；已開展物有所值評價和財政承受能力論證的，將評價方法和程序整改至合規(guī)。規(guī)定期限內(nèi)整改仍不合規(guī)，項目需清退出庫。

（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后財政承受能力已超過10%上限的；項目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實施的。整改措施：出現(xiàn)上述情形，項目應(yīng)停止采用PPP模式，并在雙方再談判的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目特征選擇適當(dāng)?shù)暮献髂Ｊ健?/p>

（三）不符合規(guī)范運作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的；采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的。

1、未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的。

整改情形：審核社會資本方為融資平臺公司的PPP項目，核查中標(biāo)融資平臺公司是否符合國辦發(fā)〔2015〕42號文中對融資平臺公司作為社會資本方參與PPP項目的資格要求，即融資平臺公司是否已經(jīng)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度并實現(xiàn)市場化運營，承擔(dān)的地方政府債務(wù)是否已納入政府財政預(yù)算并得到妥善處置，且明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。

整改措施：對于不符合此規(guī)定的中標(biāo)方融資平臺公司，若其條件成熟，則要求其發(fā)布不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的公告，從而以合規(guī)社會資本方繼續(xù)履行PPP項目；若平臺公司因自身原因無法退出政府融資平臺，則地方政府可視情況與其解約，并對項目社會資本進(jìn)行重新招標(biāo)。

2、采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的。

整改情形：審核地方政府與社會資本簽訂的《項目合同》中是否約定工程建成經(jīng)竣工驗收合格后即交付于政府，此后政府按比例分期向投資方支付合同的約定總價；投資方是否對項目后期的運營負(fù)責(zé)；政府的支出責(zé)任是否與項目后期運營產(chǎn)出績效掛鉤；項目合作年限是否低于10年。

整改措施：對于存在以BT方式實施的項目，或與投資方解約并直接退庫，或嘗試將此BT項目轉(zhuǎn)化為PPP模式繼續(xù)操作，例如可將非經(jīng)營性項目與其他經(jīng)營性項目或非經(jīng)營性項目的相關(guān)資源開發(fā)權(quán)加以捆綁，通過引入社會投資人來轉(zhuǎn)變項目操作模式，使得項目投資模式由BT模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲腜PP模式。模式轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)依法辦理相應(yīng)審批手續(xù)，同時應(yīng)根據(jù)財政部113號規(guī)定進(jìn)行物有所值評價和財政承受能力論證及驗證，通過驗證的實施方案才能以PPP模式實施。

3、采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的。

整改情形：結(jié)合《國家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2017〕2059號)，審核采購文件中是否存在妨礙民營企業(yè)平等參與PPP項目的條款。

嚴(yán)格按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，審核項目招標(biāo)公告中是否選擇通過公開招標(biāo)等競爭性方式選擇PPP項目的社會資本方；招標(biāo)公告中是否設(shè)置了超過項目實際需要的注冊資本金、資產(chǎn)規(guī)模、銀行存款證明或融資意向函等條件；是否設(shè)置了與項目投融資、建設(shè)、運營無關(guān)的準(zhǔn)入條件；除合法合規(guī)的投標(biāo)保證金外，是否存在任何其他名義設(shè)置投標(biāo)擔(dān)保要求；是否推行以銀行保函方式繳納保證金；是否科學(xué)設(shè)置了評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮了投標(biāo)人的工程技術(shù)、運營水平、投融資能力、投標(biāo)報價等因素。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，若項目正處于采購階段，則應(yīng)先暫停招標(biāo)工作，及時修改招標(biāo)文件，待文件完全符合要求后再開展招標(biāo)；若項目處于執(zhí)行階段，則地方政府可與中標(biāo)社會資本協(xié)商轉(zhuǎn)變合作方式或進(jìn)行解約再重新招標(biāo)，政府可能需要承擔(dān)一定的違約責(zé)任。

4、未按合同約定落實項目債權(quán)融資的。

整改情形：對于已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段的項目，實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目《PPP合同》核查融資交割情況，審核社會資本同金融機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)簽訂了《項目融資協(xié)議》；根據(jù)最新外部環(huán)境看銀行能否按約定進(jìn)度足額提供貸款；向貸款行征詢是否存在項目債權(quán)融資滯后的情況；是否存在項目債權(quán)融資不到位的情形。

整改措施：對于無法按合同約定落實項目債券融資的項目，應(yīng)首先督促社會資本方盡可能落實融資責(zé)任。對于融資完全無法落實的情況下，則構(gòu)成社會資本方違約事實，項目應(yīng)該先退庫，然后重新發(fā)起或者更換操作模式。

5、未按時足額繳納項目資本金。

整改情形：審核項目是否按照國家規(guī)定的最低資本金比例要求，按時足額繳納項目資本金；向項目資金托管銀行征詢項目公司是否將資本金按時足額存入?？顚?；由于項目資本金的最低比例要求是銀行放貸的必要條件之一，因此也可通過向項目貸款行征詢放款情況來印證項目資本金的繳納情況。

整改措施：對于未按時足額繳納項目資本金的項目，應(yīng)首先督促社會資本方盡快落實資本金到位責(zé)任。若社會資本方已無能力落實項目資本金，則項目應(yīng)直接退庫，另行重新發(fā)起。

6、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金。

整改情形：“項目資本金非債務(wù)性資金”是針對項目公司本身而言，而不是針對社會資本方資金來源而言的，主要審核項目資本金是否存在基金名股實債和股東借款這兩種情況。

資本金具體核查方面，應(yīng)首先檢查項目資本金=項目注冊資本？

（1）若項目資本金=項目注冊資本，則審核項目基本金是否存在基金名股實債的情況。審核技術(shù)路線——首先查看項目資本金資金來源有無基金？若有基金，則進(jìn)一步查詢基金與項目公司是否簽訂了相關(guān)《補(bǔ)充協(xié)議》。（i）若簽訂了《補(bǔ)充協(xié)議》，則查看相關(guān)協(xié)議中是否存在項目公司對基金的保底承諾；是否存在項目公司大股東及其關(guān)聯(lián)方的股權(quán)回購安排；基金收益是否與項目經(jīng)營相關(guān)；基金是否參與項目經(jīng)營管理。存在以上情況之一，則證明此基金為名股實債型，相應(yīng)部分的項目資本金為債務(wù)性資金，不合規(guī)。（ii）若沒有簽訂相關(guān)《補(bǔ)充協(xié)議》，則通過查看基金與項目公司所簽訂《股東協(xié)議》、《基金合伙協(xié)議》、《募集說明書》、《基金章程》、《投資協(xié)議》等文件，看是否存在與（i）類似的情況發(fā)生。若存在，則此基金同上為名股實債型，不合規(guī)。

（2）若項目資本金≠項目注冊資本，則審核項目基本金是否存在股東借款的情況。審核技術(shù)路線——首先查看項目是否存在資本金缺口？（i）若項目資本金=項目注冊資本金+資本公積，則項目資本金合規(guī)；（ii）若項目資本金≠項目注冊資本金+資本公積，則需要項目方針對此資本金缺口部分提供合理說明，主要核查雙方是否簽訂了《股東借款協(xié)議》，這可通過查詢《股東合同》、公司章程、《PPP項目合同》、外部融資協(xié)議、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料進(jìn)行佐證。若存在以上情況之一，則證明此資本金缺口部分為股東借款，相應(yīng)部分的項目資本金為債務(wù)性資金，不合規(guī)。

整改措施：對于項目資本金存在名股實債型基金的項目，應(yīng)首先整改基金的資金結(jié)構(gòu)，保證基金對于項目公司而言全部為股權(quán)類資金，不存在債權(quán)類資金。若以上整改較難操作，則建議社會資本方另尋自有資金來代替此基金的出資份額。而對于項目資本金存在股東借款的項目，則社會資本方應(yīng)利用自有資金來代替此股東借款的資金缺口。

7、由第三方代持社會資本方股份的。

整改情形：通過項目《股東協(xié)議》、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料，審核中標(biāo)社會資本是否按照協(xié)議要求足額履行出資義務(wù)；社會資本中選后是否自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)；中標(biāo)社會資本是否與其余外部第三方簽訂了代替出資或者代持股份的相關(guān)協(xié)議；聯(lián)合體參與方是否存在只承攬項目施工或設(shè)計任務(wù)、不實際出資入股現(xiàn)象。

整改措施：對于存在以上情況之一的項目，中標(biāo)社會資本應(yīng)及時將第三方代持的股份進(jìn)行回購，并按規(guī)定足額按期履行自己的出資義務(wù)。

（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。

1、由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的。整改情形：實操中通常表現(xiàn)為“帶回購條款的股權(quán)性融資”，即社會資本方在將資金以股權(quán)投資方式進(jìn)行投資之前，與政府或其指定機(jī)構(gòu)簽署股東協(xié)議或合資經(jīng)營協(xié)議，由政府或其指定機(jī)構(gòu)承諾在項目合作期內(nèi)，全額將權(quán)益投資者持有的股權(quán)全部回購的結(jié)構(gòu)性股權(quán)融資安排。這種名為股權(quán)投入、實為債權(quán)融資，最終仍由財政兜底風(fēng)險，如以信托、基金為主，由于這類資金期限通常為5年，與PPP項目周期10-30年期限不匹配，難以做到長期股權(quán)投資以及風(fēng)險共擔(dān)，“明股實債”項目比較多。整改措施：按照《公司法》等法律以及PPP項目合同規(guī)范運作，刪除股東協(xié)議、合資經(jīng)營協(xié)議或其他抽屜協(xié)議中存在回購資本金或政府兜底本金損失的條款，PPP合作雙方也可再談判并重新簽署協(xié)議。

2、政府向社會資本承諾固定收益回報的。

整改情形：固定收益回報承諾是指政府明確約定一個最低的或固定的回報率，即非績效考核方式滿足社會資本固定回報的要求，在政府與社會資本PPP項目合同可能出現(xiàn)固定回報條款。

整改措施：依據(jù)現(xiàn)行PPP法規(guī)政策，在刪除固定收益回報條款的基礎(chǔ)上，完善項目回報機(jī)制，在實施方案和PPP合同里明確績效考核指標(biāo)體系（包括指標(biāo)名稱、指標(biāo)說明、考核標(biāo)準(zhǔn)和付費辦法等），實行績效考核下的政府付費，避免出現(xiàn)固定收益、保底承諾等政策文件禁止事項。

3、政府及其部門為項目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的。整改情形：

（1）承諾函、擔(dān)保函等。即政府部門向銀行等金融機(jī)構(gòu)出具對項目公司債務(wù)承擔(dān)保證責(zé)任的性質(zhì)文件，承諾或擔(dān)?！氨鞠⑦€款安排”，不符合2014年修訂的《預(yù)算法》“禁止地方政府為債務(wù)提供擔(dān)?！币?guī)定。

（2）照付不議合同。對于公益性或準(zhǔn)公益性項目，政府部門通常會作為項目公司所生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的采購方，在不問事實上是否收到合同項下的產(chǎn)品的前提下，承諾定期按照最低采購金額支付價款，且價款能夠覆蓋一定時期內(nèi)項目公司的日常經(jīng)營及債務(wù)融資本息。項目公司可以將照付不議合同債權(quán)作為質(zhì)押品向商業(yè)銀行取得貸款，或?qū)⒃摵贤瑐鶛?quán)轉(zhuǎn)讓給金融機(jī)構(gòu)以獲得資金。

（3）差額補(bǔ)償承諾。政府及其部門向項目公司承諾，當(dāng)項目存續(xù)期內(nèi)運行所產(chǎn)生的收益不足約定的最低收入水平或者不足以償付特定債務(wù)融資本息的情況下，由政府方另行支付以達(dá)到約定最低收入水平的增信方式。整改措施：及時撤回為項目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的文件。

4、存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。

整改情形：包括財政部門還款承諾函等增信措施，央企為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保等情況。

整改措施：（1）撤銷財政部門增信擔(dān)保、還款承諾函等文件。（2）撤回央企為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保等文件。

“違法違規(guī)舉債擔(dān)?！保瑢儆诤弦?guī)性審查，一旦發(fā)現(xiàn)上述違規(guī)情況且未及時整改或整改不到位，應(yīng)清理出庫。

（五）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。包括違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和知識產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。

整改措施：根據(jù)財政部制定的《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金[2017]1號）關(guān)于PPP信息公開的要求，對項目所處不同階段進(jìn)行信息公開。三建 議

（一）及時制定清庫工作方案。建議各級財政部門針對92號文的具體要求，結(jié)合本文的細(xì)則解釋，針對本地區(qū)PPP項目管理要求及時制定項目庫清理工作方案，指導(dǎo)具體工作。各有關(guān)市縣財政部門要制定有針對性的工作方案，落實專人負(fù)責(zé)，做出詳細(xì)時間安排，必要時可聘請第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜覅f(xié)助相關(guān)工作。

（二）以融資和績效為重點，社會資本方強(qiáng)化自查。在“優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目”的原則下，對已入庫項目建議社會資本方依次從識別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段進(jìn)行自查，重點自查并整改項目資本金、按效付費的合規(guī)性問題。

（三）多部門綜合施策，協(xié)同推進(jìn)PPP整改。例如，針對地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，僅靠財政部門推進(jìn)整改存在一定難度。因此，需要在政府統(tǒng)一部署安排下，由財政牽頭，發(fā)改、國土、住建、交通、水務(wù)、審計、銀監(jiān)、人民銀行、政府金融辦等相關(guān)部門共同參與，對所有涉及政府舉債擔(dān)保進(jìn)行清理，對違法違規(guī)行為全面整改。

（四）觸犯文件條款及時啟動再談判程序。92號文對PPP項目明確提出一系列最新要求，并提出“停止”“清退”“整改”的責(zé)任后果，構(gòu)成外部環(huán)境重大變化中的法律變更，觸發(fā)眾多PPP需要再談判商議細(xì)則。建議相關(guān)項目主體亟需根據(jù)該文件盡快糾正PPP項目中的各項違法、違規(guī)操作，其中大量整改、糾正也需要通過再談判完成。因此，對于已經(jīng)簽訂PPP合同的項目，各方需要仔細(xì)對照92號文的要求，對項目中觸犯了文件條款的部分開啟再談判程序。

（五）多措并舉，切實保障新入庫項目合法合規(guī)。對準(zhǔn)備采用PPP的項目，建議地方政府根據(jù)92號文件的要求，從源頭開始對項目進(jìn)行規(guī)范化，做好項目前期的識別、篩選工作；根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和地方財力狀況，做好項目排序和項目庫管理工作；根據(jù)規(guī)范推進(jìn)、公開透明原則，做好PPP項目實施流程監(jiān)管和信息發(fā)布監(jiān)管等工作。這樣，在對已經(jīng)入庫項目進(jìn)行清理的同時，避免新申報入庫項目再出現(xiàn)合規(guī)性風(fēng)險，切實擔(dān)負(fù)起PPP工作主導(dǎo)責(zé)任。

第四篇：PPP項目運作模式的解析

PPP的運作模式解析

今年以來，PPP已經(jīng)成為大家關(guān)注的熱點，政府推出了大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目鼓勵社會資本參加，今天的電話會議，我們會結(jié)合前期的研究，以及與實體企業(yè)、各類金融機(jī)構(gòu)、政府部門的交流，對現(xiàn)在PPP模式的開展情況、各類機(jī)構(gòu)的參與方式和最新動向進(jìn)行介紹，供大家參考。

一、PPP的運作模式解析

1、關(guān)于PPP定義的一點說明

根據(jù)各部委的文件，PPP是政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership），第一個P（Public）很好理解，就是指政府，第二個P（Private）在國外是指私人資本，但是我們把他翻譯成社會資本，包括已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，范圍要比國外的Private概念廣，這是國內(nèi)的客觀情況，如果真理解成私人資本，PPP是做不起來的，大家看看現(xiàn)在已簽約項目的社會資本方就能看出來，國企、央企占了很大部分。其實第二P應(yīng)該是SocialCapital，PPP應(yīng)該是PSP。第3個P是Partnership，合作，就是伙伴關(guān)系，雙方應(yīng)該是平等的，我們在調(diào)研時和一些民營企業(yè)交流，他們還是多少能感覺到一點平等的。

PPP有兩大功能，一是融資，二是提效?，F(xiàn)在政府推PPP也是無奈之舉，經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論說公共產(chǎn)品由政府提供，私人產(chǎn)品由市場提供，但是現(xiàn)在政府沒錢，社會資本也不愿意參與，屬于政府和市場雙失靈，所以要推PPP，要合作。

2、關(guān)于PPP的模式

大家經(jīng)常在討論，什么樣的模式屬于PPP，以前做的BT、BOT算不算？國外的PPP包括的種類非常多，我們之前的報告《PPP模式面面觀》有過介紹。從財政部的文件看，PPP包括下面的方式：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）；而發(fā)改委的文件里包括BOT、BOOT、BOO，BT不包括在里面，那我們可以推測，從政策意圖來看，是很重視運營（Operate）的。所以4月21日國務(wù)院會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，鼓勵在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營，這個本來是個法，但是立法周期太長，所以就先出個辦法。

3、PPP的關(guān)鍵點在于項目和管理人

要吸引社會資本參加，這個項目本身的收益，加上政府的補(bǔ)貼（如果有），必須要讓社會資本有錢賺，但是又不能有暴利，這是一方面。另一方面，目前PPP比較缺真正成熟的發(fā)起投資人，他要有投資、融資、建設(shè)、運營方面的綜合能力，要有一定的資質(zhì)，一定的管理能力，還要有很強(qiáng)的融資能力。國內(nèi)的話，污水處理方面這樣的很多，高速公路也不太需要，其他領(lǐng)域還是比較少的。

財政部部長樓繼偉在G20財長和央行行長會說，目前開展PPP的主要問題是缺少項目供給和成熟的管理者，以及財務(wù)投資者和管理者之間缺乏信任。

4、目前PPP項目的開展情況和空間 根據(jù)我們的不完全統(tǒng)計，各地推出的鼓勵社會資本參與的項目已達(dá)1500個，總投資額超過2.7萬億。項目涵蓋市政公用設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、水利、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老養(yǎng)生等多個領(lǐng)域，可見在政府層面，對PPP還是很積極的。

已簽約PPP項目約70個，總投資金額超過3,500億，其中軌道交通、污水處理、公路建設(shè)、園區(qū)類項目簽約最多。從這兩組數(shù)字來看，公布的和簽約的項目，差異還是比較大的，簽約落地的項目還不是太多。

PPP有沒有空間？

財政部副部長王保安此前表示，我國預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元，這是一個數(shù)字，國務(wù)院發(fā)展研究中心有篇《中國2013—2020年新型城鎮(zhèn)化融資缺口測算》，2013—2020年新型城鎮(zhèn)化靜態(tài)融資需求總額為20.43萬億元，動態(tài)融資需求總額為35.07萬億元，國研中心還有篇《2030年的中國》，是和世界銀行合作的，都對城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金缺口有過測算。從這些不同口徑的測算，可以看出PPP未來還是有空間的。

PPP空間有多大？

上周財政部公布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，里面規(guī)定每一全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，我們大致測算一下，今年地方政府公共預(yù)算支出有14.6萬億，按照10%有1.46萬億可以作為PPP的財政補(bǔ)貼，考慮到PPP項目的商業(yè)設(shè)施也有收入，這1.46萬億每年可以撬動2、3萬億的投資，所以說空間還是很大的。

這里我們提一下真假PPP。財政部的文件規(guī)定社會資本不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)，有些地方就很有智慧的采取了變通的辦法，比如找上一級平臺公司，甚至是央企來參與PPP項目，中標(biāo)后再將項目施工分包給當(dāng)?shù)仄脚_來做，或者當(dāng)?shù)仄脚_直接從中標(biāo)企業(yè)手里回購項目，有些地方平臺公司成立子公司，聯(lián)合別的社會資本共同參與PPP項目，也有平級的平臺公司間相互交叉著做項目，比如鄰近的兩個縣。確實存在這個現(xiàn)象，這恐怕不是財政部推行PPP的初衷，但是對地方來講，轉(zhuǎn)變總有個過程。

5、各類型機(jī)構(gòu)PPP的參與情況

這個我們分兩類來看，一類是實業(yè)資本，他有設(shè)計建設(shè)運營的能力，一類是金融資本，提供投融資服務(wù)。當(dāng)然，也會有像中信聯(lián)合體這樣的機(jī)構(gòu)，既有實業(yè)經(jīng)營能力，也有錢。

實業(yè)資本

實業(yè)資本主要是做發(fā)起投資人，篩選項目，和政府談合作、招投標(biāo)、也是PPP風(fēng)險的主要承擔(dān)者。他們可以直接和政府簽訂框架合作協(xié)議，成立項目公司，或者發(fā)起PPP產(chǎn)業(yè)基金對項目公司進(jìn)行股權(quán)投資，負(fù)責(zé)項目運作。

從已簽約項目看，垃圾處理、污水、新城及園區(qū)建設(shè)、軌道交通等是實業(yè)資本參與比較多的項目，從簽約主體類型看，央企子公司、上市央企、上市民企占了絕大部分。

尤其是新城和園區(qū)建設(shè)、保障房片區(qū)改造領(lǐng)域，央企占了很大比重，像中信地產(chǎn)、中鐵股份、中國鐵建、中國建筑、光大國際、中冶等，還有地方國企綠地集團(tuán)。

在專業(yè)領(lǐng)域比較出色的北京桑德、中信水務(wù)、深圳水務(wù)簽約項目也比較多。有兩個項目比較特別，安慶棚戶區(qū)項目里的安徽省投資集團(tuán)控股有限公司；洛陽市縣級轄區(qū)澗西區(qū)一拖棚戶區(qū)改造項目里的市城投集團(tuán)，社會資本方都是非本級的平臺企業(yè)。

金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目，可以作為社會資本直接投資，也可以作為資金提供方參與項目。如果作為社會資本直接參與模式，金融機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合有運營能力的社會資本，和政府簽訂三方合作協(xié)議，在協(xié)議約定的范圍內(nèi)參與PPP項目的投資運作。如果作為資金的提供方，金融機(jī)構(gòu)可以為其他社會資本方或者項目公司提供融資，間接參與PPP項目。

我們具體來看不同的金融機(jī)構(gòu)的PPP參與方式。（1）政策性銀行

政策性銀行參與PPP項目，可以發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式。對于國家重點扶植的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如水利、污水處理、棚改等項目進(jìn)行特殊信貸支持，如30年優(yōu)惠利率貸款等。去年人民銀行通過抵押補(bǔ)充貸款（PSL）工具放給國開行1萬億，國開行再給棚改貸款。

國家開發(fā)銀行全資子公司國開金融就參與了很多舊城區(qū)改造的項目。政策性銀行可以釋放國家對所鼓勵的PPP項目方向、合作模式的信號，某種程度上成為國家宏觀調(diào)控的一種手段，但是相對于其他金融企業(yè)，政策性銀行的參與市場化程度相對較低。

（2）商業(yè)銀行

商業(yè)銀行是PPP項目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現(xiàn)金管理、項目咨詢服務(wù)、夾層融資等方式參與PPP項目。

資金融通

可以通過項目貸款、貿(mào)易融資、保理、福費廷、銀團(tuán)貸款等，發(fā)展供應(yīng)鏈金融，為項目公司提供資金融通服務(wù)，這是比較傳統(tǒng)的對公業(yè)務(wù)。

投資銀行業(yè)務(wù)

商業(yè)銀行承銷PPP項目公司中短融票據(jù)、PPN等融資工具?；蛘呃卯a(chǎn)業(yè)基金、信托、資產(chǎn)管理、租賃等通道，用自營或理財資金對接PPP項目公司的融資需求，比如參與PPP產(chǎn)業(yè)基金的LP。昨天有個新聞，說銀行理財直接融資工具改為注冊制，之前是實行評審制，這個理財直接融資工具也能參與PPP項目，而且算作標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)，將來還能轉(zhuǎn)讓，有流動性。

現(xiàn)金管理

針對項目公司日常運營資金的管理，可提供資金結(jié)算、現(xiàn)金管理、資金監(jiān)管、代發(fā)工資等、協(xié)定存款、企業(yè)定制理財產(chǎn)品等服務(wù)。

項目咨詢服務(wù) 憑借金融、會計、法律等方面的專業(yè)優(yōu)勢，為PPP項目參與方提供合同訂立、現(xiàn)金流評估和項目運營等提供咨詢服務(wù)。

夾層融資

除了傳統(tǒng)融資方式外，商業(yè)銀行還可以積極探索項目夾層融資。股權(quán)+債權(quán)，期限長、結(jié)構(gòu)靈活、限制少和成本低等優(yōu)點。

現(xiàn)在有不少銀行已經(jīng)介入到各地PPP項目中去，2014年12月，河南省政府與建設(shè)銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽署“河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”戰(zhàn)略合作協(xié)議，總規(guī)模將達(dá)到3000億元，具體可細(xì)分為“建信豫資城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金”、“交銀豫資城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”和“浦銀豫資城市運營發(fā)展基金”。

商業(yè)銀行參與PPP項目，面臨著期限錯配和信用風(fēng)險，PPP項目大多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，融資周期較一般工商企業(yè)貸款更長，對于主要以中短期存款為負(fù)債來源的商業(yè)銀行來說，存在期限錯配的風(fēng)險；PPP項目涉及地方政府、項目公司等多個主體，相關(guān)主體對于契約的遵守情況直接影響項目現(xiàn)金流、盈利能力和融資項目的信用風(fēng)險。

（3）保險公司

保險公司可以開發(fā)信用險種為PPP項目的履約風(fēng)險和運營風(fēng)險承保。從保險資金的運用來看，基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)一般久期很長，符合險資長期性的特征，有助于緩解資產(chǎn)負(fù)債錯配的問題，因此險資可以通過專項債權(quán)計劃或股權(quán)計劃為大型PPP項目提供融資。2014年12月新華保險與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金”就是一個案例。

保險資金追求安全性，具有期限長、規(guī)模大的特點，比較適合基礎(chǔ)設(shè)施、物業(yè)之類的投資，但險資對項目的擔(dān)保和增信要求較高，大型保險機(jī)構(gòu)一般都要求項目資產(chǎn)的評級達(dá)到AAA級，符合要求的項目有限。

（4）證券公司

證券公司可以為PPP項目公司提供IPO保薦、并購融資、財務(wù)顧問、債券承銷等投行業(yè)務(wù)，也可以通過資產(chǎn)證券化、資管計劃、另類投資等方式介入。

資產(chǎn)證券化

具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)就可能被證券化，很多基礎(chǔ)設(shè)施類的PPP項目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是良好的證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)，去年11月企業(yè)資產(chǎn)證券化采取備案制后，大大簡化了證券化項目設(shè)立和發(fā)行手續(xù)。

2015年1月，基金業(yè)協(xié)會發(fā)布《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》，明確將以地方政府為直接或間接債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)列入負(fù)面清單。但地方政府按照事先公開的收益約定規(guī)則，在政府與社會資本合作模式（PPP）下應(yīng)當(dāng)支付或承擔(dān)的財政補(bǔ)貼除外，這一規(guī)定為PPP項目的資產(chǎn)證券化提供了政策可能。從我們了解到的情況，證監(jiān)會的這個PPP，是以財政部的口徑來定的。

例如民族證券成立的“濮陽供水收費收益權(quán)資產(chǎn)支持專項計劃”，基礎(chǔ)資產(chǎn)就是濮陽市自來水公司的供水合同收益權(quán)，此類項目為PPP項目的資產(chǎn)證券化提供了良好的解決方案。

項目收益?zhèn)?/p>

43號中明確項目收益?zhèn)荘PP項目的融資方式之一。第一單是“14穗熱電債”，大家都比較熟悉。

（5）信托公司（包括基金子公司）

信托公司參與PPP項目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，通過項目分紅收回投資。間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會資本作為聯(lián)合體共同投資項目公司，采取明股實債的方式，在約定時間由其他社會資本回購股權(quán)退出。

2014年6月，五礦信托與撫順沈撫新城管委會、中建一局（集團(tuán)）簽訂合作框架協(xié)議，由五礦信托、沈撫新城管委會、中建一局共同注資成立項目公司就是這種類型。相比銀行和券商，信托公司的資金成本比較高，在公益性或準(zhǔn)公益性的PPP項目中很難找到成本收益匹配的項目。

6、城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)基金

顧名思義，是主要用來為城鎮(zhèn)化發(fā)展募集建設(shè)資金的，具體模式也比較多。一種是省政府出資成立引導(dǎo)基金，與銀行合作成立城鎮(zhèn)化建設(shè)母基金。各地申報的項目，經(jīng)過銀行審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級，杠桿比例大多為1:4。山東、河南推廣的比較多。地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險，項目也要過省政府審核。政府對金融金鉤還是有隱性的擔(dān)保。

還有一種是有限合伙型的產(chǎn)業(yè)基金，一般是金融機(jī)構(gòu)做LP優(yōu)先級，地方政府指定國企做LP的次級，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的股權(quán)投資管理人做GP。有個基金子公司和某市軌道交通集團(tuán)成立的城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金就是這一類型，該基金子公司成立的專項計劃是作為LP優(yōu)先級，某市軌交做LP次級，GP由基金子公司指定，某市軌道交通集團(tuán)按協(xié)議定期支付收益給優(yōu)先級有限合伙人，并負(fù)責(zé)在基金到期時對優(yōu)先級合伙人持有的權(quán)益進(jìn)行回購，當(dāng)?shù)厥姓峁┴斦N息保障。這種模式下整個融資結(jié)構(gòu)是以金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的。

第三種模式是有項目運營能力的社會資本發(fā)起成立PPP產(chǎn)業(yè)基金，該社會資本一般都具有建設(shè)運營的資質(zhì)和能力，通過聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金，對接項目。比如某建設(shè)公司成立基金管理公司（GP），聯(lián)合商業(yè)銀行（優(yōu)先LP），地方政府指定的第三方（次級LP），建設(shè)公司有時還可以擔(dān)任中間級LP，成立有限合伙形式的基礎(chǔ)設(shè)施PPP投資基金，再成立項目公司參與具體項目。項目公司與政府或代理人簽訂PPP財政補(bǔ)貼協(xié)議，對項目的回報模式進(jìn)行約定，政府或代理人根據(jù)協(xié)議約定支付相關(guān)款項并提供擔(dān)保措施。

對于這類有運營能力的社會資本發(fā)起的PPP，他有什么意義呢？對該企業(yè)來是可以通過加杠桿提高ROE的。全球范圍看建筑業(yè)的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對投入資本要求很高，在PPP模式下，成立PPP基金，企業(yè)出資10%，可以放大10倍杠桿，除去付給優(yōu)先級LP的成本后，這放杠桿的過程就會有很大一塊利潤，再加上建筑總包也有一塊利潤，哪怕是后期運營外包出去不賺錢，也能實現(xiàn)在銷售額一定的情況下提高凈值產(chǎn)收益率。

值得關(guān)注的是，近來成立的PPP產(chǎn)業(yè)基金也出現(xiàn)了一些新的動向，很多PPP產(chǎn)業(yè)基金投向土地一級開發(fā)、保障房等非經(jīng)營性項目，還款來源依賴于土地出讓收入，以明股實債的形式保證固定收益，資金主要來源于銀行理財，財政出具安慰函進(jìn)行兜底。這些基金仍然有政府隱形的擔(dān)保，只是城投債的新的表現(xiàn)形式。

7、金融企業(yè)參與PPP的操作要點

金融企業(yè)參與PPP的操作要點，我總結(jié)為三個匹配，收益匹配，期限匹配，風(fēng)險匹配。收益匹配，就要考慮盈利性性，期限匹配，就要考慮流動性，考慮怎么退出；風(fēng)險匹配，就要考慮增信，財務(wù)監(jiān)督。

（1）項目盈利性分析

金融機(jī)構(gòu)的錢都是有成本的，投出去是要賺錢的，所以首要的是分析項目的收入實現(xiàn)形式，分析項目的收費機(jī)制和項目盈利測算的合理性和可實現(xiàn)性，重點關(guān)注特許經(jīng)營期限、收費機(jī)制變更的補(bǔ)償機(jī)制、項目唯一性等條款。

（2）項目退出安排

PPP模式下未必存在股權(quán)回購安排，金融機(jī)構(gòu)在開展項目時必須充分考慮相關(guān)的退出機(jī)制，例如在項目建設(shè)期可以由資管計劃先期介入，待完成建設(shè)施工，項目開始運營后再由銀行發(fā)放貸款，置換原資管計劃的融資。（3）投資的流動性

由于銀行、保險、基金等金融機(jī)構(gòu)資金通常都有一定的投資期限，而PPP項目周期很長，為解決資金的流動性問題，金融機(jī)構(gòu)在設(shè)計融資方案時可以進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分層，對優(yōu)先級份額設(shè)定較短期限，次級投資者則持有份額至產(chǎn)品到期，同時獲得較高的超額收益。

（4）增信措施

實際操作中，可以采用股權(quán)質(zhì)押、基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)收賬款收益權(quán)、項目公司資產(chǎn)、其他社會資本方保證等增信措施，降低投融資風(fēng)險。

（5）財務(wù)監(jiān)督

財務(wù)監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?，及時掌握項目的經(jīng)營情況。金融機(jī)構(gòu)可以委派財務(wù)人員，并采取設(shè)立專門賬戶的形式進(jìn)行監(jiān)管。

8、PPP的風(fēng)險（1）政策風(fēng)險

去翻看關(guān)于PPP失敗的案例，矛頭齊刷刷的指向了政府。案例很多，青島威立雅污水處理項目中，當(dāng)?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了最初制定的管理辦法，導(dǎo)致實施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司污水處理費最終項目失敗。政府缺乏經(jīng)驗，違反財政補(bǔ)貼機(jī)制和項目唯一性的承諾，往往造成社會資本無法收回投資本金或取得合理的利潤，這就是政策風(fēng)險。

當(dāng)然了，我覺得這只看到了問題的一個方面。其實，我們的企業(yè)，在和政府簽訂合同后，故意拖延工期，建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，或者簽約后又要求提高投資預(yù)算的，也不在少數(shù)，所以需要更客觀的看問題。

（2）項目建設(shè)風(fēng)險

項目建設(shè)不能按時或者按照質(zhì)量要求完成施工，金融機(jī)構(gòu)在對項目方融資時可以將建設(shè)施工方的資質(zhì)要求列入合同條款，要求選擇具有較強(qiáng)實力的工程施工企業(yè)參與項目建設(shè)，通過合同約定或者購買保險，由建設(shè)公司或者保險公司承擔(dān)項目建設(shè)延期、不合格等引起的損失。

（3）項目經(jīng)營管理風(fēng)險 實際運營過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達(dá)不到預(yù)期水平而造成較大的營運風(fēng)險。

金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)行詳盡的盡職調(diào)查，尋找具有良好口碑的合作方，對項目的運營及未來現(xiàn)金流收入進(jìn)行財務(wù)分析和測算，確?？尚行匀笨谘a(bǔ)助和政府付費項目納入政府的全口徑預(yù)算管理。

（4）增信措施落實風(fēng)險

PPP項目融資中可能涉及房地產(chǎn)抵押、信用保證、股權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押等多種增信方式，實際操作中可能存在增信方式不能落實的風(fēng)險。尤其對于非上市公司股權(quán)質(zhì)押和基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)應(yīng)收賬款質(zhì)押等一些需要政府登記的增信方式，各地在執(zhí)行中的口徑尺度會有很大差異，因此在融資協(xié)議簽訂之前就要對不同地區(qū)的抵押登記政策進(jìn)行了解。

（5）財政可承受能力風(fēng)險

根據(jù)最新頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，地方政府每一全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。金融機(jī)構(gòu)需要密切關(guān)注特定地區(qū)的財政收入狀況、PPP項目目錄，并密切跟蹤各級財政部門（或PPP中心）定期公布的項目運營情況，確保所參與項目涉及的地區(qū)政府整體PPP支出控制在一定比率之內(nèi)。

（6、7）信用風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險

對于這兩個風(fēng)險，應(yīng)對方式是加強(qiáng)盡調(diào)，要求增信。（8）國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律風(fēng)險 在部分項目中，金融企業(yè)向項目公司增資擴(kuò)股或購買原有股權(quán)的方式取得項目公司的股權(quán)，合同約定期限到期時，國有股東或國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門通過回購方式受讓項目公司股權(quán)。根據(jù)相關(guān)法律，相關(guān)國有股的轉(zhuǎn)讓需要通過資產(chǎn)評估，并在產(chǎn)權(quán)交易場所公開進(jìn)行交易，因此該類操作具有一定的法律風(fēng)險。金融企業(yè)在項目開始之初就必須考慮國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序問題。

9、物有所值

國際上評價一個項目要不要PPP，有一個評價標(biāo)準(zhǔn)，叫物有所值，要證明引入社會資本比政府獨立經(jīng)營達(dá)到更高效率的項目才采取PPP。這在定量方面就會有點問題，要證明是否物有所值很不容易。舉個例子，很多城市都在推軌道交通的PPP，一條線2、300百億的總投資，B部分30%左右拿出來PPP，注冊資本占總投資50%左右，其實從社會資本方也就拿到了2、30億的融資，從顯性成本看，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地鐵公司能從銀行拿到基準(zhǔn)上下的中長期貸款，5點多，資質(zhì)好點的可以發(fā)債，也就5、6個點，但是拿出來做PPP，搞個2、30年特許權(quán)經(jīng)營期，社會資本肯定是要8、9個點的收益的，而且特許權(quán)經(jīng)營期結(jié)束還要收回本金，從顯性成本看PPP之后政府承擔(dān)的成本反而增加了。但是如果從隱性成本看，你拿一條地鐵線拿出來PPP，成立合資公司，引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗，可以促進(jìn)其他沒有采用PPP的地鐵線，合資公司和自己管理的地鐵線的財務(wù)數(shù)據(jù)都是要上報政府的，合資公司的財務(wù)數(shù)據(jù)、服務(wù)質(zhì)量、生產(chǎn)資料、消耗資料的管理方面都可以作為其他幾條線的考核指標(biāo)，這是可以降低成本的，這是隱性成本方面，但是很難去衡量，定性可能比較容易，定量很難。

10、總結(jié)

（1）實業(yè)資本通過PPP產(chǎn)業(yè)基金加杠桿，提高ROE。

（2）商業(yè)銀行仍然是PPP融資的主力軍，除了傳統(tǒng)的企業(yè)貸款方式外，還可以通過信托、券商資管、基金子公司等通道，間接參與PPP項目融資。

（3）非銀金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮牌照優(yōu)勢，結(jié)合合理的產(chǎn)品創(chuàng)新和資源整合能力，通過各類資管計劃參與項目的投融資。

從配置角度看

（1）作為城投債潛在的替代，PPP下的各類工具會成為金融機(jī)構(gòu)新的資金配置方向，資金流向的改變將會對包括債券在內(nèi)的原有配置標(biāo)的產(chǎn)生影響。

（2）目前PPP模式還處于概念推廣期，相關(guān)操作指引也在陸續(xù)制定中。從PPP項目的特點看，從項目論證到確定合作社會資本開始運作，有少則半年長則數(shù)年的周期看，PPP項目短期內(nèi)全面啟動建設(shè)的可能性不大，因此對政府債務(wù)的緩解作用是一個長期的過程。

（3）PPP基金體量大，基礎(chǔ)資產(chǎn)質(zhì)量高，具有經(jīng)營收入和財政支持，類似于美國市政債，金融機(jī)構(gòu)可以把10年期的項目變成不同的短期投資。LP優(yōu)先級一般在8%-10%之間，政府補(bǔ)貼列入人大財政預(yù)算，信用很高。可以作為重要資產(chǎn)配置。

二、問答環(huán)節(jié) 問題1：信托公司參與PPP的優(yōu)勢在哪里？

信托的優(yōu)勢在三方面：（1）以前政信合作積累了大量的政府資源，PPP模式下，仍然需要和政府打交道；（2）聯(lián)合銀行、保險等資金共同開發(fā)項目；（3）靈活的機(jī)制，多年積累的產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)驗和風(fēng)控能力。

問題2：社會資本和政府合作中如果才能對等？

（1）在調(diào)研中，已有一些民營企業(yè)感覺到政府的態(tài)度有所改變，這是一個良好的開始；（2）政府推行PPP的目的之一，就是要增進(jìn)政府、社會和市場主體共識，形成良好的社會氛圍，這是政策導(dǎo)向；（3）從PPP的最后一個P來看，是合作關(guān)系，當(dāng)然平等關(guān)系的建立有一個過程。

問題3：銀行自有資金投資PPP是否有政策限制？

從實際操作來看，銀行的資金投資PPP可以通過信托、基金子公司、券商資管、租賃公司等形式，隨著利率市場化進(jìn)程的推進(jìn)，銀行會有尋找高收益資產(chǎn)的動力，以后銀行也可能通過設(shè)立資產(chǎn)管理公司來進(jìn)行投資。

問題4：PPP和BOT有什么區(qū)別？

BOT是PPP的一種形式，PPP還包括TOT、ROT、BOOT等各種形式，社會資本在參與度和風(fēng)險承擔(dān)的程度會有區(qū)別。

問題5：PPP模式下央企、國企是不是很有優(yōu)勢？

PPP模式下投資的都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目，投資規(guī)模大，央企、國企的資金實力雄厚，能夠參與重大項目的建設(shè)，上市民企也有資本擴(kuò)張的能力，因此在PPP中也能發(fā)揮重要作用。

問題6：社會資本投資PPP產(chǎn)業(yè)基金，如果參與具體項目？ 社會資本投資PPP產(chǎn)業(yè)基金，由產(chǎn)業(yè)基金根據(jù)具體的項目，通過股權(quán)投資設(shè)立項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)項目的建設(shè)和運作。

第五篇：PPP 項目案例運作經(jīng)驗總結(jié)及啟示

PPP 項目案例運作經(jīng)驗總結(jié)及啟示

導(dǎo)讀：在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、化解地方政府債務(wù)的大背景下，2014年以來國家陸續(xù)出臺系列政策文件，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面臨諸多問題。本文基于三類項目（準(zhǔn)經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目及公益性項目）案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)PPP項目運作中可借鑒的經(jīng)驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導(dǎo)意義。第一，在項目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項目時應(yīng)綜合評估項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性項目雙方應(yīng)側(cè)重對項目盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識；經(jīng)營性項目應(yīng)具有明確的收費機(jī)制以確保合理的投資回報率；公益性項目要準(zhǔn)確評估當(dāng)期和預(yù)測未來政府的財政實力，確保政府購買能力。

第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式“強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制、促進(jìn)資源優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應(yīng)公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專業(yè)能力和融資實力的社會資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務(wù)壓力，提高項目運營效率。社會資本方應(yīng)選擇履約意愿和履約能力較強(qiáng)的政府方進(jìn)行合作。

第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，同時要預(yù)留調(diào)整和變更空間。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導(dǎo)致的社會資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會資本能夠取得合理的回報率；經(jīng)營性項目的合同應(yīng)重點關(guān)注收費機(jī)制、項目唯一性等方面違約的補(bǔ)償機(jī)制；公益性項目的合同訂立中應(yīng)重點關(guān)注政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制。

第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應(yīng)遵循契約精神。值得關(guān)注的是，政府方往往占據(jù)強(qiáng)勢地位，其尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險?！?/p>

一、研究背景】

2014年是中國全面深化經(jīng)濟(jì)改革的破題之年。一方面，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，未來“三駕馬車”將更均衡的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。短期內(nèi)，“穩(wěn)增長”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)政策，投資需求仍對經(jīng)濟(jì)增長起“托底”作用，而在目前制造業(yè)化解產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)業(yè)去庫存過程中，基礎(chǔ)設(shè)施投資仍將是現(xiàn)階段穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手。另一方面，2009年以來，在擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)下，伴隨投資快速增長，政府性債務(wù)規(guī)模急劇增長。為化解地方債務(wù)風(fēng)險，2014年中央全面啟動深化財稅體制改革，地方政府自發(fā)自還債券試行、《預(yù)算法修正案》通過、國發(fā)[2014]43號文、45號文和財預(yù)[2014]351號文等政策文件相繼發(fā)布。根據(jù)相關(guān)文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。盡管短期內(nèi)PPP模式的實施和推廣仍處于觀望期，大規(guī)模推廣尚需培育，預(yù)計2015年通過PPP模式解決地方政府基建融資規(guī)模有限（2015年預(yù)計在1.8萬億至2.1萬億之間），但長期來看，PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。在未來地方政府發(fā)債規(guī)模設(shè)限，逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，隨著PPP配套法規(guī)和政策逐步完善和實施，PPP模式將成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的主要組成部分。

目前，為配合中央“大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式”的政策要求，2014年12月4日，財政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）（以下簡稱《操作指南》）；國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）?！恫僮髦改稀泛汀吨笇?dǎo)意見》明確了PPP模式的適用范圍和相關(guān)參與方的職責(zé)分工、風(fēng)險分擔(dān)和收益分配和保障等內(nèi)容，為PPP項目的實施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面臨諸多問題。

本篇研究報告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)三類項目（準(zhǔn)經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目及公益性項目）PPP運作中可借鑒的經(jīng)驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導(dǎo)意義。

【

二、案例選取及分析】

（一）準(zhǔn)經(jīng)營性項目

1、案例選取

依據(jù)《指導(dǎo)意見》，準(zhǔn)經(jīng)營性項目是指“經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項目”，“可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進(jìn)”。具體而言，其具有以下幾個特點：其一，與公益性項目相比，其具有比較明確的受益對象，具備收費條件，因而具有一定經(jīng)濟(jì)效益；其二，與經(jīng)營性項目相比，由于項目具有較強(qiáng)的社會效應(yīng)（正外部性），項目建設(shè)和運營直接關(guān)系公眾的切身利益，因此收費機(jī)制往往由政府制定，項目自身收益不太好，項目自身運營效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼。

依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取北京地鐵4號線和中國國家體育場作為準(zhǔn)經(jīng)營性項目案例進(jìn)行分析，具體項目情況參見下表。其中，北京地鐵4號線是國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域首個PPP項目，運營較為成功，其運作經(jīng)驗已廣泛推廣；國家體育場項目是國內(nèi)體育場館領(lǐng)域首個PPP項目，在引入PPP模式進(jìn)行投融資并完成項目建設(shè)后，在賽后運營階段出現(xiàn)系列問題，最后通過重新簽署協(xié)議，政府方接手項目運營。

2、案例分析

通過上述兩個樣本案例的對比分析，本文擬從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立、合同履行四方面，總結(jié)經(jīng)驗并汲取教訓(xùn)。

（1）項目選擇：基于充分調(diào)研，能夠?qū)?zhǔn)經(jīng)營性項目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識 項目選擇是政府和社會資本合作的起點，而項目是否具有PPP模式適用性等對項目運作成敗意義重大。PPP模式適用性主要體現(xiàn)在“明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報方式、價格確定及調(diào)價方式、財政補(bǔ)貼及財政承諾等核心事項”。對于國家體育館項目，一方面，由于其建設(shè)技術(shù)難度大、設(shè)計方案不夠及時詳盡等，投資測算準(zhǔn)確度較差；另一方面，由于其公益性較強(qiáng)，收費機(jī)制及補(bǔ)貼方式均不明確，導(dǎo)致投資回報測算難度亦較大。在收費機(jī)制不明確的情況下，社會資本方希望通過商業(yè)化運營，以實現(xiàn)投資回報為目標(biāo)；而國家體育館項目一定程度上代表國家形象，且具有較強(qiáng)的公益性，運營階段若采取商業(yè)運作及定價模式（包括參觀門票、座位冠名權(quán)等），則會與公眾利益產(chǎn)生沖突。由此，盡管該項目通過PPP模式解決了建設(shè)中的資金、效率問題，卻未能對賽后運營做出合理規(guī)劃、以及就盈利預(yù)測及補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識，最終導(dǎo)致該項目的PPP運作模式以失敗告終。

整體看，對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目而言，PPP模式適用性主要體現(xiàn)能夠?qū)椖康挠脱a(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識，并通過合同條款予以明確，尤其需注重通過前期調(diào)研及方案設(shè)計，明確收費機(jī)制及補(bǔ)償方案，保障社會資本的盈利模式。

（2）伙伴選擇：政府方需公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)專業(yè)能力和融資實力等的社會資本方作為合作伙伴

伙伴選擇是指在政府方基于PPP項目的合作需要，對社會資本方從投融資、設(shè)計、建造、運營、維護(hù)等方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)、客觀的綜合評價，以選擇最合適的合作者參與PPP項目。

地鐵4號線項目中，北京市政府引入的社會資本方為香港鐵路（香港聯(lián)交所上市公司），其成立于1975年，核心業(yè)務(wù)是以香港地區(qū)為主的公共交通運輸服務(wù)，市場占有率超過45%，建設(shè)及運營方面的專業(yè)能力突出、經(jīng)驗豐富；同時，其財務(wù)實力雄厚，2013年實現(xiàn)收入387.07億港元、利潤132.08億港元，具有很強(qiáng)的融資能力。香港鐵路的引入為該項目成功運營奠定了良好基礎(chǔ)。

國家體育館項目中，北京市政府引入的社會資本方為聯(lián)合體，資金雄厚，融資實力較強(qiáng)。但其主要股東均從未運營過體育場，運營經(jīng)驗匱乏。盡管和法國一家知名公司簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，以尋求高效運營國家體育場的咨詢建議，但具體協(xié)議可能會因高額的咨詢費而終止。

整體而言，在選擇社會資本方作為合作伙伴時，政府方首先要堅持市場化原則，通過公開、公平、公正的方式招標(biāo)，確保程序規(guī)范；其次，要通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對象的專業(yè)水平和融資實力，此外還要考察其信用水平等，進(jìn)而實現(xiàn)降低財政投入、提高項目運營效益的目的。

（3）合同訂立：合同內(nèi)容對風(fēng)險分擔(dān)和利益分配需兼顧公平與效率，同時要預(yù)留調(diào)整和變更空間

PPP項目合同是政府方和社會資本方明確合作方式的法律性文件，是保障項目成功運營的核心要件。雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。在此過程中，尤其要注意以下幾點：

其一，合同訂立要在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率。對于地鐵4號線項目，首先，政府投資和社會投資比例分配體現(xiàn)了合作模式的公平性。項目前期，政府方通過對項目運營成本、客流預(yù)測和票價定價等方面的實證研究，建立了城市軌道交通的項目壽命期現(xiàn)金流壽命模型，并以經(jīng)營期30年、回報率10%為假設(shè)條件，測算得出項目30年的財務(wù)凈現(xiàn)值的總額約占項目總投資的30%。由此，4號線公益性部分和贏利性部分的比例被確定為7：3。一方面，該比例劃分在確保地鐵項目作為公共產(chǎn)品的公益性的同時，吸引了社會資本，擴(kuò)大了資金來源；另一方面，降低了投資風(fēng)險，使得社會資本有利可圖，進(jìn)而達(dá)到雙贏的目的。

其次，票價機(jī)制體現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)原則。北京市政府在引入香港地鐵時對票價做了規(guī)定，票價定價為3元起步，但受奧運會影響，出臺了低票價政策（2元/人次），按照出行最短路徑對票價進(jìn)行拆分后的票價僅為1元/次，導(dǎo)致票款收入無法彌補(bǔ)運行成本，無法達(dá)到預(yù)期的投資回報，按照北京市政府與香港地鐵簽訂的票價合同，在低票制情況下，北京市政府補(bǔ)助2.44元/人次，在票價提高后取消對票價補(bǔ)貼，地鐵4號線的票制體現(xiàn)了香港地鐵與北京市政府風(fēng)險共擔(dān)的原則，保證了社會資本的投資回報率。

最后，資產(chǎn)租賃模式保證了項目運營管理效率，而租金調(diào)整機(jī)制體現(xiàn)利益共享原則。由于項目區(qū)分為公益性和盈利性兩部分，并由兩個業(yè)主進(jìn)行投資建設(shè)，為保證項目運營管理更有效率，雙方約定由特許經(jīng)營公司通過租賃政府方資產(chǎn)的形式，獲得整體線路運營管理的權(quán)利。此外，合同還設(shè)置了租金調(diào)整機(jī)制，即在項目初期，政府只向特許經(jīng)營公司免收或者收取少量象征意義的租金，促進(jìn)項目盡快成熟；而在項目成熟期，當(dāng)實際客流超出預(yù)測客流一定比例，政府投資方將適當(dāng)?shù)奶岣咦饨?，避免特許經(jīng)營公司利用公共財產(chǎn)產(chǎn)生超額利潤；反之，若客流低于預(yù)測客流一定比例或者政府定價低于測算的平均人次票價，政府投資方會適當(dāng)?shù)臏p免租金，增強(qiáng)項目抵御風(fēng)險的能力。

其二，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間。目前，我國PPP尚處于探索階段，法律制度體系尚未完善，公用事業(yè)、交通設(shè)施等的定價機(jī)制均處于動態(tài)調(diào)整中，此外還存在其他不可預(yù)期的動態(tài)變化。由此，雙方在合同訂立時既要充分考慮項目全生命周期內(nèi)的實際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置關(guān)于合同條款變更（諸如期限變更、內(nèi)容變更、主體變更等）的靈活調(diào)整機(jī)制、重新談判觸發(fā)機(jī)制及爭端解決機(jī)制，為未來合同執(zhí)行預(yù)留調(diào)整及變更空間。

（4）合同履行：政府方與社會資本方均應(yīng)遵循契約精神

在合同履行過程中，政府方和社會資本方均需遵循契約精神。政府方方面，基于具有監(jiān)管方和合作方的雙重身份，其在合作中往往占據(jù)強(qiáng)勢地位，政府方較社會資本而言更容易出現(xiàn)信用問題。其拒絕履行合同、單方面變更合同條款等行為，可能會導(dǎo)致項目的優(yōu)惠政策、補(bǔ)償機(jī)制等發(fā)生變化，進(jìn)而使項目建設(shè)及運營發(fā)生困境。如在鳥巢案例中，合作中多環(huán)節(jié)均出現(xiàn)政府變更合同條款的狀況，包括重大建筑設(shè)計變更、商業(yè)配套大幅減少等，大幅增加成本的同時加大投資回報的不確定性。此外，在運營階段，由于對公益性和免費的呼聲漸高，地方政府面臨的輿論壓力較大，社會資本按原計劃經(jīng)營很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營權(quán)，PPP模式以失敗告終。此外，我國PPP項目運作中還面臨政府更迭引致的政府履諾風(fēng)險。如南方某工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理長項目，合同約定園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費用，但由于園區(qū)管委會主任更迭，結(jié)算周期改為半年，由此對項目公司資金鏈造成較大壓力。我國要實現(xiàn)從“大政府，小市場”到“小政府，大市場”的轉(zhuǎn)變?nèi)杂新L路，而PPP模式則從根本上就要求政府改變自身定位，由公共產(chǎn)品的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康暮献髡吆捅O(jiān)督者，并嚴(yán)格遵守契約精神。社會資本方方面，其亦應(yīng)合理合法地利用既定合同框架下的優(yōu)惠政策，積極履行項目出資、項目運營管理等方面的承諾，促進(jìn)項目順利推進(jìn)。

（二）經(jīng)營性項目

1、案例選取

根據(jù)《指導(dǎo)意見》定義，城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性項目是指“有明確收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠夠完全覆蓋投資的成本的項目”，政府可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，采取“建設(shè)-運營-移交（BOT）”和“建設(shè)-擁有-運營-移交（BOOT）”等模式推進(jìn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性項目具有一定的公益性、競爭性和非排他性等特點，表明在資產(chǎn)使用過程中具有一定正外部效應(yīng)，資產(chǎn)具有一定的收費基礎(chǔ)，收費機(jī)制決定在資產(chǎn)的使用過程存在競爭性，但資產(chǎn)的使用具有非排他性，由于項目具有一定的公益性，因此價格調(diào)節(jié)機(jī)制市場化程度較低，政府根據(jù)成本-收益的關(guān)系對價格進(jìn)行調(diào)節(jié)。經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營項目的區(qū)分并不是絕對和一成不變的，而是可以隨著具體環(huán)境條件的變化而變化，政府根據(jù)需要，通過制定特定政策提高產(chǎn)品或服務(wù)的價格等可以提升經(jīng)營性項目的經(jīng)營系數(shù)，準(zhǔn)經(jīng)營性項目可變成經(jīng)營性項目。

依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取杭州灣大橋和廣州西朗污水處理廠PPP項目，具體情況參加下表。

2、案例分析

基于上述案例，經(jīng)營性項目引入PPP模式需要注意以下幾點：

（1）項目選擇：經(jīng)營性項目應(yīng)具有明確的收費機(jī)制，長期看可形成穩(wěn)定的投資回報 在選擇經(jīng)營性項目開展PPP的過程中，確保社會資本回報率對于PPP的開展起著十分關(guān)鍵的作用。

對于西朗污水項目，項目資產(chǎn)是污水處理資產(chǎn)，資產(chǎn)運營具有收費機(jī)制，資產(chǎn)運營規(guī)避了純市場項目高風(fēng)險、高收益的特點，收費機(jī)制具有長期穩(wěn)定性，長期來看，西朗污水項目的運營不僅可以覆蓋投資運營成本而且會帶來穩(wěn)定的投資回報率，西朗污水項目是經(jīng)營性PPP項目的成功典范。

整體來看，對于經(jīng)營性項目，項目自身的運營收入是社會資本投資回報的主要途徑，基于風(fēng)險與收益的對等關(guān)系，在經(jīng)營性項目的選擇中，與資本市場和市場化程度較高的實體經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域（如房地產(chǎn)市場）相比，項目選擇中應(yīng)規(guī)避“高風(fēng)險和高收益”的純市場投資特點，項目投資回報應(yīng)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，長期來看會形成較高的穩(wěn)定投資回報率。

（2）合同訂立：社會資本方應(yīng)重點關(guān)注特許經(jīng)營期限、收費機(jī)制變更的補(bǔ)償機(jī)制、項目唯一性等條款以保障項目收益；政府方則需重點關(guān)注項目監(jiān)督機(jī)制

對于經(jīng)營性項目，合同訂立是保證政府方和社會資本方開展PPP項目成功與否的法律保障。

對社會資本方而言，盡管經(jīng)營性PPP項目具有較強(qiáng)的市場化運作特征，但其依賴市場化運作實現(xiàn)投資回報的前提往往是政府政策支持，包括特許經(jīng)營期限、收費機(jī)制、項目唯一性等，社會資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成共識，以保障項目盈利。杭州灣大橋項目中，項目運營初期，投資回報率較高（2009年營業(yè)毛利率為63.93%）。但運營5年后，杭甬客運專線和杭州灣第二通道（嘉紹跨江大橋，相隔僅50公里左右）分別于2013年7月1日和2013年7月19日建成通車，對杭州灣大橋形成較強(qiáng)分流，致使通行費收入下降，投資回報率下降（2013年營業(yè)毛利率降為50.44%），并最終引致部分社會資本退出，并由政府方授權(quán)機(jī)構(gòu)寧波交投回購其股權(quán)。在該案例中，項目主要風(fēng)險為項目唯一性風(fēng)險，即政府或其他投資人新建或改建其他類似項目，導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì)性商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。由于在合同訂立環(huán)節(jié)，社會資本方未就項目唯一性及違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成一致，最終導(dǎo)致PPP模式難以為繼。

對政府方而言，合同訂立過程中應(yīng)重點關(guān)注對資產(chǎn)使用及維護(hù)的監(jiān)督條款，保證在特許經(jīng)營期期滿后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)可以繼續(xù)使用。廣州西朗污水項目中，依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，西朗污水從建設(shè)到運營的合作期為23年，其中運營期為17年，合作期結(jié)束后將全部資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓給政府方所有。為維護(hù)資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，在合同中約定由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)對污水資產(chǎn)的使用進(jìn)行監(jiān)督，明確了資產(chǎn)更新條款（西朗污水需要在17年內(nèi)將主要設(shè)備更新一遍），并在特許經(jīng)營期全面進(jìn)行監(jiān)督。上述監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立有效保障的項目資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，值得借鑒。

（三）公益性項目

1、案例選取

根據(jù)《指導(dǎo)意見》定義，公益性項目是指“缺乏使用者付費基礎(chǔ)、主要依靠政府付費回收投資成本的項目”，“可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進(jìn)”。公益性項目具有公益性、非競爭性和非排他性的特點，其特點表明公益性項目的正外部性較強(qiáng)，資產(chǎn)在使用過程中無收費基礎(chǔ)，由此，此類項目若采用PPP方式，對政府財政資金依賴很高，“政府購買服務(wù)”方式比較合適。

在我國現(xiàn)階段操作實踐中，公益性項目（包括非營利性公園、市政道路、橋梁、防洪工程等）多由地方政府發(fā)起，地方政府投融資平臺承擔(dān)投融資及建設(shè)；或地方政府投融資平臺發(fā)起，其他社會法人以BT形式參與建設(shè)，后期均由政府相關(guān)部門維護(hù)。地方投融資平臺多為本級政府所屬企業(yè)，依據(jù)目前財政部對PPP項目的界定，其不屬于PPP社會資本方的范疇，故本文選擇以社會資本（主要為非本級政府的大型國有其企業(yè)）為投融資建設(shè)方的BT項目作為樣本案例。

2、案例分析

基于上述案例，公益性項目引入PPP模式尤其要關(guān)注以下問題：

（1）項目選擇：公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。

PPP項目儲備、篩選、發(fā)起工作均由政府方承擔(dān)。公益性項目的建設(shè)不僅有利于提高當(dāng)期人的社會福利，而且其資產(chǎn)的長期使用性也將提高未來人的社會福利，采用PPP模式解決了政府當(dāng)期一次性投資過大的問題，采用分期付款的“政府購買服務(wù)方式”，利用代際分配原則拉長了財政收支期限，可降低當(dāng)期財政負(fù)擔(dān)。如在上述兩個案例中，政府方均約定自項目建成后逐年回購，緩解了集中支付的壓力。但值得注意的是，公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。此外在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，地方政府推廣PPP項目過程中需要考慮財政承擔(dān)能力（如階段性項目回購資金壓力等）。

（2）合同訂立：雙方應(yīng)明確約定政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制，保障政府方履約

對于公益性項目，政府付費是社會資本方取得投資回報的唯一途徑。在合同訂立中，雙方應(yīng)明確約定政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制，以保證社會資本方實現(xiàn)合理投資回報。

對于蘇州市南環(huán)快速路西延線BT項目，合同中明確約定了“項目回購款納入?yún)^(qū)人大財政預(yù)算”，有效保障了政府回購資金來源。對于江蘇浦口新城核心區(qū)綜合管廊工程BT建設(shè)項目，合同中明確約定回購期限、回購金額和土地?fù)?dān)保等事項，項目回購款基本落實到位。反觀一些類似項目，由于社會資本方在與政府的談判中處于弱勢地位，回購合同不盡完善，后期項目方遭遇市場因素導(dǎo)致的政府方回購意愿及能力下降，回購款落實大幅低于預(yù)期。

整體看，在合同訂立環(huán)節(jié)，確保政府信用尤其要注重以下幾方面：第一，社會資本方應(yīng)明確項目付費來源，將回購款項盡可能依據(jù)現(xiàn)行制度納入公共預(yù)算，在沒有納入預(yù)算的情況下，需要具有資產(chǎn)抵質(zhì)押兜底條款；第二，雙方應(yīng)就付費機(jī)制，包括付費依據(jù)、進(jìn)度等規(guī)則做出詳盡約定，并制定違約觸發(fā)及補(bǔ)償機(jī)制，保障政府方履約。（3）合同履行：政府方需構(gòu)建多重監(jiān)管體系，確保社會資本方履行義務(wù)，保證項目進(jìn)度及質(zhì)量

在公益性項目中，社會資本方參與項目的根本目的在于獲取投資收益，而在質(zhì)量、工期、成本控制、后期運營等方面仍需依靠強(qiáng)有力的政府監(jiān)管。

上述的兩個BT項目案例中，政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督方，在建設(shè)過程中對項目進(jìn)度、工程質(zhì)量、投資成本等方面的監(jiān)管較為完善，但實踐中不乏一些BT項目可能會出現(xiàn)因監(jiān)管不到位而引致的建設(shè)成本超支、工程進(jìn)度放緩、工程劣質(zhì)等的情況。因此，在合同履行過程中，政府方應(yīng)注重對工程項目的監(jiān)督。就具體監(jiān)管模式而言，可采用三級監(jiān)管模式。第一級監(jiān)管由政府指定或設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以法律和合作協(xié)議為基礎(chǔ)，對項目質(zhì)量、工期、成本等進(jìn)行監(jiān)督；第二級監(jiān)督可委托監(jiān)理方進(jìn)行第三方監(jiān)管，監(jiān)理方作為獨立第三方，與項目沒有直接利益關(guān)系，可作為政府監(jiān)管的良好補(bǔ)充；第三級監(jiān)管，在一些特定項目中，可設(shè)置民監(jiān)委員會，對委員會對項目的質(zhì)量、成本、安全等進(jìn)行監(jiān)管，并向相對部門反映?！?/p>

三、總結(jié)】

本文通過對準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性和公益性PPP項目的案例分析，總結(jié)和歸納了不同類型PPP項目的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)，盡管不同類型PPP項目的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)不盡相同，但仍存在一致之處，本文從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面歸納和總結(jié)了PPP項目在實施過程中相同和類似的經(jīng)驗教訓(xùn)，并針對準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性和公益性PPP案例的特殊經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)行和歸納和總結(jié)。

第一，在項目選擇上，從政府方角度來看，在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，政府不宜過度依賴PPP模式，政府在篩選和發(fā)起項目時應(yīng)綜合評估PPP項目的適用性、合規(guī)性、市場收益、政府自身財政的承受力、來選擇開展PPP項目；從社會資本角度來看，PPP項目的選擇應(yīng)具有長期穩(wěn)定的投資回報率。從不同類型項目選擇的特殊性來看，準(zhǔn)經(jīng)營性項目PPP模式選擇的項目要能夠體現(xiàn)對項目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成的共識；經(jīng)營性項目PPP模式選擇的項目的基礎(chǔ)資產(chǎn)應(yīng)具有較強(qiáng)的收費機(jī)制，與資本市場和實體經(jīng)濟(jì)投資市場相比，可形成長期穩(wěn)定的投資回報；公益性項目PPP模式選擇的項目要準(zhǔn)確評估當(dāng)期和預(yù)測未來政府的財政實力，避免因財政實力較弱所引起的拖欠款問題。

第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式內(nèi)涵，即強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的作用，又要強(qiáng)調(diào)政府與社會資本各盡所能，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，從地方政府角度來看，需公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專業(yè)能力和融資實力的社會資本作為合作伙伴，降低地方政府的財政負(fù)擔(dān)，解決地方政府專業(yè)能力差的缺點。從社會資本角度來看，需要選擇契約履約意愿（具有較強(qiáng)的契約精神）和能力較強(qiáng)（財政實力較強(qiáng)）的地方政府合作。

第三，在合同訂立方面，PPP合同是保障項目成功運營的核心要件，從地方政府角度來看，訂立的合同要在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險分?jǐn)?、項目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容；從社會資本角度來看，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場環(huán)境和項目的變更設(shè)定動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，保證社會資本的收益率。從不同類型項目合同訂立的特殊性來看，準(zhǔn)經(jīng)營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導(dǎo)致的社會資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會資本的回報率；經(jīng)營性項目的合同訂立要避免政府對市場干預(yù)導(dǎo)致投資回報率的下降，政府應(yīng)彌補(bǔ)對政府干預(yù)過程中所導(dǎo)致的正常收益的損失。公益性項目的合同訂立中雙方應(yīng)明確落實付費來源，對政府購買機(jī)制做出詳盡約定，并制定違約處罰機(jī)制，保障政府方履約。

第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應(yīng)遵循契約精神，從地方政府角度來看，地方政府要充分履行項目監(jiān)督職能，確保社會資本履行合同條款，遵循契約精神，保證社會資本在履行項目出資、建設(shè)、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和運營管理等方面的承諾，同時在項目運行過程中要避免因缺乏監(jiān)督導(dǎo)致的資產(chǎn)過度使用，致使在特許經(jīng)營期期滿后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)無法繼續(xù)進(jìn)行使用；從社會資本角度來看，政府方應(yīng)充分遵循契約精神，確保社會資本按時獲得足額補(bǔ)貼和收入。