第一篇：巴西水資源管理實踐及對我們的啟示

巴西水資源管理實踐及對我們的啟示（赴國外考察報告）

2008年2月27日至3月12日，我廳組團赴南美洲的巴西、智利和秘魯三國考察水資源管理政策、體系、機構(gòu)和具體做法等，并參觀和訪問有關(guān)的水電站、用水企業(yè)及水務(wù)咨詢公司，對上述三國的水資源管理情況有了初步的了解，其中由于巴西屬于發(fā)展中國家，其自然、社會、經(jīng)濟及水資源狀況又具有鮮明的特點，特別是1990年代前開始對水資源屬性、作用、意義的認(rèn)識上的轉(zhuǎn)變以及引發(fā)的管理革命，對我省的水資源管理具有一定的借鑒意義?，F(xiàn)將巴西水資源管理實踐及對我們的若干啟示介紹如下。

一、巴西經(jīng)濟、社會、自然及水資源概況 巴西全稱為巴西聯(lián)邦共和國，國土面積約850萬平方公里，人口1.7億，為世界第五大國家。巴西自然條件得天獨厚，生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)極大的生物多樣性，是世界上淡水資源最豐富的國家，淡水資源總量約為5.66萬億立方米，占世界淡水總量的12%。橫貫巴西北部的亞馬孫河是世界上最長、最深、最寬和流量最大的河流，河長約7100公里，最大流量達21萬立方米每秒，超過世界上排名其后的9條大河流量之和。雖然巴西水資源豐富，但人口集中在城市等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，缺水矛盾仍較突出，已開發(fā)的耕地僅占國土面積的5%，灌溉面積10%。在城市，供水率已達到90%，但在農(nóng)村，供水率僅為18%，污水處理率不到20%。在1990年代前，由政府投資的供水與污水處理企業(yè)達85%，此種狀況此后開始改變，巴西聯(lián)邦政府和州政府陸續(xù)把部分水務(wù)公司私有化，減輕了政府投資的壓力。許多巴西的水務(wù)公司經(jīng)過現(xiàn)代化企業(yè)制度改造，按照公司法人模式運作，獲得了更多的貸款和資金支持。

亞馬遜流域是世界上流域面積最廣的流域，流域面積610萬平方公里，為南美大陸面積的44%，其大部分位于巴西境內(nèi)。亞馬遜流域的大部分面積被熱帶雨林所覆蓋，其生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)極大的生物多樣性，分布著多達3萬多種的植物品種，約2000種魚類，60種爬行動物，35種哺乳動物和約180種鳥類。亞馬遜流域是世界上最大的鋁土礦和銅鐵礦所在地，而木材和木制品、黃金、錫的出口量也逐年增加。但由于該流域人口不斷增加，加上經(jīng)濟發(fā)展緩慢，給自然資源特別是森林資源造成持續(xù)壓力。一是無限制的人類活動擴張，導(dǎo)致原本脆弱的生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞；二是森林和植被砍伐致使土壤侵蝕和水土流失，生物多樣性降低，河流淤積嚴(yán)重；三是氣候變化導(dǎo)致水文循環(huán)改變，而森林大火和干旱森林面積減少加劇水文循環(huán)變化；四是由于隨意使用農(nóng)業(yè)殺蟲劑、固體廢物傾倒及不當(dāng)水利用致使水污染嚴(yán)重。伊泰普水電站(Itaipu Binacional)為世界上目前僅次于三峽水電站的第二大水電站，位于巴拉那河流經(jīng)巴西與巴拉圭兩國邊境的河段。1973年巴西和巴拉圭兩國政府簽訂協(xié)議，共同開發(fā)界河長200公里一段水力資源，之后歷時16年，耗資170多億美元，于1991年5月建成舉世界矚目的伊泰普水電站。伊泰普水電站壩址控制流域面積82萬平方公里 ,大壩全長7744米，高196米，庫面積1350平方千米，電站總庫容290億立方米，多年平均流量8500m /s。電站安裝了18臺70萬kW混流式水輪發(fā)電機組，總裝機容量1260萬千瓦，多年平均發(fā)電量790億kW·h，為世界單機容量最大機組,年發(fā)電量可達750億度，所發(fā)的電由巴西和巴拉圭兩國均分，其中分配給巴拉圭的電量又由巴西購買一部分。電站主壩為雙支墩大頭壩，最大壩高196m，長1064m,是世界最高的大頭壩，安裝14扇20m×20m弧形閘門,最大下泄流量62000m /s。

巴西的水資源管理包括制度安排和政策工具，還包括水利工程管理、水資源科學(xué)技術(shù)研究等，上述內(nèi)容均由巴西聯(lián)邦法律規(guī)定。由于巴西國土面積廣闊，地區(qū)差別大，不同地區(qū)水資源管理的問題與任務(wù)各不相同，聯(lián)邦法律本身主要由三部分組成，一是水資源管理的原則；二是水資源管理的手段或方法；三是實施管理的體制框架。

二、巴西水資源管理的原則與目標(biāo) 在巴西聯(lián)邦法律中，水資源管理的原則為：

1、把流域作為巴西全國水資源管理政策中的國土單元。此問題看似簡單，世界上也普遍采用流域原則，但在巴西卻面臨爭議，反對者認(rèn)為，由于流域邊界是由分水嶺所決定，但含水層邊界則由可能的地下高水位確定，兩者從不會重合，把流域作為國土單元是不合適的。此種爭論直到引入一種新的概念才宣告終止，即在水資源規(guī)劃和管理中把河流流域作為國土單元的“整體”方法，因此，除了應(yīng)該綜合考慮流域內(nèi)所有的需求、問題及目標(biāo)，也要考慮相鄰流域、含水層以及州和市的行政區(qū)域。

2、水資源管理應(yīng)使水的利用具有多重目的。對水的多重利用是巴西經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。在上世紀(jì)初的巴西，水主要用于發(fā)電，自上世紀(jì)中葉開始，隨著衛(wèi)生、灌溉、工業(yè)和其它行業(yè)對水的需求增加，水的多重應(yīng)用原則的重要性不斷顯現(xiàn)。水的多重應(yīng)用原則使用水者獲取水的機會均等，但并不是說每一用水者都又有權(quán)獲取等量的水。水的多重應(yīng)用原則明確，應(yīng)使水在整個流域達到最適可的社會經(jīng)濟利用。一些決策工具也被引入以支持水的多重利用，如成本效益分析、線性規(guī)劃、博弈論、決策樹等。

3、水是具有經(jīng)濟價值的有限資源。承認(rèn)水是具有經(jīng)濟價值源于其短缺。在巴西，由于亞馬遜流域豐富的水資源，除了東北部半干旱地區(qū)外，通常認(rèn)為水是不會短缺的，而實際情況是在巴西的某些流域和地區(qū)，也存在水資源的短缺問題。為了解決缺水地區(qū)的水資源供給和需求的矛盾，巴西實施了一些經(jīng)濟措施，其中之一就是開征水資源稅，并取得初步成功，并試圖以此讓每一位巴西人認(rèn)識到從現(xiàn)在起必須改變對用水的態(tài)度，成為理性的用水者。

4、水資源管理應(yīng)分權(quán)，并由各級政府、用水者及社區(qū)共同參與。水資源的分權(quán)管理是因水資源具有的自身特點所產(chǎn)生的，因為不同的流域具有不同的物理、生物等特點，需要實施分散的決策過程。分散決策的理念是指在下一層級可以作出合適的決策就不應(yīng)該在上一層級決策。在巴西，如果流域內(nèi)有關(guān)利益方對水資源管理的需求和問題都十分了解，那么決策就無需由中央政府進行，而對相對復(fù)雜的水資源問題，則需中央政府出面解決。

水資源管理的責(zé)任不僅僅在政府，還應(yīng)依靠廣大用水者和社會各界的參與，必須傾聽他們的意見，邀請他們參加有關(guān)討論，利益相關(guān)方通過積極參與、支持政府的水資源管理過程，使有關(guān)決策更加科學(xué)合理。

5、當(dāng)出現(xiàn)水資源短缺時，應(yīng)優(yōu)先考慮人畜飲水需要。當(dāng)出現(xiàn)水資源短缺情況時，巴西水資源法律規(guī)定，應(yīng)優(yōu)先保證人畜飲水需要，為此，法律規(guī)定建立水資源預(yù)警制度，這對巴西半干旱嚴(yán)重缺水地區(qū)尤為重要，因為由于缺水，上述地區(qū)的人口開始大規(guī)模遷往城市，造成了其他社會問題。

按照以上原則，巴西水資源管理的目標(biāo)為：

⑴保證當(dāng)前和未來人們可以獲得需要的符合標(biāo)準(zhǔn)的水；

⑵在滿足水資源可持續(xù)應(yīng)用的前提下保證水資源的合理與綜合利用； ⑶防止并應(yīng)對因自然原因或自然資源不適當(dāng)利用造成水危機的發(fā)生。同時，在實施水資源管理時還應(yīng)考慮以下因素: ⑴水資源管理應(yīng)是系統(tǒng)性的，應(yīng)同時關(guān)注水質(zhì)和水量；

⑵應(yīng)充分考慮巴西不同地區(qū)在人口、經(jīng)濟、社會、文化及地理、生物方面的差異； ⑶綜合考慮環(huán)境管理；

⑷在水資源規(guī)劃編制時要協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和地區(qū)的關(guān)系； ⑸充分考慮土地利用、流域管理、河口及沿海開發(fā)。

三、巴西水資源管理常用的政策工具 在巴西，在水資源管理中應(yīng)用的政策工具對貫徹一系列水資源管理的原則及理念，從而引導(dǎo)全社會樹立正確的用水態(tài)度至關(guān)重要。在這些政策工具中，一些對用水者產(chǎn)生直接影響，如取水制度和水資源稅，一些幫助決策者實施正確的管理，如水資源信息系統(tǒng)。政策工具具有累積作用，如取水許可制度可以緩減用水矛盾，而綜合應(yīng)用取水許可及水資源費制度可以進一步減少用水矛盾，加上信息系統(tǒng)的使用，使得管理效果更好。

1、水資源規(guī)劃

巴西的水資源規(guī)劃是流域、州及國家層面上的關(guān)于水資源各項行動計劃的總和，是巴西水資源管理的基礎(chǔ)及實施全國水資源政策的總體要求。該規(guī)劃為長期規(guī)劃，包括水資源現(xiàn)狀、未來水質(zhì)水量供需分析以及對人口變化、經(jīng)濟發(fā)展和土地利用改變對水資源狀況影響分析，同時，確定了可能產(chǎn)生用水矛盾的區(qū)域。巴西水資源規(guī)劃對水的合理利用、增長需求及水質(zhì)改善提出目標(biāo)任務(wù)，確定采取的行動以及達到目標(biāo)所需建設(shè)的水資源工程布局，并對限水區(qū)域、水資源稅及優(yōu)先取水許可項目提出建議或標(biāo)準(zhǔn)。

2、水體分類 在巴西，一般根據(jù)水的用途對水體進行分類，目的在于確保用水質(zhì)量和減少預(yù)防水污染成本。水體分為三組共八級：第1組為淡水，其中又分為4級，特級為無需前置消毒或經(jīng)簡單消毒即可使用的家庭用水以及水生生物環(huán)境保護用水；1級為經(jīng)簡單消毒后的家庭用水、水生生態(tài)環(huán)境用水及與人直接接觸的娛樂用水，如泳池、滑水、跳水等，也包括魚類飼養(yǎng)水和動物飲用水；2級：除1級水外還包括蔬菜、果樹灌溉用水；3級：除2級水外還包括谷類作物、樹木灌溉用水；4級：航運和景觀用水。第2組為咸水，分為兩級，其中5級：與人直接接觸的娛樂用水、水生生物環(huán)境保護用水、魚類飼養(yǎng)水和動物飲用水；6級：航運、景觀用水、與人間接接觸的娛樂用水。第3組微咸水，分為兩級，其中7級：與第2組5級相同；8級：與第2組6級相同。水體分類適用于地表水和地下水。

3、取水許可制度

根據(jù)巴西聯(lián)邦法律，下述用水需要申請用水許可： ⑴從某一水體引水或圍壩蓄水，所引或所圍的水用于最終消耗，包括公共供水或用于某一生產(chǎn)過程；

⑵從含水層抽水用于最終消耗或用于某一生產(chǎn)過程；

⑶向某一水體排放經(jīng)過處理或未經(jīng)處理或其他液體或氣體廢物以達到稀釋、轉(zhuǎn)運或處置該水體的目的；

⑷用于水力發(fā)電；

⑸其他影響某一水體中水的流量、水量或水質(zhì)的用水行為。與我國水法規(guī)定相類似，在巴西，下述行為無需取水許可： ⑴農(nóng)村地區(qū)分散居住的小規(guī)模人群的用水； ⑵少量引水、集水或排放水； ⑶少量圍壩蓄水。

值得一提的是，在巴西，取水許可不得委托政府以外的任何組織或機構(gòu)進行，水權(quán)的授予只能由聯(lián)邦政府組成部門或各州的有關(guān)政府機構(gòu)作出。

4、水資源費

征收水資源費是因為水是經(jīng)濟物品，通過征收水資源費，可以鼓勵全社會合理節(jié)約利用水資源，并為全國水資源管理籌集財政資金。在巴西，征收水資源費的用水類型與取水許可用水類型相同，換句話說，無需授權(quán)使用的用水則不必繳納水資源費。征收水資源費在巴西引起了激烈的爭論，有人把此看成是一種稅種，質(zhì)疑其社會可接受度，但一般認(rèn)為，如果水資源費取之于民，用之于水，則接受度就高，反之，其可接受度會受到損害。水資源費主要用于資助水資源規(guī)劃中其確定的水資源工程、行動項目及研究課題，其次可用于水資源管理系統(tǒng)的運行及有關(guān)組織、機構(gòu)的管理費用。根據(jù)巴西聯(lián)邦法律，以上支出占水資源費總收入的7.5%。

四、巴西全國水資源管理的制度安排 巴西全國水資源管理的制度安排是一系列在水資源管理中發(fā)揮重要作用的體制、機制，換句話說，是政府機構(gòu)、私人團體和社會組織按照法律規(guī)定的原則，運用各類管理工具實施水資源管理的組合體。

1、制度安排要達到的目標(biāo)。一是在流域?qū)用婢C合考慮水的多重應(yīng)用、水作為經(jīng)濟物品、政府、用水者和社區(qū)管理分權(quán)及共同參與等原則的基礎(chǔ)上，追求水資源管理的協(xié)調(diào)一致；二是在行政層面對水事糾紛進行仲裁；三是執(zhí)行國家水資源政策；四是實施水資源的規(guī)劃、管理、監(jiān)督、保護和恢復(fù)；五是制定水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)和程序。

2、全國水資源管理體制。巴西目前的水資源管理體制包括全國水資源委員會、各州及聯(lián)邦特區(qū)水資源委員會、河流流域委員會、聯(lián)邦、州和市的水資源組織以及水管理局等。⑴全國水資源委員會：全國水資源委員會處于巴西水資源管理體制中的最高一級，其職能有9項，一是推進國家、州和地方以及與用水者水資源規(guī)劃的整合；二是對州一級水資源委員會的水資源糾紛作出最終行政裁決；三是對水資源利用工程的跨州影響作出評估；四是對各州水資源委員會或河流流域委員會提交的問題進行討論；五是對修改現(xiàn)行水資源法律一級全國性水資源政策的建議作出評估；六是指導(dǎo)全國水資源政策的執(zhí)行、政策工具的應(yīng)用和信息系統(tǒng)的運行；七是批準(zhǔn)建立河流流域委員會的建議，并確定該委員會的運作模式；八是監(jiān)督全國水資源規(guī)劃的實施，決定完成規(guī)劃的行動方案；九是確定水權(quán)和水資源費的標(biāo)準(zhǔn)。全國水資源委員會由巴西聯(lián)邦政府承擔(dān)水資源管理職能的部局、各州水資源委員會以及用水者、民間組織的代表組成，其中聯(lián)邦政府代表數(shù)要占50%，還要再加上一票，即聯(lián)邦政府的代表要在委員會中占簡單多數(shù)，這種制度安排主要是考慮到水資源管理工作在巴西開展的時間還很短，不可避免要出現(xiàn)政策制定上的失誤和偏差，在現(xiàn)階段有必要由聯(lián)邦政府來控制多數(shù)。目前巴西全國水資源委員會共有29位成員，其中15位來自聯(lián)邦政府，26個州共5位代表，按5大水文分區(qū)派出。該委員會主席由巴西環(huán)境部部長擔(dān)任，執(zhí)行秘書長為環(huán)境部負責(zé)水資源管理事物的部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。從實際情況看，該委員會運作良好。

⑵全國與州水資源秘書處：在巴西水資源管理體制中，該秘書處可視為具體管理機構(gòu)，也是全國水資源委員會的執(zhí)行機構(gòu)，其職能一是協(xié)助全國水資源委員會管理行政、技術(shù)和財務(wù)事物；二是協(xié)調(diào)全國水資源規(guī)劃的準(zhǔn)備工作并提交委員會批準(zhǔn)；三是報告全國水資源委員會和河流流域委員會工作進程；四是協(xié)調(diào)水資源信息系統(tǒng)的建設(shè)與運行；五是制定工作計劃及相應(yīng)的年度預(yù)算并提交委員會批準(zhǔn)。同時，各州也成立了相應(yīng)的秘書處，其主要職能是授予用水權(quán)，在水質(zhì)、水量兩方面對水資源進行監(jiān)督和管理，組織和實施水資源費征收，對違規(guī)使用水資源或違反水資源規(guī)劃的行為進行處罰等。

⑶河流流域委員會：在巴西，河流流域委員會是一個非常特殊的組織。根據(jù)巴西法律，該委員會的成立是沒有法律依據(jù)的。一般認(rèn)為，這是把有關(guān)利益方召集在一起共同討論和決定有關(guān)保護自然資源特別是水資源問題的組織，主要功能有：一是討論與水資源有關(guān)的問題；二是對水資源糾紛進行仲裁，以作為首次行政上訴階段；三是批準(zhǔn)流域水資源規(guī)劃；四是監(jiān)督流域水資源規(guī)劃的執(zhí)行；五是向全國或州的水資源委員會提出本流域無需申請取水許可的儲水、引水、集水和排水的建議；六是建立水費征收機制及建議水費標(biāo)準(zhǔn)；七是根據(jù)公共或集體利益制定多目標(biāo)利用水資源工程的建設(shè)投資分配制定標(biāo)準(zhǔn)。對那些至少有一條河流屬于國家的流域的委員會，其代表組成包括聯(lián)邦政府、所在州或聯(lián)邦特區(qū)，市、用水者及民間水資源組織。

⑷水管理局：在巴西全國水資源管理體制中，水管理局是一類有特色的組織，是作為河流流域委員會的執(zhí)行秘書處運作的。盡管流域委員會與水管理局關(guān)系密切，但兩者的作用大相徑庭，主要不同點在于其自身性質(zhì)和組織結(jié)構(gòu)。在巴西，流域委員會被稱為“水議會”，而水管理局更像私人企業(yè)或國有企業(yè)。水管理局的職能有：一是對本轄區(qū)的水資源數(shù)量進行計算和統(tǒng)計；二是負責(zé)用水戶登記；三是經(jīng)授權(quán)收取水費；四是對須由水費支持的水資源工程進行評估，并將評估意見提交有關(guān)財政部門；五是監(jiān)督水費的管理使用；六是管理水資源信息系統(tǒng)；七是簽訂有關(guān)財務(wù)的服務(wù)協(xié)議、合同；八是準(zhǔn)備預(yù)算建議并提交流域委員會；九是安排水資源研究項目；十是制定水資源規(guī)劃并提交流域委員會審查；十一是提出水體分類、水資源費、水費使用及工程建設(shè)資金分配的建議。水管理局的成立須由河流流域委員會提出，經(jīng)聯(lián)邦或州的水資源委員會批準(zhǔn)。⑸與水資源管理有關(guān)的民間組織：在巴西，有關(guān)水資源法律對公眾參與原則的處理是非常謹(jǐn)慎的，因為，在水資源管理決策過程中發(fā)揮民間組織的作用顯得十分重要。巴西的水資源民間組織一般有以下幾種，各市間的聯(lián)合組織，因為有市長等官員參加，其政治影響力較大；與流域有關(guān)的協(xié)會，如非政府組織，可以帶來新的思路；區(qū)域、地方或行業(yè)的用水戶協(xié)會以及水資源學(xué)術(shù)和研究組織等。

五、若干啟示

由于巴西全國水資源管理政策吸收整合了目前世界上許多國家采用的水資源管理原則，定義和標(biāo)準(zhǔn)，因此對巴西的水資源管理，特別是在水資源管理的體制機制建設(shè)上具有里程碑意義。水資源的分權(quán)管理與民主管理不僅是對水資源管理的一次實際意義上的革命，也是對整個環(huán)境管理的嶄新革命。由于巴西屬于發(fā)展中國家，特別是1990年代前開始對水資源屬性、作用、意義的認(rèn)識上的轉(zhuǎn)變以及引發(fā)的管理革命，對我省的水資源管理具有一定的啟示和借鑒意義。

1、在巴西及南美各國，近年來開展了對水資源和水資源管理的大討論，首先對水資源的屬性、管理原則和目標(biāo)等進行了認(rèn)識上的革命，從而對水資源管理進行了制度安排和政策工具設(shè)計，并取得了管理實踐上的初步進步。因此，要做好水資源管理工作，在全社會形成對水資源和水資源管理的統(tǒng)一認(rèn)識是十分重要的。在巴西、智利、秘魯以及南美其他國家，水危機事件往往就是管理危機事件的概念逐步形成，也對水資源管理作出如下定義，即水資源管理是指對水資源可持續(xù)發(fā)展的持續(xù)管理（組織）能力，包括制定全社會可接受的有利于推進水資源可持續(xù)發(fā)展的公共政策的能力以及通過相關(guān)體制機制建設(shè)有效執(zhí)行這些政策的能力。我國學(xué)術(shù)界對水資源管理有多種定義，如姜文來等人在《水資源管理導(dǎo)論》中指出，水資源管理就是為了滿足人類水資源需求及維護良好的生態(tài)環(huán)境所采取的一系列措施的總和。我們認(rèn)為，在不同的歷史階段，水資源管理的含義是不同的。從偏重洪澇管理到對水多、水少、水臟問題的管理，從偏重修建工程到運用多種手段實施綜合管理，水資源管理正在向為水資源可持續(xù)發(fā)展管理轉(zhuǎn)變，向應(yīng)用法律、經(jīng)濟、工程、科技等手段的綜合管理轉(zhuǎn)變，管理本身尤其要注重向構(gòu)建可持續(xù)管理能力轉(zhuǎn)變。綜合巴西等南美國家和我國、我省情況來看，水資源管理的內(nèi)容大致包括對水資源在開發(fā)、利用、保護、節(jié)約等方面的規(guī)劃、權(quán)屬、數(shù)量和質(zhì)量、分配、工程、技術(shù)、風(fēng)險、經(jīng)濟等的管理。

2、不同時代或時期，水資源管理的重點和任務(wù)是不同的。巴西等南美國家在經(jīng)歷了水資源管理從單純發(fā)電到綜合利用的轉(zhuǎn)變，而我省水資源管理的內(nèi)容也不斷豐富和轉(zhuǎn)變。根據(jù)我省經(jīng)濟社會發(fā)展要求和水資源現(xiàn)狀，當(dāng)前，我省水資源管理工作要高度重視四個方面的問題：一是防災(zāi)減災(zāi)問題。進入本世紀(jì)以來，受氣候變暖影響，我省氣候條件發(fā)生了較明顯的變化，洪澇臺旱災(zāi)害頻繁發(fā)生，出現(xiàn)了臺風(fēng)影響次數(shù)增多、強度超強，梅雨不典型、梅雨量少，局地強降雨頻發(fā)、山洪災(zāi)害損失大，干旱持續(xù)時間長、影響范圍大等新情況和新特點。這要進一步引起我們高度重視，要進一步摸清規(guī)律，科學(xué)防范，積極應(yīng)對。二是民生水利問題。水利是民生之基，防汛防臺抗旱關(guān)系人民生命安全，農(nóng)村飲水安全關(guān)系農(nóng)民身體健康，清水河道建設(shè)關(guān)系百姓生活品質(zhì)。目前，我省還有農(nóng)村飲水、病險水庫除險加固等事關(guān)民生的水利問題亟待解決。三是水資源保障和節(jié)約用水問題。我省人均水資源量低，水資源分布與經(jīng)濟社會發(fā)展不相匹配，資源型、水質(zhì)型和工程型缺水問題不同程度存在。四是河道等水環(huán)境整治問題。長期以來，我省水資源開發(fā)利用方式粗放，經(jīng)濟社會發(fā)展過程中付出的水資源、水環(huán)境代價過大。去年，太湖、巢湖、滇池發(fā)生的藍藻暴發(fā)事件，也要進一步引起我們的高度警惕。

3、巴西是世界上淡水資源最豐富的國家，但近年來由于人類活動的擴張、生態(tài)環(huán)境的破壞，氣候變化導(dǎo)致水文循環(huán)異常以及農(nóng)業(yè)污染加劇以及地區(qū)之間的水資源不平衡等問題，也使巴西政府和社會意識到缺水的威脅。巴西在水資源管理中通過取水許可制度的實施和開征水資源稅等措施，試圖讓每一位巴西人認(rèn)識到，從現(xiàn)在起必須改變用水的態(tài)度，做一位理性用水者，借此引導(dǎo)全社會樹立正確的節(jié)水觀念。我省是水資源短缺與水環(huán)境污染嚴(yán)重并存的省份，在水資源開源受限的情況下，如何進一步在全社會培育正確的用水觀念，推進節(jié)水型社會建設(shè)，從而保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，顯得尤為重要。

4、巴西水資源應(yīng)用原則從上世紀(jì)的發(fā)電為主，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)轱嬘?、衛(wèi)生、灌溉、工業(yè)等多重應(yīng)用。多重應(yīng)用原則使用水者獲取水的機會均等，但并不是說每一位用水者都有權(quán)獲取等量的水，這就要求綜合考慮水資源的利用和分配，以最適應(yīng)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為原則。巴西應(yīng)用成本效益分析、線性規(guī)劃、博弈論、決策樹等科學(xué)工具，采取多傾聽用水者意見、鼓勵社會各界積極參與有關(guān)水資源利用和管理的討論等方式，使水資源分配的決策更科學(xué)，更符合實際，這也為我們探索水權(quán)分配的科學(xué)性、合理性提供了啟示。

第二篇：日本的水資源管理及啟示

日本的水資源管理及啟示

摘要：日本水資源的利用效率比我國高。在走過一段重開源、輕節(jié)流，先污染、后治理的彎路后，轉(zhuǎn)變思路和策略，從規(guī)劃和法律著手，實施水資源綜合整治利用。同樣是“多龍治水”，日本的協(xié)同管理比我國好。在確定水權(quán)、水價方面富有經(jīng)驗。我國面臨嚴(yán)峻的水危機，應(yīng)從多方面借鑒日本。

關(guān)鍵詞：日本；水資源管理；啟示

日本是一個降雨充沛的國家，又是一個人均水資源稀缺的國家。多年平均降雨量為1 730毫米，是世界平均值（970毫米）的1.8倍，是我國多年平均值（660毫米）的2.6倍。因人口密度大，人均年降雨量僅為5 300 立方米，比我國的人均年降雨量5 907 立方米少，僅為世界平均值的1/5。但日本的水資源利用效率比我國高得多。據(jù)水利部2005年統(tǒng)計，中國年平均淡水利用量達5 600億立方米，日本年平均淡水利用量為900多億立方米，不到中國的1/6，而日本GDP總量是中國的8倍。日本的萬元GDP用水量僅為我國的1/30—1/48。日本在水資源管理方面有一整套經(jīng)驗值得我國借鑒。

一、規(guī)劃和法律

日本在20世紀(jì)50—70年代，為滿足工業(yè)高速發(fā)展對水的需要，修建了許多大型水利工程，將水加以儲存和調(diào)用。同時，大力開發(fā)其他水源，如開采地下水。但重開源、輕節(jié)流、輕治污，顯現(xiàn)出難以為繼：大量修建水庫、水壩，周期長、占地多，適宜的庫址、壩址越來越少；過多地抽取地下水造成全國性的地面下沉，土地鹽堿化；“先污染、后治理”付出的代價，比事前防治污染的投資高出10倍以上。走過一段彎路后，日本政府從20世紀(jì)80年代起改變了思路，將開源為主的策略轉(zhuǎn)向節(jié)流為主的策略，將先污染后治理轉(zhuǎn)向事前防治、源頭減污。他們從規(guī)劃和法律著手，實施整套的水資源綜合整治利用的對策。

日本一向注重對水資源的利用和長遠的統(tǒng)一規(guī)劃。早期的規(guī)劃著重于河川水量的分配、調(diào)度，后來的規(guī)劃著重于確保水質(zhì)，明確整治的方向，實施可持續(xù)的開發(fā)。全國水資源總體規(guī)劃由國土廳負責(zé)，與建設(shè)省、環(huán)境廳等部門和相關(guān)都、道、府、縣的行政長官共同協(xié)商，拿出規(guī)劃方案，經(jīng)內(nèi)閣討論通過，最后由內(nèi)閣總理大臣決定是否批準(zhǔn)。規(guī)劃具有長期性和穩(wěn)定性，但由于水量、水質(zhì)的不確定性較大，規(guī)劃不可能一步準(zhǔn)確到位，須依據(jù)新情況修訂完善，20多年來日本水資源綜合規(guī)劃的重大修訂就有3次。最近一次是2000年，以2010—2015年為目標(biāo)，制定了《新的全國綜合水資源計劃》，簡稱“21世紀(jì)水計劃”，重點是構(gòu)筑可持續(xù)的用水體系，適應(yīng)循環(huán)型社會的需要。

規(guī)劃成功的典型案例是琵琶湖的綜合整治保護。琵琶湖是日本最大的湖泊，橫臥于京都之東，名古屋之西，大阪、奈良之北，處于滋賀縣境內(nèi)，是湖濱1 800萬人生活、生產(chǎn)的寶貴淡水資源、水產(chǎn)資源和旅游資源，也是潤澤人們心靈的精神之泉。在20世紀(jì)六七十年代，隨著工業(yè)排污和生活垃圾的劇增，排入琵琶湖的COD(化學(xué)需氧量)和氮污染，大大超過水體的自凈能力，水質(zhì)逐年惡化。加之流域森林、農(nóng)地不斷減少，市鎮(zhèn)街道增多，水源涵養(yǎng)功能減退，自1970年開始，琵琶湖經(jīng)常發(fā)生赤潮、綠潮。日本政府在1972年制定了《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》，提出整治規(guī)劃，1979年頒布《琵琶湖防治水體富營養(yǎng)化法令》，80年代繼續(xù)開展《琵琶湖綜合開發(fā)計劃》。人工大堤、混凝土河床、入湖的下水道等都按規(guī)劃建成，但水質(zhì)并未根本改善。90年代后期，政府制定實施《琵琶湖綜合保護整備計劃》，從全流域著手，在水質(zhì)、水源涵養(yǎng)、自然環(huán)境及景觀保護上都嚴(yán)加要求。琵琶湖流域有甲賀草津、八日市、彥根、長濱、高島、信樂大津、志賀大津共7個河川流域單位，在保護整備計劃制定前，先組織河川流域的上、中、下游各區(qū)域互相考察，充分熟悉，達成深入的理解和共識。他們將流入琵琶湖的河川水路、水域外緣的山地、森林與琵琶湖通盤規(guī)劃，形成生態(tài)回廊，謀求生態(tài)系統(tǒng)的修補和循環(huán)。經(jīng)過全流域的綜合保護整備，終于使琵琶湖重現(xiàn)30年前的容顏，恢復(fù)了防洪、供水、旅游等多種功能。滋賀縣于2000年再度出臺新的綜合保護計劃——“母親湖21”，期限為50年，要在2050年實現(xiàn)琵琶湖的理想狀態(tài)。

規(guī)劃通過法律成為國家的意志，二者同步先行。日本水資源的法律調(diào)控起步較早，相應(yīng)的法律、法規(guī)相當(dāng)完善，立法、執(zhí)法的經(jīng)驗十分豐富。早在明治維新后的19世紀(jì)后期就制定了《河川法》，規(guī)定河川為公共物，國家有權(quán)調(diào)度用水。之后，20世紀(jì)50年代制定了《工業(yè)用水法》、《上水道法》、《下水道法》、《特定多功能水庫法》；60年代制定了《水資源開發(fā)促進法》；1967年通過《公害對策基本法》，制定了水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；1970年制定《水污染防治法》，規(guī)定都、道、府、縣知事必須對公用水域的水質(zhì)狀況進行經(jīng)常性監(jiān)測，環(huán)境廳在公共水域的重要地點也設(shè)置水質(zhì)自動監(jiān)測儀器，每年公布“全國公共水域水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果”。當(dāng)排水達不到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時，政府知事有權(quán)命令工廠或事業(yè)場改進裝置，或停止排放，對違反命令不符合排放標(biāo)準(zhǔn)者，可進行處罰。由于執(zhí)行嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)和法律管制，現(xiàn)在全國城市工業(yè)污水和生活污水的處理率在98%以上。法律還規(guī)定禁采和保護地下水，確保其充足，常清。

二、體制與管理

日本的水資源管理體制，屬于“多龍治水，協(xié)同管理”模式，分別由國土廳、建設(shè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、通商產(chǎn)業(yè)省、厚生省、環(huán)境廳（2000年升格為環(huán)境?。?、科學(xué)技術(shù)省等部門，按照中央政府賦予的職能各負其責(zé)，銜接配合。幾個部門依據(jù)法律辦事，既分工又合作又制衡。全國的水資源綜合規(guī)劃由國土廳負責(zé)；防洪、抗旱設(shè)施的建設(shè)，河流水資源開發(fā)的審批，由建設(shè)省負責(zé)；水力發(fā)電、工業(yè)用水由通商產(chǎn)業(yè)省負責(zé)；灌溉和農(nóng)業(yè)用水由農(nóng)林水產(chǎn)省負責(zé)；生活用水由厚生省負責(zé)；國家水資源開發(fā)預(yù)算、地方水資源開發(fā)經(jīng)費管理，由大藏省負責(zé)；水資源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)及情報，由科學(xué)技術(shù)省負責(zé)。1962年，由內(nèi)閣總理大臣指定了全國七大水系，由國土廳直接監(jiān)督、管理，其他未指定的水系由都、道、府、縣知事指定管理者。

在官方機構(gòu)之外，還有許多半官方、半民間和民間組織。如水資源開發(fā)公團，是一個對日本7大水系進行統(tǒng)一籌劃和開發(fā)治理的半民間組織，受內(nèi)閣大臣的監(jiān)督。

日本把水資源分為農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、水力發(fā)電用水、養(yǎng)殖用水、公益事業(yè)用水及環(huán)境用水等許多種類，分別制定不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，由不同的部門進行建設(shè)，協(xié)同管理。

農(nóng)業(yè)用水占全國用水總量的2/3，多年來一直較為穩(wěn)定。85%取自河流，輔之以水庫及原有的6萬多個池塘蓄洪防澇，積水抗旱。政府大規(guī)模興修水利和農(nóng)田基本建設(shè)，干、支、斗、龍渠全部用水泥襯砌硬化，橋涵閘配套齊全。近十幾年來大量鋪設(shè)管道代替明渠，減少滲水、漏水。水田灌排分開，使灌溉水反復(fù)利用。旱地由以往的畦灌發(fā)展到現(xiàn)在的噴灌、微灌，其設(shè)施的配套率在30%以上。

工業(yè)用水多年來也保持穩(wěn)定水平，每年平均550億立方米，其中取用新水僅為120億立方米，其余430億立方米的水都是循環(huán)產(chǎn)生的。2005年，工業(yè)用水的重復(fù)利用率達78.2%，比20世紀(jì)60年代提高一倍以上，居世界前列。工業(yè)企業(yè)的廢水各有專用的處理設(shè)備，從廢水中過濾、提取出金屬元素，既實現(xiàn)資源的回收，又減輕對水環(huán)境的污染。

生活用水多年來逐年上升，現(xiàn)占全部用水量的18.2%。全國人口基本上都使用自來水，自來水管普及率達96.1%。各地對自來水管防漏水抓得很細，東京水道局專門成立了700多人的“水道作業(yè)特別隊”，對輸水管道隨時進行檢查維修。水廠看到哪家用水激增，就寄去通知：我們發(fā)現(xiàn)您這個月用水激增，也許水管漏水了。只要您通知，我們馬上前來檢查。若無回音，水廠每天照樣寄來，直到查清修好為止。政府采取減免稅賦、進行補貼或提供政策性貸款等措施，開發(fā)、推廣節(jié)水設(shè)備，商店規(guī)定像馬桶這樣的設(shè)備，必須是節(jié)水的才能賣。東京市民使用淡水十分節(jié)省，據(jù)世界水理事會提供的資料，東京每家每天的用水量僅為184升，只有北京市民的1/4。

中水的回用，日本在全世界做得最早最好。他們把自來水稱為上水，把下水道的水稱為下水，將下水加以處理分離，得到中水，用于沖洗火車、汽車，道路澆灑，清掃工廠，沖廁，森林消防，城市消防，灌溉綠地等。從20世紀(jì)80年代起就試從下水中提取中水，20多年建起城市下水道廢水處理場1 300處，每年處理廢水124億立方米，其中1.3億立方米經(jīng)過處理的中水作為工業(yè)用水或其他回用。在農(nóng)村，隨著生活水平的提高，廢水增多，有半數(shù)以上的農(nóng)村興建了廢水處理設(shè)施，用經(jīng)過凈化處理的水灌溉農(nóng)田，但有嚴(yán)格的水質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)，防止對農(nóng)作物和人體產(chǎn)生不利影響。中水設(shè)施按建設(shè)規(guī)模分三種類型，最多的是單體建筑物自建，即一棟建筑物設(shè)置一套廢水處理裝置，將廚房、盥洗室排出的廢水加以凈化處理，用來沖洗廁所，再排入下水道。也有幾個建筑物合建一套中水設(shè)施，或整個區(qū)域如工業(yè)園區(qū)、住宅區(qū)等集中建設(shè)中水設(shè)施，在更大范圍內(nèi)進行廢水處理和再利用。2006年，全國有2 200座飯店、政府機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、會館、公園、運動場等公共設(shè)施以及大型住宅區(qū)的建筑物建立了中水系統(tǒng)，每天的雜用水供應(yīng)量相當(dāng)于全國生活用水量的1%。在缺水地區(qū)，建設(shè)中水設(shè)施成為強制性的規(guī)定。東京規(guī)定面積在3萬平方米，或計劃用水量每天100噸以上的新建項目，都必須建設(shè)中水設(shè)施。中水設(shè)施的投資，政府通過減免稅金、提供低息融資和補助金等手段加以支持。

日本降雨豐富，積蓄、利用雨水成本低，收益高。過去對雨水的利用多在沿海島嶼，20世紀(jì)90年代以來，許多城市也著手利用，一般用導(dǎo)管把屋頂?shù)挠晁朐O(shè)在地下的沉淀池，技術(shù)處理簡單。東京都在公園、校園、體育場、停車場等處的地下，修建了大量的雨水貯留池。凡是新建筑物，包括住宅樓，都要求設(shè)置雨水貯留設(shè)施。1989年開業(yè)的東京港區(qū)的野鳥公園，園內(nèi)用水皆來自雨水，形成了濕地、蘆葦蕩、草地、樹林等景點，成為東京地區(qū)的著名觀光點之一。名古屋、大阪、福岡等地的大型建筑物下都設(shè)置了雨水利用裝置，其中名古屋體育館每年可積蓄雨水3.6萬立方米。這些在建筑物之下地基之上的水池，在地震頻發(fā)的日本還有一個特殊的作用：水的浮力可以支撐建筑物，降低其晃動的加速度，延長其震蕩周期，減輕震動的程度。水池里水質(zhì)較好，在發(fā)生地震災(zāi)害時可作為應(yīng)急水源。北海道還大規(guī)模運集、貯藏積雪，既得冷源，又積水。

三、水權(quán)與水價

當(dāng)水資源不足、短缺時，水權(quán)的概念和爭執(zhí)便凸現(xiàn)出來?！逗哟ǚā芬?guī)定河川和水流是公共財產(chǎn)，不能占為私有，同時也確認(rèn)了水權(quán)的存在。水權(quán)是水的使用權(quán)和收益權(quán)，是一種財產(chǎn)權(quán)。但它又是一種特殊的財產(chǎn)權(quán)，受許多約束條件的局限。水權(quán)根據(jù)其創(chuàng)立起源、使用目的進行劃分。根據(jù)起源分為慣例水權(quán)（法律創(chuàng)立前就承認(rèn)的水權(quán)）和依照《河川法》取得的水權(quán)。根據(jù)不同的用水目的，分為灌溉水權(quán)、工業(yè)水權(quán)、市政水權(quán)、水電水權(quán)、漁業(yè)水權(quán)等。水權(quán)的取得遵循“占有優(yōu)先”的原則，法律允許水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給其他人或團體，但必須向河川管理機構(gòu)提出申請，得到批準(zhǔn)，且不能改變水的用途，如灌溉用水不能改變?yōu)楣I(yè)用水等。在行使水權(quán)的“占有優(yōu)先”權(quán)時，又根據(jù)實際情況在引水量上進行控制和協(xié)調(diào)。為了保證河水在自然循環(huán)中的凈化能力，規(guī)定只有在河水超過河流正常流量時才可取用，正常流量從航運、景觀、保潔、漁業(yè)、水生動植物的保護等方面來確定。在干旱來臨時，優(yōu)先引水權(quán)要經(jīng)過當(dāng)?shù)赜盟畢f(xié)調(diào)委員會的協(xié)商，先滿足抗旱灌溉的需要，再兼顧其他方面。經(jīng)過約一個世紀(jì)的教化，日本國民的水環(huán)境意識已很強，一般能自覺維護良好的水事秩序，違反取水許可及水法規(guī)的事件比較少。一旦發(fā)現(xiàn)水事違法、侵權(quán)行為，先是勸戒、警告；若不聽，便新聞曝光，讓其遭受社會各界的譴責(zé)，民眾會不買這些單位的產(chǎn)品；對嚴(yán)重違法、侵權(quán)者依法懲處。

日本的水價較高，這是節(jié)制用水量的有力的經(jīng)濟杠桿，也是供水公司持續(xù)運轉(zhuǎn)并得以發(fā)展的保證。不同用途的水有不同的價格，一般都高于其他發(fā)達國家的水平。每月20立方米市政生活用水的價格，是倫敦的1.36倍，巴黎的1.17倍，紐約的3.25倍。幾乎所有的供水公司都歸市政當(dāng)局所有，公司獨立核算，但無權(quán)像一般企業(yè)那樣按照供給、需求的市場法則來定價，水價的漲落一律由當(dāng)?shù)氐氖姓h會負責(zé)決定。決定水價的基本原則是：減輕使用量較少的消費者的負擔(dān)，對超過平均使用量的消費者采用累進制收費。收費標(biāo)準(zhǔn)按水表口徑的大小來制定，水表的口徑分為小、中、大、特大4種，每一種口徑再細分為幾個等級，口徑越大者收費標(biāo)準(zhǔn)越高。不同的口徑即使用水量相同，大口徑也比小口徑的水費多。這樣就有效地節(jié)制了大戶的用水，同時以較低費用保障了最基本的生活用水。

一些基本的公共供水服務(wù)，為綠地澆水、道路噴灑、消防用水等，由相關(guān)部門買單。公共用水設(shè)施，如修建水資源工程，舊管道維修、更新等，均由市政機構(gòu)從財政中支出。政府對供水公司的考核并不以經(jīng)濟指標(biāo)作為首要，而是注重對水資源的保護、環(huán)境效益和社會效益。中水道系統(tǒng)處理出來的水，成本比自來水高，價格比自來水低，但政府仍然斥資推廣。

四、對我國的啟示

我國現(xiàn)在面臨著嚴(yán)峻的水危機，正在以歷史上最稀缺的水資源和最脆弱的水環(huán)境支撐著最大規(guī)模的人口和經(jīng)濟發(fā)展。人均淡水資源量僅為2 200立方米，不足世界平均水平的1/4，有6個省、區(qū)（寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇）人均淡水資源量（不包括過境水）低于500 立方米。我們應(yīng)當(dāng)從國外尋求多種借鑒，東鄰日本的水資源管理至少給我們以下啟示：

1.加快水資源管理的思路調(diào)整和制度創(chuàng)新。我國水資源危機的重要原因在于思路陳舊，管理制度滯后。水資源管理包括水量管理和水質(zhì)管理，日本在這兩方面都富有成效。我國長期以來重水量管理，輕水質(zhì)管理，每年有1/3的工業(yè)廢水和90%的生活污水未經(jīng)處理就排入河湖，以至于現(xiàn)在水質(zhì)危機已經(jīng)重于水量危機。在水量管理上，重供給管理、輕需求管理，重調(diào)水、輕節(jié)水，以至于出現(xiàn)調(diào)來的水不加愛惜，粗放使用，甚至大搞城市水幕、水墻等水景觀，模擬“江南水鄉(xiāng)”。在水質(zhì)管理上，重工程治理，輕社會治理，重河湖水體的治理，忽視流域周圍工、農(nóng)業(yè)的減排治污及山林的養(yǎng)護，以至于污染源增多、加劇，河湖水體無法“潔身自好”。這方面，日本琵琶湖的全流域綜合整治值得我們效法。

2.“多龍治水”一定要配合協(xié)同。我國和日本都是“多龍治水”，日本有8個部門，我們有水利部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、環(huán)?？偩值?4個部門，這是無可避免的。差異在于他們能夠配合協(xié)同，我們顯得群龍無首，各行其事。管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管水體水質(zhì)。流域管理與區(qū)域管理權(quán)限不清，步調(diào)不一，前者弱而后者強。這樣的“體制病”，寄希望于正在施行的大部委制改革加以解決，同時，還期望水法規(guī)體系的完善，像東鄰那樣依法治水、治污。2002年10月1日施行的修訂后的《中華人民共和國水法》，比以前完備，但協(xié)調(diào)性仍然不夠，水資源管理和水環(huán)境管理還存在沖突。至今缺乏國家層面上的統(tǒng)籌流域綜合管理的法規(guī)，亟須通過立法加強流域管理的權(quán)限，在此基礎(chǔ)上建立流域與區(qū)域的會商機制。

3.將“先污后治”盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橹挝墼谙?。日本也走過“先污染，后治理”的彎路，但很快轉(zhuǎn)變?yōu)橹挝墼谙龋搭^保護。我國至今沒有走出“先污染，后治理”的誤區(qū)。應(yīng)該知道，我國已經(jīng)沒有“先污染，后治理”的資本，如果污染的局面得不到扭轉(zhuǎn)，我國淡水資源將面臨消失，我們將失去改正錯誤的機會，讓幾代人付出巨大的生存成本。治污不光是指污水，也包括生活垃圾、工業(yè)垃圾等，不讓污染物質(zhì)進水。日本將生活垃圾分為七類，分別處理、回收，而我國的生活垃圾至今尚未分類。日本控制垃圾填埋，防止污染地下水，而我們的垃圾深埋仍在不斷污染地下水。日本對工業(yè)固體廢棄物、舊家電、舊汽車回收利用，已發(fā)展成全球領(lǐng)先的“靜脈產(chǎn)業(yè)”和循環(huán)經(jīng)濟，值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)。

4.把水作為商品，建立政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型管理體制。河川是公共物，但上下游、左右岸、地區(qū)之間以及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、市政、水電等部門之間，應(yīng)各自擁有不同空間、不同時間、不同用量的水權(quán)，同時擁有不同的排污權(quán)。建立水權(quán)制度，通過水權(quán)交易市場實現(xiàn)水資源的有償使用和優(yōu)化配置，這是一個世界性的難題，又是繞不過去的一道坎。水權(quán)制度包括水量、水質(zhì)、時間、空間的考量，包括初始分配和后來的轉(zhuǎn)讓以及排污權(quán)轉(zhuǎn)讓等，其界定相當(dāng)困難。國務(wù)院水利部2008年2月1日公布《水量分配暫行辦法》，首次對跨省、區(qū)、市的水量分配以及省、區(qū)、市以下其他跨行政區(qū)域的水量分配原則作了規(guī)定，標(biāo)志著我國初始水權(quán)分配制度已經(jīng)基本建立。但怎樣準(zhǔn)確地計算水量，檢測水質(zhì)，適時分配，有序轉(zhuǎn)讓？還需要做很多的探索。水權(quán)交易容易使人過度追求經(jīng)濟利益而影響環(huán)境質(zhì)量，怎樣保持足夠的生態(tài)用水？尚須深入學(xué)習(xí)日本等發(fā)達國家的經(jīng)驗。不同的流域應(yīng)有不同的水權(quán)安排，不同的水價，應(yīng)由各地政府與公眾會商決定。現(xiàn)在越權(quán)取水以及用清潔的自來水沖洗汽車等浪費現(xiàn)象到處可見，應(yīng)通過水權(quán)和水價加以遏制。

5.與日本開展技術(shù)合作，節(jié)水、治污。日本在節(jié)水、治污方面擁有先進的科學(xué)技術(shù)，我們要努力引進、消化、吸收、再創(chuàng)造。政府宜出臺政策鼓勵企業(yè)與日商合作、合資，生產(chǎn)各種節(jié)水、治污的產(chǎn)品、設(shè)備供應(yīng)市場。我們自己也有一些節(jié)水、治污的技術(shù)和產(chǎn)品，應(yīng)加強這方面的集成創(chuàng)新和原始創(chuàng)新，力求中日互補、雙贏。

參考文獻：

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第三篇：美國財產(chǎn)申報立法實踐及對我們的啟示

美國財產(chǎn)申報立法實踐及對我們的啟示

1978年美國國會通過的《政府行為道德法》對財產(chǎn)申報問題作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。它對推動美國廉政建設(shè)、凈化社會風(fēng)氣起到不可低估的作用。國家公職人員財產(chǎn)申報制度作為一項廉政建設(shè)措施,在我國施行已達 10年之久 ,卻至今未能發(fā)揮其高效反腐的作用 ,反腐敗斗爭的形勢依然嚴(yán)峻。究其原因在于我國公職人員財產(chǎn)申報制度本身存在諸多不完善之處 ,導(dǎo)致該制度無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用 ,嚴(yán)重阻礙了我國廉政監(jiān)督建設(shè)的進程。至此 ,中國監(jiān)察部副部長、國家預(yù)防腐敗局副局長屈萬祥 ,去年 9月 13日在國家預(yù)防腐敗局成立新聞發(fā)布會上表示 ,中紀(jì)委監(jiān)察部一直在抓緊研究財產(chǎn)公開申報制度 ,在適當(dāng)時候?qū)⒔⒇敭a(chǎn)公開申報制度。筆者認(rèn)為 ,在抓緊研究財產(chǎn)公開申報制度之時 ,應(yīng)當(dāng)積極借鑒美國的立法經(jīng)驗 ,結(jié)合近年來我國廉政建設(shè)的有益嘗試,對我國現(xiàn)行的財產(chǎn)申報制度予以規(guī)范化和法制化 ,盡快建立具有我國特色的國家公職人員財產(chǎn)申報制度。

美國財產(chǎn)申報制度的立法實踐

美國的官員財產(chǎn)申報制度 ,是特殊歷史事件下的產(chǎn)物。1974年, “水門事件”東窗事發(fā) ,時任總統(tǒng)尼克松被迫辭職。此后 ,美國政壇掀起了一股廉政風(fēng)潮 ,針對尼克松執(zhí)政時期出現(xiàn)的大量腐敗濫權(quán)現(xiàn)象 ,一系列的制度改革應(yīng)運而生。從此 ,凡擔(dān)任公職的人員(包括候選人)必須接受包括財產(chǎn)申報的各種嚴(yán)格審查。1978年美國國會頒布了《政府行為道德法》(1989年修訂為《道德改革法》),正式確立了官員財產(chǎn)申報制度。在該法實施前 ,美國也有官員財產(chǎn)申報制度 ,但官員只需向各機構(gòu)內(nèi)部申報,因此不能有效地起到監(jiān)督作用。新的《政府行為道德法》則對財產(chǎn)申報問題作了全面而系統(tǒng)的規(guī)定。其主要特點是 :

第一 ,申報主體廣泛。根據(jù)《政府行為道德法》的規(guī)定,所有在立法、行政、司法部門之官員必須公開本人、配偶及受撫養(yǎng)子女的財產(chǎn)狀況。具體內(nèi)容是 :其一 ,被批準(zhǔn)提名或參選總統(tǒng)、副總統(tǒng)職位的候選人;其二 ,由總統(tǒng)提名需經(jīng)參議院批準(zhǔn)的任職人員;其三 ,新當(dāng)選或在任總統(tǒng)、副總統(tǒng);其四 ,職薪高于 GS—15級以上的高級官員和雇員 ,薪俸為 0-7級或以上的軍職人員 ,廉政署確定屬于或同等于 GS-15級的人員;其五 ,行政法院法官;其六 ,特殊行業(yè)從事秘密工作或具有制訂政策性質(zhì)工作的雇員;其七 ,郵政總局局長、基本薪金相當(dāng)于 GS—15級的郵政總局和郵資委員會的官員和雇員;其八,廉政署署長及各行政單位任命的廉政官;其九 ,政府特別雇員 ,即臨時雇員在上一實際工作超過 60天的。

第二 ,申報內(nèi)容具體翔實。主要由以下七大部分構(gòu)成:其一 ,官員本人、配偶及受撫養(yǎng)子女的所有財產(chǎn)及這些財產(chǎn)所帶來的收益。主要包括證券、債券、退休金、撫恤金、避稅年金、個人儲蓄、互助基金、房地產(chǎn)、自產(chǎn)糧食、牲畜、用于出售和投資的收藏品以及任伺用于投資或產(chǎn)生收入的財產(chǎn)。其二 ,官員本人、配偶及受撫養(yǎng)子女的房地產(chǎn)、證券、互助基金股票及其它證券的買賣和交換情況;其三 ,官員本人、配偶及受撫養(yǎng)子女所接受的食宿行樂方面的饋贈和款待、各種補償及其他有價值的饋品;其四 ,官員本人、配偶及受撫養(yǎng)子女任何超過 1萬美元的債務(wù)。其五 ,官員本人未來任職協(xié)議或安排、以及過去延續(xù)下來的安排 ,如繼續(xù)參加養(yǎng)老金計劃等。其六 ,官員在政府工作之外的兼職收入。其七 ,初次任職者要報告前兩因個人服務(wù)而獲得的 5000美元以上補償?shù)膩碓?,必須注明款源的姓名和地址以及服務(wù)的性質(zhì)。

第三 ,申報種類及時間科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。在美國 ,財產(chǎn)申報人員是分層次、有重點、有區(qū)別的 ,聯(lián)邦政府 250萬雇員中,約 2萬名政務(wù)官員的財產(chǎn)采取公開申報方式。他們的財產(chǎn)申報表一式三份 ,分別在本部門、道德署和白宮存檔 ,任何公民都可申請查閱 ,但查詢結(jié)果不得用于商業(yè)用途。秘密申報方式的材料不予公開 ,由各單位內(nèi)部掌握 ,所填表格只存道德署備查。適用于大約 25萬名中、下級官員和雇員。主要指那些從事工程合同、物資采購、執(zhí)照發(fā)放、獎金管理、企業(yè)監(jiān)管、行政執(zhí)法以及對非聯(lián)邦實體產(chǎn)生經(jīng)濟影響的人員。一般公務(wù)員不申報財產(chǎn)。按照為聯(lián)邦政府服務(wù)的時限 ,財產(chǎn)申報又分為任職申報、在職申報和離職申報三種 :即任何將要擔(dān)任法定需申報財產(chǎn)職位的人員 ,在任職后 30天之內(nèi)必須申報本人、配偶以及所撫養(yǎng)子女的財產(chǎn)狀況;在職官員和雇員每年 5月 15日之前 ,需要申報上一個個人、配偶和撫養(yǎng)子女的財產(chǎn)狀況;離職官員和雇員 ,則需在離職 30天內(nèi)遞交離職財產(chǎn)報告 ,申報表上的簽字和填報日必須為離職之后。

第四 ,受理機構(gòu)權(quán)威性高?？偨y(tǒng)、副總統(tǒng)候選人、由總統(tǒng)提名參議院批準(zhǔn)的官員向國會提名審查委員會和廉政公署申報;總統(tǒng)、副總統(tǒng)、獨立檢察官及其任命的人員、各單位廉政官向廉政公署申報;其他官員和雇員向本單位廉政辦公室申報。在美國 ,廉政公署直接受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo) ,其主要職責(zé)是管理政府官員的財產(chǎn)審報事務(wù)和監(jiān)督政府官員的道德行為 ,并向國會報告工作。

第五 ,處罰力度大。美國《政府道德法》對違反利益沖突規(guī)定的行為和財產(chǎn)申報中的違規(guī)行為規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施。對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者 ,各單位可對當(dāng)事人直接進行處罰。司法部可對當(dāng)事人提出民事訴訟 ,法院可判處 1萬美元以下的罰款。對故意提供虛假信息的人 ,可提出刑事訴訟 ,判處最高 25萬美元的罰款或 5年監(jiān)禁。違反利益沖突法的規(guī)定、參與與其經(jīng)濟利益有關(guān)系的事項的行為 ,判處 1萬美元以下的處罰或 2年以下的監(jiān)禁 ,或兩項并處。

給我們的啟示

早在 1994年 ,第八屆全國人大常委會就將《財產(chǎn)申報法》正式列入立法規(guī)劃,1995年 4月 20日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。2001年中央紀(jì)委和中央組織部又頒布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)等。但這些規(guī)定實際上是把官員的財產(chǎn)申報作為一種組織匯報 ,并不對公眾公開 ,沒有起到應(yīng)有的預(yù)防和監(jiān)督的作用。筆者認(rèn)為 ,借鑒美國的立法實踐 ,我國目前出臺官員財產(chǎn)申報法 ,應(yīng)著力解決以下四個方面的問題 ,即 :如何申報、如何公開、如何監(jiān)督、違法如何懲罰等。本文對此提出以下幾點參考意見 :

第一 ,擴大財產(chǎn)申報的主體和內(nèi)容 ,解決如何申報問題。按照《規(guī)定》要求 ,目前我國官員收入申報的主體和內(nèi)容都很狹窄。從主體上看 ,僅包括黨政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部及國有大中型企業(yè)負責(zé)人。而現(xiàn)在實際上能撈到“灰色”收入的公職人員不只是縣處級干部 ,有些與經(jīng)濟活動聯(lián)系密切或者在某方面有一點實權(quán)的公務(wù)員 ,很可能沒有任何級別 ,也有機會受賄。所以,財產(chǎn)申報的主體不僅要包括所有國家公務(wù)員 ,而且要包括所有國家工作人員以及參照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)掌握一定公共權(quán)力和利益資源的司法機關(guān)、政黨組織、國有事業(yè)單位的工作人員。從內(nèi)容上看 ,《規(guī)定》要求的財產(chǎn)申報內(nèi)容僅限于官員本人的工資、獎金、津貼以及稿酬等勞動所得 ,這些僅僅是官員公開的合法經(jīng)濟收入情況 ,官員的灰色收入和黑色收入根本無法從這 4項收入中反映出來。應(yīng)考慮強化兩方面內(nèi)容 :一是申報的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是國家工作人員所擁有的財產(chǎn)而非僅僅是收入;二是申報的范圍不僅包括個人所擁有的財產(chǎn) ,還包括家庭共有的財產(chǎn)。具體包括財產(chǎn)申報人的近親屬(父母、岳父母、妻子、子女以及與其共同生活的其他家庭成員)的財產(chǎn) ,如果按照《民法通則》界定的“財產(chǎn)”范疇 ,就是要將官員個人及其近親屬的動產(chǎn)、不動產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)等一并納人申報范圍。申報時也該寫明財產(chǎn)名稱、價值、位置 ,還須注明來源、估價方法、變更情況等。

第二 ,需要設(shè)計科學(xué)的申報種類和時間 ,解決如何公開問題。按照《規(guī)定》的要求 ,目前財產(chǎn)申報材料報送相應(yīng)的上級組織人事部門備案即可 ,這實際上是向組織匯報 ,而不是報告公眾。從美國的財產(chǎn)申報情況來看 ,財產(chǎn)申報制度是一個 “陽光法案 ” ,立法的目的是要讓公務(wù)員的收入公之于眾。所以 ,我國財產(chǎn)申報的種類和時間安排應(yīng)當(dāng)設(shè)計得科學(xué)、嚴(yán)密。首先 ,財產(chǎn)申報表公開應(yīng)當(dāng)分層次、有重點、有區(qū)別的對待。對于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員和直選官員 ,其財產(chǎn)申報表應(yīng)完全公開 ,即 :由受理機關(guān)置于法定場所,公眾辦理相關(guān)登記手續(xù)后即可查詢、復(fù)印 ,也可以在當(dāng)?shù)氐恼W(wǎng)上發(fā)布或者通過官方報紙刊載。一般公務(wù)員的財產(chǎn)申報 ,無需向公眾公開 ,所填表格只存受理機關(guān)備查。其次 ,按照公職人員服務(wù)的時限 ,財產(chǎn)申報可分為任職申報、在職申報和離職申報三種 :任職申報需在任職后 30天之內(nèi);在職官員應(yīng)在每年 12月 31日之前;離任官員不僅要接受離任審計 ,而且必須接受家庭財產(chǎn)核查 ,則需在離職 30天內(nèi)遞交離職財產(chǎn)報告表。

第三 ,增強受理申報機關(guān)的權(quán)威性和健全執(zhí)行機制 ,解決如何監(jiān)督問題。按照《規(guī)定》要求 ,各單位組織人事部門負責(zé)接受本單位申報人的收入申報 ,并報送相應(yīng)的上級組織人事部門備案。這樣 ,一方面 ,申報受理部門缺乏權(quán)威性;另一方面 ,因為沒有相對獨立的負責(zé)財產(chǎn)申報制度的執(zhí)行監(jiān)督機關(guān) ,各個行政機構(gòu)自行其事 ,缺乏統(tǒng)一性。如此一來 ,監(jiān)督難免流于形式。財產(chǎn)申報制度要想成為一項行之有效的預(yù)防機制 ,必須增強財產(chǎn)申報受理機關(guān)的權(quán)威性和執(zhí)行力。目前可考慮建立一個規(guī)范的、獨立的受理和執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu) ,即在國家預(yù)防腐敗局下設(shè)一個“預(yù)防貪污腐敗中心”專門負責(zé)財產(chǎn)申報的受理和執(zhí)行監(jiān)督。比如 ,被人大提名的官員 ,都必須填寫好財產(chǎn)申報表接受 “預(yù)防貪污腐敗中心”的調(diào)查核實,確無利益沖突或已解決好利益沖突問題者 ,才會獲得正式提名。在這個過程中 , “預(yù)防貪污腐敗中心”的工作是合作性、建設(shè)性的。人大審查通過正式任命該官員后 , “預(yù)防貪污腐敗中心”還要跟蹤監(jiān)督其履行承諾的情況。

第四 ,加大處罰力度 ,解決違法如何處罰問題。按照《規(guī)定》 ,官員不申報或不如實申報財產(chǎn)情況 ,所面臨的只是批評教育或一般的黨紀(jì)政紀(jì)處分 ,處罰力度之輕使財產(chǎn)申報制度的權(quán)威性蕩然無存。建立健全官員財產(chǎn)申報制度 ,就是要增加官員不申報和不如實申報的成本。具體而言 ,對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者,各單位可對當(dāng)事人直接進行處罰 ,即納入考核和職務(wù)晉升考核標(biāo)準(zhǔn)。檢察院可對當(dāng)事人提出民事公訴 ,法院可判處 1萬元以下的罰款;對故意提供虛假信息的人 ,可提出刑事訴訟 ,對此《刑法》中應(yīng)增設(shè)不如實申報財產(chǎn)罪。

第四篇：巴西現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)啟示

巴西現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)啟示

日期：2007-12-25作者：常遠程來源：南陽市政府

應(yīng)環(huán)球（巴西）煙草公司（UNIVERSAL）和巴西煙農(nóng)協(xié)會（AFUBRA）邀請，以南陽市副市長姚龍其為團長，由各重點產(chǎn)煙縣主要負責(zé)人組成的煙草生產(chǎn)考察團，于11月中旬到巴西煙草主產(chǎn)區(qū)南大河州（Rio Grande do Sul）的桑塔·克魯斯市（Santa Gruz）進行訪問、考察和學(xué)習(xí)?？疾靾F實地考察了巴西煙草大田種植情況、機械化作業(yè)設(shè)備、烘烤設(shè)備及烤后煙葉外觀品質(zhì)，參觀了普瑞鉻（PREMIVM）煙葉復(fù)烤加工廠，聽取了普瑞鉻技術(shù)部人員關(guān)于巴西煙草生產(chǎn)概況、種植技術(shù)、烘烤技術(shù)以及組織管理等方面的介紹；此外，考察團還訪問了部分煙農(nóng)，拜訪了巴西煙農(nóng)協(xié)會及有關(guān)方面的領(lǐng)導(dǎo)，并與相關(guān)人員進行了廣泛交流，受益匪淺。

一、巴西煙草生產(chǎn)概況

巴西位于南美洲的東部，東臨大西洋，屬熱帶、亞熱帶氣候，國土面積854.7萬平方公里，約占南美洲總面積的46%，為世界第5大國家。巴西為聯(lián)邦共和國，行政區(qū)劃為28個州，下設(shè)縣市，葡語是官方語言。巴西人口1.7億，居拉美首位，世界第六位，其中，農(nóng)業(yè)人口約占15%。巴西重視外向型農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)是巴西經(jīng)濟的重要支柱（約占GDP的35%），農(nóng)產(chǎn)品出口創(chuàng)匯能力很強，是世界第六大農(nóng)產(chǎn)品出口國，主要農(nóng)產(chǎn)品有大豆、咖啡、煙草、蔗糖、肉類等；小麥、大米依賴進口。

巴西幅員遼闊，土地寬廣，自然條件優(yōu)越，造就了煙草得天獨厚的生產(chǎn)優(yōu)勢。巴西全境森林覆蓋率高，植被保護完好，土地肥沃，一般為沙壤土和沙土，有機質(zhì)含量1%～3%，PH值5.0～6.3。煙區(qū)年降雨量2000毫米，煙草大田生產(chǎn)期間降雨量1000毫米左右，且分布均勻，全年平均氣溫為18.1℃，最熱月（1月）平均氣溫21.8℃，最冷月（七月）平均氣溫15.3℃，全年基本無霜，無明顯的寒冷冬季，適宜煙草生長的季節(jié)較長。

巴西煙草種植主要分布在南部的三個州，約占總量的95%以上，他們是南大河州（又名里奧格蘭德州）占50%，圣特卡塔琳娜州（SantaCatarina）占33%，巴哈那州（Parana）占13%。近年來，巴西煙草年種植面積穩(wěn)定在42萬公頃左右，總量約8.6億公斤，涉及16萬戶家庭農(nóng)場，其中，南大河州8萬戶、圣特卡塔琳娜州5.7戶、巴哈那州2.3萬戶，戶均種煙2.6公頃，平均單產(chǎn)2047公斤/公頃（136.5公斤/畝），煙葉每公斤售價4.56雷亞爾（約合人民幣17.1元）。

巴西1969年開始出口煙葉，隨著科技進步，煙葉質(zhì)量有較大幅度的提高，出口量也不斷增加，1993年巴西煙葉出口量躍居世界首位。目前，巴西煙葉生產(chǎn)量居世界第二位，出口量居世界第一位，煙葉年出口量占世界煙葉貿(mào)易量的40%，占其總產(chǎn)量的80%，出口的主要市場是歐洲、亞太、北美、拉丁美洲、非洲和中東，年出口額達18億美元，煙葉出口是巴西出口創(chuàng)匯的主要來源之一。

巴西煙草種植和經(jīng)營全部由跨國煙草集團和私營煙草公司來運作，最大的五個公司分別為蘇薩·克魯茲（SOUZA CRUZ，英美煙草公司（BAT）所屬）、環(huán)球（UNIV ERSAL）、德孟（DIMON）、大陸（TRANS—CONTINENTAL）和巴西聯(lián)合煙草公司（ATC），五大公司占巴西煙葉交易量的80%以上。巴西境內(nèi)有五家卷煙廠，蘇薩·克魯茲公司擁有兩家，卷煙市場占有率81%，菲莫公司擁有一家，市場占有率7%，剩余為其它公司共用占有。

二、巴西現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)模式

巴西政府不直接參與煙草生產(chǎn)的組織管理，主要由煙草公司運作，煙農(nóng)協(xié)會參與，實施“公司十農(nóng)戶”的管理模式。巴西的生產(chǎn)基礎(chǔ)，我們與之不同；他們的運作模式，我們也與

之不同，但是他們在煙草生產(chǎn)中的許多做法和寶貴經(jīng)驗，的確值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，通過實地參觀，深入了解，主要有以下幾點：

（一）種植布局實現(xiàn)規(guī)?；?。巴西煙草規(guī)模化種植體現(xiàn)在兩個方面：一方面，區(qū)域規(guī)模化。全國煙葉產(chǎn)量的95%以上集中在東南部的南大河州、圣特卡塔琳娜州和巴哈那州，這三個州分別占全國總量的50%、32%和13%。另一方面，生產(chǎn)規(guī)模化。目前，巴西煙草種植面積42萬公頃左右，有16萬戶家庭農(nóng)場，戶均種煙2.6公頃（39畝），約占煙農(nóng)平均擁有土地17.5公頃的15%，戶均煙葉產(chǎn)量5320公斤，戶均種煙收益2.4萬巴幣（折合人民幣9.1萬元）。煙草規(guī)模化種植的實施，使生產(chǎn)主體與資源優(yōu)勢得到了有機結(jié)合，種煙收益實現(xiàn)了最大化。

（二）生產(chǎn)過程實現(xiàn)生態(tài)化。巴西政府、煙草公司和煙農(nóng)對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護、耕地用養(yǎng)結(jié)合的意識很強。一是鼓勵煙農(nóng)對耕地進行輪作。主要輪作方式有：煙草—玉米—牧草—煙草；煙草—大豆—牧草—煙草。玉米秸稈直接還田，增加土壤有機質(zhì)；牧草常種的是ORS，可做飼料，也可作綠肥使用。二是推廣免耕或少耕法。盡可能減少對土壤的翻動和土壤結(jié)構(gòu)的破壞，增加土壤的覆蓋和有機質(zhì)的積累，減少土壤流失，涵養(yǎng)土壤水分；同時還可減少煙用勞力投入。三是大力倡導(dǎo)病蟲害綜合治理（IPM）。自20世紀(jì)80年代以來，巴西各大煙草公司大力推廣使用抗病品種和生物農(nóng)藥制劑，減少化學(xué)農(nóng)藥的使用次數(shù)和用量，充分發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)控作用，減少農(nóng)藥殘留，提高煙葉的安全性。

（三）技術(shù)運用實現(xiàn)科學(xué)化。巴西煙草生產(chǎn)有一套先進技術(shù)和技術(shù)推廣體系，如：在品種上，由蘇薩·克魯茲公司遺傳育種中心、布菲金種子公司和德孟公司育種中心三家承擔(dān)育種任務(wù)，圍繞市場確定育種目標(biāo)；種植品種多樣化，滿足市場對多種質(zhì)量特點煙葉的需求；全面推廣烤煙雜交種，充分發(fā)揮雜種優(yōu)勢。在育苗上，全部采用漂浮育苗技術(shù)。在施肥上，一律采用測土配方施肥。煙草公司對栽煙土壤每3年免費監(jiān)測一次，每4公頃取一個土樣，并建立土壤信息檔案，跟蹤土壤肥力變化，及時調(diào)整施肥量；科研部門根據(jù)煙株營養(yǎng)需求和需肥規(guī)律提出施肥方案，所需肥料由廠家生產(chǎn)專用肥料直接供應(yīng)。此外，大田移栽、田間管理、采收與烘烤都有嚴(yán)格的操作規(guī)程（GAP），以保證煙草整體生產(chǎn)水平的不斷提高。

（四）田間操作實現(xiàn)機械化。為了降低生產(chǎn)成本（主要人工費用），巴西在煙草生產(chǎn)上，注重作業(yè)機具的創(chuàng)新、研發(fā)和推廣。目前，在耕作、管理、烘烤等環(huán)節(jié)基本上實現(xiàn)了機械化、自動化。我們在考察參觀中親眼看到生產(chǎn)上使用的起壟施肥機、移栽器（機）、綁煙上竿縫紉機、簡易的托盤剪葉器、剪葉機等，大大提高了工效，降低了勞動強度和生產(chǎn)成本，特別是在烤房上安裝的溫濕度自動報警器和恒溫自動控制裝置等，準(zhǔn)確調(diào)整和控制炕房內(nèi)的溫濕度，保證了烘烤質(zhì)量。

（五）組織模式實現(xiàn)社會化。一是發(fā)揮煙農(nóng)協(xié)會的核心作用。巴西煙農(nóng)協(xié)會是國際煙農(nóng)協(xié)會的成員之一，是由煙農(nóng)自發(fā)成立的社會性民間組織，目前已有90%的煙農(nóng)入會。煙農(nóng)協(xié)會代表煙農(nóng)與煙草公司共同商定煙葉收購價格，協(xié)調(diào)解決煙農(nóng)與煙草公司之間的煙葉等級爭議和合同糾紛等；給煙農(nóng)提供災(zāi)害保險，為遇到重大困難的煙農(nóng)提供資金支持和幫助；向煙農(nóng)提供優(yōu)質(zhì)廉價的物資供應(yīng)，如化肥、農(nóng)藥、農(nóng)具等；進行煙草生產(chǎn)成本調(diào)查，協(xié)調(diào)煙農(nóng)意見，代表煙農(nóng)利益參與有關(guān)事務(wù)。二是發(fā)揮煙葉價格的杠桿作用。每年在煙葉收購價格談判前，煙農(nóng)協(xié)會、煙草貿(mào)易協(xié)會（代表煙草公司利益，現(xiàn)成員由14家煙草公司組成）雙方都要獨立進行煙草生產(chǎn)成本調(diào)查，調(diào)查是按照規(guī)定的方法和程序進行的，測算出平均生產(chǎn)成本和平均邊際利潤，在此基礎(chǔ)上，雙方在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下協(xié)商制定新的煙葉收購價格。這樣比較好地兼顧了雙方利益，一方面，煙農(nóng)可以獲得比種植其它作物高幾倍的收益，使煙農(nóng)有種煙積極性，并愿意按照煙草公司要求提高種植水平和煙葉質(zhì)量；另一方面，巴西煙葉在國際市場上有價格、質(zhì)量的競爭優(yōu)勢，使煙草經(jīng)銷商獲得豐厚的經(jīng)營利潤，可以說價格機制是煙農(nóng)和煙草公司雙贏的結(jié)果。三是發(fā)揮產(chǎn)購合同的約束作用。巴西各個煙草公司每年都根據(jù)國外煙葉市場需求和煙葉庫存量，擬訂下年生產(chǎn)計劃，包括種植面積、產(chǎn)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)及生產(chǎn)技術(shù)，把任務(wù)分解到各個產(chǎn)區(qū)，然后再分別落實到農(nóng)戶，煙草公司直接與煙農(nóng)簽訂產(chǎn)購合同，明確雙方責(zé)任和義務(wù)，建立了緊密型的合作關(guān)系。公司根據(jù)農(nóng)戶的土地、勞力、烤房設(shè)施和技術(shù)水平，選擇簽約農(nóng)戶；農(nóng)戶則根據(jù)服務(wù)質(zhì)量和技術(shù)指導(dǎo)水平選擇簽約公司，實施雙向選擇，提高合同的執(zhí)行質(zhì)量。煙農(nóng)按合同規(guī)定和技術(shù)要求種植煙草，煙草公司必須依級按價收購煙葉。個別合同糾紛由煙農(nóng)協(xié)會及時幫助調(diào)解，很少進入法律程序。

（六）公司服務(wù)實現(xiàn)全程化。巴西幾大煙草公司之間既有合作，又有競爭，合作主要表現(xiàn)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一煙葉收購價格和公共社會事務(wù)處理上，競爭主要表現(xiàn)在為煙農(nóng)提供優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)和廉價生產(chǎn)物資供應(yīng)、煙葉加工與貯存技術(shù)、國際市場的推銷能力三個方面。特別是對煙農(nóng)的服務(wù)，各自發(fā)揮優(yōu)勢，打好服務(wù)品牌，在煙草生產(chǎn)期間，煙草公司為煙農(nóng)提供全過程的物資供應(yīng)、技術(shù)指導(dǎo)和信貸支持服務(wù)。如，向煙農(nóng)無償提供煙苗或種子；以低廉優(yōu)惠價格向煙農(nóng)提供充足適宜的化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)物資，物資貸款待煙葉收購時扣回；為煙農(nóng)提供無償煙草栽培、采烤、分級以及化學(xué)用品使用技術(shù)指導(dǎo)與培訓(xùn)；為煙農(nóng)提供季節(jié)性的無息或低息生產(chǎn)貸款，在煙農(nóng)交售煙葉時扣還；為煙農(nóng)在銀行申請貸款提供擔(dān)保；煙葉收購時，由煙草公司租用卡車約時上門，免費運走煙農(nóng)分級后的煙葉，為煙農(nóng)售煙提供方便等等。

（七）保障機制實現(xiàn)多元化。巴西為了有相對穩(wěn)定的種煙農(nóng)戶、相對穩(wěn)定的種植規(guī)模，建立了較為完善的煙草生產(chǎn)保障體系，以解決煙農(nóng)后顧之憂，除上面提到過的煙草公司在物資供應(yīng)、資金信貸、無償服務(wù)等方面外，巴西還健全了技術(shù)推廣體系和社會保障體系。首先，具有完備的技術(shù)推廣體系。煙草公司每個技術(shù)包干負責(zé)100～150戶煙農(nóng)，總面積約340公頃，包括與農(nóng)戶簽訂合同，進行技術(shù)指導(dǎo)，技術(shù)措施落實。技術(shù)人員每年要訪問每個農(nóng)戶6次以上，幫助解決技術(shù)難題，并取得農(nóng)戶的簽名承認(rèn)，煙農(nóng)有問題可隨時電話聯(lián)系，對技術(shù)人員服務(wù)不滿的，可向公司投訴；煙草公司還派出巡視員監(jiān)督技術(shù)措施的落實，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正；每年對煙農(nóng)培訓(xùn)2～3次，并召開技術(shù)研討會，相互交流經(jīng)驗，提高煙農(nóng)技能。其次，具有健全的社會保障體系。因為煙草生產(chǎn)風(fēng)險大（主要是冰雹襲擊、炕房火災(zāi)等），保險公司不愿意承保。巴西煙草保險是由煙農(nóng)協(xié)會承擔(dān)，煙農(nóng)按當(dāng)年種煙收入的1/30交納保險費，如因自然災(zāi)害遭受絕收損失，煙農(nóng)每株煙可獲得相當(dāng)于60克BO1（上部一級）煙葉價值的賠償。如當(dāng)年受災(zāi)害損失，則煙農(nóng)在第二年只須交50%的保險費。其三，具有多項的輔助保障措施。如，煙農(nóng)人身傷亡保險、養(yǎng)老保險等。為培育職業(yè)煙農(nóng)，煙農(nóng)交納煙葉交易額的2%作為養(yǎng)老基金，60歲之后便可享受社會福利保障，徹底解決煙農(nóng)的后顧之憂。此外，由于巴西通貨膨脹率高，煙草公司還為煙農(nóng)提供一些通貨膨脹補貼，減少煙農(nóng)的損失。

三、幾點啟示與建議

此次巴西之行，通過實地考察，詳細了解，深入思考，使我們對巴西現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)模式有了更深的認(rèn)識，更多的收獲?！八街梢怨ビ瘛?，先進煙區(qū)的做法啟迪著我們的思想；“博觀而約取，厚積而薄發(fā)”，先進煙區(qū)的今天昭示著我們的明天，結(jié)合南陽實際，特提出以下幾點建議：

（一）優(yōu)化種植布局，探索規(guī)模生產(chǎn)路子。巴西煙草種植相對集中，且具有一定規(guī)模，使得資源要素與生產(chǎn)要素得到合理配置，而我們的煙區(qū)具有區(qū)域性和分散性的特點，生產(chǎn)規(guī)模小，集中度不夠，使知識、資金、自然資源很難實現(xiàn)優(yōu)化配置，使得煙區(qū)、煙農(nóng)缺乏自我發(fā)展能力和市場競爭能力。因此，要適應(yīng)煙草發(fā)展趨勢和要求，大力調(diào)整種植區(qū)域，使煙草種植向煙農(nóng)素質(zhì)高、煙葉質(zhì)量好、生產(chǎn)水平高的產(chǎn)區(qū)集中，重點把握好兩個方面工作：一是建好基本煙田。根據(jù)南陽市煙草生產(chǎn)恢復(fù)發(fā)展三年規(guī)劃，全市建立基本煙田50萬畝，各縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要依據(jù)本地?zé)煵莓a(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，確立好基本煙田，并制定嚴(yán)格的保護措施。二是搞好土地流轉(zhuǎn)。在煙草生產(chǎn)還沒有完全市場化的形勢下，縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要發(fā)揮好煙草生產(chǎn)的組織協(xié)調(diào)作用，在基本煙田區(qū)域內(nèi)，搞好土地流轉(zhuǎn)的各種形式探索，盡快培育一批專業(yè)鄉(xiāng)、專業(yè)村和專業(yè)戶，提高煙草生產(chǎn)的專業(yè)化水平、組織化程度和產(chǎn)業(yè)集中度，形成準(zhǔn)農(nóng)場化規(guī)模生產(chǎn)方式。

（二）實施管理創(chuàng)新，探索“公司+農(nóng)戶”經(jīng)營路子。巴西“公司+農(nóng)戶”的管理模式較好地解決了工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè)之間的關(guān)系。農(nóng)業(yè)根據(jù)工業(yè)需求，生產(chǎn)高質(zhì)量的煙葉，商業(yè)給農(nóng)業(yè)以物資、資金和技術(shù)上的扶持，煙葉生產(chǎn)量、煙葉質(zhì)量、技術(shù)措施、扶持辦法等各項條款以合同形式簽訂下來，由煙農(nóng)協(xié)會監(jiān)督執(zhí)行，雙方都能遵守執(zhí)行，改變了單純的買賣關(guān)系，煙農(nóng)得到了實惠，煙草公司得到符合需要的優(yōu)質(zhì)煙葉，是名符其實的“訂單農(nóng)業(yè)”，實現(xiàn)了雙贏。目前，應(yīng)在國家煙草專賣體制下，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，積極探索“公司+農(nóng)戶”的煙草生產(chǎn)路子，使煙草公司與煙農(nóng)形成利益共同體，煙草公司為煙農(nóng)提供全程服務(wù)，煙農(nóng)按煙草公司要求進行生產(chǎn)，并建立對煙農(nóng)信用和等級考評機制；按照自愿互利、民主管理的原則，引導(dǎo)、扶持煙農(nóng)成立煙農(nóng)合作社，推行煙農(nóng)自我服務(wù)、自我管理、自我約束的管理模式，形成煙草公司聯(lián)合作社，合作社帶煙農(nóng)的發(fā)展路子；進一步完善煙葉產(chǎn)購合同，建立起煙農(nóng)與煙草公司依靠合同聯(lián)結(jié)起來的緊密合作關(guān)系，只有這樣，才能做到計劃種植，合同收購。

（三）依靠科技創(chuàng)新，探索質(zhì)量特色路子。巴西煙葉多年來出口量穩(wěn)居世界之首，主要原因是煙葉質(zhì)量好而穩(wěn)定，且能生產(chǎn)出具有不同質(zhì)量特點的煙葉，滿足市場需求，這除了自然因素外，一個主要的根源是，巴西把科技的綜合運用貫穿于煙草生產(chǎn)的全過程。受此啟發(fā)，南陽煙葉要想在激烈的市場競爭中占領(lǐng)國內(nèi)市場，走向國際市場，必須大力開展自主研發(fā)、自主創(chuàng)新工作，不斷引進、消化和吸收先進理論成果和技術(shù)，提高產(chǎn)品的科技含量，打造濃香型特色煙葉品牌，提高市場的核心競爭力。首先，要產(chǎn)研相結(jié)合。與大專院校和科研院所建立長期的合作關(guān)系，利用科研單位良好的人力、科技資源作為技術(shù)創(chuàng)新的強大后盾。其次，要研發(fā)做孵化。組建并充實本地技術(shù)中心的軟硬設(shè)施，立足自我，自主創(chuàng)新，搞好煙田連作障礙因素與對策、水資源利用與調(diào)控、提高煙葉產(chǎn)質(zhì)、先進烘烤工藝等項目研發(fā)，突破南陽煙草發(fā)展的“瓶頸”制約，為產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供技術(shù)與成果儲備。其三，要推廣促發(fā)展。搜集、篩選、組裝、集成、示范、推廣國內(nèi)外高新技術(shù)，實施煙草農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)（GAP），加快先進實用技術(shù)的轉(zhuǎn)化應(yīng)用速度。如漂浮育苗、土壤改良、合理施肥、科學(xué)采烤等，把科技對生產(chǎn)的貢獻份額提高到一個新的水平。其四，要培訓(xùn)提素質(zhì)。建立“金字塔”型的培訓(xùn)體系，強化技術(shù)人員責(zé)任和考核，徹底解決煙農(nóng)素質(zhì)偏低、技術(shù)應(yīng)用不到位的問題。

（四）實施專業(yè)分工，探索減工節(jié)本路子。針對勞動力成本提高，煙草生產(chǎn)比較效益降低和煙草生產(chǎn)組織形式深刻變化的現(xiàn)實處境，必須不斷改進煙草生產(chǎn)方式，緊跟現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，積極試點推廣機械化作業(yè)機具的運用，推進生產(chǎn)手段由手工勞動為主向機械作業(yè)轉(zhuǎn)變，引進和開發(fā)適合我市實情的中小型農(nóng)業(yè)機械，并以此為基礎(chǔ)組建機械化服務(wù)隊伍，徹底降低勞動強度，提高勞動效率。對于煙用農(nóng)機具的購置可實行農(nóng)機部門和煙草部門共同補貼辦法，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理、集中安排、單機核算。同時，鑒于目前我市煙草生產(chǎn)從育苗到烘烤的各個環(huán)節(jié)，都是千家萬戶分開進行，不僅增加了煙農(nóng)的勞動強度和技術(shù)難度，更不利于向現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。要探索煙草生產(chǎn)方式由以分散經(jīng)營為主向社會化服務(wù)轉(zhuǎn)變，學(xué)習(xí)借鑒巴西等先進煙區(qū)的經(jīng)驗，結(jié)合我市實際，擴大集約化育苗、商品化供苗比例，推行煙草病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治服務(wù)，推廣專業(yè)化烘烤服務(wù)。

（五）注重環(huán)境保護，探索持續(xù)發(fā)展路子。目前，我市煙區(qū)土壤地力普遍下降，有機質(zhì)含量偏低，加之掠奪性開發(fā)經(jīng)營，造成煙葉產(chǎn)量降低、品質(zhì)變差，濃香型煙葉特色不明顯。巴西在培肥地力，保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境方面的做法，值得我們學(xué)習(xí)和嘗試。為此，要引進抗病品種，從品種上解決病害問題，特別是病毒病、根莖類病害；要增施有機肥，協(xié)調(diào)土壤養(yǎng)分供應(yīng)，解決化肥煙問題；要推廣秸稈還田、種植綠肥、土壤免耕等措施，增加土壤有機質(zhì)含量，培肥地力，改善煙田生態(tài)環(huán)境；要全面普及病蟲害綜合防治技術(shù)，提倡生物、農(nóng)業(yè)和物

理措施防治病蟲害，減少化學(xué)農(nóng)藥的使用次數(shù)和用量，降低農(nóng)殘；要強力推行合理輪作模式和保護栽培措施的落實。

（六）健全保障機制，探索降低風(fēng)險路子。煙草生產(chǎn)周期長、風(fēng)險大，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，煙農(nóng)種煙承受著市場和自然的雙重風(fēng)險，特別是今年煙草生產(chǎn)遭遇的前旱、中病、后澇等嚴(yán)重自然災(zāi)害，造成部分地方煙葉絕收，煙農(nóng)損失殘重。因此，要從保護農(nóng)民利益出發(fā)，建立煙草生產(chǎn)風(fēng)險基金，資金來源由政府、煙草公司和煙農(nóng)共同出資，由縣市集中管理，專款專用，對冰雹、洪澇、干旱、病害等自然災(zāi)害造成煙葉絕收或重大損失的煙農(nóng)進行一定的救助，穩(wěn)定煙農(nóng)種煙情緒；同時，對長期種煙的職業(yè)煙農(nóng)，建立社會養(yǎng)老和醫(yī)保機制，解決煙農(nóng)的后顧之憂。

第五篇：巴西農(nóng)業(yè)保險發(fā)展經(jīng)驗及其對中國的啟示

巴西農(nóng)業(yè)保險發(fā)展經(jīng)驗及其對中國的啟示

2009年12月23日 14:49 來源： 中國保險報 【字體：大 中 小】 網(wǎng)友評論

中國和巴西在許多方面十分相近，二者分別為亞洲和美洲最大的發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中均佔據(jù)著舉足輕重的作用。2007年巴西農(nóng)業(yè)增加值占全國GDP的比重達23.9％，2008年農(nóng)村人口約占總?cè)丝诘?3％；2008年中國第一產(chǎn)業(yè)在全國GDP中的比重為11.3％，農(nóng)村人口占比高達54％。兩個國家幅員均十分遼闊，區(qū)域經(jīng)濟也具有相似性，國內(nèi)不同地區(qū)的農(nóng)作物、地理特徵和風(fēng)險概況差別較大。因而，巴西農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展經(jīng)驗對我國具有一定的借鑒意義。

巴西農(nóng)險發(fā)展概況

巴西農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷史悠久。早在1938年政府就開始實施雹災(zāi)保險計畫，但起初運作並不太理想，賠付率一度高達380％以上。1954年，巴西在南美率先啟動多重風(fēng)險農(nóng)作物保險（Multi-peril Crop Insurance，MPCI），該保險是由政府主導(dǎo)的、屬於實驗性質(zhì)的計畫。1973年，針對農(nóng)業(yè)貸款大規(guī)模違約情況，政府開始出臺農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障計畫（Program of Guarantee for Agriculture Activities，PROAGRO），將農(nóng)業(yè)保險保障擴展到所有地區(qū)和農(nóng)作物。該計畫由巴西政府農(nóng)業(yè)部、財政部、中央銀行等組成管理委員會，政府每年從財政預(yù)算中撥出一筆資金作為該計畫的基金。參加該計畫的農(nóng)民要交納一筆“附加費”，然後農(nóng)民可以從銀行得到該計畫下的優(yōu)惠利率貸款。同時，該計畫對貸款銀行提供保險保障。在上世紀(jì)90年代初，由於該保障計畫遭受巨額虧損，政府不得不對計畫進行了縮減，保額大幅降低而費率大幅上揚。此外，有小部分的農(nóng)業(yè)保險由商業(yè)保險公司提供，主要集中在南部和東南部地區(qū)，例如1998年的新型蘋果保險，1999年的釀酒和鮮食葡萄保險，2000年大豆、棉花、小麥等大面積農(nóng)作物保險，但覆蓋面一直很窄。到2001年巴西農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模僅有8.1千萬雷亞爾。

巨災(zāi)事件推動了農(nóng)業(yè)保險市場的發(fā)展：2003年4月和2004年5月連續(xù)兩次大的乾旱導(dǎo)致政府災(zāi)害救濟支出急劇增加，最後政府同意加大對農(nóng)業(yè)保險的政策扶持力度，對保費給予50％的補貼。此外，針對農(nóng)業(yè)貸款，政府開始強制貸款受益人投保多重風(fēng)險農(nóng)業(yè)保險（MPCI）。2008年政府保費補貼達1.58億雷亞爾，大部分用於農(nóng)業(yè)保險。巴西農(nóng)險支持政策

（一）農(nóng)業(yè)保險保費補貼計畫

2003年12月19日巴西國會通過法律、2004年6月29日政府頒佈政令，開始實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼計畫（The Rural Insurance Premium Subvention Program，PSR），該計畫的指導(dǎo)方針是：促進農(nóng)業(yè)保險的廣泛運用，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的收入穩(wěn)定機制作用，引導(dǎo)農(nóng)戶使用恰當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)技術(shù)，推動農(nóng)業(yè)企業(yè)管理的現(xiàn)代化。該計畫於2005年11月中旬開始運作，主

要保障七種農(nóng)業(yè)品種。2006年，保費補貼範(fàn)圍又?jǐn)U大所有的農(nóng)作物、牲畜、水產(chǎn)和林木。另外，政府還採取一系列與農(nóng)業(yè)保險保費補貼相配套的政策措施。

1〃信貸額度的擴大。對於願意購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶，享受利率優(yōu)惠 的生產(chǎn)資料貸款額度將可以增加15％。

2〃農(nóng)業(yè)保險保費融資。政府承擔(dān)了部分保費，其餘部分可以從農(nóng)業(yè)貸款中直接扣除，這樣在收穫季節(jié)前期農(nóng)戶就無須用自己的資金進行繳費，從而可以提高自身的流動性。3〃再保險市場的開放。2007年1月巴西國會通過法案同意將巴西再保險市場向國際再保險公司開放，取消了巴西再保險公司（IRB-Brazil Reinsurance Institute）的專營權(quán)，從而有利於促進競爭、推動再保險市場的發(fā)展，可以降低費率並通過引進國際先進再保險技術(shù)提高保險服務(wù)品質(zhì)。

根據(jù)巴西農(nóng)業(yè)部門預(yù)測，在政策推動下，2008/2009收穫期巴西農(nóng)業(yè)保險覆蓋面有望達到耕種地區(qū)的10％。

（二）農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)定基金

1954年巴西政府建立了農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)定基金（The Agrarian Insurance Stability Fund），用於保障農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險、支持保險市場穩(wěn)定。該基金由政府委託國家再保險公司（IRB）管理，基金來源主要有兩個方面：一是國家財政預(yù)算；二是農(nóng)業(yè)保險公司50％的淨(jìng)利潤。農(nóng)業(yè)保險基金如果出現(xiàn)虧空，由國家財政給予補貼。

為進一步支持保險公司應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險，2008年5月，巴西政府當(dāng)局向國會提交了一項“農(nóng)業(yè)保險保費補貼計畫”的補充法案，擬建立“巨災(zāi)保障基金”支持保險公司或再保險公司應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險，從而推動氣候多變地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的供給。根據(jù)法案，銷售農(nóng)業(yè)貸款相關(guān)保險業(yè)務(wù)的保險公司必須參加“巨災(zāi)保障基金”，該基金提供100％和250％損失率的雙超賠層保障。

巴西農(nóng)險發(fā)展經(jīng)驗的啟示

（一）對農(nóng)業(yè)保險進行立法支持

農(nóng)業(yè)保險具有很強的社會性和公共性，一般被界定為介於私立部門和公共部門之間，許多國家均對農(nóng)業(yè)保險予以立法支持。早在2003年，巴西就頒佈了專門針對農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)法律，之後還陸續(xù)通過了多項補充法案，反映巴西政府對農(nóng)業(yè)保險的高度重視。我國《保險法》第一百八十六條規(guī)定，“國家支援發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。然而時至今日，我國的農(nóng)業(yè)保險立法仍然空白。雖然中央和許多地方出臺了政策性農(nóng)業(yè)保險方案，但這些方案大多為短期的財政補貼政策（有效期一般為一個），農(nóng)業(yè)保險政策支持缺乏可持續(xù)性。通過立法將農(nóng)業(yè)保險政策支持上升到法律層面，有利於構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的長效機制。

（二）有效整合農(nóng)業(yè)信貸、技術(shù)推廣和保險政策

巴西政府將參加農(nóng)業(yè)保險作為優(yōu)惠利率農(nóng)業(yè)貸款發(fā)放的條件之一，同時注重農(nóng)業(yè)風(fēng)險的事前控制，積極推廣農(nóng)業(yè)先進技術(shù)，提倡“科學(xué)種田”。從九十年代開始，巴西政府通過各級農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)對全國各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件進行了普查，繪製出各個地區(qū)的農(nóng)事圖，作為國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指導(dǎo)依據(jù)。保險公司要求農(nóng)民必須根據(jù)國家生產(chǎn)指導(dǎo)進行農(nóng)事安排，否則保險公司不予賠償。在“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障計畫”下，如果農(nóng)戶將至少15％的生產(chǎn)成本投入到現(xiàn)代化生產(chǎn)資料（如肥料或改良種子），保險費率可以降低1個百分點。通過結(jié)合農(nóng)村信貸、生產(chǎn)技術(shù)推廣和保險政策等, 把支援農(nóng)業(yè)資金投入與保障農(nóng)業(yè)風(fēng)險結(jié)合起來，既可以擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也有利於減少災(zāi)害事故的發(fā)生和保險金支出，從而促進農(nóng)業(yè)保險的長期“良性”運轉(zhuǎn)。

（三）基於農(nóng)業(yè)全過程風(fēng)險管理的保險產(chǎn)品設(shè)計

當(dāng)前，我國絕大部分農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品僅保障生產(chǎn)過程中自然災(zāi)害所造成的農(nóng)作物產(chǎn)量減少或牲畜死亡損失，而事實上農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品（000061）運輸、銷售過程同樣面臨著風(fēng)險，特別是農(nóng)產(chǎn)品價格波動，保障此類風(fēng)險的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品在我國基本處於空白。保險公司應(yīng)樹立起基於農(nóng)業(yè)全過程風(fēng)險管理的保險產(chǎn)品設(shè)計理念，積極創(chuàng)新，努力滿足農(nóng)戶多元化風(fēng)險保障需求。

（四）農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營成本管控。

我國許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)（特別是南方）位元處山區(qū)，分佈廣泛，且往往交通不便，承保及損失評估程式緩慢且費用較高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險運營成本加大、農(nóng)業(yè)保險價格偏高，對農(nóng)戶缺乏吸引力。巴西農(nóng)業(yè)保險也面臨著類似問題，對此國際再保險公司瑞士再建議可以應(yīng)用衛(wèi)星圖像或天氣參數(shù)等技術(shù)，還可以使用天氣指數(shù)保險等新型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。另外，還可以加強與銀行、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等仲介組織在保險宣傳、承保和理賠等環(huán)節(jié)的合作，努力克服農(nóng)戶分散、交通不便等難題，從而實現(xiàn)降低運營成本的目的。

（五）夯實農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基礎(chǔ)。

一是提高農(nóng)戶的保險意識，這是一項系統(tǒng)性的長期工程，須由保險公司、銀行、政府及非政府機構(gòu)多方共同完成。二是做好農(nóng)業(yè)災(zāi)害數(shù)據(jù)積累。目前各地自然災(zāi)害及損失資料分散在氣象、民政、農(nóng)業(yè)、保險公司等部門或單位，且資料積累有限，不利於農(nóng)業(yè)風(fēng)險的科學(xué)評估?？梢杂傻胤秸疇款^，搭建農(nóng)業(yè)災(zāi)害及損失資料平臺，組織梳理、整合各部門相關(guān)歷史資料，制定並實施統(tǒng)一的災(zāi)害及損失統(tǒng)計制度，努力夯實農(nóng)業(yè)保險資料基礎(chǔ)。

（六）建立農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。

當(dāng)前許多地區(qū)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)量小、精算基礎(chǔ)薄弱，利用再保險進行風(fēng)險轉(zhuǎn)移的難度較大，可以通過財政預(yù)算安排等管道建立農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)準(zhǔn)備金，在出現(xiàn)巨災(zāi)超賠時動用準(zhǔn)備金進行賠付，有利於農(nóng)業(yè)保險的穩(wěn)定運營，且有利於提高保險公司的承保能力。