第一篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共政策思考(淺析城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共政策思考

--淺析城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

一、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化概念

基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，是指根據(jù)一定時期內(nèi)國家經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活對公共服務(wù)的需要，結(jié)合政府的財政能力，選擇教育、公共衛(wèi)生、公用事業(yè)等領(lǐng)域若干與人民生活和經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系十分密切的公共服務(wù)項目，就其服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量提出明確標(biāo)準(zhǔn)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一實施，實現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)，以逐步縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

二、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的必要性

基礎(chǔ)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展的趨勢，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果。在經(jīng)濟社會統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，實現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化具有現(xiàn)實必要性。

就城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域而言，縱觀建國幾十年來的發(fā)展歷程，可以看出，政府對縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，缺乏明確可行的政策目標(biāo)、行之有效的措施和制度保障以及監(jiān)測和監(jiān)督機制。僅僅停留在一般性號召，文件規(guī)定，或采取一些臨時性政策措施，則很難達到預(yù)期效應(yīng)。黨的十七大報告指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”?！敖鉀Q好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重”。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是落實科學(xué)發(fā)展觀必須堅持的“五個統(tǒng)籌”之

一。新的形勢下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是中國經(jīng)濟與社會全面、協(xié)調(diào)發(fā)展需要解決的首要問題，是從根本上解決“三農(nóng)”問題的有效途徑，是全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求和重大任務(wù)，也是加快城鄉(xiāng)一體化進程的重要手段?；A(chǔ)公共服務(wù)

1標(biāo)準(zhǔn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會服務(wù)事業(yè)，實現(xiàn)社會保障一體化的基礎(chǔ)，也是保障城鄉(xiāng)群眾享有基本公共服務(wù)權(quán)益，解決社會矛盾，實現(xiàn)社會和諧的重要手段。

三、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的可行性

實施基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理，不僅是縮小城鄉(xiāng)差距、解決“三農(nóng)”問題的迫切需要，而且從我國政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀、政府財力及居民需求分析，也具有一定的可行性。

(一)從我國政府公共管理實踐分析，具有實施基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的可能。

1.政府有制定、實施五年經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的豐富經(jīng)驗。新中國成立以來，我國已制定和實施了十一個五年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，雖然各個歷史時期政府的工作重點有所不同，但都涉及社會發(fā)展問題，關(guān)系到各類公共服務(wù)。政府制定、實施五年期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的經(jīng)驗教訓(xùn)，可為一定時期制定、實施基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供借鑒，其工作程序、調(diào)研預(yù)測方法、管理制度等，可運用于基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)管理。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為政府五年期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展提出了奮斗目標(biāo)，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也可為政府在一定時期的公共服務(wù)水平提出明確要求，引導(dǎo)政府各項公共服務(wù)工作的開展。

2.各級政府有明確任期，可將公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況列為政府績效考核內(nèi)容。根據(jù)《憲法》、《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《公務(wù)員法》等法律制度，我國中央政府和各級地方政府都有明確的任期，中央政府及地方政府五年一屆，而提供基本公共服務(wù)是各級政府的職責(zé)，基本公共服務(wù)與地方經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活關(guān)系密切，可將公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況列為政府績效考核的重要內(nèi)容之一，明確各級

政府及其公務(wù)人員的職責(zé)，保證城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平的均衡與提高。

3.基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)管理具有技術(shù)上可能性。近年來，隨著我國公共管理學(xué)科的發(fā)展，以及各地區(qū)建立服務(wù)型政府的實踐，理論界和實際工作部門對各門公共服務(wù)指標(biāo)進行了較為細(xì)致認(rèn)真地研究，國外公共服務(wù)的理論與實踐也得到廣泛地介紹和傳播，已有不少研究成果對教育、科技、文化、環(huán)境保護等公共服務(wù)評價指標(biāo)體系進行了研究，有些指標(biāo)體系已有二級、三級指標(biāo)分類。這些研究成果，可直接為各級政府進行基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)管理服務(wù)，因而，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化具有技術(shù)上的可行性。

(二)近年來政府財政收入增長較快，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在政府財力能夠承受的范圍之內(nèi)。

從近年來我國財政收入增長情況看，政府完全具備實施城鄉(xiāng)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的能力。2005年全國財政收入突破3萬億元大關(guān)。2006年，全國財政收入39343.62億元，比2005年增加7694.33億元，增長24.3%，比預(yù)算超收3920.24億元，2007年全國財政預(yù)算收入44064.85億元。2008年全國財政收入61330.35億元，比2007年增加10008.57億元，增長19.5%,完成預(yù)算的104.9%。2009年全國財政收入68476.88億元，比2008年增加7146.53億元，增長11.7%。2010年全國財政收入超過8.3萬億元，比上年增加14562億元，增長21.3%。越來越充實的財力，為實施城鄉(xiāng)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化提供了堅實的基礎(chǔ)。

(三)從城鄉(xiāng)居民需求方面分析，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化具有可行性。

1.滿足基本公共服務(wù)需要，減少不公平感。政府通過實施基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)管理，使城鄉(xiāng)居民在最基本的公共服務(wù)如義務(wù)教育、初級公共衛(wèi)生、社會保障、公共文化設(shè)施、公共安全、基礎(chǔ)

設(shè)施等方面享受到同等待遇，體現(xiàn)社會公平性，可逐步消除城鄉(xiāng)居民，特別是弱勢群體的不公平感，減少社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會。

2.通過基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)管理，可以使城鄉(xiāng)居民從切身利益的變化感受到政府在努力逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，提高對政府公共政策的滿意度。而通過基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理，可以使城鄉(xiāng)居民從切身利益的變化感受到政府在采取有效措施，切實在消除城鄉(xiāng)差距，增加對農(nóng)村公共服務(wù)的投入，關(guān)注弱勢群體的利益，從而提高對政府工作的滿意度，并主動配合政府有關(guān)方針政策的實施，增強政策效益。對一些暫時還無法解決的問題，也能夠看到希望。

3.根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，制定切實可行的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)居民能夠理解、接受。我國目前還處在社會主義初級階段，受經(jīng)濟發(fā)展階段和政府可支配財力的限制，公共服務(wù)的水平不可能很高，而選擇一些與人民生活、經(jīng)濟社會關(guān)系密切的基本公共服務(wù)項目，如義務(wù)教育、初級公共衛(wèi)生、社會保障、公共文化設(shè)施、公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施等，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)在城鄉(xiāng)實施，城鄉(xiāng)居民能夠理解、接受。

四、相關(guān)政策建議

（一）各級政府明確一定時期城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)需要達到的標(biāo)準(zhǔn)(可有一定的幅度)，作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要任務(wù)列入政府年度或五年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。通過明確各個時期的目標(biāo)，將一般性號召、政府導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為實際行動，經(jīng)過若干時期連續(xù)不斷的奮斗，則必然能夠達到逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目的。

（二）將基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)情況，作為政府政績考核的?8010

?1s1?s2?C,s1?C,s2?D,s1?D,s2?C,s1?s2?D.??8?0?u2?s1,s2?????10???1s1?s2?C,s1?D,s2?C,s1?C,s2?D,s1?s2?D.專項重要內(nèi)容。由于公共服務(wù)的受益范圍不同，不同類型的公共服務(wù)由不同層級的政府負(fù)責(zé)，因而就需要進一步劃分各級政府公共服務(wù)的職責(zé)，實現(xiàn)其制度化、規(guī)范化和法制化，運用政績考核機制，促進各級政府盡職盡責(zé)，保證一定時期政府城鄉(xiāng)公共服務(wù)目標(biāo)的如期實現(xiàn)。

（三）在制度上、法律上明確超標(biāo)地區(qū)有幫扶落后地區(qū)的義務(wù)，并建立相應(yīng)的支持機制。目前我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的調(diào)節(jié)，主要依靠從中央政府到地方政府、從上級政府到下級政府的縱向調(diào)節(jié)，主要靠一般性轉(zhuǎn)移支付和各種名目繁多的專項轉(zhuǎn)移支付。在制度上沒有橫向的轉(zhuǎn)移支付，即地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)移支付。只有一些對口支援等非制度性、非約束性的政策引導(dǎo)。因而除縱向轉(zhuǎn)移支付外，在制度上、法律上明確規(guī)定基本公共服務(wù)水平超標(biāo)地區(qū)有幫扶落后地區(qū)的義務(wù)，實行地區(qū)間、城鄉(xiāng)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度，保障各地區(qū)城鄉(xiāng)實行基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理所需財力，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

（四）對基本公共服務(wù)范圍及指標(biāo)體系在一定時期內(nèi)做出技術(shù)上的調(diào)整。由于國家經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)居民需求的變化，有些公共服務(wù)已達到城鄉(xiāng)統(tǒng)一，或者差距不大，或者居民需求已發(fā)生重大轉(zhuǎn)折，就有必要對政府提供的基本公共服務(wù)范圍及指標(biāo)體系作出技術(shù)上的調(diào)整，增加一些新的公共服務(wù)指標(biāo)，淘汰一些過時的服務(wù)指標(biāo)，調(diào)整考核的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值，使公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理更具有現(xiàn)實性，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作出更大的貢獻。

綜上所述，我們認(rèn)為，實行基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，應(yīng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一種可行性選擇。即通過在一定時期制定和執(zhí)行基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，均衡城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，達到城鄉(xiāng)共同繁榮。

第二篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共政策思考

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共政策思考

摘要：改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，人民生活總體上達到了小康水平。進入新世紀(jì)，我國面臨全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)。但是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展不協(xié)調(diào)嚴(yán)重影響著我國經(jīng)濟社會的整體發(fā)展，農(nóng)村基本公共政策嚴(yán)重不到位已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高的重要原因。本文以城鄉(xiāng)基本公共政策均等化為視角，分析城鄉(xiāng)基本公共政策的現(xiàn)狀，指出目前城鄉(xiāng)公共政策存在的差距，并分析了出現(xiàn)這種差距的原因，提出了推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共政策的對策和建議，力求為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共政策發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 公共政策 對策

目前，我國的城鄉(xiāng)差距不斷擴大，使得本來就處于落后地位的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村仍然處于劣勢，城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)問題依然存在，這些問題如果不能得到及時的解決，就會直接影響到改革開放的成效和社會的長治久安。因此，如何處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)系，大力開展適合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共政策，成為了21世紀(jì)我國首要需要解決的課題。制定合理的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共政策，不僅有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，還有利于我國經(jīng)濟社會建設(shè)的整體發(fā)展，它成為我國實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會和社會主義現(xiàn)代化的一個重要的保障。在我國社會主義現(xiàn)代化的進程中，如何有效的實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加強對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共政策研究具有十分重要的意義。

一、城鄉(xiāng)基本公共政策現(xiàn)狀

我國長期以來的格局是城鄉(xiāng)始終發(fā)展不均衡，這就使得城鄉(xiāng)的發(fā)展從開始就不在同一個起跑線上，使得農(nóng)村得到的基本公共政策要遠(yuǎn)遠(yuǎn)的少于城市得到的政策。

（一）城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費投入上的差距近年來，政府不斷加大對農(nóng)村資金的投入量，使得農(nóng)村中小學(xué)新增的校舍質(zhì)量和數(shù)量都有了明顯的提高，但是，城鄉(xiāng)中，普通中小學(xué)校舍的質(zhì)量差距仍然較大。經(jīng)費上的不足和辦學(xué)基礎(chǔ)差及人才短缺等都是制約著農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的一個突出性問題。由于財政投入在義務(wù)教育上的差距，使得農(nóng)村的義務(wù)教育由鄉(xiāng)財政或著是縣財政來逐漸承擔(dān)，但是，縣鄉(xiāng)級的財政普遍存在的困難就導(dǎo)致了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費遠(yuǎn)遠(yuǎn)的低于城市中的教育經(jīng)費。目前，雖然農(nóng)村的中小學(xué)生只占到全國中小學(xué)生的61％，但是我國農(nóng)村的危房校舍占到了78％，這就表明，農(nóng)村的中小學(xué)校舍安全問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)比城市要嚴(yán)重。此外，城鄉(xiāng)在教學(xué)儀器和設(shè)備等辦學(xué)條件上的差距仍然在繼續(xù)的擴大。在小學(xué)生人均的教學(xué)儀器設(shè)備價值上，城鄉(xiāng)之比為2.9:1。那么在農(nóng)村的教育經(jīng)費仍然較低的情況之下，農(nóng)村的義務(wù)教育在師資和教學(xué)設(shè)施等方面要比城市中的差。

（二）城鄉(xiāng)醫(yī)療和公共衛(wèi)生方面的差距近幾年，我國政府逐步加快了城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生體系上的建設(shè)，尤其逐漸完善了公共衛(wèi)生等突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案、加強了對傳染病的控制、擴大新農(nóng)合作醫(yī)療覆蓋面等方面已經(jīng)取得了一些突出的成效。但是，我們從衛(wèi)生政策的有效性、質(zhì)量和數(shù)量等方面來看，我國城鄉(xiāng)之間存在著明顯的差距。城鄉(xiāng)之間的衛(wèi)生資源分配嚴(yán)重不均衡的問題，無論是我國的東部沿海發(fā)達地區(qū)，還是我國的中西部地區(qū)，城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療和公共衛(wèi)生都存在著較大的差距。

二、城鄉(xiāng)公共政策不均等的形成原因

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展制度上的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

我國的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)是造成我國城鄉(xiāng)公共政策供給不均衡的一個重要原因。首先，城鄉(xiāng)的二元戶籍制度是引起城鄉(xiāng)二元公共政策的核心體系。我們通過對戶籍制度等方面的規(guī)定，把居民分為了非農(nóng)業(yè)戶口和農(nóng)業(yè)戶口，這種戶籍制度的分割，導(dǎo)致了我國城鎮(zhèn)化進程嚴(yán)重的滯后于我國的工業(yè)化進程。由于農(nóng)村的剩余勞動力在進入城市之后一般不被納入到城市勞動就業(yè)的管理體系，那么也就不能夠享受與城市職工一樣的勞動保障等福利，從而進一步阻礙了全國統(tǒng)一勞動力市場的形成機制，成為了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的支持力量。此外，城鄉(xiāng)的二元公共政策體系，也嚴(yán)重制約了我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，使得經(jīng)濟的發(fā)展水平直接的影響到了基層政府對農(nóng)村基本公共政策的投入量，就加劇了城鄉(xiāng)差距的擴大，增加了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固性。

（二）城鄉(xiāng)公共政策供給方面的不同

我國對城鄉(xiāng)公共政策的供給方面,把本來有限的公共資源之中的大部分投入到了城市中，城市的公共政策幾乎都由政府來提供，使得城市居民所享受到的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社保等公共服務(wù)等全部納入到了公共財政的保障范圍，政府成為了城市公共政策的一個供給主體。但是，政府對農(nóng)村的公共政策供給方面投入的較少，在多數(shù)的公共政策供給中，政府只是名義上的主體，農(nóng)民所需的公共政策大都由農(nóng)民自己來負(fù)擔(dān)，實際上，農(nóng)民自己承擔(dān)的是本應(yīng)該由政府來承擔(dān)的。但是，從義務(wù)教育這個投資的角度上講，城市的公共開銷一般被納入到政府的財政預(yù)算中,由政府部門來統(tǒng)一對其進行籌資，但農(nóng)村的公共支出卻是由縣鄉(xiāng)等財政來扶持的，實際上，農(nóng)民自己成為了農(nóng)村義務(wù)教育等公共投資的一個主要承擔(dān)者。雖然國家已經(jīng)開始實施免除學(xué)雜費、書本費和給予寄宿生活費的補貼政策，但是，這在一定程度上還減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但目前，政府在對城鄉(xiāng)的義務(wù)教育投資比例仍然存在較大的差距。從我國社會保障的制度上來看，城鎮(zhèn)居民正在享受政府提供給的一種相對完善、水平也較高的公共政策，但是農(nóng)村居民主要還是依靠家庭來作為保障，在一定程度上缺乏一定的社會保障體系，由于有些保障項目還沒有建成，有些時候，農(nóng)民還要自己為所享受的社會保障買單。

三、推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共政策的對策思考

（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共政策制度

建立合理和統(tǒng)一的制度安排是使得城鄉(xiāng)公共政策發(fā)展一體化和均等化的一個必要前提。但是，我們?nèi)绻獜母旧舷@種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，首要需要解決的問題就是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共政策制度，把城鄉(xiāng)兩者作為一個完整的體系來考慮，并把公共政策的制度設(shè)計進行合理的安排，逐步建立其適合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共政策。首先，就是要完善公共體系，盡快的實施并普及農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。其次，是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)在公共政策制度上的成功對接。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的逐步上升，城鄉(xiāng)的公共政策制度在一定程度上實現(xiàn)了對接。在經(jīng)濟較為發(fā)達的省份和地區(qū)，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共政策，有助于有條件的地區(qū)進行試點改革，可以率先把那些農(nóng)村居民全部納入到城鎮(zhèn)基本公共政策的保障范圍之內(nèi)。最后，還要逐步的提升農(nóng)村的基本政策水平，并提高那些欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村基本公共政策水平，把農(nóng)村的基本公共政策體系逐漸納入到城鎮(zhèn)的公共政策體系之中，并逐步縮小城鄉(xiāng)公共政策方面的差距。

（二）建立健全農(nóng)村金融政策體系

加強政府在財政方面的支農(nóng)建設(shè)是促進農(nóng)村發(fā)展的必要手段，但財政資金畢竟還非常的有限，如何改變農(nóng)業(yè)的農(nóng)村資金缺乏的局面就必須要充分的挖掘金融方面的資源，構(gòu)建并完善我國的農(nóng)村金融政策體系。首先，就是要進一步的發(fā)揮農(nóng)村信用社這個主力軍的作用。確保公共政策改革之后的農(nóng)村信用社成為農(nóng)村政策改革的基本方向，并能夠逐步推動農(nóng)業(yè)信用的擔(dān)保體系建設(shè)，進一步的深化農(nóng)村的管理機制改革問題，轉(zhuǎn)變農(nóng)村的經(jīng)營理念，改善政策上的條件和基礎(chǔ)設(shè)施，提升員工的職業(yè)素質(zhì)和金融知識。其次，就要加強商業(yè)銀行的支農(nóng)政策和責(zé)任，將銀行從縣域內(nèi)吸收的存款給予明確的規(guī)定，并將其主要用于對當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款；支持銀行來逐步的擴大涉農(nóng)業(yè)務(wù)的范圍；鼓勵城市商業(yè)銀行在農(nóng)村設(shè)立一些分支機構(gòu)。再次，就是要強化政策性金融機構(gòu)在農(nóng)村方面的支持能力。政策性的銀行要不斷加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)，對農(nóng)業(yè)科技等方面的推廣和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域給予大力的支持，并逐步的增強農(nóng)業(yè)方面的發(fā)展?jié)摿?；不斷加大對長期信貸方面的支持政策，滿足農(nóng)村對長期貸款方面的需求。最后，是要放寬農(nóng)商行在金融機構(gòu)方面的準(zhǔn)入限制，允許民間的資本和國外資本參與到農(nóng)村的金融市場之中，并加大對農(nóng)村金融的供給。

（三）建立新型的公共政策體系

按照現(xiàn)代化國家的理念和宏觀經(jīng)濟政策的需要，我們要逐步建立起公正、公開和透明化的公共財政 制度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步推進城鄉(xiāng)的一體化，就需要充分的發(fā)揮市場對資源方面起到的基礎(chǔ)性作用，在目前，解決的根本就是要靠政府的大力支持，逐步通過發(fā)揮政府方面的主導(dǎo)作用來實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共政策。首先，我們要建立起以城鄉(xiāng)一體化為公共財政的目標(biāo)，深化對財政體制方面的改革。逐步的加快中央與地方的財政分配體制改革的步伐。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展，其首要任務(wù)是在地方。所以，中央應(yīng)該加大對地方政府的支持力度和轉(zhuǎn)移支付的權(quán)限。省級的政府也要進一步的加大對市及縣級財政的轉(zhuǎn)移支付力度。其次，就是要不斷調(diào)整支出方面的結(jié)構(gòu)問題，切實加大基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)和社會公共事業(yè)方面的投入，如何有效的發(fā)展教育、衛(wèi)生、文化和體育等公共事業(yè)，加強對社會保障的投入力度，從而才能更進一步的改善人民的生產(chǎn)和生活條件，促使城鄉(xiāng)居民共享社會發(fā)展的果實。

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第三篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共政策思考

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共政策思考

摘要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項具有戰(zhàn)略意義的重大事項，包含著豐富的涵義。本文通過分析統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵，列舉近年來我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中出現(xiàn)的主要問題，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該堅持的道路和采取的公共政策，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和最終達到城鄉(xiāng)融合創(chuàng)造條件。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)發(fā)展；二元結(jié)構(gòu)

一、概述

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是城市化發(fā)展的最高階段，是城市化水平和生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平城鄉(xiāng)融合的表現(xiàn)。從理論上來說，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展是相對于城鄉(xiāng)分割的‘二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)’而言的”。我國自建國以來，基本上采取城鄉(xiāng)分治政策，以城市和市民為中心，實行工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，制定各項政策的出發(fā)點也往往是先工業(yè)后農(nóng)業(yè)、先城市后農(nóng)村、先市民后農(nóng)民，在制度上基本形成了“重城市輕農(nóng)村”的二元結(jié)構(gòu)體制。隨著我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)矛盾逐漸顯露出來。面對社會發(fā)展中城鄉(xiāng)之間的問題和隱患，黨的領(lǐng)導(dǎo)人提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略思想。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)容很寬泛，不僅僅指通常意義上的經(jīng)濟發(fā)展，還包括政治、文化、教育、制度、社會生活與社會保障等諸多方面，其內(nèi)容涵蓋了物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、生態(tài)文明、社會文明等方面。城鄉(xiāng)一體化的出發(fā)點在于城與鄉(xiāng)兩方面都發(fā)展，并非只強調(diào)鄉(xiāng)村向城市靠攏，也強調(diào)城市向鄉(xiāng)村靠攏。因此，農(nóng)村服務(wù)城市、城市反哺農(nóng)村都是非常必要的。這就要求我們破除傳統(tǒng)固定思維模式，自覺的把城市與農(nóng)村當(dāng)做一個整體來對待，這樣不僅可以有效的利用城市和農(nóng)村的各項資源，還可以在全盤考慮的情況下對環(huán)境、資源做出合理的保護，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入的同步提高、人與自然的和諧發(fā)展、資源的有效利用，最終走上可持續(xù)發(fā)展之路。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展存在的問題

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距過大。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個重要指標(biāo)就是縮小城鄉(xiāng)間的收入差距，而我國城鄉(xiāng)居民的收入一直都存在較大差距。盡管農(nóng)業(yè)稅的廢除和近年來一系列惠農(nóng)政策的實施在一定程度上促進了農(nóng)民增收，但農(nóng)民增收速度仍然低于城鎮(zhèn)居民收入的增長速度，所以城鄉(xiāng)居民收入增長的相對差距和絕對差距仍在擴大。近年來，城鎮(zhèn)居民收入比農(nóng)村居民收入多3倍以上，從2008年開始，城鄉(xiāng)居民絕對額的收入差距擴大至上萬元，2012年城鄉(xiāng)居民收入差距多達16648元。以上數(shù)據(jù)都是以可支配收入來講的，不包括住房、教育、醫(yī)療等因素。可以說，盡管國家采取了農(nóng)民增收等一系列措施，也特別重視“三農(nóng)”問題，但事實上，這些問題并未得到根本性的解決，而城鄉(xiāng)收入差距還在持續(xù)拉大。

（二）城鄉(xiāng)之間社會管理體制方面存在差距。

盡管城鄉(xiāng)居民在法律地位上是平等的，在情理上對于城鄉(xiāng)居民的管理也應(yīng)該是公平公正的，但我國直到目前為止依然實行的是城鄉(xiāng)分治。從此，我國有了“城里人”和“鄉(xiāng)下人”的區(qū)分，這種不平等表現(xiàn)在很多方面，最突出的莫過于戶籍制度，我國的戶籍制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民身份的不平等。相應(yīng)的，城鄉(xiāng)之間的勞動就業(yè)體制、社會保障體制等也極不平等，城里人享有的很多優(yōu)惠政策，都不能普及到農(nóng)村和農(nóng)民頭上。雖然改革開放國家對農(nóng)村人口的戶籍限制開始松動，很多農(nóng)村人口擁有了城市戶口，但大多是農(nóng)村出身的高素質(zhì)人才，多數(shù)人依然望塵莫及。而且，由于傳統(tǒng)觀念的慣性思維作怪，“重城輕農(nóng)”的觀念根深蒂固，農(nóng)村發(fā)展依然受到忽視和限制。

（三）城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重失衡。

在教育方面，我國農(nóng)村師資力量薄弱，教育水平較低，學(xué)生入學(xué)率和升學(xué)率相對城市要低很多，人均受教育的水平也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。基礎(chǔ)教育是社會文明的基礎(chǔ)，然而“義務(wù)教育”對很多農(nóng)民子女來說，難以為繼。目前，教育支出仍然是農(nóng)民開支中僅次于生活費的第二大因素，全國平均而言，每個小學(xué)生一年的各種費用在500元左右，初中生則在1000元左右，這對于農(nóng)民家庭而言，難以承受。據(jù)稱，城鎮(zhèn)高中、中專、大專、本科、研究生學(xué)歷人口的比例分別是鄉(xiāng)村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。全國現(xiàn)有800萬文盲，90”在農(nóng)村”。

在醫(yī)療衛(wèi)生方面，農(nóng)村顯得更為薄弱和落后，農(nóng)村的醫(yī)療人員少且素質(zhì)總體

不高，醫(yī)療條件差。近年來，全國各地開始向農(nóng)村覆蓋合作醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)，但到目前為止，醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)依然沒有徹底解決農(nóng)民看病難的問題，很多偏遠(yuǎn)山區(qū)的人們甚至不能享受及時有效的醫(yī)療服務(wù)。其他文化娛樂設(shè)施的建設(shè)更是不能與城市相比。

（四）農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與城市化水平之后的矛盾。

要縮小城鄉(xiāng)差距，從根本上解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，必須加快農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，減少農(nóng)民的數(shù)量。雖說理論上轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力是必然趨勢，但結(jié)合城市的實際情況，實施起來卻有很大困難。我國農(nóng)村人口數(shù)量龐大，城市經(jīng)濟發(fā)展的增速水平根本無法吸收如此龐大的勞動力隊伍。而且，由于農(nóng)村教育的落后，多數(shù)剩余勞動力都沒有受過良好的教育，素質(zhì)普遍不高。而我國經(jīng)濟發(fā)展對人才的需求越來越趨向于高水平、有良好教育和技能的勞動力，大多數(shù)農(nóng)村勞動力根本無法達到標(biāo)準(zhǔn)和要求。這使得大量農(nóng)村勞動力沒辦法轉(zhuǎn)移，被迫附著在本不需要大量勞動力的土地上。

三、采取切實措施促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

（一）構(gòu)建有利于農(nóng)村發(fā)展的公共財政體制。

在城鄉(xiāng)分治的二元社會結(jié)構(gòu)中，我國農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為國家現(xiàn)代化、城市化的發(fā)展作出了巨大的貢獻。但是，他們長期沒有享受到工業(yè)化和城市化帶來的成果。因此，必須按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，堅持“多予、少取、放活”的方針，將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給納入各級財政負(fù)擔(dān)的范圍，完善農(nóng)村公共財政體制，支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展。規(guī)范中央、省、市、縣轉(zhuǎn)移支付制度，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付力度。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是整個財政的基礎(chǔ)，錢少事多，在體制調(diào)整過程中，財力分配應(yīng)適度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政傾斜，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政收入體系，以從根本上解決農(nóng)村公共開支財力不足的問題。

（二）深化就業(yè)與戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動就業(yè)體系。

要打破城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度和戶籍制度，取消一切限制農(nóng)民進城的歧視性政策，建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度和戶籍制度，擴大農(nóng)民就業(yè)渠道。堅持就地城鎮(zhèn)化和就地就業(yè)為主的方針，充分發(fā)揮區(qū)域塊狀經(jīng)濟對吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)的巨大作用，把工業(yè)園區(qū)與城鎮(zhèn)新區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，把產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚結(jié)合起來，增強區(qū)域塊狀經(jīng)濟和城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動力的能力，促進農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商和安居樂

業(yè)。以提高農(nóng)村勞動力就業(yè)率為重點，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)，加強農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)勞動力向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)村居民勞動就業(yè)者能享有城鎮(zhèn)居民勞動就業(yè)者同等的權(quán)利和義務(wù)，加快推進城鄉(xiāng)勞動就業(yè)一體化。

（三）加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，培養(yǎng)推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新型農(nóng)民。

1、加快發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育。著力普及和鞏固農(nóng)村九年制義務(wù)教育。2006年對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費,對其中的貧困家庭學(xué)生免費提供課本和補助寄宿生生活費, 2007年在全國農(nóng)村普遍實行這一政策。繼續(xù)實施國家西部地區(qū)“兩基攻堅”工程和農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程。建立健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制,進一步改善農(nóng)村辦學(xué)條件,逐步提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費的保障水平。加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè),加大城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育的力度,促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

2、積極發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)。積極推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點工作,從2006年起,中央和地方財政較大幅度提高補助標(biāo)準(zhǔn),到2008年在全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。各級政府要不斷增加投入,加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點的農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療救助體系。有條件的地方,可對鄉(xiāng)村醫(yī)生實行補助制度。建立與農(nóng)民收入水平相適應(yīng)的農(nóng)村藥品供應(yīng)和監(jiān)管體系,規(guī)范農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)。增加農(nóng)村衛(wèi)生人才培養(yǎng)的經(jīng)費預(yù)算,組織城鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)和人員對口支持農(nóng)村,鼓勵各種社會力量參與發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策，加快農(nóng)村勞動力的流動和轉(zhuǎn)移。

按照農(nóng)村全面小康社會目標(biāo), 21 世紀(jì)頭20年,我國需要將l12億左右的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè),每年轉(zhuǎn)移600萬人以上;按鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)成本測算,新增一個就業(yè)崗位需要新增投資2萬元左右,每年需要新增1200億元的投資才能創(chuàng)造足夠的就業(yè)機會。因此,農(nóng)村勞動力就業(yè)壓力非常大。為此,一要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策,將農(nóng)村勞動力就業(yè)納入國家整體就業(yè)規(guī)劃,把積極的財政政策與積極的就業(yè)政策結(jié)合起來。二要積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局,重視勞動密集型制造業(yè)的發(fā)展,積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),再創(chuàng)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)輝煌,努力創(chuàng)造就業(yè)機會。三要大力開展對農(nóng)村勞動力的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn),增強農(nóng)村勞動力自就業(yè)能力。

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第四篇：關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思考

在計劃經(jīng)濟體制下，我國不存在土地市場，土地不是商品，也沒有價格。但是隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，這種二元土地所有制基礎(chǔ)之上城鄉(xiāng)有別的建設(shè)用地使用制度，已經(jīng)越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。建立并完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推動土地資源合理配置，維護農(nóng)民利益并提高農(nóng)民收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是現(xiàn)階段社會主義市場經(jīng)濟體制改革的必然要求。如何構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺，實現(xiàn)國有與集體建設(shè)用地“同價、同權(quán)”的目標(biāo)，在提高經(jīng)濟績效的同時維護社會公平，應(yīng)該是現(xiàn)階段我國構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場中值得思考的問題。

一、集體建設(shè)用地隱形入市與國家立法缺位

從20世紀(jì)80年代開始，集體建設(shè)用地隱形市場已經(jīng)客觀存在。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的步伐加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值已經(jīng)充分地顯現(xiàn)出來。尤其是在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)象在數(shù)量上和規(guī)模上都有不斷擴大趨勢。盡管集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐已經(jīng)在展開，但我國現(xiàn)行土地管理制度對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法仍處于空白之中。以公開、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)用地市場體系，有利于提高土地資源配置效率和農(nóng)村經(jīng)濟的更快發(fā)展。

隨著《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》開始施行，其他省份針對本地區(qū)特點的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法也紛紛出臺。這些地方法規(guī)的實踐，對探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)規(guī)范有序管理，取得了初步的經(jīng)驗，也為修訂《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)和建設(shè)用地使用制度改革奠定了政策基礎(chǔ)。但是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍處在地方實踐階段，要真正建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場，國家立法的支持是必不可少的環(huán)節(jié)，破除土地制度對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制約瓶頸，進一步釋放被束縛的生產(chǎn)力，同時維護社會公平，已經(jīng)成為社會各界普遍關(guān)注的焦點。

二、二元分割建設(shè)用地市場引發(fā)的市場失靈問題

首先，我國土地政策的基本特征是城鄉(xiāng)二元土地所有制以及國家土地一級市場的壟斷，城市和農(nóng)村土地享有不同權(quán)利。農(nóng)村集體建設(shè)用地在被用作城鎮(zhèn)建設(shè)之前，必須先通過強制征收轉(zhuǎn)到政府手里，成為國有建設(shè)用地之后方可合法轉(zhuǎn)讓。其次，集體土地所有者缺位導(dǎo)致尋租現(xiàn)象。我國法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有。但實際上，農(nóng)村集體土地所有權(quán)人處于缺位的狀態(tài)，村委會在一定程度上充當(dāng)集體組織“代理人”的角色，這樣造成了村干部掌握了絕大部分的土地處置權(quán)，在參與征地補償談判中掌握了權(quán)力尋租的條件。近年來農(nóng)村最突出的腐敗問題幾乎都與集體土地有關(guān)。村官的尋租活動，直接侵害了農(nóng)民的切身利益，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟社會的進步，成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定因素，無論對維護社會公平還是提高經(jīng)濟效率都將造成不利影響。再其次，缺乏統(tǒng)一的建設(shè)用地市場導(dǎo)致信息不對稱。由于城鄉(xiāng)土地市場分割，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)始終處于“非正式流轉(zhuǎn)”層面上。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場始終處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)，存在著信息不對稱。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的信息不對稱會影響土地資源的最優(yōu)配置。由此可見，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場，使集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同價、同權(quán)，不僅要對《土地管理法》進行修訂，還要修改金融、稅收、財政、司法等配套政策。為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供信息服務(wù)平臺，確保集體建設(shè)用地在有形市場的指導(dǎo)下實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的渠道暢通和規(guī)范管理，是現(xiàn)階段土地制度改革的必由之路。

三、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)用地市場的對策建議

目前社會各界普遍對構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場熱情較高，但是要形成平等高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系，諸如耕地保護和土地交易管理、土地稅收征管等市場監(jiān)管體系必不可少。建立健全相關(guān)法律法規(guī)，加強土地管理，是保障我國土地市場高效運行的前提，也是維護社會公平的基礎(chǔ)。

切實保護耕地，防范“公地的悲劇”。耕地既具備公共物品的特征，又具備私人物品的特征，可稱之為“準(zhǔn)公共物品”。因此，耕地保護問題不可能完全通過市場來調(diào)節(jié)。在我國現(xiàn)行的土地制度安排下，市場作用對于耕地保護有時候起著消極的負(fù)面影響。因而必須借助政府這只“看得見的手”來糾正市場失靈。從目前情況來看，首先，應(yīng)該建立耕地保護目標(biāo)責(zé)任制，采取措施，將耕地保護責(zé)任目標(biāo)層層落實，建設(shè)占用耕地應(yīng)實行先補后占制度。根據(jù)國土資源部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，11月1日至12月31日時段全國31個省(區(qū)、市)耕地面積由10月31日的18.2603億畝減少為18.2574億畝，凈減少29.0萬畝，比上凈減少數(shù)量下降50%，表明我國耕地保護呈現(xiàn)向好勢頭，耕地減少勢頭得到初步遏制。另外，可以考慮對耕地保護行為采取補貼制度，設(shè)立耕地保護基金，根據(jù)耕地保護數(shù)量、質(zhì)量以及耕作狀況，給予補貼。補貼費用可以由地方政府從土地出讓收入、耕地占用稅以及相關(guān)稅費中提取。

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破現(xiàn)行法律對集體建設(shè)用地權(quán)利的限制。土地確權(quán)工作是土地交易同時也是土地收益分配的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為關(guān)于我國建設(shè)用地市場的確權(quán)工作應(yīng)該從以下幾個方面著手：

一是明確土地權(quán)利的種類。國家土地所有權(quán)人和集體土地所有權(quán)人對自己的土地應(yīng)該同樣依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。土地權(quán)利種類應(yīng)包括國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、建設(shè)

用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地抵押權(quán)等。

二是賦予集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)與國有土地相同的權(quán)利，取消現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于集體建設(shè)用地不能直接出讓給城鎮(zhèn)的單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)的有關(guān)規(guī)定。國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、租賃，可以采取招標(biāo)、拍賣等競爭方式或者雙方協(xié)議的方式，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場以公開方式進行，以維護集體土地產(chǎn)權(quán)的完整性。

三是明確產(chǎn)權(quán)的工作同時要依靠土地登記確權(quán)工作，實行土地統(tǒng)一登記發(fā)證制度。國有或集體所有的土地，依據(jù)已確認(rèn)的所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書，確認(rèn)所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)。依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。避免土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬糾紛，維護合法權(quán)益。四是國家應(yīng)該建立統(tǒng)一的土地登記系統(tǒng)，各類土地登記結(jié)果應(yīng)當(dāng)依法進行匯交，土地登記資料可以依法公開查詢。同時，國家建立土地調(diào)查制度，土地調(diào)查成果作為編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及從事國土資源規(guī)劃、管理、保護和利用的重要依據(jù)。

完善土地稅收，調(diào)節(jié)土地增值收益分配，實現(xiàn)社會公平。在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場過程中，集體建設(shè)用地有償使用的增值收益分配及使用、管理是實現(xiàn)社會公平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)該明確的是集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃的收益，應(yīng)當(dāng)歸擁有集體土地所有權(quán)的農(nóng)民集體所有；收益中集體所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，應(yīng)該由集體成員約定，使用情況應(yīng)當(dāng)向集體成員公開。至于集體建設(shè)用地的增值收益，政府還應(yīng)該通過稅收的方式進行調(diào)節(jié)，以實現(xiàn)社會公平。隨著統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場形成，為了規(guī)范土地市場的交易秩序，合理調(diào)節(jié)土地增值收益，應(yīng)該通過土地稅收的杠桿作用，調(diào)節(jié)國家、集體與農(nóng)民三者之間的利益分配，實現(xiàn)帕累托改進。在借鑒國有土地稅收征管的基礎(chǔ)上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地稅收體系，將集體建設(shè)用地交易也納入其中，實現(xiàn)財富公平分配。另外，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場實施統(tǒng)一的土地稅制，也可以成為地方政府獲得穩(wěn)定財政收入的來源，改變地方政府的土地財政，有利于地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

第五篇：關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思考

以產(chǎn)業(yè)融合為理念 推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

——關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思考

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”是十六屆三中全會的政策創(chuàng)新點，是我國全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求，也是解決“三農(nóng)”問題的有效途徑。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，是針對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制和二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)下工農(nóng)分割、城鄉(xiāng)分治的發(fā)展?fàn)顟B(tài)而提出來的。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)消極影響的日益顯露，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展內(nèi)在的要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村發(fā)展的良性互動。這是因為，作為國民經(jīng)濟系統(tǒng)的兩個重要組成部分，工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟是相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充、相互促進的關(guān)系。只有農(nóng)村與城鎮(zhèn)相互協(xié)調(diào)發(fā)展，才能夠促進整個國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要求把農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展納入整個國民經(jīng)濟與社會發(fā)展全局之中進行通盤籌劃，綜合考慮，以城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展為最終目標(biāo)，統(tǒng)籌解決城市和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，打破城鄉(xiāng)界線，優(yōu)化資源配置，把解決好“三農(nóng)”問題放在優(yōu)先位置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。因此，探討城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會資源有效配置，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，改變目前城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分離的現(xiàn)狀，推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的探索具有重要意義。

由于我國長期實行重工輕農(nóng)政策，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不協(xié)調(diào)，突出表現(xiàn)為：一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，農(nóng)村實際勞動力緊缺，生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益低下；二是工業(yè)整體素質(zhì)不高，技術(shù)水平、產(chǎn)品質(zhì)量和檔次低，競爭力不強；三是服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，無法滿足經(jīng)濟發(fā)展和人民生活需要，四是三個產(chǎn)業(yè)孤立發(fā)展，聯(lián)系不夠緊密，沒有形成相互促進的良好局面。推進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級必須實行城鄉(xiāng)聯(lián)動，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加強產(chǎn)業(yè)融合。無論是加強農(nóng)業(yè)還是提高工業(yè)或發(fā)展服務(wù)業(yè)，都不可能僅靠城市或農(nóng)村就能單獨完成。因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合是實現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的重要途徑。主要可以從以下幾個方面入手：

一、推進產(chǎn)業(yè)融合，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，難點在農(nóng)村，必須以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為導(dǎo)向，形成工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的新局面。產(chǎn)業(yè)融合的關(guān)鍵在于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使農(nóng)業(yè)向著集約化、工業(yè)化的方向邁進。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要強化三個產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在聯(lián)系、完善三個產(chǎn)業(yè)間的布局，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)相互促進、互利共贏的格局。具體措施為：

（一）以第三產(chǎn)業(yè)為紐帶，緊密聯(lián)系城鄉(xiāng)，通過技術(shù)革新，發(fā)揮城市勞動密集型產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢，創(chuàng)造新的就業(yè)空間，為剩余勞動力提供就業(yè)機會，緩解就業(yè)壓力。

（二）通過產(chǎn)業(yè)融合，走出農(nóng)民單純提供純原始的農(nóng)產(chǎn)品原材料，收益微薄的困境。向農(nóng)產(chǎn)品的加工、銷售、服務(wù)一體化方向延伸，形成一個以市場為導(dǎo)向，區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營、社會化服務(wù)和規(guī)范化管理的新系，利用城市信息發(fā)達的優(yōu)勢，為農(nóng)產(chǎn)品構(gòu)建銷售平臺，使農(nóng)產(chǎn)品通過自身塑造品牌，進行農(nóng)產(chǎn)品深加工，提升農(nóng)產(chǎn)品的價值。

（三）優(yōu)先發(fā)展有利于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的項目，使城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)形成利益共同體。以產(chǎn)業(yè)鏈條為主導(dǎo)在區(qū)域經(jīng)濟范圍內(nèi)集中配置，使城市產(chǎn)業(yè)資本持續(xù)投入農(nóng)業(yè)，整合城鄉(xiāng)資源，做到優(yōu)勢互補，有效地解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資本不足、城市勞動密集型產(chǎn)業(yè)勞動力缺乏等問題。

二、三產(chǎn)業(yè)相互帶動，激活農(nóng)村自身發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（一）大力建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，為深化產(chǎn)業(yè)融合做好基礎(chǔ)保障。農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)大量消化了工業(yè)產(chǎn)品和勞動力，加快了資金流通，既拉動了消費，為農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)，又促進了產(chǎn)業(yè)融合。

（二）因地制宜，加大科技投入，發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐奶厣r(nóng)業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品的多樣性以及地域性，為發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)打開了一個市場。打造當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)可以從以下幾點入手：

1、提煉特色產(chǎn)品特征，確定宣傳主題，加大宣傳力度，在社會營造廣泛影響，為打開市場做好充分準(zhǔn)備。

2、注重自身品質(zhì)，以優(yōu)良的品質(zhì)打動消費者，在社會中形成良好輿論。

3、以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，造就良好的口碑，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）以農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)為城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)合點，推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)在促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，解決農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)不增收的問題，增加農(nóng)民收入，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化、現(xiàn)代化等方面起著非常重要的作用，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起著關(guān)鍵作用。

1、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)具有較強的產(chǎn)業(yè)融合性。農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)連接著城鄉(xiāng)居民的最終消費。農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)品的用途在不斷增加，所應(yīng)用的行業(yè)和領(lǐng)域不斷擴展，它的發(fā)展能推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展可以有力的推動工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，機器制造業(yè)為農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展提供設(shè)備，吸引一部分農(nóng)民返鄉(xiāng)就近就業(yè)，有效避免了資源浪費。

2、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)方式靈活，延伸空間大。各地根據(jù)市場需求，調(diào)整本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目、農(nóng)副產(chǎn)品加工的等次、程度和種類，形成自己的最有優(yōu)勢和特色的產(chǎn)業(yè)體系。發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，可以利用就近加工原則，大大節(jié)省成本，比如農(nóng)副產(chǎn)品具有數(shù)量大、份量重、易腐爛等性質(zhì)，在原料產(chǎn)地就地加工，可以減少損耗和運輸費用。

3、發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，推動城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集約化建設(shè)。土地承包責(zé)任制形成的千家萬戶分散式經(jīng)營模式，已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求，產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?、集中化管理勢在必行，產(chǎn)業(yè)的集約化增強了自身競爭力，而且對周邊農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較強的輻射能力，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟起飛，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集約化建設(shè)相互協(xié)調(diào)，互利共贏。