第一篇：永福村農(nóng)民集中居住情況調(diào)查與研究

永福村農(nóng)民集中居住情況調(diào)查與研究 調(diào)查與研究的目的：

1．了解目前村民集中居住的狀況

2．了解村民對此的態(tài)度

3．討論集中居住的利與弊

調(diào)查前的準備：

1.準備好調(diào)查所要用的素材，如問卷等，寫明調(diào)查的內(nèi)容：集中居住比例，地區(qū)，人數(shù)等

2.通過網(wǎng)絡(luò)，政府公告等對該村有個初步的了解

3.備好記錄紙，筆等

調(diào)查的步驟 1.到居委會調(diào)查了解

2.到小區(qū)問卷調(diào)查

3.到鄉(xiāng)村訪問未拆遷戶

4.整理調(diào)查報告

研究的內(nèi)容

1.集中居住村民的生活狀況

2.集中居住帶來的改變

3.集中居住存在的問題

后期工作

1.整理問卷，研究結(jié)果等資料

2.撰寫這次調(diào)查研究的書面文章

第二篇：合作村農(nóng)民收入的調(diào)查與研究

合作村農(nóng)民收入調(diào)查與研究

“三農(nóng)問題”是關(guān)系我國社會發(fā)展的重要問題，而農(nóng)民收入問題又是“三農(nóng)問題”的核心，直接關(guān)系農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，然而，近幾年來，農(nóng)民的收入情況卻不容樂觀，嚴重影響了農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的情緒。本文通過對如皋市江安鎮(zhèn)合作村農(nóng)民收入情況的實地調(diào)查，客觀的描述農(nóng)村居民的收入現(xiàn)狀，分析影響因素，進而提出相應(yīng)的對策。

我是建工大二的學(xué)生，我家住在如皋市江安鎮(zhèn)合作村，所以作為一名在農(nóng)村生長大的孩子，我是親身體會過農(nóng)民賺錢的艱辛，也是知道農(nóng)民的收入低下，所以在這個暑假，我充分利用這個時機對我們合作村農(nóng)民的收入經(jīng)行了深入的調(diào)研，從2011年7月15日開始經(jīng)過多次深入各村民小組和部分農(nóng)戶家中，采取向群眾了解情況和同群眾共同探討的方式，同時我還專門去了我們政府工作部門進行了專題的調(diào)研，了解最詳細的資料，最終取得了了一系列成果。根據(jù)政府給的資料以及與農(nóng)民的交談，發(fā)現(xiàn)我們合作村農(nóng)民收入主要分為四類，一是勞動報酬性收入，二是家庭經(jīng)營性收入，三是轉(zhuǎn)移性收入，四是財產(chǎn)性收入。根據(jù)政府統(tǒng)計資料，我們合作村的村民在2010年人均收入為10574元，但其中80％屬于都勞動報酬性收入，其他的竟只占20％，由此可見，現(xiàn)階段合作村農(nóng)民主要的收入依然還是勞動報酬。

經(jīng)過幾天的走訪，加上政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)的顯示，可以知道目前合作村農(nóng)民收入的現(xiàn)狀與困難有以下五個方面：

一． 合作村農(nóng)民收入水平還偏低、村民之間差距也在逐

漸拉大、同時增長速度也較緩慢。

二．近年來，合作村農(nóng)民支出在逐年加大，而且與收入之間的差距也越來越小，有點入不敷出。

三． 合作村村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效尚未充分顯現(xiàn)，雖然近來出現(xiàn)了政策試圖調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)民增收，但收效漸微，而且我們村農(nóng)民自身對接市場能力弱、信息少，農(nóng)民進入市場的組織化程度不高，最終導(dǎo)致毫無結(jié)果。

四． 雖然我們村擁有充足的勞動力，但是難以充分就業(yè)，導(dǎo)致多了許多無所事事的人，更加使農(nóng)民的收入與支出難以平衡。

五． 我們合作村絕大多數(shù)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)意識與勞動技能薄弱，據(jù)官方統(tǒng)計，本村農(nóng)村文盲半文盲的農(nóng)民占60％，而其他即使是具有初、高中文化程度的農(nóng)民，絕大多數(shù)缺少必須的技能。

六． 在這幾天的實踐中，通過我們的分析，得到了制約本村農(nóng)民收入發(fā)展的原因。

（１）我們合作村農(nóng)民整體素質(zhì)還不高，還不能適應(yīng)新形勢下市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。突出表現(xiàn)：一是文化素質(zhì)較低。由上可得，本村農(nóng)民勞動力中，小學(xué)及小學(xué)以下文化程度的就占了六成多左右，而其他的初高中水平地分別只占了兩成。二是村民思想僵化，還保留著以前的一些不開放的思想，心理承受能力較差。

（２）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展還跟不上形勢

要求。總體看，一是特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)總量小，覆蓋農(nóng)戶少。合作村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營率還不高，農(nóng)村經(jīng)濟組織化程度低，調(diào)查發(fā)現(xiàn)。我們村的農(nóng)民還各自承包自己的地，不會合作生產(chǎn)，同時深加工、高附加值的產(chǎn)品，高科技含量產(chǎn)品少，加工增值率低。二是結(jié)構(gòu)調(diào)整還只是停留在規(guī)模擴張上，缺乏在內(nèi)在質(zhì)量提高上下功夫。

（３）政府及其職能部門引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)功能滯后，不能有效地解決我們合作村農(nóng)民在生產(chǎn)過程中的諸多困難。根據(jù)調(diào)查，我們可以知道，政府對我們村農(nóng)業(yè)的發(fā)展重視還沒有上升到一定高度，同時也沒有相應(yīng)的政策響應(yīng)。

（４）農(nóng)民的負擔(dān)比較重．據(jù)人口調(diào)查顯示，我們合作村大部分農(nóng)民家庭都有兩個孩子，而孩子要上學(xué)會需要一筆很大的投資，例如：我們村有戶人家，據(jù)我了解，他的年收入也就兩萬左右，可是暑假里，他的大概一半的收入已經(jīng)作為他子女的學(xué)費了。由此可見，農(nóng)民的負擔(dān)也是相當(dāng)重的。

經(jīng)過此次調(diào)查，得知了本村農(nóng)民的收入情況，也知道我們合作村農(nóng)民的辛苦，希望他們能過上好日子，同時農(nóng)民是否增收，不僅直接關(guān)系到全面建設(shè)小康社會的進程，而且關(guān)系到大多數(shù)農(nóng)民的情緒，關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，關(guān)系到黨和政府在農(nóng)村的威信和執(zhí)政黨地位問題。所以我提出了幾條建議，也為建設(shè)社會主義新農(nóng)村奉獻自己的一定力量。

（一）各級黨委和政府部門，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，要從思想上高度重視促進農(nóng)民增收問題，并且要把這種重視體現(xiàn)在具體的實際工作中，堅決把主要精力從處理一般事務(wù)性工作當(dāng)中解脫出來，真正投入到促進農(nóng)民增收工作當(dāng)中去，多謀促進農(nóng)民增收的門路和渠道，切實做到心為民所系、權(quán)為民所用、力為民所使、智為民所謀。把全面提高黨在農(nóng)村的執(zhí)政能力作為加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支撐點，在轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)上實現(xiàn)新突破。抓好當(dāng)前的農(nóng)村工作，首要的就是提高黨在農(nóng)村的執(zhí)政能力，解決好農(nóng)村干部抓什么、怎么抓的問題。

（二）要不折不扣地全面貫徹落實好黨中央國務(wù)院出臺的一系列“三農(nóng)”政策，做到在逐級貫徹落實過程中政策精神實質(zhì)不折損、不走樣，特別是國家安排的支農(nóng)專項資金，要切實做到用途不變、金額不少，把政策帶給農(nóng)民的實惠真正落到農(nóng)民手中。

（三）幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，使其樹立起三種意識。一是樹立市場主導(dǎo)意識。調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)必須面對市場，堅持以市場為導(dǎo)向，按照市場需求安排生產(chǎn)，不僅要以當(dāng)前市場行情為導(dǎo)向，還要以未來市場變動趨勢為導(dǎo)向，要重視開拓市場，搶占市場。二是樹立競爭風(fēng)險意識。調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)一定要有風(fēng)險意識，既要注意防范和化解市場風(fēng)險，又要增加抗御市場風(fēng)險的心理和經(jīng)濟承受能力。三是樹立特色創(chuàng)新意識。調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)一定要樹立創(chuàng)新意識，注重特色，才能在激烈的市場競爭中立于不敗之地。

（四）各級政府要進一步加大對“三農(nóng)”的投入，做到新增財政資金向“三農(nóng)”傾斜，新增教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村，財政支農(nóng)預(yù)算安排和實際完成數(shù)的增長幅度分別高于一般

預(yù)算支出安排和實際完成數(shù)的增長幅度，并且要把絕大部分的投入主要用于培訓(xùn)農(nóng)民，用于能夠增加農(nóng)民收入的項目，用于改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件的水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，用于發(fā)展農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)，用于扶持經(jīng)濟薄弱的村民小組和貧困戶。

（五）要切實減輕農(nóng)民負擔(dān)。減輕農(nóng)民負擔(dān)是實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)成本最低化、變相增加農(nóng)民收入的治本之舉。一是要切實解決好農(nóng)家子弟上學(xué)難的問題。在此調(diào)查，我們村農(nóng)民供一名幼兒園以及小學(xué)讀書，每年得交雜費好好幾千元，供更高的讀書就更難了，如此負重，我們的農(nóng)民怎么富得起來。二是要切實解決好農(nóng)民看病難的問題。要積極推行新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度，做到農(nóng)民應(yīng)保盡保。同時要嚴控定點醫(yī)院的藥價，簡化藥費報銷手續(xù)，從而盡可能地減少農(nóng)民的住院和購藥費用支出。三是要嚴格控制農(nóng)用物資價格上漲。堅決避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲導(dǎo)致。

作為一名學(xué)生，同時也是一名農(nóng)民的我，通過這次實踐，讓我了解了許多，知道我們農(nóng)民收入的不易，同時也衷心的希望我們的農(nóng)民也能夠增收，過上好日子。所以我們大家，不管是農(nóng)民自己，還是政府部門，我都期盼他們能更上一層樓，為了自己的明天而奮斗！

第三篇：新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民集中居住問題研究

? 楚國良：新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民集中居住問題研究

2011-09-07 23:35:24

作者：楚國良

來源：作者賜稿

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條

【字號：大 中 小】 評分等級：0 摘要：引導(dǎo)農(nóng)民集中居住是“三個集中”政策的重要組成部分,對于緩解我國的“三農(nóng)”問題,推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的意義.本文探討了我國農(nóng)民集中居住實踐中存在的問題, 分析了天津、成都兩地農(nóng)民集中居住的相關(guān)實踐,并從中得出了有益啟示,最后給出了相關(guān)建議.關(guān)鍵詞：中國農(nóng)村；農(nóng)民集中居住；初步研究

一、兩地推動農(nóng)民集中居住的基本經(jīng)驗

1、創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營機制。

天 津、成都兩地在既有的政策框架內(nèi)用活、用足土地政策，解決用地難題。天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的既有政策，在不增加建設(shè)用地指標的前提 下，先由土地行政主管部門供給居民點建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標，在一定時間內(nèi)以農(nóng)民原有宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)墾還田，實現(xiàn)耕地占補平衡。華明鎮(zhèn)原有農(nóng)村宅基地12071畝，可復(fù)墾耕地8427畝，其中3600畝用于集中居民點建設(shè)，另外4000多畝土地規(guī)劃了工業(yè)區(qū)和商務(wù)區(qū)，土地掛牌出讓，土地收益預(yù)計可達40億元，除去居民點建設(shè)資金37億元外，還略有盈余。成都市則重點在推進建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場和交易平臺方面做出探索。在全面開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、確權(quán)頒證工作到位后，每個農(nóng)戶按權(quán)證所確定的土地面積交由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營，再以鎮(zhèn)為單位，流轉(zhuǎn)各個村集體經(jīng)濟組織的土地成立“農(nóng)錦公司”，農(nóng)錦公司統(tǒng)一經(jīng)營全鎮(zhèn)集體土地，打破了原有農(nóng)村土地組為界線，改過去分散經(jīng)營為適度規(guī)模經(jīng)營。成都市建立了集體建設(shè)用地交易中心，為農(nóng)村土地合理流動提供了平臺。

2、創(chuàng)新農(nóng)民集中居住模式。

中 國國土面積廣闊，經(jīng)緯跨度很大，在歷史的演變和社會發(fā)展過程中，各地農(nóng)民形成了自己獨特的居住習(xí)慣，北方喜聚居，南方喜散居。推動農(nóng)民集中居住是中央的政 策方針，但在集中模式上各地應(yīng)有差別，考察中我們發(fā)現(xiàn)，天津、成都兩地因地形地貌、傳統(tǒng)習(xí)慣的不同形成了不同的集中居住模式，但兩地都是依據(jù)本地實際探索 適合本地需求的集中方式這一點是相同的。

華明鎮(zhèn)模式。

天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)以平原地形為主，處于大城市近郊，緊鄰開發(fā)中的濱海新區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，不久的將來即將成為城市的一部分，為給未來城市發(fā)展（尤其是濱海新區(qū)建設(shè)）留足空間、增加建設(shè)用地指標、降低拆遷成本，東麗區(qū)成功探索出“宅基地換房、城中村改造、依托大項目有序撤村”三條城市化的基本路徑。2005年10月，天津市批復(fù)同意東麗區(qū)華明鎮(zhèn)實施以宅基地換房為核心推進小城鎮(zhèn)建設(shè)的方案，同年，國家發(fā)改委批準華明鎮(zhèn)為全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點單位，華明模式得到的政策支持是前所未有的。2006年4月，華明鎮(zhèn)啟動建設(shè)農(nóng)民集中居民點，2007年10月竣工。共建設(shè)居民房17830套（458棟），整鎮(zhèn)動遷華明鎮(zhèn)12個村，共4.2萬人入駐集中居民點，實行以鎮(zhèn)為單位的整體集中，實質(zhì)上看，華明模式為以鎮(zhèn)為單位的整體拆遷和整體安置的結(jié)合。華明模式得以推動有幾個條件是必不可少的：

一是鄰近大城市近郊，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達，勞務(wù)收入在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入中占有很大比重，相當(dāng)一部分先富起來的當(dāng)?shù)厝艘呀?jīng)移居城市，純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況并不多，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本已經(jīng)不依賴于土地而生存。

二是華明鎮(zhèn)原有農(nóng)村房屋以土房為主，生活設(shè)施配套不完整，生活質(zhì)量不高，農(nóng)民愿意集中到條件更好、配套更完善的居民點居住，以面換面、宅基地換房，不會增加集中帶來的額外負擔(dān)。

三是華明鎮(zhèn)地處海河沖積平原，宅基地復(fù)墾為耕地的比例高，能夠保證復(fù)墾的耕地數(shù)量和居民點建設(shè)用地指標之間的平衡，甚至還有剩余指標用于商業(yè)開發(fā)，平衡建設(shè)資金。

四是華明鎮(zhèn)采取的是一種高位協(xié)調(diào)的途徑，其示范鎮(zhèn)建設(shè)得到了國土資源部、國家發(fā)改委等強勢部委的全力支持，因此推動較為順利。

戰(zhàn)旗村模式。

成都市郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村地處成都平原腹地，是市、縣兩級的新農(nóng)村建設(shè)示范點，全村2.1平方公里面積，耕地2158.5畝，農(nóng)業(yè)人口1676人，該村在農(nóng)民自愿的前提下，積極實施“拆院并院”土地綜合整理項目，凈增有效耕地320畝。在靠近原有聚居點附近規(guī)劃197畝土地修建9萬平方米的新型社區(qū)，新增耕地中除去居民點建設(shè)用地197畝外的用地指標掛鉤到縣城周邊，實行市場化運作，采取“農(nóng)村建設(shè)項目鎖定城市資源，城市資源置換農(nóng)村建設(shè)資金”的辦法，由成都市小城鎮(zhèn)投資公司投資8900萬元，墊資修建新型農(nóng)民集中點和配套基礎(chǔ)設(shè)施，用城市土地經(jīng)營的預(yù)期收益償還公司。目前戰(zhàn)旗村已建成新型社區(qū)，基本實現(xiàn)了全村人口的全面集中。戰(zhàn)旗村以村為單位，靈活運用“宜散則散，宜聚則聚”的原則，通過大力完善集中點配套，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)解決農(nóng)民后顧之憂等利益引導(dǎo)機制實行農(nóng)民自愿前提下的逐步集中居住。其集中模式成功運作的條件主要有以下幾個方面：

一是擁有發(fā)達的集體經(jīng)濟組織。該村現(xiàn)有集體企業(yè)7家，私營企業(yè)5家，村集體資產(chǎn)達1280萬元，通過集中經(jīng)營村內(nèi)承包地，集體資產(chǎn)不斷做大做強。

二是擁有較發(fā)達的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，村內(nèi)土地基本實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，食用菌、蔬菜等產(chǎn)業(yè)發(fā)達，大量吸納當(dāng)?shù)貏诹Γ蜆I(yè)比較充分，解除了農(nóng)民的后顧之憂，加之政府利益引導(dǎo)機制的建立，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集中居住意愿不斷提高。

3、建立新型農(nóng)民保障機制。

在醫(yī)療保障方面，兩地都積極利用國家現(xiàn)有政策提高農(nóng)民醫(yī)療保障水平。一是充分利用新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，加大新農(nóng)合參合率，華明鎮(zhèn)參合率達到100%，農(nóng)民醫(yī)保達到全覆蓋。二是允許集中居民點農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，政府適當(dāng)補助，提高了農(nóng)民參保積極性。

在養(yǎng)老保險方面，華明鎮(zhèn)采用集中點農(nóng)民可享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險政策，在一次性交足26000元后（政府有適當(dāng)補貼），可按月領(lǐng)取520元養(yǎng)老保險金。成都市獨創(chuàng)設(shè)立耕?；鸬霓k法將耕地保護責(zé)任和養(yǎng)老保險有機結(jié)合，達到雙贏。即由成都市政府從土地出讓收益中拿出資金設(shè)立耕?；穑饕糜诔袚?dān)耕地保護責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險補貼，其中基本農(nóng)田400/畝.年，一般耕地300元/畝.年，耕保基金發(fā)放到每位農(nóng)戶的財政專戶，但只能用于購買養(yǎng)老保險。農(nóng)戶利用耕?；鹳徺I養(yǎng)老保險，既解決了耕地保護問題，又解決了農(nóng)民的老有所養(yǎng)問題，一舉兩得。

4、創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展管理方式。

農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，帶來的是農(nóng)業(yè)型社會向城市型社會的轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村管理體制構(gòu)建上，華明鎮(zhèn)突破原有管理模式的束縛，成立了華明示范鎮(zhèn)管理委員會，負責(zé)日常行政管理，改變了原來以村為主的管理方式，以3000戶為一個社區(qū)，300戶 為一個鄰里，組建以社區(qū)黨支部為核心，居民代表大會為權(quán)利中樞，居委會和鄰里、居民小組為基礎(chǔ)的新型社區(qū)管理體制，形成管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美的新 型社區(qū)。華明鎮(zhèn)重點突出對農(nóng)村，尤其是居民集中點實行社區(qū)化管理，提高了管理、服務(wù)水平。成都市重點在加強農(nóng)村基層民主、發(fā)揮村民自治方面進行了積極探 索。按照“三分離、兩完善、一加強”（決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會職能與經(jīng)濟職能分離、政府職能與自治職能分離，完善農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理體系、完善集體經(jīng)濟組織運行機制，加強和改進農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)）的原則，構(gòu)建和完善“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下村民會議或議事會決策，村委會執(zhí)行，其他經(jīng)濟社會組織廣泛參與”的 充滿民主和活力的新型村級治理機制。如在都江堰市柳街鎮(zhèn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，房屋測量面積的認定，承包地面積的確定統(tǒng)統(tǒng)都是經(jīng)過村民議事會的形式通 過的決議，一經(jīng)確定不得更改。村民議事會的民主決策形式有效滿足了農(nóng)民的民主意愿，提高了農(nóng)民的參與度，解決了以前由政府職能部門無法解決的問題，不失為 農(nóng)村村級管理的一種好模式，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

二、兩地推動農(nóng)民集中居住帶來的啟示

啟示之一：尊重農(nóng)民意愿、發(fā)揮農(nóng)民主體作用是推動農(nóng)民集中居住的先決條件。

兩 地在推進農(nóng)民集中居住的過程中，每一環(huán)節(jié)都滲透了尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮農(nóng)民主體作用的基本原則，也正因為有了農(nóng)民群眾的支持，兩地在推進集中居住工作中遇到 的阻力較小，推進較順利。如天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)實行宅基地換房的村，村民要自愿向村委會遞交拆遷還遷申請，做到了不強迫一戶、不強拆一戶，只有同意的農(nóng)戶達 到90%以上，方可實施換房工作。實際操作中，農(nóng)民的支持率達到了95%以 上。在征地補償、置換標準制定、房屋測量、還遷戶型設(shè)計等環(huán)節(jié)都充分尊重農(nóng)民意見，讓群眾自主選擇，以村民代表大會形式廣泛聽取群眾意見和建議后制定具體 實施細則并張榜公布，真正做到了讓人民群眾滿意。成都市在推進土地綜合整治中發(fā)揮農(nóng)民主體作用，項目實施讓農(nóng)民提前知情和全程參與，切實做到整治前農(nóng)民樂 意，整治后農(nóng)民滿意。同時當(dāng)?shù)剡€建立了村民議事會制度，把突出的矛盾和問題交由群眾討論，防止簡單通過“少數(shù)服從多數(shù)”的方式侵害部分農(nóng)民的合法權(quán)益。凡是農(nóng)民不同意的項目，堅決不實施，凡是農(nóng)民不同意的拆遷，堅決不強制，防止代民做主，以行政命令方式違背農(nóng)民意愿搞“大拆大建”。

啟示之二：實施制度創(chuàng)新、發(fā)揮政府引導(dǎo)作用是推動農(nóng)民集中居住的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

城 鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民集中居住是一項戰(zhàn)略工程，是一場涉及思想觀念、領(lǐng)導(dǎo)方式和機制體制的深刻變革，必須全面推動各個領(lǐng)域的綜合配套改革，著力解決制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)發(fā)展的突出問題，在構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營機制、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展機制、市場化配置資源機制、農(nóng)村基礎(chǔ)治理機制及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展管理 體制等方面深化改革，以制度創(chuàng)新推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在制度創(chuàng)新過程中政府的作用顯得尤為重要，政府既是現(xiàn)有制度的制定者也是政策的執(zhí)行者，打破體制性障礙成為 政府推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必修課。天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、小城鎮(zhèn)管理體制、建設(shè)投融資方式、社會保障制度等8個方面進行了制度創(chuàng)新。如投融資方式上，集中居民點建設(shè)需要大量資金，依靠政府財力農(nóng)民自身積累顯然不可能，華明鎮(zhèn)大膽創(chuàng)新“以政府直接投資為主導(dǎo)”建設(shè)小城鎮(zhèn)的投融資方式，積極推行以宅基地換房為手段的“以地生財，以城養(yǎng)城”的 做法，在投融資模式方面開創(chuàng)了國家開發(fā)性金融與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合的先例，有效解決了建設(shè)資金問題。成都市郫縣戰(zhàn)旗村創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營機制，將全村集體土地統(tǒng) 一交由村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營，農(nóng)民以土地入股，年底按股權(quán)分紅，從而推動土地向規(guī)模經(jīng)營集中，促進產(chǎn)業(yè)向集約方向發(fā)展，幫助農(nóng)民從粗放型生產(chǎn)中解放出來，從 延長的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條中獲取更多的就業(yè)機會。

啟示之三：堅持市場運作、發(fā)揮社會輔助作用是推動農(nóng)民集中居住的重要手段。

考察中我們發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)農(nóng)民集中居住由政府全權(quán)包辦的方式是行不通的，政府既沒有這個財力，也沒這個精力，純粹的行政手段也不利于整合各類資源，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。在政府主導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場化運作優(yōu)勢是兩地推進農(nóng)民集中居住的重要特點。天津東麗區(qū)政府成立了政府全資的“賓力”公司，全權(quán)負責(zé)華明鎮(zhèn)集中居民點建設(shè)、農(nóng)村宅基地復(fù)墾、規(guī)劃商業(yè)區(qū)工業(yè)區(qū)開發(fā)、市場投融資等工作。其集中居民點的37億建設(shè)資金全部以“賓力”公司名義從銀行融資。集中居民點建設(shè)剩余的4000多畝土地也全部劃入“賓力”公司，進行市場化運作，融入資金達40億元，全面保障了集中居民點項目建設(shè)資金需求。都江堰市柳街鎮(zhèn)在成都率先成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，充分發(fā)揮市場機制的作用，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)掛牌交易，加快了農(nóng)村資源向資本的轉(zhuǎn)化。成都市錦江區(qū)2007年成立農(nóng)業(yè)投資公司，全面負責(zé)錦江區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營，利用1970畝國有土地作為資產(chǎn)，加大市場融資力度，目前已從銀行貸款累計達24億元。

啟示之四：解決后顧之憂、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)帶動作用是推動農(nóng)民集中居住的有力保障。

解決動遷農(nóng)民的后顧之憂，讓農(nóng)民“住得進”還能“住得起”是兩地在推進集中居住中著力破解的難題之一，從兩地的經(jīng)驗看，依靠較發(fā)達的產(chǎn)業(yè)體系就近轉(zhuǎn)移、安置農(nóng)民和依托較完備的社會保障體系解除農(nóng)民集中的后顧之憂是兩地推進集中居住并使集中模式具有長久生命力的有力保障。如天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)，在集中點周邊規(guī)劃7.33平方公里的華明工業(yè)園，已有110多加企業(yè)入駐，23家企業(yè)投產(chǎn)達產(chǎn)，加之華明鎮(zhèn)緊鄰天津濱海物流加工區(qū)，較好地吸納了適齡就業(yè)人員就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。通過就近就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，集中點近1.8萬勞動力實現(xiàn)就業(yè)。華明鎮(zhèn)還成立了專門機構(gòu)，集中安置缺乏勞動能力的農(nóng)民就業(yè)，僅集中點社區(qū)物業(yè)服務(wù)、保安保潔、環(huán)衛(wèi)清掃、治安協(xié)管等崗位就安置了1100多名村民。再如成都郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村擁有村級企業(yè)7家，個體企業(yè)5家，集體資產(chǎn)1280萬元，該村總?cè)丝?679人，其中具備就業(yè)條件的農(nóng)民800人，另有100多人在外就業(yè)，本地企業(yè)只要能吸納700人就業(yè)，即能全面解決就業(yè)問題，該村大力發(fā)展食用菌、蔬菜、花卉苗木等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，僅“成都榕珍菌業(yè)有限公司”一家公司年吸納當(dāng)?shù)貏趧恿瓦_300余 人，當(dāng)?shù)剌^發(fā)達的產(chǎn)業(yè)體系，為農(nóng)民的充分就業(yè)提供了保障，做到了農(nóng)民失地不失業(yè)，解決了農(nóng)民收入來源問題。在依托產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)較充分就業(yè)的前提下，兩地還積極 探索農(nóng)民社會保障制度改革，解決農(nóng)民病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的問題，進一步解除農(nóng)民的后顧之憂。如東麗區(qū)華明鎮(zhèn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達到100%，農(nóng)民就醫(yī)問題基本解決。在一次性交足26000元（政府有部分補貼）后，集中點農(nóng)民可享受城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險待遇，每月可領(lǐng)取520元養(yǎng)老保險金，養(yǎng)老問題初步解決。成都市從土地出讓收益中籌措資金，設(shè)立耕地保護基金（400元/畝.年），專項用于承擔(dān)耕地保護責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險補貼，農(nóng)民的養(yǎng)老問題與耕地保護有機結(jié)合，既保護了耕地紅線，又解決了農(nóng)民養(yǎng)老問題，一舉兩得。當(dāng)然，由此政府承擔(dān)的財政壓力也較大。

三、讓農(nóng)民集中居住必須面對的五個問題

從 實地調(diào)查來看，無論是天津的“宅基地換房”，還是成都的“三個集中”，本質(zhì)上是地方政府通過推動農(nóng)村宅基地拆遷、復(fù)墾和農(nóng)民集中居住來獲得建設(shè)用地指標的 行動。不同地區(qū)的改革措施雖然有所差別，但主要體現(xiàn)在拆遷補償水平和集中居住標準上，一些地區(qū)條件比其他地區(qū)要更優(yōu)惠些而已。但無論是宅基地拆遷補償水平，還是集中居住標準，補償安置政策基本上是由地方政府部門主導(dǎo)制定，缺乏公共參與和討論，也就不可避免地會出現(xiàn)一些問題，值得政府、學(xué)術(shù)界以及公眾去關(guān) 注和深思。

問題一 ：是否有足夠法律依據(jù)？

這種通過宅基地拆遷復(fù)墾來實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的做法是否有足夠的法律依據(jù)？

從 指標供給的形式來看，不論是成都“拆院并院”、天津的“宅基地換房”，還是各地以“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”名義進行的農(nóng)村宅基地拆遷復(fù) 墾行為，都不是通過比較完善的市場交易實現(xiàn)的，而主要是行政手段。在很多地方其與“征收”行為的界限十分模糊，因為盡管農(nóng)村宅基地被拆遷復(fù)墾后土地所有權(quán) 依然保留在集體，這個過程中農(nóng)民的住房及附屬房屋、天井、院落、曬場等財產(chǎn)被剝奪，依舊符合征收的特點。問題是，既然沒有納入征收范圍，地方政府有什么法律依據(jù)來拆除和復(fù)墾農(nóng)民的合法住房和宅基地？這樣做是否與現(xiàn)行法律相悖？如果發(fā)生糾紛，是否可以有權(quán)利的保護救濟？

更 進一步講，為了獲得建設(shè)用地指標，通過動用征地權(quán)來推動農(nóng)村宅基地拆遷復(fù)墾是否恰當(dāng)？把農(nóng)民的宅基地拆掉復(fù)墾，讓農(nóng)民集中居住，并由地方政府獲得建設(shè)用地 指標，這樣的行為是否符合“公共利益”？如果像某些地方政府宣傳的那樣，農(nóng)民可以獲得那么多好處，為什么地方政府不通過推動農(nóng)民或農(nóng)民集體為交易主體參與 的土地發(fā)展權(quán)市場交易，而非要通過一種近似于征收的辦法來實現(xiàn)宅基地復(fù)墾？拆除和復(fù)墾農(nóng)民的宅基地并不是為了國家或地方重要的基礎(chǔ)設(shè)施、能源、教育、軍事 等公共項目建設(shè)，甚至也不是為了一個特定的商業(yè)或居住項目，而是為了獲得地方政府可以靈活使用的建設(shè)用地指標，為什么要動用征地權(quán)？

問題二 ：農(nóng)民集中居住應(yīng)在什么范圍內(nèi)推行？

農(nóng)民集中居住到底應(yīng)該在一個什么樣的范圍內(nèi)推行？大規(guī)模、運動式的整村拆遷復(fù)墾是否有必要？

根 據(jù)我們的調(diào)查，農(nóng)民集中居住的范圍在各地差別很大。有的地方采取小范圍就近集中居住的做法，比如我們在成都雙流縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卦凇安鹪翰⒃骸边^程中采取 就近安置的辦法，由于新的居住點交通便利、商業(yè)設(shè)施較為齊全，農(nóng)民的生活相對便利，同時新的居住點離農(nóng)民的承包地不算很遠，所以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響相對要 ?。欢谔旖蛉A明鎮(zhèn)，則采取農(nóng)民集中居住到城鎮(zhèn)的做法，在城鎮(zhèn)邊上建設(shè)大規(guī)模的高密度公寓式農(nóng)民居住小區(qū)，鎮(zhèn)內(nèi)幾個已經(jīng)被拆除的村莊的原居民統(tǒng)一被安置到 農(nóng)民居住小區(qū)，對農(nóng)民而言，盡管生活方便了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻受到很大的影響，養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)更是無法進行。

此 外，急進的、大規(guī)模、運動式的整村拆遷復(fù)墾是否有必要？將宅基地復(fù)墾為耕地，由于耕作層已經(jīng)破壞，耕地的質(zhì)量較差，如果宅基地上的房屋很陳舊破敗并已空 置，且沒有非農(nóng)價值，復(fù)墾的成本就較低，作為補充耕地的來源尚可理解。但在目前很多地區(qū)推行的宅基地拆遷復(fù)墾行動由于是大規(guī)模、運動式整村拆遷，所涉及的 農(nóng)民住房，有相當(dāng)部分是質(zhì)量較好的磚瓦結(jié)構(gòu)房屋，并常年有人居住，拆除這樣的房子勢必要付出較大的經(jīng)濟代價，是一種社會資源的浪費，這樣的代價與獲得的質(zhì) 量較差的耕地相比，是否相稱？

當(dāng)然，地方政府的主要目的在于獲取建設(shè)用地指標，在發(fā)達地區(qū)，一畝建設(shè)用地指標本身就值10萬元甚至20萬元，有指標就可以征收城郊農(nóng)地，其出讓金則可高達幾十萬元甚至幾百萬元。從這個角度看，即使拆除較新的農(nóng)村房屋，將宅基地予以復(fù)墾也是合算的。如果復(fù)墾宅基地不能折抵建設(shè)用地指標，地方政府顯然不會有那么高的積極性去推動大規(guī)模的運動式的整村拆遷復(fù)墾。

問題三 ：集中居住的補償和安置問題

在宅基地換房問題上，顯然不同博弈方對其中收益分配合理與否，有著非常不同的計算，也必然產(chǎn)生差別很大的看法。

以天津為例，從政府角度來看，通過宅基地換房，對農(nóng)民意味著資產(chǎn)價值、服務(wù)設(shè)施、生活環(huán)境的巨大改善，顯然是對農(nóng)民福利的改進。

但這種說法的有爭議之處，是對村民原有住房價值估算中是否應(yīng)該包括宅基地土地乃至村集體原有建設(shè)用地的價值。我們調(diào)查的不少天津村民認為，政府在其中獲得了絕大部分利益，而農(nóng)民則有很大損失。

根據(jù)新華社2008年8月26日的一篇報道，曾經(jīng)給天津的宅基地換房算過一筆賬，并認為通過宅基地換房，華明鎮(zhèn)農(nóng)民的家庭財產(chǎn)大幅增加：原來農(nóng)民居住土坯房或磚混房，估價在2萬元到5萬元。到新的小城鎮(zhèn)置換一套80多平方米住宅，價值超過40萬元，農(nóng)民的房產(chǎn)價值增加了10倍左右。同時，政府還將土地增值收益用于還遷農(nóng)民的社會保險。還遷農(nóng)民達到規(guī)定年齡，就可以享受每月400~500元不等的社會保障金。

據(jù)我們在華明鎮(zhèn)的調(diào)查，從市場估價來看，75平方米的樓房按每平方米4000元的均價，價值大概在30萬~40萬元之間。以華明鎮(zhèn)貫莊村為例，該村宅基地平均每戶165平方米，但加上村辦企業(yè)、道路、辦公樓等集體建設(shè)用地，貫莊村共有農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地2142畝，1910戶，平均每戶748平方米，折合為1.12畝。如果按戶均一畝建設(shè)用地計算，考慮到貫莊周邊的土地掛牌出讓價格是每畝200萬~400萬元，是宅基地換房30萬元收益的7~13倍左右。當(dāng)然，華明鎮(zhèn)各村的戶均建設(shè)用地有所不同，但華明鎮(zhèn)共有集體建設(shè)用地12071畝，可以計算出戶均農(nóng)村建設(shè)用地大概在0.8畝左右。華明鎮(zhèn)部分農(nóng)民希望政府能夠按宅基地實際面積一比一換房。這樣的要求，顯然遠遠超過了政府目前愿意支付的水平。因此，部分農(nóng)民不愿意搬遷是必然的。

這 里并不是說，去完全滿足所有農(nóng)民的補償要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆遷過程中，也可能會出現(xiàn)個別權(quán)利人漫天要價、導(dǎo)致城市更新或改造無法 完成的情況。但這種情況的出現(xiàn)，恰?。m不必然）是缺乏市場交易機制、沒有價格發(fā)現(xiàn)機制來顯示財產(chǎn)權(quán)利真實市場價值所帶來的結(jié)果。

因 此，這里的關(guān)鍵問題，是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移過程中仍然缺少市場定價要素，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移價格基本上被地方政府單方面地規(guī)定為小城鎮(zhèn)大小不同的一套住房的價格，而農(nóng)民在此過程中基本缺乏談判權(quán)?？傊跊]有找到合理的定價方式前，強勢地方政府忽略、傷害農(nóng)民的眼前或長遠利益的狀況幾乎是難以避免的。

問題四 ：如何切實尊重農(nóng)民意愿？

如何在集中居住過程中對農(nóng)民意愿實現(xiàn)切實尊重的問題，雖然各地出臺的宅基地換房政策中一再強調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿，但實際操作中卻往往難以實現(xiàn)。

在政府為獲得土地指標來推動城市和工業(yè)發(fā)展的強烈激勵下，很難相信“搬、還是不搬”對拆遷復(fù)墾所涉及農(nóng)民能夠構(gòu)成一個真正的選擇，結(jié)果是缺乏足夠發(fā)言權(quán)的農(nóng)民“被”集中居住的性質(zhì)很強。

以 天津為例，盡管當(dāng)?shù)馗鞣N政策文件中一再強調(diào)，宅基地換房以自愿為原則，要在保障農(nóng)民利益基礎(chǔ)上尊重農(nóng)民意愿，由農(nóng)民自愿提出申請，與村委會簽訂協(xié)議，同意 宅基地換房，才可以操作；同時村委會必須召開村民代表大會表決，簽字畫押，公證處公證。但根據(jù)我們的調(diào)查，在實際操作過程中，一些地方存在著強勢推進宅基 地換房的情況，尊重農(nóng)民意愿的措施有時很難落實。

以華明鎮(zhèn)為例，由于宅基地換房涉及到的貫莊村出現(xiàn)拆遷困難，華明街道委員會2008年8月16日就發(fā)布了《關(guān)于強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》的文件。

文件中要求：與貫莊未搬遷戶有親屬關(guān)系的華明街道辦事處工作人員、管委會及物業(yè)聘用人員、貫莊村兩委會成員、黨分支書記、企業(yè)負責(zé)人等，從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發(fā)獎金及相應(yīng)福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等。

一些村民反映，在宅基地換房過程中，村委會搬遷到新社區(qū)，原有菜市場強行關(guān)閉和拆除；村內(nèi)道路也放棄維護；斷水?dāng)嚯?，村子周圍的學(xué)校也同時搬遷。村民往往面臨的局面是不得不換。雖然天津市政府要求必須90%以上的村民同意才能進行宅基地換房，但我們對貫莊的調(diào)查表明，村民意見并沒有得到充分尊重，結(jié)果導(dǎo)致占全村45%的866戶農(nóng)民聯(lián)名起訴。

問題五 ：農(nóng)民集中居住的后續(xù)問題怎么解決？

農(nóng)民集中居住的后續(xù)問題沒有得到充分考慮和妥善解決，這本質(zhì)是一個“外生推動”的城市化所固有的缺陷，即并非緣于生產(chǎn)生活方式自然調(diào)整而產(chǎn)生的集聚。首先是復(fù)墾后耕地的歸屬問題。以天津華明鎮(zhèn)為例，搬遷上“樓”的農(nóng)民如何參與類似復(fù)墾項目的收益分配仍不明朗。按照《中國新聞周刊》記者的調(diào)查，天津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)宅基地復(fù)墾項目占地2000畝，華明街道為此專門成立了天津市濱海華明農(nóng)業(yè)有限公司。規(guī)劃建設(shè)581棟二代節(jié)能溫室和兩個各占15畝的智能溫室，將重點發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，該項目建成后預(yù)期年收入可達4765萬元，安置就業(yè)1500多人。

從華明鎮(zhèn)的安排來看，華明街道辦事處農(nóng)辦主任李健生稱，“這個項目將來交由公司運作，收益也歸公司”。因此，被置換出宅基地的農(nóng)民應(yīng)該不能參與復(fù)墾后的耕地收益分配。

其 次，有些地方的農(nóng)民集中居住小區(qū)完全按照城市居民公寓式的小區(qū)模式建設(shè)，不管當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民是否已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅未考慮農(nóng)作物曬場和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助用房，甚至連放置農(nóng)機具的場所也沒有。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民集中居住小區(qū)里，道路被用于曬場、停放各種農(nóng)機具的現(xiàn)象非常普遍，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活和生產(chǎn)帶 來了極大的不便。

最后，由于集中居住以后，農(nóng)民的生活成本，包括煤氣、自來水、物管費等均有不同程度的提高，在一些地區(qū)宅基地復(fù)墾后農(nóng)民失去了房前屋后的自留地，連蔬菜也要到菜市場購買，事實上降低了農(nóng)民的生活水平，對那些原本靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以實現(xiàn)生活基本自給自足的農(nóng)民，特別是對俗稱“4050”（四十多歲和五十多歲）農(nóng)民來說，原有自給自足的生活方式被打破，就業(yè)又有困難，也沒有達到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，生活更加艱辛。

由 于存在著上述問題，目前在各地推行農(nóng)村宅基地復(fù)墾過程中存在著相當(dāng)大的阻力，也帶來了不同程度的社會不穩(wěn)定，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)較為嚴重的上訪和集體性事 件。我們的調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，在一些地區(qū)，地方政府通過放棄對原有村莊基本設(shè)施維護，甚至在學(xué)校考試之前突然將學(xué)校搬離，從而對剩余村民施加壓力，使得剩余村民 為了維系基本生活條件和確保孩子上學(xué)，“自愿”在搬遷協(xié)議書上簽字。通過這種方式實現(xiàn)的“自愿”集中居住，很難讓人滿意。

四、關(guān)于推進農(nóng)民集中居住點建設(shè)的幾點建議

農(nóng) 民集中居住點建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個重要課題，是當(dāng)前推進農(nóng)村改革發(fā)展需要重點關(guān)注和研究解決的突出問題。應(yīng)遵循積極、穩(wěn)妥、有序的原則，統(tǒng)一思 想、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新舉措、順勢推進，通過若干年持續(xù)努力，實現(xiàn)農(nóng)村居民點布局從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，從根本上改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì) 量。1.以統(tǒng)一思想認識為前提，積極穩(wěn)步推進農(nóng)民集中居住點建設(shè)。進 一步統(tǒng)一各級干部和農(nóng)民群眾的思想認識，從全局、長遠的高度審視農(nóng)民集居點建設(shè)重大意義，調(diào)動推進農(nóng)民集中居住點建設(shè)的積極性。應(yīng)充分認清推進農(nóng)民集中居 住點建設(shè)的決策，是符合社會進步潮流的科學(xué)選擇，是新農(nóng)村建設(shè)的必由之路，是惠及農(nóng)民的好事實事，必須不遺余力、持之以恒地予以推進。應(yīng)正確認識農(nóng)民集中 居住不是農(nóng)民居住自然點的簡單合并，不是人口簡單的空間集聚，而是牽動農(nóng)民切身利益，涉及農(nóng)民生活方式、生產(chǎn)方式以及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革。實施農(nóng)民集居是 一個漸進的、較長的歷史過程，必須隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、各級政府和村級財力的增強以及農(nóng)民富裕程度的提高而逐步實施，不能急于求成。必須從各地實際出發(fā)，防止盲目制定時間進度、追求建設(shè)速度和大拆大建、強行推進的現(xiàn)象。只有深刻領(lǐng)會此項工作的重要性、復(fù)雜性、艱巨性，才能順勢而為、合力攻堅。

2.以完善布局規(guī)劃為龍頭，引領(lǐng)農(nóng)民集中居住點建設(shè)的有序推進。規(guī)劃是農(nóng)村集中居住點建設(shè)的龍頭，事關(guān)長遠發(fā)展。

一要細化完善。組織對農(nóng)民集中居住點規(guī)劃“回頭看”，做好修訂完善工作，提高規(guī)劃的前瞻性、可操作性，務(wù)求貫穿生態(tài)理念，體現(xiàn)文化內(nèi)涵，反映區(qū)域特色，防止千村一面。

二要相互銜接。在制定農(nóng)民集中居住點總體布局規(guī)劃的同時，還要考慮畜禽養(yǎng)殖和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題，使之相匹配。同時要協(xié)調(diào)建設(shè)、國土等相關(guān)部門，結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，搞好集中居住點布局規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接。

三要公開透明。規(guī)劃要充分征求農(nóng)民意見，并通過法定程序確定下來，實施剛性管理。規(guī)劃一經(jīng)確定要對社會公開，嚴格執(zhí)行，接受群眾監(jiān)督。

四要依法監(jiān)管。農(nóng)民集中居住點建設(shè)必須依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和各級政府的政策規(guī)定來開展，加強建設(shè)過程中的監(jiān)督管理，絕不允許借集中居住點建設(shè)變相開發(fā)商品房，違規(guī)操作，否則會損害農(nóng)民利益，留下隱患。

3.以項目拆遷、危房翻建等為重點，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向居住點集中。根據(jù)目前財力，農(nóng)民集中居住點建設(shè)不可能像城鎮(zhèn)改造一樣大拆大建，只能在規(guī)劃引領(lǐng)下，分步實施，先易后難，循序漸進。

一是利用項目拆遷率先集聚。對于拓展工業(yè)園區(qū)、建設(shè)規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目以及有關(guān)重大工程需要拆遷的農(nóng)戶，應(yīng)率先安置到集中居住點，利用拆遷補償做優(yōu)環(huán)境、完善功能，增強對農(nóng)民集居的吸引力。二是利用新建翻建先行集聚。凡 需新建、翻建房屋的農(nóng)戶應(yīng)一律進入集中居住點。對集居點外的分散建房，除特殊情況外，應(yīng)停止審批。強化鎮(zhèn)村干部管理責(zé)任，建立專項巡查制度，堅決剎住不按 規(guī)劃辦事、不批私建、亂搭亂建等現(xiàn)象。對少數(shù)因房屋破舊、居住確有危險又無力新建住房的困難戶，可給予必要扶持，優(yōu)先進點集居，或利用村民“脫殼房”過渡性置換。

4.以解決難點問題為突破，加強農(nóng)民集中居住點建設(shè)的政策引導(dǎo)。農(nóng)村現(xiàn)行政策的制約是目前農(nóng)村集居點建設(shè)推進的一大難題。一方面要積極反映、向上爭取政策；另一方面，相關(guān)部門要加強調(diào)研，積極探索，形成切實可行的對策措施。

一是完善土地流轉(zhuǎn)政策。千 方百計做好農(nóng)民集中居住點建設(shè)用地的調(diào)劑工作。對于涉及農(nóng)戶承包地的，要在做好農(nóng)民思想工作的前提下，采取置換、互換、征收、租賃等多種方式，加以解決。盡快明確跨村組宅基地置換政策，探索建立農(nóng)村宅基地復(fù)墾獎勵政策。對集中居住點用地計劃實行單列，確保不擠占地方經(jīng)濟社會發(fā)展用地計劃。

二是研究整合資金扶持政策。減 免集中居住點規(guī)劃審批等相關(guān)行政事業(yè)收費或進行補貼，減免或取消水、電增容費。集居點農(nóng)民辦理水、電、通信等開戶、過戶手續(xù)時，有關(guān)部門應(yīng)免收開戶費、過 戶費。同時，盡可能將省支農(nóng)資金向集中居住點建設(shè)傾斜，從每年的土地出讓金凈收益中提取一定比例用于集居點建設(shè)。在加大財政扶持力度的同時，引入多元化投 入機制，多方籌措建設(shè)資金，使供水、供電、通信、道路、綠化、垃圾及污水處理等配套設(shè)施建設(shè)到位。

三是逐步完善社會保障制度。研 究農(nóng)民集中居住點建設(shè)中的新情況、新問題，完善與之相適應(yīng)、能夠可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障機制，逐步將失地農(nóng)民、進城農(nóng)民工納入社保范圍，使農(nóng)民 獲得更多實惠，解除農(nóng)村居民后顧之憂。可在征用的城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，劃出一定比例的土地給成片拆遷的村組開發(fā)經(jīng)營，其所得作為失地農(nóng)民的生活補助，以保證失 地農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入來源。

5.以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為支撐，增強農(nóng)民集中居住點建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。城 鎮(zhèn)化推進離不開工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)民集居點建設(shè)也離不開農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、挖掘農(nóng)內(nèi)增收潛力、增加農(nóng)民收入的有效途徑，是農(nóng)民集居點建 設(shè)的有力支撐。應(yīng)繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大項目農(nóng)業(yè)發(fā)展力度，推進優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)副產(chǎn)品基地建設(shè)，發(fā)展高效、優(yōu)質(zhì)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力和附 加值。培育和引進農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，重點扶持一批競爭力強、外向度高、帶動能力強的龍頭企業(yè)，努力實現(xiàn)產(chǎn)加銷一條龍、貿(mào)工農(nóng)一體化，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。圍繞 農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，培養(yǎng)壯大農(nóng)民經(jīng)紀人隊伍，打造“一品一村”或“一品多村”，形成小規(guī)模與大群體相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)基地和生產(chǎn)體系，實現(xiàn)千家萬戶增收致富。著力抓好農(nóng)民教育培訓(xùn)，提高勞動力轉(zhuǎn)移質(zhì)量，增加農(nóng)民農(nóng)外就業(yè)和收入。同時，通過教育培訓(xùn)，改變農(nóng)民思想觀念、生活習(xí)慣、生產(chǎn)方式，實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)民向新型農(nóng)民的根本轉(zhuǎn)變。

第四篇：對江安縣推進農(nóng)村居民集中居住的調(diào)查與思考

對江安縣推進農(nóng)村居民集中居住的調(diào)查與思考

國家統(tǒng)計局宜賓調(diào)查隊

農(nóng)村居民的分散居住制約了生產(chǎn)方式和消費方式的轉(zhuǎn)變，阻礙了公共財政的提供和公共服務(wù)安排，不利于農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力水平的提高和農(nóng)民生活水平的改善。隨著城市化進程的不斷推進，農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型也隨之加快，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展進入了新的階段。逐步推進農(nóng)民集中居住是城市化進程中鄉(xiāng)村建設(shè)和改造的主要方向，合理規(guī)劃布局農(nóng)村居住點，配套建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，有利于改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境和條件，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營，有利于科學(xué)地推進城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。國家統(tǒng)計局宜賓調(diào)查隊、江安調(diào)查隊與江安縣水清鎮(zhèn)政府就江安縣推進農(nóng)村居民集中居住情況聯(lián)合開展實地調(diào)查，對如何更好推進農(nóng)村居民集中居住問題進行了認真研究。

一、目前江安農(nóng)村居民集中居住點建設(shè)的主要類型及效果

（一）主要類型。

1、以城鎮(zhèn)建設(shè)推動的商企開發(fā)型。這種模式的優(yōu)點是有利于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民生活質(zhì)量和改變傳統(tǒng)觀念習(xí)俗，共享城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及現(xiàn)代城市文明。如江安縣水清鎮(zhèn)宜賓天泰開發(fā)公司建設(shè)的天福小區(qū)，當(dāng)?shù)卣诮ㄦ?zhèn)時就按市級小城鎮(zhèn)建設(shè)進行了總規(guī)設(shè)計，在開發(fā)商獲得土地所有權(quán)后，嚴格按照規(guī)劃布局開發(fā)建設(shè)居住小區(qū)，大部分是外出打工賺了錢又不愿回村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民購買。

2、以拆遷安置為主的自建成片型。這種模式是在城鎮(zhèn)化建設(shè)和大型項目建設(shè)的拆遷安置中產(chǎn)生的農(nóng)民集中居住模式，有利于化解拆遷安置中的矛盾，提高拆遷安置農(nóng)民的居住條件。如江安縣水清場鎮(zhèn)入口處一帶的農(nóng)民集中居住點，是水清鎮(zhèn)市級小城鎮(zhèn)建設(shè)集中征用土地的村組，占了農(nóng)民的地并折遷了房屋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“以基換基”（以原有宅基地等面積置換新宅基地）的方式對拆遷戶進行統(tǒng)一集中劃片安置，逐步形成了農(nóng)民集中居住點。

3、以異地搬遷為主的集中安置型。這種模式的優(yōu)點是沒有原來村莊布局的限制，可以完全按照需要進行科學(xué)布局，房屋設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施等由政府進行統(tǒng)一規(guī)劃和配套建設(shè)。如江安縣水清鎮(zhèn)土橋村的大山上和柏陽山兩個以移民為主的農(nóng)民集中安置點，該村作為屏山移民的接安村，鎮(zhèn)政府對移民戶建房圖紙進行審核把關(guān)，按照統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一風(fēng)格的要求，由開發(fā)商集中修建。

4、以中心村規(guī)劃為主的逐步發(fā)展型。以建設(shè)中心村為重點引導(dǎo)農(nóng)民集中建房，一般適合距離城市規(guī)劃控制區(qū)相對較遠的、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是農(nóng)民重要活動的一般農(nóng)村地區(qū)。這種模式的優(yōu)點是有利于保留原村莊的特色和農(nóng)村村莊形態(tài)，避免大拆大建，成本相對較低，農(nóng)民的傳統(tǒng)習(xí)慣改變較少，生產(chǎn)、生活相對方便，農(nóng)民比較容易接受。如江安縣水清鎮(zhèn)金山洞村（江安南溪邊界地帶）農(nóng)民集中居住點，作為該鎮(zhèn)中心村試點建設(shè)村，由鎮(zhèn)政府村在省道兩側(cè)統(tǒng)一規(guī)劃，村兩委集中征用土地，根據(jù)村民的要求，通過“以基換基”的方式，逐步安排修建。

5、以企業(yè)發(fā)展為主的村企共建型。這種模式是依托企業(yè)產(chǎn)生并發(fā)展壯大的。如江安縣水清客運站周圍的農(nóng)民集中居住點，解放村集體征用土地興建了村辦企業(yè)客運站，按照“依站養(yǎng)站”經(jīng)營模式，客運站周邊的土地用來安置職工（村民）或部分商住出讓，環(huán)繞客運站而建，逐步形成了農(nóng)民集中居住點。

6、以項目帶動發(fā)展的小區(qū)推動型。這種模式主要是因大項目建設(shè)和配套設(shè)施的完善，帶動周圍農(nóng)民自發(fā)集中居住。江安陽春工業(yè)園區(qū)石子溪安置點屬于這種類型。

（二）引導(dǎo)農(nóng)民集中居住產(chǎn)生的積極效果。引導(dǎo)農(nóng)民集中居住是對農(nóng)村居民住宅布局進行空間上的重新調(diào)整，生活觀念上的重新改變，變零亂分散為集中有序，變自然形態(tài)為規(guī)劃形態(tài)，變土地零散使用為集約使用，其積極意義在于:

1、節(jié)約土地，有利于集約高效利用土地資源。據(jù)調(diào)查，在農(nóng)村居住用地面積中，住宅約占40%，庭院約占60%，而農(nóng)村的宅基地和畜禽用地面積也非常大。2009年江安縣農(nóng)村居民122694戶，按照平均每戶生活用房120平方米、生產(chǎn)用房（主要是家禽家畜養(yǎng)殖、場壩占地等）100平方米面積計算，全縣農(nóng)村居民房舍和畜禽占地約2700萬平方米，折合標準畝4.05萬畝。如果集中居住，選擇每一個組的中心位置修建居民點，修建統(tǒng)一過道單元式兩樓一底或三樓一底樓房，按照戶平占地100平方米計算，占用土地1226.9萬平方米，折合標準畝1.84萬畝，可節(jié)約土地1472.33萬平方米，折合標準畝2.21萬畝。通過重新優(yōu)化村鎮(zhèn)布局，引導(dǎo)農(nóng)民適度集中居住規(guī)劃有序、集中建造的多層公寓樓或中心村，可以有效控制人均占地面積，增加建筑密度，減少農(nóng)民住宅用地總量，節(jié)省大量的極為寶貴的土地資源。

2、節(jié)省投資，有利于集約配套基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施。農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的“獨門獨院”的居住模式，不僅降低了土地的利用率，也導(dǎo)致大量生活基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)且利用率不高等問題。推行農(nóng)民適當(dāng)集中居住，既節(jié)約了道路、供水、供電、通訊等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的成本，提高其使用的效率，也方便了科教文衛(wèi)事業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，同時也降低了維護成本。與此同時，居住集中化、社區(qū)化也是實現(xiàn)青年一代農(nóng)民向城鎮(zhèn)生活方式轉(zhuǎn)變的有效途徑。

3、便民利民，有利于提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。一是改善了生活環(huán)境。農(nóng)村居民點是廣大農(nóng)民生產(chǎn)、生活的集聚地，通過合理的村莊布點，完善了村莊的基礎(chǔ)設(shè)施，提高了公共設(shè)施配套水平，改善了村容村貌和生產(chǎn)、生活環(huán)境。二是方便子女上學(xué)。據(jù)對怡樂鎮(zhèn)涼水村的調(diào)查，該村總?cè)丝?620人，住戶410戶，學(xué)齡兒童210人，幅員面積大，農(nóng)民居住分散，只有一個村小，五個班共105個學(xué)生，最遠的住戶距離村小有5公里以上，學(xué)校9點上課，每天上學(xué)的孩子要6點多起床走2個多小時到學(xué)校，冬天和雨雪天氣極為不便，特別是單家獨戶父母外出家庭的孩子，走山路沒有大人護送，危險是可想而知的。如果集中居住，每個點每天家長輪流護送孩子，孩子的安全問題就可以得到保障了。三是有益于豐富物質(zhì)文化生活，提高農(nóng)民整體素質(zhì)。集中居住點人多, 可以組織各種不同的宣傳隊豐富群眾的文化生活。而一部分有文化、素質(zhì)較高的人的素質(zhì)、品德、習(xí)慣會傳遞，使農(nóng)民的整體素質(zhì)得到不斷的提高。四是有利于農(nóng)民及時就醫(yī)。集中居住點應(yīng)設(shè)有醫(yī)療點，農(nóng)民有病可以就近得到及時醫(yī)治，減少了就醫(yī)成本。五是便于外出務(wù)工家庭鄰里間相互照顧。如果單家獨戶生活，老人和小孩完全靠自己的家人照顧，如果集中居住，有什么事情，便于街坊鄰居及時協(xié)助解決。

4、保值增值，有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性價值。通過搬遷安置，改變了原來環(huán)境臟亂差、基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套服務(wù)落后的狀況，改善了農(nóng)民居住的環(huán)境和配套服務(wù)設(shè)施，從而大大提升了農(nóng)民的房產(chǎn)價值。有的地方農(nóng)民還可以領(lǐng)到國有土地產(chǎn)權(quán)證，房屋可以直接上市交易，大大提升和顯現(xiàn)了房屋的財產(chǎn)性價值。人們形象地用“石頭變成了鉆戒”來形容集中居住后房產(chǎn)價值的巨大變化。

5、統(tǒng)籌規(guī)劃，有利于推動城鄉(xiāng)一體化進程。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民適度集中居住，推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射，逐步形成了布局合理、用地集約、設(shè)施配套、功能完善的新型社區(qū)和城鄉(xiāng)一體、資源共享、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)格局。通過引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住，帶動工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中，發(fā)揮城鎮(zhèn)的聚集效應(yīng)，推動了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展。江安縣通過城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套服務(wù)向中心村鎮(zhèn)延伸，人口向中心村鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，已超越農(nóng)村社區(qū)微觀層次，在更大的范圍內(nèi)聚集人口和資本，實現(xiàn)人口、土地與資金三要素的重新優(yōu)化組合，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)互動、協(xié)同發(fā)展的良好局面。

二、當(dāng)前農(nóng)村居民居住點建設(shè)存在的主要問題

（一）農(nóng)民人均宅基地占地面積大，土地浪費現(xiàn)象嚴重。

2009年江安縣農(nóng)村居民122694戶，按照平均每戶生活用房120平方米、生產(chǎn)用房100平方米面積計算，全縣要占地約2700萬平方米，折合標準畝4.05萬畝。從實施的規(guī)劃點看，新宅地農(nóng)民有的圈而不建，有的占而不用，宅基地閑置浪費的情況時有發(fā)生。

（二）農(nóng)民建房隨意化，違規(guī)用地時有出現(xiàn)。

臨近公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，違規(guī)建房的現(xiàn)象較普遍。如江安的牛角壩、麻衣壩等壩區(qū)的凌亂建筑和無計劃占地、違規(guī)用地在一些地方還不同程度的存在，造成了耕地的浪費，影響了農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。這種先建后批，或者建而不批，想建則建，多占擠占用地已時有發(fā)生。

（三）“一戶雙宅”現(xiàn)象多，加劇土地供需矛盾。

有的村外出經(jīng)商、打工、進城置房等外流人口逐漸增多，新宅、舊宅并存，新宅不用，舊宅占用，老村莊變成了“空心村”，土地規(guī)劃置換未做到集約化，供需矛盾加劇。

（四）農(nóng)民集中居住點土地調(diào)換難度較大。

據(jù)調(diào)查了解，目前江安農(nóng)民集中居住點建設(shè)主要是以村組自有土地置換來實現(xiàn)的。其難度主要是：一方面，受用地規(guī)劃和用地計劃制約，致使村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地規(guī)劃不相銜接，不能將農(nóng)村集中居住點突破基本農(nóng)田這根紅線，而無法實施中心村的建設(shè)規(guī)劃；另一方面，受土地流轉(zhuǎn)的制約，因涉及農(nóng)民土地承包而難以調(diào)整。

（五）農(nóng)村集中居住點公共基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位。

據(jù)調(diào)查了解，江安縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌措農(nóng)村居民集中居住點的建設(shè)資金較為困難，缺少對集中區(qū)住宅建設(shè)水、電、路、綠化等公共設(shè)施的配套建設(shè)，以致居住環(huán)境的“臟、亂、差”現(xiàn)象較為典型，少數(shù)集中居住點排水系統(tǒng)不完善，生活垃圾等環(huán)境美化還未統(tǒng)一實施。

三、科學(xué)推進農(nóng)村居民集中居住點建設(shè)的幾點思考

（一）加強引導(dǎo)，調(diào)動農(nóng)民集中居住的積極性。

首先，要加大對集中居住建設(shè)的宣傳，調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。站在農(nóng)民切身立場，造福后代，營造和諧發(fā)展的局面。其次，要制定一系列切實可行的可操作方案。符合農(nóng)村百姓實際需要，方便、實惠農(nóng)民，多聽取基層建議。部門指導(dǎo)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定出的方案要切實可行（如：集中居住建房用地如何獲取、集中居住資金的如何籌集、規(guī)劃如何制定等各個方面），讓群眾對集中居住建設(shè)放心。最后，要對失地農(nóng)戶建立合理的補償方式。目前，對失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非并進行養(yǎng)老保險安置就是一種很好的解決后顧之憂的辦法。

（二）科學(xué)規(guī)劃，突出農(nóng)民集中居住區(qū)的特色。

必須針對鎮(zhèn)、村的區(qū)域特點，做好農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃的修訂完善工作，提高規(guī)劃的前瞻性、可操作性。一是在布點上要反映區(qū)域特色。針對江安縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地較為緊張的現(xiàn)狀，應(yīng)進一步加強農(nóng)民集中居住的集聚性和集約性，重點打造大規(guī)模的集中居住點，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求。二是在配套上要貫穿人性化理念。應(yīng)當(dāng)先從水、電、路等最基本的設(shè)施抓起，再分期提高配套水平，起到“筑巢引鳳”的效果。此外，在 “農(nóng)民新居”戶型設(shè)計應(yīng)盡可能滿足不同群體的建房需求。在保持集中居住區(qū)整體風(fēng)貌的前提下，不強求農(nóng)戶建設(shè)一步到位，允許先建平房，以后待條件成熟再建二、三層，逐步完善。三是在功能上要體現(xiàn)人文、生態(tài)內(nèi)涵。集中居住點建設(shè)要充分考慮農(nóng)民生產(chǎn)、生活需求。針對農(nóng)民“自給自足”的生活特性，提前規(guī)劃好菜地、豬圈、雞舍等場地和設(shè)施，并積極完善其相關(guān)功能，提前考慮除味、飼養(yǎng)、防疫等手段；針對農(nóng)民“耕田種地”的生產(chǎn)特點，幫助農(nóng)民事先考慮好糧食、農(nóng)具、大型農(nóng)機等存放的場所，讓農(nóng)民的東西能夠擺放得井井有條；針對農(nóng)民改善生態(tài)條件和人居環(huán)境的要求，要因地設(shè)計，突出鄉(xiāng)土風(fēng)貌，考慮農(nóng)戶房屋的間距、小區(qū)道路的寬敞、公用設(shè)施的健全；針對農(nóng)民精神文化生活需要，有條件的居住區(qū)可增加文化、體育、休閑娛樂等公共服務(wù)配套設(shè)施，進一步豐富農(nóng)民群眾的業(yè)余文化生活。

（三）循序漸進，推進實施做到“四個切忌”。

在推進農(nóng)村居民集中居住點建設(shè)中要注意幾個問題：一是忌做形象工程。有的地方推行農(nóng)民集中居住就是劃定一定的區(qū)域由政府和農(nóng)民分別投入一部分資金為農(nóng)民修建別墅小院，一戶一院，有院壩、綠化區(qū)、修建統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施，如果集中居住戶都要求住同樣的標準，這樣不但不能節(jié)約土地，反而造成了土地的大量浪費，也增加了政府的投入。二是忌形式主義“一刀切”。農(nóng)民是否適合集中居住，是否愿意集中居住，在很大程度上取決于農(nóng)民的收入就業(yè)形式，取決于當(dāng)?shù)氐乩眢w征和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況。在引導(dǎo)農(nóng)民集中居住過程中要因地制宜，循序推進，不能搞一刀切，要在新村建設(shè)規(guī)劃土地方面的手續(xù)都完備、村民們具有較強的意愿和一定經(jīng)濟實力的情況下，再積極引導(dǎo)和推進，做到成熟一個發(fā)展一個。推進集中居住應(yīng)該主要在平壩區(qū)，而山區(qū)幅員面積寬，集中居住難度大，應(yīng)該尊重農(nóng)民意愿適度推進。三是忌一蹴而就。推進農(nóng)民集中居住應(yīng)堅持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則。規(guī)劃原則上應(yīng)以居住區(qū)道路為骨架，以方便群眾、保護環(huán)境、節(jié)約用地為條件設(shè)置集居點。充分考慮因地制宜，完善相關(guān)技術(shù)標準，注重實用性和居民風(fēng)俗習(xí)慣，綜合考慮近、遠期利益的同時兼顧社會公平，盡量發(fā)揮各種設(shè)施、場所在農(nóng)村中的功能運用。四是忌占肥田沃土。現(xiàn)在許多地方規(guī)劃農(nóng)民集中居住地都在條件較好的平壩區(qū)，一般都是土地肥沃，自然條件好，用作居住地非常可惜。

（四）配套政策，統(tǒng)籌集中各項政策資源。

要想真正的做到節(jié)約土地，縮小城鄉(xiāng)差距，在對農(nóng)民集中居住的問題上，一是必須出臺統(tǒng)一的政策。包括配套的規(guī)劃、配套的管理、配套的措施、配套的獎勵等。對符合或基本達到建新村條件的地方，政府配套資金可先行投入。而且政府配套資金主要用于道路、排污、供水供電、燃料、通信等公共配套設(shè)施方面，以減少村民自建房成本和提高村民自建房的積極性。二是各種惠農(nóng)政策統(tǒng)籌安排，打捆使用。特別是各村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如旱山村解決農(nóng)民的集中用水問題；沼氣池解決農(nóng)民糞便排放處理問題；連戶路解決農(nóng)民行路難的問題等。

（五）加大投入，保障農(nóng)民集中居住點建設(shè)順利推進。

農(nóng)民集中居住點建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要地方政府資金的投入，但各級地方政府財力有限形成制約因素。在目前情況下，應(yīng)該適當(dāng)引入民間資本和私營主體，利用市場機制，籌集資金。如將待開發(fā)的土地采用競標拍賣的方式，拍賣給房地產(chǎn)公司，由該公司在集中居住地建設(shè)住宅，地方政府用拍賣獲取的資金回購部分集中居住住宅，再以成本價出售給集中居住的農(nóng)民，實現(xiàn)多方贏利。

總之，在推進農(nóng)民集中居住的過程中，既要有利于國家建設(shè)美好新村的要求，又要尊重農(nóng)民的愿望，因地制宜，真正達到節(jié)約土地、規(guī)范用地，改變農(nóng)村面貌、改善農(nóng)民生活和居住條件的目的。

第五篇：農(nóng)民集中居住得失

農(nóng)民集中居住得失

本文見《財經(jīng)》雜志2010年第22期 出版日期2010年10月25日 共有7條點評

農(nóng)民放棄了宅基地，最終能夠得到什么？

《財經(jīng)》實習(xí)記者 潘國建 記者 姚佳威

在山東、河南、江蘇、天津等省市，農(nóng)村房院結(jié)合的散居傳統(tǒng)正在加速消失。與之相對應(yīng)，集中居住，即農(nóng)民按照政府規(guī)劃集中住進樓房，則方興未艾。

農(nóng)民集中居住，多年前肇始于江蘇等經(jīng)濟發(fā)達省份。目前，各地集中居住的推進速度加快，運作模式也不盡相同。

近日，《財經(jīng)》記者先后赴山東、河南、江蘇等地實地調(diào)查采訪，發(fā)現(xiàn)通過集中居住，農(nóng)民居住環(huán)境得到一定改善，所獲公共服務(wù)也有所增加。但由此引發(fā)的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民生產(chǎn)生活保障等問題也日益凸顯。此外，復(fù)墾出的土地產(chǎn)權(quán)歸屬，及其引發(fā)的利益分配問題也亟須厘清。

現(xiàn)行的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，則成為集中居住的另一助力。依據(jù)該政策，農(nóng)民集中居住后節(jié)約的土地指標可轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。在依賴土地財政的大背景下，地方政府對用地指標的熱情不減。作為最主要利益方的農(nóng)民，其長短期利益如何得到切實保障是難以回避的現(xiàn)實問題。

應(yīng)當(dāng)承認，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民集中居住趨勢難以逆轉(zhuǎn)。而就地方政府來說，考慮農(nóng)民意愿順勢而為，應(yīng)為正確選擇，以行政手段強推，則為不智之舉。

集中居住潮

集中居住，就是農(nóng)民搬離原來自家房屋，住進成片的標準化樓房。在各地推行集中居住之前，中國農(nóng)村的規(guī)模、樣態(tài)演進緩慢且自然。

熱衷推行此政策的地方越來越多，特別是縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

諸城是山東濰坊市的一個縣級市，毗鄰青島。106萬人口中雖有80萬農(nóng)村人口，但縣域經(jīng)濟綜合實力位列全國百強。

9月中旬，《財經(jīng)》記者在諸城的集中居住點內(nèi)看到，高高的塔吊與遠方的平房相映，其下則是在建的樓房，部分集中居住點的開發(fā)場面顯得甚為壯觀。

單從外觀看，這里有著和城市外觀雷同、整齊劃一的多層住宅樓，還配有幼兒園、診所、健身器材等公共設(shè)施。部分地區(qū)的村落就近合并，并冠以農(nóng)村社區(qū)的名謂。

2009年，諸城辛興鎮(zhèn)大楊家莊子村的管恩兵搬離舊宅住進了統(tǒng)一規(guī)劃的住宅樓。他家合計240平方米的兩層連體住宅樓建在村邊，內(nèi)部裝修和城市居民別無二致。

這個居住點用于安置周圍四個村子的農(nóng)民，計劃建設(shè)住宅樓87棟，建成后可供767戶農(nóng)民入住。這個規(guī)模已經(jīng)超過了四個村子的總戶數(shù)。目前，24棟兩層連體住宅樓已建成，五棟多層住宅樓主體已經(jīng)完工。用于建設(shè)這些房屋的土地性質(zhì)仍為集體建設(shè)用地，這意味著這些房屋并不能正常上市交易。

管恩兵和妻子的收入主要靠在本地打工。他們原本在縣城挑選了一套90平方米的樓房，但在得知村里統(tǒng)一蓋樓后改了主意?！盎ㄍ瑯拥腻X買下的房子面積卻更大，就下決心在村里買樓”。管恩兵夫婦認為，樓房只為自住，土地即使為集體性質(zhì)也無妨。

吸引他們的還有諸城所倡導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)。所謂農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)，是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，把地域相鄰的幾個村莊規(guī)劃為一個社區(qū)。公共服務(wù)機構(gòu)設(shè)立在社區(qū)中心村，設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、警務(wù)、環(huán)衛(wèi)、計生等服務(wù)站（室）。到2008年6月底，諸城市共規(guī)劃了208個農(nóng)村社區(qū)，涵蓋村莊1257個，并全部投入運行。管恩兵家所住的大楊家莊子村就是辛興鎮(zhèn)大楊家莊子社區(qū)的中心村。

農(nóng)民決定搬進樓房的同時，其擁有的宅基地必須同時放棄，并收歸集體。大楊家莊子社區(qū)黨委書記尤廷春表示，該社區(qū)的居住點建成后，可節(jié)約集體建設(shè)用地329畝。

目前，諸城通過停止審批在非中心村建新房、到中心村建房購房給予優(yōu)惠等政策，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。截至2010年9月，諸城全市已經(jīng)有79處農(nóng)村社區(qū)中心村的93個集中居住點開工建設(shè)，住宅970棟。在2010年諸城市政府工作報告中提道，全年將完成聚集融合1.2萬戶。

而地處黃河中下游的河南省新鄉(xiāng)市，集中居住聲勢也頗為浩大。享有“中國民營經(jīng)濟最具活力城市”頭銜的地級市新鄉(xiāng)，醞釀將其所轄3571個行政村，合并為1050個新型社區(qū)。第一批列入硬性發(fā)展規(guī)劃的有329個新型社區(qū)，150萬農(nóng)村人口將遷入其內(nèi)，目前已啟動建設(shè)的社區(qū)為263個。

上述329個新型社區(qū)主要集中在城郊村、主干道兩側(cè)和工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)附近。在社區(qū)內(nèi)仿效城市居民小區(qū)，建設(shè)農(nóng)民別墅區(qū)或高層住宅樓，將幾個村的村民集中到新社區(qū)居住，農(nóng)民原有住房則會被拆除。

按照新鄉(xiāng)的政策，農(nóng)村社區(qū)的房屋和基礎(chǔ)設(shè)施比照城市社區(qū)建設(shè)，但其土地仍屬于集體建設(shè)土地，農(nóng)民也繼續(xù)保有耕地。

除山東、河南，江蘇、天津等省市的集中居住熱潮也方興未艾。

上不上樓，是個問題

盡管各地集中居住模式各異，但居住形態(tài)的變化對農(nóng)民來說則仍需適應(yīng)。

同在諸城，69歲的舜王街道南解留村村民馬洪勛一家現(xiàn)有一套農(nóng)宅，因其子女在市里上班而購買了商品房。他覺得，再花幾萬元錢買一套樓房既無財力也無必要。

長久以來，中國農(nóng)村的居住有其特點：以宗族小聚居為依托，以小規(guī)模農(nóng)耕為習(xí)慣。從絕對數(shù)量上看，農(nóng)民的平均居住面積大于城市。

記者走訪諸城多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落發(fā)現(xiàn)，收獲不久的玉米、花生等作物就擺放在房前屋后。而牲畜、家禽、農(nóng)具的擺放也有專門的空間。住進樓房，意味著這一切都要變化。

因此，即便有意購買居住點樓房的農(nóng)民，他們也表示眼前不會考慮搬過去。

諸城辛興鎮(zhèn)一位齊姓村民認為，能住進樓房當(dāng)然是好事，“前提是不再種地，但這不太現(xiàn)實?！敝T城是國內(nèi)較早進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)探索的地區(qū)之一。但目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的比例并不均衡，多數(shù)農(nóng)民還耕種自家承包地。

各地推行的農(nóng)村社區(qū)化，使得居住形態(tài)從分散變?yōu)橄鄬?。農(nóng)民享受公共服務(wù)的活動半徑短了，但社區(qū)服務(wù)質(zhì)量與城區(qū)比較尚有差距。

農(nóng)民集中居住原本在城中村和城郊地帶較為常見?！吧蠘恰?往往伴隨著土地性質(zhì)、農(nóng)民身份的變化。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)等名義下，部分地方政府將這些場景直接復(fù)制到了遠郊的農(nóng)村。

這些村遠離城市，每戶擁有面積不等的宅基地和若干畝耕地。他們的樓房外觀雖和城市類似，但其土地性質(zhì)不同，仍歸集體所有。

沒有改變的還有他們的農(nóng)民身份。在教育、社會保障、醫(yī)療等公共服務(wù)上，他們還無法和城市居民看齊。

更為重要的是，農(nóng)民“上樓”的前提條件，就是要退還宅基地，同時，宅基地上的房屋將被拆除。最終，這些被“節(jié)約”出來的農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)過整合后，或用于工業(yè)企業(yè)用地，或者用于規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營，還有一種方式，是通過復(fù)墾后，騰挪出建設(shè)用地指標，緩解城市用地緊張。

自1949年以來，中國農(nóng)村的土地制度屢經(jīng)變遷。上世紀50年代農(nóng)村實行初級合作社之前，農(nóng)民的農(nóng)用地、房屋和宅基地一直是他們的私有財產(chǎn)。

1962年9月27日，中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，宣布“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣”。這是中國農(nóng)村土地集體所有的開端。

由于農(nóng)民的房屋建筑在宅基地上，農(nóng)民實際占有并支配這些宅基地。宅基地作為一種不動產(chǎn)，一直被農(nóng)民視為自己的家產(chǎn)。

進入上世紀90年代后，土地管理部門給農(nóng)村宅基地發(fā)放了“農(nóng)村集體建設(shè)土地使用證”，進一步確認了農(nóng)民的宅基地權(quán)。事實上，除了不能進入市場公開買賣，宅基地形同私有。

農(nóng)民的憂慮現(xiàn)實而具體。鄭州大學(xué)建筑規(guī)劃研究室主任呂紅醫(yī)認為，有些新社區(qū)出于衛(wèi)生考慮，不允許養(yǎng)殖牲畜，很多養(yǎng)豬、養(yǎng)雞的村民因此不愿搬遷。

各地政府對外一再強調(diào)遵循農(nóng)民自愿原則，但即使在基層官員看來，農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變將會是一個漫長的過程。

土地誘惑

農(nóng)民集中居住涉及的資金投入龐大，各地只能分期投入、循環(huán)使用相關(guān)資金。較早啟動集中居住的河南新鄉(xiāng)就感受到現(xiàn)實的壓力。

新社區(qū)的道路、給排水、供電、供暖等基礎(chǔ)設(shè)施，以及社區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生院、中心小學(xué)、便民超市等公共服務(wù)設(shè)施，由地方政府財政出資。新鄉(xiāng)市農(nóng)村工作辦公室主任劉思江介紹，每個社區(qū)根據(jù)大小不同，一般要投入500萬元－1000萬元進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

照此計算，接下來新鄉(xiāng)全市300多個社區(qū)建設(shè)中，政府共需投入30多億元。而2009年，新鄉(xiāng)為新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施多方籌資，也只投入了3億元。

新鄉(xiāng)市委黨校培訓(xùn)部主任秦小星認為，集中居住項目較少時，基礎(chǔ)設(shè)施的財政投入尚可應(yīng)付，但更多農(nóng)民開始搬遷時，政府投資將捉襟見肘。

既然如此，政府熱衷推行集中居住的動力何在？

城市建設(shè)需要更多土地，但現(xiàn)有城市土地供應(yīng)量不足，“缺地”已成為各地方發(fā)展的瓶頸。

隨著國家保護耕地力度加大，此前各地濫占耕地擴大建設(shè)用地規(guī)模的現(xiàn)象得到一定遏制。地方為尋求經(jīng)濟發(fā)展和提升城鎮(zhèn)化進程，只得另尋他途。

而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的施行，則為地方政府提供了契機。所謂“增減掛鉤”，就是指依規(guī)劃將城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，復(fù)墾出耕地，增加的建設(shè)用地指標可以用于城市發(fā)展建設(shè)。

從2006年開始，國土資源部在山東、江蘇等五個省市推行“增減掛鉤”試點。其中山東一省就爭取到全部183個試點項目區(qū)中的66個，位居全國第一。

2008年6月，在總結(jié)此前試點的基礎(chǔ)上，國土部頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》。

政策的初衷是集約用土地，促進城鎮(zhèn)化，卻為試點區(qū)域提供了用地“活”指標。集體建設(shè)用地中，農(nóng)民擁有使用權(quán)的宅基地面積最大。在實施集中居住后，宅基地將退給村集體后加以復(fù)墾，在保證耕地面積不減的前提下，騰挪出的土地按照“增減掛鉤”，即可轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。

受訪的諸城縣鄉(xiāng)兩級政府人士表示，土地指標緊張致使許多新項目不能上馬。諸城當(dāng)?shù)囟酁槭称芳庸?、紡織等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，可大量吸納當(dāng)?shù)貏趧恿?。新項目的投產(chǎn)可以拓展上述能力。

《諸城市土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》顯示，諸城農(nóng)村居民點面積占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的70.07％。農(nóng)村居民點占建設(shè)用地比重高，整理潛力大。

2006年，諸城參與“增減掛鉤”試點申報，但最終沒有進入首批試點名單。但此后，作為山東省縣級綜合配套改革試點縣（市），諸城隨后獲批“增減掛鉤”指標，共計1069畝。

2008年5月，諸城下發(fā)文件要求各地“用足用好”國土部“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策，逐步擴大掛鉤范圍和規(guī)模。節(jié)約的土地優(yōu)先解決中心村建設(shè)用地，拆舊建新節(jié)省的建設(shè)用地指標則由全市統(tǒng)一調(diào)配使用。政府謀求建設(shè)用地指標的意圖明顯。

諸城市土地儲備中心主任安文豐接受當(dāng)?shù)孛襟w采訪時曾表示，農(nóng)民全部都遷到社區(qū)中心村居住，將可騰出8萬畝宅基地。

而河南新鄉(xiāng)市是國土部的“土地增減掛鉤”試點。全市重點區(qū)域規(guī)劃的329個新型農(nóng)村住宅社區(qū)五年建成后，預(yù)計能節(jié)約土地近24萬畝，約占原村莊土地面積的47.9％。

如果規(guī)劃的千余個農(nóng)村社區(qū)全部完成建設(shè)，則可為新鄉(xiāng)新增耕地50萬畝以上。將這些土地復(fù)墾，即可通過“增減掛鉤”置換出城市建設(shè)用地指標。農(nóng)村建設(shè)用地原本難以直接獲益，但其置換的城市建設(shè)用地指標則溢價明顯。

利益得失賬

城鎮(zhèn)化是一個自然的過程，拋開政府引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的必要性不談，農(nóng)民關(guān)心的是自己的利益是否得到保障。

在集中居住過程中，農(nóng)民放棄了宅基地，最終能夠得到什么？

新鄉(xiāng)對于農(nóng)民自籌資金到規(guī)劃區(qū)域建房的，地方政府給予補貼水泥、貼息貸款等優(yōu)惠，第一批在新社區(qū)建房的農(nóng)民，政府每戶補貼10噸水泥，最高可在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行獲貼息貸款5萬元；第二批建房的補貼5噸水泥，最高可獲貼息貸款3萬元。這些貼息貸款給予農(nóng)民的利息優(yōu)惠，由政府補貼給銀行。

而山東諸城，遷到集中居住點的農(nóng)民在原有房屋評估后獲得相應(yīng)補償。為了調(diào)動農(nóng)民集中居住的積極性，當(dāng)?shù)剡€推出“階梯式”補貼。如截至2009年9月30日，建設(shè)或購買住宅樓房，每平方米建筑面積補貼建房或購房戶80元－100元；2009年10月1日起，補貼就減至每平方米50元－80元。

諸城大楊家莊子村居民于青山家的宅基地上將建起樓房，他同意搬遷并選了樓房。新房位于一幢五層樓房的第三層，為一套110平方米三居室。加上一個車庫，于青山總共將為新居支付16萬元。除去所獲原有房屋拆遷補償款和新購房補貼外，于家還另需支付約7萬元。

一些農(nóng)民認為，宅基地和建在上面的房屋皆屬自己的資產(chǎn)，但是政府只對房屋進行補償，對宅基地不給補償或者補償很少，這損害了自己的利益。

集中居住點每平方米1200元-1300元的價格，相較于城市房屋，對農(nóng)民來說有一定吸引力。但多位受訪農(nóng)民認為，因為集中居住小區(qū)的房產(chǎn)并不能進入房地產(chǎn)市場交易，所以并不急于置換集中居住地的房子。

河南社科院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所原副所長李銅山曾有調(diào)查，面對十幾萬元房款，新鄉(xiāng)有60％－70％的農(nóng)民拿不出足額資金。但在基層官員看來，農(nóng)民在集中居住中并沒有吃虧。他們認為，政府將大量資金投向社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，能夠改善農(nóng)民的生活環(huán)境和質(zhì)量，這也應(yīng)該計入農(nóng)民的收益之中。

記者采訪中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)受訪農(nóng)民并不知道自己騰出宅基地后，集體建設(shè)用地指標將在何處“落地”。

按照各地政策，這些指標部分就地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，部分轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，其中蘊含的級差地租，政府將從中獲益。

隨之而來的現(xiàn)實是，已退出宅基地的農(nóng)民無緣建設(shè)用地增減掛鉤所產(chǎn)生的增值收益。

國土部“增減掛鉤”政策要求，建新地塊實行有償供地所得收益，“要用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件?！钡]有詳細規(guī)定收益如何分配，各試點地區(qū)在操作上也不盡相同。

諸城所在的濰坊市實行最低補償制度：異地使用的由居民點整治節(jié)余出的增減掛鉤指標每畝不得低于15萬元。該市還鼓勵有條件的地方適當(dāng)提高補償標準。

周轉(zhuǎn)指標調(diào)劑使用所獲收益返還村集體，但這些收益在村集體中如何使用和分配，目前并不明確。

諸城賈悅、桃林、昌城等鎮(zhèn)多位受訪村民表示，其所在村集體尚未參與或討論過上述資金的分配，農(nóng)民整個過程的參與性很弱。