第一篇：宅基地流轉問題

姓名云劍升龍

人文學院

關于宅基地流轉問題的社會調查報告

宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型。宅基地的所有權屬于農村集體經濟組織。根據我國法律規(guī)定，宅基地屬于農民集體所有，公民個人沒有所有權，只有使用權。同時，根據《中華人民共和國擔保法》第三十七條規(guī)定：耕地、宅基地、自留山等集體所有土地使用權不能抵押。研究農村宅基地問題，可以發(fā)現宅基地流轉中的得失與利弊，維護農民的合法權益，推進我國如火如荼的新農村建設。

2010年8月，我就農村宅基地流轉問題走訪了附近的幾個行政村，向當地的村干部與村民詢問了宅基地流轉的基本情況。在我走訪的村子里，以浙江省諸暨市大唐鎮(zhèn)馬店新村最具代表性。馬店新村有村民539戶，共計1407個人口，是當地一個比較大的行政村。該村耕地面積達941畝，其中水田828畝，地勢比較平坦。馬店新村以輕紡業(yè)為主，共有劍桿布機600多臺，襪機300余臺，家庭手工業(yè)發(fā)展迅速。該村充分利用現行法律，在法律允許的范圍內，相互轉讓宅基地或空余房屋，擴大家庭手工業(yè)的規(guī)模，大大促進了馬店新村經濟的發(fā)展，使農村剩余資源利用率達到最大化。在這次的走訪調查中，我對馬店新村的宅基地流轉情況有了一定的了解。

1.處于不斷擴張勢態(tài)的家庭手工業(yè)需要房屋空間的支撐，連續(xù)的房屋有利

于家庭作坊的擴大與發(fā)展，馬店新村存在著宅基地的轉讓買賣事件。

2.馬店新村是由拆遷在后形成的新農村，因而存在著大量的宅基地，這是

宅基地流轉的基礎。

3.由于宅基地申請要求嚴格，程序復雜，以及近年來農村經濟的發(fā)展，宅

基地的價格也水漲船高，從幾年前的3萬元一間漲到現在的10萬元一間，還是有價無市。

4.馬店新村的宅基地轉讓基本上是同村之間的轉讓，很少出售給不是本村的村民。

5.從該村來看，宅基地買賣正規(guī)化，轉讓合同越發(fā)正式且合理合法，法律

意識比較強，因而宅基地轉讓所引起的法律糾紛很少。

宅基地流轉問題其實是宅基地使用權的流轉問題，我國的宅基地使用權有四大特征，包括以下內容：

l．依法取得。農村村民獲得宅基地的使用權，必須履行完備的申請手續(xù)，經有關部門批準后才能取得。

2．永久使用。擁有宅基地使用權的公民，使用權沒有期限，由公民長期使用，長期不變?？稍谡厣辖ㄔ旆课?、廁所等建筑物，并享有所有權；在房前屋后種植花草、樹木，發(fā)展庭院經濟，并對其收益享有所有權。

3．隨房屋轉移。宅基地的使用權依房屋的合法存在而存在，并隨房屋所有權的轉移而轉移。房屋因繼承、贈與、買賣等方式轉讓時，其使用范圍內的宅基地使用權也隨之轉移。在買賣房屋時，宅基地使用權須經過申請批準后方可隨房屋轉

移。

4．受法律保護。依法取得的宅基地使用權受國家法律保護，任何單位或者個人不得侵犯。否則，宅基地使用權人可以請求侵權人停止侵害、排除妨礙、返還占有、賠償損失。

通過這次調查我發(fā)現宅基地使用權流轉問題是一個復雜的社會問題，宅基地流轉是一把雙刃劍。

首先，隨著社會經濟的發(fā)展，大量農村勞動力出村進城，外出務工人員大都定居城鎮(zhèn)，于是農村就出現了許多廢棄的房屋。據一個房產機構稱，經濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農村可利用住房閑置率為6%，中等發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農村可利用住房閑置率為4%，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農村可利用住房閑置率為1.5%。由此可見，農村宅基地資源，各種建筑資源浪費嚴重。從某種意義上來說，宅基地的流轉可以節(jié)約土地，實現土地資源的市場配置。

其次，農村家庭手工業(yè)發(fā)展迅速，這在東部尤為明顯。而其生產擴大往往受到機器安放與產品堆積空間太小的限制。農村宅基地使用權流轉，使家庭作坊有機會發(fā)展，這一方面促進了農村經濟的發(fā)展，提高農民生活水平，另一方面也創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，緩和社會就業(yè)壓力。

此外，自從黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的偉大歷史任務后，各地農村將“包裝”村民房屋，改善村容村貌作為工作重點之一。而新農村中往往存在長期無人居住的空房或危房（這些可視為新的宅基地），對這部分房屋的修繕，無疑是對資源的浪費，若對之棄之不理，則又是影響整個行政村的村容村貌。宅基地使用權的流轉可以使這部分無用之地真正成為有價值的土地，從而推進新農村建設。

當然，宅基地是農民安身立命之地，體現了“居者有其地”的理念。如今城鄉(xiāng)貧富差距并不小，宅基地使用權的流轉，必然會有很大一部分農民喪失居住地，導致農民流離失所，成為社會的不穩(wěn)定因素，不利于和諧社會的建設。

同時宅基地作為產權，有很大的升值空間，因而宅基地市場化將不可避免的掀起新一輪的炒地熱，哄抬宅基地價格，將有限的宅基地資源集中到少數強勢群體手中，為強勢群體乘人之危提供便利，成為強勢群體手中一只會下金蛋的雞。這樣無限制的流轉，必然是強勢群體剝奪弱勢群體的利益，導致農民階級權益的流失。

宅基地使用權流轉問題是關乎國計民生的大問題，草率地決定宅基地流轉與否，這是不科學，也是不合理的。實事求是得說，在現今這種風氣下，完全無限制的宅基地流轉，很有可能會給大部分農民造成悲劇，影響社會穩(wěn)定。若禁止宅基地使用權流轉，則又不能適應社會主義市場經濟的發(fā)展。因此，我個人認為應允許宅基地使用權自由流轉，但應在小范圍內流轉，即只允許在農村人口之間轉讓，非農村戶口的人不得買賣宅基地。這樣既能維護農民群眾的合法權益，又能活躍農村經濟，促進社會和諧發(fā)展，同時也能減少一些矛盾的產生。在宅基地流轉過程中，國家也應加強監(jiān)控力度，使之合法合理有序的進行。

參考文獻：1.《農村宅基地使用權該如何流轉》 陳建明 陳忠浩

2．《淺談農村宅基地流轉》 馮一飛 楊鴻鳴 許鵬

3.《禁止宅基地轉讓的正當性和必要性》孟勤國

4.浙江省諸暨市大唐鎮(zhèn)馬店新村檔案,

第二篇：淺談宅基地使用權流轉問題

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淺談宅基地使用權流轉問題

淺談宅基地使用權流轉問題

摘要：近年來，我國農村宅基地使用權流轉活動空前活躍，由此引發(fā)了諸如交易糾紛、“空心村”、一戶多宅等等一系列問題。我們應當正視農村宅基地使用權流轉的現實，深入研究、積極探索農村宅基地使用權流轉制度的創(chuàng)新。

關鍵詞：宅基地使用權，用益物權

Abstract: in recent years, the using right of rural homestead circulation flourished, resulting in such as transaction disputes, “hollow village”, more than one house and so on a series of questions.We should face up to the transfer of the right to use rural homestead reality, innovation, and actively explore the in-depth study of rural residential land use right transfer system.Keywords: land use right, usufructuary right

中圖分類號：D922.33文獻標識碼：A文章編號：2095-2104(2013)

近年來，隨著市場化和城市化進程的加快，農村村民住宅的流轉活動也空前活躍。然而，現行的土地管理法律法規(guī)政策事實上已無法有效管理一些地方農村宅基地的使用和變更。一方面，政府對農村建房普遍缺乏必要的監(jiān)督和指導，許多城市特別是在一些發(fā)達地區(qū)，農村人均宅基地普遍存在利用粗放、嚴重超標和過剩閑置等問題。另一方面，由于利潤的驅動，出現了集體和農民利用宅基地進行“以地生財”的隱形交易，形成了地下宅基地市場。由此就引發(fā)了諸如交易糾紛、“空心村”、一戶多宅等等一系列問題。因此，我們應當正視農村宅基地使用權流轉的現實，深入研究，積極探索農村宅基地使用權流轉制度的創(chuàng)新。

一、現行法律法規(guī)和政策對農村宅基地的相關規(guī)定

《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：農村村民一戶只

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能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。《繼承法》也有規(guī)定，繼承人對房屋等遺產有繼承權。但是對房屋以下宅基地使用權的繼承以及使用年限，現行法律法規(guī)均無規(guī)定和正式說明。

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）中明確規(guī)定，在符合規(guī)劃的前提下，農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉，但限制集體建設用地流轉的用途，不得流轉作商業(yè)性房地產開發(fā)。隨后，國土資源部根據該決定精神出臺的《關于加強農村宅基地管理的意見》的通知（國土資發(fā)[2004]234號）再次強調要重點加強城鄉(xiāng)結合部地區(qū)農村宅基地的監(jiān)督管理。嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。這一具體規(guī)定，強調對農村宅基地使用權流轉的進一步限制，即禁止農村宅基地使用權向城鎮(zhèn)居民流轉。

而在2007年出臺的《物權法》，在宅基地使用權的取得、行使和轉讓方面，雖依然適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定，但是體現了農民對宅基地房屋的用益物權，為宅基地制度的改革預留了空間。

二、農村宅基地使用權流轉的重要性和必要性分析

（一）宅基地使用權流轉是現代物權發(fā)展的必然體現。

現代物權法由過去單純的強調歸屬轉向對利用價值的追求。只有允許宅基地使用權流轉，才能將資源流向有效的利用主體，實現資源的最優(yōu)配置。農民住宅一旦建成以后，房屋、宅基地和房屋所有者之間就形成了無期限、無流動、無價格的固定占有、使用關系。如果房屋所有者的社會經濟狀況發(fā)生變化，原房主不想再占有這處宅基地，他只能選擇無償將宅基地讓出，放棄作為農村集體中的一員該得到的福利，而不能將該福利轉化為經濟收益。而在市場經濟條件下，特別是城市住宅價格不斷上漲的今天，讓農戶做出這樣的選擇顯然是不符合市場經濟規(guī)律的。農民移居后，空置的房屋不能轉讓、出租，現成的財產變不成錢，對經濟狀況本就不寬裕的農民來說，是很痛心的。沒有移居的農民發(fā)展農業(yè)生產、從事一些經營活動融資或者得重病花

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錢救治，卻不能用房屋抵押獲得貸款，將花費在房屋上的死錢用活，這在一定程度上影響了農村經濟的發(fā)展。物不能盡其用，不符合市場經濟發(fā)展的要求。因此，要實現對宅基地使用權的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉是實現價值的有效途徑。

（二）宅基地使用權流轉是盤活大量潛在宅基地供需的要求。

20世紀九十年代，由于農村經濟發(fā)展產生的大量農村剩余勞動力紛紛由西部地區(qū)流向東部地區(qū)，由農村流向城市，使流出地的宅基地長期閑置；有的家庭父母有宅基地，子女也有宅基地，而實際卻生活在一起，空閑了宅基地；有的在城里購買了房產居住，而戶口依舊在農村，同樣出現了空置的宅基地。因此在這些地區(qū)大量出現“空心村”。隨著我國城市化措施的出臺，尤其是城市戶籍制度改革的加快和深入推進，農村空閑宅基地將變?yōu)闈撛诘氖袌龉┙o。據我國城市化進程的分析資料估計：今后20年全國每年有1200多萬農村人口要轉移到城鎮(zhèn)地區(qū)。而以目前我國農村居民點人均用地153m2計算，每年將均有18.36萬 hm2的農村宅基地可能閑置不用。

（三）宅基地使用權流轉有利于促進農村市場的發(fā)展

城市居民到農村從事生產、經營，或退休返鄉(xiāng)生活等，既可以為農村帶來急需的資金、技術，還可以引入先進的知識、觀念，對改變農村面貌的積極作用是毋庸置疑的。目前，有的農村已把吸引城鎮(zhèn)居民到農村作為招商引資的重要方式，因此，完全阻止其購買宅基地，不盡合理。而一旦國家政策有條件地允許城鎮(zhèn)居民購買宅基地，則不僅促進宅基地的流轉，也會促進農村市場的發(fā)展。

三、宅基地使用權流轉現狀分析

（一）目前宅基地使用權自主流轉的方式、途徑

1、出租。隨著社會經濟的快速發(fā)展和城市化進程的大力推進，農村耕地逐步減少，加之農地的收益甚微，許多農民將自己住房的一部分用來出租以獲取租金，承租人將其作為住宅、辦公、倉庫或其它經營服務場所。這樣，農民在出租房屋的同時也出租了宅基地使用權，承租人在居住的同時也獲得了土地使用權。目前，除一些經濟尚不發(fā)達的偏遠地區(qū)外，此類流轉形式幾乎遍及城鄉(xiāng)結合部、都市村莊、縣城和中心集鎮(zhèn)等經濟活動較為活躍的地區(qū)。如西安市南郊高校聚集

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區(qū)，租金已成為農民現金收入的主要來源之一。出租房屋已成為目前最為普遍的一種流轉方式。

2、買賣。近年來，進城務工經商人員在取得一定的經濟收入后在城市購買商品房而將原農村住宅連同宅基地出售給他人居??；農民“農轉非”后留下的房屋和因婚喪嫁娶一戶有多處而又長期閑置的房屋等都會進行買賣。即讓渡宅基地使用權和房屋所有權。根據“房地一致”的原則，由于房屋所有權的轉讓，宅基地使用權也因此而轉移。此外，在城市新區(qū)建設熱浪的沖擊下，一些有遠見的農民或經營者在城市近郊可能發(fā)展為新區(qū)的地段買下部分宅基地，而在新區(qū)建成后將其高價出售也成為宅基地使用權買賣的一種新走勢。

若允許農村宅基地和住房流轉，對于留在本地務農的農民，通過出租多余住房，可獲得相對穩(wěn)定的收入；對于異地承包、規(guī)模經營的農民，可通過購買或租賃當地農房，降低生產成本。對于進城務工的農民，一方面可通過出售或出租住房，增加一條融資渠道，所獲得的宅基地收益可以成為農民進城的資本，也使這種轉移更為徹底，加速城市化進程；另一方面，在城郊結合部租賃廉價的農民房屋，打工的農民可以降低城市務工生活成本。

（二）流轉現狀引發(fā)的實際問題

1、盡管國家對宅基地的管理實行嚴格的審批制，但在宅基地的審批過程中，擅自多批宅基地給村民的現象嚴重，政府無法宏觀調控，導致宅基地的管理嚴重失衡。許多地方一戶多宅、超面積住房、違法占地建房等現象非常普遍，這不僅干擾了國家對宅基地的正常管理，而且嚴重損害了農民利益。

2、長時間私自轉讓宅基地使用權存在社會隱患，造成管理混亂。由于暗箱轉讓，購買農民宅基地的居民與出讓宅基地使用權的農民之間往往僅憑一紙轉讓協(xié)議就決定了宅基地的轉讓，而相關部門卻無法對其進行有效的制止，只能聽之任之。其結果，一是村集體組織無法知道本村宅基地的實際使用人是誰，造成管理混亂。二是由于農民對宅基地使用權的原始取得是無償的，相對價格低廉，有較大的市場價值空間，再加上轉讓是暗箱進行的，無須進行登記，無須交納相關費用，給炒作宅基地使用權的人以可乘之機。三是農村集體組織的宅基

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地使用權實際已經流失，而與法律規(guī)定相悖的這一社會事實，將長時間存在。

3、由于缺乏宅基地使用權流轉的相關法律規(guī)范，尤其是宅基地使用權的登記制度，實踐中轉讓方與受讓方的權利義務不清，導致流轉的法律糾紛和經濟糾紛不斷，交易安全得不到保障。有些農民在出讓宅基地使用權后，遇到征地、拆遷等情況，想收回宅基地使用權，但購買方已付清錢款，且投入相當資金重修或建房，拒絕接受，于是引發(fā)糾紛，甚至打官司；有些賣掉自己宅基地上房屋的農民在城里生活困難，鬧回村里要求重新批地；還有些勢力強大的村強行收回已被村民賣掉的宅基地，買方財地兩空。此類強制騰退、返還財產的執(zhí)行案件，由于關乎當事人的切身利益，且往往數額較大，法院在執(zhí)行中存在相當大的難度，有的案子反反復復執(zhí)行了幾年，還是執(zhí)行不了，消耗了大量的司法資源，還容易導致矛盾激化，影響農村社會的穩(wěn)定。

四、促進宅基地使用權流轉合法化的對策及建議 就目前不規(guī)范的宅基地使用權流轉現狀來看,為了保障我國土地資源的可持續(xù)發(fā)展,切實保障農民的合法權益,提高宅基地的配置效率和集約利用程度,就必須探索與市場經濟相適應的農村宅基地管理和有償流轉的相關對策。

（一）提高農民對農村宅基地流轉的思想認識 如今城鄉(xiāng)結合部的農民在進行其房產交易的同時,他們并不知道自己的宅基地也隨著在交易,只認為這樣可以增加自己的收入。這是因為農民是典型的“經濟人”,追求的是經濟利益最大化,所以其行為方式往往受到經濟利益的驅動,這也是城鄉(xiāng)結合部土地市場如此混亂的重要原因之一。因此,要加強農民對集體土地流轉的認識,加大宣傳力度,讓農民深刻認識到“房地一體主義”這一基本原則以及其他土地(流轉)常識。(二）建立宅基地使用權有償、有期限制度

隨著市場經濟的發(fā)展和人民生活水平的提高,我國現行的農村宅基地使用權無償、無期限使用制度日益暴露出弊端。如果再貫徹無償、無期限制度勢必影響宅基地資源的合理分配,造成宅基地資源的緊張,進而占用耕地。所以 ,應參照城市國有土地有償使用制度，實行宅基地有償使用制度。對農村居民取得宅基地象征性的收取費用，對宅基地的閑置和浪費，收取較高費用。另外，他物權的存在都是有期限的。

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參照城市住宅用地使用權期限為70年的規(guī)定,宅基地使用權的期限也應規(guī)定為70年 ,自農民申請宅基地獲得批準之日起算，期間屆滿的,自動續(xù)期。

（三）盡快著手和加強宅基地確權登記發(fā)證工作, 完善宅基地使用權登記制度，明晰宅基地產權

產權明晰是流轉的前提。應加強宅基地的登記工作,依法確定宅基地的權屬范圍,明晰宅基地使用權的產權主體,保障交易的安全性,做好流轉的管理，不斷完善宅基地使用權登記制度。我國《物權法 》第十條規(guī)定:“不動產登記,由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！钡谑臈l規(guī)定:“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規(guī)定應當登記的，自記載于不動產登記薄時發(fā)生效力?！钡谝话傥迨鍡l規(guī)定:“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記?！睆囊陨弦?guī)定可以看出 ,我國對宅基地使用權實行的是登記生效主義，并且未區(qū)分城市和農村,應是城鄉(xiāng)一體化登記制度。所以，應當加強登記的規(guī)范化建設。對宅基地閑置、浪費問題，針對不同情況，可以采取在規(guī)定標準以內的予以登記發(fā)證，對超標準部分，要求繳納資源占用費，采取限期拆除等措施。

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第三篇：關于農村集體土地流轉和宅基地建設問題調研報告

關于農村集體土地流轉和宅基地建設問題調研報告

市人大農村農業(yè)代表專業(yè)小組

按照市人大常委會的工作要點和《2007年市人大代表活動安排意見》，農村農業(yè)代表專業(yè)小組于5月中下旬，在常委會余榮靄、李漢章副主任的帶領下，圍繞社會主義新農村建設中的“農村集體土地流轉和宅基地建設問題”，深入到香洲、金灣、斗門三個區(qū)進行了專題調研；與市國土資源局、市規(guī)劃局召開了專題座談會；專程赴佛山、中山兩市學習好的經驗和做法。通過調研，了解了我市農村集體土地流轉和宅基地建設的現狀，對存在的問題及其原因進行了分析，并提出了一些意見和建議?，F將有關情況綜述如下：

一、我市農村集體土地流轉和農民宅基地建設的現狀

（一）農村集體生產、生活留用地的確權狀況

1988—1993年，我市對農村集體土地進行了統(tǒng)征或預征，在保留原舊村場的同時，按征地時各村在冊人數和戶數，以一定指標，劃給各行政村相應數量的生產、生活留用地，其中生活留用地（宅基地）用于農民建房。香洲區(qū)范圍內（包括高新區(qū)）各區(qū)的生產、生活留用地基本上辦理了《建設用地規(guī)劃許可證》和《建設用地批準書》，而部份舊村場因沒有進行土地確權，未辦理上述一證一書。斗門、金灣（包括臨港工業(yè)區(qū)），由于農村土地利用未作出規(guī)劃，農村建設用地確權工作尚未完成，斗門各村的生產生活留用地和舊村場基本上沒有辦理《建設用地規(guī)劃許可證》和《建設用地批準書》。萬山的情況與金灣、斗門兩區(qū)的情況類似。也就是說，香洲區(qū)已完成了生產建設用地和宅基地的確權工作，而金灣的一部份、斗門的大部份尚未確權，主城區(qū)的留用地已大部份使用，而金灣、斗門尚未充分使用，東部與西部發(fā)展不平衡。

（二）我市未實施農村集體土地使用權流轉政策，農村集體用地無法實現“同地、同權、同價”。

2005年省政府頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（省政府100號令），但我市并未實施，農村集體用地不能流轉，無法實現“同地、同權、同價”。集體用地無法進入市場交易、無法進行抵押借貸，村集體無力融資開發(fā)，經濟發(fā)展受到較嚴重的制約，開發(fā)商對無法辦理產權的村集體用地不敢大膽使用，給招商引資帶來了難度。由于沒有規(guī)范的流轉渠道，部分農村為發(fā)展經濟，在利益的驅動下，只好自主、零星、沒有按規(guī)劃地建設，以出租給企業(yè)和外來人員獲取集體和個人的利益，因而造成工業(yè)園區(qū)周邊出現了不少違章建筑。但市政府在已完成了征地任務的香洲區(qū)，采取集體建設用地部份轉為國有用地的辦法進行了流轉，從九十年代初開始，實行了村集體建設用地的30%轉為國有商用地進行開發(fā)建設和流轉，較好地解決了城郊征地農村和農民的收益問題。而斗門、金灣未實行過此項政策。

（三）近幾年，農民宅基地的建設無序狀態(tài)嚴重

從1999年開始，城郊的村停止了宅基地的審批報建，斗門自改區(qū)后也停止了報建。雖然停止了報建，但由于工業(yè)園區(qū)周邊的生活配套不完善，市場需求較大，在利益的驅動下，村集體或村民進行自主建設，改建、搶建等違章建筑多，非法搭建嚴重。城中舊村改造讓村民嘗到了甜頭，許多人在舊村改造前也搶建。但也有一部分村民，住宅出現了危房，確急需維修拆建的，也有一些家庭子女長大，成家立業(yè)需要分戶的，由于農村規(guī)劃嚴重滯后和政府對農村建設缺乏有效的積極政策，不給報建，農民違章建設比較普遍。目前，無序建設狀態(tài)嚴重，個別嚴重的村已到了“法不治眾”的地步（如南屏廣昌村曾出現過集體上訪、堵路、毆打執(zhí)法人員的情況），一些村民經常上訪，已出現了不穩(wěn)定的因素。

（四）宅基地布局零散，影響城鄉(xiāng)一體化的推進

規(guī)劃劃撥農村新村用地位置時，大多數村基本上是在原有舊村的周圍就近劃撥，這樣的留地方式造成兩個不利的后果：一是每個村的新地舊地都統(tǒng)統(tǒng)劃在一起，使得村莊的面積比原來舊村的范圍更加大了，不但改變不了村民以往單家獨戶建私房的習慣，也由于新舊村混在一起，增加了改造舊村和推進城市化工作的難度；二是生活用地和生產用地都是在每個村的現狀位置附近劃撥，造成每個村鎮(zhèn)的生產用地位置分散，無法形成具有一定規(guī)模的工業(yè)集中片區(qū)，無法推進現代化大生產。因此，布局零散影響了城鄉(xiāng)一體化的推進。

（五）舊村改造存在一些歷史遺留問題

2006年6月，市委市政府作出了“改造城中舊村，建設文明社區(qū)”的重大決策。經過多年的推進，列入改造城中舊村范圍的26個行政村41個項目，至今已有23個行政村中的33個項目確定了開發(fā)商，并取得了實質性效果。這33個項目中，已有23個項目建好并回遷；5個項目建好部分回遷房回遷；3個項目待建（江村、吉大、官村）；2個項目未啟動（前山B、C地塊）。除此33個項目外，余下的8個項目（翠微、造貝、蓮塘、上沖、梅溪、聯安、高沙、關閘），市政府決定暫緩改建。

七年的城中村改造，雖然取得了較大的成績，但也存在一些歷史遺留問題。目前遺留的最大問題：一是回遷房建設速度慢，簽訂合同后未及時按期改建引起補償爭議。有的拆了未建，有的未拆未建，有的建好了未回遷，造成成本加重，開發(fā)商與村民矛盾較大。二是村集體資產補償和村民拆遷補償問題，開發(fā)商與村民意見不一致，僵持不下。如北嶺村，回遷房已全部建好，由于集體資產補償開發(fā)商與村民無法達成一致意見，阻礙了回遷。南村項目中關于村綜合樓的補償，雙方仍在打官司中。夏村改建項目，村民要求提高回遷補償標準，許多村民還拒絕與開發(fā)商簽訂合同，嚴重阻礙了拆遷工作，幾年的改造才回遷了58戶，余下的80%多仍未拆遷。三是有的回遷后至今無法辦理房地產權證。如南村改建項目，部分村民原產權資料不完備，無法核對原房屋拆遷情況，回遷房遲遲未能辦理房地產權證。四是個別村的村民內部糾紛影響了改建項目的實施。如吉大村，村民因歷史上恩怨分成派，對所擁有的集體資產分別成立了兩個股份公司（富泓股份公司、日昇股份公司），兩公司對改建、補償等問題無法統(tǒng)一意見，互相斗氣，根本無法統(tǒng)一對開發(fā)商談判簽約，致使整個項目癱瘓。五是舊村改建問題成為群眾上訪的焦點。村民經常到市、區(qū)兩級上訪，存在較大的不穩(wěn)定因素。

二、存在問題的原因

（一）農村規(guī)劃滯后制約了農村建設的發(fā)展。珠海歷年來對規(guī)劃的投入重點放在城區(qū)，而對數量眾多的農村及郊區(qū)的規(guī)劃投入極少，基本依靠村鎮(zhèn)有限的投入，加上農村規(guī)劃編制的主體不明確，使農村規(guī)劃遠遠滯后于城市規(guī)劃。據統(tǒng)計，已編制了較完善的村域規(guī)劃的行政村和社區(qū)不超過總數的15%，且多為90年代初編制的成果，已遠不能適應建設社會主義新農村的發(fā)展要求。在實際操作中，各村在使用生活留用地作為宅基地分配和建設時，往往只是做了局部的簡單規(guī)劃，而沒有經費做全村整體的規(guī)劃來統(tǒng)籌和指引村的建設和發(fā)展，對市政基礎設施和公共服務設施考慮往往不足，集體生產留用地與宅基地資源缺乏長遠規(guī)劃。因此，土地的利用、確權尚未完成，土地的利用規(guī)劃和建設規(guī)劃滯后，農村集體生產留用地的建設與宅基地的建設難以在規(guī)劃的指導下實施，出現混亂的狀態(tài)在所難免。

目前，在新農村建設中已意識到這個問題，并致力于扭轉局面。2006年啟動并完成了全市21條試點村的規(guī)劃編制，今年又計劃推動54條行政村的新農村規(guī)劃編制工作，并擬在總結試點村規(guī)劃及其實施經驗的基礎上，2009年底前完成全市121條行政村的新農村建設規(guī)劃。但是對平沙、紅旗兩個華僑農場，未列入新農村規(guī)劃編制中。

（二）農村集體土地流轉和宅基地建設缺乏相應可操作的配套政策。

對《中華人民共和國土地管理法》、《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》和《珠海市土地管理條例》的實施，政府沒有出臺相應的實施細則，土地流轉沒有得以實施。在宅基地建設上，從1999年起。我市主城區(qū)范圍內基本上停止了村民住宅報建，斗門改區(qū)后也停止了報建。停止至今，一直沒制定出可操作的配套政策。集體建設用地使用權有流轉的需求，宅基地建設有迫切建設的需要，但流轉、報建缺乏可操作性，只堵不疏，沒有暢通渠道，勢必會出現自主違章的建設。

（三）查處違章建筑執(zhí)法操作較難。

過去，由于法律、法規(guī)不健全，對正在建設過程中的違章搶建實施強制拆除缺乏法律、法規(guī)的支持，申請法院強制執(zhí)行又失去時效性，客觀上造成一些違章建筑的歷史問題?！吨楹Ｊ邢鄬行姓幜P權條例》實施后，雖然賦予了執(zhí)法人員強制拆除違章建筑的權力，但村民報建的合理需求得不到滿足，對立情緒嚴重，執(zhí)法難度大。執(zhí)法手段缺乏，不具備足夠有效的強制力，當遇到暴力抗法事件時，執(zhí)法人員的安全沒有保障，影響執(zhí)法力度。新修訂的《珠海市規(guī)劃條例》中雖有了明確的罰款條款（如九十四條），但操作起來也難于落實（需有關部門核定出“全市平均建筑安裝造價”，難及時作出處罰決定）。行政執(zhí)法力量薄弱，部門協(xié)同配合力度不夠，加上近年來執(zhí)法體制的不穩(wěn)定，給執(zhí)法也帶來了一定的影響。

（四）國家的土地法和廣東省人民政府的集體建設用地使用權流轉管理辦法以及珠海市的土地管理條例有不一致的地方。

國家土地法第六十三條規(guī)定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業(yè)建設”，也明確規(guī)定農民集體所有的土地必須征為國有后才能出讓。這里所指的集體土地不知是否含括了農村集體留用的生產建設用地和生活建設用地。廣東省人民政府頒布的100號令關于集體建設用地使用權流轉管理辦法，明確規(guī)定和規(guī)范了建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，允許在該辦法規(guī)范下流轉。而珠海市土地管理條例第四十九條規(guī)定，“農民集體經濟組織不得將本村的集體建設用地使用權轉讓或抵押”。因此，對國家的法律如何理解實施，對省政府的流轉管理辦法如何貫徹執(zhí)行，對珠海市的土地管理條例如何理解執(zhí)行并作出相應的實施細則，還需要相關部門的研究，理出既不違背上位法，又有利于提高集體建設用地的利用率和產出效益的可操作的辦法來。這點也是當前影響我市集體用地流轉的一個原因。佛山、中山市的經驗告訴我們，按省政府的100號令實施并作出相應的實施細則，已取得了較好的效果。

（五）城中舊村的改建既有政府職能管理和政策引導問題，也有村民對改建政策不理解和過高補償要求的問題。

政府在管理上設立了舊村改建領導小組，但下設的辦公室是香洲區(qū)的改建辦，這樣的協(xié)調機構難于行使政府的管理職能，遇到問題時，靠向市領導報告和商請有關規(guī)劃、建設、行政執(zhí)法等部門的配合，對解決拆遷補償糾紛的行政裁決和依法強制拆遷也難以實施。對類似延遲未拆，但簽了合同又付給了村民幾年租金，或已拆并被搬遷（如長沙工業(yè)區(qū)2002年5月市旅游路建設市政府要求長沙工業(yè)區(qū)馬上搬遷，但后來調整又不需拆除，但廠區(qū)廠商已在規(guī)定時間全部搬走并已拆除了部分建筑，市有關部門未作任何補償）但又未獲得任何補償的，政府在制定“拆一免幾”的政策時，未作出相應的優(yōu)惠政策引導。加上村民對改建政策不理解，額外要求對宅基地或村集體土地作出補償；有的村民對補償要求過高超出改建政策標準；違章大戶利益得不到滿足，阻礙或煽動其他村民不予配合；幾年的拖延，村民認為市場價值升高，提出了更高的補償要求。這些都在不同程度上影響了舊村改建的推進。

三、建議意見

農村的留用地，是解決被征地農民長遠生活的重要保障。一方面用于發(fā)展集體經濟，提高農民的生活水平并使農民生活長久有保障，另一方面用于解決農民住房問題，建設好社會主義新農村。因此，在解決集體建設用地流轉和宅基地建設問題上，要緊緊圍繞增強農村集體經濟發(fā)展能力和保障好農民的生活來研究制定我們的政策。針對我市存在的一些問題，按照有關的法律、法規(guī)，借鑒佛山、中山市的經驗，提出了如下一些意見和建議：

（一）堅持規(guī)劃先行

規(guī)劃是龍頭，規(guī)劃是基礎，規(guī)劃也是關鍵。無論是城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和新農村建設規(guī)劃還是城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，規(guī)劃編制工作都要走在各項工作的前面。堅持規(guī)劃先行，要解決好以下幾個問題：一是加大經費投入問題。二是解決好零星的生產、生活留用地的整合，按推進城鄉(xiāng)一體化進行規(guī)劃建設，特別是城鄉(xiāng)結合部更應如此。要積極穩(wěn)妥地推進農村“三集中”（工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經營集中、農民向集鎮(zhèn)小區(qū)集中）。三是新農村的規(guī)劃要“因地制宜，因區(qū)制宜”，規(guī)劃模式不搞“一刀切”。香洲片區(qū)應鼓勵“上樓”，金灣、斗門根據現狀和發(fā)展作出規(guī)劃，能“上樓”則“上樓”，并給予相應的優(yōu)惠。對分散的村適當臨近以片區(qū)組團規(guī)劃；對經濟落后，沒有條件上樓的以改危建新村進行規(guī)劃。四是盡快完善金灣、斗門土地利用規(guī)劃。五是為提高土地的經濟產出效益，按照“集體建設用地總量不變，位置變”的辦法，做出調整用地規(guī)劃。

（二）加快農村集體土地的確權、發(fā)證工作。盡快完善全市舊村的確權和農村生產、生 活留用地確認、登記、發(fā)證等手續(xù)，為規(guī)劃先行作好準備，為流轉和建設打下基礎。

（三）制定農村集體建設用地流轉和村民宅基地報建方面的相關政策。

一是盡快出臺土地流轉實施辦法。二是政策上增加農村集體建設用地功能的兼容性。根據用地位置，應突破農村集體建設用地（包括舊村場）用地功能的限制，凡符合規(guī)劃的，用地功能上都給予支持，宜工則工、宜商則商、宜住則住。三是在金灣、斗門積極實施允許集體建設用地按一定的比例轉為國有用地的政策。四是盡快出臺新的珠海市農民住宅報建管理規(guī)定和宅基地分配管理辦法等。最好能綜合建設、規(guī)劃、國土等部門的管理職能統(tǒng)一出臺一管理辦法，即制定《珠海市社會主義新農村建設管理辦法》，為加快新農村建設和規(guī)范報建提供法規(guī)上的支持。五是制定出鼓勵村民“上樓”的優(yōu)惠政策，使有限的建設用地資源發(fā)揮出更大的產出效益。

（四）加強領導，加大清理違章建筑的力度，實行堵疏結合。

要借鑒中山的成功經驗，解決我市目前的無序狀態(tài)問題。歷史上，中山也有嚴重亂建的情況，如十四村就是典型。但中山從1998年開始就制止了這種情況，市長親自掛帥進行清理整頓，依法堵截亂建行為，并加強依法報建，渠道暢通，堵疏結合，很快就進入了規(guī)范和有序的狀態(tài)。借鑒中山的經驗，應加強領導，加大清理打擊力度，同時要盡快出臺政策，疏通報建渠道，讓有迫切需求的集體和村民的報建簡便快捷，縮減審批環(huán)節(jié)和費用，對公寓式“上樓”有容積率和報建面積的優(yōu)惠，以暢通的渠道、優(yōu)惠的政策引導村民走上自覺報建的軌道。

（五）完善舊村改造政策和辦法，解決舊村改建中的歷史遺留問題，推動城郊城區(qū)的舊村改造工作。

對舊村改建中的遺留問題，應從全面統(tǒng)籌、統(tǒng)一政策、一攬子解決去考慮制定相應的政策，力爭盡快解決。在改建中，大力推動公寓式住宅建設，按照政府扶持、集體組織、個人出資、規(guī)范戶型、市場運作的原則建設公寓式住宅，讓征地農民宅基地優(yōu)惠政策在市場化和舊村改造中得到兌現，既保障征地農民宅基地合法權益，又以市場經濟規(guī)律配置資源，發(fā)揮土地資源的最大效益，促進社會經濟發(fā)展。

（六）要建立保障農民村民利益的長效機制。

機制要與土地流轉的收益綑綁起來，按照省人民政府100號令《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》第二十五條規(guī)定“集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所得的土地收益應當納入農村集體財產統(tǒng)一管理。其中50%以上應當存入銀行（農村信用社）專戶，?？钣糜诒炯w經濟組織成員的社會保障安排，不得挪作他用?！苯K已有成功的經驗，把征地款打入社保賬戶，用于保障農民的長遠利益。

（七）加強法律法規(guī)的宣傳。教育廣大農民遵章守法，依法訴求，讓廣大農民共享改革的成果，也讓他們支持珠海整體的發(fā)展。

第四篇：宅基地問題

《物權法》規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！倍锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有?！备鶕梢?guī)定，公民使用的宅基地，所有權屬于國家或集體；國家及集體所有的土地是可以依法確定由個人使用的，即公民對宅基地有依法使用的權利。遺產必須是公民合法擁有的財產，所以，公民是不能將宅基地作為遺產繼承的，而只享有使用權。宅基地為居民、村民各戶使用，包括屋基地和院落地，長期不變。宅基地的所有權和公民私房的使用權是分離的，宅基地的所有權屬于國家或集體，私房的所有權屬于私房產權人。宅基地的使用權不屬于遺產，不能被繼承，但公民繼承了房屋，宅基地的使用權也就隨著房屋而轉移給新的所有人，這也只是具體執(zhí)行國家的行政法規(guī)，而不是繼承的結果。所以，中共中央、國務院在（中發(fā)〔1997〕11號）中規(guī)定：“農村居民每戶只能有一處不超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定標準的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有?！?/p>

房產是可以繼承的，也是可以過戶的，費用也不高，但前提必須是宅基地的“集體土地使用權證”要辦理下來。

關于收費，不論是土地發(fā)證還是房產發(fā)證，都是以件為單位來收費的，而不是已面積等來收費的，國家規(guī)定的標準都不高，你可以到當地縣國土部門及房管部門去咨詢一下。

【案情】1985年2月，王某的父親以一家四口人(王某父母、王某與其妹)名義，向當地村委會申請宅基地建房。1992年王某高中畢業(yè)，考上省城的一所大學，戶口隨之遷出，后分配到距離家鄉(xiāng)不遠的一座城市里的機關工作，婚后在市里居住。1996年6月，王某的妹妹出嫁，戶口也隨之遷出，老家的住宅一直由王某的父母居住。此后，王某的父母先后去世，老宅已無人居住。2003年8月，當地村委會通知王某，因其父母已經過世，村里按規(guī)定將其老宅的宅基地使用權收回，要求王某在規(guī)定時間里將宅基地上的附著物拆除清理，或者按規(guī)定將該處住宅賣給本村有宅基地使用權的村民，但遭到王某的拒絕。王某認為其父母的房屋連同土地應作為遺產由其繼承。雙方爭執(zhí)不下，最后村委會將王某告上了法庭。法院判決王某將該宅基地使用權返還給村委會。

【評析】宅基地是指農村村民為建設自住房屋使用的土地。在我國廣大農村，宅基地的管理實行的是所有權與使用權相分離的使用制度。宅基地使用權作為土地使用權的一部分，歸當地的農村經濟組織(村委會)所有，但公民可以依法取得對宅基地的使用權。同時，我國農村宅基地還有一定的福利性質，農民一般無償取得宅基地使用權，在取得宅基地使用權后，享有長期占有、使用的權利。

宅基地使用權受到法律的嚴格限制。一是用途限制。對已取得宅基地使用權的，權利人如需變更土地用途，必須依法經過批準。二是面積限制。《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。三是宅基地使用權的轉讓受法律限制。《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農村農民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準?！薄锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定：“農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設;但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。”

我國《繼承法》第三條規(guī)定：“遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產?！钡鶕覈F行法律，基于身份關系，無償從村集體經濟組織獲得的宅基地使用權，應作為一種特殊物權。因此，農村宅基地不能作為一般“財產”進行繼承。另外，農村宅基地使用權與農民個人的集體組織成員資格緊密相關，必須因具有農村集體經濟組織成員資格而取得，具有很強的人身依附性。本案中，隨著王某戶口的遷出，其宅基地使用權資格就隨之喪失，而其父母的土地使用權也因他們的死亡而喪失。因此，無論是王某還是其父母，都不再是宅基地使用權的主體，王某只能將房屋拆除，將宅基地使用權返還給村委會。

弋陽縣王先生來電咨詢：我一位親戚去世后留下四間宅基地，現在，其子女為爭搶宅基地鬧出矛盾。請問：宅基地可以繼承分割嗎？

弋陽縣法院答復：《土地管理法》第八條規(guī)定，宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。農民經人民政府批準取得土地建房，對該宅基地只有使用權而無所有權，不得出賣、出租，即使在原宅基地建房，也得重新獲得批準。因此，你親戚的子女不能對其父親留下的宅基地進行繼承分割。（賴海鷹 周軍）

第五篇：淺談宅基地使用權問題

淺談宅基地使用權問題

法學091 陶淑俊 200950725110

從1994年開始，有多名畫家購買宋莊農民的住房，目前畫家村居住有近1500名藝術家，其中有200多人購買了農民的住房。由于北京房價的不斷上漲，“畫家村”住房的價格也一路攀升。最初上百平方米農家住宅不過一兩萬元，而現在需要要二三十萬元。正是由于這個原因，不少農民在出售住房后反悔，向法院起訴要求宣告房屋買賣合同無效。馬海濤訴李玉蘭案就是著名的一件案件.宅基地使用權,是指農民集體成員為建造自住房屋及其他附著物而占有和使用集體所有土地的權利.宅基地使用權不僅是農民的一項重要財產權,同時也是農民的生存保障權.它是農民的安身立命之地,承載著農民的最低生存保障.此案中的宅基地使用權只能歸農民集體成員所有,所以李玉蘭本身就沒有擁有農家住宅的權利.開始的住宅買賣就是不合法的.一般在房屋買賣過程中多數買房人是善意購買的,主觀過錯很小,與作為買房人的農民相比,明知農村宅基地住房不允許買賣,卻為了經濟利益將住房賣給城市居民,占有主要過錯.出賣多年后又以違法出售房屋為由主張合同無效,故出賣人應對合同無效承擔主要責任.這樣的情況很容易就會助長農民見利忘義.當初農民賣房子時都是閑置房,看著房價漲了就想將房子要回去.然后又拿出去賣.這樣有損買房人的利益.所以我認為,如果在法律允許的基礎上,能夠稍有規(guī)章變動,使得農民能夠自己自主經營自己的財產,出售、出租閑置私房,使有限的宅基地資源發(fā)揮應有的作用.這樣就能減少很多關于宅基地所有權歸屬問題的爭論,而且能夠保證多方面的公民權利,將利益最大化.