第一篇：農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題初探

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題初探

摘要：黨的十七屆三中全會(huì)再次重申了允許農(nóng)村土地使用權(quán)以多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。中央為什么要再次強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題？近年來(lái)農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在些什么問(wèn)題？如何依法有序地引導(dǎo)農(nóng)村土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，成為當(dāng)前理論工作者和實(shí)踐工作者共同關(guān)注的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地使用權(quán)；農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；助推器

胡錦濤總書(shū)記十七屆三中全會(huì)前夕在安徽鳳陽(yáng)縣小崗村考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是黨的農(nóng)村政策的基石，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”這一基本思想在十七屆三中全會(huì)《決定》中得到了充分體現(xiàn)。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并非新事物，2005年我們就已頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，那么，中央為什么現(xiàn)在又要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題？近年來(lái)農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在哪些問(wèn)題？如何揭示其內(nèi)部規(guī)律，找出問(wèn)題根源，引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)？本文將試圖濰坊市為例對(duì)上述問(wèn)題加以初步探討。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求在穩(wěn)定和完善集體土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，既是黨的一貫政策，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，是我國(guó)農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代化的必由之路。

1、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)需要。中國(guó)目前實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，曾經(jīng)大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但隨著農(nóng)村新形勢(shì)的發(fā)展，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的需要，現(xiàn)行土地承

包制已出現(xiàn)一些不適應(yīng)。主要是把土地等生產(chǎn)要素分散在一家一戶，制約了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。據(jù)全國(guó)政協(xié)常委李德水介紹，在中國(guó)南方、中西部以及丘陵地帶，人均耕地較少，土地承包時(shí)又要肥瘦搭配，一家三五畝地都被分割成七、八個(gè)甚至更多地塊。這種分散經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)方式，難以推廣使用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，也無(wú)法與大市場(chǎng)全面對(duì)接。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必然要求采用現(xiàn)代的科學(xué)管理辦法組織管理農(nóng)業(yè)，由貿(mào)、工、農(nóng)一體化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，取代千家萬(wàn)戶分散的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)方式，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?。而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是：由于承載著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的土地分散到千家萬(wàn)戶，如果沒(méi)有合理的流轉(zhuǎn)，就很難形成規(guī)模。各地實(shí)踐表明，通過(guò)流轉(zhuǎn)，土地向種植大戶、能手和企業(yè)集中，使規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)得以迅速發(fā)展。如濰坊下轄的昌邑市宋莊鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心通過(guò)租賃、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)形式，為金絲達(dá)集團(tuán)集中土地1萬(wàn)多畝，用于規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化種植綠化苗木，帶動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展綠化苗木10萬(wàn)多畝；而轄下的諸城市煙草公司近年來(lái)積極探索規(guī)模化、農(nóng)場(chǎng)化種植的路子，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)租賃農(nóng)戶承包地建立煙葉農(nóng)場(chǎng)，目前，農(nóng)場(chǎng)總數(shù)已達(dá)57處17510畝。

2、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)需要。加快農(nóng)村土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，可有效解決目前農(nóng)村想種田的人無(wú)田可種、不想種田的人又不能不種的問(wèn)題，促使土地向種養(yǎng)能手、經(jīng)營(yíng)大戶集聚，吸引工、商、貿(mào)企業(yè)加盟投資經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，有利于建設(shè)一定規(guī)模的特色農(nóng)產(chǎn)品基地。通過(guò)運(yùn)用高新技術(shù)發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)，有效地打破當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)狹小封閉的區(qū)域界限，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的對(duì)外開(kāi)放，改造提升當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，通過(guò)示范基地、農(nóng)業(yè)園區(qū)的示范、輻射、帶動(dòng)作用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，促進(jìn)周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。如濰坊轄下的安丘市輝渠鎮(zhèn)夏坡村300個(gè)農(nóng)戶將東山500畝荒嶺簿地租賃給鎮(zhèn)煙站，發(fā)展黃煙生產(chǎn)，農(nóng)戶獲得流轉(zhuǎn)收益48.5萬(wàn)元，畝均970元，經(jīng)濟(jì)效益翻了一番多；

而轄下臨朐縣上林鎮(zhèn)張閣店村通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展瓜、果、菜生產(chǎn)，每畝年增加收入7000多元；轄下的昌樂(lè)縣臥陀鎮(zhèn)一些種煙大戶，租賃本村或鄰村農(nóng)戶土地，每畝每年300元，被租賃戶搖身一變成為雇工，月收入800元左右。農(nóng)民增收效果明顯。

3、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深化升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需要。土地使用權(quán)科學(xué)合理地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；⒓s化方向發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，加快了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程，從而為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提供了量大質(zhì)優(yōu)的農(nóng)產(chǎn)品和豐富的剩余勞動(dòng)力，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深化升級(jí)。如濰坊轄下的諸城市農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村建立“原料生產(chǎn)車(chē)間”，變“公司加基地連農(nóng)戶”的運(yùn)作模式為“公司加農(nóng)場(chǎng)帶農(nóng)戶”，直接吸收農(nóng)民當(dāng)工人，從源頭上打造產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化鏈條，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深化升級(jí)。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題

從對(duì)濰坊市各縣區(qū)的調(diào)查情況看，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況和社會(huì)環(huán)境等因素的制約，農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中主要存在以下問(wèn)題。

1、部分農(nóng)民存在思想疑慮。認(rèn)識(shí)問(wèn)題是制約目前各地土地流轉(zhuǎn)緩慢的主要原因。突出表現(xiàn)在，由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)土地的依附性，一些農(nóng)民想將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)而又心有疑慮，害怕徹底失去土地。當(dāng)其外出打工或無(wú)力耕種時(shí)，往往選擇私下協(xié)商代耕，臨時(shí)性轉(zhuǎn)包，甚至粗放經(jīng)營(yíng)也不愿意放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。就連地處中心城市郊區(qū)的農(nóng)民都反映：有了土地，生活就有退路，即使從其它行業(yè)賺不到錢(qián)也可以回來(lái)種田，將來(lái)年紀(jì)大了，還可依靠土地養(yǎng)老，心理踏實(shí)。這些思想的影響，阻礙了一些地方的土地的流轉(zhuǎn)。

2、部分基層干部存在怕煩怕難的情緒。近年來(lái)，有些地方的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)沒(méi)有太大進(jìn)展，主要原因之一就是有的基層干部為難和怕

麻煩。覺(jué)得土地都包給農(nóng)民了，中央又強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)要遵循自愿的原則，沒(méi)有必要去自找麻煩，因而缺乏主動(dòng)出擊的意識(shí)，沒(méi)有積極主動(dòng)地做好引導(dǎo)服務(wù)工作，在土地流轉(zhuǎn)的條件和時(shí)機(jī)成熟上沒(méi)有起到“推一把”的作用。

3、土地流轉(zhuǎn)的操作程序不規(guī)范，農(nóng)民缺乏合同意識(shí)。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)。相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓往往以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過(guò)流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，糾紛隱患較多?？陬^協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算，舍不得增加投入，積極性不高。濰坊轄下的安丘市調(diào)查表明，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的只占10%，絕大多數(shù)只是口頭約定、君子協(xié)議，留下了許多隱患。

4、土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全。目前各地尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。個(gè)別地方盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但真正按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的并不多。流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息不靈，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不暢。調(diào)查中，濰坊轄下的坊子區(qū)的一些農(nóng)民反映，由于缺少中介組織，往往出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓者找不到合適的受讓者，而需要者又找不到出讓者，極大地制約了土地流轉(zhuǎn)。

三、完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議與對(duì)策土地是農(nóng)民的命根子，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障還沒(méi)有建立健全的情況下，必須以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為動(dòng)力不斷創(chuàng)造土地流轉(zhuǎn)的需求，推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的依法有序流轉(zhuǎn)，更好地發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中的“助推器”作用。

1、尊重農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中真正受益。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過(guò)程中往往是弱者，他們?nèi)狈Ρ匾暮贤ㄖR(shí)，缺少對(duì)土地升值的預(yù)見(jiàn)性，甚至缺少話語(yǔ)權(quán)。舉例來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些地方，有農(nóng)民與企業(yè)簽訂了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，按當(dāng)時(shí)的土地產(chǎn)出效益

為基數(shù)確立了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但土地在不斷增值，農(nóng)民卻不能分享土地增值的收益，往往引發(fā)糾紛，甚至發(fā)生嚴(yán)重的沖突。因此，要完善土地流轉(zhuǎn)制度，應(yīng)該一方面要尊重農(nóng)民意愿，尊重農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)，提供多種流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇；另一方面要合理評(píng)估土地價(jià)值，增強(qiáng)合同的科學(xué)性、嚴(yán)肅性，既保證農(nóng)民能夠分享土地增值的收益，又能保證土地轉(zhuǎn)讓期間的穩(wěn)定，發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效果。

2、遵循土地流轉(zhuǎn)原則，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。土地承包工作政策性極強(qiáng)，建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，是維護(hù)穩(wěn)定、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的關(guān)鍵。一是堅(jiān)持“確保所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)”的原則。家庭承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是黨在農(nóng)村的一項(xiàng)基本政策，要長(zhǎng)期堅(jiān)持。二是堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則。任何單位和個(gè)人都不得違背農(nóng)戶意愿，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)。做到以人為本，科學(xué)推進(jìn)。三是要堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)村土地承包者擁有土地收益和處分權(quán)。在引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)收益要?dú)w農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭(zhēng)利，確保農(nóng)村穩(wěn)定。四是堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則。經(jīng)營(yíng)者不能損害生態(tài)和生產(chǎn)環(huán)境，不能搞掠奪式經(jīng)營(yíng)和隨意改變土地的用途。

3、搭建流轉(zhuǎn)載體，建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。諸城市枳溝鎮(zhèn)、昌邑市宋莊鎮(zhèn)等地在實(shí)踐中，探索性地的建立起有助于土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。由集體經(jīng)濟(jì)組織成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等機(jī)構(gòu)，從事介紹流轉(zhuǎn)對(duì)象、幫助審查接包方資格、提供有關(guān)業(yè)務(wù)咨詢等。中介組織要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料，定期公開(kāi)對(duì)外發(fā)布可開(kāi)發(fā)土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率。在雙方協(xié)調(diào)一致前提下，中介組織幫助辦理流轉(zhuǎn)手

續(xù)，同時(shí)為承租者提供信貸、技術(shù)、物資等服務(wù)，妥善處理土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的矛盾和問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)土地所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者三方的合法權(quán)益，從而使土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)雙贏。

4、規(guī)范運(yùn)作，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益，必須健全制度按規(guī)范程序進(jìn)行。土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確定后，應(yīng)當(dāng)簽訂合同，并報(bào)農(nóng)業(yè)承包合同管理部門(mén)和村集體組織備案。要統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同文本，實(shí)行微機(jī)化管理，加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查，按照農(nóng)業(yè)部《流轉(zhuǎn)管理辦法》要求，進(jìn)行規(guī)范完善?？h農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，做好登記、審批、備案、合同簽證、檔案管理、信息發(fā)布工作。要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁制度。對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的執(zhí)行和糾紛的處理進(jìn)行跟蹤、調(diào)解和仲裁，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作公平、公正、合理，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

完成于2008年11月

第二篇：關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的思考

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展過(guò)程中的新事物、新課題，對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行研究與探討，是理論和實(shí)踐的共同要求。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題

1．認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，政策不完善

實(shí)踐證明，認(rèn)識(shí)問(wèn)題是目前制約農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的首要問(wèn)題。一方面，農(nóng)民具有很強(qiáng)的戀地情結(jié)。由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)土地的依附性，一些農(nóng)民想將承包土地的使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)而又心有疑慮，害怕徹底失去土地，當(dāng)其外出打工或無(wú)力耕種時(shí)，往往選擇私下協(xié)商代耕，臨時(shí)性轉(zhuǎn)包，甚至干脆撂荒，也不愿意放棄土地使用權(quán)，讓其流轉(zhuǎn)，相當(dāng)部分農(nóng)民把土地作為在其他行業(yè)混不下去時(shí)的一種退路。另一方面，一些干部對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性認(rèn)識(shí)不足，不支持，不引導(dǎo)，無(wú)所作為，聽(tīng)其自然；規(guī)范工作缺乏主動(dòng)性、超前性，缺乏必要的行政引導(dǎo)。政策法規(guī)不健全，不完善、不配套，無(wú)章可循，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)政策違規(guī)現(xiàn)象。個(gè)別地方為了所謂的招商引資，置黨和國(guó)家的承包土地一定30年不變的政策不顧，擅自延長(zhǎng)承包期，耕地租包期有的長(zhǎng)達(dá)

50年、70年，甚至個(gè)別地區(qū)的非耕地包租期長(zhǎng)達(dá)120年，已經(jīng)作了若干代人以后的事，“超前”得令人啼笑皆非。

2．機(jī)制不健全，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中自發(fā)性和強(qiáng)制性現(xiàn)象同時(shí)存在雖然農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一種普遍現(xiàn)象，但土地流轉(zhuǎn)無(wú)論有形還是無(wú)形市場(chǎng)都尚未形成，轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更大的范圍和更高的層次上進(jìn)行。轉(zhuǎn)包費(fèi)、租賃費(fèi)缺乏科學(xué)依據(jù)，也不是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)理形成，在許多地方都還沒(méi)有與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的評(píng)估、咨詢、公證、仲裁等中介機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不健全，體制不順。盡管政策和法規(guī)賦予了農(nóng)業(yè)主管部門(mén)對(duì)農(nóng)村集體土地的管理職能，但職責(zé)并不明確，無(wú)法更好地行使監(jiān)督管理職責(zé)。同時(shí)，由于土地本身涉及到國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等眾多職能部門(mén)，而這些部門(mén)又各有各的法律和政策，使得土地流轉(zhuǎn)部門(mén)之間出現(xiàn)法律、政策相互制約、互相掣肘再所難免。土地、荒山、水面、林地等的流轉(zhuǎn)包租，需要哪些部門(mén)審批，辦理何種手續(xù)才具有合法性、權(quán)威性，承包者和包租者都不清楚。機(jī)制不健全，管理不順，導(dǎo)致了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中的自發(fā)性和強(qiáng)制性同時(shí)并存。由于工作不到位，指導(dǎo)乏力，致使部分鄉(xiāng)政府和村社集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)聽(tīng)之任之，放任自流，完全處于一種自發(fā)狀態(tài)，流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶之間自發(fā)地進(jìn)行。與此相反，一些地方鄉(xiāng)政府和村社集體經(jīng)濟(jì)組織，出于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模而急于求成，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意收回農(nóng)民的承包地，進(jìn)行重新發(fā)包，出租或集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，鄉(xiāng)政府和村社集體經(jīng)濟(jì)組織扮演了土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者角色，強(qiáng)制性推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。個(gè)別地方為了使土地相對(duì)集中連片，在部分農(nóng)戶不情愿的情況下實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的辦法強(qiáng)行集中，或者以人子集中一定數(shù)量的土地向外出租。

3．合同不科學(xué)，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，業(yè)主經(jīng)營(yíng)具有較大的盲目性

目前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同不科學(xué)，不完善的現(xiàn)象相當(dāng)突出，合同內(nèi)容沒(méi)有統(tǒng)一和規(guī)范。據(jù)調(diào)查，有的地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無(wú)約定或只有口頭約定合同的占到了60％以上，簽訂合同但并未經(jīng)合同管理機(jī)構(gòu)審查監(jiān)證的占1/4，也就是說(shuō)，沒(méi)有法律效率的無(wú)效合同幾乎占到土地流轉(zhuǎn)合同的近90％。還有一些地方的土地流轉(zhuǎn)合同業(yè)主與農(nóng)戶之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系都沒(méi)有明確的規(guī)定，也無(wú)違約責(zé)任和保障條款，流轉(zhuǎn)期限與土地第二輪承包期不一致，也沒(méi)有充分考慮今后市場(chǎng)變化的因素。有的合同沒(méi)有明確業(yè)主的生產(chǎn)共同費(fèi)的負(fù)擔(dān)主體和業(yè)主所進(jìn)行的臨時(shí)建筑物將來(lái)復(fù)耕費(fèi)用的負(fù)擔(dān)主體，有的合同甚至與現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策相違背。并且，大多數(shù)的合同在租金、生產(chǎn)性、公益性投入、基礎(chǔ)設(shè)施投入、國(guó)家稅費(fèi)調(diào)整等重大問(wèn)題上都缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，留下了許多隱患。與之相關(guān)聯(lián)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也不規(guī)范。一方面是流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范。不通過(guò)村社集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)便私自轉(zhuǎn)包租賃土地者有之，不通過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過(guò)便將集體的“四荒地”與機(jī)動(dòng)地轉(zhuǎn)出去的村集體經(jīng)濟(jì)組織亦有之。另一方面是流轉(zhuǎn)的主體不規(guī)范。在一些地方，業(yè)主不是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶等農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)者、使用權(quán)擁有者簽訂協(xié)議，而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)某部門(mén)簽訂協(xié)議，與農(nóng)村土地集體所有制及相關(guān)的法律、政策相違背。由于部分業(yè)主并不熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程，在項(xiàng)目選擇上并未進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查，在品種選擇上缺乏科學(xué)性，既不經(jīng)引種試驗(yàn)，又不經(jīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)技推廣部門(mén)認(rèn)可，盲目的從外地，從差異甚大的不同氣候類(lèi)型區(qū)引進(jìn)并大面積種植，缺乏必要的技術(shù)指導(dǎo)。此外，還有的業(yè)主管理水平低，項(xiàng)目選擇不準(zhǔn)，科技含量不高，產(chǎn)業(yè)趨同，品種單一，造成了種植失敗、經(jīng)營(yíng)虧損，投資無(wú)法收回，租賃費(fèi)無(wú)法兌現(xiàn)。經(jīng)營(yíng)盲目性、項(xiàng)目無(wú)利可圖，使得一些業(yè)主撕毀合同撒手而去，給農(nóng)民丟下了爛攤子。

4．農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏有效保障，存在著改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象

農(nóng)民獲得了土地使用權(quán)，擁有對(duì)承包土地自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利及其相關(guān)利益。而現(xiàn)實(shí)是，由于一些外來(lái)企業(yè)不愿與村社及眾多農(nóng)產(chǎn)打交道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急于招商引資，不經(jīng)農(nóng)戶同意擅自與業(yè)主簽訂土地包租合同，并代企業(yè)先行墊付土地租金；還有一些村社以集體的名義隨意終止承包合同，無(wú)償收回或強(qiáng)迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、出租承包地，從而使承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)無(wú)形中被基層政府剝奪了。同時(shí)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益也缺乏可靠保障。如一些外來(lái)業(yè)主開(kāi)發(fā)、租賃農(nóng)民和集體的土地，出于自身經(jīng)濟(jì)利益的預(yù)期，對(duì)農(nóng)戶和集體土地收益的補(bǔ)償絕大多數(shù)都采取一年一給付的辦法，由于農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)尤其是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)很大，業(yè)主一旦經(jīng)營(yíng)失利，多數(shù)情況下是逃之夭夭，不能履行合同義務(wù)，無(wú)法兌現(xiàn)農(nóng)民的承包和補(bǔ)償費(fèi)用。并且，許多地方在轉(zhuǎn)讓、租賃土地時(shí)價(jià)格偏低，而且一訂就是20年、30年、50年，雖然農(nóng)民眼前得到了實(shí)惠，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在業(yè)主經(jīng)營(yíng)收益大幅度增長(zhǎng)時(shí)，農(nóng)民的土地租金卻只能維持原來(lái)的水平，必然影響農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。不能忽視的是，有的業(yè)主成片租賃土地后，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途。

二、推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策措施

1．提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入各級(jí)黨和政府的重要工作日程

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，已在事實(shí)上成為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，是農(nóng)村土地使用權(quán)合理健康流轉(zhuǎn)的基本前提。各級(jí)黨和政府應(yīng)按照“三個(gè)代表”的要求，把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的發(fā)展和完善，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高土地利用效率，增加農(nóng)民收入的高度上來(lái)，擺上農(nóng)村工作的重要日程。抓住有利時(shí)機(jī)，以開(kāi)拓創(chuàng)新的精神，切實(shí)探索放活農(nóng)村土地使用權(quán)的有效途徑。政府的主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過(guò)問(wèn)，分管領(lǐng)導(dǎo)直接抓，農(nóng)業(yè)主管部門(mén)具體抓，相關(guān)部門(mén)配合抓，積極發(fā)揮典型的帶動(dòng)和示范效應(yīng)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造必要的外部環(huán)境和條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。

2．制定相關(guān)政策和法律，規(guī)范、引導(dǎo)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，而且勢(shì)必隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展不斷加快，政策扶持、法律規(guī)范和引導(dǎo)已是當(dāng)務(wù)之急。必須在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地制定出與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的政策措施，促進(jìn)土地使用權(quán)合理、健康、迅速流轉(zhuǎn)。在堅(jiān)持平等協(xié)商、自愿有償，保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)和流轉(zhuǎn)利益，不改變土地集體所有性質(zhì)和農(nóng)地用途，流轉(zhuǎn)期限不超過(guò)承包期限，受讓人必須具備經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的基本能力等基本原則的基礎(chǔ)上，任何企業(yè)和個(gè)人，不受地域和所有制限制，都可以到農(nóng)村通過(guò)合法的途徑獲得土地使用權(quán)，開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有，誰(shuí)受益”的原則，到農(nóng)村取得土地使用權(quán)的單位、組織、個(gè)人進(jìn)行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的投資與收益受法律保護(hù)；在合同有效期內(nèi)，土地使用權(quán)可以繼承、參股，經(jīng)發(fā)包方同意的前提下可以再轉(zhuǎn)讓?zhuān)缓贤狡诤笸葪l件下有優(yōu)先延租權(quán)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，遇到國(guó)家征占或退耕還林，其土地補(bǔ)償費(fèi)或退耕還林補(bǔ)償歸原承包戶，土地上附著物補(bǔ)償歸經(jīng)營(yíng)業(yè)主。獲農(nóng)村土地使用權(quán)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)耕地或“四荒”地，前3年免征農(nóng)林特產(chǎn)稅。業(yè)主在獲得使用權(quán)的土地修建直接用于生產(chǎn)和管理服務(wù)，且與使用年限相同的非永久性建筑物及設(shè)施，占地不視為建設(shè)用地，免去相關(guān)手續(xù)和費(fèi)用。對(duì)到農(nóng)村經(jīng)營(yíng)土地的業(yè)主，各相關(guān)部門(mén)的收費(fèi)能減的要減，能免的要免。金融部門(mén)要根據(jù)有關(guān)政策對(duì)經(jīng)營(yíng)土地的業(yè)主盡可能的給予信貸支持。對(duì)撂荒土地，集體應(yīng)收回使用權(quán)重新發(fā)包與流轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例》等法律修改時(shí)，要把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其相關(guān)內(nèi)容納入其中。條件成熟時(shí)應(yīng)考慮制定《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條例》等專(zhuān)門(mén)法律，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方針、程序、合同規(guī)范、監(jiān)督管理、雙方的責(zé)權(quán)利及法律責(zé)任等用法律的形式固定下來(lái)，實(shí)現(xiàn)有法必依，確保農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有序、合理、健康、順利地進(jìn)行。

3．把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)移安置農(nóng)村勞動(dòng)力有機(jī)結(jié)合起來(lái)

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，同時(shí)，只有農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定、大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，才能加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程，促進(jìn)土地適度集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)。如果農(nóng)村勞動(dòng)力沒(méi)有新的非農(nóng)就業(yè)崗位，即使有可以維持基本生活的土地流轉(zhuǎn)收益，無(wú)所事事的農(nóng)村勞動(dòng)人口過(guò)多也是農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的隱患，而且很可能成為整個(gè)社會(huì)不穩(wěn)定的一種因素。因此，加快城市(鎮(zhèn))發(fā)展進(jìn)程，努力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)非農(nóng)化、農(nóng)村城市(鎮(zhèn))化，著力解決農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)問(wèn)題。大規(guī)模地減少農(nóng)民，是農(nóng)村土地使用權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。各級(jí)政府都應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，研究和組織農(nóng)村勞務(wù)輸出，做好勞動(dòng)力需求的市場(chǎng)調(diào)查，根據(jù)市場(chǎng)需求對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)。積極進(jìn)行勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的組織指導(dǎo)工作，把有組織、成建制的勞務(wù)輸出與農(nóng)民自發(fā)性轉(zhuǎn)移輸出結(jié)合起來(lái)，依法保護(hù)外出務(wù)工人員的合法權(quán)益。大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，著力抓好中、小城市，特別是建制鎮(zhèn)和農(nóng)村集鎮(zhèn)建設(shè)，為農(nóng)村勞動(dòng)力就地、就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。實(shí)行城鄉(xiāng)通開(kāi)，允許、鼓勵(lì)在城市有謀生手段和能力的農(nóng)民進(jìn)城落戶，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

4．營(yíng)造外部環(huán)境，推動(dòng)業(yè)主開(kāi)發(fā)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

實(shí)踐表明，業(yè)主已成為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本途徑，積極營(yíng)造業(yè)主開(kāi)發(fā)的外部環(huán)境和條件，大力推動(dòng)業(yè)主參與農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有重要意義。首先，統(tǒng)一安排好農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金，積極改善業(yè)主投資硬環(huán)境。調(diào)查表明，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施好，硬環(huán)境好的地區(qū)，業(yè)主的積極性就高，土地流轉(zhuǎn)的步伐就快。相反，自然條件和基礎(chǔ)設(shè)施較差的地方，土地流轉(zhuǎn)就困難且緩慢。為了充分調(diào)動(dòng)業(yè)主經(jīng)營(yíng)土地、開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的積極性，應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際搞好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域規(guī)劃，選好支柱產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、扶貧和以工代賑資金重點(diǎn)放在區(qū)域規(guī)劃內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，注重項(xiàng)目資金的投資效益，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。尤其要加大對(duì)農(nóng)村交通、水利、電力、通訊等的投入，實(shí)現(xiàn)路通、水通、電通、電話通，為業(yè)主開(kāi)發(fā)提供良好的硬環(huán)境。其次，做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作，為業(yè)主開(kāi)發(fā)提供良好的軟環(huán)境。在業(yè)主證照辦理，協(xié)議(合同)公證，鑒證、資產(chǎn)評(píng)估等方面要簡(jiǎn)化辦事程序，實(shí)行一站式服務(wù)，只收工本費(fèi)。用稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)和支持符合產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的土地流轉(zhuǎn)。把業(yè)主作為私營(yíng)企業(yè)主對(duì)待，實(shí)行掛牌保護(hù)，依法打擊破壞業(yè)主合法經(jīng)營(yíng)的各種違法犯罪行為。把業(yè)主經(jīng)營(yíng)土地的水利灌溉、中低產(chǎn)田地改造等設(shè)施納入政府扶持的范疇。金融部門(mén)要增加對(duì)符合貸款條件的業(yè)主的信貸支持。做好農(nóng)民的思想教育和管理工作，尊重雙方的權(quán)利和義務(wù)，維護(hù)業(yè)主的正當(dāng)權(quán)益。再次，明確土地權(quán)屬，保證業(yè)主投資權(quán)益。凡所有權(quán)屬于村社集體經(jīng)濟(jì)的非耕地流轉(zhuǎn)應(yīng)征得農(nóng)民同意。

5．充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

土地是農(nóng)民的命根子，不但是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障和社會(huì)保障，是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。因此，必須尊重農(nóng)村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律，尊重土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律，尊重農(nóng)民的意愿，從各地的實(shí)際條件出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)，任何單位和個(gè)人，都不能強(qiáng)迫命令，一刀切、刮風(fēng)式地強(qiáng)制性推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。積極探索土地流轉(zhuǎn)的合理價(jià)格形成機(jī)制，確保農(nóng)民持續(xù)增收。只有合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格體系，才能統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)有效地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而從整體上發(fā)揮土地的使用效益。流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格，應(yīng)堅(jiān)持合同雙方協(xié)商議定，兼顧雙方利益的公平原則，為防止因農(nóng)產(chǎn)品漲價(jià)而損害農(nóng)民利益，可考慮以谷物量為計(jì)價(jià)方式。不斷探索土地流轉(zhuǎn)的合理價(jià)格形成機(jī)制，開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)價(jià)格測(cè)評(píng)工作，貫徹農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展思想，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一和眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相兼顧的原則，根據(jù)不同的土地類(lèi)型、區(qū)位條件，使土地的價(jià)值得到較為客觀的體現(xiàn)。根據(jù)市場(chǎng)供求、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和受讓方的投資收益情況，確定相應(yīng)的收益分配辦法，不但要更好的反映投資成本，而且要保證農(nóng)民收益穩(wěn)定增長(zhǎng)，使農(nóng)民目前和長(zhǎng)遠(yuǎn)都能增收。建立業(yè)主投資保證金。農(nóng)業(yè)是周期長(zhǎng)，投資風(fēng)險(xiǎn)大的產(chǎn)業(yè)，一旦經(jīng)營(yíng)失敗，不僅業(yè)主的基本投資無(wú)法收回，而且農(nóng)民的土地租金也會(huì)落空，同時(shí)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施將給農(nóng)民收回土地后進(jìn)行復(fù)耕帶來(lái)不便。為防止業(yè)主經(jīng)營(yíng)失敗對(duì)農(nóng)民利益的傷害，建議向業(yè)主收取每年每畝一定數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)保證金，從而使農(nóng)民的利益損失補(bǔ)償和農(nóng)民承包地復(fù)耕具有基本保障。

6．建立、健全農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理機(jī)制，強(qiáng)化管理與服務(wù)

建立、健全合理機(jī)制，強(qiáng)化管理，特別是合同管理，提高服務(wù)水平與質(zhì)量，是加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)步伐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。明確農(nóng)業(yè)主管部門(mén)為土地流轉(zhuǎn)的管理主體，并設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)的關(guān)系，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)管理、業(yè)主開(kāi)發(fā)和招商引資的中介服務(wù)工作，負(fù)責(zé)合同(協(xié)議)的監(jiān)督和管理工作。建立、健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及其相關(guān)聯(lián)的信息、咨詢、評(píng)估系統(tǒng)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和業(yè)主開(kāi)發(fā)的規(guī)范化、有序化。其次，必須嚴(yán)格合同管理。土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格按法律程序履行合同手續(xù)，必須在流轉(zhuǎn)主體雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意后簽訂流轉(zhuǎn)合同，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)合同管理部門(mén)鑒證備案后生效。應(yīng)以縣(區(qū))為單位，制定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同文本和土地流轉(zhuǎn)證書(shū)，統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、鑒證的程序，搞好造冊(cè)登記工作，認(rèn)真搞好調(diào)查研究，調(diào)解合同糾紛，維護(hù)合同嚴(yán)肅性。第三，不斷提高服務(wù)水平與質(zhì)量。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土及其相關(guān)部門(mén)，必須通力合作，協(xié)助農(nóng)業(yè)主管部門(mén)為土地流轉(zhuǎn)服好務(wù)，進(jìn)行具體指導(dǎo)與監(jiān)督，及時(shí)幫助土地經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)者解決各種實(shí)際問(wèn)題與困難，嚴(yán)禁任何單位和部門(mén)在土地流轉(zhuǎn)中借機(jī)亂收費(fèi)和亂攤派。

第三篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題（本站推薦）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題探討

摘要：近年來(lái)，隨著酒泉市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的加快推進(jìn)，部分農(nóng)村勞動(dòng)力逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出日趨活躍的勢(shì)頭。土地流轉(zhuǎn)已成為促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和增加農(nóng)民收入的一項(xiàng)重要措施。本文針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民權(quán)益

一、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

完善相關(guān)法律、政策，保護(hù)好農(nóng)民對(duì)土地的流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)益，并通過(guò)制度來(lái)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是國(guó)家法律賦予農(nóng)民的權(quán)利，屬于用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制。農(nóng)民依法自主決定其承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)形式和對(duì)象，任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或阻礙農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)其承包地。保護(hù)農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)。除支付必要的流轉(zhuǎn)中介費(fèi)外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益全部歸農(nóng)民所有，任何組織和個(gè)人不得侵占、截留和扣繳。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式、期限和具體條件，由流轉(zhuǎn)雙方平等協(xié)商確定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意向達(dá)成后，應(yīng)按照統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并報(bào)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理部門(mén)登記備案，實(shí)行統(tǒng)一檔案管理。農(nóng)村土地承包農(nóng)戶既可以自己直接進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，也可以委托所在集體經(jīng)濟(jì)組織、中介組織和其他第三方進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對(duì)于委托流轉(zhuǎn)的，承包方必須出具書(shū)面委托書(shū)，并明確委托的事項(xiàng)、期限和權(quán)限等。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定，要充分考慮市場(chǎng)因素，原則上以實(shí)物形式確定流轉(zhuǎn)價(jià)格，以貨幣形式結(jié)算，也可由農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理部門(mén)進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。

從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介組織在辦理工商稅務(wù)登記的同時(shí)，還應(yīng)在縣農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)備案并接受其監(jiān)督和指導(dǎo)，依照法律和有關(guān)規(guī)定提供流轉(zhuǎn)中介服務(wù)。在集中連片流轉(zhuǎn)過(guò)程中，對(duì)于個(gè)別不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織出面，在尊重農(nóng)民意愿和不影響農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)收益基礎(chǔ)上通過(guò)調(diào)整和互換等多種形式來(lái)解決。在土地流轉(zhuǎn)登記過(guò)程中，要及時(shí)糾正違反法律法規(guī)的約定和行為。政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)、服務(wù)和管理，防止缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象發(fā)生。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生爭(zhēng)議或糾紛，流轉(zhuǎn)雙方既可以自行依法協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心調(diào)解。不愿協(xié)商調(diào)解或協(xié)商調(diào)解不成的，當(dāng)事人既可以申請(qǐng)當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解和仲裁，也可以直

接向人民法院起訴。

二、適當(dāng)放寬農(nóng)村土地的用途范圍，拓展土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體范圍 在不損害土地耕作條件和基本農(nóng)田保護(hù)情況下，農(nóng)作物種植（包括果樹(shù)、多年生經(jīng)濟(jì)作物、苗木、大棚和設(shè)施農(nóng)業(yè)等）、禽畜養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)科學(xué)試驗(yàn)等應(yīng)視為農(nóng)業(yè)用途。允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體依托其流入土地和經(jīng)營(yíng)主業(yè)，開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品加工、物流配送、農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢服務(wù)和農(nóng)業(yè)觀光旅游等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并給予相應(yīng)的政策支持和服務(wù)。拓展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體范圍。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體既可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人。同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，不得撂荒其流轉(zhuǎn)所得土地。鼓勵(lì)各種金融資本、城市資本、工商資本和民間資本等資本依法參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，培育發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶、農(nóng)庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體。

三、鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，探索農(nóng)村宅基地有限制流轉(zhuǎn) 各鄉(xiāng)村組織結(jié)合自己的實(shí)際，既可以采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租和入股等多種形式進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，也可以采取其它現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有明確禁止的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，成立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社；開(kāi)展農(nóng)民以土地入股單獨(dú)興辦或與其他經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)辦專(zhuān)業(yè)合作社試點(diǎn)工作；鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以多種形式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)通過(guò)租賃和入股等多種形式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立生產(chǎn)基地。鼓勵(lì)全家進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿放棄其農(nóng)村宅基地及其所建房屋的使用權(quán)，由其所在集體經(jīng)濟(jì)組織收回，并給予原所有權(quán)人一定數(shù)量的貨幣補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。允許在國(guó)家基本法律的框架和范圍內(nèi)探索農(nóng)村宅基地及其所建房屋的使用權(quán)直接進(jìn)入市場(chǎng)交易的途徑和方法。

允許長(zhǎng)期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶將其農(nóng)村宅基地及其所建房屋使用權(quán)以分期或一次性付款方式進(jìn)行出租。鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織以租賃形式獲得一定期限的農(nóng)村宅基地及其房屋的使用權(quán)。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和其他經(jīng)營(yíng)主體在其依法取得的宅基地上改擴(kuò)建房屋，進(jìn)行“農(nóng)家樂(lè)”等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。貫徹農(nóng)村“一戶一宅”制度，在農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓或出租期內(nèi)，不再批準(zhǔn)農(nóng)村宅基地指標(biāo)。

對(duì)于以租賃或入股方式獲得一定期限農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)所必需生產(chǎn)管理用房的建設(shè)用地指標(biāo)，既可以通過(guò)承租農(nóng)村宅基地來(lái)解決，也可以申請(qǐng)臨時(shí)建設(shè)用地的方式來(lái)解決。對(duì)于通過(guò)承租農(nóng)村宅基地獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體，可以通過(guò)土地整理或繳納土地復(fù)墾費(fèi)等方式將其置換為生產(chǎn)管理用房的用地指標(biāo)，政府可以核發(fā)農(nóng)村建設(shè)用地使用證，所建房屋發(fā)放農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證，可以出租、抵押和擔(dān)保貸款，但其期限不得超過(guò)土地流轉(zhuǎn)期限。鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體參與農(nóng)村廢棄建設(shè)用地復(fù)墾工作，通過(guò)廢棄建設(shè)用地復(fù)墾獲得的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，既可享有承租農(nóng)村宅基地同等權(quán)利，還可以有償、合理流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓。

第四篇：淺談?wù)厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題

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淺談?wù)厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題

淺談?wù)厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題

摘要：近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)活動(dòng)空前活躍，由此引發(fā)了諸如交易糾紛、“空心村”、一戶多宅等等一系列問(wèn)題。我們應(yīng)當(dāng)正視農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，深入研究、積極探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)，用益物權(quán)

Abstract: in recent years, the using right of rural homestead circulation flourished, resulting in such as transaction disputes, “hollow village”, more than one house and so on a series of questions.We should face up to the transfer of the right to use rural homestead reality, innovation, and actively explore the in-depth study of rural residential land use right transfer system.Keywords: land use right, usufructuary right

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.33文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-2104(2013)

近年來(lái)，隨著市場(chǎng)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村村民住宅的流轉(zhuǎn)活動(dòng)也空前活躍。然而，現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)政策事實(shí)上已無(wú)法有效管理一些地方農(nóng)村宅基地的使用和變更。一方面，政府對(duì)農(nóng)村建房普遍缺乏必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，許多城市特別是在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村人均宅基地普遍存在利用粗放、嚴(yán)重超標(biāo)和過(guò)剩閑置等問(wèn)題。另一方面，由于利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)，出現(xiàn)了集體和農(nóng)民利用宅基地進(jìn)行“以地生財(cái)”的隱形交易，形成了地下宅基地市場(chǎng)。由此就引發(fā)了諸如交易糾紛、“空心村”、一戶多宅等等一系列問(wèn)題。因此，我們應(yīng)當(dāng)正視農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，深入研究，積極探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新。

一、現(xiàn)行法律法規(guī)和政策對(duì)農(nóng)村宅基地的相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只

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能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！独^承法》也有規(guī)定，繼承人對(duì)房屋等遺產(chǎn)有繼承權(quán)。但是對(duì)房屋以下宅基地使用權(quán)的繼承以及使用年限，現(xiàn)行法律法規(guī)均無(wú)規(guī)定和正式說(shuō)明。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）中明確規(guī)定，在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，但限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的用途，不得流轉(zhuǎn)作商業(yè)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。隨后，國(guó)土資源部根據(jù)該決定精神出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》的通知（國(guó)土資發(fā)[2004]234號(hào)）再次強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村宅基地的監(jiān)督管理。嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。這一具體規(guī)定，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步限制，即禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)。

而在2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》，在宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓方面，雖依然適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，但是體現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)宅基地房屋的用益物權(quán)，為宅基地制度的改革預(yù)留了空間。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性和必要性分析

（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代物權(quán)發(fā)展的必然體現(xiàn)。

現(xiàn)代物權(quán)法由過(guò)去單純的強(qiáng)調(diào)歸屬轉(zhuǎn)向?qū)脙r(jià)值的追求。只有允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，才能將資源流向有效的利用主體，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。農(nóng)民住宅一旦建成以后，房屋、宅基地和房屋所有者之間就形成了無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)、無(wú)價(jià)格的固定占有、使用關(guān)系。如果房屋所有者的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化，原房主不想再占有這處宅基地，他只能選擇無(wú)償將宅基地讓出，放棄作為農(nóng)村集體中的一員該得到的福利，而不能將該福利轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，特別是城市住宅價(jià)格不斷上漲的今天，讓農(nóng)戶做出這樣的選擇顯然是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。農(nóng)民移居后，空置的房屋不能轉(zhuǎn)讓、出租，現(xiàn)成的財(cái)產(chǎn)變不成錢(qián)，對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況本就不寬裕的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是很痛心的。沒(méi)有移居的農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、從事一些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)融資或者得重病花

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錢(qián)救治，卻不能用房屋抵押獲得貸款，將花費(fèi)在房屋上的死錢(qián)用活，這在一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。物不能盡其用，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地使用權(quán)的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有效途徑。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是盤(pán)活大量潛在宅基地供需的要求。

20世紀(jì)九十年代，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力紛紛由西部地區(qū)流向東部地區(qū)，由農(nóng)村流向城市，使流出地的宅基地長(zhǎng)期閑置；有的家庭父母有宅基地，子女也有宅基地，而實(shí)際卻生活在一起，空閑了宅基地；有的在城里購(gòu)買(mǎi)了房產(chǎn)居住，而戶口依舊在農(nóng)村，同樣出現(xiàn)了空置的宅基地。因此在這些地區(qū)大量出現(xiàn)“空心村”。隨著我國(guó)城市化措施的出臺(tái)，尤其是城市戶籍制度改革的加快和深入推進(jìn)，農(nóng)村空閑宅基地將變?yōu)闈撛诘氖袌?chǎng)供給。據(jù)我國(guó)城市化進(jìn)程的分析資料估計(jì)：今后20年全國(guó)每年有1200多萬(wàn)農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。而以目前我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地153m2計(jì)算，每年將均有18.36萬(wàn) hm2的農(nóng)村宅基地可能閑置不用。

（三）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)的發(fā)展

城市居民到農(nóng)村從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，或退休返鄉(xiāng)生活等，既可以為農(nóng)村帶來(lái)急需的資金、技術(shù)，還可以引入先進(jìn)的知識(shí)、觀念，對(duì)改變農(nóng)村面貌的積極作用是毋庸置疑的。目前，有的農(nóng)村已把吸引城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村作為招商引資的重要方式，因此，完全阻止其購(gòu)買(mǎi)宅基地，不盡合理。而一旦國(guó)家政策有條件地允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)宅基地，則不僅促進(jìn)宅基地的流轉(zhuǎn)，也會(huì)促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)的發(fā)展。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

（一）目前宅基地使用權(quán)自主流轉(zhuǎn)的方式、途徑

1、出租。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的大力推進(jìn)，農(nóng)村耕地逐步減少，加之農(nóng)地的收益甚微，許多農(nóng)民將自己住房的一部分用來(lái)出租以獲取租金，承租人將其作為住宅、辦公、倉(cāng)庫(kù)或其它經(jīng)營(yíng)服務(wù)場(chǎng)所。這樣，農(nóng)民在出租房屋的同時(shí)也出租了宅基地使用權(quán)，承租人在居住的同時(shí)也獲得了土地使用權(quán)。目前，除一些經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)外，此類(lèi)流轉(zhuǎn)形式幾乎遍及城鄉(xiāng)結(jié)合部、都市村莊、縣城和中心集鎮(zhèn)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較為活躍的地區(qū)。如西安市南郊高校聚集

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區(qū)，租金已成為農(nóng)民現(xiàn)金收入的主要來(lái)源之一。出租房屋已成為目前最為普遍的一種流轉(zhuǎn)方式。

2、買(mǎi)賣(mài)。近年來(lái)，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員在取得一定的經(jīng)濟(jì)收入后在城市購(gòu)買(mǎi)商品房而將原農(nóng)村住宅連同宅基地出售給他人居??；農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后留下的房屋和因婚喪嫁娶一戶有多處而又長(zhǎng)期閑置的房屋等都會(huì)進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)。即讓渡宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。根據(jù)“房地一致”的原則，由于房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)厥褂脵?quán)也因此而轉(zhuǎn)移。此外，在城市新區(qū)建設(shè)熱浪的沖擊下，一些有遠(yuǎn)見(jiàn)的農(nóng)民或經(jīng)營(yíng)者在城市近郊可能發(fā)展為新區(qū)的地段買(mǎi)下部分宅基地，而在新區(qū)建成后將其高價(jià)出售也成為宅基地使用權(quán)買(mǎi)賣(mài)的一種新走勢(shì)。

若允許農(nóng)村宅基地和住房流轉(zhuǎn)，對(duì)于留在本地務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，通過(guò)出租多余住房，可獲得相對(duì)穩(wěn)定的收入；對(duì)于異地承包、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)或租賃當(dāng)?shù)剞r(nóng)房，降低生產(chǎn)成本。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，一方面可通過(guò)出售或出租住房，增加一條融資渠道，所獲得的宅基地收益可以成為農(nóng)民進(jìn)城的資本，也使這種轉(zhuǎn)移更為徹底，加速城市化進(jìn)程；另一方面，在城郊結(jié)合部租賃廉價(jià)的農(nóng)民房屋，打工的農(nóng)民可以降低城市務(wù)工生活成本。

（二）流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀引發(fā)的實(shí)際問(wèn)題

1、盡管?chē)?guó)家對(duì)宅基地的管理實(shí)行嚴(yán)格的審批制，但在宅基地的審批過(guò)程中，擅自多批宅基地給村民的現(xiàn)象嚴(yán)重，政府無(wú)法宏觀調(diào)控，導(dǎo)致宅基地的管理嚴(yán)重失衡。許多地方一戶多宅、超面積住房、違法占地建房等現(xiàn)象非常普遍，這不僅干擾了國(guó)家對(duì)宅基地的正常管理，而且嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。

2、長(zhǎng)時(shí)間私自轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)存在社會(huì)隱患，造成管理混亂。由于暗箱轉(zhuǎn)讓?zhuān)?gòu)買(mǎi)農(nóng)民宅基地的居民與出讓宅基地使用權(quán)的農(nóng)民之間往往僅憑一紙轉(zhuǎn)讓協(xié)議就決定了宅基地的轉(zhuǎn)讓?zhuān)嚓P(guān)部門(mén)卻無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的制止，只能聽(tīng)之任之。其結(jié)果，一是村集體組織無(wú)法知道本村宅基地的實(shí)際使用人是誰(shuí)，造成管理混亂。二是由于農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的原始取得是無(wú)償?shù)?，相?duì)價(jià)格低廉，有較大的市場(chǎng)價(jià)值空間，再加上轉(zhuǎn)讓是暗箱進(jìn)行的，無(wú)須進(jìn)行登記，無(wú)須交納相關(guān)費(fèi)用，給炒作宅基地使用權(quán)的人以可乘之機(jī)。三是農(nóng)村集體組織的宅基

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地使用權(quán)實(shí)際已經(jīng)流失，而與法律規(guī)定相悖的這一社會(huì)事實(shí)，將長(zhǎng)時(shí)間存在。

3、由于缺乏宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)范，尤其是宅基地使用權(quán)的登記制度，實(shí)踐中轉(zhuǎn)讓方與受讓方的權(quán)利義務(wù)不清，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的法律糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛不斷，交易安全得不到保障。有些農(nóng)民在出讓宅基地使用權(quán)后，遇到征地、拆遷等情況，想收回宅基地使用權(quán)，但購(gòu)買(mǎi)方已付清錢(qián)款，且投入相當(dāng)資金重修或建房，拒絕接受，于是引發(fā)糾紛，甚至打官司；有些賣(mài)掉自己宅基地上房屋的農(nóng)民在城里生活困難，鬧回村里要求重新批地；還有些勢(shì)力強(qiáng)大的村強(qiáng)行收回已被村民賣(mài)掉的宅基地，買(mǎi)方財(cái)?shù)貎煽?。此?lèi)強(qiáng)制騰退、返還財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行案件，由于關(guān)乎當(dāng)事人的切身利益，且往往數(shù)額較大，法院在執(zhí)行中存在相當(dāng)大的難度，有的案子反反復(fù)復(fù)執(zhí)行了幾年，還是執(zhí)行不了，消耗了大量的司法資源，還容易導(dǎo)致矛盾激化，影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

四、促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化的對(duì)策及建議 就目前不規(guī)范的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來(lái)看,為了保障我國(guó)土地資源的可持續(xù)發(fā)展,切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益,提高宅基地的配置效率和集約利用程度,就必須探索與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村宅基地管理和有償流轉(zhuǎn)的相關(guān)對(duì)策。

（一）提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的思想認(rèn)識(shí) 如今城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民在進(jìn)行其房產(chǎn)交易的同時(shí),他們并不知道自己的宅基地也隨著在交易,只認(rèn)為這樣可以增加自己的收入。這是因?yàn)檗r(nóng)民是典型的“經(jīng)濟(jì)人”,追求的是經(jīng)濟(jì)利益最大化,所以其行為方式往往受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),這也是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)如此混亂的重要原因之一。因此,要加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí),加大宣傳力度,讓農(nóng)民深刻認(rèn)識(shí)到“房地一體主義”這一基本原則以及其他土地(流轉(zhuǎn))常識(shí)。(二）建立宅基地使用權(quán)有償、有期限制度

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高,我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)無(wú)償、無(wú)期限使用制度日益暴露出弊端。如果再貫徹?zé)o償、無(wú)期限制度勢(shì)必影響宅基地資源的合理分配,造成宅基地資源的緊張,進(jìn)而占用耕地。所以 ,應(yīng)參照城市國(guó)有土地有償使用制度，實(shí)行宅基地有償使用制度。對(duì)農(nóng)村居民取得宅基地象征性的收取費(fèi)用，對(duì)宅基地的閑置和浪費(fèi)，收取較高費(fèi)用。另外，他物權(quán)的存在都是有期限的。

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參照城市住宅用地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定,宅基地使用權(quán)的期限也應(yīng)規(guī)定為70年 ,自農(nóng)民申請(qǐng)宅基地獲得批準(zhǔn)之日起算，期間屆滿的,自動(dòng)續(xù)期。

（三）盡快著手和加強(qiáng)宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作, 完善宅基地使用權(quán)登記制度，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)明晰是流轉(zhuǎn)的前提。應(yīng)加強(qiáng)宅基地的登記工作,依法確定宅基地的權(quán)屬范圍,明晰宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體,保障交易的安全性,做好流轉(zhuǎn)的管理，不斷完善宅基地使用權(quán)登記制度。我國(guó)《物權(quán)法 》第十條規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)登記,由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！钡谑臈l規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀?，自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記薄時(shí)發(fā)生效力。”第一百五十五條規(guī)定:“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷(xiāo)登記?！睆囊陨弦?guī)定可以看出 ,我國(guó)對(duì)宅基地使用權(quán)實(shí)行的是登記生效主義，并且未區(qū)分城市和農(nóng)村,應(yīng)是城鄉(xiāng)一體化登記制度。所以，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)登記的規(guī)范化建設(shè)。對(duì)宅基地閑置、浪費(fèi)問(wèn)題，針對(duì)不同情況，可以采取在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的予以登記發(fā)證，對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)部分，要求繳納資源占用費(fèi)，采取限期拆除等措施。

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第五篇：安徽農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查分析

安徽農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查分析近年來(lái)，農(nóng)村承包地的拋荒、閑置和流轉(zhuǎn)已成為一個(gè)日益引起關(guān)注的問(wèn)題。這主要是由于土地的第二輪承包所導(dǎo)致的。本文以同時(shí)進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)（安徽省蕪湖縣）和農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的安徽省為案例，可以為研究其它地區(qū)農(nóng)村的類(lèi)似問(wèn)題提供一個(gè)觀察窗口。據(jù)筆者在安徽省的調(diào)查，至2002年上半年，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)超過(guò)280萬(wàn)畝（不包括“四荒”地的招標(biāo)、拍賣(mài)流轉(zhuǎn)），占全省耕地面積的4.5%以上[1]。流轉(zhuǎn)的主要形式有這樣5種：

第一，代耕。這是指暫時(shí)無(wú)力或不愿經(jīng)營(yíng)承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時(shí)把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時(shí)間、條件一般由雙方口頭約定（在許多地方，轉(zhuǎn)包者都要求代耕方負(fù)擔(dān)稅費(fèi)）。這種形式因?yàn)楹?jiǎn)單明了、手續(xù)簡(jiǎn)便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽省以此種方式流轉(zhuǎn)的土地約120萬(wàn)畝，占全省土地流轉(zhuǎn)總面積的42%。[2]

第二，換耕。指單個(gè)或部份承包戶主動(dòng)或在村委會(huì)指導(dǎo)下與本村其它承包戶自愿調(diào)整地塊，使承包地連片集中的行為。據(jù)初步調(diào)查，安徽全省約20萬(wàn)畝，其中，六安市4.2萬(wàn)畝，巢湖市1.4萬(wàn)畝。個(gè)別地方換耕的面積甚至占到土地流轉(zhuǎn)總面積的20%至30%。

互換本身是一種流轉(zhuǎn)形式，又對(duì)其它形式的流轉(zhuǎn)起推動(dòng)作用，且有利于土地的連片集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。最近頒布的《農(nóng)村土地承包法》也肯定這種土地流轉(zhuǎn)方式。[4]

第三，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓。早在1996年底，安徽省政府農(nóng)村經(jīng)濟(jì)辦公室就制定了“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法（試行）”，承認(rèn)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等4種形式。

其中轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓這兩種流轉(zhuǎn)形式操作比較規(guī)范，以此種方式流轉(zhuǎn)土地的主體一方是農(nóng)戶或村委會(huì)，農(nóng)戶和集體的權(quán)利能得到尊重和保障。按照《農(nóng)村土地承包法》和安徽省的有關(guān)規(guī)定，以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地的應(yīng)簽訂書(shū)面合同，但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少地方土地的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓簽約率不高，以后引起糾紛可能比較難處理。

第四，出租、反租倒包。出租是指農(nóng)民或集體組織將土地的使用權(quán)有償讓與他人的行為。反租倒包是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織先從農(nóng)戶或集體組織那里租賃土地，然后轉(zhuǎn)租并從中謀利的行為。這本來(lái)是兩種不同的形式，但在實(shí)踐中往往把兩者混為一談。筆者在調(diào)查中了解到，以此種方式流轉(zhuǎn)的土地，大多數(shù)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動(dòng)或直接干預(yù)下進(jìn)行的，有不少地方成立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為主任的“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，直接參與土地流轉(zhuǎn)工作，有的還以各種名義參與租賃費(fèi)的分配或獲得“倒包”中的差價(jià)。

第五，公司+農(nóng)戶。指大的涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織的支持下，與農(nóng)戶直接簽訂合同，租賃大量連片土地從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，出租土地的農(nóng)民可以在企業(yè)上班。這實(shí)際上也是第三種流轉(zhuǎn)方式中的一個(gè)特例，農(nóng)民在獲得租金收入的同時(shí)，還可實(shí)現(xiàn)不離鄉(xiāng)就業(yè)。這種現(xiàn)象大多發(fā)生在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高、龍頭企業(yè)實(shí)力較強(qiáng)的地方。

盡管中央政府三令五申，要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償、規(guī)范進(jìn)行，但在利益的驅(qū)使下，許多基層組織越俎代庖，操縱控制土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)，有的地方甚至動(dòng)用警力，威逼農(nóng)民就范。在一些地方，土地糾紛已取代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題成為農(nóng)村社會(huì)群體抗?fàn)幨录闹饕?。?wèn)題突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先是逼民流轉(zhuǎn)。按現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村土地歸集體所有，土地發(fā)包方是村民委員會(huì)，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運(yùn)用行政權(quán)力硬性強(qiáng)迫農(nóng)民參加土地流轉(zhuǎn)。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮(zhèn)黃渠村村民正準(zhǔn)備栽秧，村委會(huì)突然通告大家不要干了，因?yàn)榈咎镆驯绘?zhèn)里租給了“太湖國(guó)家旅游度假區(qū)”，每畝地年租金為560元（含代交農(nóng)業(yè)稅60元），租期為25年。在村民的反對(duì)下，租金有所提高，但村民仍不答應(yīng)。鎮(zhèn)政府為了達(dá)到目的，2003年12月初派人到村小學(xué)，聲稱如果家長(zhǎng)不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學(xué)。過(guò)了幾天，鎮(zhèn)村兩級(jí)又出動(dòng)100多人、6輛警車(chē)，帶著電棍、手銬等，強(qiáng)行把煤渣填在稻田里。為此，村民不斷到省市集體上訪。[6]

其次是基層政府及官員與民爭(zhēng)利。許多村民反映，我們并不反對(duì)土地流轉(zhuǎn)，只是土地流轉(zhuǎn)涉及到千家萬(wàn)戶的利益，但不管土地拿去干什幺，補(bǔ)償費(fèi)給多少，干部和政府都不和我們商量，而且補(bǔ)償金的一大半都到了一些單位和個(gè)人手里，實(shí)在讓人無(wú)法接受。在筆者調(diào)查過(guò)的某市，1999年以前鄉(xiāng)村兩級(jí)對(duì)流出土地的農(nóng)戶每畝僅補(bǔ)貼20至30元；2000年以后，從鄉(xiāng)村行政組織手中發(fā)包土地的售價(jià)已高達(dá)350元至500元，但給農(nóng)民的補(bǔ)償仍按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；2001年，該市范圍內(nèi)村集體通過(guò)流轉(zhuǎn)土地獲得的發(fā)包收入中只有30%左右實(shí)際補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)戶手中，有不少農(nóng)民甚至未得到一分錢(qián)的補(bǔ)償。

再次是不規(guī)范操作。中央文件明確指出：“不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)期大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地”。[7]但是一些工商企業(yè)動(dòng)輒圈地?cái)?shù)千畝、數(shù)萬(wàn)畝，一租就是50年、70年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)民土地承包期30年的期限。一旦企業(yè)垮掉，許多失地農(nóng)民就沒(méi)有了生活來(lái)源。最后是圈占土地而不開(kāi)發(fā)。許多基層政府為了追求政績(jī)，在招商引資毫無(wú)結(jié)果的情況下，自己先把地圍起來(lái)，搞“空架子”工程，致使大量土地長(zhǎng)期拋荒，勞民傷財(cái)，農(nóng)民對(duì)此反映強(qiáng)烈。

以家庭承包制為核心的農(nóng)村改革雖然推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但也遇到了一些新問(wèn)題、新矛盾。其一是農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的矛盾；其二是土地承包30年不變?cè)斐刹糠蒉r(nóng)戶對(duì)自己承包地偏頗的認(rèn)知模式和狹隘的占有觀念與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的矛盾；其三是“小而全”的家庭經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)與專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)的矛盾；其四是耕地資源稀缺與土地閑置浪費(fèi)的矛盾；其五是平均分包土地的福利保障特性與按市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的效率性的矛盾。強(qiáng)調(diào)加快土地流轉(zhuǎn)的探索，應(yīng)不斷適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，改革和完善農(nóng)村各項(xiàng)制度，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范、深入進(jìn)行，為下一步農(nóng)村全面小康建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

【注釋】

[1]參見(jiàn)《2002年安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》。

[2]根據(jù)2002年安徽省農(nóng)調(diào)隊(duì)資料整理。

[3]根據(jù)2002年安徽省農(nóng)調(diào)隊(duì)資料整理。

[4]參見(jiàn)最近出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》。

[5]參見(jiàn)安徽省1996年底出臺(tái)的“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法（試行）”。

[6]參見(jiàn)《半月談》，2003年第11期。

[7]參見(jiàn)中共中央2001年第18號(hào)文件。