第一篇：城鎮(zhèn)化背景下的農村宅基地管理制度改革

城鎮(zhèn)化背景下的農村宅基地管理制度改革

2013-9-3刁其懷來源：《中國房地產》

刁其懷 成都市房屋產權登記中心

黨的十八大報告和中央經濟工作會議都提出了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農村土地制度改革日益緊迫，而其中的農村宅基地制度改革尤為重要。當前，農村宅基地粗放利用閑置狀況嚴重，節(jié)約集約利用潛力大，在農村宅基地上做好文章，有利于突破我國城鎮(zhèn)化進程中人多地少的制約。但是在一些地方政府主導下的宅基地整理，出現(xiàn)了農民“被動上樓”、增加農民負擔等現(xiàn)象，損害了農民的利益。本文探討了當前農村宅基地管理制度存在的問題及改革方向。

一、存在的問題

1．村莊缺乏規(guī)劃，公共配套基礎設施不完善，居民點用地規(guī)模大、增長快

長期以來，我國奉行“規(guī)劃不下鄉(xiāng)”思想，村莊缺乏統(tǒng)一規(guī)劃且規(guī)劃滯后，截至2006年，全國還有75％的村莊尚未制定建設規(guī)劃。按《土地管理法》的規(guī)定，要求各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃，并規(guī)定村莊規(guī)劃應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接。但在實踐中，村莊建設規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不同步，兩者之間缺少銜接。居民點分布缺乏規(guī)劃指導和布局控制，農民建房隨意，宅基地容積率低，違章建筑多，查處難度大，居民點建設占地規(guī)模大，用地失控，增長快，浪費嚴重。同時，村莊規(guī)劃的缺失也帶來鄉(xiāng)村公共配套基礎設施的不足和鄉(xiāng)村鄉(xiāng)貌的不美觀，生活不方便、居住環(huán)境差等問題。

2．人均宅基地面積超標情況嚴重，空心村普遍，宅基地閑置問題突出，節(jié)約集約化用地水平不高

按現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，且面積不得超過規(guī)定的標準，但實際情形卻是宅基地超標十分普遍，宅基地閑置嚴重。其一，由于宅基地的福利性和取得的無償性，刺激了農民多占宅基地的沖動，多占總比少占好。其二，隨著農村經濟的發(fā)展，農村出現(xiàn)了建新房的熱潮，很多農民認為宅基地屬于自己的私產，拆老宅和祖房會影響風水，因此，農房建設過程中，建新不拆舊現(xiàn)象比較普遍，舊房空置率高，同時農房繼承等原因也使農村一

戶多宅普遍，空心村嚴重。其三，村莊規(guī)劃和宅基地管理不力，基層政府重收費、輕管理，農房建設未批先建，批少占多等現(xiàn)象也十分突出。其四，在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，很多農村人口基于各種原因外遷也造成了宅基地的大量閑置。宅基地的大量浪費閑置，說明我國宅基地利用粗放、節(jié)約集約化水平低。

3．宅基地審批退出機制不健全，缺乏可操作性

按照我國相關規(guī)定，農民取得宅基地最后的審批權限在代表縣政府行使審批權限的縣級國土部門，但在實踐中，農民獲得宅基地的關鍵卻在于鄉(xiāng)村干部。通常情況下，農民取得宅基地的程序如下：由符合條件的農民向所在的村民小組提出申請，經村民小組會議討論通過并予以公示，無異議的，將申請材料交至所在的村民委員會討論，村民會議討論通過并公示無異議的，再報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府辦事處審核，并會同村、組相關人員現(xiàn)場勘查，符合規(guī)定的再報縣級國土部門審查，審查通過的報同級人民政府批準，登記造冊，確認申請人宅基地使用權。

在上述過程中，縣級國土部門管轄范圍寬，工作任務重，不可能深入鄉(xiāng)村核實情況，只會就下級報送的申請資料作案頭審查，宅基地審批過程中，真正起關鍵作用的是在鄉(xiāng)村干部。農村是個熟人社會，鄉(xiāng)村干部對所轄范圍內的宅基地情況最為了解，而一些鄉(xiāng)村干部借此以權謀私，借地生財。其本人家庭或是與其關系好的親戚朋友就很容易取得宅基地，雖然國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規(guī)定了宅基地審批過程中不得向農民收取新增建設用地土地有償使用費，但在一些地區(qū)農村宅基地取得仍需繳納一定費用，農民只要有錢即可買地建房的現(xiàn)象也比較普遍，這既滋生了宅基地審批過程中的腐敗，也在事實上造成宅基地取得的失控。

我國1995年《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》和1998年《土地管理法》規(guī)定了宅基地收回的幾種情形，但是并未明確收回的程序和補償標準，宅基地使用人基于利己立場出發(fā)，不可能無償退出已占有的宅基地，即便這些宅基地已處于閑置狀態(tài)。因此，在中國農村，宅基地收回的情形幾乎沒有，一方面大量宅基地長期處于閑置狀態(tài)，存量宅基地盤活率極其低下；另一方面卻是宅基地供應量的不斷增加。這種現(xiàn)象顯然與國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》所規(guī)定的“城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的政策目標相違背。

4．宅基地登記發(fā)證率較高，但進展緩慢，各地發(fā)展不平衡

我國實行的是不動產登記發(fā)證制度，宅基地發(fā)證工作關涉農村千家萬戶的切身利益，也是國土部門加強宅基地管理的重要手段。我國一向比較重視宅基地登

記發(fā)證工作，1986年中共中央、國務院《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》首次要求“各地要對所有非農業(yè)用地進行登記和發(fā)證，建立健全地籍管理制度”；1989年國家土地管理局頒布的《土地登記規(guī)劃》對集體建設用地登記發(fā)證提出了具體明確要求；特別是 2008年，國土資源部出臺了《土地登記辦法》、《關于貫徹實施〈土地登記辦法〉進一步加強土地登記工作的通知》、《關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》等一系列法規(guī)文件，全力．部署推進農村宅基地登記發(fā)證工作，但各地發(fā)證進展情況卻極不平衡。當前，地方財政對宅基地登記發(fā)證工作支持力度不夠，一些地方甚至從未將該項工作列入財政預算。由于制度層面取消了宅基地登記發(fā)證收費，而宅基地登記收費往往是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土管理所的主要工作經費來源，因此，基層國土管理部門從事此項工作的人員不多，工作主動性差，一些地方的宅基地登記發(fā)證工作幾乎處于停滯狀態(tài)。

5．新農村建設中，盲目推行農民住宅的公寓化，侵害農民宅基地權利現(xiàn)象十分嚴重

當前，我國正在著力推動城鎮(zhèn)化進程，加快城鄉(xiāng)一體化步伐，但是很多地方并未真正理解城鎮(zhèn)化的內涵，認為城鎮(zhèn)化就是農村向城市看齊，于是在農村大拆大建，盲目推行農民住宅的公寓化，農民集中居住、“被上樓”現(xiàn)象嚴重。如此雖然帶來了宅基地容積率的增加，宅基地節(jié)約集約利用化水平提高，但也使農村失去了應有的居住特色，增加了農民生活的成本，給農民生活帶來諸多不方便。

特別是一些地方政府及開發(fā)商打著以舊村改造和村莊整治為內容的新型城鎮(zhèn)化幌子，直接侵害農民宅基地權利。第一，以“新村建設”名義，通過舊村改造和村莊整治增加建設用地指標，減少或平調農民宅基地。由于我國實行建設用地指標管理制度，建設用地指標主要用于大中城市的建設，縣級城市建設用地指標不足，而農民的宅基地作為存量建設用地，通過各種方式對宅基地進行整理，既可增加建設用地數量，也避開了建設用地的指標管理。因此，很多地方政府就在農民的宅基地上打主意，而通過整理出來的建設用地往往挪作他用，并未用于新農村建設，農民也并未得到實惠。第二，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層地方政府與開發(fā)商聯(lián)手在宅基地上開發(fā)“小產權房”?！靶‘a權房”的開發(fā)建設似乎對農民、開發(fā)商和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層政府三方都是有利的事，一方面，農民分享了土地的增值收益，搬進了新居；另一方面，開發(fā)商節(jié)約了開發(fā)成本，獲取了開發(fā)利潤；再一方面，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層政府獲取了土地出讓收益，同時農村面貌也得以改觀。但這是一種短視行為，從長遠來看，農民集中居住“集體上樓”后，作為農民個體的宅基地使用權變得模糊起來，因為農民只能分攤小區(qū)土地的一部分，至于此部分在哪里卻并不明確。第三，以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”名義，將農民的宅基地國有化。近年來，隨著城市化的快速發(fā)展，一些經濟發(fā)達地區(qū)，其規(guī)劃區(qū)內的建設用地日益緊張、嚴重不足，于是

這些地區(qū)的政府就通過縣改市、市改區(qū)等行政區(qū)劃調整，及村委會改居委會、村民變居民的方式，將農民的宅基地變?yōu)橐?guī)劃區(qū)內的國有土地。

二、改革方向

1．加強宅基地規(guī)劃管理

加強宅基地規(guī)劃管理，按照新農村建設要求，逐步禁止零星建房行為，適時推進農民住宅建設向中心村及小城鎮(zhèn)聚集，根據社會經濟發(fā)展水平，對農村居民點數量和用地規(guī)模進行合理預測，要抓緊制定和完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和村莊建設規(guī)劃，各地財政應安排專項資金用于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃的編制工作，嚴格控制宅基地數量規(guī)模，合理布局農村居民點，防止村莊建設盲目擴張，通過村莊規(guī)劃，使城鄉(xiāng)存量建設用地合理安排、統(tǒng)籌兼顧、優(yōu)化利用。加強對村莊建設的引導，村莊建設要因地制宜，分類指導，體現(xiàn)鄉(xiāng)村風貌、農村特色，切忌千篇一律，同時，加強公共配套基礎設施建設，注重生態(tài)環(huán)境保護，方便群眾生活，提升生活質量。

各地應根據本地經濟發(fā)展水平，有針對性的推進農民住宅公寓化、城鎮(zhèn)集中和中心村建設。對于第二、第三產業(yè)發(fā)達的縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)范圍內的村莊，可以推行農民住宅公寓化。對于經濟比較發(fā)達城鎮(zhèn)周邊的自然村，可納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，逐步向城鎮(zhèn)集中。對于零星的、未能成片的住宅區(qū)及選址不在鎮(zhèn)中心區(qū)的區(qū)域，則不宜推行農民住宅公寓化。對于遠離城鎮(zhèn)、以農業(yè)生產為主的經濟欠發(fā)達村莊，則不宜推行農民住宅的公寓化，應按照有利生產、方便生活的原則，建設中心村。宅基地規(guī)劃管理要從實際出發(fā)，防止大拆大建，穩(wěn)步推進村莊治理。

2．加強宅基地用途管制

土地規(guī)劃管理是用途管制的基礎，我國 1998年《土地管理法》首次確立了土地用途管制，根據《土地管理法》第43條、第59條、第62條的規(guī)定，宅基地被嚴格限定于農民住宅建設，按照質量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會聯(lián)合發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB／ T21010-2007)國家標準，宅基地屬于住宅用地，代碼為072。目前，我國農村農民對宅基地的用途管制還不甚明了。宅基地雖然作為集體建設用地的一種，但它與一般的集體建設用地仍有所區(qū)別，一般集體建設用地的利用以體現(xiàn)土地的經濟屬性為重，注重高效、集約，發(fā)揮土地的資本功能，而宅基地的設計基本目標是居有其屋，解決廣大農民的居住問題。目前，我國總人口中農村人口占到了60％左右，解決好他們的居住問題，也就維護農村社會的穩(wěn)定，因此宅基地的用途管制還需加強，監(jiān)管機制仍需完善。

3．大力推進宅基地的節(jié)約集約化利用水平

當前，“空心村”、住房空置、一戶多宅、宅基地閑置等已成為宅基地管理中的突出問題，影響到了農村集體建設用地的節(jié)約集約化利用水平，要改變農村宅基地粗放管理模式，因地制宜組織開展宅基地使用情況的調查清理工作。通過行政和經濟手段加大對閑置宅基地的整理工作，建立激勵加約束的宅基地退出機制，對于通過非法手段多占宅基地而致宅基地閑置的，政府可以通過強制行政手段讓其退出，對于通過合法手段取得宅基地產生閑置的，可通過經濟杠桿予以調節(jié)，如對當事人退出宅基地的予以合理補償，對于當事人超標部分的宅基地實行有償使用，增加其保有的成本。加大宅基地整理、復耕及置換等工作，推動農民退出宅基地，通過整理挖潛，采取舊村改造，可以解決未來用地需求。

嚴格實行建新拆舊政策，對于新建住房的，應要求申請人先行退出宅基地。要加強宣傳，正確引導，糾正農民建房相互攀比觀念，從嚴控制宅基地增量，盤活現(xiàn)有宅基地存量，農民新建住宅的，要充分利用村內老宅基地、空閑宅基地及廢棄地等。加強宅基地審批工作，防止村莊盲目向外擴展，對各村人口的增長情況進行統(tǒng)計，根據人口增長統(tǒng)計情況下達與之相適應宅基地計劃指標，村集體與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土管部門要協(xié)同會商，合理分配，同時要合理規(guī)劃農村居民點布局和宅基地容積率，避免土地浪費。

4．建立農村宅基地退出機制

針對我國農村宅基地退出機制缺失所導致的宅基地長期處于增量供應和存量盤活低等現(xiàn)象，應當建立宅基地退出獎勵制度，對于合法取得的宅基地，農民主動退出的應當給予合理補償，補償標準可以現(xiàn)有宅基地估價后所能置換到的集中居住區(qū)的住房為參照，使得農民失去宅基地后，仍可以補償款取得相應的住房保障，另外，還要加大力度建立農村住房保障體系，為農民退出宅基地提供動力。同時，考慮到農村宅基地和城市經濟適用房的相似性，都是針對低收人群體的住房保障，因此，可引入城市經濟適用房產權回購制度，建立農村宅基地回購制度，由政府收購符合流轉條件的宅基地，再由政府將其出售給符合一定條件的受讓人。

5．切實保護農民對宅基地的合法權益

按照現(xiàn)行法律，農村集體可以為了公共目的收回農民的宅基地，并給予“合適”的補償，但該“合適”的補償標準卻并未明確界定，由此給農村宅基地的補

償帶來了很大的隨意性，如果對拆遷房屋按照《土地管理法》中規(guī)定的地上附著物給予補償，那么與臨近國有土地上房屋的補償標準相比，明顯偏低。在城市房屋拆遷過程中，主要適用《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，補償依據一般根據城市房屋所在的區(qū)位、用途和建筑面積予以確定，補償數額較為合理。而農村房屋拆遷適用《土地管理法》，該法規(guī)定較為籠統(tǒng)，還沒有完善的法律法規(guī)對農村房屋拆遷補償進行規(guī)制，這顯然不利于保護農民的利益，在實踐中，農民的補償數額是非常低的。因此，要對宅基地拆遷補償作出明確規(guī)定，提高補償標準。

《物權法》第42條規(guī)定，為了公共利益的需要，可以征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費等相關費用。但何為公共利益卻并不明確，時有打著公共利益的名義強征農民土地的事宜見諸報端，因此，必須對何為公共利益進行界定。

防止一些地方政府以“村改居”等名義，擅自將宅基地轉為國有用地，即便要轉為國有的，應該履行法定的征收程序，并經宅基地權利人的同意，嚴禁強拆，要依法保障農民對宅基地的權利不受侵害。要完善基層民主治理機構，加強村民自治，充分發(fā)揮村民自治組織在宅基地分配、使用、監(jiān)管和收回中的知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權。在農房搬遷、置換、集中居住等方面，要充分尊重農民的意愿，不搞強制性安排。

當前，宅基地登記發(fā)證率逐步提高，但宅基地上房屋登記率卻偏低，很多地方都沒開展農房登記工作，農房管理相對薄弱，農房登記的缺失也損害了農民的利益。這在征地拆遷中表現(xiàn)最為明顯，大多數農民不能提供農房登記的權屬證明，因此導致對宅基地上農房的補償往往按地上附著物補償，價格很低，應當加強農房的登記工作，通過登記制度保護農民對宅基地上房屋的合法所有權權益。

第二篇：宅基地制度改革

農村宅基地制度改革

一、宅基地制度改革的主要內容和原則底線

中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》，強調要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農民權益。推進農村宅基地制度改革試點，是推進土地要素市場化配置改革重要探索，對于補齊農村土地制度短板，完善鄉(xiāng)村振興“四梁八柱”的政策體系具有重要意義。

二、宅基地制度改革的必要性

（一）有助于解決宅基地閑置浪費，土地利用效率不高的問題。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，大量農村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)轉移。40多年來，在我國農村人口數量減少約2.39億的情況下，宅基地面積卻累計增加超過3000萬畝，農村宅基地閑置浪費現(xiàn)象十分嚴重。造成這種局面的原因主要在于原有的宅基地制度有待改革。根據現(xiàn)有法律規(guī)定和政策，宅基地由集體成員無償取得，一戶一宅，但不允許轉讓和買賣，甚至所在集體也不具備有償收回農民宅基地使用權的機制。在這種情況下，一方面農村新增戶需要新增宅基地，另一方面已經進城農民的閑置宅基地又不能通過市場途徑流轉和重新配置，容易導致宅基地總量增加與閑置浪費并存。農村宅基地制度改革正是在堅持土地集體所有、保障農戶資格的前提下，引入了市場機制，放活宅基地使用權流轉，從而可以大大提高土地使用效率，遏制宅基地閑置浪費現(xiàn)象。

（二）有助于吸引鄉(xiāng)村建設資金，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

長期以來，我國農村建設資金缺乏的問題相對突出。由于宅基地和閑置農房均不允許向外開放，農村缺乏吸引城市資金下鄉(xiāng)的載體，鄉(xiāng)村建設資金池有出無進，資金要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動的局面無法形成。農村宅基地制度改革正是致力于構建一套開放、共享、公平的宅基地使用權流轉交易制度，釋放出農村宅基地和農村房屋資源的價值，并吸引外部資本投入農村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時，宅基地交易雙方參照城鎮(zhèn)房屋和土地流轉交易的稅費征收辦法向國家繳納的稅費，可用于充實農村集體建設資金，也為宅基地集體所有權找到了實現(xiàn)形式。

（三）有助于實現(xiàn)農民財產權利，加快農業(yè)轉移人口市民化。

對于農民而言，住房是其重要的財產。根據現(xiàn)有法律規(guī)定和政策，宅基地自發(fā)入市雖然給農民帶來財產性收入的同時，確實也解決了部分進城人口的居住問題，但是還存在不少制度障礙。農村宅基地制度改革正是通過放活宅基地和農宅使用權交易，為農民打開了獲得財產性收入的大門。尤其是對于已經在城市就業(yè)，急需定居資金的農業(yè)轉移人口來說，財產性收入的獲得為他們提供了實現(xiàn)市民化的物質基礎。

（四）推進農村宅基地制度改革，是深化農村土地制度改革、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，也是貫徹落實習近平總書記關于“三農”工作重要論述精神的具體體現(xiàn)。

在農業(yè)農村現(xiàn)代化的發(fā)展道路上，必須堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持審慎與創(chuàng)新并重，不斷將宅基地制度改革向縱深推進。

三、農村宅基地使用主要存在的問題

一是農村宅基地“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍，基于“集體土地不占白不占、你占我也占”等思想根深蒂固，很多農戶都自發(fā)占領多處宅基地；

另一方面，由于基層管理的局限，使一些本應該收回的宅基地無法收回，從而進一步加劇了宅基地一戶多宅的現(xiàn)象。

二是農戶建房面積大，嚴重超標。

囿于“房子大光宗耀祖”等陳舊觀念及相互攀比心理影響，有些村民建房嚴重超過了縣宅基地建設面積標準。

三是村莊缺乏規(guī)劃，房屋布局較散亂。

長期以來，農村住房建設缺乏科學的規(guī)劃與管理，絕大部分村莊沒有編制村莊規(guī)劃，致使村民建房選址隨意性很大，房屋布局散亂，朝向雜亂無章。

四是閑置房屋多，村莊空心化嚴重。

農村人口大量外出就業(yè)及村民建新不

拆舊，致使閑置破敗的房屋或散布各處或集中連片，加劇村莊空心化程度。

五是違規(guī)建房多。

宅基地審批意識不強，使違規(guī)建房現(xiàn)象嚴重。

六是私下流轉現(xiàn)象普遍。

由于宅基地管理制度滯后，加之村民普遍認為宅基地是祖業(yè)是私有財產，使得房屋和宅基地私下流轉現(xiàn)象普遍。

四、龍港市主要做法

（一）政策支持機制：宅改的制度保障。被列為宅基地改革試點之一，為該市宅基地改革提供了契機。龍港市緊緊圍繞中央所定的“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的宅基地制度改革總目標和“兩完善兩探索”的改革任務來推行宅基地制度改革。宅基地制度改革是一項鄉(xiāng)村治理改革，也是一項國家治理工作，宅基地制度改革的推行離不開政策的支持。這表現(xiàn)在在市人民政府的統(tǒng)一領導下成立宅基地試點改革工作領導小組，領導和統(tǒng)籌全市宅基地制度改革。在市人民政府的領導下，結合本市實際情況制定具體的政策制度。如出臺了一項綜合性指導文件—《龍港市農村宅基地制度改革試點實施方案》，其內容包括“指導思想、基本原則、工作目標、工作任務、工作步驟、工作措施”六個部分。圍繞宅改的目標，出臺23項配套文件、3項組織管理制度和一系列工作指南等配套文件，這些為宅基地制度改革順利進行提供了政策支持。

五、寫在開篇（為何要進行宅基地制度改革）

農村改革的目的是活村富民。中國農村最重要、最龐大的資本存量，就是“三塊地”，即農地、宅基地和集體建設用地。在新的發(fā)展階段，深化農業(yè)供給側結構性改革，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)揮農村在國內大循環(huán)的能動性作用，關鍵是以盤活農村“三塊地”為支點，撬動和動員社會投資并優(yōu)化生產要素的市場化配置，推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村經濟業(yè)態(tài)，由此挖掘和釋放農村土地的制度紅利，重構新型工農城鄉(xiāng)關系并著力拓展農民的增收空間。

無疑，農村宅基地制度是我國最具特色也是備受關注的制度安排。正因為如此，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二0三五年遠景目標的建議》強調要積極探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現(xiàn)形式。保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓。

六、宅基地制度改革的未來方向

進一步探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現(xiàn)形式，在維護集體所有權、厘清農戶資格權的基礎上，盤活宅基地使用權。重點在于：

一是“三權分置”。

推進農村宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”，關鍵在于維護所有權的基礎上厘清資格權。我國2007年實施的《物權法》規(guī)定：“農民集體所有的動產不動產歸本集體成員集體所有”。2021年實施的《民法典》作出了同樣的規(guī)定。根據《物權法》和《民法典》的這一規(guī)定，農民集體所有的動產和不動產的所有權主體，既不是集體經濟組織，不是村民委員會，也不是全體村民，而是本集體經濟組織的成員集體。從產權運作的層面來說，維護農村宅基地集體所有權的核心，不是要形成凌駕于成員之上的“集體”，而是要形成成員之外的排他。因此，明晰農村宅基地的財產歸屬，必須把集體經濟組織的成員權或資格權界定清楚，這樣才能把集體所有權真正落到實處，解決所有權主體虛置模糊的問題。

二是產權開放。

農地承包經營權的“三權分置”不僅誘導了農地的流轉與規(guī)模經營，而且打破村莊社區(qū)的封閉格局，在產權開發(fā)中引入社會資本，形成了多樣化的新型經營主體。同樣，宅基地的“三權分置”也必將促導農村社區(qū)的產權開放。宅基地的集體所有權決定了農戶的資格權，資格權則決定了農戶的使用權。如果說資格權是封閉的，那么使用權則是可開放的。沒有開放不僅難以生成價格與競爭性市場，而且難以促進村莊的人口流動尤其是有能力經營主體的進入?？赡艿那朗牵环矫嫱ㄟ^對村莊宅基地特別是“空心村”的整治，進行適當的搬遷與集中，利用耕地占補平衡及其區(qū)域性的建設用地指標交易，盤活土地資源；另一方面支持村集體或經濟合作社以出租、入股、合作等多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置農房。

三是撬動盤活。

盤活宅基地使用權，是進一步促進城鄉(xiāng)要素有序流動，增加農民財產性收入的重要渠道。一方面，應該穩(wěn)妥推進農民住房與宅基地財產權的抵押、擔保與轉讓，激活農村金融，將產業(yè)振興與生態(tài)宜居目標結合起來、推進一二三產業(yè)融合發(fā)展，從而發(fā)揮土地制度在美麗鄉(xiāng)村建設中的基礎性作用;另一方面，利用財政資金進行宅基地的置換、整理與修復，由此撬動和放大社會資本的注入，使農民閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農業(yè)觀光、民俗體閑、文化體驗以及養(yǎng)老、文化、教育等產業(yè)的有效載體。其中，可通過股份合作的方式開發(fā)古村落、民俗村、體閑農莊等，打造新的產業(yè)鏈；發(fā)展共享房屋、共享庭院、共享村落等共享經濟形式，打造鄉(xiāng)村振興新業(yè)態(tài)。

應該強調，開放與盤活產權，必須充分尊重農民意愿，切實保護農民的合法權益，守住“農民利益不受損”的底線，在此基礎上將改革推向深入，從而為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。因此，學界有必要對農村宅基地制度改革給予持續(xù)的關注。

七、改革背景

我國現(xiàn)行的農村宅基地制度來源于土地制度改革實踐，是在對實踐經驗總結提升基礎上進行的制度設計。多年來，農村宅基地制度不斷調整完善，己形成一套具有中國特色的制度體系，有效保障了農民“居者有其屋”，對于農村社會穩(wěn)定起到了重要作用。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷深入，現(xiàn)行宅基地制度也暴露出一系列問題。從2015年開始，中央加緊部署包括宅基地制度在內的一系列土地制度改革，2019年新修訂的土地管理法把地方的最新實踐上升為法律規(guī)范，標志著改革進入新階段。站在新的起點上，梳理我國宅基地制度的政策演變脈絡，把握宅基地制度的現(xiàn)狀和特征，歸納試點探索的突破與制約，對于深入推進宅基地制度改革具有重要意義。

八、宅基地制度改革的發(fā)展歷程

新中國成立至今，我國農村宅基地制度經歷了從私有到集體所有、從自由流轉到限制流轉的過程。此處筆者結合宅基地權屬性質、體制變革及其在土地管理體制上的要求和反應等將新中國成立以來農村宅基地制度的政策演變劃分為以下幾個階段。

（一）私人所有、自由流轉時期(1948-1961年)

新中國成立后，實行生產資料私有制，農村的宅基地和房屋等歸農民私有，農民享有充分的處置權，可以自由買賣。社會主義改造時期，通過互助組、初級社、高級社等公有制改造，農村生產資料集體化程度不斷提高，但宅基地和房屋屬于農民所有的制度沒有改變。1956年實施的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》規(guī)定社員的房屋地基不必入社。這一時期，房屋及建房用地仍保持私有財產性質，可以自由買賣、租賃、繼承，并受到法律保護。

（二）集體所有、地隨房走時期(1962-1994年)

高級社向農村人民公社過渡后，在農村實行生產資料集體所有制，農村宅基地也逐步集體化，農民的宅基地所有權演變?yōu)檎厥褂脵唷?962年，《農村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，生產隊范圍內的土地都歸生產隊所有，不準出租和買賣。社員的房屋歸社員所有，社員有買賣或者租賃房屋的權利。這一階

段，不允許宅基地單獨出租和買賣，但宅基地可以隨同房屋一并流轉。文化大革命爆發(fā)后，經濟社會建設趨于停滯，包括宅基地制度在內的農村各項制度也無明顯變化。這一時期，農村房屋可以買賣，并順帶實現(xiàn)宅基地使用權的轉移。1982年國務院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，明確規(guī)定農村宅基地使用權可以隨同房屋的買賣而轉移，但是出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。1986年《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)居民建住宅需要使用集體土地的，必須經縣級人民政府批準，首次從法律上明確城鎮(zhèn)居民可以合法申請集體土地蓋房。

改革開放后，隨著農村經濟的快速發(fā)展，農村出現(xiàn)了建房熱潮，農民建房熱衷于占好地、多占地，出現(xiàn)大量占用耕地的勢頭。為嚴格保護耕地，1990年國務院批轉了《國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》，提出選擇經濟基礎較好、耕地資源緊張的地區(qū)，有步驟地開展宅基地有償使用試點。進入90年代后，農民負擔日益加重，為此，中央不斷出臺措施減輕農民負擔。1993年中辦國辦頒布《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》，明確為減輕農民負擔取消農村宅基地有償使用費和超占費，宅基地再次實行無償使用。

（三）嚴格管理、限制交易時期(1995-2008年)

1995年施行的《擔保法》規(guī)定宅基地使用權不得抵押，標志著宅基地進入嚴格管理、限制交易時期。1998年城鎮(zhèn)住房分配體制改革后，大量城市居民下鄉(xiāng)購買農民的房屋，為控制城鎮(zhèn)居民購買農村房屋行為以順利推進城鎮(zhèn)住房制度改革，1998年修訂的《土地管理法》從法律上禁止了城鎮(zhèn)居民購買農村宅基地和房屋，并規(guī)定農村居民一戶只能擁有一處宅基地。禁止農民把住宅出售給城鎮(zhèn)居民和農村村民“一戶一宅”的規(guī)定，堵上了城市居民合法獲得農村宅基地的途徑。此后，國家出臺的一系列政策文件，如2004年的國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》以及2007年國辦《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》等，都嚴令禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地，從此，禁止城鎮(zhèn)居民購買農地成為宅基地制度改革的紅線。

（四）拓展權能、自主探索時期(2008-2014年)

新世紀以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度不斷加大，大量農村人口加速流向城市，在城市就業(yè)和購房居住，農村宅基地及房屋閑置現(xiàn)象大量出現(xiàn)，引發(fā)社會關注。，習為提高宅基地利用效率，推進人口流動與土地資源配置相匹配，國家探索放松對宅基地使用權的限制，穩(wěn)慎有序地激活包括農村土地和房屋資源在內要素市場成為改革探索的方向。2008年，黨的十七屆三中全會《決定》提出依法保障農戶宅基地用益物權。2010年，原國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》提出選擇合適地區(qū)開展宅基地有償使用試點，宅基地有償使用再次成為改革內容。2013年黨的十八屆三中全會《決定》要求改革完善農村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥開展農民住房財產權抵押試點。此后，以還權賦能為重要特征的宅基地制度改革步伐逐步加快，農民房屋和宅基地權益保護持續(xù)加強。

（五）保障權益、深化改革時期(2015年至今)

為落實十八屆三中全會要求，2014年12月中央深改組審議通過了農村土地制度三項改革的意見，系統(tǒng)謀劃推進完善宅基地權益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度和宅基地自愿有償退出機制等改革事項。2015年2月，全國人大授權在全國33個試點地區(qū)暫時調整實施有關法律法規(guī)，開展宅基地制度改革試點。2015年11月，中辦國辦印發(fā)《深化農村改革綜合性實施方案》，將探索宅基地有償使用制度、自愿有償退出機制和開展農民住房財產權抵押貸款等改革事項提上日程。2018年，中央一號文件又提出完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地“三權分置”等改革事項。經過5年的改革實踐，在總結各地試點經驗基礎上，2019年全國人大通過新修訂的《土地管理法》，對宅基地制度進行了修改：一是明確規(guī)定保障戶有所居多種實現(xiàn)形式;二是下放宅基地審批權;三是允許農民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

九、深化改革的制度建議

（一）建立健全農業(yè)農村部門和自然資源部門的分工協(xié)作機制。

在宅基地管理上，新一輪的機構改革明確將宅基地審批、監(jiān)督管理和執(zhí)法等職責劃轉農業(yè)農村主管部門，而村莊規(guī)劃、宅基地確權頒證、計劃指標管理等職責還在自然資源部門。實踐中，兩部門的職能存在一定程度的交叉以及兩部門職能都不包括的空白地帶。如何建立兩部門在宅基地管理上的有效協(xié)同機制需要認真研究，其中，信息和數據共享是健全兩部門協(xié)同機制的核心。因此，建議國家層面盡快研究建立兩部門關于宅基地管理的數據共享和協(xié)作機制。

（二）研究制定宅基地有償使用制度，實現(xiàn)試點到期后政策的平穩(wěn)過渡。

探索宅基地有償使用制度是前期改革試點的一項重要改革內容，試點地區(qū)也做了大量卓有成效的工作。如果試點工作結束后有償使用政策不能繼續(xù)執(zhí)行，前期的工作必將徒勞，而且試點地區(qū)黨委政府的公信力將會大打折扣，甚至影響宅基地管理秩序。建議在部署新一輪深化宅基地制度改革試點時將其繼續(xù)作為重要改革內容，或授權試點地區(qū)結合當地實際，研究是否繼續(xù)執(zhí)行宅基地有償使用制度以及確定收費標準。

（三）加快探索戶有所居的多種實現(xiàn)形式，完善農民住房保障方式。

如何在“三權分置”改革方向和制度框架下保障農民戶有所居的多種實現(xiàn)形式是有待繼續(xù)探索的重要問題。新修改的《土地管理法》規(guī)定，在人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農村村民意愿的基礎上，按照省級政府規(guī)定的標準保障農村居民實現(xiàn)戶有所居。這其中“規(guī)定的標準”究競是何標準有待進一步明確。實踐中，各地因地制宜探索戶有所居實現(xiàn)形式，但大多與宅基地退出、增減掛鉤、集中居住等工作配合開展，如果不與這些政策配合，戶有所居的相關政策能否獨立運行，以及資金如何籌集等問題需要進一步研究。

（四）深入探索宅基地跨集體流轉問題，盤活閑置宅基地資源。

盤活閑置宅基地資源，促進農村土地有效利用是宅基地“三權分置”改革的內在要求。而宅基地流轉是盤活閑置宅基地和住宅的主要方式，在目前單個村集體內部對宅基地需求有限的情況下，如果不能跨集體流轉，有效盤活利用就成為一句空話。從實踐情況看，試點地區(qū)探索開展了多種方式的宅基地使用權跨集體流轉機制。建議對已有的探索進行政策實施效果評估，在確保農民利益不受損的情況下，擇機部署開展下一輪試點工作，進一步驗證政策的可行性，逐步將實踐證明行之有效的做法上升為制度安排，解決宅基地合法流轉渠道不暢的問題。

十、當前宅基地制度存在的問題

（一）所有權屬功能虛化，使用權屬不清晰，農村宅基地產權功能虛化弱化

目前我國農村宅基地仍沿襲改革開放前確立的集體所有制，農民享有宅基地的使用權和房屋所有權，房屋和宅基地的所有權分屬不同的土體，導致宅基地所有權土體虛化，所有人虛位。農村宅基地上房屋轉讓受限較少，但宅基地使用

權轉讓卻限制較多，在宅基地不能真正實現(xiàn)自由流轉的前提下，農村住房市場無法真正發(fā)展起來，進而影響農民的房屋所有權的權能實現(xiàn)，導致難以實現(xiàn)真正意義上的不動產統(tǒng)一登記。因此，宅基地的所有權和房屋的所有權的割裂，使得農村宅基地的產權功能嚴重虛化弱化。

（二）權利保護制度缺失，農村宅基地用益物權不完整

雖然《物權法》確立了宅基地使用權的用益物權性質，政府也加快了農村宅基地使用權的確權發(fā)證工作，但是，房屋所有權與宅基地使用權的政策規(guī)范與法律規(guī)定仍存在著一定的沖突，具體表現(xiàn)在:一是農民的宅基地上的房屋不得向城鎮(zhèn)非農業(yè)居民出售;二是在1999年5月6日《國務院辦公廳關十加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》發(fā)布后，對城市居民購買農民住宅的不予登記;三是非本村集體經濟組織成員通過繼承房屋取得宅基地使用權的登記問題;四是農村宅基地所有權土體與本集體經組織成員身份界定問題。這就導致雖然《物權法》對農村宅基地的用益物權有原性規(guī)定，但是在具體實施上仍困難重重。

（三）規(guī)劃建設嚴重滯后，農村宅基地閑置與浪費并存，粗放使用現(xiàn)象嚴重

盡管目前已經有了村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，村莊布局規(guī)劃等，但規(guī)劃的引導作用和控制力度不夠，基層管理者未能嚴格執(zhí)行宅基地規(guī)劃，農村住宅建設用地規(guī)模失控，自然村莊環(huán)境整治困難。由十農村宅基地使用權流轉受到限制，農村宅基地不能按照市場機制進行資源配置，加之農村的鄉(xiāng)土人情社會，基層管理不到位，導致農村宅基地閑置現(xiàn)象大量存在，土地資源利用浪費嚴重，出現(xiàn)了人均宅基地面積不平衡、空心村、私搭亂建嚴重等現(xiàn)象。

（四）流轉和退出機制形同虛設，農村宅基地隱形交易與地下流轉大量發(fā)生

根據《土地管理法》的有關規(guī)定：國家鼓勵進城定居的農村居民自愿有償退出宅基地，本集體經濟組織可以與宅基地使用權人協(xié)商回購以用十滿足本集體內部的宅基地再分配，或者根據國家有關規(guī)定整理利用。但從實踐中來看，農村宅基地自愿有償退出效果不明顯，其原因有：一是村集體財力薄弱，回購資金短缺;二是農民期望值較高，退出之后宅基地流轉空間及范圍有限；三是宅基地增值收益分配機制尚不健全，缺乏具體政策支撐；四是宅基地退出后，沒有明確的配套政策保障體系，無法激發(fā)群眾退出宅基地的積極性。盡管法律明確禁止宅基地買賣，但實踐中，通過房屋買賣、以租代購等形式的隱形交易與地下流轉現(xiàn)象大量存在，給宅基地的管理造成了進一步的混亂。

十一、宅基地制度存在的問題

1.宅基地所有權難以顯化

現(xiàn)行法律對宅基地集體所有的歸屬安排已經比較清晰，當前需要解決的關鍵問題在于如何更好地落實和顯化集體所有的各項權能，主要包括處置、管理和收益等三個方面。其一，宅基地所有權歸集體所有，但集體是一個抽象概念，需要通過一定組織來執(zhí)行完成集體意志。良好的組織形態(tài)和運行機制關系著宅基地的處置、管理和收益等集體所有權能的順利實現(xiàn)?！澳壳吧袩o法律法規(guī)對集體這一概念進行界定，存在三權分置下的集體土地所有權落實風險。”f}l在宅基地改革實踐中，村民委員會、村集體經濟組織、合作社以及新型農村自治組織(一些基層農村地區(qū)因應協(xié)商民主，創(chuàng)新村民自治實現(xiàn)形式，不斷探索搭建起來的各種新型自治組織平臺，如村民理事會、鄉(xiāng)規(guī)民約評理會、村民議事會。)等各司其職，如何科學處理這些組織之間的關系，有條不紊地實施處置、管理和收益權能，是彰顯宅基地集體所有權的首要問題。其二，有償使用費收取問題。在農村宅基地改革實踐中，實施有償選位，針對超面積占用宅基地收取使用費是宅基地集約節(jié)

約治理的創(chuàng)新舉措，也是讓市場在宅基地資源配置中發(fā)揮決定性作用的重要體現(xiàn)?！皩嵺`中，我國于1990年至1993年期間，曾有過宅基地有償取得的短暫試點，但很快被叫停，為減輕農民負擔，強化宅基地使用權的居住保障功能，實踐中宅基地使用權均為無償取得。長期以來，按照“一戶一宅”為農民免費配置宅基地的制度理念已深人人心，在缺乏相應法律法規(guī)支持的情況下，長效化的有償收

費機制能否建認還有待觀察。其三，宅基地退出的補償資金從何而來?村民能否獲得公平合理的對價補償是自愿退出宅基地的重要前提。對于一些自然資源享賦比較優(yōu)越、集體經濟發(fā)展比較好的村而言，即使退出宅基地后無法快速變現(xiàn)增值，補償資金一般也能到位。但在村集體經濟組織無法解決補償資金的情況下，推進宅基地的有序退出就只能靠政府財政資金支持了。如果沒有強有力的財政支持就會導致集體經濟組織對宅基地所有權的管制弱化。最后，是通過項目帶動村莊規(guī)劃，還是村莊規(guī)劃先行;如何建認起公平合理的土地收益金分配機制;如何化解村集體與宅基地資格權人在宅基地使用權流轉收益分配中的矛盾等，這些都是農村宅基地所有權顯化必須面對的棘手問題。

2.宅基地資格權的認定及規(guī)范保護比較模糊

宅基地制度改革從“兩權”到“三權”，農戶資格權是宅基地“三權”中新創(chuàng)設的獨認權利類型，是勾連宅基地所有權和使用權的紐帶，如何科學地認知和定位宅基地資格權關系到農村宅基地制度改革的成敗。當前，關于宅基地資格權的創(chuàng)設邏輯有“成員權”和“使用權”兩種解釋路徑，即宅基地資格權直接脫胎于集體經濟組織成員權抑或直接裂變于“兩權分離”中的宅基地使用權，這兩種論證思路各有側重，對于客觀認識“宅基地資格權源自何處”具有多維度的參考價值，當然，無論哪種解釋最終都繞不開集體經濟組織成員權?！凹词故窃谡亍龣喾种谩?，宅基地使用權也是一個具有身份性質的權利，其取得和享有均以權利人具有本集體經濟組織成員身份為前提。然而，無論是理論卜抑或實踐中，關于集體經濟組織的認識依然比較模糊且存在較大爭議。一方面伴隨著農村產業(yè)融合發(fā)展，各種新的集體組織經濟形態(tài)不斷涌現(xiàn)，給集體經濟組織成員權的認定和規(guī)范帶來挑戰(zhàn);另一方面，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，因婚嫁、參軍、求學、返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)等原因導致的遷人和遷出將會頻繁發(fā)生，這些變動必然會帶來宅基地資格權的變動，但由于農村集體經濟組織的法律地位不明確，成員資格認定模糊不清，這些都制約著宅基地資格權的認定和規(guī)范保護。與此同時，關于宅基地資格權“成員身份”的認知爭議也給宅基地的退出管理和規(guī)范保護提出挑戰(zhàn)。杭州市天目山宅基地試點改革在“退得出”方面多舉措發(fā)力，包括采用“以房換地(農民公寓置換)”“以錢換地(貨幣回購)”等方式引導農村自愿有償退出閑置宅基地及農房，同時結合村莊整治收回多余宅基地。目前來看，引導農村閑置宅基地“退得出”的創(chuàng)新舉措已取得初步成效。但畢竟試點改革時間比較短，后續(xù)一些問題還沒有完全暴露出來，例如自愿退出宅基地的農戶是否意味著宅基地資格權的完全喪失，畢竟宅基地的退出并不必然導致農村集體經濟組織成員權的喪失。此外，激活宅基地的財產權價值是宅基地“三權分置”改革的重要目的，2019年新修訂的《土地管理法》不僅允許村民出賣住宅，而且允許贈與住宅，宅基地及住宅變動的方式會越來越多樣化，因贈與、析產、繼承等方式獲取住宅的主體不僅包括農村集體經濟組織成員，還會涉及到非農村集體經濟組織成員?；谡亍叭龣喾种谩钡脑O計導向，非農村集體經濟組織成員獲取宅基地使用權基本不存在法理卜的障礙，但非農村集體經濟組織成員有可能還會進一步提出獲取宅基地資格權的訴求，那么非農村集體經濟組織成員可否通過住宅贈與、析產、繼承等方式實現(xiàn)成員身份的補正?這些

問題都有待實踐的不斷探索并給出法理下的科學解答。與此同時，按照宅基地“三權分置”之規(guī)范設計，宅基地及農房使用權流轉之后，宅基地資格權依然保留，如何處理資格權人與使用權受讓人之前的權責關系亦有待界定和明確。

3.宅基地使用權規(guī)范流轉和盤活利用的市場機制及法治保障不足

堅守宅基地居住保障功能的同時，進一步凸顯宅基地的資產屬性和財產性價值，是宅基地“三權分置”改革的重要目的。宅基地財產性價值的顯化依賴于宅基地使用權的盤活利用。杭州市宅基地改革實踐在使用權的盤活方面做出了很多有益的探索，但目前來看依然面臨一些待探討解決的問題。

（1）宅基地使用權的流轉范圍。根據當前有關法律的規(guī)定，宅基地使用權只能在集體經濟組織成員內部流轉。但隨著農村產業(yè)融合、城鄉(xiāng)融合的不斷推進，局限于集體經濟組織成員內部的宅基地使用權流轉存在著市場容量不足、缺乏活力的困境。然而突破集體經濟組織內部成員之限制進行宅基地使用權流轉會產生改革“于法無據”的法律風險。2019年新修訂的《土地管理法》雖然對宅基地流轉做出了進一步規(guī)范，但也僅止于閑置宅基地及農房盤活、宅基地退出的原則性規(guī)定。長期以來基于“兩權分離”的慣性思維對宅基地使用權流轉的身份性限制顯然已經無法契合現(xiàn)實改革的需要，在總結試點實踐經驗的基礎卜對宅基地使用權的流轉范圍做出符合時宜的法律規(guī)定顯得極為迫切。

（2）宅基地使用權流轉期限。當前我國法律沒有對農民享有宅基地的期限做出限制，相對于有期限的國有土地使用權而言，農村宅基地使用權是無期限的。囿于“房地一體”的原則，在農房被繼承時，必然會發(fā)生非集體經濟組織成員占用宅基地的情況。在農村宅基地“三權分置”設計的背景下，宅基地使用權的規(guī)范利用還會面臨著期限設置的問題。在杭州天目山宅基地產權試點改革實踐中，宅基地使用權設定的最高出讓期限是20年，但實踐中很多開發(fā)公司基于農村農業(yè)長線思維的投資價值考量，往往對使用期限有更高的要求。

（3）宅基地融資功能的設計。宅基地的資產屬性和財產性價值不僅體現(xiàn)于可以合法流轉，還在于可以用于抵押擔保。但囿于當前的法律限制，杭州宅基地改革并沒有涉及宅基地使用權的融資抵押，浙江省只在義烏、樂清、瑞安、青田四地開展了試點，且困難重重。宅基地融資抵押功能的缺失嚴重影響著宅基地財產性價值的實現(xiàn)。

（4）宅基地流轉交易市場的培育和建認。由于宅基地產權制度改革時間較短且范圍受限，市場化的宅基地使用權流轉交易機制還未形成，實踐中存在較多的交易、履約法律風險。

（5）宅基地用途的規(guī)范管理。杭州的宅基地改革實踐表明，強化規(guī)劃、優(yōu)化布局是閑置宅基地盤活利用的重要基礎。村莊布局優(yōu)化后會涉及到土地的統(tǒng)籌利用問題，一方面，是否可以把結余的閑置宅基地指標轉換成集體經營性建設用地，進而更大程度地實現(xiàn)宅基地的市場價值;另一方面，在保持宅基地性質不變的情況下，閑置宅基地和農房的再利用必然涉及到土地利用形式的改變，對于這種改變應該采用什么樣的管理方式有待進一步探討。

十二、宅基地制度改革的方向

1、發(fā)揮村集體的主導作用，推進宅基地集體所有權的有效落實

宅基地集體所有權的有效落實是宅基地“三權分置”改革的邏輯起點，而實現(xiàn)有效落實之目標，化解宅基地集體所有權“虛化”“弱化”的問題，需要尊重村民自治，充分發(fā)揮村集體在宅基地管理中的主導作用。宅基地“三權分置”會賦予村集體及農民更多的宅基地利用權能，“處分和收益”權能的增加對鄉(xiāng)村治理能力提出了更高的要求，需要對村集體土地權益的實施機構和決策運行程序的提升完善作出合適的應答。從近年來杭州市宅基地制度改革實踐來看，重視村民自治，激發(fā)村民自治活力是改革順利推進的關鍵因素，但是，目前的鄉(xiāng)村治理能力與宅基地“三權分置”改革要求還存在一定差距。當前，待完善鄉(xiāng)村治理體系，坐實做強村集體經濟組織，健全農村集體經濟組織制度，促進其在宅基地開發(fā)利用中真正發(fā)揮村集體產權組織的作用。與此同時，還需要進一步健全村級土地管理議事機構，完善宅基地開發(fā)利用的民主決策、民主管理制度體系。

2、顯化宅基地農戶資格權，建構完善的確權賦能機制

“宅基地‘三權分置’不僅是土地制度的產權再造，更是重塑城鄉(xiāng)土地權益關系?！碧剿鲗嵤┱亍叭龣喾种谩?，是讓“沉睡”的宅基地得以激活和再造的重要途徑。彰顯和落實宅基地集體所有，需要明晰集體所有權的主體，確認集體所有權

享有處置、管理和收益等完整權能。厘清宅基地“三權”之間的權責關系需要做好宅基地“三權分置”的登記發(fā)證工作，確權登記是保障宅基地財產權價值發(fā)揮的重要基礎。針對宅基地“三權分置”的確權登記問題，一些地方開展了不同方式的探索，既有同時頒發(fā)宅基地使用權和資格權兩證的做法，也有為確認分置后宅基地使用權而頒發(fā)不動產權證書的摸索，還有地方為了顯化宅基地資格權直接為宅基地資格權頒證。在強調改革于法有據的新時代，宅基地“三權分置”登記的規(guī)范探索顯然不能放置于我國不動產統(tǒng)一登記的法治架構之外，更不可偏離“房地一體”的登記原則。堅持這種改革思路才可以有效預防發(fā)生新的分散登記，讓改革符合法治要求。在現(xiàn)有產權登記法治架構下要凸顯宅基地資格權，回應宅基地“三權分置”改革現(xiàn)實，同時讓宅基地“三權分置”登記運行在法治軌道，宅基地資格權備注(附記)標記的方式值得推崇。臨安的宅基地改革在此方面已經做出了有借鑒意義的前期探索⑦。為了充分賦權擴能，推進農村產業(yè)融合發(fā)展，針對利用閑置宅基地和農房發(fā)展農村新業(yè)態(tài)而導致原用途發(fā)生變化的，應該允許保留原樣態(tài)而不辦理用途變更登記。為了激活閑置宅基地及農房，推動農村宅基地有序退出，需要進一步明晰農村宅基地各項權能在資源市場中的邊界?？梢詤⒄諊型恋仡愃朴猛镜牧鬓D期限之規(guī)定，明確規(guī)范宅基地使用權的流轉期限。應逐漸消除宅基地使用權城鄉(xiāng)流轉的壁壘，在符合空間管制的情況下，適當允許宅基地使用權流轉不受農村集體經濟組織成員身份、地域的限制。結合宅基地有償使用制度的構建，打通宅基地有序退出的通道，真正建認起農村集體經濟組織自我推進、自我管理的宅基地退出機制。

3.推進宅基地“三權分置”改革的規(guī)范發(fā)展，保障宅基地使用權的適度放活

宅基地“三權分置”作為具有中國特色的土地制度改革創(chuàng)新，充分展示了地方能動和中央推動的良好互動局面，也折射了政府和市場在土地資源配置中協(xié)同發(fā)力的重要價值。宅基地“三權分置”改革的深人推進，離不開各級政府的政策扶持和有效監(jiān)管。首先，政府要做好宅基地“三權分置”規(guī)范發(fā)展的推手，通過制定相關政策引領宅基地“三權分置”改革的規(guī)范探索，積極構建各種激勵措施、福利政策促進宅基地的流轉和退出，有效提升宅基地的財產權價值，實現(xiàn)宅基地的“減量化”目標。其次，政府要積極推動搭建宅基地開發(fā)利用的交易平臺，通過規(guī)范化運作的交易平臺鏈接起宅基地開發(fā)利用的供需兩端，一端連接宅基地資格權人(宅基地使用權供給方)，另一端連接集體經濟組織或其他項目開發(fā)者(宅基地使用權受讓方)，在供需兩端自由交易下實現(xiàn)“農民收益最大化”的目標。再次，政府還要做好宅基地“三權分置”改革的有效監(jiān)管，在尊重村民自治基礎下，完善宅基地審批監(jiān)管機制，強化空間管制，優(yōu)化村莊布局和治理結

構，實現(xiàn)農村宅基地的“節(jié)約集約化”目標。

4.推動宅基地“三權分置”的內外協(xié)同改革，有序促進閑置宅基地的盤活利用

近年來我國的農村土地制度改革“三項試點”，已從起初的各試點地區(qū)封閉單項突破轉向“三項試點”的統(tǒng)籌推進。在此背景下，宅基地“三權分置”改革如果僅靠單兵推進顯然難以取得最佳的效果。應以促進閑置宅基地的盤活利用為切人口，推進宅基地“三權分置”改革與相關領域改革的協(xié)同融合，不斷完善宅基地用益物權保障機制。其一，新修改的《土地管理法》為集體經營性建設用地直接人市掃清了法律障礙，為推進構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供了堅實的法律支撐，同時也為閑置宅基地及農房的激活利用開辟了更廣闊的前景。與此同時，利用集體建設用地建設租賃住房試點改革⑧也為宅基地制度改革的外部協(xié)同提供了又一重要支撐。雖然宅基地也屬于農村建設用地，但其特有的農村家庭生存保障價值必然會對其使用功能的開發(fā)利用帶來限制。為了更有效地盤活閑置宅基地，可以將閑置宅基地按規(guī)劃轉為集體經營性建設用地進行開發(fā)利用。浙江省德清縣、義烏市作為我國農村土地制度“三項”改革試點縣市，在此方面已經做出了有益探索，并產生了良好的經濟和社會效益?！霸诜贤恋匾?guī)劃并經過嚴格的審批手續(xù)的前提下，嘗試將宅基地使用權轉化為集體經營性建設用地使用權，避免了宅基地使用權處分直接放開造成過大沖擊，同時也降低了改革的成本和難度?！盵13}其二，錢從哪里來是解決農村宅基地有序退出的關鍵因素，只有給予公平合理的補償，才有可能促進農戶有序退出閑置宅基地及農房。為了實現(xiàn)農村閑置宅基地有序減量退出，可以積極構建城鎮(zhèn)建設用地增加與農村閑置宅基地減量退出相掛鉤的運行機制。這樣既可以纖解農村閑置宅基地減量退出的資金壓力，還可以適當緩解城鎮(zhèn)建設用地不斷增加的壓力。其三，把宅基地“三權分置”改革與農村土地綜合整治改革結合起來。2019年新修訂的《土地管理法》在明確堅持宅基地“一戶一宅”不能突破的基礎卜，新增了在不能實現(xiàn)“一戶一宅”的地區(qū)允許縣級政府創(chuàng)新舉措保障“戶有所居”的例外條款⑨。這一條款為宅基地的集約節(jié)約利用指明了方向、提供了法律保障，對于盤活利用閑置宅基地具有積極的促進作用，而且一定意義卜也有助于農村土地綜合整治改革的順利實施。杭州天目山宅基地試點改革實踐表明，把宅基地“三權分置”改革與農村土地綜合整治改革有機結合起來，可以讓宅基地制度改革發(fā)揮事半功倍的效果?！耙砸欢即鍨槔?，通過盤活利用存量建設用地以及調劑置換等方式，不僅騰挪出了用于公寓樓及回遷安置小區(qū)的建設用地，讓部分造不起房子或家庭條件比較困難的村民可以選擇性地安置和調劑外，還打造了夏家民宿集群，切實地增強了村民改革的獲得感和幸福感?！盵

14]

十二、三條底線

堅決守住土地公有制性質不改變。堅持農村土地農民集體所有，是堅持農村基本經營制度的“魂”。作為我國農村最基礎的制度和土地公有制的重要組成部分，農村土地集體所有制是促進我國農村生產力發(fā)展、保障農民權益和維護農村和諧穩(wěn)定的根本保障。深化農村宅基地制度改革，要在積極探索落實宅基地集體所有權的基礎上，通過市場機制優(yōu)化資源配置，適度放活宅基地和農民房屋使用權。但適度放活宅基地和農民房屋使用權，絕不是讓城里人和工商資本到農村買房置地，要嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。市場化程度越是深化，越要始終堅持農村土地農民集體所有這根“定海神針”，確保改革進程中不發(fā)生顛覆性錯誤。

堅決守住耕地紅線不突破。切實保護耕地是我國的基本國策?！耙獙嵭凶顕栏竦母乇Ｗo制度，像保護大熊貓一樣保護耕地”。民以食為天，糧以土為本。耕地保護事關國家糧食安全，絕不容半點閃失。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，各方面對土地的需求越來越高，這愈發(fā)提醒我們集約節(jié)約利用每一分、每一寸土地的重要性。深化農村宅基地制度改革，必須堅持農地姓農，嚴守耕地紅線，保障糧食安全。一方面，要進一步規(guī)范農村宅基地管理制度，完善宅基地分配和農民用地建房管理，探索多種形式保障農村居民戶有所居，堅決遏制農村亂占耕地建房問題。另一方面，要積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，通過挖掘農村建設用地存量，提高土地集約節(jié)約利用效率。

堅決守住農民利益不受損。深化農村宅基地制度改革，關乎農民基本居住權益，要始終把農民權益作為改革的出發(fā)點和落腳點，正確處理好農民和土地的關系。深化農村宅基地制度改革，要切實保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，賦予農戶更加充分的宅基地用益物權。農民群眾是宅基地制度改革的主體力量，改革要尊重農民群眾意愿，切實保障農民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和非法強迫農民“上樓”，不得違法收回農民合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件。

第三篇：宅基地制度改革

農村宅基地，這個詞的含義似乎一目了然，但其確切的意思卻很少有人知道。農村宅基地，是指農村村民合法使用或依法批準，用于建造住宅(包括附屬用房和庭院等，下同)的集體所有土地。這里面有三個關鍵詞：農村村民、建造住宅和集體所有。這說明農村宅基地只能為農村村民所擁有，而且其用途只能是建造住宅，無論如何他的權屬都是集體所有。

前面提到農村宅基地只能為農村村民所擁有，但是這也是有例外的。具有以下兩種特殊情形的，宅基地可以登記給城鎮(zhèn)居民1.非農業(yè)戶口居民(含華僑)原在農村合法取得宅基地建造房屋的；2.城鎮(zhèn)居民因繼承房屋占用農村宅基地的。第一種的意思是：你曾經是農村戶口，用宅基地建了房子，后面戶口變成了其他類型，但前面建造的房子和占用的宅基地還是屬于你的。第二種的意思是，你從別人那繼承了農村的一套房子，由于這套房子是建造在宅基地上的，兩者無法分離，因此這塊宅基地也是屬于你的。

農村宅基地由縣土地行政主管部門主管本行政區(qū)域內農村宅基地的管理和監(jiān)督工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負責本行政區(qū)域內農村宅基地的管理和監(jiān)督工作。農村村民宅基地的所有權屬于集體，個人只有使用權，未經批準任何人不得擅自轉讓、出租。說到這里就不得不提一下我們國家的土地權屬制度了，在我國，土地的權屬可分為所有權和使用權，其中城鎮(zhèn)的土地所有權歸國家所有，農村的土地所有權歸農村集體所有，也就是說，不論你多有錢，多有權有勢，你能得到的只是土地的使用權，沒有一塊土地是能真正歸個人所有。

宅基地使用權的取得具有無償性、福利性，其存在是為了保障農民能夠有自己生活的場所。而正是由于這種無償性，因此在實施村鎮(zhèn)規(guī)劃進行舊村、舊城改造需要調整宅基地的，原宅基地使用人應當服從。而其福利性主要體現(xiàn)在:農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地面積標準(包括附屬用房、庭院用地)，使用耕地最高不得超過125平方米;使用其他土地最高不得超過140平方米;山區(qū)有條件利用荒地、荒坡的，最高不得超過160平方米。大家可以想象，若是對宅基地的大小不設限制，那可能農村會出現(xiàn)很多大宅、豪宅、甚至一戶多宅，很顯然這是不利于土地的合理使用的。

并不是所有人都有權利申請獲得宅基地的，根據《農村宅基地管理辦法》有下列情形之一的，可申請宅基地：

(一)因國家或集體建設、移民、災毀等需要遷建、重建的;(二)實施城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃或舊村改造，需要調整拆遷的;(三)現(xiàn)有宅基地面積尚未達到本辦法規(guī)定限額標準需重建、擴建的;(四)已具備分戶條件且原有宅基地面積尚未達到本辦法規(guī)定限額標準需重建、擴建的;(五)經縣人民政府批準，農村集體經濟組織引進或招聘的專業(yè)技術人員，確需在農村安家落戶的;(六)離休、退休、退職的職工，復員軍人和華僑、僑眷、港澳臺同胞持合法證明回原籍定居的;(七)法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的。

雖然可以申請，但是并不是所有申請者都能被批準。農村村民有下列情形之一的，不予批準使用宅基地：（1）年齡未滿十八周歲的；（2）原有宅基地的面積已經達到規(guī)定標準或者能夠解決分戶需要的；（3）出賣或者出租村內住房的。

土地作為重要的生產要素，其市場化改革長期相對滯后，其相關制度也很多都已經落后，因此宅基地制度在現(xiàn)階段存在很多問題：一是宅基地取得和分配上存在問題，規(guī)劃和計劃落實不夠，導致農村宅基地布局散亂，宅基地分配有時得不到保障;二是在宅基地管理上對節(jié)約集約用地促進不夠，導致粗放利用，存在一戶多宅、超標占地的情況;三是在宅基地用益物權上保障不足和權能不足并存。一方面，宅基地被實際賦予的權能還不夠，當前只有使用的權利，因此也出現(xiàn)了超越權能的問題，比如亂出租、違章搭蓋等。另一方面，在一些征地過程中也存在對農民宅基地用益物權保障不足等;四是在宅基地退出方面存在問題，退出機制還不夠健全，因此形成大量空心村、閑置地，導致用地不合理。

為了解決這些問題宅基地制度改革勢在必行，宅基地制度改革經全國人大常委會2015年2月27日經表決通過，開始在全國范圍內的33個試點地區(qū)開始推行，試點期限將于2017年12月31日屆滿。

農村宅基地制度改革規(guī)定，在城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農區(qū)，繼續(xù)實行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度。對人均耕地少，二、三產業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，實行相對集中建房落實“一戶一宅”，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配；而在城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界內，政府或集體通過集中建設農村公寓、農民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉換為住宅，落實“一戶一宅”。已沒有新增宅基地可供分配的，農民集體可利用村莊存量建設用地，在政府支持下集中建設公寓式住宅，落實農村住房建設的宅基地權益。

啟動改革以來,我國農村土地制度改革三項試點取得了階段性成效,在緩解征地矛盾、盤活土地資源、增加農民收益等方面取得了積極進展。通過改革，農村集體經營性建設用地入市機制更成熟。試點地區(qū)在入市主體、入市方式和入市收益分配等方面積累了經驗。截至今年9月,全國已有577宗集體經營性建設用地入市,總面積1.03萬畝,總價款約83億元。宅基地制度改革還給農民帶來更多紅利。在試點地區(qū),改革重點集中在宅基地使用權流轉、宅基地自愿有償退出和住房財產權的抵押等方面。各試點地區(qū)還積極完善宅基地分配、有償使用和收益分配等方面的村民自治機制,提高了鄉(xiāng)村治理水平。另一方面，在一些地方看來，移民政策不夠優(yōu)惠、易地扶貧搬遷資金杯水車薪、農村危房改造有缺口。每項政策是零星分散的一片肉，但改革把這些分散的利好變成了一盤肉。

宅改推行已經過去了兩年多，取得了很多成果，收獲了很多經驗，也暴露了一些問題。十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議為宅基地制度改革劃出兩條“紅線”即：不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件。此舉主要是因為在前期試點的過程中，一些地方出現(xiàn)操之過急的情形，違背了農村土地制度改革“保障農民利益”這一初衷?，F(xiàn)在不少農民實際上“亦工亦農”(在農閑時進城打工，農忙時又回到農村種地)或者“離土不離鄉(xiāng)”(雖然不種地，但工作、人際關系等未離開鄉(xiāng)村)，對于這部分人群而言，以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件，不利于保護農民利益。以買賣宅基地為出發(fā)點更是顛倒了改革的初衷，適當流轉盤活宅基地對農民有利，但是一旦農民失去土地，又無法在城市中真正扎根，將會帶來嚴重的后果。

10月31日,全國人大常委會審議關于延長授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定期限的決定草案,擬將農村土地制度三項改革試點期限延長1年,至2018年12月31日。為何這項重要改革在試點期限即將結束時延長1年?未來改革又將在哪些重點領域發(fā)力? 信號一:需要更多時間深化積累推進。國土資源部部長姜大明說,土地制度改革與單純的行政審批制度等改革不同,從制度設計、工作布置、實踐操作到效果反饋周期較長,試點工作仍處于不斷探索、逐步完善的階段,改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益顯化尚需時間。

信號二:已開展的試點經驗值得階段性總結

信號三:完善立法與農村土地系統(tǒng)性改革將成重點。中南財經政法大學中國農村土地法律制度研究中心副主任陸劍認為,完善立法、構建適應實際需求的法律制度框架,將成為延長期內的重點任務之一。姜大明表示,土地管理法修訂工作正在推進,延長試點期限,有利于推動試點地區(qū)繼續(xù)深化改革,為土地管理法修訂工作創(chuàng)造一個相對平穩(wěn)的社會氛圍。

第四篇：淺談農村城鎮(zhèn)化背景下的農村社區(qū)建設

淺談農村城鎮(zhèn)化背景下的農村社區(qū)建設

論文關鍵詞：農村城鎮(zhèn)化 農村社區(qū)建設

論文摘要：農村城鎮(zhèn)化是我國經濟社會發(fā)展中的一個綜合性問題。農村社區(qū)建設與發(fā)展是整個社會發(fā)展的基礎,對國家的經濟發(fā)展和社會進步起著至關重要的作用，是關系到建設社會主義新農村目標的實現(xiàn);關系到全面建設小康社會的目標能否順利實現(xiàn)的大問題。在農村城鎮(zhèn)化進程中能否做好農村社區(qū)建設工作對我國社會建設有著極其重要的意義。

農村城鎮(zhèn)化側重于從農村經濟社會發(fā)展的視角來思考城鎮(zhèn)化問題。農村社區(qū)建設是農村因城鎮(zhèn)化而采取城市社區(qū)模式治理農村的過程。而在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策背景下，去分析農村社區(qū)建設的發(fā)展模式，研究城鎮(zhèn)化的可能路徑及其面臨的困難和障礙，探索實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突破口，既是理論研究的熱點，也是現(xiàn)實發(fā)展的需求。

一、農村城鎮(zhèn)化和農村社區(qū)建設的內涵

農村城鎮(zhèn)化的基本內涵主要包含四個方面的內容。一是農村生產要素尤其是勞動力要素向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)聚集;二是城鎮(zhèn)體系的建立和完善;三是城鎮(zhèn)反哺農村;四是城鄉(xiāng)一體化。農村城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級階段就是城鄉(xiāng)作為一個整體高度融合，通過城鄉(xiāng)生產方式和生活方式的融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的共享。

農村社區(qū)建設是社指在黨和政府的領導下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經濟、文化、環(huán)境協(xié)調和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質量的過程。轉貼于http://

二、城鎮(zhèn)化進程中農村社區(qū)建設存在的問題

目前，農村社區(qū)建設正處于探索階段，沒有現(xiàn)成的規(guī)律可循，尤其在城鎮(zhèn)化背景下存在著許多問題：

(一)將城鎮(zhèn)化建設等同于城鎮(zhèn)建設，貪大求洋。

城鎮(zhèn)化最終的目的應該是努力提高人民群眾的生活水平，但有的人在追求政績的心理驅使下，大搞奢華的形象工程，只抓硬件設施，忽視了產業(yè)支撐力的提高，使巨額的投入得不到相應的回報，反而帶來了沉重的債務。

(二)將城鎮(zhèn)化簡單的化為農轉非

城鎮(zhèn)化進程中的農民，身份從農業(yè)變?yōu)榉寝r業(yè)，不僅僅是身份的轉變，還包括就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療的各項基本福利條件的改變和提高。

(三)資金、土地、人才等資源得不到充分的利用

農村社區(qū)建設作為一項系統(tǒng)性工程，冠心病的早期癥狀集中居住點建設、基礎設施配套、管理服務費用支出等都需要大量的資金投入，資金短缺的瓶頸制約非常突出。受國家宏觀調控影響，嚴格控制土地使用管理，很多建設規(guī)劃難以落實，影響農村社區(qū)建設的推進。在農村，村干部普遍缺乏現(xiàn)代社區(qū)建設理念和管理知識。而農村基層干部待遇偏低、成長環(huán)境較差，要吸引優(yōu)秀大學畢業(yè)生加入“村官”隊伍也比較困難。

(四)農民主動參與意識與農村社區(qū)建設不相適應

雖然農民主觀上都渴望過上高質量的生活，但真正能主動參與農村新社區(qū)建設的積極性卻普遍不高。大部分農民在思想認識上存在一個誤區(qū)，即認為建設農村新社區(qū)是政府的事，跟自己關系不大。但當在建設過程中，涉及到他們切身利益時，又會過分地苛求政府。

三、城鎮(zhèn)化背景下農村社區(qū)建設的對策

在農村城鎮(zhèn)化進程中要想做好農村社區(qū)建設要處理好下幾個方面的關系：

(一)正確地處理好管理和服務的關系

村民自治側重點在管理，而農村社區(qū)側重于服務。推進農村社區(qū)建設必須堅持以人為本的原則，體現(xiàn)服務村民的宗旨。通過農村社區(qū)建設，逐步完善社區(qū)職能，不斷強化社區(qū)服務

功能，為廣大村民提供便捷服務，讓村民真正得到實惠。

(二)正確地處理好政府引導與群眾參與的關系

要堅持政府依法行政，充分調動農民參與社區(qū)建設的積極性，實現(xiàn)政府引導與群眾參與的良性互動。政府在農村社會保障中應發(fā)揮主導作用。在推進農村社區(qū)建設中，必須充分尊重農民群眾的愿望和實際需求，讓農民群眾充分參與到農村社區(qū)建設的各項規(guī)劃和建設方案的制定過程中，把干部群眾的良好愿望變?yōu)閺V大農民群眾的自覺行動。

(三)正確地處理好農村社區(qū)建設與新農村建設的關系

新農村建設的內容涵蓋了農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設等多個方面，是一個綜合性的系統(tǒng)工程。而農村社區(qū)建設主要側重于社會建設和管理領域，依托村黨組織和村民自治組織，發(fā)展農村各類經濟社會組織，推進社會主義新農村建設。因此，農村社區(qū)建設是為新農村建設服務的，是推進社會主義新農村建設的基礎性工作。

(四)正確地處理社區(qū)建設與村民自治之間的關系

擴大基層民主，完善村民自治，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，其目的是通過把農民群眾組織起來，保證農民群眾依法行使民主權利，把自己的事情管好，促進農村經濟發(fā)展和社會進步。農村社區(qū)建設是村民自治的延伸和拓展，也是農村基層民主在新的歷史條件下的創(chuàng)新和發(fā)展。

(五)農村社區(qū)建設要以縣域經濟為依托

實施農村城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點在縣域，縣域是農村城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要平臺和載體，縣域經濟發(fā)展與農村城鎮(zhèn)化之間存在著互促共進的良性互動關系。只有縣域經濟發(fā)展了，農村的社區(qū)建設才會有更大空間。

(六)加強對農村社區(qū)工作者的培訓，提高社區(qū)管理人員的專業(yè)素質

從農村發(fā)展特別是社區(qū)發(fā)展的趨勢來看，目前農村普遍存在因缺少專業(yè)人才而使社區(qū)發(fā)展難以獲得突破。因此，迫切需要培養(yǎng)一支專業(yè)化的社區(qū)發(fā)展隊伍來推進農村社區(qū)發(fā)展。優(yōu)秀年輕干部要充實到領導崗位上來，并通過政策理論、業(yè)務知識、工作技能的培訓，努力提高社區(qū)工作者綜合素質。

參考文獻：

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第五篇：如何加強農村宅基地管理

如何加強農村宅基地管理

【摘要】農村宅基地是農村村民在集體所有的土地上為了滿足本身基本的生活居住的需要所占有土地，實現(xiàn)耕者有其田，居者有其屋。對農村宅基地的管理是直接涉及農民的切身利益，事關農村的社會穩(wěn)定與和諧。

【關鍵詞】加強管理農村宅基用地1．要認真做好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村莊規(guī)劃，因地制宜，制訂科學合理的村莊發(fā)展規(guī)劃，加強農村宅基地用地規(guī)劃計劃控制。

要結合土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)、村莊土地利用規(guī)劃，嚴格按照控制建設用地總量、合理布局、改善居住條件、保護耕地的原則，合理規(guī)劃村莊、農村居民點的數量、布局、范圍和用地規(guī)模。本著節(jié)約集約用地的原則，加強農村宅基地用地計劃控制。嚴格控制新增宅基地用地計劃，嚴格控制新增宅基地用地標準，要真正地把農村宅基地新增用地計劃指標和農村建設用地整理新增的耕地面積掛鉤。

2．改革和完善農村宅基地審批管理辦法。

嚴控申請宅基地的條件對于申請宅基地使用權的條件，《土地管理法》第62條規(guī)定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！薄稗r村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！边@一規(guī)定在實際執(zhí)行中又被概括為“一戶一宅”原則，要將“一戶一宅”原則細化。宅基地的申請條件應當包括兩個條件，一是分戶條件，一是宅基地面積與人口住房滿足的標準。對于分戶條件應當規(guī)定多子女戶的成年子女可以依據當地習慣與父母和兄弟姐妹分戶，但只有一個子女與父母共同生活的不得再分戶；獨子女不得與父母分戶。對于面積標準應當以現(xiàn)有宅基地上房屋的建筑容積率和人口的住房面積計算，在我國，因歷史沿革，大多數宅基地都早已形成院落，其面積也大小不等，有一些面積比較大的宅基地能容納三代同堂在一起居住，所以每戶宅基地的面積必須要規(guī)定一定的標準，對于面積超過規(guī)定標準的，其只能在原有宅基地上進行分戶，不能給予新批宅基地，面積不夠分戶標準的，不能容納居住人口的，可以以戶為單位申請新宅基地。

3．完善宅基地使用權的取得制度

（1）由集體經濟組織劃撥宅基地的取得應當是無償取得。因為宅基地是農民集體所有的土地，是經國家批準后由集體分配給農民的，因此作為集體土地的所有者成員，只要符合申請宅基地的條件由本集體經濟組織村民代表大會審議通過，在經縣以上人民政府批準就可無償取得宅基地的使用權。

（2）通過房屋繼承或者買受取得。農民的房屋是農民合法所有的私人財產，應當允許所有人轉讓房屋所有權，在所有人死亡后也應當由其繼承人繼承房屋所有權。但農民的房屋所有權是建立在集體所有的宅基地上的，因此集體成員為了滿足其居住需要購買了本集體成員的房屋或者繼承本集體成員的房屋，且符合申請宅基地的條件由本集體經濟組織村民代表大會審議通過，在經縣以上人民政府批準就可取得宅基地使用權.但非集體成員因買受或者繼承房屋取得集體土地的宅基地使用權不符合宅基地使用權的設定目的，因此，就不應當允許其通過轉讓或者繼承房屋的方式取得宅基地使用權。集體成員非出于滿足基本居住目的買受或者繼承本集體成員的房屋，取得宅基地使用權的，也不符合宅基地使用權的設定目的，因此，也不應當允許其以買受或者繼承房屋的方式取得宅基地使用權。

（3）制定符合我國農村實情的宅基地退出和流轉的法律制度，盤活農村宅基地存量?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農民放棄已取得的宅基地，理應無條件退還本集體經濟組織進行再分配或復墾耕種。可是農民應有的房屋宅基地權益得不到合理補償，導致宅基地閑置、空置?；谶@種情況，我認為當前要加快立法步伐，進一步培育和建立農村宅基地土地市場，進一步明晰農民住宅產權制度，規(guī)范和改革宅基地與其上面的房屋權利主體不一致這種矛盾情況，加強和放寬農民對宅基地的處置權，積極建立農村宅基地退出和流轉機制，維護農民住宅的合法權益。

4．規(guī)范農村宅基地申請報批程序。

我們都知道農村宅基地作為農民集體經濟組織對其內部成員建造住宅等無償劃撥的土地，在農村宅基地申請報批程序方面一定要做到集體經濟組織及其內部成員有知情權和監(jiān)督權，對農村村民需要申請宅基地的，一定要在其所在地的集體經濟組織或村民小組張榜公示，讓群眾有發(fā)言權和決定權，對公示無異議的，由村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報縣級政府批準。經依法批準的宅基地，要在土地所在的集體經濟組織或村民小組對土地性質、地類、面積等進行張榜公示，接受監(jiān)督。只有這樣，才能保證農村宅基地申請報批的公平公正。

5．加強農村宅基地登記發(fā)證工作。

及時做好農村宅基地確權登記工作，是加強農村宅基地管理的一個重要手段。這樣既能切實維護農民的合法權益，同時又能掌握農村宅基地動態(tài)變化情況，要加強農村宅基地的初始、變更登記工作，審批一宗，登記一宗，對農宅登記實行動態(tài)管理。加強農村宅基地檔案建設，推行電子檔案管理信息化，充分發(fā)揮地籍檔案在農村宅基地監(jiān)督管理上的作用，切實保障“一戶一宅”法律制度落到實處。要依法、及時調處宅基地權屬爭議，維護社會穩(wěn)定。

6．打擊宅基地使用中的違法行為

在宅基地使用中存在占用耕地、未批或少批多占、一戶多宅、非法倒賣等行為。這就要求我們土地執(zhí)法部門深入開展土地法律宣傳喚醒農民對宅基地使用中違法行為的意識，對違法現(xiàn)象早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。特別是對侵占耕地，惡意圈地造成嚴重后果的要依法嚴厲打擊，追究其法律責任。