第一篇：最高人民法院關(guān)于不服信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)（范文）
最高人民法院關(guān)于不服信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為 提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函
【頒布機(jī)構(gòu)】 最高人民法院 【發(fā) 文 號(hào)】 [2005]行立他字第4號(hào)
【頒布時(shí)間】 2005-12-1
2【實(shí)施時(shí)間】 2005-12-12 湖北省高級(jí)人民法院：
你院鄂高法[2005]210號(hào)《關(guān)于不服縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的處理意見(jiàn)或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
一、信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民政府或政府工作部門(mén)授權(quán)負(fù)責(zé)信訪(fǎng)工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其依據(jù)《信訪(fǎng)條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪(fǎng)事項(xiàng)等行為，對(duì)信訪(fǎng)人不具有強(qiáng)制力，對(duì)信訪(fǎng)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。信訪(fǎng)人對(duì)信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為或者不履行《信訪(fǎng)條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。
二、對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)、復(fù)核意見(jiàn)和不再受理決定，信訪(fǎng)人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。
2005年12月12日
附：關(guān)于不服信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的請(qǐng)示與答復(fù)
一、湖北高院請(qǐng)示的問(wèn)題
湖北高院認(rèn)為，隨著《信訪(fǎng)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)的頒布實(shí)施，人民法院立案機(jī)構(gòu)在審判工作中遇到一項(xiàng)新的問(wèn)題，即：當(dāng)事人因不服縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的行政處理意見(jiàn)或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院是否受理。湖北高院審判委員會(huì)討論后形成兩種意見(jiàn)。
第一種意見(jiàn)認(rèn)為，當(dāng)事人因不服縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的行政處理意見(jiàn)或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理。理由是：(一)縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)的主體資格比較特殊，難于分辨其行為是行政行為還是非行政行為。(二)縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的行政處理意見(jiàn)或者不再受理決定，不具有行政訴訟的可訴性。(三)人民法院對(duì)此類(lèi)案件進(jìn)行實(shí)體審理時(shí)難度大。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為，當(dāng)事人因不服縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的行政處理意見(jiàn)或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。理由是：(一)《條例》是一部行政法規(guī)，已明確人民政府所屬職能部門(mén)和部分人民政府行使信訪(fǎng)管理的職權(quán)和分工。(二)縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理機(jī)構(gòu)或者代表本級(jí)人民政府專(zhuān)門(mén)從事信訪(fǎng)工作的機(jī)構(gòu)或人員，依照《條例》有關(guān)規(guī)定作出的處理意見(jiàn)或者不再受理決定為行政行為。信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)是國(guó)家行政管理部門(mén)，通過(guò)處理信訪(fǎng)活動(dòng)，與行政相對(duì)人——信訪(fǎng)人之間發(fā)生行政法律關(guān)系。(三)人民政府信訪(fǎng)行政管理機(jī)構(gòu)或者從事信訪(fǎng)工作的機(jī)構(gòu)或人員實(shí)施的行為是可訴行政行為。(四)《條例》中“不再受理”的規(guī)定不能視為最終處理決定，人民法院可以依法進(jìn)行審查。
二、最高人民法院答復(fù)意見(jiàn)
最高人民法院研究后認(rèn)為，從《信訪(fǎng)條例》賦予信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位，信訪(fǎng)與訴訟的關(guān)系，以及國(guó)家關(guān)于信訪(fǎng)的政策考慮，信訪(fǎng)人對(duì)信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)、復(fù)核意見(jiàn)和不再受理決定，信訪(fǎng)人不服提起行政訴訟的，人民法院也不予受理。但是信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)、對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)違反《信訪(fǎng)條例》規(guī)定的權(quán)限、程序，作出新的實(shí)質(zhì)性的行政處理決定，符合受案范圍的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。
三、評(píng)析意見(jiàn)
(一)信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)的行政法律地位和處理信訪(fǎng)事項(xiàng)行為的性質(zhì)分析，信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)不能成為適格的被告，其行為不具有可訴性
理由是：
1．信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)的法律地位?！稐l例》第五條將負(fù)責(zé)信訪(fǎng)工作的行政機(jī)關(guān)稱(chēng)為信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)?！皺C(jī)構(gòu)”與“機(jī)關(guān)”雖僅一字之差，性質(zhì)卻截然不同。信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)是代表其所在的本級(jí)政府或者政府工作部門(mén)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，其處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的活動(dòng)后果應(yīng)當(dāng)歸屬于其所在的政府或者政府工作部門(mén)。從這個(gè)意義上講，信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)不能作為行政訴訟的被告。即使是處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為具有可訴性，被告也不應(yīng)當(dāng)是信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)，而是其所在的政府或者政府工作部門(mén)。比如對(duì)建設(shè)部信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的處理信訪(fǎng)的行為不服，本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是對(duì)建設(shè)部的行為不服。對(duì)國(guó)家信訪(fǎng)局的處理信訪(fǎng)行為不服，本質(zhì)上是對(duì)國(guó)務(wù)院的行為不服。湖北高院的請(qǐng)示中將信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)稱(chēng)為信訪(fǎng)行政管理部門(mén)，顯然是不當(dāng)?shù)摹?/p>
2．信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)的權(quán)限。根據(jù)《條例》第六條的規(guī)定，信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)履行的職責(zé)包括受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪(fǎng)事項(xiàng)等。這個(gè)職責(zé)定位表明：信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)不直接替代有權(quán)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)做出處理決定，也無(wú)權(quán)直接改變有關(guān)行政機(jī)關(guān)作出的行政處理決定，而是運(yùn)用《條例》賦予的權(quán)限，中轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法處理信訪(fǎng)事項(xiàng)。從這個(gè)意義上講，信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為不是具體行政行為?！稐l例》并未規(guī)定對(duì)這些行為不服，可以提起行政訴訟。
3．信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為性質(zhì)分析。《條例》是規(guī)定信訪(fǎng)渠道的程序性法規(guī)，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為屬于程序性行為，不對(duì)信訪(fǎng)人的實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響，因而不具有可訴性。這如同法院根據(jù)訴訟法、仲裁機(jī)構(gòu)根據(jù)仲裁規(guī)定、行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)復(fù)議程序進(jìn)行的程序性操作，不允許當(dāng)事人為此以訴訟方式起訴法院、仲裁機(jī)構(gòu)和復(fù)議機(jī)關(guān)一樣。《條例》雖為一項(xiàng)行政法規(guī)，但并非所有的行政法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)都是可訴的。例如國(guó)務(wù)院就行政公文的處理有個(gè)規(guī)定，顯然是不可訴的。一個(gè)基本的法理念是，糾紛解決機(jī)構(gòu)對(duì)糾紛所作的調(diào)解、仲裁、訴訟后形成的結(jié)論，當(dāng)事人縱有不服，也不能以糾紛解決機(jī)構(gòu)為訴爭(zhēng)對(duì)象。
盡管如此，如果信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)超越《條例》規(guī)定的職權(quán)，對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)作出新的處理決定，改變了原行政行為，符合受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)予受理。人民法院受理后，應(yīng)當(dāng)以信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)超越《條例》規(guī)定的職權(quán)為由，依法判決予以撤銷(xiāo)。
(二)對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《條例》作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)、復(fù)核意見(jiàn)和不再受理決定，是否具有可訴性?一般而言不具有可訴性
理由是：
1．對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《條例》作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)和復(fù)核意見(jiàn)，其法律效力如何，由于《條例》未作規(guī)定，因此值得研判。從《條例》：的系統(tǒng)性解釋看，這些“意見(jiàn)”一般不具有可訴性。理由是：其一，從字面解釋看。通常所謂“意見(jiàn)”只是表明一種傾向和將要照此作出的行為，尚未產(chǎn)生拘束力，對(duì)信訪(fǎng)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)尚未產(chǎn)生實(shí)際影響，因此人民法院不宜受理。其二，從行政決定的形式要件看。一般而言，這些“意見(jiàn)”形式上不表現(xiàn)為行政處理決定所要求的程序性、規(guī)范性，不能對(duì)抗原行政處理決定。這些“意見(jiàn)”需要經(jīng)過(guò)法定的行政程序轉(zhuǎn)換，上升為行政處理決定，才能撤銷(xiāo)或者變更原來(lái)的行政行為。這和人民法院的再審立案通知書(shū)或者駁回申訴通知書(shū)，不能改變?cè)Р门械男ЯΓ且粋€(gè)道理。其三，必須引入“信訪(fǎng)程序系屬”的概念，正確認(rèn)識(shí)信訪(fǎng)途徑與法定途徑的關(guān)系問(wèn)題。信訪(fǎng)“受理”產(chǎn)生的系屬關(guān)系，表明排除了其他方式的適用。信訪(fǎng)程序與訴訟程序，是兩個(gè)相互獨(dú)立的程序，對(duì)信訪(fǎng)程序中的行為，人民法院不宜介入，不宜進(jìn)行司法審查。《條例》的精神也是盡量避免信訪(fǎng)途徑與訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑的交叉和重復(fù)，并在其第十四條和十五條得到充分體現(xiàn)?！稐l例》規(guī)定了信訪(fǎng)三級(jí)終結(jié)機(jī)制：對(duì)處理意見(jiàn)不服的，只能根據(jù)條例規(guī)定走復(fù)查程序，不能轉(zhuǎn)而尋求司法途徑，不能請(qǐng)求法院對(duì)處理意見(jiàn)進(jìn)行司法審查；對(duì)復(fù)查結(jié)論不服的，只能根據(jù)條例規(guī)定走復(fù)核程序，同樣不能尋求司法救濟(jì)。
《條例》已列入修改計(jì)劃之中，修改稿應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法上的漏洞補(bǔ)充，對(duì)這些“意見(jiàn)”的效力予以明確。但是，如果對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有嚴(yán)格依照《條例》規(guī)定的程序，其作出的“意見(jiàn)”實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為新的行政處理決定，影響信訪(fǎng)人實(shí)體權(quán)利義務(wù)的，為保護(hù)信訪(fǎng)人的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
2．對(duì)不再受理決定，能不能進(jìn)行司法審查的問(wèn)題。復(fù)核程序是終結(jié)程序，信訪(fǎng)人仍然不服復(fù)核意見(jiàn)，提出投訴請(qǐng)求的，信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。湖北高院審委會(huì)的第二種意見(jiàn)認(rèn)為：對(duì)不再受理的決定不服提起的行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。理由是：根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第四項(xiàng)的規(guī)定，法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為，人民法院不受理。此處的“法律”僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的法律，不包括行政法規(guī)?！稐l例》屬于行政法規(guī)，無(wú)權(quán)自行確定終局行政行為，故人民法院有權(quán)對(duì)其進(jìn)行司法審查，信訪(fǎng)人對(duì)不再受理的決定不服提起行政訴訟的，人民法院可以判決被告限期履行法定職責(zé)。但是這種觀(guān)點(diǎn)不能成立。理由是：(1)復(fù)核意見(jiàn)才是信訪(fǎng)程序的終局意見(jiàn)，不再受理決定并非終局性行政決定。一個(gè)基本的法理是：在一定條件下，對(duì)實(shí)體正義的追求最終要讓位于程序的安定。即使復(fù)核意見(jiàn)真的有錯(cuò)或者不公，信訪(fǎng)人惟有忍耐，這如同對(duì)生效裁判，即令確有錯(cuò)誤或者不公，如果再審?fù)緩阶卟煌?，?dāng)事人惟有忍耐一樣。通過(guò)信訪(fǎng)程序解決糾紛與通過(guò)法定程序解決糾紛的法理是一樣的：通過(guò)正當(dāng)程序作出的決定應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是公正的；程序不能沒(méi)完沒(méi)了、無(wú)休無(wú)止，必須要有終結(jié)機(jī)制。(2)不再受理決定是一種純程序性決定，不涉及當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如同法院裁定終結(jié)訴訟、終止執(zhí)行一樣，沒(méi)有必要再給予救濟(jì)途徑。(3)如果允許法院進(jìn)行司法審查，判決被告履行法定職責(zé)，責(zé)令被告再次受理信訪(fǎng)事項(xiàng)，那么被告受理后，還是得走處理、復(fù)查、復(fù)核程序，再走一個(gè)循環(huán)。如果信訪(fǎng)人再不服，再起訴，法院還得受理，還得判決被告受理信訪(fǎng)事項(xiàng)，被告就得走第三個(gè)循環(huán)。這種無(wú)限循環(huán)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的做法是沒(méi)有意義的，既無(wú)效率可言，也不利于社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定，同時(shí)導(dǎo)致信訪(fǎng)渠道與法定渠道出現(xiàn)交叉和反復(fù)。
3．有關(guān)行政機(jī)關(guān)根據(jù)處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)或者復(fù)核意見(jiàn)作出新的行政處理決定，或者這些“意見(jiàn)”實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為新的行政處理決定的性質(zhì)分析。此時(shí)，這些“意見(jiàn)”已經(jīng)付諸實(shí)施，轉(zhuǎn)化為具體行政行為。這種轉(zhuǎn)換具有實(shí)體和程序上的雙重法律意義：從實(shí)體上看，新的行政處理決定改變了原具體行政行為，對(duì)信訪(fǎng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，產(chǎn)生強(qiáng)制力，因而信訪(fǎng)人具有訴的利益；程序上看，表明其已經(jīng)脫離了信訪(fǎng)渠道，進(jìn)入法定渠道，因而可以尋求法定途徑。例如，縣公安機(jī)關(guān)根據(jù)市公安機(jī)關(guān)的復(fù)查意見(jiàn)或者省公安機(jī)關(guān)的復(fù)核意見(jiàn)，改變其原作出的治安管理處罰行為，重新作出處罰決定，信訪(fǎng)人對(duì)不服對(duì)縣公安機(jī)關(guān)的新處罰決定不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。如果市公安機(jī)關(guān)根據(jù)其復(fù)查意見(jiàn)，直接作出改變縣公安機(jī)關(guān)原處罰行為的行政處理決定，信訪(fǎng)人對(duì)市公安機(jī)關(guān)的處理決定不服提起行政訴訟的，人民法院也應(yīng)當(dāng)受理。但不是說(shuō)根據(jù)這些“意見(jiàn)”做出的行政處理決定都可訴，信訪(fǎng)事項(xiàng)的綜合性、復(fù)雜性、多樣性決定了人民法院在立案時(shí)必須依法審查。
當(dāng)然，如果有權(quán)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定的程序運(yùn)作，其作出的這些“意見(jiàn)”實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為新的行政處理決定的，信訪(fǎng)人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。
(三)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)不作為是否可訴的分析
信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)不履行《條例》規(guī)定的登記、受理、協(xié)調(diào)、督辦等法定職責(zé)，信訪(fǎng)人起訴信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)不作為的，人民法院是否應(yīng)當(dāng)受理? 此種情形亦不應(yīng)當(dāng)受理。理由是：信訪(fǎng)途徑是行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)察監(jiān)督程序解決矛盾和問(wèn)題的一種方式，不是正常的、規(guī)范的、法定的糾紛解決程序，不是法治社會(huì)的主流途徑。信訪(fǎng)權(quán)的性質(zhì)畢竟是一種寬泛意義上的民主性權(quán)利，終究不是不是一種可以由當(dāng)事人單方行使的申請(qǐng)仲裁權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)或者訴權(quán)，不具有可以等同法定糾紛解決機(jī)構(gòu)權(quán)力的效力和地位。在任何一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)，通過(guò)訴訟等法定途徑解決糾紛、實(shí)現(xiàn)正義，應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代人的理性選擇。即使是倡導(dǎo)ADR的一些西方國(guó)家，也沒(méi)有把信訪(fǎng)途徑作為一種ADR方式的。在社會(huì)作用中，信訪(fǎng)途徑與調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議和訴訟等法定途徑是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系：法定途徑興，則信訪(fǎng)途徑衰；法定途徑不暢，則信訪(fǎng)途徑興盛。顯然，如果允許法院對(duì)信訪(fǎng)行為實(shí)施司法審查，則必然將信訪(fǎng)途徑轉(zhuǎn)化為法定途徑，改變了信訪(fǎng)的法律性質(zhì)和地位。
我國(guó)香港的申訴專(zhuān)員所提建議是不受司法審查的。我國(guó)香港申訴專(zhuān)員對(duì)于所受理的案件，并無(wú)直接的處理、撤銷(xiāo)或變更的權(quán)力，其所提出的建議之所以能夠被普遍接受，在于建議的內(nèi)容符合客觀(guān)情況且合情合理。由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的一個(gè)社會(huì)公認(rèn)為能夠主持公平與正義的機(jī)構(gòu)，在雙方非對(duì)抗的情況下進(jìn)行調(diào)查和主持調(diào)解，提出合情合理的建議，則其建議易為各方接受。(參見(jiàn)亞洲監(jiān)協(xié)第七次會(huì)議國(guó)外論文《香港申訴專(zhuān)員制度評(píng)介》，林莉紅著。)我國(guó)香港的情況可以作為解決本案問(wèn)題的參考。
(四)信訪(fǎng)本身是否是一項(xiàng)權(quán)利，有無(wú)給予司法救濟(jì)的必要從《條例》第二條規(guī)定看，信訪(fǎng)是指“公民、法人或者其他組織采取書(shū)信、電子郵件、傳真、走訪(fǎng)等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”?？梢钥闯?，信訪(fǎng)的表現(xiàn)形式是“書(shū)信、電子郵件、傳真、走訪(fǎng)等形式”；信訪(fǎng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是“反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”；信訪(fǎng)的本質(zhì)，對(duì)信訪(fǎng)人而言是一種行為，對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)“活動(dòng)”。盡管現(xiàn)行憲法規(guī)定了公民享有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，批評(píng)和建議權(quán)，提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，三大訴訟法規(guī)定了當(dāng)事人的起訴、上訴和申訴等各項(xiàng)訴訟權(quán)利，但沒(méi)有一部法律、法規(guī)明確規(guī)定信訪(fǎng)是一項(xiàng)權(quán)利。從社會(huì)主體來(lái)講，信訪(fǎng)是有關(guān)主體行使憲法和法律賦予的權(quán)利的方式，是實(shí)現(xiàn)法定權(quán)利的途徑，負(fù)載著一定的政治民主權(quán)利或者訴訟權(quán)利，但其本身不是一項(xiàng)權(quán)利，沒(méi)有獨(dú)立的權(quán)利外觀(guān)；從國(guó)家來(lái)講，加強(qiáng)和改進(jìn)信訪(fǎng)工作，根本目的是使得現(xiàn)有的各種糾錯(cuò)、救濟(jì)機(jī)制(即信訪(fǎng)渠道)更加暢通、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，不是要另起爐灶創(chuàng)設(shè)一套新的糾錯(cuò)、救濟(jì)機(jī)制。社會(huì)主體要表達(dá)政治主張，通常要采取或信或訪(fǎng)的形式；糾紛主體要確認(rèn)權(quán)利、解決紛爭(zhēng)，也要到法院通過(guò)或信或訪(fǎng)的形式表達(dá)，但人們往往不把社會(huì)主體的起訴、上訴稱(chēng)為信訪(fǎng)或者涉訴信訪(fǎng)。如果信訪(fǎng)本身就是一項(xiàng)法定權(quán)利，則由于其內(nèi)容的高度涵蓋性，諸如言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，批評(píng)和建議權(quán)，提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，起訴、上訴和申訴等訴訟權(quán)利，就沒(méi)有必要重復(fù)存在了。
基于“有權(quán)利必有救濟(jì)”的理念，既然信訪(fǎng)不是一項(xiàng)法定權(quán)利，就沒(méi)有給予單獨(dú)司法救濟(jì)的必要。從信訪(fǎng)的內(nèi)容看，大體可分為政治參與類(lèi)、民主監(jiān)督類(lèi)和權(quán)利救濟(jì)類(lèi)。如果是政治類(lèi)權(quán)利受到侵犯，可以通過(guò)人大、政協(xié)等既有的政治途徑獲得救濟(jì)；如果是民主監(jiān)督類(lèi)權(quán)利受到侵犯，可以通過(guò)紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察等監(jiān)督機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)；如果是私權(quán)利受到侵犯，可以通過(guò)人民法院和其他糾紛解決機(jī)關(guān)解決糾紛。從保持司法的功能自治考慮，人民法院對(duì)政治參與類(lèi)、民主監(jiān)督類(lèi)信訪(fǎng)請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)保持克制、消極的態(tài)度，不宜過(guò)度介入。反之，將這類(lèi)糾紛都納入司法審查范圍，如果無(wú)法有效、圓滿(mǎn)解決，反而進(jìn)一步損害了司法權(quán)威和司法公信力，使本來(lái)就脆弱的司法公信力雪上加霜。
(五)信訪(fǎng)功能的理性定位：需要但不能依賴(lài)
信訪(fǎng)在世界范圍內(nèi)廣泛存在，通常被稱(chēng)為申訴專(zhuān)員制度、公共監(jiān)察專(zhuān)員制度和請(qǐng)?jiān)钢贫鹊取Ｉ暝V專(zhuān)員制度起源于1806年的斯堪的納維亞地區(qū)?！吧暝V專(zhuān)員”一詞源自瑞典，意思是“人民的保護(hù)者或代表”。南非共和國(guó)公共監(jiān)察專(zhuān)員署根據(jù)憲法設(shè)立，對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)，公共監(jiān)察專(zhuān)員有權(quán)對(duì)國(guó)家事務(wù)或任何級(jí)別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開(kāi)調(diào)查并提出報(bào)告，采取相應(yīng)的補(bǔ)救行動(dòng)，但對(duì)于法院判決的調(diào)查不屬于公共監(jiān)察專(zhuān)員的權(quán)力范圍。澳大利亞的申訴專(zhuān)員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)受理公眾對(duì)政府公共行政服務(wù)的投訴。香港的申訴專(zhuān)員制度成立于1989年，其目的是為一般香港市民提供和增加申訴、投訴的途徑，申訴專(zhuān)員是代表人民的監(jiān)察者，其職責(zé)是監(jiān)察公營(yíng)部門(mén)有沒(méi)有行政失當(dāng)。行政失當(dāng)是由于法律、政策、資源甚至包括人性在內(nèi)的各種原因而導(dǎo)致的一種無(wú)法回避的社會(huì)現(xiàn)象，而在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，行政權(quán)力日趨擴(kuò)大的世界性趨勢(shì)下，表現(xiàn)得愈益突出。香港的申訴專(zhuān)員制度是在普通法傳統(tǒng)的救濟(jì)方式無(wú)法對(duì)行政失當(dāng)行為實(shí)施救濟(jì)的情況下，借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合香港實(shí)際而建立的一項(xiàng)卓有成效的制度。美國(guó)雖然沒(méi)有正式的申訴專(zhuān)員或請(qǐng)?jiān)钢贫?，但他們各?jí)政府部門(mén)大都有專(zhuān)門(mén)人員或者兼職人員負(fù)責(zé)各類(lèi)問(wèn)題的意見(jiàn)、建議或投訴。巴爾的摩、芝加哥等一些城市還設(shè)立了“311”非緊急事件求助電話(huà)，除了水、電、煤、交通、道路、衛(wèi)生等公共事業(yè)方面外，市民還可以通過(guò)這門(mén)電話(huà)向市長(zhǎng)反映意見(jiàn)、提出建議、投訴控告等，幾乎沒(méi)有范圍的限制。那么，在立法、司法、行政權(quán)力分權(quán)制衡的制度已經(jīng)相當(dāng)完備的國(guó)家和地區(qū)，為什么還需要“信訪(fǎng)”制度?作為一種補(bǔ)充性的救濟(jì)制度和監(jiān)督制度，無(wú)論各國(guó)法治程度如何，信訪(fǎng)有它存在的意義。我國(guó)香港申訴專(zhuān)員戴婉瑩的解釋理由包括兩個(gè)方面：首先，根據(jù)我國(guó)香港的司法制度，法官擔(dān)當(dāng)裁判的角色，法庭不會(huì)就案情進(jìn)行調(diào)查，投訴方需要證據(jù)和法律支持，而且訴訟費(fèi)用高昂，程序繁雜。經(jīng)驗(yàn)表明，很多針對(duì)政府部門(mén)的投訴交由法院以外的機(jī)構(gòu)處理，將能獲得更迅速和適當(dāng)?shù)慕鉀Q。其次，有些事件透過(guò)政治渠道提出投訴，也不一定是緩解不滿(mǎn)的最佳方法。在大多數(shù)社會(huì)里，人民代表通常都肩負(fù)多項(xiàng)公職。與群眾聯(lián)絡(luò)并處理群眾對(duì)政府的投訴，固然是人民代表的職責(zé)，但他們很少有充分資源，詳細(xì)調(diào)查政府的決策過(guò)程。由于上述情況，便有需要另設(shè)一些獨(dú)立的、簡(jiǎn)便的、高效率的申訴渠道，處理一般市民的申訴。(參見(jiàn)亞洲監(jiān)協(xié)第七次會(huì)議國(guó)外論文“申訴專(zhuān)員制度與公民監(jiān)察權(quán)”，香港申訴專(zhuān)員戴婉瑩著。)事實(shí)上，無(wú)論什么樣的制度安排，都不可能把所有的社會(huì)沖突解決的干干凈凈，任何一個(gè)社會(huì)都會(huì)在主體制度之外產(chǎn)生一些社會(huì)沖突的“余量”：而信訪(fǎng)制度正是為了解決這些“余量”而安排的一種行政救濟(jì)制度。信訪(fǎng)和法治應(yīng)該不矛盾，相對(duì)與司法救濟(jì)和立法救濟(jì)，信訪(fǎng)承擔(dān)的是一種拾遺補(bǔ)漏式的補(bǔ)充救濟(jì)角色，即使法治很完善了，這種救濟(jì)方式也可能有存在的必要。
由于信訪(fǎng)行為通常對(duì)社會(huì)秩序造成一定的破壞性，中國(guó)歷代專(zhuān)制王朝對(duì)百姓上訪(fǎng)是持否定有時(shí)甚至打壓態(tài)度的。在國(guó)家治理實(shí)踐上，對(duì)民之疾怨、政之得失、官之臧否的了解，更多是通過(guò)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、專(zhuān)職的諫官甚至微服私訪(fǎng)等方式來(lái)完成的。早在堯舜時(shí)代就有所謂諷鼓諫鐘的做法。我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，必須要有所褒抑，加強(qiáng)引導(dǎo)，不能等同發(fā)展。所謂“奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱”，要實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家，必須設(shè)法消除老百姓“信訪(fǎng)不信法”的錯(cuò)誤心理，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)一些群眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的博弈心態(tài)。信訪(fǎng)途徑只是解決社會(huì)矛盾比較突出時(shí)的治標(biāo)之策、權(quán)宜之計(jì)，終非治本之策、長(zhǎng)久之計(jì)。中央關(guān)于，暢通信訪(fǎng)渠道的政策要求，不能解讀為排擠或者取代法定途徑?！稐l例》將信訪(fǎng)工作納入制度化、規(guī)范化治理，并不表明信訪(fǎng)途徑變成了法定途徑。相反，舊《條例》的16條、新《條例》的第14條，都充分體現(xiàn)了黨中央和國(guó)務(wù)院一貫主張和支持法定途徑解決糾紛的態(tài)度和立場(chǎng)。因此《條例》明確將仲裁、行政復(fù)議和訴訟列為法定途徑，將信訪(fǎng)途徑排除在外。***同志曾指出：“由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，一些群眾不知道、不善于或者不愿意運(yùn)用法律武器，維護(hù)自身權(quán)益，習(xí)慣于通過(guò)信訪(fǎng)渠道解決問(wèn)題，遇到困難就上訪(fǎng)，把上訪(fǎng)作為解決一切問(wèn)題的途徑。由此造成大量矛盾糾紛在法定途徑之外尋求解決的不正?，F(xiàn)象，在一定程度上影響到法制的權(quán)威和尊嚴(yán)。因此，要教育和引導(dǎo)群眾善于通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議、調(diào)解等多種途徑解決問(wèn)題?！比绻试S信訪(fǎng)人起訴信訪(fǎng)部門(mén)不作為，將信訪(fǎng)職責(zé)納入司法審查范圍，必然導(dǎo)致信訪(fǎng)途徑最終變成了正常的、法定的途徑，改變了信訪(fǎng)途徑的性質(zhì)，混淆了非法定途徑與法定途徑的關(guān)系。在信訪(fǎng)無(wú)須繳納訴訟費(fèi)的約束，無(wú)繁瑣的程式，辦結(jié)期限比審限更短，執(zhí)行起來(lái)更有保障，且有較之法院的二審終審更高級(jí)別的三級(jí)終結(jié)制的審級(jí)優(yōu)勢(shì)下，信訪(fǎng)或會(huì)成為社會(huì)糾紛解決的主流途徑，因而最終是人治興、法治衰，逆人類(lèi)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步之潮流。但在信訪(fǎng)量居高不下的情況下，無(wú)論信訪(fǎng)官員權(quán)力有多大，人員有多少，無(wú)論有多么高的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，也只能解決巨量的信訪(fǎng)中的極少數(shù)問(wèn)題。所以，信訪(fǎng)永遠(yuǎn)不可能成為解決問(wèn)題的主渠道，依賴(lài)信訪(fǎng)解決問(wèn)題本身就是一個(gè)充滿(mǎn)矛盾的悖論。
意見(jiàn)綜述如下：
1．信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民政府和政府工作部門(mén)授權(quán)負(fù)責(zé)信訪(fǎng)工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其依據(jù)《信訪(fǎng)條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪(fǎng)事項(xiàng)等行為，對(duì)信訪(fǎng)人不具有強(qiáng)制力，對(duì)信訪(fǎng)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟法所規(guī)定的具體行政行為。信訪(fǎng)人對(duì)信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)不履行《條例》規(guī)定的登記、受理、協(xié)調(diào)、督辦等法定職責(zé)，信訪(fǎng)人起訴信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)不作為的，人民法院不予受理。信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)超越《信訪(fǎng)條例》規(guī)定的職權(quán)，對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)作出新的處理決定，變更或者撤銷(xiāo)了原行政行為，符合受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)予受理。
2．對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)、復(fù)核意見(jiàn)和不再受理決定，信訪(fǎng)人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。有關(guān)行政機(jī)關(guān)根據(jù)處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)或者復(fù)核意見(jiàn)做出新的行政處理決定，或者這些“意見(jiàn)”實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為新的行政處理決定的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
第二篇：最高人民法院關(guān)于不服信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函
【法規(guī)名稱(chēng)】 最高人民法院關(guān)于不服信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函
【頒布機(jī)構(gòu)】 最高人民法院
【發(fā) 文 號(hào)】 [2005]行立他字第4號(hào)
【頒布時(shí)間】 2005-12-12
【實(shí)施時(shí)間】 2005-12-12
【效力屬性】 有效
【正文】
最高人民法院關(guān)于不服信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》 處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函
湖北省高級(jí)人民法院：
你院鄂高法[2005]210號(hào)《關(guān)于不服縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的處理意見(jiàn)或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
一、信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民政府或政府工作部門(mén)授權(quán)負(fù)責(zé)信訪(fǎng)工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其依據(jù)《信訪(fǎng)條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪(fǎng)事項(xiàng)等行為，對(duì)信訪(fǎng)人不具有強(qiáng)制力，對(duì)信訪(fǎng)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。信訪(fǎng)人對(duì)信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為或者不履行《信訪(fǎng)條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。
二、對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)、復(fù)核意見(jiàn)和不再受理決定，信訪(fǎng)人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。
2005年12月12日
附：關(guān)于不服信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的請(qǐng)示與答復(fù)
一、湖北高院請(qǐng)示的問(wèn)題
湖北高院認(rèn)為，隨著《信訪(fǎng)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)的頒布實(shí)施，人民法院立案機(jī)構(gòu)在審判工作中遇到一項(xiàng)新的問(wèn)題，即：當(dāng)事人因不服縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的行政處理意見(jiàn)或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院是否受理。湖北高院審判委員會(huì)討論后形成兩種意見(jiàn)。
第一種意見(jiàn)認(rèn)為，當(dāng)事人因不服縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的行政處理意見(jiàn)或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理。理由是：(一)縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)的主體資格比較特殊，難于分辨其行為是行政行為還是非行政行為。(二)縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的行政處理意見(jiàn)或者不再受理決定，不具有行政訴訟的可訴性。(三)人民法院對(duì)此類(lèi)案件進(jìn)行實(shí)體審理時(shí)難度大。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為，當(dāng)事人因不服縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的行政處理意見(jiàn)或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。理由是：(一)《條例》是一部行政法規(guī)，已明確人民政府所屬職能部門(mén)和部分人民政府行使信訪(fǎng)管理的職權(quán)和分工。(二)縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理機(jī)構(gòu)或者代表本級(jí)人民政府專(zhuān)門(mén)從事信訪(fǎng)工作的機(jī)構(gòu)或人員，依照《條例》有關(guān)規(guī)定作出的處理意見(jiàn)或者不再受理決定為行政行為。信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)是國(guó)家行政管理部門(mén)，通過(guò)處理信訪(fǎng)活動(dòng)，與行政相對(duì)人——信訪(fǎng)人之間發(fā)生行政法律關(guān)系。(三)人民政府信訪(fǎng)行政管理機(jī)構(gòu)或者從事信訪(fǎng)工作的機(jī)構(gòu)或人員實(shí)施的行為是可訴行政行為。(四)《條例》中“不再受理”的規(guī)定不能視為最終處理決定，人民法院可以依法進(jìn)行審查。
二、最高人民法院答復(fù)意見(jiàn)
最高人民法院研究后認(rèn)為，從《信訪(fǎng)條例》賦予信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位，信訪(fǎng)與訴訟的關(guān)系，以及國(guó)家關(guān)于信訪(fǎng)的政策考慮，信訪(fǎng)人對(duì)信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)、復(fù)核意見(jiàn)和不再受理決定，信訪(fǎng)人不服提起行政訴訟的，人民法院也不予受理。但是信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)、對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)違反《信訪(fǎng)條例》規(guī)定的權(quán)限、程序，作出新的實(shí)質(zhì)性的行政處理決定，符合受案范圍的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。
三、評(píng)析意見(jiàn)
(一)信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)的行政法律地位和處理信訪(fǎng)事項(xiàng)行為的性質(zhì)分析，信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)不能成為適格的被告，其行為不具有可訴性
理由是：
1．信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)的法律地位。《條例》第五條將負(fù)責(zé)信訪(fǎng)工作的行政機(jī)關(guān)稱(chēng)為信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)?！皺C(jī)構(gòu)”與“機(jī)關(guān)”雖僅一字之差，性質(zhì)卻截然不同。信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)是代表其所在的本級(jí)政府或者政府工作部門(mén)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，其處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的活動(dòng)后果應(yīng)當(dāng)歸屬于其所在的政府或者政府工作部門(mén)。從這個(gè)意義上講，信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)不能作為行政訴訟的被告。即使是處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為具有可訴性，被告也不應(yīng)當(dāng)是信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)，而是其所在的政府或者政府工作部門(mén)。比如對(duì)建設(shè)部信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的處理信訪(fǎng)的行為不服，本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是對(duì)建設(shè)部的行為不服。對(duì)國(guó)家信訪(fǎng)局的處理信訪(fǎng)行為不服，本質(zhì)上是對(duì)國(guó)務(wù)院的行為不服。湖北高院的請(qǐng)示中將信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)稱(chēng)為信訪(fǎng)行政管理部門(mén)，顯然是不當(dāng)?shù)摹?/p>
2．信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)的權(quán)限。根據(jù)《條例》第六條的規(guī)定，信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)履行的職責(zé)包括受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪(fǎng)事項(xiàng)等。這個(gè)職責(zé)定位表明：信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)不直接替代有權(quán)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)做出處理決定，也無(wú)權(quán)直接改變有關(guān)行政機(jī)關(guān)作出的行政處理決定，而是運(yùn)用《條例》賦予的權(quán)限，中轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法處理信訪(fǎng)事項(xiàng)。從這個(gè)意義上講，信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為不是具體行政行為?！稐l例》并未規(guī)定對(duì)這些行為不服，可以提起行政訴訟。
3．信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為性質(zhì)分析。《條例》是規(guī)定信訪(fǎng)渠道的程序性法規(guī)，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為屬于程序性行為，不對(duì)信訪(fǎng)人的實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響，因而不具有可訴性。這如同法院根據(jù)訴訟法、仲裁機(jī)構(gòu)根據(jù)仲裁規(guī)定、行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)復(fù)議程序進(jìn)行的程序性操作，不允許當(dāng)事人為此以訴訟方式起訴法院、仲裁機(jī)構(gòu)和復(fù)議機(jī)關(guān)一樣?！稐l例》雖為一項(xiàng)行政法規(guī)，但并非所有的行政法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)都是可訴的。例如國(guó)務(wù)院就行政公文的處理有個(gè)規(guī)定，顯然是不可訴的。一個(gè)基本的法理念是，糾紛解決機(jī)構(gòu)對(duì)糾紛所作的調(diào)解、仲裁、訴訟后形成的結(jié)論，當(dāng)事人縱有不服，也不能以糾紛解決機(jī)構(gòu)為訴爭(zhēng)對(duì)象。
盡管如此，如果信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)超越《條例》規(guī)定的職權(quán)，對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)作出新的處理決定，改變了原行政行為，符合受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)予受理。人民法院受理后，應(yīng)當(dāng)以信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)超越《條例》規(guī)定的職權(quán)為由，依法判決予以撤銷(xiāo)。
(二)對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《條例》作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)、復(fù)核意見(jiàn)和不再受理決定，是否具有可訴性?一般而言不具有可訴性
理由是：
1．對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《條例》作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)和復(fù)核意見(jiàn)，其法律效力如何，由于《條例》未作規(guī)定，因此值得研判。從《條例》：的系統(tǒng)性解釋看，這些“意見(jiàn)”一般不具有可訴性。理由是：其一，從字面解釋看。通常所謂“意見(jiàn)”只是表明一種傾向和將要照此作出的行為，尚未產(chǎn)生拘束力，對(duì)信訪(fǎng)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)尚未產(chǎn)生實(shí)際影響，因此人民法院不宜受理。其二，從行政決定的形式要件看。一般而言，這些“意見(jiàn)”形式上不表現(xiàn)為行政處理決定所要求的程序性、規(guī)范性，不能對(duì)抗原行政處理決定。這些“意見(jiàn)”需要經(jīng)過(guò)法定的行政程序轉(zhuǎn)換，上升為行政處理決定，才能撤銷(xiāo)或者變更原來(lái)的行政行為。這和人民法院的再審立案通知書(shū)或者駁回申訴通知書(shū)，不能改變?cè)Р门械男Я?，是一個(gè)道理。其三，必須引入“信訪(fǎng)程序系屬”的概念，正確認(rèn)識(shí)信訪(fǎng)途徑與法定途徑的關(guān)系問(wèn)題。信訪(fǎng)“受理”產(chǎn)生的系屬關(guān)系，表明排除了其他方式的適用。信訪(fǎng)程序與訴訟程序，是兩個(gè)相互獨(dú)立的程序，對(duì)信訪(fǎng)程序中的行為，人民法院不宜介入，不宜進(jìn)行司法審查?！稐l例》的精神也是盡量避免信訪(fǎng)途徑與訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑的交叉和重復(fù)，并在其第十四條和十五條得到充分體現(xiàn)?！稐l例》規(guī)定了信訪(fǎng)三級(jí)終結(jié)機(jī)制：對(duì)處理意見(jiàn)不服的，只能根據(jù)條例規(guī)定走復(fù)查程序，不能轉(zhuǎn)而尋求司法途徑，不能請(qǐng)求法院對(duì)處理意見(jiàn)進(jìn)行司法審查；對(duì)復(fù)查結(jié)論不服的，只能根據(jù)條例規(guī)定走復(fù)核程序，同樣不能尋求司法救濟(jì)。
《條例》已列入修改計(jì)劃之中，修改稿應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法上的漏洞補(bǔ)充，對(duì)這些“意見(jiàn)”的效力予以明確。但是，如果對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有嚴(yán)格依照《條例》規(guī)定的程序，其作出的“意見(jiàn)”實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為新的行政處理決定，影響信訪(fǎng)人實(shí)體權(quán)利義務(wù)的，為保護(hù)信訪(fǎng)人的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
2．對(duì)不再受理決定，能不能進(jìn)行司法審查的問(wèn)題。復(fù)核程序是終結(jié)程序，信訪(fǎng)人仍然不服復(fù)核意見(jiàn)，提出投訴請(qǐng)求的，信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。湖北高院審委會(huì)的第二種意見(jiàn)認(rèn)為：對(duì)不再受理的決定不服提起的行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。理由是：根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第四項(xiàng)的規(guī)定，法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為，人民法院不受理。此處的“法律”僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的法律，不包括行政法規(guī)?！稐l例》屬于行政法規(guī)，無(wú)權(quán)自行確定終局行政行為，故人民法院有權(quán)對(duì)其進(jìn)行司法審查，信訪(fǎng)人對(duì)不再受理的決定不服提起行政訴訟的，人民法院可以判決被告限期履行法定職責(zé)。但是這種觀(guān)點(diǎn)不能成立。理由是：(1)復(fù)核意見(jiàn)才是信訪(fǎng)程序的終局意見(jiàn)，不再受理決定并非終局性行政決定。一個(gè)基本的法理是：在一定條件下，對(duì)實(shí)體正義的追求最終要讓位于程序的安定。即使復(fù)核意見(jiàn)真的有錯(cuò)或者不公，信訪(fǎng)人惟有忍耐，這如同對(duì)生效裁判，即令確有錯(cuò)誤或者不公，如果再審?fù)緩阶卟煌ǎ?dāng)事人惟有忍耐一樣。通過(guò)信訪(fǎng)程序解決糾紛與通過(guò)法定程序解決糾紛的法理是一樣的：通過(guò)正當(dāng)程序作出的決定應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是公正的；程序不能沒(méi)完沒(méi)了、無(wú)休無(wú)止，必須要有終結(jié)機(jī)制。(2)不再受理決定是一種純程序性決定，不涉及當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如同法院裁定終結(jié)訴訟、終止執(zhí)行一樣，沒(méi)有必要再給予救濟(jì)途徑。(3)如果允許法院進(jìn)行司法審查，判決被告履行法定職責(zé)，責(zé)令被告再次受理信訪(fǎng)事項(xiàng)，那么被告受理后，還是得走處理、復(fù)查、復(fù)核程序，再走一個(gè)循環(huán)。如果信訪(fǎng)人再不服，再起訴，法院還得受理，還得判決被告受理信訪(fǎng)事項(xiàng)，被告就得走第三個(gè)循環(huán)。這種無(wú)限循環(huán)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的做法是沒(méi)有意義的，既無(wú)效率可言，也不利于社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定，同時(shí)導(dǎo)致信訪(fǎng)渠道與法定渠道出現(xiàn)交叉和反復(fù)。
3．有關(guān)行政機(jī)關(guān)根據(jù)處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)或者復(fù)核意見(jiàn)作出新的行政處理決定，或者這些“意見(jiàn)”實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為新的行政處理決定的性質(zhì)分析。此時(shí)，這些“意見(jiàn)”已經(jīng)付諸實(shí)施，轉(zhuǎn)化為具體行政行為。這種轉(zhuǎn)換具有實(shí)體和程序上的雙重法律意義：從實(shí)體上看，新的行政處理決定改變了原具體行政行為，對(duì)信訪(fǎng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，產(chǎn)生強(qiáng)制力，因而信訪(fǎng)人具有訴的利益；程序上看，表明其已經(jīng)脫離了信訪(fǎng)渠道，進(jìn)入法定渠道，因而可以尋求法定途徑。例如，縣公安機(jī)關(guān)根據(jù)市公安機(jī)關(guān)的復(fù)查意見(jiàn)或者省公安機(jī)關(guān)的復(fù)核意見(jiàn)，改變其原作出的治安管理處罰行為，重新作出處罰決定，信訪(fǎng)人對(duì)不服對(duì)縣公安機(jī)關(guān)的新處罰決定不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。如果市公安機(jī)關(guān)根據(jù)其復(fù)查意見(jiàn)，直接作出改變縣公安機(jī)關(guān)原處罰行為的行政處理決定，信訪(fǎng)人對(duì)市公安機(jī)關(guān)的處理決定不服提起行政訴訟的，人民法院也應(yīng)當(dāng)受理。但不是說(shuō)根據(jù)這些“意見(jiàn)”做出的行政處理決定都可訴，信訪(fǎng)事項(xiàng)的綜合性、復(fù)雜性、多樣性決定了人民法院在立案時(shí)必須依法審查。
當(dāng)然，如果有權(quán)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定的程序運(yùn)作，其作出的這些“意見(jiàn)”實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為新的行政處理決定的，信訪(fǎng)人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。
(三)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)不作為是否可訴的分析
信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)不履行《條例》規(guī)定的登記、受理、協(xié)調(diào)、督辦等法定職責(zé)，信訪(fǎng)人起訴信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)不作為的，人民法院是否應(yīng)當(dāng)受理?
此種情形亦不應(yīng)當(dāng)受理。理由是：信訪(fǎng)途徑是行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)察監(jiān)督程序解決矛盾和問(wèn)題的一種方式，不是正常的、規(guī)范的、法定的糾紛解決程序，不是法治社會(huì)的主流途徑。信訪(fǎng)權(quán)的性質(zhì)畢竟是一種寬泛意義上的民主性權(quán)利，終究不是不是一種可以由當(dāng)事人單方行使的申請(qǐng)仲裁權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)或者訴權(quán)，不具有可以等同法定糾紛解決機(jī)構(gòu)權(quán)力的效力和地位。在任何一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)，通過(guò)訴訟等法定途徑解決糾紛、實(shí)現(xiàn)正義，應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代人的理性選擇。即使是倡導(dǎo)ADR的一些西方國(guó)家，也沒(méi)有把信訪(fǎng)途徑作為一種ADR方式的。在社會(huì)作用中，信訪(fǎng)途徑與調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議和訴訟等法定途徑是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系：法定途徑興，則信訪(fǎng)途徑衰；法定途徑不暢，則信訪(fǎng)途徑興盛。顯然，如果允許法院對(duì)信訪(fǎng)行為實(shí)施司法審查，則必然將信訪(fǎng)途徑轉(zhuǎn)化為法定途徑，改變了信訪(fǎng)的法律性質(zhì)和地位。
我國(guó)香港的申訴專(zhuān)員所提建議是不受司法審查的。我國(guó)香港申訴專(zhuān)員對(duì)于所受理的案件，并無(wú)直接的處理、撤銷(xiāo)或變更的權(quán)力，其所提出的建議之所以能夠被普遍接受，在于建議的內(nèi)容符合客觀(guān)情況且合情合理。由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的一個(gè)社會(huì)公認(rèn)為能夠主持公平與正義的機(jī)構(gòu)，在雙方非對(duì)抗的情況下進(jìn)行調(diào)查和主持調(diào)解，提出合情合理的建議，則其建議易為各方接受。(參見(jiàn)亞洲監(jiān)協(xié)第七次會(huì)議國(guó)外論文《香港申訴專(zhuān)員制度評(píng)介》，林莉紅著。)我國(guó)香港的情況可以作為解決本案問(wèn)題的參考。
(四)信訪(fǎng)本身是否是一項(xiàng)權(quán)利，有無(wú)給予司法救濟(jì)的必要
從《條例》第二條規(guī)定看，信訪(fǎng)是指“公民、法人或者其他組織采取書(shū)信、電子郵件、傳真、走訪(fǎng)等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”?？梢钥闯?，信訪(fǎng)的表現(xiàn)形式是“書(shū)信、電子郵件、傳真、走訪(fǎng)等形式”；信訪(fǎng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是“反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”；信訪(fǎng)的本質(zhì)，對(duì)信訪(fǎng)人而言是一種行為，對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)“活動(dòng)”。盡管現(xiàn)行憲法規(guī)定了公民享有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，批評(píng)和建議權(quán)，提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，三大訴訟法規(guī)定了當(dāng)事人的起訴、上訴和申訴等各項(xiàng)訴訟權(quán)利，但沒(méi)有一部法律、法規(guī)明確規(guī)定信訪(fǎng)是一項(xiàng)權(quán)利。從社會(huì)主體來(lái)講，信訪(fǎng)是有關(guān)主體行使憲法和法律賦予的權(quán)利的方式，是實(shí)現(xiàn)法定權(quán)利的途徑，負(fù)載著一定的政治民主權(quán)利或者訴訟權(quán)利，但其本身不是一項(xiàng)權(quán)利，沒(méi)有獨(dú)立的權(quán)利外觀(guān)；從國(guó)家來(lái)講，加強(qiáng)和改進(jìn)信訪(fǎng)工作，根本目的是使得現(xiàn)有的各種糾錯(cuò)、救濟(jì)機(jī)制(即信訪(fǎng)渠道)更加暢通、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，不是要另起爐灶創(chuàng)設(shè)一套新的糾錯(cuò)、救濟(jì)機(jī)制。社會(huì)主體要表達(dá)政治主張，通常要采取或信或訪(fǎng)的形式；糾紛主體要確認(rèn)權(quán)利、解決紛爭(zhēng)，也要到法院通過(guò)或信或訪(fǎng)的形式表達(dá)，但人們往往不把社會(huì)主體的起訴、上訴稱(chēng)為信訪(fǎng)或者涉訴信訪(fǎng)。如果信訪(fǎng)本身就是一項(xiàng)法定權(quán)利，則由于其內(nèi)容的高度涵蓋性，諸如言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，批評(píng)和建議權(quán)，提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，起訴、上訴和申訴等訴訟權(quán)利，就沒(méi)有必要重復(fù)存在了。
基于“有權(quán)利必有救濟(jì)”的理念，既然信訪(fǎng)不是一項(xiàng)法定權(quán)利，就沒(méi)有給予單獨(dú)司法救濟(jì)的必要。從信訪(fǎng)的內(nèi)容看，大體可分為政治參與類(lèi)、民主監(jiān)督類(lèi)和權(quán)利救濟(jì)類(lèi)。如果是政治類(lèi)權(quán)利受到侵犯，可以通過(guò)人大、政協(xié)等既有的政治途徑獲得救濟(jì)；如果是民主監(jiān)督類(lèi)權(quán)利受到侵犯，可以通過(guò)紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察等監(jiān)督機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)；如果是私權(quán)利受到侵犯，可以通過(guò)人民法院和其他糾紛解決機(jī)關(guān)解決糾紛。從保持司法的功能自治考慮，人民法院對(duì)政治參與類(lèi)、民主監(jiān)督類(lèi)信訪(fǎng)請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)保持克制、消極的態(tài)度，不宜過(guò)度介入。反之，將這類(lèi)糾紛都納入司法審查范圍，如果無(wú)法有效、圓滿(mǎn)解決，反而進(jìn)一步損害了司法權(quán)威和司法公信力，使本來(lái)就脆弱的司法公信力雪上加霜。
(五)信訪(fǎng)功能的理性定位：需要但不能依賴(lài)
信訪(fǎng)在世界范圍內(nèi)廣泛存在，通常被稱(chēng)為申訴專(zhuān)員制度、公共監(jiān)察專(zhuān)員制度和請(qǐng)?jiān)钢贫鹊取Ｉ暝V專(zhuān)員制度起源于1806年的斯堪的納維亞地區(qū)?！吧暝V專(zhuān)員”一詞源自瑞典，意思是“人民的保護(hù)者或代表”。南非共和國(guó)公共監(jiān)察專(zhuān)員署根據(jù)憲法設(shè)立，對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)，公共監(jiān)察專(zhuān)員有權(quán)對(duì)國(guó)家事務(wù)或任何級(jí)別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開(kāi)調(diào)查并提出報(bào)告，采取相應(yīng)的補(bǔ)救行動(dòng)，但對(duì)于法院判決的調(diào)查不屬于公共監(jiān)察專(zhuān)員的權(quán)力范圍。澳大利亞的申訴專(zhuān)員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)受理公眾對(duì)政府公共行政服務(wù)的投訴。香港的申訴專(zhuān)員制度成立于1989年，其目的是為一般香港市民提供和增加申訴、投訴的途徑，申訴專(zhuān)員是代表人民的監(jiān)察者，其職責(zé)是監(jiān)察公營(yíng)部門(mén)有沒(méi)有行政失當(dāng)。行政失當(dāng)是由于法律、政策、資源甚至包括人性在內(nèi)的各種原因而導(dǎo)致的一種無(wú)法回避的社會(huì)現(xiàn)象，而在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，行政權(quán)力日趨擴(kuò)大的世界性趨勢(shì)下，表現(xiàn)得愈益突出。香港的申訴專(zhuān)員制度是在普通法傳統(tǒng)的救濟(jì)方式無(wú)法對(duì)行政失當(dāng)行為實(shí)施救濟(jì)的情況下，借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合香港實(shí)際而建立的一項(xiàng)卓有成效的制度。美國(guó)雖然沒(méi)有正式的申訴專(zhuān)員或請(qǐng)?jiān)钢贫龋麄兏骷?jí)政府部門(mén)大都有專(zhuān)門(mén)人員或者兼職人員負(fù)責(zé)各類(lèi)問(wèn)題的意見(jiàn)、建議或投訴。巴爾的摩、芝加哥等一些城市還設(shè)立了“311”非緊急事件求助電話(huà)，除了水、電、煤、交通、道路、衛(wèi)生等公共事業(yè)方面外，市民還可以通過(guò)這門(mén)電話(huà)向市長(zhǎng)反映意見(jiàn)、提出建議、投訴控告等，幾乎沒(méi)有范圍的限制。那么，在立法、司法、行政權(quán)力分權(quán)制衡的制度已經(jīng)相當(dāng)完備的國(guó)家和地區(qū)，為什么還需要“信訪(fǎng)”制度?作為一種補(bǔ)充性的救濟(jì)制度和監(jiān)督制度，無(wú)論各國(guó)法治程度如何，信訪(fǎng)有它存在的意義。我國(guó)香港申訴專(zhuān)員戴婉瑩的解釋理由包括兩個(gè)方面：首先，根據(jù)我國(guó)香港的司法制度，法官擔(dān)當(dāng)裁判的角色，法庭不會(huì)就案情進(jìn)行調(diào)查，投訴方需要證據(jù)和法律支持，而且訴訟費(fèi)用高昂，程序繁雜。經(jīng)驗(yàn)表明，很多針對(duì)政府部門(mén)的投訴交由法院以外的機(jī)構(gòu)處理，將能獲得更迅速和適當(dāng)?shù)慕鉀Q。其次，有些事件透過(guò)政治渠道提出投訴，也不一定是緩解不滿(mǎn)的最佳方法。在大多數(shù)社會(huì)里，人民代表通常都肩負(fù)多項(xiàng)公職。與群眾聯(lián)絡(luò)并處理群眾對(duì)政府的投訴，固然是人民代表的職責(zé)，但他們很少有充分資源，詳細(xì)調(diào)查政府的決策過(guò)程。由于上述情況，便有需要另設(shè)一些獨(dú)立的、簡(jiǎn)便的、高效率的申訴渠道，處理一般市民的申訴。(參見(jiàn)亞洲監(jiān)協(xié)第七次會(huì)議國(guó)外論文“申訴專(zhuān)員制度與公民監(jiān)察權(quán)”，香港申訴專(zhuān)員戴婉瑩著。)事實(shí)上，無(wú)論什么樣的制度安排，都不可能把所有的社會(huì)沖突解決的干干凈凈，任何一個(gè)社會(huì)都會(huì)在主體制度之外產(chǎn)生一些社會(huì)沖突的“余量”：而信訪(fǎng)制度正是為了解決這些“余量”而安排的一種行政救濟(jì)制度。信訪(fǎng)和法治應(yīng)該不矛盾，相對(duì)與司法救濟(jì)和立法救濟(jì)，信訪(fǎng)承擔(dān)的是一種拾遺補(bǔ)漏式的補(bǔ)充救濟(jì)角色，即使法治很完善了，這種救濟(jì)方式也可能有存在的必要。
由于信訪(fǎng)行為通常對(duì)社會(huì)秩序造成一定的破壞性，中國(guó)歷代專(zhuān)制王朝對(duì)百姓上訪(fǎng)是持否定有時(shí)甚至打壓態(tài)度的。在國(guó)家治理實(shí)踐上，對(duì)民之疾怨、政之得失、官之臧否的了解，更多是通過(guò)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、專(zhuān)職的諫官甚至微服私訪(fǎng)等方式來(lái)完成的。早在堯舜時(shí)代就有所謂諷鼓諫鐘的做法。我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，必須要有所褒抑，加強(qiáng)引導(dǎo)，不能等同發(fā)展。所謂“奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱”，要實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家，必須設(shè)法消除老百姓“信訪(fǎng)不信法”的錯(cuò)誤心理，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)一些群眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的博弈心態(tài)。信訪(fǎng)途徑只是解決社會(huì)矛盾比較突出時(shí)的治標(biāo)之策、權(quán)宜之計(jì)，終非治本之策、長(zhǎng)久之計(jì)。中央關(guān)于，暢通信訪(fǎng)渠道的政策要求，不能解讀為排擠或者取代法定途徑?！稐l例》將信訪(fǎng)工作納入制度化、規(guī)范化治理，并不表明信訪(fǎng)途徑變成了法定途徑。相反，舊《條例》的16條、新《條例》的第14條，都充分體現(xiàn)了黨中央和國(guó)務(wù)院一貫主張和支持法定途徑解決糾紛的態(tài)度和立場(chǎng)。因此《條例》明確將仲裁、行政復(fù)議和訴訟列為法定途徑，將信訪(fǎng)途徑排除在外。***同志曾指出：“由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，一些群眾不知道、不善于或者不愿意運(yùn)用法律武器，維護(hù)自身權(quán)益，習(xí)慣于通過(guò)信訪(fǎng)渠道解決問(wèn)題，遇到困難就上訪(fǎng)，把上訪(fǎng)作為解決一切問(wèn)題的途徑。由此造成大量矛盾糾紛在法定途徑之外尋求解決的不正?，F(xiàn)象，在一定程度上影響到法制的權(quán)威和尊嚴(yán)。因此，要教育和引導(dǎo)群眾善于通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議、調(diào)解等多種途徑解決問(wèn)題?！比绻试S信訪(fǎng)人起訴信訪(fǎng)部門(mén)不作為，將信訪(fǎng)職責(zé)納入司法審查范圍，必然導(dǎo)致信訪(fǎng)途徑最終變成了正常的、法定的途徑，改變了信訪(fǎng)途徑的性質(zhì)，混淆了非法定途徑與法定途徑的關(guān)系。在信訪(fǎng)無(wú)須繳納訴訟費(fèi)的約束，無(wú)繁瑣的程式，辦結(jié)期限比審限更短，執(zhí)行起來(lái)更有保障，且有較之法院的二審終審更高級(jí)別的三級(jí)終結(jié)制的審級(jí)優(yōu)勢(shì)下，信訪(fǎng)或會(huì)成為社會(huì)糾紛解決的主流途徑，因而最終是人治興、法治衰，逆人類(lèi)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步之潮流。但在信訪(fǎng)量居高不下的情況下，無(wú)論信訪(fǎng)官員權(quán)力有多大，人員有多少，無(wú)論有多么高的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，也只能解決巨量的信訪(fǎng)中的極少數(shù)問(wèn)題。所以，信訪(fǎng)永遠(yuǎn)不可能成為解決問(wèn)題的主渠道，依賴(lài)信訪(fǎng)解決問(wèn)題本身就是一個(gè)充滿(mǎn)矛盾的悖論。
意見(jiàn)綜述如下：
1．信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民政府和政府工作部門(mén)授權(quán)負(fù)責(zé)信訪(fǎng)工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其依據(jù)《信訪(fǎng)條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪(fǎng)事項(xiàng)等行為，對(duì)信訪(fǎng)人不具有強(qiáng)制力，對(duì)信訪(fǎng)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟法所規(guī)定的具體行政行為。信訪(fǎng)人對(duì)信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)不履行《條例》規(guī)定的登記、受理、協(xié)調(diào)、督辦等法定職責(zé)，信訪(fǎng)人起訴信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)不作為的，人民法院不予受理。信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)超越《信訪(fǎng)條例》規(guī)定的職權(quán)，對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)作出新的處理決定，變更或者撤銷(xiāo)了原行政行為，符合受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)予受理。
2．對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)、復(fù)核意見(jiàn)和不再受理決定，信訪(fǎng)人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。有關(guān)行政機(jī)關(guān)根據(jù)處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)或者復(fù)核意見(jiàn)做出新的行政處理決定，或者這些“意見(jiàn)”實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為新的行政處理決定的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
第三篇：由地方信訪(fǎng)工作淺談憲法依據(jù)和基本原則
由地方信訪(fǎng)工作淺談憲法依據(jù)和基本原則
12信息安全
程曉陽(yáng)
由地方信訪(fǎng)工作淺談憲法依據(jù)和基本原則
12信安程曉陽(yáng)（1210604）
【摘要】由到當(dāng)?shù)匦旁L(fǎng)局的調(diào)查研究引出對(duì)憲法依據(jù)及制度邏輯的對(duì)比性論證，進(jìn)而引出少數(shù)地區(qū)信訪(fǎng)工作中違背憲法基本原則的做法，通過(guò)對(duì)憲法基本原則的作用的論述，闡明了出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因。以憲法的重要意義作結(jié)，完成論述。【關(guān)鍵詞】信訪(fǎng) 憲法 制度邏輯 憲法基本原則
我時(shí)常在想，除了法律，還有沒(méi)有解決問(wèn)題的其他辦法。于是在一個(gè)暑假，我來(lái)到了當(dāng)?shù)氐男旁L(fǎng)局。而我發(fā)現(xiàn)，“信訪(fǎng)”這個(gè)比較直接的利益表達(dá)形式，也是有一定憲法依據(jù)的。中國(guó)《憲法》第二十七條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！?第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！边@些規(guī)定，可以看做是信訪(fǎng)的憲法依據(jù)。
那么，讓我先簡(jiǎn)單介紹一下我在信訪(fǎng)局所了解到的情況。
遼寧省撫順市東洲區(qū)地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，人口33萬(wàn)，下轄4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、10個(gè)街道、58個(gè)社區(qū)、50個(gè)村，農(nóng)村人口近5萬(wàn)。近幾來(lái)年，隨著全區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的快速發(fā)展，涉農(nóng)信訪(fǎng)問(wèn)題逐漸凸顯，訪(fǎng)量最高時(shí)曾占到來(lái)訪(fǎng)總量的71.6%，集體訪(fǎng)總量的82.5%。因此，認(rèn)真分析農(nóng)村信訪(fǎng)問(wèn)題，及時(shí)有效化解矛盾，對(duì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，維護(hù)大局穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
接下來(lái)工作人員給我介紹了農(nóng)村信訪(fǎng)問(wèn)題的主要特點(diǎn)，我簡(jiǎn)單把特點(diǎn)總結(jié)為以下三點(diǎn)：
一、問(wèn)題種類(lèi)多。過(guò)去，農(nóng)村矛盾主要是以家庭矛盾和鄰里矛盾為主，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村土地征占、換屆選舉、集體財(cái)產(chǎn)、干部作風(fēng)、礦權(quán)糾紛等各種問(wèn)題也日益凸顯，且往往與歷史遺留問(wèn)題交織疊加，種類(lèi)繁多。
二、涉及層面廣。由于以上問(wèn)題都關(guān)系到絕大多數(shù)村民的切身利益和未來(lái)發(fā)展，因此牽涉群眾少則幾十人，多則上百人，甚至牽涉幾個(gè)村，層面較廣，給社會(huì)穩(wěn)定造成比較嚴(yán)重的威脅。
三、集體訪(fǎng)量大。許多上訪(fǎng)村民受“法不責(zé)眾”等心理因素影響，抱著人越多越有理問(wèn)題越容易解決的想法，容易形成群體性上訪(fǎng)事件。
我接著提問(wèn)，為什么會(huì)產(chǎn)生這樣的問(wèn)題。得到的答案也大致分為三個(gè)方面：
一、政策原因。有關(guān)部門(mén)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，制定的政策、措施不盡合理，或者雖然合理合法但標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成了諸如同地不同價(jià)等問(wèn)題，激起群眾的不滿(mǎn)，導(dǎo)致上訪(fǎng)事件的發(fā)生。
二、干部作風(fēng)原因。有的村組織議事、決策程序簡(jiǎn)單化，雖然為公眾著想，但得不到群眾的支持，硬性推進(jìn)引發(fā)群眾上訪(fǎng)。
三、群眾自身原因。部分上訪(fǎng)群眾自身素質(zhì)較低，法律意識(shí)淡薄，政策觀(guān)念不強(qiáng)，遇到問(wèn)題往往只依靠信訪(fǎng)渠道尋求解決，而較少考慮其它渠道，甚至存在個(gè)別群眾追求不正當(dāng)利益，借機(jī)纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)的現(xiàn)象。
對(duì)于問(wèn)題的化解對(duì)策，根據(jù)從信訪(fǎng)局得到的資料和我又通過(guò)其他渠道取得的信息，我認(rèn)為應(yīng)該從以下三點(diǎn)入手：
（一）加強(qiáng)農(nóng)村基層干部思想、作風(fēng)建設(shè)，密切與群眾的關(guān)系
（二）加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，保障群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)
（三）切實(shí)加強(qiáng)基層組織建設(shè)，增強(qiáng)基層組織的疑聚力、戰(zhàn)斗力和化解社會(huì)矛盾的能力。
辦公室主任強(qiáng)調(diào)：2011年以來(lái)，我區(qū)涉農(nóng)信訪(fǎng)問(wèn)題得到了有效控制，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)京集體訪(fǎng)為零的突破，來(lái)區(qū)訪(fǎng)量下降了50%，現(xiàn)占總訪(fǎng)量的21.5%；集體訪(fǎng)量下降了60%，現(xiàn)占集體訪(fǎng)總量的12.5%?？傊廪r(nóng)村信訪(fǎng)矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，既要靠外部環(huán)境如政策法律的改善，又要靠密切干群關(guān)系、推進(jìn)基層民主政治建設(shè)、提高農(nóng)村基層組織的戰(zhàn)斗力、疑聚力和化解矛盾的能力，只有這樣，才能從源頭上解決農(nóng)村的信訪(fǎng)問(wèn)題，從而維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。
而據(jù)我后續(xù)了解所知，憲法依據(jù)并不等于制度邏輯。國(guó)務(wù)院1996年《信訪(fǎng)條例》把《憲法》第四十一條所說(shuō)的“向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉”，具體化為“信訪(fǎng)人的信訪(fǎng)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)作出處理決定的有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出”（第十條），是行政機(jī)關(guān)，而不是任何機(jī)關(guān)；是有權(quán)機(jī)關(guān)和其上一級(jí)機(jī)關(guān)，而不是任何一級(jí)政府。2005年新《信訪(fǎng)條例》也基本上維持了這一規(guī)定：“信訪(fǎng)人采用走訪(fǎng)形式提出信訪(fǎng)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)處理的本級(jí)或者上一級(jí)機(jī)關(guān)提出。”（第十六條）中國(guó)政府過(guò)程的突出特點(diǎn)，是在大部分民眾頭上，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有五級(jí)黨政政府（在農(nóng)村地區(qū)有時(shí)還包括一級(jí)不是政府的政府，那就是村委會(huì)、村黨支部），城市比農(nóng)村少一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（直轄市再少一級(jí)──地市級(jí)），但又多一級(jí)“單位”。上下級(jí)黨政政府之間等級(jí)地位十分森嚴(yán)，各級(jí)政府都是下管一級(jí)，形成一個(gè)層層向下約束、層層向上負(fù)責(zé)的“金字塔”式的嵌套機(jī)制。這意味著，中央政府其實(shí)并不能形成真正的中央集權(quán)，除了少數(shù)例外，它只能直接管到省、部級(jí)，即使是對(duì)比如某省某縣的拆遷政策進(jìn)行糾正，也要通過(guò)該省，而該省也須通過(guò)該縣的上一級(jí)政府，即地市級(jí)黨政政府來(lái)具體處理，比如將該縣的黨委書(shū)記和縣長(zhǎng)撤職。
這個(gè)制度邏輯，決定了上一級(jí)政府總會(huì)鼓勵(lì)民眾提起針對(duì)其下級(jí)政府的上訪(fǎng)，但卻不希望民眾越過(guò)自己到自己的上級(jí)政府上訪(fǎng)。針對(duì)下級(jí)政府的上訪(fǎng)使得本級(jí)政府可以行使約束下級(jí)政府的權(quán)力，所以上訪(fǎng)有時(shí)候會(huì)對(duì)上級(jí)政府“賦權(quán)”──賦予它管理下級(jí)政府的權(quán)力；如果民眾越過(guò)本級(jí)政府上訪(fǎng)，卻將使本級(jí)成為上級(jí)政府約束的對(duì)象──哪怕民眾反映的是自己的下級(jí)政府，但在上級(jí)政府看來(lái)，該為此負(fù)責(zé)的卻是本級(jí)政府。
這就形成了中國(guó)信訪(fǎng)制度的一大特色：容許逐級(jí)上訪(fǎng)，直至上訪(fǎng)到中央政府，但反對(duì)越級(jí)上訪(fǎng)。然而，上訪(fǎng)者在明白這個(gè)道理之后，卻有更大的動(dòng)力進(jìn)行越級(jí)上訪(fǎng)。上訪(fǎng)者傾向于相信，他所反映有問(wèn)題的政府，跟其上一級(jí)政府免不了要“官官相護(hù)”，因?yàn)槿绻从车膯?wèn)題確實(shí)存在，按照這個(gè)制度邏輯，上一級(jí)政府也是有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的。只有再上一級(jí)政府，或者更高級(jí)的政府，才沒(méi)有官官相護(hù)的嫌疑。比如，如果上訪(fǎng)者要反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問(wèn)題，那么在其眼里，縣政府是不可相信的，只有地市級(jí)和更高級(jí)別的政府，由于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有直接約束責(zé)任，才可能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出公正的處理。但下管一級(jí)和向上負(fù)責(zé)的制度邏輯，又使得哪怕是越級(jí)上訪(fǎng)在層層批轉(zhuǎn)之后，最終還是由縣政府來(lái)處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。上訪(fǎng)者也明白這一點(diǎn)，但他認(rèn)為，如果有更高級(jí)政府的“尚方寶劍”在手，縣政府在“官官相護(hù)”的時(shí)候便會(huì)有所忌憚。
在上訪(fǎng)者看來(lái)，最沒(méi)有“官官相護(hù)”嫌疑的是北京的中央政府。所以，上訪(fǎng)的最終目的往往是“千方百計(jì)進(jìn)京城”。
對(duì)于強(qiáng)化對(duì)進(jìn)京非正常訪(fǎng)的處置工作，信訪(fǎng)局提出一是要抓好重點(diǎn)人員的穩(wěn)控工作。對(duì)重點(diǎn)人員，要安排專(zhuān)人嚴(yán)防死守，全方位、全天候的做好穩(wěn)控，逐人成立工作小組，逐人制定穩(wěn)控措施，確保其不進(jìn)京上訪(fǎng)；二是要及時(shí)勸返。在2012年一旦發(fā)生進(jìn)京非正常上訪(fǎng)，責(zé)任單位要立即進(jìn)京，采取有效措施，全力做好勸返接待工作；三是根據(jù)實(shí)際情況隨時(shí)啟動(dòng)市文明學(xué)校；四是要強(qiáng)化依法處理力度。對(duì)不依法信訪(fǎng)、無(wú)理鬧訪(fǎng)的，要嚴(yán)肅批評(píng)教育；對(duì)借上訪(fǎng)之名擾亂社會(huì)秩序、妨礙公共安全的，及時(shí)依法處理；對(duì)借機(jī)利用信訪(fǎng)問(wèn)題及群體性事件煽動(dòng)群眾鬧事的，采取果斷措施予以堅(jiān)決打擊，切實(shí)維護(hù)社會(huì)秩序。
而對(duì)于一些比較低級(jí)的信訪(fǎng)機(jī)關(guān)，對(duì)于進(jìn)京訪(fǎng)量的控制手段就有些扭曲和不人性。每當(dāng)北京有重大會(huì)議召開(kāi)期間，有些信訪(fǎng)工作人員單純?yōu)榱藴p少進(jìn)京訪(fǎng)量，不管其來(lái)訪(fǎng)目的，直接否決，并對(duì)來(lái)訪(fǎng)者進(jìn)行非法監(jiān)禁。更有甚者，有些信訪(fǎng)機(jī)關(guān)甚至有專(zhuān)門(mén)名單記錄經(jīng)常上訪(fǎng)者和由于一些案件牽涉到的有上訪(fǎng)可能的的人，在重要時(shí)期在車(chē)站、機(jī)場(chǎng)派人堵截，不論其出行目的。在京設(shè)有賭訪(fǎng)人員，不是勸返，而是強(qiáng)制返回。
這樣的做法是不是就違背了憲法的基本人權(quán)原則？孟德斯鳩曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“掌握權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，使用權(quán)利直到遇到界限為止。”但權(quán)力的利用不能以犧牲人權(quán)為代價(jià)，所謂人權(quán)，是指每個(gè)人作為人應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。作為憲法的基本原則，人權(quán)原則體現(xiàn)了對(duì)公民權(quán)利的憲法保護(hù)。而人身自由權(quán)，本身作為憲法第二章第三十七條的內(nèi)容，更是人權(quán)的一個(gè)重要表現(xiàn)。作為與西方國(guó)家的請(qǐng)?jiān)阜?lèi)似的信訪(fǎng)工作顯然不能通過(guò)限制公民人身自由來(lái)實(shí)現(xiàn)。列寧說(shuō)：“憲法就石一張寫(xiě)著人民權(quán)利的紙?！比松頇?quán)利是公民一切權(quán)利的基礎(chǔ)，公民人身權(quán)利得不到保障，那么其他權(quán)利都無(wú)法行使。保護(hù)公民的人身權(quán)利是現(xiàn)代各國(guó)憲法普遍具有的條例。
而當(dāng)今時(shí)代下的所謂的憲法基本原則，究竟起到一個(gè)什么樣的作用呢？憲法的基本原則在憲法的結(jié)構(gòu)中起著承上啟下的作用。上承憲法精神（或指導(dǎo)思想）之滋潤(rùn)，下起憲法規(guī)則之規(guī)定。它的作用體現(xiàn)于憲法運(yùn)用的整個(gè)過(guò)程中，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
一、使存在著先天局限性的成文憲法規(guī)則具有一定的靈活性；
二、指導(dǎo)對(duì)憲法的解釋?zhuān)?/p>
三、補(bǔ)充憲法規(guī)則存在的漏洞；
四、把憲法對(duì)普遍正義的追求與個(gè)別正義的維護(hù)有機(jī)的結(jié)合起來(lái)。
事實(shí)上，政策本身并沒(méi)有錯(cuò)，只是在各級(jí)的執(zhí)行中或多或少的出現(xiàn)了些許不愉快。而對(duì)于政府官員，則需要更多更深地了解和吃透憲法及相關(guān)法律，這樣才能真正使用好權(quán)力，真正為人民請(qǐng)?jiān)福袑?shí)做好為人民服務(wù)的工作。
憲法基本原則問(wèn)題是憲法學(xué)中一個(gè)重要的理論問(wèn)題，但長(zhǎng)期以來(lái)，這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有受到憲法學(xué)研究者的重視。雖然所有的憲法學(xué)教材與書(shū)籍在體例上都有憲法基本原則的內(nèi)容，但大都停留在對(duì)西方國(guó)家或?qū)ι鐣?huì)主義國(guó)家憲法基本原則具體含義的一般性介紹和評(píng)價(jià)之上，而缺乏從宏觀(guān)上對(duì)憲法基本原則本身的形而上的研究，以至于憲法基本原則在憲法學(xué)中擁有的重要地位始終無(wú)法凸顯出來(lái)，對(duì)憲法規(guī)范所規(guī)定的有關(guān)制度的解說(shuō)自然也就難以上升到憲法基本原則的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。
這也就解釋了作為國(guó)家公務(wù)人員也有人沒(méi)有憲法意識(shí)的錯(cuò)誤執(zhí)行任務(wù)的原因。
參考文獻(xiàn)：【1】王廣輝、葉芳 《憲法基本原則論》 《法商研究（中南政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》 2001年05期
【2】《信訪(fǎng)條例》 1996
【3】新《信訪(fǎng)條例》 2005
第四篇：最高人民法院關(guān)于人民法院能否受理當(dāng)事人因不服工商行政管理部門(mén)
【發(fā)布單位】最高人民法院 【發(fā)布文號(hào)】
【發(fā)布日期】1983-03-19 【生效日期】1983-03-19 【失效日期】
【所屬類(lèi)別】國(guó)家法律法規(guī) 【文件來(lái)源】中國(guó)法院網(wǎng)
最高人民法院
關(guān)于人民法院能否受理當(dāng)事人因不服
工商行政管理部門(mén)的行政處罰而提起
的訴訟的批復(fù)
（1983年3月19日）
安徽省高級(jí)人民法院：
你院法經(jīng)他字（82）第25號(hào)請(qǐng)示報(bào)告收悉。關(guān)于人民法院能否受理當(dāng)事人因不服工商行政管理部門(mén)的行政處罰而提起的訴訟問(wèn)題，經(jīng)我們研究，現(xiàn)答復(fù)如下：
民事訴訟法（試行）第 三條第二款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”。根據(jù)這一規(guī)定，我們認(rèn)為，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的行政處罰而提起的訴訟，人民法院能否受理，要看行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出行政處罰決定的法律是否有明文規(guī)定可以向人民法院起訴。凡是法律明文規(guī)定當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定，可以向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)予受理；凡是法律沒(méi)有明文規(guī)定可以向人民法院起訴的，人民法院就不應(yīng)受理，而應(yīng)按照 民事訴訟法（試行）第 八十四條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，告知原告向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決。你院來(lái)文請(qǐng)示的問(wèn)題，應(yīng)按照上述 民事訴訟法（試行）的規(guī)定辦理。
此復(fù)。
本內(nèi)容來(lái)源于政府官方網(wǎng)站，如需引用，請(qǐng)以正式文件為準(zhǔn)。
第五篇：最高人民法院：工程款結(jié)算依據(jù)指導(dǎo)案例9則
最高人民法院：工程款結(jié)算依據(jù)指導(dǎo)案例9則
1.固定價(jià)施工合同提前解除，工程款計(jì)算應(yīng)綜合考慮
——約定固定價(jià)款施工合同提前解除情形，在確定工程款時(shí)，應(yīng)綜合考慮案件實(shí)際履行情況及雙方當(dāng)事人過(guò)錯(cuò)等因素。
2.承包合同無(wú)效時(shí)，承包人工程款不能比有效時(shí)更多
——建設(shè)工程合同無(wú)效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照合同處理的，不應(yīng)獲得比合同有效時(shí)更多利益。
3.同一工程兩份合同，應(yīng)以備案中標(biāo)合同為結(jié)算依據(jù)
——當(dāng)事人就同一建設(shè)工程簽訂兩份合同，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)以備案的中標(biāo)合同而非以存檔合同文本作為結(jié)算工程款依據(jù)。
4.適用“視為認(rèn)可竣工結(jié)算文件”，前提須合同約定
——最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程施工合同糾紛司法解釋第20條“視為認(rèn)可竣工結(jié)算文件”適用前提是當(dāng)事人已作約定。
5.以行政審計(jì)作為工程款的結(jié)算依據(jù)，應(yīng)有明確約定
——建設(shè)工程合同當(dāng)事人對(duì)接受行政審計(jì)作為確定工程款結(jié)算依據(jù)的約定應(yīng)具體明確，而不能通過(guò)解釋推定方式認(rèn)定。6.工程款已結(jié)算并履行的，例行審計(jì)不影響結(jié)算效力
——在雙方已通過(guò)結(jié)算協(xié)議確認(rèn)工程款并已基本履行完畢情況下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)所做審計(jì)報(bào)告，不影響結(jié)算協(xié)議效力。
7.工程款約定及法定結(jié)算方式，應(yīng)優(yōu)于司法鑒定適用
——對(duì)工程款如何確定，在當(dāng)事人已有明確約定，同時(shí)法律亦有明確規(guī)定的情況下，再對(duì)工程款做鑒定沒(méi)有法律依據(jù)。
8.約定固定單價(jià)，未完工的，可按完結(jié)率計(jì)算工程款
——約定固定單價(jià)結(jié)算方式，在未完工狀態(tài)，可按完結(jié)工程在全部工程中所占權(quán)重比例乘以固定單價(jià)方式確定工程款。
9.備案合同與補(bǔ)充合同約定不同，工程款應(yīng)如何結(jié)算
——就同一建設(shè)工程另行訂立的施工合同與備案中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容不一致的，應(yīng)以備案合同作為工程款的結(jié)算根據(jù)。
10.工程造價(jià)成果文件簽字簽章瑕疵，不一定導(dǎo)致無(wú)效
——工程造價(jià)成果文件簽字簽章雖有瑕疵，但并不能因此直接得出否定其證據(jù)證明力結(jié)論，不能因此全面否定其內(nèi)容?！疽?guī)則詳解】
1.固定價(jià)施工合同提前解除，工程款計(jì)算應(yīng)綜合考慮 ——約定固定價(jià)款施工合同提前解除情形，在確定工程款時(shí)，應(yīng)綜合考慮案件實(shí)際履行情況及雙方當(dāng)事人過(guò)錯(cuò)等因素。標(biāo)簽：工程款｜結(jié)算依據(jù)｜固定價(jià)款｜提前解除
案情簡(jiǎn)介：2011年9月，建筑公司與開(kāi)發(fā)公司簽訂施工合同，約定土建、安裝工程固定單價(jià)1860元/平方米，且“單價(jià)一次性包死”，合同總價(jià)款為6800萬(wàn)余元。2012年6月，開(kāi)發(fā)公司在土建完成、主體驗(yàn)收后，以建筑公司拖延工程進(jìn)度、不按圖施工等理由通知解除合同。有關(guān)工程款計(jì)算依據(jù)，成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一。
法院認(rèn)為：①建筑公司作為承包人，其實(shí)現(xiàn)合同目的、獲取利益前提是完成全部工程，故本案雙方約定按建筑面積固定總價(jià)的“一次性包死”計(jì)價(jià)方式，貫徹了工程地下部分、結(jié)構(gòu)施工和安裝裝修三階段綜合平衡的報(bào)價(jià)原則。同時(shí)，我國(guó)當(dāng)前建筑市場(chǎng)行業(yè)普遍存在地下部分和結(jié)構(gòu)施工薄利或虧本現(xiàn)實(shí)，系因鋼筋、水泥、混凝土等主要建筑材料價(jià)格相對(duì)較高且大多包死，施工風(fēng)險(xiǎn)和難度較高，承包人需配以技術(shù)、安全措施費(fèi)用才能保質(zhì)保量完成等所致；而安裝、裝修施工是在結(jié)構(gòu)工程已完工后進(jìn)行，風(fēng)險(xiǎn)和成本相對(duì)較低，故安裝、裝修工程大多可獲相對(duì)較高利潤(rùn)。本案中，建筑公司將土建、安裝工程全部承攬，其一次性包死的承包單價(jià)系針對(duì)整個(gè)工程作出，如其單獨(dú)承包土建工程，報(bào)價(jià)一般要高于整體報(bào)價(jià)中所包含的土建報(bào)價(jià)。作為發(fā)包方的開(kāi)發(fā)公司單方違約解除合同，如仍以約定計(jì)價(jià)單價(jià)計(jì)算已完工程價(jià)款，對(duì)建筑公司明顯不公。另外，合同解除時(shí)，建筑公司施工面積已達(dá)到雙方審定圖紙?jiān)O(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)工程面積，但整個(gè)工程安裝、裝修工程尚未施工，建筑公司無(wú)法完成與施工面積相對(duì)應(yīng)的全部工程量。此時(shí)，如仍以合同約定的總價(jià)款確定本案工程價(jià)款，則又對(duì)開(kāi)發(fā)公司明顯不公，亦印證雙方當(dāng)事人約定的工程價(jià)款計(jì)價(jià)方法已無(wú)法適用。②對(duì)于約定了固定價(jià)款的建設(shè)工程施工合同，雙方未能如約履行，致合同解除的，在確定爭(zhēng)議合同工程價(jià)款時(shí)，既不能簡(jiǎn)單地依政府部門(mén)發(fā)布的定額計(jì)算工程價(jià)款，亦不宜直接以合同約定的總價(jià)與全部工程總價(jià)比值作為下浮比例，再以該比例乘以已完工程預(yù)算價(jià)格方式計(jì)算工程款，而應(yīng)綜合考慮案件實(shí)際履行情況，并特別注重雙方當(dāng)事人過(guò)錯(cuò)和司法判決價(jià)值取向等因素來(lái)確定。其中，以合同約定總價(jià)與全部工程預(yù)算總價(jià)比值作為下浮比例，再以該比例乘以已完工程預(yù)算價(jià)格進(jìn)行計(jì)價(jià)的方式，雖以此試圖還原合同約定價(jià)，但卻忽略了當(dāng)事人雙方利益平衡及司法判決價(jià)值取向。本案中，至開(kāi)發(fā)公司解除合同時(shí)，建筑公司承包的土建工程已全部完工，開(kāi)發(fā)公司解除合同行為破壞了雙方交易背景，此時(shí)如再還原合同約定的土建工程價(jià)款，既脫離實(shí)際情況，違背交易習(xí)慣，又會(huì)產(chǎn)生對(duì)守約一方明顯不公的后果。③根據(jù)本案情況，應(yīng)根據(jù)實(shí)際完成工程量，以建設(shè)行政管理部門(mén)頒發(fā)的定額取費(fèi)核定工程價(jià)款為依據(jù)，計(jì)算已完工程價(jià)款為4200萬(wàn)余元，扣除已支付部分，判決開(kāi)發(fā)公司支付建筑公司余下工程款及違約金，建筑公司交付開(kāi)發(fā)公司已施工部分全部施工資料和全部工程圖紙。實(shí)務(wù)要點(diǎn)：建設(shè)工程施工合同約定固定價(jià)款而提前解除情形，在確定工程款時(shí)，既不能簡(jiǎn)單地依據(jù)政府部門(mén)發(fā)布的定額計(jì)算工程價(jià)款，亦不宜直接以合同約定的總價(jià)與全部工程總價(jià)比值作為下浮比例，再以該比例乘以已完工程預(yù)算價(jià)格方式計(jì)算工程價(jià)款，而應(yīng)綜合考慮案件實(shí)際履行情況，并特別注重雙方當(dāng)事人過(guò)錯(cuò)和司法判決價(jià)值取向等因素來(lái)確定。案例索引：最高人民法院（2014）民一終字第69號(hào)“某建筑公司與某開(kāi)發(fā)公司建設(shè)工程施工合同糾紛案”，見(jiàn)《青海方升建筑安裝工程有限責(zé)任公司與青海隆豪置業(yè)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案》（審判長(zhǎng)韓延斌，審判員吳曉芳，代理審判員王林清），載《最高人民法院公報(bào)·裁判文書(shū)選登》（201512/230:11）。2.承包合同無(wú)效時(shí)，承包人工程款不能比有效時(shí)更多
——建設(shè)工程合同無(wú)效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照合同處理的，不應(yīng)獲得比合同有效時(shí)更多利益。標(biāo)簽：工程款｜結(jié)算依據(jù)｜合同無(wú)效
案情簡(jiǎn)介：2003年，莫某以?huà)炜拷ㄖ久x與開(kāi)發(fā)公司簽訂建設(shè)工程施工合同。2005年，莫某以其與開(kāi)發(fā)公司口頭約定為由，訴請(qǐng)開(kāi)發(fā)公司據(jù)實(shí)結(jié)算并支付工程款余款及利息。
法院認(rèn)為：①莫某以建筑公司名義與開(kāi)發(fā)公司所簽施工合同，違反了《建筑法》第26條第2款規(guī)定，應(yīng)確認(rèn)無(wú)效。②在合同簽訂和履行過(guò)程中與開(kāi)發(fā)公司發(fā)生法律關(guān)系的是建筑公司，而非莫某，故莫某與建筑公司對(duì)合同無(wú)效應(yīng)承擔(dān)全部責(zé)任。即便開(kāi)發(fā)公司對(duì)此知情，應(yīng)承擔(dān)一定過(guò)錯(cuò)責(zé)任，亦不影響本案實(shí)體處理。依《合同法》第58條規(guī)定，“合同無(wú)效或者被撤銷(xiāo)后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒(méi)有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受到的損失，雙方都有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！倍景钢须p方僅對(duì)工程款計(jì)算數(shù)額存在爭(zhēng)議，雙方當(dāng)事人均未提起損害賠償之訴，故過(guò)錯(cuò)責(zé)任認(rèn)定并不影響涉案工程款數(shù)額計(jì)算。③鑒于建筑工程特殊性，雖合同無(wú)效，但莫某與建筑公司的勞動(dòng)和建筑材料已物化在涉案工程中，依最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第2條規(guī)定，建設(shè)工程無(wú)效合同參照有效合同處理，應(yīng)當(dāng)參照合同約定來(lái)計(jì)算涉案工程款。莫某與建筑公司主張應(yīng)據(jù)實(shí)結(jié)算工程款，其主張缺乏依據(jù)。莫某與建筑公司不應(yīng)獲得比合同有效時(shí)更多的利益，故判決涉案工程款依合同約定結(jié)算。
實(shí)務(wù)要點(diǎn)：鑒于建設(shè)工程特殊性，合同雖無(wú)效，但施工人勞動(dòng)和建筑材料已物化在建筑工程中，依最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律的解釋》第2條規(guī)定，建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照有效合同處理的，應(yīng)參照合同約定來(lái)計(jì)算涉案工程價(jià)款，承包人不應(yīng)獲得比合同有效時(shí)更多的利益。
案例索引：最高人民法院（2011）民提字第235號(hào)“莫某與某開(kāi)發(fā)公司等建設(shè)工程合同糾紛案”，見(jiàn)《莫志華、深圳市東深工程有限公司與東莞市長(zhǎng)富廣場(chǎng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司建設(shè)工程合同糾紛案》（審判長(zhǎng)張進(jìn)先，代理審判員宋春雨、王毓瑩），載《最高人民法院公報(bào)·裁判文書(shū)選登》（2013:441）。3.同一工程兩份合同，應(yīng)以備案中標(biāo)合同為結(jié)算依據(jù)
——當(dāng)事人就同一建設(shè)工程簽訂兩份合同，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)以備案的中標(biāo)合同而非以存檔合同文本作為結(jié)算工程款依據(jù)。
標(biāo)簽：施工合同｜陰陽(yáng)合同｜工程款｜結(jié)算依據(jù)｜備案中標(biāo)合同｜存檔合同 案情簡(jiǎn)介：2003年，開(kāi)發(fā)公司與建筑公司簽訂《建設(shè)工程施工合同》。2005年，主體工程完工，因工程款問(wèn)題形成糾紛。一審?fù)徶校_(kāi)發(fā)公司另行提交檔案館存檔的《建設(shè)工程施工合同》，相較一審舉證期限屆滿(mǎn)前雙方提交的合同文本，多了有關(guān)工程款“優(yōu)惠8個(gè)點(diǎn)”的條款，經(jīng)鑒定系開(kāi)發(fā)公司工作人員書(shū)寫(xiě)。法院認(rèn)為：①最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第21條規(guī)定：“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)?！痹摋l是指當(dāng)事人就同一建設(shè)工程簽訂兩份不同版本的合同，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款依據(jù)，而不是指以存檔合同文本為依據(jù)結(jié)算工程價(jià)款。②開(kāi)發(fā)公司提交檔案館存檔的《建設(shè)工程施工合同》文本，所載爭(zhēng)議條款系開(kāi)發(fā)公司工作人員何某書(shū)寫(xiě)，無(wú)證據(jù)證明該條款系經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)商一致。故應(yīng)以一審舉證期限屆滿(mǎn)前雙方提交的同樣內(nèi)容的《建設(shè)工程施工合同》文本作為本案結(jié)算工程款依據(jù)。
實(shí)務(wù)要點(diǎn)：最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第21條關(guān)于“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)”規(guī)定，是指當(dāng)事人就同一建設(shè)工程簽訂兩份不同版本合同，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)以備案中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款根據(jù)，而不是指以存檔合同文本作為結(jié)算工程價(jià)款依據(jù)。
案例索引：最高人民法院（2007）民一終字第74號(hào)“某建筑公司與某開(kāi)發(fā)公司建設(shè)工程施工合同糾紛案”，見(jiàn)《西安市臨潼區(qū)建筑工程公司與陜西恒升房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案》（審判長(zhǎng)張進(jìn)先，審判員吳曉芳，代理審判員宋春雨），載《最高人民法院公報(bào)·裁判文書(shū)選登》（2008:365）。4.適用“視為認(rèn)可竣工結(jié)算文件”，前提須合同約定
——最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程施工合同糾紛司法解釋第20條“視為認(rèn)可竣工結(jié)算文件”適用前提是當(dāng)事人已作約定。
標(biāo)簽：工程款｜結(jié)算依據(jù)｜竣工結(jié)算文件｜視為認(rèn)可｜法律適用
案情簡(jiǎn)介：2003年，開(kāi)發(fā)公司與建筑公司簽訂《建設(shè)工程施工合同》。2004年，開(kāi)發(fā)公司收到建筑公司遞交的工程決算書(shū)后，未在合同約定時(shí)間內(nèi)提出異議。2005年，建筑公司主張拖欠的工程款1200萬(wàn)余元。開(kāi)庭前，開(kāi)發(fā)公司未在指定舉證期限內(nèi)提交相反證據(jù)，亦未申請(qǐng)鑒定。庭審中，法院同意開(kāi)發(fā)公司提交的鑒定申請(qǐng)，但開(kāi)發(fā)公司以不同意法院確定的鑒定范圍為由拒交鑒定費(fèi)，導(dǎo)致鑒定工作未能進(jìn)行。
法院認(rèn)為：①最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第20條規(guī)定：“當(dāng)事人約定，發(fā)包人收到竣工結(jié)算文件后，在約定期限內(nèi)不予答復(fù)，視為認(rèn)可竣工結(jié)算文件的，按照約定處理。承包人請(qǐng)求按照竣工結(jié)算文件結(jié)算工程價(jià)款的，應(yīng)予支持。”適用本條司法解釋前提條件是，當(dāng)事人之間約定了發(fā)包人收到竣工結(jié)算文件后，在約定期限內(nèi)不予答復(fù)，則視為認(rèn)可竣工結(jié)算文件。本案當(dāng)事人只是選擇適用了建設(shè)部制定的建設(shè)工程施工合同格式文本，并未對(duì)發(fā)生上述情況下是否以承包人報(bào)送的竣工結(jié)算文件作為工程款結(jié)算依據(jù)一事作出特別約定，故不能以該格式合同文本中通用條款規(guī)定為據(jù)，簡(jiǎn)單地推定出發(fā)包人認(rèn)可以承包人報(bào)送的竣工結(jié)算文件為確定工程款數(shù)額依據(jù)。②本案不適用前述司法解釋規(guī)定，以承包人單方提交的竣工結(jié)算文件作為確認(rèn)工程款數(shù)額依據(jù)，并不意味著《建設(shè)工程施工合同》中通用條款內(nèi)容對(duì)雙方當(dāng)事人無(wú)約束力，違反這一規(guī)定，仍應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。之所以維持一審判決以建筑公司向開(kāi)發(fā)公司報(bào)送的竣工結(jié)算文件作為確認(rèn)工程款數(shù)額基礎(chǔ)的結(jié)論，系因在一審訴訟中，建筑公司將該竣工結(jié)算文件作為確定工程款數(shù)額的證據(jù)提交后，開(kāi)發(fā)公司未在一審法院指定舉證期限內(nèi)提出相反證據(jù)，亦未在此期限內(nèi)申請(qǐng)鑒定。在一審法院同意就與工程款有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行鑒定后，開(kāi)發(fā)公司以不同意一審法院確定的鑒定范圍為由，未交納鑒定費(fèi)，致使鑒定工作未能進(jìn)行，開(kāi)發(fā)公司應(yīng)承擔(dān)舉證不能后果。在此情況下，法院只能以一方當(dāng)事人提供的證據(jù)作為確認(rèn)工程款依據(jù)。
實(shí)務(wù)要點(diǎn)：最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第20條關(guān)于“視為認(rèn)可竣工結(jié)算文件”情形規(guī)定了適用前提條件即當(dāng)事人之間有約定。在當(dāng)事人未約定的情況下，不能簡(jiǎn)單推定發(fā)包人認(rèn)可以承包人報(bào)送的竣工結(jié)算文件為確定工程款數(shù)額的依據(jù)。
案例索引：最高人民法院（2006）民一終字第52號(hào)“某開(kāi)發(fā)公司與某建筑公司建設(shè)工程施工合同糾紛案”，見(jiàn)《江西圳業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司與江西省國(guó)利建筑工程有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案》（審判長(zhǎng)韓玫，審判員張進(jìn)先、吳曉芳），載《最高人民法院公報(bào)·裁判文書(shū)選登》（2007:309）。5.以行政審計(jì)作為工程款的結(jié)算依據(jù)，應(yīng)有明確約定
——建設(shè)工程合同當(dāng)事人對(duì)接受行政審計(jì)作為確定工程款結(jié)算依據(jù)的約定應(yīng)具體明確，而不能通過(guò)解釋推定方式認(rèn)定。
標(biāo)簽：工程款｜結(jié)算依據(jù)｜合同解釋?zhuān)ㄔO(shè)工程｜行政審計(jì) 案情簡(jiǎn)介：2003年，建筑公司承包工程，所簽施工合同約定工程款須經(jīng)業(yè)主、區(qū)審計(jì)局審計(jì)。工程公司與建筑公司簽訂分包合同約定暫定價(jià)8000萬(wàn)元，“最終結(jié)算價(jià)按業(yè)主審計(jì)為準(zhǔn)”。2006年，經(jīng)區(qū)審計(jì)局審計(jì)的分包工程結(jié)算款為1.1億余元，建筑公司據(jù)此已支付9800萬(wàn)余元。2008年，市審計(jì)局對(duì)該工程進(jìn)行竣工決算審計(jì)，結(jié)論是分包結(jié)算金額應(yīng)為9400萬(wàn)余元，建筑公司據(jù)此要求工程公司返還多支付的320萬(wàn)余元工程款，工程公司反訴要求繼續(xù)支付工程余款427萬(wàn)余元及利息。
法院認(rèn)為：①根據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定及其立法宗旨，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，目的在于維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，防止建設(shè)項(xiàng)目中出現(xiàn)違規(guī)行為。建筑公司與工程公司之間關(guān)于工程款的結(jié)算，屬平等民事主體間的民事法律關(guān)系。故訴爭(zhēng)工程款結(jié)算，與法律規(guī)定的國(guó)家審計(jì)的主體、范圍、效力等，屬不同性質(zhì)法律關(guān)系，即無(wú)論案涉工程是否須經(jīng)審計(jì)，均不能以該審計(jì)結(jié)論，成為確定雙方當(dāng)事人之間結(jié)算當(dāng)然依據(jù)。②分包合同約定結(jié)算價(jià)按業(yè)主審計(jì)為準(zhǔn)，系因該合同屬分包合同，其工程量與工程款的最終確定，需依賴(lài)合同外第三人即業(yè)主最終確認(rèn)。故對(duì)該約定應(yīng)理解為工程最終結(jié)算價(jià)須經(jīng)專(zhuān)業(yè)審查，確定結(jié)算工程款真實(shí)合理性，該結(jié)果須經(jīng)業(yè)主認(rèn)可，而不應(yīng)解釋為須在業(yè)主接受?chē)?guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)后，依審計(jì)結(jié)果進(jìn)行結(jié)算。審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)系對(duì)工程建設(shè)單位一種行政監(jiān)督行為，審計(jì)人與被審計(jì)人間法律關(guān)系與本案當(dāng)事人間民事法律關(guān)系性質(zhì)不同。故在民事合同中，當(dāng)事人對(duì)接受行政審計(jì)作為確定民事法律關(guān)系依據(jù)約定，應(yīng)具體明確，而不能通過(guò)解釋推定方式，認(rèn)為合同簽訂時(shí)，當(dāng)事人已同意接受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)審計(jì)行為對(duì)民事法律關(guān)系的介入。故建筑公司所持以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)主張，不予支持，判決建筑公司繼續(xù)支付工程公司工程款427萬(wàn)余元及相應(yīng)利息。
實(shí)務(wù)要點(diǎn)：國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)工程建設(shè)單位進(jìn)行審計(jì)是一種行政監(jiān)督行為，與建設(shè)工程合同當(dāng)事人間關(guān)于工程款結(jié)算發(fā)生的民事法律關(guān)系性質(zhì)不同。民事合同中，當(dāng)事人對(duì)接受行政審計(jì)作為確定民事法律關(guān)系依據(jù)的約定，應(yīng)具體明確，而不能通過(guò)解釋推定方式，認(rèn)為合同簽訂時(shí)，當(dāng)事人已同意接受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)的審計(jì)行為對(duì)民事法律關(guān)系的介入。
案例索引：最高人民法院（2012）民提字第205號(hào)“某建筑公司與某工程公司建設(shè)工程合同糾紛案”，見(jiàn)《重慶建工集團(tuán)股份有限公司與中鐵十九局集團(tuán)有限公司建設(shè)工程合同糾紛案》（審判長(zhǎng)辛正郁，代理審判員司偉、沈丹丹），載《最高人民法院公報(bào)·裁判文書(shū)選登》（201404/210:35）。6.工程款已結(jié)算并履行的，例行審計(jì)不影響結(jié)算效力
——在雙方已通過(guò)結(jié)算協(xié)議確認(rèn)工程款并已基本履行完畢情況下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)所做審計(jì)報(bào)告，不影響結(jié)算協(xié)議效力。
標(biāo)簽：工程款｜結(jié)算依據(jù)｜結(jié)算協(xié)議｜例行審計(jì)｜合同變更
案情簡(jiǎn)介：2003年，建筑公司承包工程，所簽施工合同約定工程款須經(jīng)業(yè)主、區(qū)審計(jì)局審計(jì)。工程公司作為分包商，與建筑公司所簽分包合同約定合同價(jià)暫定8000萬(wàn)元，“最終結(jié)算價(jià)按業(yè)主審計(jì)為準(zhǔn)”。2006年，經(jīng)區(qū)審計(jì)局審計(jì)的分包工程結(jié)算款為1.1億余元，建筑公司據(jù)此已支付9800萬(wàn)余元。2008年，市審計(jì)局對(duì)該工程進(jìn)行竣工決算審計(jì)，結(jié)論是分包結(jié)算金額應(yīng)為9400萬(wàn)余元，建筑公司據(jù)此要求工程公司返還多支付的320萬(wàn)余元工程款，工程公司反訴要求繼續(xù)支付工程余款427萬(wàn)余元及利息。
法院認(rèn)為：①建設(shè)工程合同當(dāng)事人對(duì)接受行政審計(jì)作為確定工程款結(jié)算依據(jù)的約定應(yīng)具體明確，而不能通過(guò)解釋推定方式認(rèn)定。結(jié)合結(jié)算協(xié)議簽訂和實(shí)際履行情況，雖雙方當(dāng)事人對(duì)區(qū)審計(jì)局所作審核報(bào)告是否即分包合同中約定的業(yè)主審計(jì)存在爭(zhēng)議，但該審計(jì)報(bào)告已獲案涉工程業(yè)主和雙方當(dāng)事人認(rèn)可，建筑公司與工程公司又在審核報(bào)告基礎(chǔ)上簽訂了結(jié)算協(xié)議并已實(shí)際履行。故即使該審核報(bào)告與雙方簽訂分包合同時(shí)約定的業(yè)主審計(jì)存在差異，但依《合同法》第77條第1款規(guī)定，雙方當(dāng)事人簽訂結(jié)算協(xié)議并實(shí)際履行行為，亦可視為對(duì)原結(jié)算方式變更，該變更對(duì)雙方當(dāng)事人具有法律拘束力。②在雙方當(dāng)事人已通過(guò)結(jié)算協(xié)議確認(rèn)工程結(jié)算款并已基本履行完畢情況下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)所作審計(jì)報(bào)告，不影響雙方結(jié)算協(xié)議效力?，F(xiàn)建筑公司提出不按結(jié)算協(xié)議約定履行，但未舉出相應(yīng)證據(jù)證明該協(xié)議存在效力瑕疵，故對(duì)其主張不予支持，判決建筑公司繼續(xù)支付工程公司工程款427萬(wàn)余元及相應(yīng)利息。
實(shí)務(wù)要點(diǎn)：在雙方當(dāng)事人已通過(guò)結(jié)算協(xié)議確認(rèn)了工程結(jié)算價(jià)款并已基本履行完畢情況下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)所作審計(jì)報(bào)告，不影響雙方結(jié)算協(xié)議效力。
案例索引：最高人民法院（2012）民提字第205號(hào)“某建筑公司與某工程公司建設(shè)工程合同糾紛案”，見(jiàn)《重慶建工集團(tuán)股份有限公司與中鐵十九局集團(tuán)有限公司建設(shè)工程合同糾紛案》（審判長(zhǎng)辛正郁，代理審判員司偉、沈丹丹），載《最高人民法院公報(bào)·裁判文書(shū)選登》（201404/210:35）。7.工程款約定及法定結(jié)算方式，應(yīng)優(yōu)于司法鑒定適用 ——對(duì)工程款如何確定，在當(dāng)事人已有明確約定，同時(shí)法律亦有明確規(guī)定的情況下，再對(duì)工程款做鑒定沒(méi)有法律依據(jù)。標(biāo)簽：工程款｜結(jié)算依據(jù)｜竣工決算報(bào)告
案情簡(jiǎn)介：2005年，裝飾公司與置業(yè)公司簽訂施工合同，工程總造價(jià)“暫定1500萬(wàn)元”。各部分裝飾工程竣工后，裝飾公司均向置業(yè)公司業(yè)主代表兼“臨時(shí)質(zhì)量檢查督導(dǎo)小組”組長(zhǎng)馬某遞交了竣工資料及竣工結(jié)算書(shū)。馬某簽字的結(jié)算單顯示增加、變更設(shè)計(jì)后的工程款為3000萬(wàn)余元。置業(yè)公司在收到竣工決算書(shū)后，并未在約定的28天異議期內(nèi)提出異議，而是將工程直接投入使用。其中，最后一層投入使用的時(shí)間為2006年12月29日。2007年，裝飾公司訴請(qǐng)置業(yè)公司支付余下工程款1600萬(wàn)余元及相應(yīng)利息。原審法院在審理過(guò)程中，考慮到雙方工程款數(shù)額相差極為懸殊，遂根據(jù)置業(yè)公司申請(qǐng)安排鑒定。鑒定結(jié)果顯示工程款應(yīng)為1700萬(wàn)余元。
法院認(rèn)為：①本案事實(shí)足以表明馬某雖非建設(shè)施工合同約定的駐工地代表，但其一直代表置業(yè)公司履行工程派駐工地代表應(yīng)履行的職責(zé)。對(duì)于馬某代表置業(yè)公司對(duì)裝飾公司發(fā)出的報(bào)審竣工決算書(shū)的函、工程決算報(bào)告等，置業(yè)公司均未提出過(guò)異議。②案涉工程竣工后，未經(jīng)驗(yàn)收，置業(yè)公司即提前使用，依最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第14條“建設(shè)工程未經(jīng)竣工驗(yàn)收，發(fā)包人擅自使用的，以轉(zhuǎn)移占有建設(shè)工程之日為竣工日期”規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定案涉工程屬竣工合格工程，且竣工日期應(yīng)為置業(yè)公司開(kāi)始使用之日。該建筑裝修后，最后一層投入使用的時(shí)間為2006年12月29日，應(yīng)為整個(gè)工程的竣工日期。③各部分工程竣工后，裝飾公司均向置業(yè)公司遞交了竣工資料。置業(yè)公司在收到竣工決算書(shū)后，在合同約定的異議期內(nèi)未提出任何異議。根據(jù)前述司法解釋第20條規(guī)定：“當(dāng)事人約定，發(fā)包人收到竣工結(jié)算文件后，在約定期限內(nèi)不予答復(fù)，視為認(rèn)可竣工結(jié)算文件的，按照約定處理。承包人請(qǐng)求按照竣工結(jié)算文件結(jié)算工程價(jià)款的，應(yīng)予支持?！惫恃b飾公司主張不認(rèn)可鑒定結(jié)果，并認(rèn)為其違背了當(dāng)事人的真實(shí)意思、合同約定及法律規(guī)定，請(qǐng)求以竣工決算報(bào)告為依據(jù)認(rèn)定工程價(jià)款的理由成立，應(yīng)予支持。判決置業(yè)公司向裝飾公司支付余下工程款1600萬(wàn)余元及相應(yīng)利息。
實(shí)務(wù)要點(diǎn)：對(duì)于工程價(jià)款的確定，當(dāng)事人在合同中有明確約定，法律亦有明確規(guī)定的情況下，可直接按合同約定和法律規(guī)定處理，對(duì)工程價(jià)款進(jìn)行鑒定沒(méi)有法律依據(jù)。
案例索引：最高人民法院（2012）民申字第1278號(hào)“某裝飾公司與某置業(yè)公司裝飾裝修合同糾紛案”，見(jiàn)《以工程竣工決算報(bào)告確定工程價(jià)款的問(wèn)題——北京市建筑裝飾設(shè)計(jì)工程有限公司與周口欣欣置業(yè)有限公司裝飾裝修合同糾紛案》（吳景麗，最高院民二庭），載《商事審判指導(dǎo)·商事審判案例分析》（201402/38:151）。
8.約定固定單價(jià)，未完工的，可按完結(jié)率計(jì)算工程款
——約定固定單價(jià)結(jié)算方式，在未完工狀態(tài)，可按完結(jié)工程在全部工程中所占權(quán)重比例乘以固定單價(jià)方式確定工程款。
標(biāo)簽：工程款｜結(jié)算依據(jù)｜固定單價(jià)｜未完工｜補(bǔ)充協(xié)議 案情簡(jiǎn)介：2007年，開(kāi)發(fā)公司與建筑公司簽訂施工合同，約定了可調(diào)價(jià)結(jié)算方式。2010年，為解決因工程多次停工給建筑公司造成的損失，雙方簽訂補(bǔ)充協(xié)議，約定按每平方米均價(jià)的結(jié)算方式。2013年，施工無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行，雙方同意解除合同。對(duì)于已完工80%工程的款項(xiàng)如何結(jié)算，成為雙方主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)。法院認(rèn)為：①施工合同與補(bǔ)充協(xié)議均為雙方當(dāng)事人真實(shí)意思表示，內(nèi)容不違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)為合法有效，雙方應(yīng)依約履行。因補(bǔ)充協(xié)議簽訂在后，且對(duì)施工合同約定進(jìn)行了變更，雙方應(yīng)按補(bǔ)充協(xié)議約定的固定單價(jià)方式進(jìn)行結(jié)算。②最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第21條規(guī)定：“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)?！痹撘?guī)定針對(duì)的是當(dāng)事人在中標(biāo)合同之外另行簽訂建設(shè)工程施工合同，以架空中標(biāo)合同、規(guī)避中標(biāo)行為和行政部門(mén)監(jiān)管的情形，而補(bǔ)充協(xié)議是在雙方履行施工合同過(guò)程中，為解決因工程多次停工給建筑公司造成的損失而簽訂，只是變更了結(jié)算方式，施工合同其他條款仍有效。故補(bǔ)充協(xié)議屬于雙方當(dāng)事人在合同履行過(guò)程中經(jīng)協(xié)商一致的合同變更。③補(bǔ)充協(xié)議約定的固定單價(jià)，指的是每平方米均價(jià)，針對(duì)的是已完工程。但本案系未完工程，對(duì)建筑公司已施工的工程款，尚無(wú)法按每平方米單價(jià)確定。故先以固定單價(jià)乘以雙方約定的面積計(jì)算出約定的工程總價(jià)款，再通過(guò)造價(jià)鑒定計(jì)算出建筑公司完成的部分占整個(gè)工程比例，再用計(jì)算出的比例乘以約定的工程總價(jià)款確定建筑公司應(yīng)得的工程價(jià)款。此種計(jì)算方法，能兼顧合同約定與工程實(shí)際完成情況，故依此確定建筑公司已施工工程款為1.3億余元。實(shí)務(wù)要點(diǎn)：協(xié)議約定已完工程固定單價(jià)結(jié)算方式，在工程未完結(jié)情況下，可按完結(jié)工程在全部工程中所占權(quán)重比例乘以固定單價(jià)方式確定。
案例索引：最高人民法院（2015）民一終字第309號(hào)“某開(kāi)發(fā)公司與某建筑公司建設(shè)工程施工合同糾紛案”，見(jiàn)《約定了平方米均價(jià)的未完工程如何進(jìn)行結(jié)算——唐山鳳輝房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司與赤峰建設(shè)建筑（集團(tuán)）有限責(zé)任公司建設(shè)工程施工合同糾紛案》（于蒙，最高院民一庭；審判長(zhǎng)韓延斌，代理審判員王林清、于蒙），載《民事審判指導(dǎo)與參考·最高人民法院案件解析》（201603/67:209）。9.備案合同與補(bǔ)充合同約定不同，工程款應(yīng)如何結(jié)算
——就同一建設(shè)工程另行訂立的施工合同與備案中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容不一致的，應(yīng)以備案合同作為工程款的結(jié)算根據(jù)。
標(biāo)簽：合同效力｜黑白合同｜建設(shè)工程｜工程款｜結(jié)算依據(jù)
案情簡(jiǎn)介：2009年，建筑公司經(jīng)招投標(biāo)成為物流公司建設(shè)工程中標(biāo)單位，備案合同約定價(jià)款為6500萬(wàn)余元，逾期付款按日萬(wàn)分之三支付違約金。隨后雙方另簽補(bǔ)充合同約定合同價(jià)款暫定為5000萬(wàn)元（以決算為準(zhǔn)），并另行約定了逾期雙倍利率及分期支付工程款的條款。2011年，雙方所簽工程結(jié)算報(bào)告確認(rèn)工程造價(jià)為5800萬(wàn)余元。2012年，就拖欠的2500萬(wàn)余元工程款，建筑公司訴請(qǐng)物流公司支付。
法院認(rèn)為：案涉工程款與違約金計(jì)算應(yīng)依當(dāng)事人之間的合同約定。當(dāng)事人就訴爭(zhēng)工程，前后簽訂了經(jīng)備案的施工合同與補(bǔ)充合同。補(bǔ)充合同未經(jīng)備案，且在工程價(jià)款上進(jìn)行了重大變更，而工程價(jià)款屬于合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，該補(bǔ)充合同違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條的強(qiáng)制性規(guī)定，依法應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第21條規(guī)定：“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)。”故欠付的工程款與違約金計(jì)算應(yīng)以經(jīng)過(guò)備案的施工合同為依據(jù)，物流公司主張依另行簽訂的施工合同計(jì)算，因該合同無(wú)效，故不予支持。判決物流公司支付拖欠的2500萬(wàn)余元工程款，并按備案合同約定標(biāo)準(zhǔn)支付450萬(wàn)余元違約金。
實(shí)務(wù)要點(diǎn)：當(dāng)事人對(duì)于工程價(jià)款的重大變更，屬于合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，依最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第21條規(guī)定，當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)。案例索引：最高人民法院判決“某建筑公司與某物流公司等建設(shè)工程施工合同糾紛案”，見(jiàn)《當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)——浙江寶業(yè)建設(shè)集團(tuán)有限公司與天津老板娘水產(chǎn)食品物流有限公司、浙江老板娘食品集團(tuán)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案》（王毓瑩，最高院民一庭），載《民事審判指導(dǎo)與參考·案件解析》（201401/57:157）。10.工程造價(jià)成果文件簽字簽章瑕疵，不一定導(dǎo)致無(wú)效
——工程造價(jià)成果文件簽字簽章雖有瑕疵，但并不能因此直接得出否定其證據(jù)證明力結(jié)論，不能因此全面否定其內(nèi)容。標(biāo)簽：工程款｜結(jié)算依據(jù)｜工程造價(jià)鑒定｜簽字簽章瑕疵
案情簡(jiǎn)介：2011年，開(kāi)發(fā)公司與建筑公司未依法招投標(biāo)情況下簽訂建筑工程承包合同。2013年，因項(xiàng)目施工發(fā)生糾紛，在縣政府組織協(xié)調(diào)下，雙方簽訂《糾紛處理協(xié)議》，約定開(kāi)發(fā)公司與建筑公司項(xiàng)目部共同委托審計(jì)單位對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)單位依據(jù)建筑公司提交的施工資料進(jìn)行結(jié)算編制，審計(jì)結(jié)果作為工程結(jié)算的法定依據(jù)。2014年1月，雙方共同委托評(píng)估公司對(duì)工程量和造價(jià)進(jìn)行審計(jì)。同年11月，開(kāi)發(fā)公司致函評(píng)估公司，要求取消委托審核，解除委托合同關(guān)系。2015年，因開(kāi)發(fā)公司未依《糾紛處理協(xié)議》履行付款義務(wù)，建筑公司依評(píng)估公司所作結(jié)算報(bào)告追索工程款及違約金。訴訟中，開(kāi)發(fā)公司針對(duì)評(píng)估報(bào)告提出如下質(zhì)證意見(jiàn)：委托評(píng)估合同已通知解除；評(píng)估依據(jù)非其提交、未經(jīng)其確認(rèn)；結(jié)算編制與審核均由評(píng)估公司完成，違反《建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算編審規(guī)程》；結(jié)算報(bào)告上無(wú)編制人、復(fù)核人簽字。
法院認(rèn)為：①案涉建設(shè)工程施工合同雖因違反有關(guān)招投標(biāo)強(qiáng)制性法律規(guī)定被認(rèn)定無(wú)效，但雙方就施工糾紛協(xié)商達(dá)成的《糾紛處理協(xié)議》有效。選定評(píng)估公司作為工程造價(jià)結(jié)算審核機(jī)構(gòu)，符合《糾紛處理協(xié)議》約定。在與評(píng)估公司的委托合同關(guān)系中，開(kāi)發(fā)公司系與建筑公司項(xiàng)目部共同作為委托方，故解除該委托合同關(guān)系，應(yīng)由委托方共同作出解除意思表示，且該委托合同系根據(jù)《糾紛處理協(xié)議》約定，經(jīng)雙方按照協(xié)議約定程序，共同選定受托機(jī)構(gòu)后簽訂的，系雙方對(duì)《糾紛處理協(xié)議》實(shí)際履行行為。開(kāi)發(fā)公司主張解除該委托合同，系對(duì)《糾紛處理協(xié)議》約定的違反。②根據(jù)會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容，評(píng)估公司主要依據(jù)建筑公司提交的施工資料進(jìn)行結(jié)算編制，系經(jīng)各方共同協(xié)商決定的結(jié)果，開(kāi)發(fā)公司現(xiàn)以評(píng)估依據(jù)非其提交、未經(jīng)其確認(rèn)為由，主張結(jié)算報(bào)告違反約定程序，法院不予采信。③中國(guó)建設(shè)工程造價(jià)管理協(xié)會(huì)制定的《建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算編審規(guī)程》，不屬?gòu)?qiáng)制性法律規(guī)范，是否違反該規(guī)程，不能作為認(rèn)定案涉結(jié)算報(bào)告可否作為結(jié)算依據(jù)的法律依據(jù)。且根據(jù)該規(guī)程第1.0.5條規(guī)定，“工程造價(jià)咨詢(xún)單位和專(zhuān)業(yè)人員不得接受同一項(xiàng)目工程結(jié)算編制與結(jié)算審查的委托”，系為確保工程結(jié)算編制與結(jié)算審查的相對(duì)獨(dú)立性。本案不存在評(píng)估公司進(jìn)行案涉工程結(jié)算編制同時(shí)或嗣后又進(jìn)行該工程結(jié)算審查情形，評(píng)估公司系受雙方當(dāng)事人共同委托，就案涉工程結(jié)算價(jià)款出具結(jié)算報(bào)告，以作為雙方結(jié)算依據(jù)，不屬上述編審規(guī)程所禁止情形。④根據(jù)《工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)管理辦法》第22條規(guī)定，工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)從事工程造價(jià)咨詢(xún)業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定的要求出具工程造價(jià)成果文件。工程造價(jià)成果文件應(yīng)當(dāng)由工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)加蓋有企業(yè)名稱(chēng)、資質(zhì)等級(jí)及證書(shū)編號(hào)的執(zhí)業(yè)印章，并由執(zhí)行咨詢(xún)業(yè)務(wù)的注冊(cè)造價(jià)工程師簽字、加蓋執(zhí)業(yè)印章。案涉結(jié)算報(bào)告在簽章上確實(shí)存在一定瑕疵，但并不能因此直接得出否定其作為證據(jù)證明力的結(jié)論。依最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第27條、第28條規(guī)定，對(duì)于一方當(dāng)事人自行委托或人民法院委托的鑒定，只有在鑒定結(jié)論存在嚴(yán)重缺陷或者鑒定程序嚴(yán)重違法、鑒定人員或機(jī)構(gòu)不具備相關(guān)資格等情況，致使鑒定結(jié)論不能作為認(rèn)定案件事實(shí)依據(jù)的情形，對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)重新鑒定的，方應(yīng)準(zhǔn)許。僅因上述簽字蓋章瑕疵，不足以推翻結(jié)算報(bào)告結(jié)論，不能因此全面否定該報(bào)告的內(nèi)容。本案一審、二審期間，開(kāi)發(fā)公司既未申請(qǐng)就雙方爭(zhēng)議工程造價(jià)進(jìn)行鑒定，亦未就結(jié)算報(bào)告申請(qǐng)補(bǔ)充鑒定、重新質(zhì)證或補(bǔ)充質(zhì)證等予以修正。開(kāi)發(fā)公司于二審中提出的專(zhuān)家證人意見(jiàn)及相關(guān)證據(jù)，不足以推翻結(jié)算報(bào)告，故對(duì)開(kāi)發(fā)公司基于上述上訴理由，提出結(jié)算報(bào)告不應(yīng)作為認(rèn)定案涉工程結(jié)算價(jià)款依據(jù)的主張，法院不予采信。實(shí)務(wù)要點(diǎn)：工程造價(jià)成果文件未按《建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算編審規(guī)程》進(jìn)行簽章，確實(shí)存在一定瑕疵，但并不能因此直接得出否定其作為證據(jù)證明力的結(jié)論。案例索引：最高人民法院（2016）民終106號(hào)“某開(kāi)發(fā)公司與某建筑公司建設(shè)工程合同糾紛案”，見(jiàn)《普定縣鑫臻酒店有限公司與普定縣鑫臻房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司與黑龍江省建工集團(tuán)有限責(zé)任公司建設(shè)工程合同糾紛二審民事判決書(shū)》（審判長(zhǎng)韓玫，代理審判員司偉、沈丹丹），載《中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)》（20160726）。
點(diǎn)擊咨詢(xún) 