第一篇：土地一級開發(fā)主要法律問題的實(shí)務(wù)操作

土地一級開發(fā)主要法律問題的實(shí)務(wù)操作

2014-02-19 德恒工程建設(shè)及投融資

2012年12月16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議在報(bào)告中提出，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。中央農(nóng)村 工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾表示：正常情況下，在國務(wù)院每年審批的400萬畝全國建設(shè)用地中有280萬畝是征收農(nóng)民的土地，是從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化的建 設(shè)用地。因此，交流土地一級開發(fā)法律問題和實(shí)務(wù)操作時(shí)，深入探討的焦點(diǎn)在于集體土地的一級開發(fā)。

一、土地一級開發(fā)的概念及開發(fā)模式

土 地一級開發(fā)的概念目前尚缺乏全國性的規(guī)范性文件予以界定，主要見北京市的有關(guān)規(guī)定?！侗本┦型恋貎浜鸵患夐_發(fā)暫行辦法》（京國土市[2005]540 號）第2條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備和一級開發(fā)，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并組織實(shí)施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地 供應(yīng)條件的行為。實(shí)踐中，土地一級開發(fā)是指政府或其授權(quán)委托的一級開發(fā)企業(yè)，按照規(guī)劃要求，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的國有土地或集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，編制規(guī)劃，并進(jìn)行市政配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”出讓要求的前期開發(fā)建設(shè)工作?？?的來說，土地一級開發(fā)的模式有：

（一）政府運(yùn)作模式

政府運(yùn)作模式是指政府進(jìn)行土地一級開發(fā)運(yùn)作，土地一級開發(fā)所發(fā)生 的一切費(fèi)用均由政府承擔(dān)。具體可以分為三種類型：一是由政府下屬的土地儲備機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)土地的一級開發(fā)，如北京市，由北京市土地整理儲備中心（或授權(quán)各區(qū) 縣分中心）直接負(fù)責(zé)；二是由承擔(dān)土地儲備職責(zé)的國有企業(yè)或?qū)ｉT承擔(dān)土地一級開發(fā)職責(zé)的國有企業(yè)負(fù)責(zé)一級開發(fā)，如重慶市，由政府下屬的幾大國有企業(yè)（如重慶 城投）負(fù)責(zé)；三是由土地儲備機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)聯(lián)合負(fù)責(zé)一級開發(fā)，如上海市，由上海市土地儲備中心和上海市地產(chǎn)集團(tuán)聯(lián)合完成。

政府運(yùn)作模式有其自身的優(yōu)勢，比如可以保證土地開發(fā)為熟地后土地增值收益為政府所得；政府全程控制，可以縮短開發(fā)時(shí)間。但與此同時(shí)，這種模式也存在相應(yīng)的弱點(diǎn)，比如政府會面臨巨大資金壓力；政府全程操作，缺失監(jiān)管，易政企合謀，使土地出讓隱蔽化。

（二）市場運(yùn)作模式

市 場運(yùn)作模式是指通過招標(biāo)的方式委托開發(fā)企業(yè)實(shí)施土地一級開發(fā)。土地儲備機(jī)構(gòu)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地一級開發(fā)委托協(xié)議，由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。目前，土地一級開發(fā)市場化運(yùn)作模式比較成熟的有北京市，如專門制定了《北京市土地整理和一級開發(fā)暫行辦 法》、《土地一級開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》。

市場運(yùn)作模式相比政府模式，可以減少土地儲備機(jī)構(gòu)的融資壓力，可以通過競爭降低一級開發(fā)成本。但是，這種模式也有弱點(diǎn)：政府主管部門對一級開發(fā)的控制不如政府運(yùn)作模式直接，難以有效發(fā)揮土地儲備和一級開發(fā)對市場的調(diào)控效果。

二、土地一級開發(fā)的運(yùn)作流程及可能涉及的法律問題

政府依據(jù)城市總體規(guī)劃編制區(qū)域規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃是土地一級開發(fā)運(yùn)作流程的開始，一級開發(fā)的驗(yàn)收完成標(biāo)志著土地一級開發(fā)的完成。具體來說，土地一級開發(fā)的運(yùn)作流程分為五個(gè)階段：

（一）區(qū)域規(guī)劃編制

由地方政府（區(qū)、縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）主導(dǎo)，根據(jù)城市的總體規(guī)劃及土地利用的總體規(guī)劃，編制擬開發(fā)地塊所屬區(qū)域的總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃，并將編制完成的規(guī)劃報(bào)送 市政府的規(guī)劃主管部門審批，由土地主管部門進(jìn)行土地預(yù)審。實(shí)踐中，土地一級開發(fā)商為取得土地一級開發(fā)資格，往往會提前介入，出資或協(xié)助政府完成區(qū)域規(guī)劃的 編制控規(guī)，筆者服務(wù)的20655畝中國文創(chuàng)園項(xiàng)目便是。

本階段，政府方面會遇到的法律問題是：如何設(shè)計(jì)合法合理的土地一級開發(fā)模式；土地一級開發(fā)商會遇到：如何在項(xiàng)目前期調(diào)查核實(shí)項(xiàng)目所需的相關(guān)資質(zhì)、項(xiàng)目的審批事項(xiàng)、當(dāng)?shù)卣畠?yōu)惠政策、操作慣例及相關(guān)程序性保障、當(dāng)?shù)卣畬ο囝愃仆顿Y項(xiàng)目的履約情況等法律問題。

（二）實(shí)施方案編制

地方政府在報(bào)審區(qū)域規(guī)劃的同時(shí)，需向土地主管部門提出土地一級開發(fā)申請，并完成土地一級開發(fā)實(shí)施方案的編制。實(shí)施方案的編制應(yīng)以政府規(guī)劃部門批準(zhǔn)的區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)，實(shí)施方案將作為招標(biāo)文件的主要組成部分。

本階段會遇到的法律問題包括：如何使實(shí)施方案的土地征收、拆遷、整理和供地等工作符合行政審批許可的程序，如何保障土地一級開發(fā)的審批程序能及時(shí)合法地批準(zhǔn)下來。

（三）意見征詢和行政審批

地 方政府的實(shí)施方案報(bào)送上級政府后，由上級政府土地主管部門牽頭，會同發(fā)展和改革、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保等部門對土地一級開發(fā)提出意見和建議。申報(bào)方將根 據(jù)意見和建議對實(shí)施方案予以調(diào)整，直到獲得審核通過。一旦審核確定了實(shí)施方案，就可以在實(shí)施方案的基礎(chǔ)上整理完成土地一級開發(fā)招標(biāo)文件。通過公開招標(biāo)，選 定土地一級開發(fā)實(shí)施主體，并與之簽署土地一級開發(fā)委托合同。一級開發(fā)商取得授權(quán)批復(fù)后，持授權(quán)憑證到環(huán)境、交通、規(guī)劃、土地等部門辦理行政審批許可手續(xù)。本 階段，政府方面會遇到的法律問題是：如何確定合法的一級開發(fā)主體，如何保障政府選擇的一級開發(fā)企業(yè)能夠按照政府的要求籌集足夠的資金；土地一級開發(fā)商會遇 到的法律問題是：如何在一級開發(fā)委托合同的談判、簽訂中最大限度地尋求法律支持，確保自身的合法權(quán)益。如何談判、起草合規(guī)的融資方案和擔(dān)保文件，在服務(wù)和 發(fā)放企業(yè)債時(shí)會涉及。

（四）組織實(shí)施征地拆遷和市政工程建設(shè)

按照政府批準(zhǔn)的實(shí)施方案，完成征地拆遷和市政工程建設(shè)。征地拆遷涉及拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案及回遷安置等。市政工程建設(shè)主要是將水、電、氣、通信、道路等市政設(shè)施引入待征用地內(nèi)。

征地和拆遷是一級開發(fā)過程中最容易產(chǎn)生糾紛的階段，會遇到的法律問題是：如何處理拆遷各服務(wù)單位之間和各服務(wù)單位與被拆遷人之間的糾紛，如何保障土地征遷進(jìn)度按照既定的時(shí)間完成等；在市政設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)中，會遇到：招投標(biāo)、施工合同談判和履行等法律問題。

（五）工程驗(yàn)收

土地一級開發(fā)的工程驗(yàn)收包括：審核土地一級開發(fā)主體提交的一級開發(fā)成本報(bào)告、審核待征土地地上物清除狀況及拆遷結(jié)案手續(xù)、復(fù)檢市政工程等。驗(yàn)收由土地儲備部門、市政建設(shè)部門、工程建設(shè)管理部門、拆遷管理部門及土地一級開發(fā)商一并完成。

本階段，一級開發(fā)企業(yè)關(guān)注的是供地進(jìn)度和成本、利潤的收回，因此會有關(guān)于供地方式的合法性、供地文件的合規(guī)性等法律問題。

三、土地一級開發(fā)主要法律問題的實(shí)務(wù)操作

（一）土地開發(fā)征地要件

1、征地目的的“公共利益”。根據(jù)《憲法》第10條第三款、《土地管理法》第2條第四款的規(guī)定，公共利益需要是進(jìn)行土地征收的前提。但是由于我國法律沒有對公 共利益的概念、判斷標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定，所以實(shí)踐中常因此而引起矛盾糾紛。例如，2013年6月，南昌市九龍湖新區(qū)投資400億元的萬達(dá)城項(xiàng)目就涉及行政征收還 是協(xié)商收購的問題，最終南昌市政府選擇協(xié)商收購，因萬達(dá)城不屬公共利益。再如，2008年4月24日，王宗雄等148人不服政府的征地行為，起訴被上訴人 臨高縣政府及原審第三人盛源公司征收土地行為違法一案。海南省臨高縣政府為建設(shè)物流中心項(xiàng)目需要征收原為臨高縣美榔上村村民小組集體所有的林地30畝，盛 源公司競買取得了上述30畝土地使用權(quán)。先不論本案法院的判決如何，根據(jù)一般的共識，“物流中心項(xiàng)目”不是公共利益類型，屬于經(jīng)營性項(xiàng)目。我國沒有“物流 中心項(xiàng)目”是“公共利益需要”的明文規(guī)定，臨高縣政府實(shí)行土地征收行為于法無據(jù)。根據(jù)“法無明文規(guī)定不得為”的憲政規(guī)則，臨高縣政府在沒有法律依據(jù)的情形 下進(jìn)行土地征收不符合法理。但是，也不能完全否認(rèn)臨高縣政府的征地行為。因?yàn)槲覈稍趨^(qū)分公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地方面，目前仍含糊不清。

主 要是因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；??前款所稱依法申請使用的國有土地包括國 家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這意味著國家原出于公共利益需要并且只能以為滿足公共利益需要為目的而征收的原屬于農(nóng)民集體所有的 土地，可以基于單位和個(gè)人的建設(shè)需要而依申請出讓。該條文將只有為滿足公共利益需要才能征收的土地征收權(quán)擴(kuò)展到了整個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地。嚴(yán)格來說，土地一級開 發(fā)征地目的的“公共利益”要件不得缺失，否則，一方面會導(dǎo)致征地權(quán)被濫用，破壞耕地；另一方面會導(dǎo)致我國現(xiàn)行的以公共利益優(yōu)先、個(gè)體服從的征地補(bǔ)償制度顯 失公平。因?yàn)楸徽鞯厝藶榱朔墓怖娴男枰?，必須做出接受偏低的征地補(bǔ)償款的讓步，以公共利益之名卻行商業(yè)開發(fā)牟利之實(shí)，對被征地人不公。

目 前，“公共利益”的概念界定屬于世界法律領(lǐng)域的難題，至今沒有一個(gè)公共利益的界定是為多數(shù)人所接受的。實(shí)務(wù)中可以參考2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ) 償條例》第8條的規(guī)定，盡管這里對公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)的界定適用于國有土地上房屋征收的情形，但值得各級政府在集體土地征收中予以借鑒。建議可通過省級人大 制定當(dāng)?shù)毓怖婺夸洝?/p>

實(shí)務(wù)中，在公共利益的具體概念很難界定的情形下，可以將公共利益的界定問題轉(zhuǎn)化成用什么樣的制度來確認(rèn)某項(xiàng)征收是否 符合公共利益的需要?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第3條規(guī)定了征收應(yīng)遵循“決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開”的原則，可以在土地征收中引入法定的民主 參與程序來界定公共利益，建立健全土地征收聽證制度，通過公眾參與來最終判斷其征收行為是否符合公共利益的需要；或可以引入司法審查程序來界定公共利益，當(dāng)事人可以對地方政府征地的必要性和合理性提起訴訟。由法院對征收決定的合法性進(jìn)行司法審查，這符合國際慣例。

2、城鎮(zhèn)化建設(shè)必須保證農(nóng)用 地特別是耕地總量不減少。農(nóng)用地是我國糧食安全的保障，《土地管理法》第31條、第33條規(guī)定：“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地 的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?；“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi) 耕地總量不減少”。對非法占用耕地建設(shè)的行為，根據(jù)《刑法》第342條的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任。

經(jīng)調(diào)研，南昌市占用耕地建設(shè)強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)建 設(shè)用地增減掛鉤”。即，先對一處進(jìn)行拆舊，復(fù)墾成耕地，然后將增加的耕地與地方國土部門掛鉤，扣除（減掉）在另一處因安置舊地拆遷農(nóng)戶而占用的耕地，最終 增加的耕地就是地方國土部門可開發(fā)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地指標(biāo)。例如，某地方國土部門，在甲地復(fù)墾了100畝耕地，在乙地因安置拆遷戶，設(shè)置新安置點(diǎn)占用了30畝 地，如果在甲地復(fù)墾的耕地經(jīng)驗(yàn)收，最終有95畝合格，那么，該地方國土部門就有95-30=65畝經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地指標(biāo)，就可以在本轄區(qū)某丙地報(bào)批將65畝耕 地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地（簡稱“農(nóng)專用”）。為了保證耕地總量不減少，在舊地拆遷復(fù)墾耕地?cái)?shù)量至少完成一半（假如報(bào)批復(fù)墾100畝，就是完成50畝），并且經(jīng)市國 土局初步驗(yàn)收后，才能在新的耕地上（如上述丙地）開發(fā)建設(shè)用地，并且占地量不能超標(biāo)。

（二）土地一級開發(fā)的征地補(bǔ)償問題

土地 一級開發(fā)中有關(guān)征地拆遷補(bǔ)償?shù)拿芗m紛異常尖銳。從2010年9月10日上午江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)因征地拆遷補(bǔ)償引發(fā)的自焚事件，可見一斑。其實(shí)，主 要是土地補(bǔ)償費(fèi)分配中分不分、分給誰、怎么分的糾紛。根據(jù)《村民委員會組織法》、《物權(quán)法》以及《土地承包糾紛的解釋》的規(guī)定，到底分不分補(bǔ)償款、拿出多 大比例用于分配、哪些人享有分配的資格以及到底按照什么標(biāo)準(zhǔn)分配都由集體成員決定。目前從《土地管理法》的實(shí)施細(xì)則一直到農(nóng)業(yè)部、國土資源部的文件都對土 地補(bǔ)償款做了規(guī)定，但是不細(xì)致，沒有形成原則化的東西。對于補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛可訴性規(guī)定不明確，一種觀點(diǎn)認(rèn)為適用最高人民法院2005年《關(guān)于審理涉及農(nóng) 村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第三款：“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！绷硪环N觀點(diǎn)認(rèn) 為農(nóng)村土地征收后因補(bǔ)償款分配而產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)益之爭，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。目前司法實(shí)踐中這兩種情況都存在。

為了更具有說服力，列出以下幾組調(diào)研數(shù)據(jù)。本調(diào)研數(shù)據(jù)來自南昌市兩縣（南昌縣、新建縣）五村失地農(nóng)民的抽樣問答，是通過一對一，一問一答填寫完成的。主要反映了南昌市兩縣五村失地農(nóng)民2011年的征地補(bǔ)償情形。

在 南昌地區(qū)，征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕载泿叛a(bǔ)償和社會保險(xiǎn)補(bǔ)償為主，占43.6%和20.8%。經(jīng)調(diào)查了解，在整個(gè)征地活動中，最大的受益人是政府———征地的 發(fā)起者；其次是集體經(jīng)濟(jì)組織———征地的響應(yīng)人；農(nóng)民只是被動地接受補(bǔ)償收益。政府公示補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民實(shí)際所得的補(bǔ)償金額之間存在差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和集體經(jīng) 濟(jì)組織提留截留部分占24.4%。

從以上幾組數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，征地補(bǔ)償利益分配比例偏頗嚴(yán)重是引起被征收人不滿的主因。問題的癥結(jié)主要在以下三方面：

1、征地程序

根 據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條、《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》以及《國土資源聽證規(guī)定》的規(guī)定，征地程序包含“兩公告、一登記、一聽證”，先由用地單 位向縣級以上土地管理部門提出建設(shè)用地申請，縣級以上土地管理部門在受理申請后30日內(nèi)，擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、征地方案和供地方案等，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的政府土 地行政管理部門批準(zhǔn)，獲得批準(zhǔn)后進(jìn)行“兩公告、一登記”：征用土地方案公告、征地補(bǔ)償?shù)怯浐驼鞯匮a(bǔ)償安置方案公告。農(nóng)民申請聽證的，土地行政部門應(yīng)當(dāng)組織 聽證。征地程序中最大的問題有：

第一，公告流于形式。根據(jù)《土地管理法》第46條的規(guī)定，政府在征地方案批準(zhǔn)以后再公告，屬于事后公告和登 記。在公告之時(shí)，征地面積和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法均已批準(zhǔn)確定。被征地者的參與權(quán)、知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和否決權(quán)沒有得到充分的行使。盡管《關(guān)于完善征地補(bǔ)償 安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）規(guī)定，在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶征地情 況?！段餀?quán)法》第63條第二款規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤 銷。”但是，在實(shí)踐中公告流于形式，被征地農(nóng)民只能被動地接受征地結(jié)果。

第二，集體土地征收的法律適用不嚴(yán)格。在征地程序中，依據(jù)《土地管 理法實(shí)施條例》第2條第（五）項(xiàng)的規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于全民所有即國家所有。”制定征地方 案，將集體所有的土地征收國有，法律適用不嚴(yán)格。因?yàn)楦鶕?jù)《立法法》第8條第（六）項(xiàng)的規(guī)定，對非國有財(cái)產(chǎn)的征收，只能制定法律。條例不是狹義的法律。第 三，聽證程序不嚴(yán)格按照法律操作。根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》第19條、第20條的規(guī)定，擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案的、擬定非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng) 田方案的，主管部門在報(bào)批之前，應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條 例》第11條的規(guī)定，市、縣級人民政府組織被征收人和公眾代表參加聽證會，是為了根據(jù)聽證會的情況修改征收補(bǔ)償方案。聽證程序在實(shí)踐中流于形式將嚴(yán)重侵害 被征收人的利益。

以上三點(diǎn)為地方政府及村集體經(jīng)濟(jì)組織利用職務(wù)之便提取、截留征地補(bǔ)償款提供了可乘之機(jī)。特別是在征地補(bǔ)償程序中沒有明文規(guī) 定征地補(bǔ)償款的發(fā)放程序，而現(xiàn)在通行的發(fā)放方式是，用地單位將征地補(bǔ)償款打入政府賬戶，再通過行政各級別層層劃撥給被征地受償人，在這一過程中，征地補(bǔ)償 款項(xiàng)的流失是可想而知的。

關(guān)于征收程序問題，嚴(yán)格執(zhí)法是可以解決的。2010年6月，國土資源部已經(jīng)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真做好用地報(bào)批前告知、確認(rèn)、聽證工作，要求市、縣國土資源部門嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，征地報(bào)批前認(rèn)真履行程序，充分聽取農(nóng)民的意見。

2、土地規(guī)劃與開發(fā)權(quán)

從上述表三有關(guān)征地補(bǔ)償收益分配中可知，在整個(gè)征地活動中，最大的受益人是政府。政府以幾萬元的成本從農(nóng)民手上強(qiáng)行征收土地，卻以高達(dá)幾十萬元、幾百萬元甚至是幾千萬元的價(jià)格將其轉(zhuǎn)手出讓。如此低買高賣不得不引人深思。首 先，我國集體土地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與權(quán)利流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的法律限制?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定，國家實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?！稇?法》第10條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！币虼耍r(nóng)用地只能作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，除非經(jīng)國家征收、用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、住宅 建設(shè)等，不得改變農(nóng)用地的原本用途。在這一土地制度下，農(nóng)用地的價(jià)值有限。其次，區(qū)域開發(fā)規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，就可以農(nóng)業(yè)用地價(jià)格征收、以建設(shè)用地價(jià)格出讓，差價(jià)懸殊，但國家依法不對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后的土地增值收益予以補(bǔ)償。因?yàn)榘凑铡锻恋毓芾矸ā返?7條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)是按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)摹?/p>

再 次，我國不保護(hù)土地開發(fā)權(quán)，被征地農(nóng)民不能獲得充分而全面的征地補(bǔ)償。開發(fā)權(quán)，域外法律名詞，相對于所有權(quán)是通過劃定土地的“四至”范圍界定土地的歸屬，解決不同私法主體在“平面”上占用土地資源的利益沖突關(guān)系；土地開發(fā)權(quán)則是在立體空間內(nèi)通過分配土地開發(fā)容積率的方式，解決不同土地所有權(quán)人在空間維度上 支配土地開發(fā)容量的利益沖突問題。土地開發(fā)權(quán)保護(hù)土地開發(fā)容量支配收益，其收益的多少通俗來說就是體現(xiàn)在建設(shè)高為3層樓房和高為30層樓房所蘊(yùn)含的市場價(jià) 值的差異。如果引入開發(fā)權(quán)的概念，那么在計(jì)算征地補(bǔ)償時(shí)，就要將在立體空間上增量的土地開發(fā)容量轉(zhuǎn)化為實(shí)際的建設(shè)開發(fā)行為，給予被征地人補(bǔ)償。

最 后，黨的十八大報(bào)告中提出，要“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”提請十一屆全國人大常委會審議的《土地管理法》修正案的草案中，取消了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 30倍的上限。但是，政府仍然有應(yīng)享有大部分土地增值收益的理由：一是土地征收過程中土地增值收益很大程度上源于政府的資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和使用性質(zhì) 的改變；二是土地開發(fā)生成的開發(fā)容量增量收益是以城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃為前提的。城鄉(xiāng)規(guī)劃是實(shí)施規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)的基本依據(jù)。有了至關(guān)重要的市、縣人民政府的城鄉(xiāng)規(guī) 劃，才有土地開發(fā)容量支配收益；三是我國實(shí)行土地儲備制度，降低土地開發(fā)成本、穩(wěn)定住房價(jià)格全由政府主導(dǎo)。政府應(yīng)當(dāng)享有大部分的土地增值收益。

3、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與收益分配

征 地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要見于《土地管理法》第47條的規(guī)定:征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為該耕地被征收前 3年平均年產(chǎn)值的6至10倍和4至6倍。按照《物權(quán)法》第42條第三款之規(guī)定，征收個(gè)人住宅的，應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。征收國有土地上的房屋見于 《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。至于農(nóng)民宅基地及其房屋征收補(bǔ)償：如果能夠給被征地人重新劃宅基的，則應(yīng)按照其重置房屋的價(jià)格對房屋進(jìn)行補(bǔ)償；不能重 新規(guī)劃宅基，尤其是在城中村改造的情況下，重新規(guī)劃宅基已經(jīng)完全不可能，則應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)償。

2004年國土資源部《關(guān)于完善征地 補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地區(qū)，可以制定征地區(qū)片綜合地價(jià)，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行，實(shí)行征地補(bǔ)償。征地區(qū)片綜合 地價(jià)充分考慮了地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，實(shí)現(xiàn)了“同地同 價(jià)”。

在《物權(quán)法》第42條中對征收集體所有土地的，還增加了社會保障費(fèi)用補(bǔ)償項(xiàng)目。但是在社會保障費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，涉及到選擇保障水平較 高的城鎮(zhèn)職工社會保障或水平較低的農(nóng)村社會保障問題。目前，我國城鄉(xiāng)社會保障差距很大。將被征地農(nóng)民納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保障體系中，社會保險(xiǎn)費(fèi)將面臨短 期籌資壓力，長期支付壓力。因此，社會保障必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，建議先采用廣覆蓋、低水平的社會保障。

現(xiàn)行的法定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際 的土地市場價(jià)格脫節(jié)，農(nóng)村集體組織的土地以“補(bǔ)償金”而非價(jià)款的形式被廉價(jià)“收購”。征地對普通民事主體所造成的損失包括增值收益補(bǔ)償、連帶損失補(bǔ)償、政 策補(bǔ)貼損失補(bǔ)償?shù)鹊榷疾辉谥袊恼鞯匮a(bǔ)償范圍里。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，如果成本價(jià)為100元，則擁有集體使用權(quán)的農(nóng)民只得5至10元，擁有集體 土地所有權(quán)的村級集體經(jīng)濟(jì)組織得25至30元,60至70元為政府及各部門所得。筆者認(rèn)為，根據(jù)2013年中央1號文件“依法征收農(nóng)民集體所有土地，要提 高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的規(guī)定，應(yīng)該讓被征地農(nóng)民享有部分土地增值的收益。創(chuàng)新土地征收安置 方式，可以建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的土地評估體系，制定區(qū)片綜合地價(jià)，實(shí)行由具備特定資質(zhì)的行業(yè)組織或社會中介機(jī)構(gòu)對土地進(jìn)行評估的制度，按照土地的市場價(jià) 格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，對于土地被征收后的巨大增值收益，按照一定的比例分配給失地農(nóng)民。采取給予失地農(nóng)民一次性少量補(bǔ)償和長期穩(wěn)定收益相結(jié)合的方式，切 實(shí)保障農(nóng)民對土地增值收益的分配權(quán)。以被征土地補(bǔ)償入股方式參與收益分配，是確保失地農(nóng)民長期穩(wěn)定收益的有效形式。

（三）土地一級開發(fā)的融資方式問題

土地一級開發(fā)需要投入巨額資金，一直以來，融資問題都是土地一級開發(fā)的核心問題之一。政府運(yùn)作模式下土地一級開發(fā)的融資方式主要有：

1、土地儲備銀行貸款。政府主要依靠土地儲備貸款來充實(shí)土地一級開發(fā)所需的資金。土地儲備機(jī)構(gòu)要負(fù)擔(dān)較大的貸款利息。并且，受經(jīng)濟(jì)形勢和國家土地調(diào)控政策的影 響，在城市規(guī)劃發(fā)生變化的情況下，原定的土地出讓計(jì)劃可能變得利潤下降甚至沒有利潤，土地儲備機(jī)構(gòu)要負(fù)擔(dān)較大的還貸風(fēng)險(xiǎn)。

2、土地一級開發(fā)基金。政府用拍賣儲備土地收回的錢以及收繳的土地出讓金、城市建設(shè)稅等資金建立土地一級開發(fā)基金。由于從總體上通過競標(biāo)拍賣收回的錢肯定收大于支,開發(fā)基金就會越滾越多,從而形成土地一級開發(fā)資金不斷充實(shí)的良性循環(huán)。

3、地方政府債券、企業(yè)債、私募產(chǎn)業(yè)基金。土地一級開發(fā)屬于一種政府行為，發(fā)行地方政府債券，籌集資金,用于當(dāng)?shù)亻_發(fā)建設(shè)是適合的。甚至可以由被征用人、被拆 遷人購買地方政府債券,這樣可以讓原土地使用人也享受到土地未來價(jià)值增長的收益,使拆遷工作易于進(jìn)行?！额A(yù)算法》規(guī)定只有國務(wù)院才可決定發(fā)行地方政府債 券。

4、信托融資計(jì)劃。由土地一級開發(fā)主體作為融資人,信托公司作為受托人,發(fā)行受托計(jì)劃,向委托人取得信托資金后,購買融資人的優(yōu)先收益 權(quán),信托計(jì)劃期滿時(shí),融資人按照協(xié)議規(guī)定溢價(jià)購回有限收益權(quán)。如，重慶市的信托貸款。但是信托貸款仍然是以地方政府的財(cái)政擔(dān)保發(fā)行的，仍然離不開政府的財(cái) 力和政策支持，2012年2月1日后信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲備貸款。

5、BT或BOT模式融資。采用BT或BOT模式開發(fā)，所需 要的資金全部由獲得特許專營的企業(yè)通過融資、貸款解決。政府不提供擔(dān)保資金，但可適當(dāng)貸款或參股，共同投資。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于政府能夠借助于一些資金雄 厚、技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)（或機(jī)構(gòu)）來完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。例如，中國鐵建十六局集團(tuán)投資12億元建設(shè)南昌市國體中心及西客站路網(wǎng)BT項(xiàng)目。

6、賦予原土地使用者“期權(quán)”。由于土地一級開發(fā)資金主要用于征地補(bǔ)償、房屋拆遷、土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等,其中征地拆遷費(fèi)用占總資金量的一半以上，如 果通過與原土地使用者簽訂協(xié)議,賦予其一定的“期權(quán)”，就可以降低前期開發(fā)資金的總需求量。并且因?yàn)橘x予了原土地使用者一定比例的土地收益分成權(quán)(期 權(quán))，在最大限度上保障了原土地使用者的權(quán)益,會更有利于推動拆遷工作的順利進(jìn)行。

在融資擔(dān)保方面，由于土地儲備機(jī)構(gòu)可以獲得一級開發(fā)階 段的土地使用證———土地儲備證，故可采取土地抵押融資。此外，還可以不動產(chǎn)收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保融資。參考《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》(國發(fā)(2000)33號)“擴(kuò)大以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)或收益權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的范圍”的規(guī)定。在土地一級開發(fā)的融資擔(dān)保方面，可以試行將土地儲備收益權(quán) 質(zhì)押擔(dān)保融資或通過固定土地一級開發(fā)收款賬戶的方式，將收款賬戶質(zhì)押擔(dān)保融資。

第二篇：土地一級開發(fā) 主要法律問題的實(shí)務(wù)操作

土地一級開發(fā) 主要法律問題的實(shí)務(wù)操作

2012年12月16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議在報(bào)告中提出，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾表示：正常情況下，在國務(wù)院每年審批的400萬畝全國建設(shè)用地中有280萬畝是征收農(nóng)民的土地，是從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化的建設(shè)用地。因此，交流土地一級開發(fā)法律問題和實(shí)務(wù)操作時(shí)，深入探討的焦點(diǎn)在于集體土地的一級開發(fā)。

一、土地一級開發(fā)的概念及開發(fā)模式

土地一級開發(fā)的概念目前尚缺乏全國性的規(guī)范性文件予以界定，主要見北京市的有關(guān)規(guī)定?！侗本┦型恋貎浜鸵患夐_發(fā)暫行辦法》（京國土市[2005]540號）第2條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備和一級開發(fā)，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并組織實(shí)施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為。實(shí)踐中，土地一級開發(fā)是指政府或其授權(quán)委托的一級開發(fā)企業(yè)，按照規(guī)劃要求，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的國有土地或集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，編制規(guī)劃，并進(jìn)行市政配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”出讓要求的前期開發(fā)建設(shè)工作?？偟膩碚f，土地一級開發(fā)的模式有：

（一）政府運(yùn)作模式

政府運(yùn)作模式是指政府進(jìn)行土地一級開發(fā)運(yùn)作，土地一級開發(fā)所發(fā)生的一切費(fèi)用均由政府承擔(dān)。具體可以分為三種類型：一是由政府下屬的土地儲備機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)土地的一級開發(fā)，如北京市，由北京市土地整理儲備中心（或授權(quán)各區(qū)縣分中心）直接負(fù)責(zé)；二是由承擔(dān)土地儲備職責(zé)的國有企業(yè)或?qū)ｉT承擔(dān)土地一級開發(fā)職責(zé)的國有企業(yè)負(fù)責(zé)一級開發(fā)，如重慶市，由政府下屬的幾大國有企業(yè)（如重慶城投）負(fù)責(zé)；三是由土地儲備機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)聯(lián)合負(fù)責(zé)一級開發(fā)，如上海市，由上海市土地儲備中心和上海市地產(chǎn)集團(tuán)聯(lián)合完成。

政府運(yùn)作模式有其自身的優(yōu)勢，比如可以保證土地開發(fā)為熟地后土地增值收益為政府所得；政府全程控制，可以縮短開發(fā)時(shí)間。但與此同時(shí)，這種模式也存在相應(yīng)的弱點(diǎn)，比如政府會面臨巨大資金壓力；政府全程操作，缺失監(jiān)管，易政企合謀，使土地出讓隱蔽化。

（二）市場運(yùn)作模式

市場運(yùn)作模式是指通過招標(biāo)的方式委托開發(fā)企業(yè)實(shí)施土地一級開發(fā)。土地儲備機(jī)構(gòu)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地一級開發(fā)委托協(xié)議，由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。目前，土地一級開發(fā)市場化運(yùn)作模式比較成熟的有北京市，如專門制定了《北京市土地整理和一級開發(fā)暫行辦法》、《土地一級開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》。

市場運(yùn)作模式相比政府模式，可以減少土地儲備機(jī)構(gòu)的融資壓力，可以通過競爭降低一級開發(fā)成本。但是，這種模式也有弱點(diǎn)：政府主管部門對一級開發(fā)的控制不如政府運(yùn)作模式直接，難以有效發(fā)揮土地儲備和一級開發(fā)對市場的調(diào)控效果。

二、土地一級開發(fā)的運(yùn)作流程及可能涉及的法律問題

政府依據(jù)城市總體規(guī)劃編制區(qū)域規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃是土地一級開發(fā)運(yùn)作流程的開始，一級開發(fā)的驗(yàn)收完成標(biāo)志著土地一級開發(fā)的完成。具體來說，土地一級開發(fā)的運(yùn)作流程分為五個(gè)階段：

（一）區(qū)域規(guī)劃編制

由地方政府（區(qū)、縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）主導(dǎo)，根據(jù)城市的總體規(guī)劃及土地利用的總體規(guī)劃，編制擬開發(fā)地塊所屬區(qū)域的總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃，并將編制完成的規(guī)劃報(bào)送市政府的規(guī)劃主管部門審批，由土地主管部門進(jìn)行土地預(yù)審。實(shí)踐中，土地一級開發(fā)商為取得土地一級開發(fā)資格，往往會提前介入，出資或協(xié)助政府完成區(qū)域規(guī)劃的編制控規(guī)，筆者服務(wù)的20655畝中國文創(chuàng)園項(xiàng)目便是。

本階段，政府方面會遇到的法律問題是：如何設(shè)計(jì)合法合理的土地一級開發(fā)模式；土地一級開發(fā)商會遇到：如何在項(xiàng)目前期調(diào)查核實(shí)項(xiàng)目所需的相關(guān)資質(zhì)、項(xiàng)目的審批事項(xiàng)、當(dāng)?shù)卣畠?yōu)惠政策、操作慣例及相關(guān)程序性保障、當(dāng)?shù)卣畬ο囝愃仆顿Y項(xiàng)目的履約情況等法律問題。

（二）實(shí)施方案編制

地方政府在報(bào)審區(qū)域規(guī)劃的同時(shí)，需向土地主管部門提出土地一級開發(fā)申請，并完成土地一級開發(fā)實(shí)施方案的編制。實(shí)施方案的編制應(yīng)以政府規(guī)劃部門批準(zhǔn)的區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)，實(shí)施方案將作為招標(biāo)文件的主要組成部分。

本階段會遇到的法律問題包括：如何使實(shí)施方案的土地征收、拆遷、整理和供地等工作符合行政審批許可的程序，如何保障土地一級開發(fā)的審批程序能及時(shí)合法地批準(zhǔn)下來。

（三）意見征詢和行政審批

地方政府的實(shí)施方案報(bào)送上級政府后，由上級政府土地主管部門牽頭，會同發(fā)展和改革、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保等部門對土地一級開發(fā)提出意見和建議。申報(bào)方將根據(jù)意見和建議對實(shí)施方案予以調(diào)整，直到獲得審核通過。一旦審核確定了實(shí)施方案，就可以在實(shí)施方案的基礎(chǔ)上整理完成土地一級開發(fā)招標(biāo)文件。通過公開招標(biāo)，選定土地一級開發(fā)實(shí)施主體，并與之簽署土地一級開發(fā)委托合同。一級開發(fā)商取得授權(quán)批復(fù)后，持授權(quán)憑證到環(huán)境、交通、規(guī)劃、土地等部門辦理行政審批許可手續(xù)。

本階段，政府方面會遇到的法律問題是：如何確定合法的一級開發(fā)主體，如何保障政府選擇的一級開發(fā)企業(yè)能夠按照政府的要求籌集足夠的資金；土地一級開發(fā)商會遇到的法律問題是：如何在一級開發(fā)委托合同的談判、簽訂中最大限度地尋求法律支持，確保自身的合法權(quán)益。如何談判、起草合規(guī)的融資方案和擔(dān)保文件，在服務(wù)和發(fā)放企業(yè)債時(shí)會涉及。

（四）組織實(shí)施征地拆遷和市政工程建設(shè)

按照政府批準(zhǔn)的實(shí)施方案，完成征地拆遷和市政工程建設(shè)。征地拆遷涉及拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案及回遷安置等。市政工程建設(shè)主要是將水、電、氣、通信、道路等市政設(shè)施引入待征用地內(nèi)。

征地和拆遷是一級開發(fā)過程中最容易產(chǎn)生糾紛的階段，會遇到的法律問題是：如何處理拆遷各服務(wù)單位之間和各服務(wù)單位與被拆遷人之間的糾紛，如何保障土地征遷進(jìn)度按照既定的時(shí)間完成等；在市政設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)中，會遇到：招投標(biāo)、施工合同談判和履行等法律問題。

（五）工程驗(yàn)收

土地一級開發(fā)的工程驗(yàn)收包括：審核土地一級開發(fā)主體提交的一級開發(fā)成本報(bào)告、審核待征土地地上物清除狀況及拆遷結(jié)案手續(xù)、復(fù)檢市政工程等。驗(yàn)收由土地儲備部門、市政建設(shè)部門、工程建設(shè)管理部門、拆遷管理部門及土地一級開發(fā)商一并完成。

本階段，一級開發(fā)企業(yè)關(guān)注的是供地進(jìn)度和成本、利潤的收回，因此會有關(guān)于供地方式的合法性、供地文件的合規(guī)性等法律問題。

二、土地一級開發(fā)主要法律問題的實(shí)務(wù)操作

（一）土地開發(fā)征地要件

1、征地目的的“公共利益”。根據(jù)《憲法》第10條第三款、《土地管理法》第2條第四款的規(guī)定，公共利益需要是進(jìn)行土地征收的前提。但是由于我國法律沒有對公共利益的概念、判斷標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定，所以實(shí)踐中常因此而引起矛盾糾紛。例如，2013年6月，南昌市九龍湖新區(qū)投資400億元的萬達(dá)城項(xiàng)目就涉及行政征收還是協(xié)商收購的問題，最終南昌市政府選擇協(xié)商收購，因萬達(dá)城不屬公共利益。再如，2008年4月24日，王宗雄等148人不服政府的征地行為，起訴被上訴人臨高縣政府及原審第三人盛源公司征收土地行為違法一案。海南省臨高縣政府為建設(shè)物流中心項(xiàng)目需要征收原為臨高縣美榔上村村民小組集體所有的林地30畝，盛源公司競買取得了上述30畝土地使用權(quán)。先不論本案法院的判決如何，根據(jù)一般的共識，“物流中心項(xiàng)目”不是公共利益類型，屬于經(jīng)營性項(xiàng)目。我國沒有“物流中心項(xiàng)目”是“公共利益需要”的明文規(guī)定，臨高縣政府實(shí)行土地征收行為于法無據(jù)。根據(jù)“法無明文規(guī)定不得為”的憲政規(guī)則，臨高縣政府在沒有法律依據(jù)的情形下進(jìn)行土地征收不符合法理。但是，也不能完全否認(rèn)臨高縣政府的征地行為。因?yàn)槲覈稍趨^(qū)分公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地方面，目前仍含糊不清。

主要是因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@意味著國家原出于公共利益需要并且只能以為滿足公共利益需要為目的而征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地，可以基于單位和個(gè)人的建設(shè)需要而依申請出讓。該條文將只有為滿足公共利益需要才能征收的土地征收權(quán)擴(kuò)展到了整個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地。嚴(yán)格來說，土地一級開發(fā)征地目的的“公共利益”要件不得缺失，否則，一方面會導(dǎo)致征地權(quán)被濫用，破壞耕地；另一方面會導(dǎo)致我國現(xiàn)行的以公共利益優(yōu)先、個(gè)體服從的征地補(bǔ)償制度顯失公平。因?yàn)楸徽鞯厝藶榱朔墓怖娴男枰?，必須做出接受偏低的征地補(bǔ)償款的讓步，以公共利益之名卻行商業(yè)開發(fā)牟利之實(shí)，對被征地人不公。

目前，“公共利益”的概念界定屬于世界法律領(lǐng)域的難題，至今沒有一個(gè)公共利益的界定是為多數(shù)人所接受的。實(shí)務(wù)中可以參考2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條的規(guī)定，盡管這里對公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)的界定適用于國有土地上房屋征收的情形，但值得各級政府在集體土地征收中予以借鑒。建議可通過省級人大制定當(dāng)?shù)毓怖婺夸洝?/p>

實(shí)務(wù)中，在公共利益的具體概念很難界定的情形下，可以將公共利益的界定問題轉(zhuǎn)化成用什么樣的制度來確認(rèn)某項(xiàng)征收是否符合公共利益的需要?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第3條規(guī)定了征收應(yīng)遵循“決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開”的原則，可以在土地征收中引入法定的民主參與程序來界定公共利益，建立健全土地征收聽證制度，通過公眾參與來最終判斷其征收行為是否符合公共利益的需要；或可以引入司法審查程序來界定公共利益，當(dāng)事人可以對地方政府征地的必要性和合理性提起訴訟。由法院對征收決定的合法性進(jìn)行司法審查，這符合國際慣例。

2、城鎮(zhèn)化建設(shè)必須保證農(nóng)用地特別是耕地總量不減少。農(nóng)用地是我國糧食安全的保障，《土地管理法》第31條、第33條規(guī)定：“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?；“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少”。對非法占用耕地建設(shè)的行為，根據(jù)《刑法》第342條的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任。

經(jīng)調(diào)研，南昌市占用耕地建設(shè)強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”。即，先對一處進(jìn)行拆舊，復(fù)墾成耕地，然后將增加的耕地與地方國土部門掛鉤，扣除（減掉）在另一處因安置舊地拆遷農(nóng)戶而占用的耕地，最終增加的耕地就是地方國土部門可開發(fā)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地指標(biāo)。例如，某地方國土部門，在甲地復(fù)墾了100畝耕地，在乙地因安置拆遷戶，設(shè)置新安置點(diǎn)占用了30畝地，如果在甲地復(fù)墾的耕地經(jīng)驗(yàn)收，最終有95畝合格，那么，該地方國土部門就有95-30=65畝經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地指標(biāo)，就可以在本轄區(qū)某丙地報(bào)批將65畝耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地（簡稱“農(nóng)專用”）。為了保證耕地總量不減少，在舊地拆遷復(fù)墾耕地?cái)?shù)量至少完成一半（假如報(bào)批復(fù)墾100畝，就是完成50畝），并且經(jīng)市國土局初步驗(yàn)收后，才能在新的耕地上（如上述丙地）開發(fā)建設(shè)用地，并且占地量不能超標(biāo)。

（二）土地一級開發(fā)的征地補(bǔ)償問題

土地一級開發(fā)中有關(guān)征地拆遷補(bǔ)償?shù)拿芗m紛異常尖銳。從2010年9月10日上午江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)因征地拆遷補(bǔ)償引發(fā)的自焚事件，可見一斑。其實(shí)，主要是土地補(bǔ)償費(fèi)分配中分不分、分給誰、怎么分的糾紛。根據(jù)《村民委員會組織法》、《物權(quán)法》以及《土地承包糾紛的解釋》的規(guī)定，到底分不分補(bǔ)償款、拿出多大比例用于分配、哪些人享有分配的資格以及到底按照什么標(biāo)準(zhǔn)分配都由集體成員決定。目前從《土地管理法》的實(shí)施細(xì)則一直到農(nóng)業(yè)部、國土資源部的文件都對土地補(bǔ)償款做了規(guī)定，但是不細(xì)致，沒有形成原則化的東西。對于補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛可訴性規(guī)定不明確，一種觀點(diǎn)認(rèn)為適用最高人民法院2005年《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第三款：“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！绷硪环N觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村土地征收后因補(bǔ)償款分配而產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)益之爭，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。目前司法實(shí)踐中這兩種情況都存在。

為了更具有說服力，列出以下幾組調(diào)研數(shù)據(jù)。本調(diào)研數(shù)據(jù)來自南昌市兩縣（南昌縣、新建縣）五村失地農(nóng)民的抽樣問答，是通過一對一，一問一答填寫完成的。主要反映了南昌市兩縣五村失地農(nóng)民2011年的征地補(bǔ)償情形。

在南昌地區(qū)，征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕载泿叛a(bǔ)償和社會保險(xiǎn)補(bǔ)償為主，占43.6%和20.8%。經(jīng)調(diào)查了解，在整個(gè)征地活動中，最大的受益人是政府———征地的發(fā)起者；其次是集體經(jīng)濟(jì)組織———征地的響應(yīng)人；農(nóng)民只是被動地接受補(bǔ)償收益。政府公示補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民實(shí)際所得的補(bǔ)償金額之間存在差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和集體經(jīng)濟(jì)組織提留截留部分占24.4%。

從以上幾組數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，征地補(bǔ)償利益分配比例偏頗嚴(yán)重是引起被征收人不滿的主因。問題的癥結(jié)主要在以下三方面：

1、征地程序

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條、《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》以及《國土資源聽證規(guī)定》的規(guī)定，征地程序包含“兩公告、一登記、一聽證”，先由用地單位向縣級以上土地管理部門提出建設(shè)用地申請，縣級以上土地管理部門在受理申請后30日內(nèi)，擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、征地方案和供地方案等，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的政府土地行政管理部門批準(zhǔn)，獲得批準(zhǔn)后進(jìn)行“兩公告、一登記”：征用土地方案公告、征地補(bǔ)償?shù)怯浐驼鞯匮a(bǔ)償安置方案公告。農(nóng)民申請聽證的，土地行政部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。征地程序中最大的問題有：

第一，公告流于形式。根據(jù)《土地管理法》第46條的規(guī)定，政府在征地方案批準(zhǔn)以后再公告，屬于事后公告和登記。在公告之時(shí)，征地面積和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法均已批準(zhǔn)確定。被征地者的參與權(quán)、知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和否決權(quán)沒有得到充分的行使。盡管《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）規(guī)定，在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶征地情況?！段餀?quán)法》第63條第二款規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”但是，在實(shí)踐中公告流于形式，被征地農(nóng)民只能被動地接受征地結(jié)果。

第二，集體土地征收的法律適用不嚴(yán)格。在征地程序中，依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第2條第（五）項(xiàng)的規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于全民所有即國家所有?！敝贫ㄕ鞯胤桨?，將集體所有的土地征收國有，法律適用不嚴(yán)格。因?yàn)楦鶕?jù)《立法法》第8條第（六）項(xiàng)的規(guī)定，對非國有財(cái)產(chǎn)的征收，只能制定法律。條例不是狹義的法律。

第三，聽證程序不嚴(yán)格按照法律操作。根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》第19條、第20條的規(guī)定，擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案的、擬定非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案的，主管部門在報(bào)批之前，應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第11條的規(guī)定，市、縣級人民政府組織被征收人和公眾代表參加聽證會，是為了根據(jù)聽證會的情況修改征收補(bǔ)償方案。聽證程序在實(shí)踐中流于形式將嚴(yán)重侵害被征收人的利益。

以上三點(diǎn)為地方政府及村集體經(jīng)濟(jì)組織利用職務(wù)之便提取、截留征地補(bǔ)償款提供了可乘之機(jī)。特別是在征地補(bǔ)償程序中沒有明文規(guī)定征地補(bǔ)償款的發(fā)放程序，而現(xiàn)在通行的發(fā)放方式是，用地單位將征地補(bǔ)償款打入政府賬戶，再通過行政各級別層層劃撥給被征地受償人，在這一過程中，征地補(bǔ)償款項(xiàng)的流失是可想而知的。

關(guān)于征收程序問題，嚴(yán)格執(zhí)法是可以解決的。2010年6月，國土資源部已經(jīng)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真做好用地報(bào)批前告知、確認(rèn)、聽證工作，要求市、縣國土資源部門嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，征地報(bào)批前認(rèn)真履行程序，充分聽取農(nóng)民的意見。

2、土地規(guī)劃與開發(fā)權(quán)

從上述表三有關(guān)征地補(bǔ)償收益分配中可知，在整個(gè)征地活動中，最大的受益人是政府。政府以幾萬元的成本從農(nóng)民手上強(qiáng)行征收土地，卻以高達(dá)幾十萬元、幾百萬元甚至是幾千萬元的價(jià)格將其轉(zhuǎn)手出讓。如此低買高賣不得不引人深思。

首先，我國集體土地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與權(quán)利流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的法律限制?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定，國家實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。《憲法》第10條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”因此，農(nóng)用地只能作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，除非經(jīng)國家征收、用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、住宅建設(shè)等，不得改變農(nóng)用地的原本用途。在這一土地制度下，農(nóng)用地的價(jià)值有限。

其次，區(qū)域開發(fā)規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，就可以農(nóng)業(yè)用地價(jià)格征收、以建設(shè)用地價(jià)格出讓，差價(jià)懸殊，但國家依法不對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后的土地增值收益予以補(bǔ)償。因?yàn)榘凑铡锻恋毓芾矸ā返?7條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)是按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)摹?/p>

再次，我國不保護(hù)土地開發(fā)權(quán)，被征地農(nóng)民不能獲得充分而全面的征地補(bǔ)償。開發(fā)權(quán)，域外法律名詞，相對于所有權(quán)是通過劃定土地的“四至”范圍界定土地的歸屬，解決不同私法主體在“平面”上占用土地資源的利益沖突關(guān)系；土地開發(fā)權(quán)則是在立體空間內(nèi)通過分配土地開發(fā)容積率的方式，解決不同土地所有權(quán)人在空間維度上支配土地開發(fā)容量的利益沖突問題。土地開發(fā)權(quán)保護(hù)土地開發(fā)容量支配收益，其收益的多少通俗來說就是體現(xiàn)在建設(shè)高為3層樓房和高為30層樓房所蘊(yùn)含的市場價(jià)值的差異。如果引入開發(fā)權(quán)的概念，那么在計(jì)算征地補(bǔ)償時(shí)，就要將在立體空間上增量的土地開發(fā)容量轉(zhuǎn)化為實(shí)際的建設(shè)開發(fā)行為，給予被征地人補(bǔ)償。

最后，黨的十八大報(bào)告中提出，要“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”提請十一屆全國人大常委會審議的《土地管理法》修正案的草案中，取消了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)30倍的上限。但是，政府仍然有應(yīng)享有大部分土地增值收益的理由：一是土地征收過程中土地增值收益很大程度上源于政府的資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和使用性質(zhì)的改變；二是土地開發(fā)生成的開發(fā)容量增量收益是以城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃為前提的。城鄉(xiāng)規(guī)劃是實(shí)施規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)的基本依據(jù)。有了至關(guān)重要的市、縣人民政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃，才有土地開發(fā)容量支配收益；三是我國實(shí)行土地儲備制度，降低土地開發(fā)成本、穩(wěn)定住房價(jià)格全由政府主導(dǎo)。政府應(yīng)當(dāng)享有大部分的土地增值收益。

3、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與收益分配

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要見于《土地管理法》第47條的規(guī)定:征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍和4至6倍。按照《物權(quán)法》第42條第三款之規(guī)定，征收個(gè)人住宅的，應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。征收國有土地上的房屋見于《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。至于農(nóng)民宅基地及其房屋征收補(bǔ)償：如果能夠給被征地人重新劃宅基的，則應(yīng)按照其重置房屋的價(jià)格對房屋進(jìn)行補(bǔ)償；不能重新規(guī)劃宅基，尤其是在城中村改造的情況下，重新規(guī)劃宅基已經(jīng)完全不可能，則應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)償。

2004年國土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地區(qū)，可以制定征地區(qū)片綜合地價(jià)，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行，實(shí)行征地補(bǔ)償。征地區(qū)片綜合地價(jià)充分考慮了地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，實(shí)現(xiàn)了“同地同價(jià)”。

在《物權(quán)法》第42條中對征收集體所有土地的，還增加了社會保障費(fèi)用補(bǔ)償項(xiàng)目。但是在社會保障費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，涉及到選擇保障水平較高的城鎮(zhèn)職工社會保障或水平較低的農(nóng)村社會保障問題。目前，我國城鄉(xiāng)社會保障差距很大。將被征地農(nóng)民納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保障體系中，社會保險(xiǎn)費(fèi)將面臨短期籌資壓力，長期支付壓力。因此，社會保障必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，建議先采用廣覆蓋、低水平的社會保障。

現(xiàn)行的法定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際的土地市場價(jià)格脫節(jié)，農(nóng)村集體組織的土地以“補(bǔ)償金”而非價(jià)款的形式被廉價(jià)“收購”。征地對普通民事主體所造成的損失包括增值收益補(bǔ)償、連帶損失補(bǔ)償、政策補(bǔ)貼損失補(bǔ)償?shù)鹊榷疾辉谥袊恼鞯匮a(bǔ)償范圍里。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，如果成本價(jià)為100元，則擁有集體使用權(quán)的農(nóng)民只得5至10元，擁有集體土地所有權(quán)的村級集體經(jīng)濟(jì)組織得25至30元,60至70元為政府及各部門所得。筆者認(rèn)為，根據(jù)2013年中央1號文件“依法征收農(nóng)民集體所有土地，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的規(guī)定，應(yīng)該讓被征地農(nóng)民享有部分土地增值的收益。創(chuàng)新土地征收安置方式，可以建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的土地評估體系，制定區(qū)片綜合地價(jià)，實(shí)行由具備特定資質(zhì)的行業(yè)組織或社會中介機(jī)構(gòu)對土地進(jìn)行評估的制度，按照土地的市場價(jià)格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，對于土地被征收后的巨大增值收益，按照一定的比例分配給失地農(nóng)民。采取給予失地農(nóng)民一次性少量補(bǔ)償和長期穩(wěn)定收益相結(jié)合的方式，切實(shí)保障農(nóng)民對土地增值收益的分配權(quán)。以被征土地補(bǔ)償入股方式參與收益分配，是確保失地農(nóng)民長期穩(wěn)定收益的有效形式。

（三）土地一級開發(fā)的融資方式問題

土地一級開發(fā)需要投入巨額資金，一直以來，融資問題都是土地一級開發(fā)的核心問題之一。政府運(yùn)作模式下土地一級開發(fā)的融資方式主要有：

1、土地儲備銀行貸款。政府主要依靠土地儲備貸款來充實(shí)土地一級開發(fā)所需的資金。土地儲備機(jī)構(gòu)要負(fù)擔(dān)較大的貸款利息。并且，受經(jīng)濟(jì)形勢和國家土地調(diào)控政策的影響，在城市規(guī)劃發(fā)生變化的情況下，原定的土地出讓計(jì)劃可能變得利潤下降甚至沒有利潤，土地儲備機(jī)構(gòu)要負(fù)擔(dān)較大的還貸風(fēng)險(xiǎn)。

2、土地一級開發(fā)基金。政府用拍賣儲備土地收回的錢以及收繳的土地出讓金、城市建設(shè)稅等資金建立土地一級開發(fā)基金。由于從總體上通過競標(biāo)拍賣收回的錢肯定收大于支,開發(fā)基金就會越滾越多,從而形成土地一級開發(fā)資金不斷充實(shí)的良性循環(huán)。

3、地方政府債券、企業(yè)債、私募產(chǎn)業(yè)基金。土地一級開發(fā)屬于一種政府行為，發(fā)行地方政府債券，籌集資金,用于當(dāng)?shù)亻_發(fā)建設(shè)是適合的。甚至可以由被征用人、被拆遷人購買地方政府債券,這樣可以讓原土地使用人也享受到土地未來價(jià)值增長的收益,使拆遷工作易于進(jìn)行?！额A(yù)算法》規(guī)定只有國務(wù)院才可決定發(fā)行地方政府債券。

4、信托融資計(jì)劃。由土地一級開發(fā)主體作為融資人,信托公司作為受托人,發(fā)行受托計(jì)劃,向委托人取得信托資金后,購買融資人的優(yōu)先收益權(quán),信托計(jì)劃期滿時(shí),融資人按照協(xié)議規(guī)定溢價(jià)購回有限收益權(quán)。如，重慶市的信托貸款。但是信托貸款仍然是以地方政府的財(cái)政擔(dān)保發(fā)行的，仍然離不開政府的財(cái)力和政策支持，2012年2月1日后信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲備貸款。

5、BT或BOT模式融資。采用BT或BOT模式開發(fā)，所需要的資金全部由獲得特許專營的企業(yè)通過融資、貸款解決。政府不提供擔(dān)保資金，但可適當(dāng)貸款或參股，共同投資。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于政府能夠借助于一些資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)（或機(jī)構(gòu)）來完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。例如，中國鐵建十六局集團(tuán)投資12億元建設(shè)南昌市國體中心及西客站路網(wǎng)BT項(xiàng)目。

6、賦予原土地使用者“期權(quán)”。由于土地一級開發(fā)資金主要用于征地補(bǔ)償、房屋拆遷、土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等,其中征地拆遷費(fèi)用占總資金量的一半以上，如果通過與原土地使用者簽訂協(xié)議,賦予其一定的“期權(quán)”，就可以降低前期開發(fā)資金的總需求量。并且因?yàn)橘x予了原土地使用者一定比例的土地收益分成權(quán)(期權(quán))，在最大限度上保障了原土地使用者的權(quán)益,會更有利于推動拆遷工作的順利進(jìn)行。

在融資擔(dān)保方面，由于土地儲備機(jī)構(gòu)可以獲得一級開發(fā)階段的土地使用證———土地儲備證，故可采取土地抵押融資。此外，還可以不動產(chǎn)收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保融資。參考《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》(國發(fā)(2000)33號)“擴(kuò)大以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)或收益權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的范圍”的規(guī)定。在土地一級開發(fā)的融資擔(dān)保方面，可以試行將土地儲備收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保融資或通過固定土地一級開發(fā)收款賬戶的方式，將收款賬戶質(zhì)押擔(dān)保融資?！?/p>

第三篇：淺談《土地一級開發(fā)合同》中的法律問題

淺談《土地一級開發(fā)合同》中的法律問題

來源：未知

日期：2013-02-25 09:39:3

5瀏覽次數(shù)：582 筆者近日閱讀了一份《土地一級開發(fā)合同》（以下簡稱合同），其主要內(nèi)容如下：

1、政府與企業(yè)合作對約定地塊進(jìn)行土地一級開發(fā)；

2、合作模式：政府負(fù)責(zé)實(shí)施地塊的報(bào)批，征地、拆遷安置補(bǔ)償?shù)裙ぷ?，并完善該地塊配套的市政道路、管網(wǎng)建設(shè)；企業(yè)負(fù)責(zé)投入征地、拆遷安置補(bǔ)償?shù)裙ぷ魉栀Y金；

3、收益分配：該地塊成功出讓后，政府返還企業(yè)投入的前期費(fèi)用，并按出讓款的一定比例支付乙方投資收益；

4、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：政府負(fù)責(zé)承擔(dān)該地塊在本合同約定的期限內(nèi)不能掛牌上市的責(zé)任，企業(yè)承擔(dān)該地塊在招拍掛后無人競買時(shí)不能收回投資的風(fēng)險(xiǎn)。

通過研究和分析，筆者認(rèn)為，上述合同中存在如下值得關(guān)注的法律問題：

一、合同主體之間的法律關(guān)系問題

目前法律沒有直接規(guī)定參與土地一級開發(fā)的企業(yè)與政府之間的法律關(guān)系，學(xué)理上通常認(rèn)為是委托關(guān)系。政府是委托人，企業(yè)是受托人，企業(yè)根據(jù)政府的授權(quán)完成土地一級開發(fā)的工作。但在實(shí)踐中，政府與企業(yè)所簽合同約定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容非常復(fù)雜，不宜籠統(tǒng)的將兩者的關(guān)系歸結(jié)為委托關(guān)系。根據(jù)合同約定的不同，筆者認(rèn)為兩者之間的法律關(guān)系主要有如下幾種：

第一種為投資關(guān)系，如上面例舉的合同，約定企業(yè)出資，而所有其他與土地一級開發(fā)有關(guān)的內(nèi)容如規(guī)劃、征收、征用土地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作全部由政府實(shí)施，企業(yè)實(shí)際上是政府實(shí)施土地一級開發(fā)的一個(gè)融資平臺，而企業(yè)出資后能夠參與政府出讓土地后收益的分成，企業(yè)與政府之間形成的實(shí)際上是投資關(guān)系； 第二種為借款關(guān)系，如合同中約定，由企業(yè)出資并享受固定回報(bào)，政府實(shí)施規(guī)劃、征收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等全部工作，則企業(yè)實(shí)際上是為政府土地一級開發(fā)提供資金支持，雙方形成的是借款關(guān)系；

第三種為建設(shè)工程合同關(guān)系，如合同約定企業(yè)僅出資建設(shè)、對土地進(jìn)行整理，完成土地整理工作后移交給政府，由政府支付建設(shè)資金，雙方形成的則是建設(shè)工程合同關(guān)系；

第四種為委托關(guān)系，如合同約定政府授權(quán)企業(yè)實(shí)施土地一級開發(fā)，企業(yè)根據(jù)授權(quán)完成報(bào)批、征地拆遷及招標(biāo)選擇基礎(chǔ)設(shè)施的施工單位等工作，雙方之間形成的則是一種委托關(guān)系。

由此可見，企業(yè)與政府之間關(guān)于土地一級開發(fā)形成的法律關(guān)系不能一概而論，而應(yīng)根據(jù)合同具體內(nèi)容來判定。

二、關(guān)于選擇土地一級開發(fā)企業(yè)的程序問題

《土地儲備管理辦法》規(guī)定：土地一級開發(fā)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要按照有關(guān)規(guī)定通過公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。但是對于土地一級開發(fā)企業(yè)是否應(yīng)通過招標(biāo)方式選擇，法律未作規(guī)定。實(shí)踐中多為政府與企業(yè)自行協(xié)商簽約，其中不乏開發(fā)成本不透明、開發(fā)周期不固定等弊端。2007年，北京市在全國率先嘗試通過招標(biāo)方式選擇土地一級開發(fā)企業(yè)，此舉措證實(shí)招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)更有利于控制成本和開發(fā)流程，土地上市速度也更快。目前對于土地一級開發(fā)企業(yè)的選擇，主要存在協(xié)商和招標(biāo)兩種模式，如何選擇全在于政府。筆者認(rèn)為要遏制土地市場中的腐敗，就應(yīng)當(dāng)從土地一級開發(fā)的源頭抓起，因此，立法機(jī)關(guān)有必要明文規(guī)定政府應(yīng)通過招標(biāo)方式選擇土地一級開發(fā)企業(yè)。

三、因政策原因?qū)е潞贤荒苈男腥绾螝w責(zé)的問題

因?yàn)楹贤囊环綖檎蛘呤钦跈?quán)的機(jī)構(gòu)，因此，《土地一級開發(fā)合同》中往往未涉及因政策原因（如土地開發(fā)項(xiàng)目審批未通過）導(dǎo)致合同履行不能如何處理的約定，上述例舉的合同中也未對此作約定。但是，因政策原因致合同不能履行之情形是有可能發(fā)生的。由于土地一級開發(fā)周期長，開發(fā)審批基本上靠政府本身的政策支持，如果政府政策改變（如更換后的領(lǐng)導(dǎo)改變原用地政策），或者上級政府的政策改變，又或者銀行的信貸政策變化導(dǎo)致企業(yè)無法獲得貸款支持，等等，都有可能導(dǎo)致開發(fā)項(xiàng)目全部或部分被擱淺。這種情況下，雙方往往容易就企業(yè)的投入損失誰來承擔(dān)產(chǎn)生爭議。

《合同法》規(guī)定不可抗力導(dǎo)致合同不能履行的，根據(jù)不可抗力的影響程度，部分或全部免責(zé)。但《合同法》對于政策變更是否屬于不可抗力未作界定。作為合同一方的政府自身政策改變導(dǎo)致合同不能履行顯而異見屬于政府違約，但由于上級政府政策改變或者國家政策改變是否屬于不可抗力，政府是否可以此為由而不承擔(dān)責(zé)任，實(shí)踐中頗有爭議。筆者認(rèn)為上級政府或國家政策變更等不構(gòu)成不可抗力，因?yàn)樗痉ń缤ǔ⒉豢煽沽缍樽匀粸?zāi)害和戰(zhàn)爭、**等社會現(xiàn)象兩類，且政策變更也并非完全屬于“不能預(yù)見、不能避免、不能克服”。因此，如政策變更導(dǎo)致政府不能履約的，則政府應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，企業(yè)的損失有權(quán)向政府主張。相反，如由于政策變更導(dǎo)致企業(yè)不能履約的（如國家信貸政策的改變導(dǎo)致企業(yè)預(yù)期可以提供的資金落空），則企業(yè)應(yīng)對政府承擔(dān)違約責(zé)任。

因合同領(lǐng)域?qū)嵭械氖恰凹s定大于法定”，企業(yè)與政府在簽約時(shí)應(yīng)充分預(yù)測政策變更之可能，在合同文本中就“政策原因?qū)е潞贤荒苈男腥绾翁幚怼弊鞒龉?、詳?xì)的約定，才能真正防范土地一級開發(fā)中的此類糾紛。

四、征地、拆遷中的法律責(zé)任主體問題

征地和拆遷是土地一級開發(fā)的核心問題，也是難點(diǎn)問題。雖然，征地、拆遷的主體可能是政府，也可能是企業(yè)，但從法律上講，由于我國實(shí)行的是土地所有權(quán)國有制度，而征地拆遷實(shí)質(zhì)上是收回國有土地，因此征地拆遷的主體只能是政府。問題是，如果政府進(jìn)行征地拆遷，政府就是征地拆遷的主體，應(yīng)由政府履行義務(wù)并承擔(dān)責(zé)任，如果政府委托一級開發(fā)企業(yè)進(jìn)行征地拆遷，一級開發(fā)企業(yè)就成為征地拆遷的主體，那么是不是一級開發(fā)企業(yè)要承擔(dān)責(zé)任？還是仍由政府承擔(dān)責(zé)任？

筆者認(rèn)為解決問題之根本在于界定政府與一級開發(fā)企業(yè)之間的法律關(guān)系，如前所述，政府委托企業(yè)征地拆遷雙方形成的是委托關(guān)系?！逗贤ā?02條規(guī)定，受托人以自己的名義，在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)與第三人訂立的合同，第三人在訂立合同時(shí)，知道受托人與委托人之間的代理關(guān)系的，該合同直接約束委托人和第三人，但有確切證據(jù)證明該合同只約束受托人和第三人的除外。在土地一級開發(fā)中，因?yàn)檎钦魇蘸脱a(bǔ)償?shù)闹黧w，被拆遷人和被征地的農(nóng)民大都知道一級開發(fā)企業(yè)是受政府的委托進(jìn)行一級開發(fā)，在實(shí)際操作中，政府與一級開發(fā)企業(yè)也是簽訂《土地一級開發(fā)委托協(xié)議》，因此，政府很難規(guī)避掉征地拆遷過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》也規(guī)定，對于房屋征收部門委托其他單位實(shí)施征收的，委托單位對其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。雖說法律、法規(guī)對于征地并無類似明確的規(guī)定，但我們參照該條例也可得出政府應(yīng)對征地拆遷行為承擔(dān)法律責(zé)任之結(jié)論。

鑒于此，政府如將征地拆遷工作委托給企業(yè)實(shí)施，其也應(yīng)當(dāng)做好監(jiān)督管理工作，因?yàn)檎鑼ζ髽I(yè)的征地拆遷行為負(fù)法律責(zé)任。同時(shí)，合同雙方在簽約時(shí)都應(yīng)當(dāng)預(yù)見到，征地拆遷期限的長短很大程度上在于被拆遷方的態(tài)度，特別是《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺后，國家明文禁止強(qiáng)拆、暴力拆遷，因此，合同中不宜對征地拆遷完成的期限作出準(zhǔn)確約定。

五、掛牌出讓未成交風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的問題

上述例舉的合同約定：由企業(yè)承擔(dān)掛牌出讓未成交的風(fēng)險(xiǎn)，即投資風(fēng)險(xiǎn)。雖然一般情形下出讓未成交的情形不會發(fā)生（往往投資企業(yè)就是掛牌出讓的競買方），但如真的發(fā)生未成交之情形，是否企業(yè)就真的不能收回投資。這樣的約定是否顯失公平？

筆者認(rèn)為，開發(fā)土地屬于國有，而企業(yè)投資為國家收回了土地使用權(quán)，同時(shí)令“生地”變?yōu)榱恕笆斓亍保€辦理了有關(guān)用地手續(xù)，雖然出讓未成交，但政府從中已經(jīng)受益，如果此時(shí)企業(yè)投資分文不能回收，筆者認(rèn)為這明顯有違民法上的公平、等價(jià)原則，因此合同條文中即使作出了上述風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的約定，企業(yè)也可申請法院撤銷，而由政府根據(jù)企業(yè)投入情況給予補(bǔ)償。

有鑒于此，雙方有必要在合同中就掛牌出讓未成交時(shí)企業(yè)投入如何收回作出合理的，雙方均能接受的約定，以避免在合同履行中再起爭執(zhí)。

六、補(bǔ)充合同的效力問題

有的企業(yè)介入土地一級開發(fā)的目的就是為了取得土地二級開發(fā)資格，這樣的企業(yè)在簽訂《土地一級開發(fā)合同》的同時(shí)，往往要求政府以《補(bǔ)充合同》的形式承諾對二級開發(fā)給予一定的優(yōu)惠或政策支持。就該《補(bǔ)充合同》的法律效力，筆者認(rèn)為值得商榷。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為：如企業(yè)最終摘牌取得該出讓地塊的使用權(quán)，該類《補(bǔ)充合同》有效，企業(yè)有權(quán)要求政府按照《補(bǔ)充合同》履行；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：該類《補(bǔ)充合同》與招標(biāo)投標(biāo)法之精神相違背，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。筆者贊同后一種觀點(diǎn)。法律規(guī)定經(jīng)營性國有土地的出讓必須通過招拍掛，如果《補(bǔ)充合同》中的優(yōu)惠政策沒有在招標(biāo)拍賣掛牌出讓文件中平等的給予其他投標(biāo)人，則實(shí)際上損害了其他投標(biāo)人的平等競爭機(jī)會，這有違《招標(biāo)投標(biāo)法》第5條關(guān)于“招標(biāo)投標(biāo)活動應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公（下轉(zhuǎn)第33頁）（上接第35頁）正和誠實(shí)信用的原則”、第32條關(guān)于“投標(biāo)人不得相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，不得排擠其他投標(biāo)人的公平競爭，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益”以及《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第3條關(guān)于“招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓國有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則”之規(guī)定?！逗贤ā芬约啊逗贤ㄋ痉ń忉尪芬?guī)定，違法法律、行政法規(guī)的“效力性”強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效。故企業(yè)與政府簽訂的此類《補(bǔ)充合同》，應(yīng)屬于無效合同。

因此，政府與企業(yè)簽訂此類《補(bǔ)充合同》時(shí)應(yīng)對合同的法律效力做出正確判斷。企業(yè)更應(yīng)當(dāng)預(yù)見到，即使持此類《補(bǔ)充合同》，也難以作為企業(yè)維權(quán)的依據(jù)。

七、政府違約的權(quán)利救濟(jì)問題

上述例舉的合同中對于雙方發(fā)生爭議后的處理機(jī)構(gòu)未作約定。實(shí)踐中不少合同也存在類似問題。在雙方未作約定的情況下，往往只能向政府所在地法院提起訴訟。當(dāng)然，企業(yè)也可以要求異地法院管轄，但由于企業(yè)面對的是政府，訴訟過程中企業(yè)往往會面臨很多被動，即使勝訴也存在執(zhí)行難的問題。

筆者認(rèn)為，企業(yè)簽約時(shí)可以考慮選擇異地仲裁機(jī)構(gòu)來處理糾紛。相對于訴訟，仲裁可能更有利于糾紛的公正處理。

綜上，由于土地一級開發(fā)期限長、內(nèi)容龐雜又涉及征地拆遷等難點(diǎn)問題，因此，土地一級開發(fā)合同雙方應(yīng)全面、深度了解土地一級開發(fā)將涉及的難點(diǎn)問題，雙方在洽談簽約階段將問題予以解決或約定解決問題的方案，將風(fēng)險(xiǎn)控制在源頭。同時(shí)，合同履行過程中雙方應(yīng)本著互諒互讓的原則處理糾紛，最終共同確保土地一級開發(fā)項(xiàng)目的順利、有序進(jìn)行。

第四篇：土地一級開發(fā)流程

土地一級開發(fā)流程

第一章土地一級開發(fā)流程

1、選地

由政府或開發(fā)商針對土地儲備整理或擬定的項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目選址。2、土地前期開發(fā)申請

原土地所有者或使用者在征得區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級主管部門得同意后向市國土局提出土地前期開發(fā)申請。3、土地開發(fā)項(xiàng)目預(yù)審

市國土局受理申請并進(jìn)行土地開發(fā)項(xiàng)目預(yù)審。4、土地開發(fā)實(shí)施方案預(yù)審

通過土地預(yù)審的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)，委托市、區(qū)縣土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織編制土地儲備開發(fā)實(shí)施方案，開發(fā)實(shí)施方案主要包括：待儲備開發(fā)地塊的范圍、土地面積、控規(guī)條件、地上物狀況、儲備開發(fā)成本、土地收益、開發(fā)計(jì)劃、實(shí)施方式等。

5、土地開發(fā)方案修改

編制了開發(fā)實(shí)施方案的項(xiàng)目由市國土局會同市發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保等部門參加的聯(lián)審會，通過會審，對建設(shè)項(xiàng)目土地前期開發(fā)的實(shí)施方案中土地、產(chǎn)業(yè)政策、城市規(guī)劃、建設(shè)資質(zhì)、交通及環(huán)保等條件提出原則意見。、確定土地開發(fā)單位

土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施土地開發(fā)的，由土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。其中通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)土地開發(fā)具體管理的，開發(fā)企業(yè)的管理費(fèi)用不高于土地儲備開發(fā)成本的2%。以招標(biāo)方式確定開發(fā)企業(yè)后，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地前期開發(fā)管理委托協(xié)議。

通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)實(shí)施土地開發(fā)的，由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。招標(biāo)底價(jià)包括土地儲備開發(fā)的預(yù)計(jì)總成本和利潤，利潤率不高于預(yù)計(jì)成本的8%。通過招標(biāo)方式確定開發(fā)企業(yè)后，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地前期開發(fā)委托協(xié)議 7、辦理相關(guān)用地手續(xù)

土地儲備開發(fā)實(shí)施單位向市規(guī)劃部門辦理規(guī)劃意見，向市國土部門辦理用地手續(xù)，向市

發(fā)展和改革委員會辦理核準(zhǔn)手續(xù)，涉及交通、園林、文物、環(huán)保和市政專業(yè)部門的，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)如果開發(fā)項(xiàng)目涉及新增集體土地辦理農(nóng)用地征收、農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)或存量國有建設(shè)用地收回國有土地使用權(quán)的，土地儲備開發(fā)實(shí)施

單位依法辦理相關(guān)手續(xù)，并獲得市人民政府的批準(zhǔn)。8、確定實(shí)施規(guī)劃方案

開發(fā)單位委托編制可行性研究報(bào)告，規(guī)劃方案，工程造價(jià)預(yù)算和具體設(shè)計(jì)實(shí)施方案等。

9、辦理拆遷安置及市政基礎(chǔ)建設(shè)

在取得市人民政府的批準(zhǔn)文件后由土地儲備開發(fā)實(shí)施單位到相關(guān)委辦局辦理征地、拆遷市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)手續(xù)。（征用集體土地與征用劃撥土地的程序不同，詳見《征用集體土地及劃撥土地的程序》）組織實(shí)施征地、拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。危改、文保、綠隔等項(xiàng)目需按規(guī)定承擔(dān)回遷房建設(shè)。、組織驗(yàn)收開發(fā)土地

建設(shè)項(xiàng)目的土地前期開發(fā)完成后由市國土局組織相關(guān)委辦局進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收審核的內(nèi)容： 審核土地前期開發(fā)成本

組織驗(yàn)收土地開發(fā)程度是否達(dá)到合同的要求 根據(jù)委托合同支付相應(yīng)土地開發(fā)費(fèi)或管理費(fèi) 納入市土地儲備庫

11、辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證 辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證申請材料： 用地申請報(bào)告 法人營業(yè)執(zhí)照 立項(xiàng)批文

縣以下建制鎮(zhèn)應(yīng)出具鎮(zhèn)政府證明

經(jīng)審查批準(zhǔn)詳細(xì)規(guī)劃或總平面設(shè)計(jì)圖紙（一式2 份）12、辦理建設(shè)用地委托釘樁

建設(shè)單位需委托測繪單位對建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃用地進(jìn)行測繪釘樁，由測繪院按照建設(shè)用地釘樁成果及繪制要求繪制地形圖。、辦理國有土地使用權(quán)出讓申請

國有土地使用權(quán)出讓申請一般指協(xié)議出讓申請，申請用地者應(yīng)當(dāng)同時(shí)向市城市規(guī)劃局、市土地局提出用地申請，并提供下列文件： 申請用地報(bào)告書；

國家投資的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提供有關(guān)部門關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)文件； 在地區(qū)注冊登記的企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)提供有關(guān)批準(zhǔn)成立（設(shè)置）機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)文

件、營業(yè)執(zhí)照。未在 經(jīng)濟(jì)特區(qū)注冊登記的國內(nèi)其他公司、企業(yè)、其他組織應(yīng)當(dāng)提供上級主管部門的批準(zhǔn)文件、營業(yè)執(zhí)照。境外公司、企業(yè)、其他組織應(yīng)當(dāng)提供有效的營業(yè)注冊登記證件（開業(yè)執(zhí)照）、章程、董事會成員名單、注冊所在地的公證機(jī)關(guān)和律師事務(wù)所出具的證明文件及注冊銀行開具的資信證明。個(gè)人申請用地的應(yīng)當(dāng)提供合法的身份證件。在 省、市營業(yè)的銀行存款的資信證明書； 大型、重點(diǎn)項(xiàng)目需提供項(xiàng)目建議書、環(huán)境保護(hù)分析報(bào)告、初步規(guī)

劃方案；法定代表人身份證明書、法定代表人授權(quán)委托書及其他應(yīng)當(dāng)提交的文件。14、主管部門實(shí)地勘察 房地產(chǎn)項(xiàng)目用地單位將《城鎮(zhèn)建設(shè)用地批準(zhǔn)書申請審批表》返回行政主管部門，帶領(lǐng)行政主管部門的工作人員到用地現(xiàn)場實(shí)地勘察，查明土地狀況。、委托地價(jià)評估、辦理核定地價(jià)手續(xù)

建設(shè)單位委托有相關(guān)資質(zhì)的土地評估公司對所規(guī)劃用地進(jìn)行評估，必須經(jīng)市、縣、自治縣國土局批準(zhǔn)，并核定的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)登記手續(xù)。

16、土地估價(jià)報(bào)告的預(yù)審

根據(jù)《國家土地管理局土地估價(jià)報(bào)告預(yù)審制度實(shí)施方案》，對需經(jīng)國家土地管理局確認(rèn)估價(jià)結(jié)果的土地估價(jià)報(bào)告，承擔(dān)估價(jià)的中介機(jī)構(gòu)可在向委托方提交土地估價(jià)報(bào)告前，向國家土地管理局提出預(yù)先審查申請，由國家土地管理局組織有關(guān)人員對土地估價(jià)報(bào)告進(jìn)行預(yù)審，經(jīng)預(yù)審合格后，再向委托方提交土地估價(jià)報(bào)告，由委托方按規(guī)定程序向國家土地管理局申請土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)。

17、辦理土地出讓審批、舉行土地出讓活動（招、拍、掛）

土地前期開發(fā)企業(yè)接受土地整理儲備中心的委托進(jìn)行土地前期開發(fā)，生地變成熟地之后項(xiàng)目駿工驗(yàn)收合格后3 個(gè)月之內(nèi)政府優(yōu)先對土地進(jìn)行招標(biāo)、拍賣、掛牌，開發(fā)企業(yè)有優(yōu)先競爭權(quán)。、簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同

國有土地使用權(quán)出讓合同，是指市、縣人民政府土地管理部門代表土地所有者——國家，作為出讓方與受讓方（土地使用者）按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，對出讓土地的范圍、面

積、年限、用途、出讓土地的交付、土地使用權(quán)出讓金的繳納、土地開發(fā)建設(shè)與利用、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、土地使用權(quán)期限屆滿、不可抗力、違約責(zé)任等問題友好協(xié)商、達(dá)成一致意見后，依法簽訂的書面協(xié)議。國有土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t簽訂。、交付土地出讓金 21、領(lǐng)取臨時(shí)國有土地使用證、領(lǐng)取正式國有土地使用證

按合同的約定支付余款。付清地價(jià)款后向市或區(qū)、縣房地局申領(lǐng)臨時(shí)國有土地使用證，付清全部地價(jià)款向市或區(qū)、縣房地局申領(lǐng)正式國有土地使用證。

第二章 土地一級開發(fā)辦理拆遷安置全流程

一、征用集體土地的拆遷安置 1、征用集體土地用地申請

房地產(chǎn)開發(fā)公司提出用地申請時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交建設(shè)項(xiàng)目用地申請書，申請書中應(yīng)包括以下各項(xiàng)主要內(nèi)容： 申請單位名稱

項(xiàng)目的基本情況，包括立項(xiàng)、規(guī)劃選址等情況

建設(shè)用地基本情況，包括用地位置、用地面積、土地利用現(xiàn)狀等

房地產(chǎn)開發(fā)公司提出用地申請時(shí)，在建設(shè)項(xiàng)目用地申請書后應(yīng)附具以下各項(xiàng)文件、資料：

用地單位有關(guān)資質(zhì)證明

項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)或者其他有關(guān)批準(zhǔn)文件 土地行政主管部門出具的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告 初步設(shè)計(jì)或者其他有關(guān)批準(zhǔn)文件 建設(shè)項(xiàng)目總平面布置圖

占用耕地的，必須提出補(bǔ)充耕地方案

建設(shè)項(xiàng)目位于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的，應(yīng)當(dāng)提供地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估報(bào)告 2、到擬征地所在區(qū)（縣）房地局立案

行政主管部門收到房地產(chǎn)開發(fā)公司提出的征用申請后，應(yīng)自申請之日起30 日內(nèi)擬定各項(xiàng)征地方面方案：擬定各項(xiàng)征地方案后逐級上報(bào)審批立案：農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報(bào)請市、縣審查同意；市、州簽署意見。、簽訂征地協(xié)議、簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議

征地協(xié)議書的簽訂必須體現(xiàn)自愿、公開、公正、平等、有償?shù)脑瓌t，既不能阻礙國家建設(shè)，又不能傷害集體和農(nóng)民的利益。拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議由拆遷人與被拆遷房屋所有人協(xié)商簽訂。被拆遷人應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷公告規(guī)定的期限內(nèi)，攜帶房屋所有權(quán)證、土地使用權(quán)證或者其

他合法證件，到公告指定的地點(diǎn)與拆遷人辦理房屋拆遷補(bǔ)償安置手續(xù)。4、確定補(bǔ)償安置方案

區(qū)、縣國土房管局根據(jù)征用土地方案和征地補(bǔ)償?shù)怯浨闆r，擬訂征地補(bǔ)償、安置方案。并且對征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行公告，修改、確定、審批。其一般操作過程如下：征地補(bǔ)償、安置方案的公告→征地補(bǔ)償、安置方案公告的實(shí)施→征地補(bǔ)

償、安置方案的意見→征地補(bǔ)償、安置方案的確定→征地補(bǔ)償、安置方案的審批要求→征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用的管理、區(qū)（縣）房地局審核各項(xiàng)協(xié)議、市政府下文征地

區(qū)（縣）房地局審核各項(xiàng)協(xié)議通過后，市政府下達(dá)具有國家強(qiáng)制性的征地批文。征地事由、征地范圍、征地的審批權(quán)限、審批程序、實(shí)施征地的主體、實(shí)施征地程序等都由法律具體規(guī)定。、交納各項(xiàng)稅費(fèi)

繳納耕地占用稅、菜田建設(shè)費(fèi)、征地管理費(fèi)、糧差費(fèi)等各項(xiàng)稅費(fèi)。各項(xiàng)稅費(fèi)由區(qū)局開單，銀行收費(fèi)，分別轉(zhuǎn)到區(qū)財(cái)政局（耕地占用稅）、菜田建設(shè)費(fèi)（市蔬菜辦）、征地管理費(fèi)（區(qū)國土局）、糧差費(fèi)（市糧食局）。、辦理批地文件、批地圖、辦理凍結(jié)戶口、調(diào)查戶口核實(shí)勞動力

拆遷范圍和拆遷方案確定后，區(qū)、縣國土房管局通過公安機(jī)關(guān)辦理戶口凍結(jié)手續(xù)。拆遷人持《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》向國土房管局提出戶口凍結(jié)申請，調(diào)查戶口核實(shí)勞動力，國土房管局確定拆遷范圍。、辦理農(nóng)轉(zhuǎn)工工作、農(nóng)轉(zhuǎn)居工作、辦理超轉(zhuǎn)人員安置工作 到市國土局核農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)，然后由村收取戶口本，最后到派出所、公安局、勞動局等辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非及勞動力安置手續(xù)，辦理農(nóng)轉(zhuǎn)工手續(xù)，落實(shí)需要安置農(nóng)業(yè)人口的安置途徑、安置工作。

根據(jù)《土地管理?xiàng)l例》，國家按照征用土地的比例分期分批將被征地單位的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。每次轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人數(shù)，按照被征用的耕地面積除以征地時(shí)該單位的人均耕地面積計(jì)算。被征地單位的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，由所在市、縣、自治縣人民政府按照規(guī)定的條件審批。

10、地上物作價(jià)補(bǔ)償工作

拆遷人將被拆除房屋的價(jià)值，以貨幣結(jié)算方式補(bǔ)償給被拆除房屋的所有人。這是一種貨幣補(bǔ)償形式。區(qū)、縣國土房管局應(yīng)當(dāng)依照征地補(bǔ)償、安置方案向被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

組織和農(nóng)民支付土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)《 城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，實(shí)行作價(jià)補(bǔ)償?shù)模鲀r(jià)補(bǔ)償?shù)慕痤~可以按所拆房屋面積的重置價(jià)格結(jié)合成新，乘以130％結(jié)算。、征地結(jié)案、申請《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》

辦理“核減耕地通知書”及征用土地結(jié)案函，房地產(chǎn)開發(fā)公司需提供： “三表”原件 耕地占用稅、菜田建設(shè)費(fèi)、征地管理費(fèi)、糧差費(fèi)等繳交證明或收據(jù) 農(nóng)轉(zhuǎn)非辦結(jié)證明原件 征地補(bǔ)償協(xié)議（復(fù)印件）征地補(bǔ)償款付清證明（由村出）

用地單位辦理建設(shè)用地批準(zhǔn)書時(shí)，應(yīng)向行政主管部門提交以下各項(xiàng)文件、資料： 辦理《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》的申請;市政府批準(zhǔn)征(占)地的批文;《建設(shè)用地規(guī)劃許可征》附件和附圖;與《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》附圖同比例尺的地形圖4 份;釘樁坐標(biāo)成果通知單;工程進(jìn)度計(jì)劃;計(jì)劃任務(wù)結(jié)轉(zhuǎn)單，但當(dāng)年批準(zhǔn)征(占)地的免交。12、委托進(jìn)行拆遷工作

當(dāng)房地產(chǎn)開發(fā)公司采用委托拆遷形式時(shí)，按照房屋拆遷法規(guī)的規(guī)定，需要辦理委托手續(xù)并交納一定比例的代辦費(fèi)，由委托代辦單位具體實(shí)施拆遷。、辦理拆遷申請

根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，拆遷人應(yīng)當(dāng)持以下文件向當(dāng)?shù)胤课莶疬w行政主管部門申領(lǐng)拆遷許可證： 拆遷申請書；

建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件和資金證明； 規(guī)劃部門選址意見或者規(guī)劃批準(zhǔn)文件； 建設(shè)用地批準(zhǔn)文件附圖；

拆遷計(jì)劃和方案（包括對被拆遷人安置地點(diǎn)、補(bǔ)償形式、臨時(shí)安置補(bǔ)助、搬遷過 渡期限和搬遷方式等）。

14、審批、領(lǐng)取拆遷許可證

市、縣人民政府房屋拆遷管理部門自收到申請之日起30 日內(nèi)，對申請事項(xiàng)進(jìn)行審查，對符合條件的，核發(fā)房屋拆遷許可證。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，任何單位和個(gè)人需拆遷房屋，必須持國家規(guī)定的批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案，向縣級以上人民政府房屋拆遷主管部門提出拆遷申請，經(jīng)批準(zhǔn)并發(fā)給房屋拆遷許可證后，方可拆遷。、簽訂房屋拆遷責(zé)任書

房屋拆遷責(zé)任書是拆遷人實(shí)施拆遷時(shí)需簽署的書面文件。拆遷人在領(lǐng)取房屋拆遷許可證時(shí)，與被拆除房屋所在地的區(qū)、縣國土房管局簽訂責(zé)任書。、辦理拆遷公告與通知 根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，建設(shè)單位的房屋拆遷申請被批準(zhǔn)后，由當(dāng)?shù)胤课莶疬w行政主管部門向各被拆遷房屋的所有人或使用人發(fā)出《房屋拆遷通知書》，并通知各有關(guān)行政主管部門協(xié)助；同時(shí)，房屋拆遷許可證一經(jīng)發(fā)放，房屋拆遷主管部門應(yīng)當(dāng)將拆遷入、拆遷范圍、拆遷期限等以房屋拆遷公告或其他形式予以公布；房屋拆遷主管部門和拆遷人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被拆遷人做好宣傳、解釋工作?？h級以上地方人民政府在組織有關(guān)部門論證后，應(yīng)當(dāng)將房屋征收目的、房屋征收范圍、實(shí)施時(shí)間等事項(xiàng)予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見。公告時(shí)間不得少于30 日；但是，房屋征收范圍較大的，公告時(shí)間不得少于60 日。

17、辦理戶口凍結(jié) 18、暫停辦理相關(guān)事項(xiàng)

房屋征收部門在應(yīng) “房屋拆遷公告”時(shí)一并通知暫停辦理相關(guān)手續(xù)。拆遷范圍內(nèi)的單位和個(gè)人在暫停辦理相關(guān)手續(xù)期間不得進(jìn)行下列活動：

房屋及其附屬物的新建、擴(kuò)建、改建、裝修； 改變房屋和土地用途； 租賃房屋。

19、確定拆遷安置方案

確定拆遷方案：拆遷人按照拆遷方案的各項(xiàng)內(nèi)容，制作拆遷預(yù)分方案表，確定拆遷方案。方案審批備案：拆遷人確定的拆遷方案報(bào)經(jīng)區(qū)、縣國土房管局審批后，報(bào)市國土房管 局備案。、簽訂拆遷補(bǔ)償書面協(xié)議

房屋拆遷補(bǔ)償安置書面協(xié)議中必須有拆遷當(dāng)事人的單位、姓名、經(jīng)辦人姓名，協(xié)議必須 經(jīng)雙方當(dāng)事人簽名蓋章后才具有法律效力。

拆遷非出租房屋，拆遷人與被拆遷人簽訂協(xié)議；拆遷出租房屋，拆遷人應(yīng)與被拆遷人、房屋承租人簽訂協(xié)議。協(xié)議的主要內(nèi)容有：

拆遷補(bǔ)償方式，貨幣補(bǔ)償金額及其支付期限； 安置用房面積、標(biāo)準(zhǔn)和地點(diǎn)；

產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的差價(jià)支付方式和期限； 搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限；

搬遷補(bǔ)助費(fèi)和臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)或停產(chǎn)停業(yè)損失費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和支付方式； 違約責(zé)任和爭議解決的方式； 當(dāng)事人約定的其他條款。、召開拆遷動員會，進(jìn)行拆遷安置

拆遷人召集被拆遷人或拆遷單位參加，由國土房管局主持，召開拆遷動員會議。拆遷人進(jìn)行被拆遷人的搬遷、周轉(zhuǎn)，進(jìn)行拆遷安置。拆遷安置完成后，原房屋作價(jià)拆除，做到場平地凈。、發(fā)放運(yùn)作拆遷補(bǔ)償款

發(fā)放運(yùn)作拆遷補(bǔ)償款一般程序：開立資金專戶→出具存款證明→資金使用監(jiān)督→開具領(lǐng)款憑證→支取補(bǔ)償款項(xiàng)

23、拆遷施工現(xiàn)場防塵污染管理

拆遷人及其委托的拆除單位在進(jìn)行房屋拆遷施工的同時(shí)必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)揚(yáng)塵治理措施。

24、移交拆遷檔案資料

拆遷人應(yīng)當(dāng)在被拆遷人全部搬遷完畢后1 個(gè)月內(nèi)向區(qū)、縣國土房管局移交拆遷檔案資料并辦理有關(guān)手續(xù)。

25、房屋拆遷糾紛的裁決

拆遷人與被拆遷人不能達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，拆遷人、被拆遷人雙方任何一方均可向房屋拆遷管理部門申請拆遷補(bǔ)償安置裁決，房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。

26、強(qiáng)制拆遷

二、征用劃撥土地拆遷安置 1、國有土地使用權(quán)劃撥用地申請

用地單位辦理劃撥用地申請時(shí)，應(yīng)向行政主管部門提交以下各項(xiàng)文件、資料： 劃撥國有建設(shè)用地申請書，填寫《××市城鎮(zhèn)建設(shè)用地批準(zhǔn)書申請審批表》，計(jì)劃行政主管部門核發(fā)的立項(xiàng)批復(fù)和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)，中央單位的建設(shè)

項(xiàng)目還需提交市建委的《規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃通知書》，屬于危舊房改造項(xiàng)目需提交危改立項(xiàng)批復(fù)及危改責(zé)任書，屬于經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目需提交經(jīng)濟(jì)適用住房立項(xiàng)批復(fù)。

規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》及附圖、《審定設(shè)計(jì)方案通知 書》及附圖，建設(shè)用地范圍內(nèi)有中央產(chǎn)、軍產(chǎn)、宗教產(chǎn)、文物的需提交有關(guān)用地協(xié)議； 與《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》附圖相同比例尺的地形圖3 份（藍(lán)圖）；

建設(shè)項(xiàng)目資金來源證明；

建設(shè)單位的工商營業(yè)執(zhí)照和企業(yè)開發(fā)資質(zhì)批準(zhǔn)證書。2、主管部門現(xiàn)場勘察

交表：用地單位將《城鎮(zhèn)建設(shè)用地批準(zhǔn)書申請審批表》返回行政主管部門。勘察：用地單位帶領(lǐng)行政主管部門的工作人員到用地現(xiàn)場實(shí)地勘察，查明土地狀況。、劃撥用地申請的審核、報(bào)批

根據(jù)《土地管理?xiàng)l例》，國有土地使用權(quán)劃撥應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以項(xiàng)目帶土地的原則，且必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用計(jì)劃。

國有土地使用權(quán)劃撥用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的： 縣級（含縣級市）人民政府１公頃以下，地級市人民政府２公頃以下。超過限額的，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。

行政主管部門進(jìn)行劃撥用地申請的審查時(shí)，用地單位須提交以下各項(xiàng)文件、資料： 劃撥國有建設(shè)用地申請書，填寫《××市城鎮(zhèn)建設(shè)用地批準(zhǔn)書申請審批表》； 計(jì)劃行政主管部門核發(fā)的立項(xiàng)批復(fù)和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)，中央單位的建設(shè)

項(xiàng)目還需提交市建委的《規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃通知書》； 屬于危舊房改造項(xiàng)目需提交危改立項(xiàng)批復(fù)及危改責(zé)任書； 屬于經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目需提交經(jīng)濟(jì)適用住房立項(xiàng)批復(fù)；

規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》及附圖、《審定設(shè)計(jì)方案通知 書》及附圖；

建設(shè)用地范圍內(nèi)有中央產(chǎn)、軍產(chǎn)、宗教產(chǎn)、文物的需提交有關(guān)用地協(xié)議； 與《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》附圖相同比例尺的地形圖3 份（藍(lán)圖）； 建設(shè)項(xiàng)目資金來源證明；

建設(shè)單位的工商營業(yè)執(zhí)照和企業(yè)開發(fā)資質(zhì)批準(zhǔn)證書。4、取得劃撥用地批準(zhǔn)

劃撥用地申請的批準(zhǔn)：行政主管部門代人民政府?dāng)M文批復(fù)同意用地單位用地，并核發(fā)《城鎮(zhèn)建設(shè)用地批準(zhǔn)書》及撥地紅線圖。劃撥用地申請的備案：區(qū)、縣國土房管局核發(fā)《城鎮(zhèn)建設(shè)用地批準(zhǔn)書》后15 日內(nèi)，應(yīng)將區(qū)、縣政府劃撥城鎮(zhèn)建設(shè)用地批復(fù)、《城鎮(zhèn)建設(shè)用地批準(zhǔn)書附件》及撥地紅線圖各一份，報(bào)送市國土房管局備案。辦理劃撥用地批準(zhǔn)手續(xù)時(shí)，用地單位需準(zhǔn)備以下各項(xiàng)文件、資料：交納稅費(fèi)證明； 區(qū)、縣政府劃撥建設(shè)用地批復(fù)；××市城鎮(zhèn)建設(shè)用地批準(zhǔn)書及附件、撥地紅線圖。

第三章 相關(guān)稅費(fèi)、地價(jià)款（土地出讓金）

地價(jià)=土地取得費(fèi)+土地開發(fā)費(fèi)+利息+土地增值收益，其中土地取得費(fèi)包括征地費(fèi)即三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)（土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和附著物補(bǔ)償費(fèi)）；各類稅費(fèi)（耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、征地管理費(fèi)、以及地級城市收取的新菜地開發(fā)建設(shè)基金）；新增建設(shè)用地有償使用。根據(jù)《土地管理?xiàng)l例》，土地使用權(quán)受讓人合同生效之日起10日內(nèi)支付土地使用權(quán)出讓金、余額應(yīng)當(dāng)在90 日內(nèi)付清。逾期未付清出讓金的，從逾期之日起每日加收未付部分１‰的違約金，逾期達(dá)90 日仍未付清的，土地行政主管部門有權(quán)解除合同，定金不予退回，限期拆除地上建筑物和附著物，并可以請求賠償。、土地使用費(fèi)

這里土地有償使用費(fèi)主要指的是新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。根據(jù)國家財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行《關(guān)于天調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)用政策等問題的通知》。、外商投資企業(yè)土地使用費(fèi)

財(cái)政部指出外商投資企業(yè)繳納的場地使用費(fèi)或支付的土地出讓金，都作為土地資源的取得成本進(jìn)行財(cái)務(wù)處理，同時(shí)應(yīng)當(dāng)依法繳納城鎮(zhèn)土地使用稅。外商投資企業(yè)依法批準(zhǔn)使用土地的，須與國土和房屋管理部門簽定用地合同，合同中確定應(yīng)納費(fèi)額。、防洪工程建設(shè)維護(hù)管理費(fèi)

防洪工程建設(shè)維護(hù)管理費(fèi)按照以下各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)收?。?/p>

對征用土地、土地使用權(quán)出讓的單位和個(gè)人，以建設(shè)用地規(guī)劃許可證確定的土地面積，按每平方米20 元的標(biāo)準(zhǔn)征收。

對在劃撥國有土地上進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的單位和個(gè)人，以建設(shè)用地批準(zhǔn)書確定的土地面積，按每平方米20 元的標(biāo)準(zhǔn)征收。

對使用土地從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位和個(gè)人，以實(shí)際占地面積，按每平方米每年2元的標(biāo)準(zhǔn)征收。

5、土地閑置費(fèi)

按照《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《閑置土地處置辦法》(國土資源部第5 號)和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格意見的知》

(國辦發(fā)〔2006〕37 號)有關(guān)閑置土地處置的規(guī)定，加快處置利用閑置土地。土地閑置費(fèi)原則上按出讓或劃撥土地價(jià)款的百分之二十征收。、土地權(quán)屬調(diào)查、地籍測繪費(fèi) 7、城鎮(zhèn)土地使用稅

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》標(biāo)準(zhǔn)收取。經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)落后市、縣、自治縣土地使用稅的使用稅額標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)降低，但最低額不得超過以上最低稅額的30%。、地價(jià)評估費(fèi)

根據(jù)國家計(jì)委國家土地局《關(guān)于土地價(jià)格評估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（計(jì)價(jià)格〔1994〕2017 號）規(guī)定，一般宗地評估采取差額定率累進(jìn)計(jì)費(fèi)，按一般宗地地價(jià)評估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”執(zhí)行。一般宗地評估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為最高限標(biāo)準(zhǔn)。

9、出讓土地預(yù)訂金

根據(jù)《土地管理?xiàng)l例》，受讓人應(yīng)從土地使用權(quán)出讓合同生效之日起10 天內(nèi)繳納地價(jià)款總額10％作為定金，其余的在90 天內(nèi)付清，所付定金可抵充地價(jià)款。

10、征地管理費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)

土地補(bǔ)償費(fèi)+安置補(bǔ)助費(fèi)=征地統(tǒng)一年產(chǎn)值

省范圍內(nèi)征收農(nóng)民集體所有土地，均根據(jù)《 省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)》中《ＸＸ市/縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)表》標(biāo)準(zhǔn)收取。、青苗及樹木補(bǔ)償費(fèi)

在 省范圍內(nèi)依法征收農(nóng)民集體所有土地涉及青苗及地上附著物補(bǔ)償?shù)?，均按《征地青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行。同一地塊上間種或套種其他種類作物的，其套種或間種的青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市、縣土地行政主管部門實(shí)施征地時(shí)按照實(shí)際情況與產(chǎn)權(quán)人協(xié)商確定?！墩鞯厍嗝缂暗厣细街镅a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》中的青苗不包括花卉、景觀苗木、名貴樹木、特大樹木等特殊苗木。涉及特殊苗木補(bǔ)償?shù)?，?yīng)委托有相關(guān)資質(zhì)的估價(jià)機(jī)構(gòu)評估確定其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，取得產(chǎn)權(quán)人同意的也可以按照議價(jià)方式確定其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

13、地上物補(bǔ)償費(fèi) 根據(jù)《征地青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各市、縣政府按照各類建筑物、構(gòu)筑物的市場重置價(jià)格制定并公布實(shí)施。涉及補(bǔ)償被征收土地上的電力、通訊、水利、交通等設(shè)施的，應(yīng)委托有相關(guān)資質(zhì)的估價(jià)機(jī)構(gòu)評估確定其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。、新菜田開發(fā)建設(shè)基金

新菜地開發(fā)建設(shè)基金是指國家征用城市郊區(qū)菜地時(shí)，有用地單位支付的，用于開發(fā)新菜地費(fèi)用。15、耕地占用稅

國有農(nóng)場（含縣、市、自治縣管的農(nóng)、林、牧、茶、漁、鹽場）的適用稅額按所在縣、市、自治縣稅額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。、耕地開墾費(fèi) 區(qū)域因素修正系數(shù)：

其中在集體土地征用時(shí)拆遷安置各項(xiàng)費(fèi)用：

1、房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)

貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價(jià)格確定。被征收房屋的房地產(chǎn)市場評估價(jià)格由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)，按照房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范和有關(guān)規(guī)定確定，但不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產(chǎn)的市場交易價(jià)格。、搬家補(bǔ)助費(fèi)

根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，被拆除房屋使用人因拆遷而搬遷的，由拆遷人按被拆除房屋建筑面積每平方米不低于5 元的標(biāo)準(zhǔn)，付給搬家補(bǔ)助費(fèi)。3、提前搬家獎勵費(fèi)

提前搬家獎勵費(fèi)是指被拆除房屋使用人在規(guī)定的搬家期限屆滿前搬遷的，拆遷人可以對這部分使用人支付一定的提前搬家獎勵費(fèi)。一般由拆遷人自行制定獎勵標(biāo)準(zhǔn)。、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)（周轉(zhuǎn)費(fèi)）

臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)付給時(shí)間從被拆遷人交出房屋之日起至拆遷人通知被拆遷人遷入安置用房之日止，超過協(xié)議規(guī)定時(shí)間的，從逾期之月起，按原標(biāo)準(zhǔn)的200％付給。、停產(chǎn)停業(yè)綜合補(bǔ)助費(fèi)

對因征收非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，因拆遷造成停產(chǎn)停業(yè)的損失，以拆遷公告發(fā)布前一年的月平均利潤額按月予以補(bǔ)償。補(bǔ)償期限最長不得超過18 個(gè)月。利潤的計(jì)算以稅務(wù)部門核準(zhǔn)的納稅申報(bào)為準(zhǔn)。拆除被拆遷人的商業(yè)用房，因拆遷影響不能營業(yè)的，根據(jù)以稅收為準(zhǔn)的營業(yè)額給予補(bǔ)償；補(bǔ)償最高限額每月不超過停業(yè)前3 個(gè)月平均月營業(yè)額的8％。、房屋拆遷服務(wù)費(fèi)

房屋拆遷服務(wù)費(fèi)，由承擔(dān)拆遷服務(wù)的單位按照一般不超過房屋拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用的15%向拆遷人收取。

開發(fā)商參與土地一級開發(fā)應(yīng)注意的法律問題

1、項(xiàng)目合法性問題

對于土地一級開發(fā)商來說，在投資開發(fā)土地一級開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，首先需要考慮的問題是土地一級開發(fā)項(xiàng)目是否合法。由于目前國家對土地一級開發(fā)沒有法律層面的規(guī)定，各地規(guī)定并不一致，而且各地地方政府操作也比較亂，實(shí)踐中有些項(xiàng)目的合法性方面存在問題。若項(xiàng)目合法性方面存在瑕疵，將會給開發(fā)商帶來很大的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)，因此，開發(fā)商應(yīng)重視項(xiàng)目的合法性問題。開發(fā)商可主要從以下幾個(gè)方面對土地一級開發(fā)項(xiàng)目的合法性進(jìn)行審查：（1）項(xiàng)目是否符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃

實(shí)踐中，有些地方政府急于進(jìn)行城市建設(shè)，甚至在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃還沒有編制和批準(zhǔn)的情況下，就委托開發(fā)商開始進(jìn)行土地一級開發(fā)，這對于開發(fā)商來說風(fēng)險(xiǎn)很大，若將來城市總體規(guī)劃和土地總體利用計(jì)劃得不到批準(zhǔn)，地方政府又無力償還開發(fā)商已發(fā)生開發(fā)的成本，開發(fā)商將面臨投入資金無法收回的風(fēng)險(xiǎn)。（2）立項(xiàng)文件的合法性

開發(fā)商在簽訂合同之前應(yīng)認(rèn)真審核項(xiàng)目立項(xiàng)文件的合法性，比如是否經(jīng)有審批權(quán)限的政府批準(zhǔn)立項(xiàng)、是否存在立項(xiàng)文件的內(nèi)容與實(shí)際操作不一致的情形，等等。在實(shí)踐存在著一些須經(jīng)省級政府批準(zhǔn)但只有地方縣級政府或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會的批文的情形，若出現(xiàn)上述情形，開發(fā)商須對立項(xiàng)文件進(jìn)行補(bǔ)充和完善。（3）其他相關(guān)項(xiàng)目文件的合法性

開發(fā)商還應(yīng)認(rèn)真審核其他項(xiàng)目文件的合法性，比如控制性規(guī)劃文件是否已經(jīng)批準(zhǔn)，征地拆遷文件合法性等。另外，開發(fā)商為外商投資企業(yè)的，須注意審查自身是否符合《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等相關(guān)外商投資的法律法規(guī)的規(guī)定。

2、簽約程序問題

綜合分析各地有關(guān)土地一級開發(fā)的規(guī)定，大多規(guī)定政府要求通過招標(biāo)方式確定土地一級開發(fā)商。但實(shí)踐中，很多地方政府并未嚴(yán)格遵守招標(biāo)確定開發(fā)商的程序，而是直接與開發(fā)商簽訂土地一級開發(fā)協(xié)議。對于開發(fā)商來說，則須注意簽約程序的合法性，以防上級政府以未通過合法程序而不認(rèn)可開發(fā)商的一級開發(fā)主體地位。就此問題，即使地方政府已就一級開發(fā)事宜與開發(fā)商協(xié)商一致，開發(fā)商也應(yīng)建議地方政府按照規(guī)定通過招標(biāo)形式簽約。當(dāng)然，由于有關(guān)土地一級開發(fā)的地方規(guī)定并非屬于法律或行政法規(guī)層面，即使不通過招標(biāo)形式通常也并不會因此導(dǎo)致一級開發(fā)合同無效。

3、開發(fā)商應(yīng)把握的土地一級開發(fā)合同中的要點(diǎn)

開發(fā)商簽訂一份內(nèi)容完善的土地一級開發(fā)合同，能夠有效防范土地一級開發(fā)過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，比如拆遷難風(fēng)險(xiǎn)、政策變化風(fēng)險(xiǎn)、土地出讓價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等。從開發(fā)商的角度而言，簽訂土地一級開發(fā)合同時(shí)應(yīng)注意把握以下要點(diǎn)：（1）約定征地拆遷安置補(bǔ)償工作由政府負(fù)責(zé)承擔(dān)

對于開發(fā)商來說，在目前國情下很難自主完成拆遷安置補(bǔ)償工作。在此情況下，開發(fā)商應(yīng)要求在土地一級開發(fā)合同中約定征地拆遷安置補(bǔ)償工作由政府方面承擔(dān)，開發(fā)商只負(fù)責(zé)承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。通常情況下，開發(fā)商可采取如下兩種方式承擔(dān)費(fèi)用：政府包干和據(jù)實(shí)支出。政府包干，即開發(fā)商與政府約定一個(gè)包干費(fèi)用，由政府包干完成征地拆遷安置補(bǔ)償工作。據(jù)實(shí)支出，即開發(fā)商根據(jù)政府拆遷安置工作的進(jìn)展逐步據(jù)實(shí)支出費(fèi)用。開發(fā)商可根據(jù)項(xiàng)目具體情況決定采取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用承擔(dān)方式。（2）約定分期分塊滾動開發(fā)、減輕資金壓力

對于開發(fā)商來說，土地一級開發(fā)占用資金量大、周期長、利潤率低，因此，若想減輕資金壓力，可在合同中約定采用分期分塊滾動開發(fā)的方式，即將項(xiàng)目范圍內(nèi)的土地，根據(jù)規(guī)劃情況分割成不同的區(qū)域地塊，按照優(yōu)先順序分期先后投資開發(fā)各區(qū)域地塊，成熟一塊、出讓一塊，出讓后收回成本和收益再投入下一區(qū)域地塊，這樣滾動開發(fā)可有效減輕資金壓力，同時(shí)也可降低投資風(fēng)險(xiǎn)。（3）約定政策變化時(shí)由政府承擔(dān)責(zé)任

政策變化風(fēng)險(xiǎn)對開發(fā)商來說是不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，比如國家或上級政府對項(xiàng)目規(guī)劃作出重大調(diào)整或被撤。對于該等風(fēng)險(xiǎn)，開發(fā)商可在合同中約定由政府承擔(dān)政策變化風(fēng)險(xiǎn)。但須注意的是，在約定土地出讓收益分成方式時(shí)，若項(xiàng)目重大調(diào)整或被撤時(shí)尚無土地出讓收入，則存在開發(fā)商投資回報(bào)落空的風(fēng)險(xiǎn)，在此情況下，須明確約定政策變化時(shí)開發(fā)商收回資金和收益的方式。（4）約定土地開發(fā)成本的組成

土地開發(fā)成本是土地一級開發(fā)合同重要條款之一，開發(fā)商訂立合同時(shí)必須明確約定。通常情況下，開發(fā)商應(yīng)將就土地一級開發(fā)項(xiàng)目支出的所有費(fèi)用均計(jì)入土地開發(fā)成本。但須注意的是，開發(fā)商計(jì)入的成本最終須經(jīng)政府審核確認(rèn)，若開發(fā)商的某項(xiàng)支出政府審核后不認(rèn)可，且也未在合同中列明，開發(fā)商將不得不自行承擔(dān)該等費(fèi)用。同時(shí)，在合同中列明土地開發(fā)成本有利于開發(fā)商預(yù)估和控制項(xiàng)目投資總額，也可使開發(fā)商有理由拒絕投入政府要求承擔(dān)的合同中未列明的費(fèi)用。

值得注意的是，各地政府規(guī)定的土地開發(fā)成本（主要包括征地拆遷補(bǔ)償、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用等）雖然大致相同，但也有很多不同之處，開發(fā)商須根據(jù)各地規(guī)定靈活掌握。比如，對于融資成本（貸款利息）各地約定就不一致，北京相關(guān)規(guī)定中明確規(guī)定土地開發(fā)成本包含貸款利息，而成都相關(guān)規(guī)定中就明確約定不能將融資成本（利息）作為開發(fā)成本。（5）約定收益分配方式

對開發(fā)商來說，可根據(jù)項(xiàng)目具體情況約定不同的收益分配方式。通常情況下，土地一級開發(fā)的收益分配方式有如下幾種：

A．固定收益：開發(fā)商的投資收益=土地開發(fā)成本×固定收益率。也可約定每年固定收益率，按每年投入的開發(fā)成本計(jì)算投資收益。相對下述按比例分配收益方式而言，開發(fā)商采用固定收益率方式，資金及收益收回的安全性較高，可有效規(guī)避土地出讓價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，但通常收益率不會太高。

B．按比例分配收益：開發(fā)商的投資收益=（土地出讓收入-土地開發(fā)成本）×開發(fā)商分配比例。相對于固定收益方式而言，按比例分配收益方式中開發(fā)商收益比例通常較高，而且關(guān)鍵是有利于開發(fā)商受讓開發(fā)項(xiàng)目中出讓地塊的國有建設(shè)用地使用權(quán)，進(jìn)行二級開發(fā)。實(shí)踐中，很多開發(fā)商參與土地一級開發(fā)就是為了便于二級拿地，采取按比例分配收益方式，可使一級開發(fā)商在土地出讓競價(jià)中處于非常有利的地位，因?yàn)橥恋爻鲎寖r(jià)格中含有一級開發(fā)商按約定比例可分取的收益，土地出讓價(jià)格越高一級開發(fā)商可分取的收益也越多。但采取該種方式，開發(fā)商須注意防范土地出讓價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，有必要約定出讓價(jià)格低于開發(fā)成本時(shí)的處理方法和責(zé)任承擔(dān)。

C．固定收益+按比例分配收益：開發(fā)商的投資收益=固定收益+按比例分配收益。這種方式具有上述兩種方式的優(yōu)點(diǎn)，開發(fā)商既保證了固定收益，又有參與分配的權(quán)利，但政府通常會相應(yīng)調(diào)低固定收益率和收益分配比例。（6）約定成立項(xiàng)目公司

開發(fā)商就單個(gè)土地一級開發(fā)項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，可以有效地隔離和規(guī)避單個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，避免連鎖反應(yīng)。而且由于土地一級開發(fā)投資項(xiàng)目大、投入資金多，需要開發(fā)商專門設(shè)立公司在投資地進(jìn)行長時(shí)間、持續(xù)性的具體操作。同時(shí)，成立項(xiàng)目公司也通常是政府對投資開發(fā)商的要求。（7）約定適當(dāng)?shù)娜谫Y方式

若開發(fā)商自有資金不足或有可能進(jìn)行項(xiàng)目融資，可在合同中約定可供選擇的融資方式。尤其是約定股權(quán)融資方式，即約定通過轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)（或設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)引入合資方的方式）的方式進(jìn)行融資，以便在必要時(shí)引入合作投資方或部分轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目。

綜上所述，開發(fā)商投資于土地一級開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，首先應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)卣l(fā)布有關(guān)土地一級開發(fā)的相關(guān)規(guī)定，審核項(xiàng)目的合法性，并按照規(guī)定的合法程序與地方政府或其授權(quán)委托的機(jī)構(gòu)簽訂土地一級開發(fā)合同。若是與政府授權(quán)委托的機(jī)構(gòu)簽約，開發(fā)商應(yīng)注意要求簽約單位提供有權(quán)政府部門的授權(quán)委托文件。由于目前土地一級開發(fā)相關(guān)法律法規(guī)的缺乏，開發(fā)商與政府之間簽訂的土地一級開發(fā)合同就成為雙方之間的“法律”，開發(fā)商在簽約時(shí)一定要把握住合同要點(diǎn)，將相關(guān)要點(diǎn)在合同中明確約定。

第五篇：土地一級開發(fā)委托合同（定稿）

土地一級開發(fā)整理委托合同

項(xiàng)目名稱：

甲方（委托方）：XX市土地儲備中心 乙方（受托方）：

委托時(shí)間： 年 月 日 甲方﹙委托方﹚：XX市土地儲備中心 乙方﹙受托方﹚：

第一章 總 則

第一條 根據(jù)《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)及《XX市土地儲備管理辦法》相關(guān)規(guī)定，雙方本著平等、自愿、有償、誠實(shí)守信的原則訂立本合同。

第二條 依據(jù)《XX市土地儲備管理辦法》（X政發(fā)〔2010〕X號），《XX市人民政府關(guān)于印發(fā)XX市土地一級開發(fā)及國有土地使用權(quán)出讓收入分配管理辦法（暫行）的通知》﹙X政發(fā)﹝2010﹞55號﹚、《XX市人民政府關(guān)于印發(fā)XX市土地儲備支出核算管理辦法的通知》（X政發(fā)〔2010〕XX號）等文件規(guī)定，XX市人民政府對《 》的批復(fù)，同意對 土地進(jìn)行一級開發(fā)，甲方作為土地儲備主體，乙方作為土地

一級開發(fā)整理單位，由甲方委托乙方完成該土地一級開發(fā)整理工作。

第二章 土地一級開發(fā)整理范圍及面積

第三條 依據(jù)XX市土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地儲備計(jì)劃及規(guī)劃部門提供的 土地范圍，甲方委托乙方對位于，地塊面積約 畝，地塊四至：東至，南至，西至，北至 的土地（以下簡稱項(xiàng)目土地）進(jìn)行土地一級開發(fā)。四至范圍及委托面積以最終確定的規(guī)劃紅線范圍實(shí)測面積為準(zhǔn)。

第三章 土地一級開發(fā)整理主要工作內(nèi)容 第四條 甲方委托乙方對項(xiàng)目土地進(jìn)行一級開發(fā)整理。乙方承擔(dān)以下工作：

﹙一﹚依據(jù)XX市規(guī)劃局提供的用地紅線范圍及該儲備地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃，按程序報(bào)送審批，并依據(jù)批準(zhǔn)的規(guī)劃組織一級開發(fā)工作；

﹙二﹚編制、報(bào)批土地一級開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施方案，報(bào)送相關(guān)單位審批后報(bào)甲方備案；

﹙三﹚負(fù)責(zé)該地塊土地一級開發(fā)整理項(xiàng)目的資金籌措和墊支；

﹙四﹚負(fù)責(zé)土地勘測定界、土地權(quán)屬調(diào)查等前期工作，配合甲方及用地單位完成儲備地塊內(nèi)農(nóng)用地征轉(zhuǎn)用報(bào)批，繳納土地報(bào)批稅費(fèi)，按已批準(zhǔn)的土地征收方案實(shí)施土地征收、拆遷安臵工作；

﹙五﹚根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的該儲備地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃，按發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、滇管、水利和林業(yè)等主管部門要求，配合相關(guān)部門或自行組織該收儲地塊土地一級開發(fā)整理所涉及各項(xiàng)行政審批資料準(zhǔn)備及報(bào)批工作；

﹙六﹚根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的該地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃，按工程項(xiàng)目建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定，組織實(shí)施土地一級開發(fā)整理工作，并依法依規(guī)開展評估、拆遷、工程施工、監(jiān)理等工作；

﹙七﹚承擔(dān)土地一級開發(fā)整理項(xiàng)目移交前的土地管護(hù)工作，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)群眾穩(wěn)定工作；

﹙八﹚承擔(dān)或協(xié)助進(jìn)行法律、法規(guī)、政策文件規(guī)定或約定的其他涉及土地一級開發(fā)整理的工作。

第四章 土地一級開發(fā)整理工作進(jìn)度和完成期限 第五條 乙方應(yīng)于 年 月 日前完成土地一級開發(fā)整理工作，并使項(xiàng)目土地達(dá)到協(xié)議約定的移交條件，且根據(jù)相關(guān)規(guī)定移交甲方收儲。

第五章 土地一級開發(fā)整理成本的認(rèn)定

第六條 該地塊土地一級開發(fā)整理所需資金全部由乙方負(fù)責(zé)籌措和墊支。土地一級開發(fā)整理成本的認(rèn)定工作原則上按照《XX市土地儲備支出核算管理辦法》（X政發(fā)〔2010〕XX號文）執(zhí)行，其中：

（一）銀行貸款利息和依據(jù)《XX市人民政府關(guān)于推進(jìn)土地一級開發(fā)整理全覆蓋工作的通知》（X政發(fā)[2010]68號）、《XX市人民政府關(guān)于印發(fā)社會資金參與土地一級開發(fā)整理項(xiàng)目辦法的通知》（X政發(fā)[2010]XX號），經(jīng)XX市審計(jì)局認(rèn)

定的其他成本。

第七條 本合同生效之日起，由甲方委托的審計(jì)部門對該地塊的土地一級開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施全程審計(jì)，土地一級開發(fā)成本的最終確認(rèn)以審計(jì)部門結(jié)算審計(jì)報(bào)告為準(zhǔn)。

第六章 工程監(jiān)理、驗(yàn)收和結(jié)算

第八條 甲方作為該土地儲備主體，甲方有監(jiān)督和指導(dǎo)項(xiàng)目工作情況的權(quán)利。

第九條 乙方必須嚴(yán)格按照國家基本建設(shè)程序以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，組織工程項(xiàng)目招標(biāo)工作、項(xiàng)目監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督、項(xiàng)目組織實(shí)施、竣工驗(yàn)收、結(jié)算等工作，并及時(shí)將相關(guān)成果報(bào)甲方備案。

第十條 乙方應(yīng)依據(jù)土地政策及報(bào)經(jīng)審核通過的土地一級開發(fā)整理實(shí)施方案，完成土地一級開發(fā)整理工作，待相關(guān)項(xiàng)目竣工并驗(yàn)收合格后，乙方應(yīng)及時(shí)將達(dá)到移交條件的項(xiàng)目土地移交甲方。屬市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的，由乙方直接申請屬市政府進(jìn)行移交，甲方有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

第十一條 土地移交應(yīng)當(dāng)達(dá)到如下標(biāo)準(zhǔn)： ﹙一﹚ 四至范圍清楚，面積準(zhǔn)確； ﹙二﹚ 權(quán)屬清楚，無爭議；

﹙三﹚ 征地拆遷程序合法，補(bǔ)償足額到位；

﹙四﹚ 土地和地上建﹙構(gòu)﹚筑物附著物權(quán)屬、他項(xiàng)權(quán)利經(jīng)濟(jì)責(zé)任清楚并處理完畢；無抵押、擔(dān)保等債權(quán)債務(wù)糾紛；

﹙五﹚經(jīng)市審計(jì)部門審計(jì)認(rèn)定的土地一級開發(fā)整理項(xiàng)目成本審計(jì)報(bào)告、農(nóng)用地征轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)文件、國有土地使用權(quán)

收回、土地證注銷文件、土地勘測定界、宗地測量成果等相關(guān)資料齊全完備；

﹙六﹚土地一級開發(fā)整理項(xiàng)目涉及的配套設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各項(xiàng)審批手續(xù)合法完整；

﹙七﹚土地一級開發(fā)整理項(xiàng)目熟化工程，達(dá)到昆明市規(guī)定的土地一級開發(fā)整理熟化標(biāo)準(zhǔn)；

﹙八﹚工程質(zhì)量達(dá)到國家驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，并有相關(guān)部門竣工驗(yàn)收證明材料；

﹙九﹚工程費(fèi)用結(jié)算清楚，費(fèi)用支付無爭議；

﹙十﹚其他相關(guān)規(guī)定或約定的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目土地收儲需達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。

第十二條該地塊涉及的工程建設(shè)完成后，由乙方向甲方申請，并邀請相關(guān)部門及專家組成員實(shí)施工程竣工驗(yàn)收。若工程質(zhì)量達(dá)不到建設(shè)規(guī)定，或者法律、法規(guī)、政策規(guī)定，以及本協(xié)議約定的標(biāo)準(zhǔn)，由乙方負(fù)責(zé)在甲方確定的期限內(nèi)自行完成整改。

第十三條 該地塊乙方的投資返還，按本條第（二）項(xiàng)方式返還。

（一）在地塊移交給甲方驗(yàn)收合格后，由甲方按照審計(jì)結(jié)果，在 個(gè)工作日內(nèi)撥付乙方土地一級開發(fā)整理成本。

（二）在該地塊土地完成供應(yīng)，土地價(jià)款繳入國庫后，待市財(cái)政部門按照審計(jì)結(jié)果，將一級開發(fā)整理成本撥付到甲方后，甲方在30個(gè)工作日內(nèi)將土地一級開發(fā)整理成本撥付給乙方。

第七章 雙方的權(quán)利和義務(wù)

第十四條 甲方的權(quán)利和義務(wù)

（一）甲方作為該土地儲備主體，有權(quán)指導(dǎo)和跟蹤土地一級開發(fā)整理工作；

（二）配合乙方做好項(xiàng)目融資工作，根據(jù)需求提供必要的相關(guān)資料要件；

（三）甲方根據(jù)地塊的需要，向國土管理部門申請辦理土地儲備證；

（四）甲方按本合同預(yù)定，會同相關(guān)部門按照國家建設(shè)工程的標(biāo)準(zhǔn)及要求對乙方的土地一級開發(fā)整理項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收。

（五）該土地的一級開發(fā)成本必須接受甲方的內(nèi)部成本核算和監(jiān)督。

第十五條 乙方的權(quán)利和義務(wù)

（一）乙方必須嚴(yán)格按照國家基本建設(shè)程序，組織工程項(xiàng)目招投標(biāo)工作、項(xiàng)目監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督、項(xiàng)目組織實(shí)施、竣工驗(yàn)收、結(jié)算等工作，并將相關(guān)成果報(bào)甲方備案；

（二）該土地的處臵權(quán)屬于甲方，乙方不得擅自處臵委托開發(fā)范圍之內(nèi)的土地（包括出租、轉(zhuǎn)借等）；

﹙三﹚乙方在未完成全部征用土地拆遷工作以前，負(fù)責(zé)對已拆遷的地塊進(jìn)行管理；

﹙四﹚乙方應(yīng)向甲方提供該地塊土地一級開發(fā)整理工作的相關(guān)文件、圖紙等資料，并保證資料的真實(shí)性和合法性；

﹙五﹚乙方保證自簽署本合同之日起至移交給甲方止，征用土地是合法的，不存在被征地拆遷單位或個(gè)人用土地或房屋抵押而產(chǎn)生債務(wù)或租賃的事實(shí)，不存在訴訟﹙仲裁﹚或其他糾紛，也不存在任何第三人的權(quán)利或?qū)φ饔猛恋氐南拗啤?/p>

第八章 違約責(zé)任

第十六條 任何一方由于自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等不可抗力因素或者法律、法規(guī)、政策文件、政府行為等造成的部分或全部不能履行合同的，雙方均不構(gòu)成違約，但雙方可協(xié)商解除或變更合同，并積極采取措施防止損失擴(kuò)大。

第十七條 甲乙雙方均應(yīng)遵守合同約定，一方違約的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，如造成損失的，還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的損失賠償責(zé)任。

第十八條 因執(zhí)行本合同發(fā)生爭議，由雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成，雙方可向各自的上級主管部門報(bào)告，由各自的上級主管部門協(xié)商解決。

第九章 附 則

第十九條 本合同未盡事宜

（一）經(jīng)甲、乙雙方協(xié)商后可簽訂補(bǔ)充合同，所簽訂的補(bǔ)充合同與本合同具有同等法律效力，補(bǔ)充合同與本合同內(nèi)容不一致的以補(bǔ)充合同為準(zhǔn)；

（二）雙方協(xié)商無法達(dá)成一致的，雙方一致同意按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及XX市現(xiàn)行有效的政策性文件中的規(guī)定為準(zhǔn)。

第二十條 在委托工作實(shí)施過程中，雙方工作均以書面 的形式予以落實(shí)，如有未盡事宜，經(jīng)雙方確認(rèn)后構(gòu)成本合同的附件。

第二十一條 本合同一式拾貳份，每份拾頁，甲方執(zhí)陸份、乙方執(zhí)陸份，雙方簽字蓋章后生效。

委托方﹙甲方﹚： XX市土地儲備中心

﹙蓋章﹚ 法人代表：

委托代理人：

經(jīng)辦人：

時(shí)間：201 年 月 日

受托方﹙乙方﹚： ﹙蓋章﹚ 法人代表： 委托代理人： 經(jīng)辦人： 年 月 日

201