第一篇：建立健全法人治理結(jié)構(gòu) 創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制(李松武講話)

建立健全法人治理結(jié)構(gòu) 創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制

國家事業(yè)單位登記局局長

李松武

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對新形勢下事業(yè)單位改革進(jìn)行了全面部署，其中提出，今后5年完善法人治理結(jié)構(gòu)改革方面要取得較大突破。如何深刻領(lǐng)會、全面貫徹中央關(guān)于事業(yè)單位改革精神，按照統(tǒng)一部署，切實(shí)推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，是我們面臨的一項(xiàng)重大任務(wù)。結(jié)合學(xué)習(xí)《指導(dǎo)意見》精神，我就建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)談幾點(diǎn)看法。

一、什么是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)一般指治理的機(jī)構(gòu)、體系及其內(nèi)在控制機(jī)制，通常由決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層組成。我們理解，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位以實(shí)現(xiàn)其宗旨為目標(biāo)，實(shí)行舉辦權(quán)與管理權(quán)分離，以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)，由一系列激勵(lì)和約束機(jī)制組成的制度安排；核心是建立不以舉辦權(quán)為基礎(chǔ)的決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)科學(xué)運(yùn)行、相互協(xié)調(diào)；關(guān)鍵是引入事業(yè)單位外部人員主要是服務(wù)對象參與決策和監(jiān)督；目的是確保事業(yè)單位公益屬性，有效解決公益服務(wù)的公平和效率問題。

建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是國外公益服務(wù)機(jī)構(gòu)治理的普遍做法。在我國，公司法人治理結(jié)構(gòu)已實(shí)踐多年，取得比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)與其相比，有相似之處，也有本質(zhì)區(qū)別。相似之處是治理結(jié)構(gòu)基本架構(gòu)以及決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，接受法律和政府監(jiān)管等方面；本質(zhì)區(qū)別主要是：在屬性上，前者是公益屬性，法人使命是公益服務(wù)，后者是財(cái)產(chǎn)屬性，法人使命是公司營利；在理念上，前者圍繞公共利益，最大限度弱化所有權(quán)概念，后者圍繞財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，依資本大小決策；反映到組織設(shè)計(jì)上前者決策層中要體現(xiàn)利益相關(guān)者的職責(zé)、權(quán)益，后者則主要體現(xiàn)所有者利益。

建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是我們對發(fā)達(dá)國家非營利機(jī)構(gòu)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的有益借鑒，是對我國相關(guān)改革實(shí)踐的深刻總結(jié)，是對事業(yè)單位發(fā)展規(guī)律探索的理論成果，是創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制的制度安排，對我國事業(yè)單位改革和發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

二、建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的重要意義

事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體。建立事業(yè)單位法人登記管理制度后，全國事業(yè)單位基本在各級登記管理機(jī)關(guān)登記為法人。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，是推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，是解決公益事業(yè)發(fā)展深層次矛盾和問題的根本措施，具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離，落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，事業(yè)單位是政府的附屬物，政事不分，沒有自主權(quán)；在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，事業(yè)單位要成為獨(dú)立法人，必須實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離，政府和舉辦單位逐步減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，不再直接行使對事業(yè)單位的具體管理權(quán)，而是通過委派理事參與決策，監(jiān)督事業(yè)單位按照法律法規(guī)、有關(guān)政策和行業(yè)規(guī)劃開展活動(dòng)；事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，直接擁有法人自主權(quán)，獨(dú)立決策、執(zhí)行，落實(shí)用人權(quán)、用工權(quán)和分配權(quán)，真正成為自我管理、自我約束、自我發(fā)展的法人實(shí)體，從根本上解決“有法人之名、無法人之實(shí)”的問題。

二是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，有利于規(guī)范事業(yè)單位行為，強(qiáng)化公益屬性。公益屬性是事業(yè)單位的本質(zhì)屬性。舉辦事業(yè)單位的目的就是為了提供優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。當(dāng)前事業(yè)單位存在公益屬性弱化的突出問題，主要原因是，在目前的體制機(jī)制下，事業(yè)單位對誰負(fù)責(zé)、怎樣負(fù)責(zé)的問題沒有解決好，難以兼顧相關(guān)各方利益，容易產(chǎn)生內(nèi)部人控制等問題，偏離公益目標(biāo)。通過建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，引入外部理事，在決策和監(jiān)督中體現(xiàn)各方利益，能更好地規(guī)范事業(yè)單位的行為，保證其公益屬性的實(shí)現(xiàn)。

三是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，有利于加強(qiáng)對事業(yè)單位的監(jiān)管。一直以來，對事業(yè)單位的監(jiān)管主要來自政府和舉辦單位，它們同時(shí)也行使事業(yè)單位決策職能，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，監(jiān)管很難落實(shí)，監(jiān)管缺位、監(jiān)管滯后和監(jiān)管手段缺失現(xiàn)象比較普遍。通過建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，政府、舉辦單位、事業(yè)單位各歸其位、各行其職、各負(fù)其責(zé)，政府和舉辦單位把直接管理權(quán)交給事業(yè)單位，可以一視同仁地依法加強(qiáng)對事業(yè)單位的監(jiān)管，有效解決“只管腳下、不管天下”的問題；同時(shí)，事業(yè)單位通過健全自我約束機(jī)制，加上有事業(yè)單位外部人員參與監(jiān)督，可實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督共同發(fā)揮作用。

四是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，有利于完善事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制、提高效率、增強(qiáng)活力。目前，事業(yè)單位普遍存在效率低下、服務(wù)質(zhì)量不高的問題。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，政府和舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對象以及專家學(xué)者共同參與決策，可以有效實(shí)現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化；同時(shí)，事業(yè)單位可以更好地行使法人自主權(quán)，建立好激勵(lì)機(jī)制，有利于最大限度地調(diào)動(dòng)員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，激發(fā)內(nèi)部活力，做到?jīng)Q策準(zhǔn)、指揮靈、執(zhí)行快、效率高、活力足。

五是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位投入主體多元化，推進(jìn)構(gòu)建公益服務(wù)新格局，促進(jìn)公益服務(wù)市場健康發(fā)展。實(shí)現(xiàn)政事分開，管辦分離，使每個(gè)事業(yè)單位成為獨(dú)立平等的公益服務(wù)提供主體，能夠弱化因投入主體不同導(dǎo)致的事業(yè)單位在資源分配、政策支持和監(jiān)督管理等方面存在的待遇差別，有利于促進(jìn)解決公益服務(wù)供給方式單

一、總量不足、事業(yè)單位“行政化”等問題，有利于調(diào)動(dòng)社會力量參與興辦公益事業(yè)的積極性，促進(jìn)公益服務(wù)新格局的形成和公益服務(wù)市場的健康有序發(fā)展。

三、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容

建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的范圍，主要是面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，重點(diǎn)是教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位，其他事業(yè)單位根據(jù)提供公益服務(wù)的性質(zhì)、特點(diǎn)、服務(wù)對象以及與人民群眾關(guān)系的密切程度考慮是否建立。不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容包括：

一是建立組織架構(gòu)。決策層、監(jiān)督層和執(zhí)行層是治理結(jié)構(gòu)的基本組織形式。決策層的主要形式是理事會，也可探索董事會、管委會等多種形式。理事會是事業(yè)單位的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。根據(jù)事業(yè)單位的規(guī)模、職責(zé)任務(wù)和服務(wù)對象等特點(diǎn)，兼顧代表性和效率，合理確定理事會的構(gòu)成和規(guī)模。理事會的組成和決策是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容，必須充分體現(xiàn)事業(yè)單位的宗旨和屬性。首先,確定理事會的構(gòu)成。一般分為三部分，即政府和舉辦單位代表、服務(wù)對象和其他方面代表，以及事業(yè)單位代表，前兩者為外部理事。外部理事應(yīng)占理事會多數(shù)，比較理想的構(gòu)成是各部分均為1/3，任何一方均不占多數(shù)，防止任何利益方壟斷理事會的決策權(quán)；其次，明確理事的產(chǎn)生方式。代表政府部門或相關(guān)組織的理事，一般由政府部門或相關(guān)組織委派；代表服務(wù)對象和其他利益相關(guān)者的理事，原則上推選產(chǎn)生，宜推選與事業(yè)單位服務(wù)有較直接、較穩(wěn)定關(guān)系的服務(wù)對象，并兼顧理事履行職責(zé)必備的道德水平、能力素質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)和責(zé)任意識。事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人及其他有關(guān)職位的負(fù)責(zé)人可以確定為當(dāng)然理事；再則，確定理事會的決策方式。理事會決策采取“票決制”，外部理事和內(nèi)部理事一人一票，不設(shè)權(quán)重差別。也可以單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會，負(fù)責(zé)對理事、管理層人員履行職責(zé)等情況進(jìn)行監(jiān)督。管理層是理事會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人及其他主要管理人員組成。事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人由理事會任命或提名，并按照人事管理權(quán)限報(bào)有關(guān)部門備案或批準(zhǔn)。事業(yè)單位其他主要管理人員的任命和提名，根據(jù)不同情況可以采取不同的方式。

二是明確職責(zé)定位。這是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。理事會依照法律法規(guī)、國家有關(guān)政策和本單位章程開展工作，接受政府監(jiān)管和社會監(jiān)督，其職責(zé)包括：負(fù)責(zé)本單位的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬訂和修訂等決策事項(xiàng)，按照有關(guān)規(guī)定履行人事管理方面的職責(zé)，并監(jiān)督本單位的運(yùn)行。理事會對理事所代表的各方負(fù)責(zé)。管理層的職責(zé)包括：按照理事會決議獨(dú)立自主地履行日常業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理、一般工作人員管理等職責(zé)，定期向理事會報(bào)告工作。管理層向理事會負(fù)責(zé)。

三是制定完善章程。事業(yè)單位章程如同事業(yè)單位的“憲法”，是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體和理事會、管理層的運(yùn)行規(guī)則，也是有關(guān)部門對事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管的重要依據(jù)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定和事業(yè)單位實(shí)際情況制定事業(yè)單位章程。事業(yè)單位章程應(yīng)當(dāng)明確決策層、監(jiān)督層和管理層的關(guān)系，包括理事會的職責(zé)、構(gòu)成、會議制度，理事產(chǎn)生方式和任期，管理層的職責(zé)和產(chǎn)生方式等。章程草案由理事會通過，并經(jīng)舉辦單位同意后，報(bào)登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)備案。

四是健全相關(guān)制度。健全相關(guān)制度是法人治理結(jié)構(gòu)良好運(yùn)行的重要保障。研究制定事業(yè)單位法人治理準(zhǔn)則，明確治理結(jié)構(gòu)的基本原則、組織框架及職責(zé)定位，為法人治理結(jié)構(gòu)的建立運(yùn)行提供指導(dǎo)和規(guī)范。逐步建立事業(yè)單位信息披露制度，年度報(bào)告、理事會決議和涉及人民群眾重大利益事項(xiàng)要及時(shí)向社會公開，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會各界加強(qiáng)監(jiān)督。健全績效評估制度、離任審計(jì)等其他配套制度。建立充分體現(xiàn)事業(yè)單位法人自主權(quán)，并適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的用人用工、工資分配等激勵(lì)約束機(jī)制。建立堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善黨組織參與事業(yè)單位重大決策的程序和工作機(jī)制。

四、積極穩(wěn)妥推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作

推進(jìn)事業(yè)單位改革，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是全社會的任務(wù)。各級登記管理機(jī)關(guān)承擔(dān)著事業(yè)單位法人登記管理的職責(zé)，熟悉事業(yè)單位法人運(yùn)行情況，參與推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)責(zé)無旁貸。要按照統(tǒng)一部署，切實(shí)承擔(dān)職責(zé)任務(wù)，精心組織，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥做好相關(guān)工作。

一是解放思想，提高認(rèn)識。認(rèn)真學(xué)習(xí)《指導(dǎo)意見》及其它配套文件，吃透文件精神，把握改革全局，自覺破除一切與改革要求不相適應(yīng)的思想觀念和模糊認(rèn)識，把思想認(rèn)識統(tǒng)一到中央決策部署上來，增強(qiáng)工作的責(zé)任感和使命感。同時(shí)，結(jié)合工作實(shí)際，抓緊研究和制訂有關(guān)工作方案，抓緊研究與法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)的重大理論和實(shí)際問題，如法人治理結(jié)構(gòu)的理論基礎(chǔ)和重要原則，各類法人治理結(jié)構(gòu)的區(qū)別和聯(lián)系，管辦分離的實(shí)現(xiàn)形式，改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)等，為推進(jìn)改革工作提出意見建議。

二是堅(jiān)定信心，形成合力。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位體制機(jī)制的重大變革，是權(quán)力利益的深刻調(diào)整，也是解決人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求的必由之路。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，必須與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)體制改革、行政管理體制改革、法制化建設(shè)、社會文明程度、民眾觀念素質(zhì)等狀況相協(xié)調(diào)。目前，在一些先行試點(diǎn)單位中，普遍存在認(rèn)識不統(tǒng)一，利益難協(xié)調(diào)，動(dòng)力不夠足的問題，使這項(xiàng)工作具有艱巨性、復(fù)雜性和長期性。要加強(qiáng)輿論宣傳，進(jìn)行正確引導(dǎo)，營造良好氛圍，推動(dòng)舉辦單位放下對事業(yè)單位獨(dú)立運(yùn)行的憂慮；推動(dòng)事業(yè)單位本身克服安于現(xiàn)狀、怕?lián)?zé)任、怕受監(jiān)督、怕參與競爭的心理；推動(dòng)事業(yè)單位服務(wù)對象實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)接受服務(wù)到主動(dòng)參與有關(guān)決策和監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，改革中一時(shí)可能有些人的利益受到影響，但要堅(jiān)信改革成果最終會由人民共享，從而顧全大局，正確處理改革中的利益矛盾，自覺參與改革，形成改革合力，不斷推進(jìn)改革。

三是抓好試點(diǎn)，逐步推進(jìn)。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)新任務(wù)，涉及面廣，情況復(fù)雜，必須堅(jiān)持試點(diǎn)先行、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施，慎重處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。按照統(tǒng)一部署，積極開展法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作。繼續(xù)追蹤全國事業(yè)單位分類改革5個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┰圏c(diǎn)單位的工作情況，總結(jié)和推廣好的做法和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，繼續(xù)選取部分與人民群眾利益密切相關(guān)、條件成熟、有代表性、特別是具有改革內(nèi)在動(dòng)力的事業(yè)單位先行試點(diǎn)，并認(rèn)真加以指導(dǎo)，逐步研究完善相關(guān)政策措施，為全面推開這項(xiàng)改革奠定基礎(chǔ)。

（作者系中央編辦事業(yè)單位登記管理局局長）

第二篇：事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)淺析

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)淺析

事業(yè)單位是我國特有的現(xiàn)象，對事業(yè)單位的改革起步于20世紀(jì)80年代中期，事業(yè)單位改革的成效并不明顯，從體制上講，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建是其它改革的基石，通過分析事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)的缺陷，提出總體構(gòu)思。

目前事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的缺陷：

1、政事不分。事業(yè)單位隸屬于政府部門，政事邊界不清，功能定位不明，政府對事業(yè)單位的管理，既存在“越位”又有“缺位”問題，對事業(yè)單位行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范的宏觀管理不足，事業(yè)單位自主權(quán)落實(shí)不夠，公共服務(wù)效率不高。

2、管辦不分。政府主管部門通過舉辦事業(yè)單位直接提供公益服務(wù)，并實(shí)行監(jiān)督管理，既履行社會管理職責(zé)，履行出資人職責(zé)，造成“管、“辦”職責(zé)不明確，主管部門專注于直屬事業(yè)單位的管理，對全社會、全行業(yè)事業(yè)單位提供公平環(huán)境的關(guān)注不夠，缺乏有效的監(jiān)督管理。

3、投入機(jī)制不健全。各級政府投入責(zé)任不明確，公益事業(yè)投入方式單一，對公益事業(yè)的投入存在地區(qū)差異和城鄉(xiāng)分布不均衡。同時(shí)，對投入資金的效益監(jiān)督力度不夠，難以保證資金的使用效益。

4、政府對社會力量投入公益服務(wù)的組織管理不規(guī)范。社會力量舉辦公益事業(yè)在稅收優(yōu)惠、貸款融資、職稱評聘等政策方面不能與事業(yè)單位享受同等待遇，不利于鼓勵(lì)社會力量參與舉辦公益機(jī)構(gòu)發(fā)展公益服務(wù)事業(yè)。

三、改革事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的總體構(gòu)思

（一）改革事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本原則

1、堅(jiān)持公益和公共服務(wù)。

與企業(yè)組織不同，事業(yè)單位不能以追求組織利益最大化為目標(biāo)，事業(yè)單位作為政府的代理人，其存在價(jià)值在于堅(jiān)持公益和提供公共服務(wù)，如果背離了公益目標(biāo)謀取私利，那么它的職能就不屬于公共服務(wù)范疇，對于這部分事業(yè)單位，政府作為委托人就不應(yīng)當(dāng)再予以資助，應(yīng)該將其進(jìn)行企業(yè)化改革更為合適。因此，構(gòu)建事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持公益和改善公共服務(wù)為根本出發(fā)點(diǎn)，背離了這一目標(biāo)，事業(yè)單位改革就失去了應(yīng)有之意。

2、事業(yè)單位所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。

產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為在資源相對稀缺的情況下，要協(xié)調(diào)各方主體的利益沖突，就必須變更和確定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此要改變我國事業(yè)單位資源浪費(fèi)嚴(yán)重，效率低下的現(xiàn)狀，就必須明確作為所有者的政府和作為經(jīng)營者的事業(yè)單位之間的權(quán)利。

首先，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)。按照市場經(jīng)濟(jì)原理，事業(yè)單位只有確立了獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，才能獲得法人資格成為真正的市場主體，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。一方面國家不得干預(yù)事業(yè)單位經(jīng)營者的經(jīng)營，同時(shí)事業(yè)單位也不能損害所有者的利益。事業(yè)單位享有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，對該財(cái)產(chǎn)具有投資、運(yùn)營、管理等使用權(quán)利，但事業(yè)單位經(jīng)營者也負(fù)有對出資者的資產(chǎn)承擔(dān)保值增值的責(zé)任，因此確立事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)權(quán)既保證了事業(yè)單位的自主經(jīng)營權(quán)，也保障了國家的所有權(quán)。

其次，事業(yè)單位投資主體多元化。目前我國的事業(yè)單位主要靠政府投資，投資主體的單一性不僅導(dǎo)致資金投入不足，還造成管理主體和監(jiān)督主體缺位，因此，傳統(tǒng)的事業(yè)單位融資模式已經(jīng)不能滿足公共事業(yè)發(fā)展需要，必須積極尋

求各種社會力量參與社會公益事業(yè)，提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。近年來，由政府牽頭，各種社會力量積極參與的社會公益與救助活動(dòng)，體現(xiàn)尤為明顯，這也為我國事業(yè)單位投資主體多元化、融資渠道多樣化提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（二）事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的基本思路

1、構(gòu)建事業(yè)單位法人董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會，分別執(zhí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。構(gòu)建事業(yè)單位法人董事會經(jīng)理層和監(jiān)事會，事業(yè)單位內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立、相互制衡。其中，董事會由投資者、業(yè)內(nèi)人員以及其他利益相關(guān)者組成，為事業(yè)單位的重

大事項(xiàng)做出決策，行使決策權(quán)。執(zhí)行層具體實(shí)施決策層做出的決策，對董事會負(fù)責(zé)。監(jiān)事會負(fù)責(zé)監(jiān)督事業(yè)單位的有效運(yùn)行。作為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會要確保各類事業(yè)單位履行自身的宗旨，并調(diào)動(dòng)社會各界監(jiān)督力量，形成完善有效的監(jiān)督機(jī)制。由此，事業(yè)單位所有權(quán)和決策權(quán)就被分開，所有者不得干預(yù)事業(yè)單位的具體經(jīng)營行為，事業(yè)單位也不能改變國有資產(chǎn)的所有權(quán)性質(zhì)，但事業(yè)單位的經(jīng)營績效受到董事會的監(jiān)督和評判。這種治理結(jié)構(gòu)可以落實(shí)事業(yè)單位所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，有效緩解事業(yè)單位政事不分的狀況，同時(shí)，監(jiān)事會的建立又抑制了尋租和權(quán)利濫用等腐敗行為。

2、分步改革，分類設(shè)計(jì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。我國事業(yè)單位整體環(huán)境復(fù)雜，改革阻力大，因此，改革不能大刀闊斧的進(jìn)行，而應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，分步進(jìn)行。我國事業(yè)單位數(shù)量眾多，種類龐雜，因此，在改革過程中不能“一刀切”，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的性質(zhì)、特點(diǎn)設(shè)計(jì)不同類型的法人治理結(jié)構(gòu)模式：首先，對于那些直接行使行政職能，提供純公共產(chǎn)品具有很強(qiáng)公益性的事業(yè)單位要納入政府行政體系，以滿足社會共同需要。其次，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、提供私人產(chǎn)品的事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，如廣播電視機(jī)構(gòu)，職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。最后，對于從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，要根據(jù)其公益性質(zhì)建立符合自身特點(diǎn)的法人治理結(jié)構(gòu)，以非營利性機(jī)構(gòu)為發(fā)展導(dǎo)向。如大專院校，研究所，療養(yǎng)院等。

3、推行績效合同管理和績效評估制度。事業(yè)單位與政府之間可以通過平等協(xié)商，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，各自做出服務(wù)承諾與監(jiān)督承諾，簽訂具有法律效率的績效合同，并以此作為績效任務(wù)和預(yù)算的依據(jù)，國家對事業(yè)單位進(jìn)行定期或不定期的績效評估與審核，評估結(jié)果作為下年預(yù)算的重要指標(biāo)。充分發(fā)揮績效合同與績效評估的作用。

第三篇：事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)初探

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)初探(東營)事業(yè)單位是我國特有的機(jī)構(gòu)類別，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國共有各種事業(yè)單位150多萬家，從業(yè)人員達(dá)3000多萬人。事業(yè)單位涉及了我國大部分行業(yè)和領(lǐng)域，在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。近年來，隨著我國行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，改革事業(yè)單位管理體制、運(yùn)行機(jī)制的呼聲愈來愈高，通過建立和完善事業(yè)單位法人制度，依靠法治力量和手段推進(jìn)事業(yè)單位改革已成為基本方向和普遍共識。

一、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的涵義

法人是民法中一個(gè)非常重要的概念，最早始于德國民法，1896年《德國民法典》第一次正式使用法人這一概念，將法人與自然人并列為同等主要的民事主體。我國《民法通則》規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”。從一般意義上說，法人應(yīng)當(dāng)具有以下特征：第一、依法成立。法人設(shè)立目的和宗旨符合法律規(guī)定，設(shè)立程序符合法律規(guī)定。第二、有必要的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，這是法人開展物質(zhì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，也是承擔(dān)民事責(zé)任的保障。第三、有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所。第四，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任?！睹穹ㄍ▌t》將法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社團(tuán)法人。

我國從《事業(yè)單位登記管理暫行條例》出臺之后，在全國全面推行事業(yè)單位法人登記管理制度，逐步推進(jìn)事業(yè)單位法人制度的建設(shè)。事業(yè)單位不是天生就是法人，事業(yè)單位法人是在事業(yè)單位基礎(chǔ)上演化而來的?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：具備法人條件的事業(yè)單位、社會團(tuán)體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格；依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準(zhǔn)登記，取得法人資格?！睹穹ㄍ▌t》使事業(yè)單位與法人有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)設(shè)了事業(yè)單位法人這一概念，第一次明確了事業(yè)單位法人的民事主體地位。

法人治理結(jié)構(gòu)原指企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，又稱公司法人治理結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代社會化大生產(chǎn)的產(chǎn)物。法人治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)在于科學(xué)分配公司各項(xiàng)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公司決策、執(zhí)行、監(jiān)督的互相分離與制衡，形成科學(xué)的決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的原理完全適用于事業(yè)單位法人治理，在建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能相互分離制衡，決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立設(shè)置，與此同時(shí)，充分考慮事業(yè)單位法人具體特點(diǎn)，突出事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)自身特色。

所謂事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是指在治理主體多元化前提下，關(guān)于事業(yè)單位法人決策權(quán)、管理執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)關(guān)系的制度安排，要求各項(xiàng)權(quán)利之間要有清晰的界限，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離，并且三者之間互相制衡形成有效的決策、激勵(lì)機(jī)制。

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)受政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)和事業(yè)單位自身特性等多方面因素影響，是法人治理結(jié)構(gòu)一般原理與事業(yè)單位特殊性的統(tǒng)一，應(yīng)兼顧規(guī)范性與差異性，既要符合關(guān)于法人治理結(jié)構(gòu)的一般要求，也要符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律的要求。

改革開放以來我國不斷探索推進(jìn)事業(yè)單位改革，開展了機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革和分配制度改革，但總體上只局限在表層化，深度和廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，沒有建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，事業(yè)單位自主權(quán)無法落實(shí)，政事關(guān)系沒有從根本上理順。實(shí)踐證明，事業(yè)單位改革不能只進(jìn)行簡單地撤并機(jī)構(gòu)、消減人員，關(guān)鍵是要建立現(xiàn)代事業(yè)制度，即一種關(guān)于法人事業(yè)單位的制度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政事分開、管理科學(xué)，健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系，使事業(yè)單位成為自我管理、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體，其核心內(nèi)容是建立法人治理結(jié)構(gòu)。

二、我國目前事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)存在的問題

由于我國事業(yè)單位法人制度建立起步較晚，關(guān)于事業(yè)單位法人制度方面的體系不完善，事業(yè)單位法人在治理方面存在著決策機(jī)能不健全等問題，嚴(yán)重影響和制約了事業(yè)單位的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）立法滯后

事業(yè)單位法人制度建立時(shí)間較短，關(guān)于事業(yè)單位法人制度方面的法律法規(guī)不完善。一是體系不完善。目前除《民法通則》進(jìn)行原則性規(guī)定外，在文化、教育、科技、衛(wèi)生等方面的行政法律法規(guī)和規(guī)章只有些零散規(guī)定。國務(wù)院于1998年10月以國務(wù)院令形式頒布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，第一次粗線條的對事業(yè)單位法人的設(shè)立、變更、注銷、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督檢查提出了明確要求。中編辦頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》，就一些內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化。二是立法內(nèi)容簡略。一些基本內(nèi)容過于粗略，甚至缺失，例如沒有法人治理結(jié)構(gòu)的具體規(guī)定，法人設(shè)立條件過于簡略模糊等。三是立法層次較低。關(guān)于事業(yè)單位法人制度的規(guī)定大部分集中在《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，沒有專門的法律來規(guī)范事業(yè)單位法人制度。從《事業(yè)單位登記管理暫行條例》確立建立事業(yè)單位法人制度以來，事業(yè)單位法人理論研究還不深入，人們對建立事業(yè)單位法人制度的認(rèn)識還不到位，沒有形成良好社會氛圍。

（二）事業(yè)單位法人權(quán)力沒有落實(shí)到位

盡管全國實(shí)行了統(tǒng)一的事業(yè)單位法人登記制度，但這種登記是建立在審批制度基礎(chǔ)上的一種補(bǔ)充登記，無法從實(shí)質(zhì)上對事業(yè)單位法人主體進(jìn)行審查。事業(yè)單位在人、財(cái)、物等方面沒有真正的決策權(quán)，沒有建立法人治理結(jié)構(gòu)的條件和積極性。建立法人治理結(jié)構(gòu)的先決條件是法人，沒有獨(dú)立資格的法人不是真正意義上的法人，很難建立獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)。反過來，因?yàn)闆]有完善的法人治理結(jié)構(gòu)，缺乏落實(shí)行使法人權(quán)力能力，不利于各項(xiàng)權(quán)利落實(shí)，二者互相影響，形成惡性循環(huán)。

（三）事業(yè)單位法人規(guī)模偏小，內(nèi)在動(dòng)力不足

任何法人都是由人和財(cái)產(chǎn)組成的，這兩個(gè)因素是法人的必備條件。但從事業(yè)單位法人個(gè)體來看事業(yè)單位數(shù)量過多，力量分散、形式單一。一是事業(yè)單位從業(yè)人員少，二是事業(yè)單位資產(chǎn)規(guī)模小。一些事業(yè)單位沒有獨(dú)立帳戶和經(jīng)費(fèi)來源，與主管部門在同一場所辦公。在規(guī)模偏小的情況下，設(shè)專門治理機(jī)構(gòu)與人員，與治理結(jié)構(gòu)效益而言單位成本支出過大，維護(hù)費(fèi)用太高，治理結(jié)構(gòu)往往被放棄。

（四）事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度僵化

歸屬明晰、結(jié)構(gòu)多元、流轉(zhuǎn)順暢、責(zé)權(quán)對稱的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是建立法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。目前事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度存在問題較多：一是投資主體單一。政府是事業(yè)單位主要投資主體、所有者，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較單一。二是資產(chǎn)所有權(quán)與管理權(quán)界限不清。事業(yè)單位一般為二級預(yù)算單位或基層預(yù)算單位，事業(yè)單位在資產(chǎn)管理方面權(quán)限很少，涉及資產(chǎn)的變化、流動(dòng)需經(jīng)主管部門、財(cái)政部門層層審批，資產(chǎn)所有權(quán)與管理權(quán)幾乎混為一體。政府的社會事業(yè)管理職能同出資人職能未分開，同對事業(yè)單位的具體管理職能未分開。事業(yè)單位所有權(quán)與管理權(quán)混為一體，事業(yè)單位法人財(cái)產(chǎn)權(quán)無法落實(shí)到位，無法形成代理關(guān)系，產(chǎn)生不了專業(yè)執(zhí)行層，也缺乏內(nèi)部監(jiān)督制衡的積極性，沒有形成所有者和管理者分離的條件。所有權(quán)與管理權(quán)分離是社會事業(yè)分工高度細(xì)化的產(chǎn)物，事業(yè)單位法人無法回避這種趨勢，推進(jìn)所有權(quán)與管理權(quán)分離，成為必然選擇。三是資產(chǎn)流動(dòng)遲緩。事業(yè)單位法人產(chǎn)出不好計(jì)量，價(jià)值體系沒有建立。資產(chǎn)很難流動(dòng)，利用效率較低，形不成有效的競爭，事業(yè)單位缺乏社會外部壓力，缺乏加強(qiáng)內(nèi)部治理的積極性。

（五）事業(yè)單位缺乏有效的績效考核制度

對于企業(yè)而言，其效益的好壞可以通過利潤來反映，但事業(yè)單位所從事的社會服務(wù)是非物質(zhì)和無形的，很難用客觀標(biāo)準(zhǔn)來衡量績效。而現(xiàn)行的事業(yè)單位績效考核制度基本上形同虛設(shè)，只要單位存在，財(cái)政就撥錢，從不過問績效如何，導(dǎo)致許多事業(yè)單位缺乏進(jìn)取心和創(chuàng)新精神，習(xí)慣于按部就班的守?cái)傋印τ趩挝粌?nèi)部而言，沿用行政化的首長負(fù)責(zé)制，員工責(zé)任心不強(qiáng)，工作積極性不高。

（六）事業(yè)單位設(shè)置和業(yè)務(wù)活動(dòng)受行政區(qū)域限制

事業(yè)單位業(yè)務(wù)客觀上存在區(qū)域壟斷，限制了事業(yè)單位跨區(qū)域發(fā)展，事業(yè)單位之間缺乏競爭，事業(yè)單位缺乏建立治理結(jié)構(gòu)、提高服務(wù)能力的動(dòng)力。管理和服務(wù)跟不上，降低了社會評價(jià)和影響力，反過來又影響了業(yè)務(wù)開展，形成了惡性循環(huán)。

三、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)模式和實(shí)現(xiàn)途徑

（一）目標(biāo)模式

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)充分體現(xiàn)法人的本質(zhì)要求，并反映事業(yè)單位法人的特點(diǎn)，目前，我國的事業(yè)單位絕大多數(shù)為政府出資舉辦，可由國有資產(chǎn)管理部門行使股東會職責(zé)，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)可用以下圖表表示：

理事會是事業(yè)單位法人的決策機(jī)構(gòu)，為了充分體現(xiàn)事業(yè)單位公益性、增強(qiáng)決策代表、優(yōu)化董事會成員知識結(jié)構(gòu)、充分發(fā)揮董事會職責(zé)，董事可由三部分組成。主體部分由股東會議選舉產(chǎn)生；第二部分為適量職工董事，通過職工代表大會、職工大會或其他形式民主選舉產(chǎn)生；第三部分為少量社會代表董事，主要由代表服務(wù)對象、利益相關(guān)者代表組成。監(jiān)事會主要職責(zé)是：召集股東會會議，并向股東報(bào)告工作；執(zhí)行股東會決議；審定本單位工作計(jì)劃；制訂財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案；決定單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置；決定聘任或解聘行政負(fù)責(zé)人及其報(bào)酬事項(xiàng)；根據(jù)行政負(fù)責(zé)人提名，聘任或解聘行政副職；制定單位基本管理制度。

行政負(fù)責(zé)人是事業(yè)單位法定代表人，對董事會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。其主要職責(zé)是：主持本單位業(yè)務(wù)工作，組織實(shí)施董事會決議；負(fù)責(zé)落實(shí)事業(yè)單位業(yè)務(wù)計(jì)劃；擬定單位內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，擬定單位基本管理制度；聘任或者解聘除應(yīng)由董事會決定聘任或解聘以外的負(fù)責(zé)管理人員；提請董事會聘任或解聘單位行政副職；提出本單位崗位設(shè)置、薪水方案；負(fù)責(zé)績效考核；負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)管理。

監(jiān)事會是事業(yè)單位監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它與傳統(tǒng)事業(yè)單位的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)有本質(zhì)區(qū)別，其在法律地位上應(yīng)與董事會、行政負(fù)責(zé)人是平等的，沒有從屬關(guān)系。在監(jiān)督內(nèi)容方面應(yīng)是綜合和全面的，不再局限于紀(jì)律或者財(cái)務(wù)某個(gè)單一方面。監(jiān)事會由股東代表、職工代表、社會代表三部分組成，股東代表由股東會選舉產(chǎn)生，職工代表和社會代表產(chǎn)生辦法同職工董事及社會代表董事相同。監(jiān)事會主要職責(zé)是：對董事、行政管理人員職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督；檢查單位財(cái)務(wù)；提出人員罷免建議；對董事、行政管理人員不當(dāng)行為要求糾正；提出召開臨時(shí)股東會。

中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中，要明確體現(xiàn)黨組織的地位和作用，凡符合條件的事業(yè)單位應(yīng)按規(guī)定設(shè)置黨組織。黨組織領(lǐng)導(dǎo)與理事會成員、監(jiān)事會成員和行政負(fù)責(zé)人可雙向進(jìn)入，交叉任職，使黨組織的作用與法人治理結(jié)構(gòu)的功能和諧統(tǒng)一。工、青、婦組織應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)或規(guī)章設(shè)置，并規(guī)范開展工作。

（二）實(shí)現(xiàn)途徑

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是內(nèi)部問題，但反映了法人與所處環(huán)境的外部關(guān)系，建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)脫離不了外部環(huán)境的優(yōu)化，需要內(nèi)外兼治，多管齊下。針對事業(yè)單位法人目前現(xiàn)狀，重點(diǎn)要從以下幾個(gè)方面入手。

（1）要推進(jìn)政事分開、管辦分離，不斷增強(qiáng)事業(yè)單位的自主性和公共性。落實(shí)“政事分開、管辦分離”，將部分事業(yè)單位由半獨(dú)立的行政實(shí)體改為獨(dú)立的行政實(shí)體，使事業(yè)單位能夠真正對自己的行為負(fù)責(zé)，行政首長能夠擁有應(yīng)該具有的管理權(quán)限。事業(yè)單位能成為真正獨(dú)立運(yùn)作的法人，擁有在人事、財(cái)務(wù)和活動(dòng)方面的自主性。事業(yè)單位設(shè)立的目的是為了公眾的利益，衡量事業(yè)單位好壞的一個(gè)重要指標(biāo)就是組織的公共性。因此在改革的過程中，在進(jìn)一步增強(qiáng)事業(yè)單位自主性的同時(shí)，要不斷培育事業(yè)單位的公益品牌，提升事業(yè)單位的公共性。

(2)放松規(guī)制，鼓勵(lì)事業(yè)單位法人適度競爭。

鼓勵(lì)民間資本、社會資本投資事業(yè)單位，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，形成法人治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)條件。改革事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度，形成事業(yè)單位服務(wù)價(jià)格體系。打破事業(yè)單位壟斷局面，準(zhǔn)許同一區(qū)域存在多家業(yè)務(wù)相同事業(yè)單位，準(zhǔn)許事業(yè)單位跨區(qū)域開展服務(wù)活動(dòng)，使事業(yè)單位之間形成適度競爭，由社會來評價(jià)事業(yè)單位業(yè)績，由業(yè)績來確定事業(yè)單位命運(yùn)，從單一的政府控制過渡到社會選擇，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，整合資源，壯大有實(shí)力的事業(yè)單位規(guī)模。有條件的事業(yè)單位法人可組建事業(yè)集團(tuán)，在法人不變前提下，實(shí)現(xiàn)資源共享，推動(dòng)資本擴(kuò)張，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，提高整體競爭力和效率，提高服務(wù)水平和質(zhì)量。

（3）改變政府管理方式，建立和完善事業(yè)單位的社會監(jiān)督機(jī)制和績效考核體系。一是建立事業(yè)單位內(nèi)部管理層向董事會問責(zé)交代、董事會向行業(yè)主管部門問責(zé)交代、行業(yè)主管部門向社會問責(zé)交代的問責(zé)體系。二是建立審計(jì)制度和績效考核制度。審計(jì)機(jī)關(guān)依法對事業(yè)單位實(shí)施審計(jì)監(jiān)督（法定代表人任期屆滿或離任審計(jì)）；事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)依法分行業(yè)對事業(yè)單位進(jìn)行績效考核，考核標(biāo)準(zhǔn)會同行業(yè)主管部門制定。三是建立報(bào)告制度。事業(yè)單位要對運(yùn)行情況進(jìn)行全面系統(tǒng)的總結(jié)，編制報(bào)告，包括重要活動(dòng)、計(jì)劃與目標(biāo)完成情況、主要財(cái)務(wù)狀況等，向事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送。四是建立信息公開制度。報(bào)告提交給事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)后，事業(yè)單位應(yīng)在每年相對固定的時(shí)段向公眾公開，接受政府機(jī)關(guān)及社會的評議。事業(yè)單位在日常運(yùn)行中，也應(yīng)隨時(shí)通過媒體、網(wǎng)站、宣傳冊等多種形式向社會公開其服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政策依據(jù)、運(yùn)作狀況、發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)容及變化調(diào)整情況。

（4）要加強(qiáng)對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)管。

健全的監(jiān)管體制和強(qiáng)有力的監(jiān)管手段使事業(yè)單位更加關(guān)注和重視法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，從制度上保障服務(wù)質(zhì)量，防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于目前事業(yè)單位監(jiān)管職能比較分散，應(yīng)由各級事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使普遍意義上的監(jiān)管職責(zé);與此同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮各行業(yè)主管部門的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮社會各界的社會監(jiān)督功能（信息公開）;鼓勵(lì)建立同業(yè)協(xié)會等中介組織，實(shí)現(xiàn)同行互律;倡導(dǎo)事業(yè)單位實(shí)行自律，形成完整的監(jiān)管體系和網(wǎng)絡(luò)。

法人治理結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)世界性的難題，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)全新的問題，沒有統(tǒng)一的固定模式。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)法人本質(zhì)要求，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離，并相互制約。在建立法人結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)充分考慮事業(yè)單位特點(diǎn)，按行業(yè)、規(guī)模具體設(shè)計(jì)，以符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)要首先從立法上入手，明晰主體內(nèi)涵，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)改革，壯大規(guī)模，從內(nèi)外兩方面為建立事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)造條件。

(東營市事業(yè)單位登記管理局 賈永?。?/p>

第四篇：事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作政策

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作政策

及相關(guān)知識問答

治理結(jié)構(gòu)的意見》和山西省編辦《關(guān)于印發(fā)〈**省事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案〉的通知》文件精神，使我市開展法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作順利進(jìn)行，現(xiàn)將有關(guān)政策及相關(guān)知識以問答形式進(jìn)行宣傳。

1.什么是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)？

答：事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是指提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，以依法獨(dú)立運(yùn)作、自我管理和承擔(dān)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位宗旨和職責(zé)為目標(biāo)，各利益相關(guān)方共同參與治理的組織架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制等相關(guān)制度安排。

2.為什么要開展事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作？ 答：開展事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作，是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新體制機(jī)制的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離的有效途徑：一是通過明確理事會等決策層的決策地位，減少政府主管部門對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，有利于明確事業(yè)單位的功能定位，進(jìn)一步激發(fā)事業(yè)單位從業(yè)人員的積極性和主動(dòng)性。二是通過吸收事業(yè)單位外部人員參加決策層，擴(kuò)大參與事業(yè)單位決策和監(jiān)督的人員范圍，有利于進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位的行為，確保公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是通過明確決策層與管理層的職責(zé)權(quán)限和運(yùn)行規(guī)則，有利于進(jìn)一步完善事業(yè)單位的激勵(lì)約束機(jī)制，提高公益服務(wù)的質(zhì)量和效益。

2.開展事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作的指導(dǎo)思想是什 么？

答：開展事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作立足于推動(dòng)公益事業(yè)更好更快發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求。核心是創(chuàng)新體制機(jī)制，革除制約公益事業(yè)發(fā)展的制度性障礙。應(yīng)有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)事業(yè)單位生機(jī)與活力。

4.開展事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)是什么？

答:開展事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作，重在探索完善政事分開、管辦分離的有效途徑，落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)；規(guī)范治理模式，創(chuàng)新事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制；強(qiáng)化公益屬性，擴(kuò)大公眾參與，加強(qiáng)對事業(yè)單位的監(jiān)督管理。最終目標(biāo)在于逐步構(gòu)建以公益目標(biāo)為導(dǎo)向、內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制完善、外部監(jiān)管制度健全的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)提高事業(yè)單位的公益服務(wù)能力和水平。

5.開展事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作有哪些要求？ 答：開展事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作應(yīng)遵循以下要求：一是要確保事業(yè)單位的公益屬性只能加強(qiáng)不能削弱，提供公益服務(wù)的能力、水平只能提高不能降低。二是各相關(guān)部門和事業(yè)單位要做好相關(guān)的政策解釋和說明工作，確保事業(yè)單位職工隊(duì)伍的穩(wěn)定，不能激化矛盾。三是要嚴(yán)格按照事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)政策文件的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合事業(yè)單位自身實(shí)際，科學(xué)設(shè)置管理架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

6.事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本架構(gòu)是什么？

答:事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本架構(gòu)包括決策層和管理層。決策層是事業(yè)單位的決策與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對本單位的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，并對管理層執(zhí)行決策層決議事項(xiàng)有關(guān)情況進(jìn)行監(jiān)督。管理層是決策層的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對決策層負(fù)責(zé)，并向決策層匯報(bào)工作。對服務(wù)事項(xiàng)涉及公眾普遍需求，承載較多公共利益，以及可以依法開展相關(guān)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，可設(shè)置監(jiān)事會，作為本單位的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對本單位的財(cái)務(wù)、理事和管理層履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。

7.決策層的主要組織形式是什么？

答：事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)決策層的主要組織形式是理事會，也可以探索董事會、管委會等多種形式。對于舉辦主體、投資主體單一的事業(yè)單位，一般采用理事會的組織形式。對于存在不同的舉辦主體，投資主體多元化的事業(yè)單位，也可以考慮采用董事會或者管委會的決策組織形式。具體采用何種形式，由事業(yè)單位、舉辦單位和同級機(jī)構(gòu)編制部門商榷確定。

8.事業(yè)單位的理事會應(yīng)如何組成？

答：事業(yè)單位的理事會主要由政府有關(guān)部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對象和其他有關(guān)方面的代表組成。政府有關(guān)部門的具體范圍應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位的業(yè)務(wù)情況和工作實(shí)際需要進(jìn)行確定。其他有關(guān)方面的代表，指相關(guān)領(lǐng)域的知名人士、專家、行業(yè)代表等。直接關(guān)系人民群眾切身利益的事業(yè)單位，應(yīng)盡可能增加代表服務(wù)對象利益的理事人數(shù)，且本單位以外的人員擔(dān)任的理事要占多數(shù)，具體比例應(yīng)結(jié)合本單位實(shí)際在事業(yè)單位的章程中予以明確。

9.事業(yè)單位理事會的規(guī)模如何確定？

答：事業(yè)單位的理事會成員一般為7-11人，為奇數(shù)。事業(yè)單位的理事會應(yīng)設(shè)理事長1名，根據(jù)工作需要，規(guī)模比較大的理事會可設(shè)副理事長或常務(wù)理事長協(xié)助理事長開展相關(guān)工作。

10.事業(yè)單位理事會的職責(zé)權(quán)限是什么？

答：事業(yè)單位的理事會作為本單位的決策與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其職責(zé)權(quán)限主要包括以下幾個(gè)方面：（1）擬定和修改本單位的章程；（2）擬定本單位的發(fā)展規(guī)劃；（3）審議和決定本單位重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)；（4）負(fù)責(zé)本單位管理人員的任免或任免提名；（5）審議和批準(zhǔn)本單位的財(cái)務(wù)預(yù)決算；（6）審議和批準(zhǔn)內(nèi)部職工的收入分配方案；（7）監(jiān)督管理層執(zhí)行理事會決議；（8）擬訂單位合并、分設(shè)、變更、解散的方案；（9）法律法規(guī)和本單位章程規(guī)定的其他工作。

11.事業(yè)單位的理事如何產(chǎn)生？

答：事業(yè)單位理事的具體產(chǎn)生辦法應(yīng)在本單位章程中予以明確。一般而言，代表政府部門或者相關(guān)組織的理事由政府部門或者相關(guān)組織委派，代表服務(wù)對象和其他利益相關(guān)方的理事原則上由服務(wù)對象群體和其他利益相關(guān)方群體推選產(chǎn)生，事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)人、行政負(fù)責(zé)人以及其他管理崗位負(fù)責(zé)人可以確定為當(dāng)然的理事。理事成員應(yīng)報(bào)主管部門和同級機(jī)構(gòu)編制部門備案，并由主管部門頒發(fā)聘書。

12.事業(yè)單位的理事長如何產(chǎn)生？

答：一般而言，理事長原則上由舉辦單位分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，具體產(chǎn)生辦法、方式，應(yīng)在事業(yè)單位章程中予以明確。

13.事業(yè)單位理事的權(quán)利和義務(wù)是什么？

答：事業(yè)單位的理事可以行使以下權(quán)利：（1）參加理事會會議，并對理事會決策事項(xiàng)進(jìn)行表決；（2）對管理層執(zhí)行理事會決議的行為進(jìn)行監(jiān)督；（3）檢查本單位的財(cái)務(wù)狀況；（4）提議召開臨時(shí)理事會會議；（5）向理事會會議提出議案或罷免建議；（6）本單位章程規(guī)定的其他職權(quán)。事業(yè)單位理事應(yīng)遵循的義務(wù)主要有：遵守法律法規(guī)和國家政策，按時(shí)出席理事會會議，忠實(shí)、誠信、勤勉地履行職責(zé)，謹(jǐn)慎決策等。

14.事業(yè)單位理事長的職責(zé)是什么？

答：事業(yè)單位的理事長除履行理事的一般職責(zé)外，還承擔(dān)召集和主持理事會會議，代表理事會簽署理事會決議和有關(guān)文件，檢查理事會決議實(shí)施情況等法律、法規(guī)、規(guī)章和本單位章程規(guī)定的其他職責(zé)。理事長主要統(tǒng)籌負(fù)責(zé)理事會的正常運(yùn)作，對理事會的具體決議事項(xiàng)不具有最終決策的權(quán)利。

15.事業(yè)單位理事會的議事規(guī)則是什么？

答：理事會實(shí)行會議制和票決制。理事會會議分為定期會議和臨時(shí)會議，定期會議應(yīng)當(dāng)按照本單位章程的規(guī)定按時(shí)召開，每年不少于兩次。理事長、三分之一以上的理事、監(jiān)事提議召開臨時(shí)會議的，應(yīng)當(dāng)召開臨時(shí)會議。理事會決策實(shí)行一人一票。屬于理事會決策范圍的一般事項(xiàng)須經(jīng)全部理事的半數(shù)以上通過，重要事項(xiàng)須經(jīng)全部理事的三分之二以上通過。一般事項(xiàng)和重要事項(xiàng)的具體范圍，由事業(yè)單位根據(jù)本單位實(shí)際在章程中予以明確。因特殊原因確實(shí)無法出席理事會會議的理事，可以書面委托其他理事代為表決。

16.理事會會議的一般流程是什么？

答：理事會會議一般按照以下程序進(jìn)行：一是由相關(guān)主體提議召開理事會會議，并確定會議議題。二是提前五個(gè)工作日以上的時(shí)間，將會議議題及相關(guān)材料提供給所有的理事。三是召開理事會會議并就有關(guān)議題進(jìn)行討論。四是表決并形成決議。五是根據(jù)會議有關(guān)情況，真實(shí)、完整地形成理事會會議記錄，并按有關(guān)規(guī)定向有關(guān)方面?zhèn)鬟_(dá)、報(bào)告或者披露。

17.對事業(yè)單位的理事會、監(jiān)事會、專門委員會及其成員是否核定編制？

答：對事業(yè)單位的理事會、監(jiān)事會、專門委員會及其成員，一般不核定編制。理事主要來自政府有關(guān)部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對象和其他利益關(guān)聯(lián)方。監(jiān)事主要由事業(yè)單位內(nèi)部職工選舉產(chǎn)生的代表兼任。根據(jù)本單位特點(diǎn)和工作需要，為提高決策的科學(xué)性和有效性，可以在理事會下設(shè)咨詢委員會或者發(fā)展戰(zhàn)略、審計(jì)、財(cái)務(wù)、薪酬與考核等專門委員會，負(fù)責(zé)為理事會決策提供咨詢建議，其成員主要由事業(yè)單位聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家代表組成，不納入編制管理。事業(yè)單位應(yīng)將本單位理事會、監(jiān)事會的人員組成情況報(bào)同級機(jī)構(gòu)編制部門備案。

18.事業(yè)單位理事是否可以領(lǐng)取相應(yīng)的報(bào)酬？

答：事業(yè)單位的理事為非授薪職位，一般不得憑借理事身份從事業(yè)單位領(lǐng)取報(bào)酬。因履行理事職責(zé)所需的相關(guān)補(bǔ)貼，按照本單位章程的有關(guān)規(guī)定辦理。對來自政府部門和事業(yè)單位之外的理事，可根據(jù)理事的履職情況提供相應(yīng)的誤工補(bǔ)貼等。具體標(biāo)準(zhǔn)在事業(yè)單位章程中予以明確。

19.事業(yè)單位的章程如何產(chǎn)生？

答：事業(yè)單位的章程由事業(yè)單位根據(jù)本單位實(shí)際進(jìn)行草擬，并由事業(yè)單位理事會審議通過，經(jīng)行政主管部門同意后報(bào)同級事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)審核備案。事業(yè)單位章程的修改也應(yīng)按照前述程序，經(jīng)行政主管部門同意后報(bào)同級事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)審核備案。

20.事業(yè)單位章程應(yīng)包括哪些內(nèi)容？

答：事業(yè)單位章程是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體，是理事會和行政負(fù)責(zé)人運(yùn)行的規(guī)則，對理事長、理事、行政負(fù)責(zé)人及管理人員都具有約束力。事業(yè)單位的章程由理事會組織制定。主要內(nèi)容包括：單位名稱；住所；開辦資金和舉辦單位；宗旨和業(yè)務(wù)范圍；組織機(jī)構(gòu)（法人治理結(jié)構(gòu)）；理事會和行政負(fù)責(zé)人的關(guān)系；產(chǎn)生方式、人員組成、主要職權(quán)、資產(chǎn)管理和使用原則；章程的修改；薪酬和社會保障；終止程序和終止后關(guān)系的處理辦法；信息披露等。

21.事業(yè)單位管理層的組成和職責(zé)是什么？

答：事業(yè)單位的管理層由行政負(fù)責(zé)人及其他主要管理人員組成。管理層的職責(zé)主要體現(xiàn)在：（1）擬定業(yè)務(wù)活動(dòng)計(jì)劃；（2）組織開展業(yè)務(wù)活動(dòng)；（3）管理本單位財(cái)務(wù)和資產(chǎn)；（4）向理事會提出一般管理人員的任免建議；（5）負(fù)責(zé)一般工作人員的聘任和管理；（6）執(zhí)行理事會的其他決議。

管理層實(shí)行行政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，由行政負(fù)責(zé)人就管理層的整體運(yùn)作情況對理事會負(fù)責(zé)。一般情況下，行政負(fù)責(zé)人也是本單位的法定代表人。

22.事業(yè)單位的管理人員如何產(chǎn)生？

答：事業(yè)單位主要管理人員的任命和提名，根據(jù)不同情況可以采取不同的方式。比如，事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人等主要管理人員可以由理事會任命或提名，并按照人事管理權(quán)限報(bào)有關(guān)部門備案或者批準(zhǔn)。專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的事業(yè)單位，可以選擇1-2名行政副職領(lǐng)導(dǎo)崗位和總工程師、總經(jīng)濟(jì)師、總會計(jì)師等管理層崗位實(shí)行公開招聘。一般管理人員可由管理層向理事會提出任免建議，再由理事會決議任免。

23.事業(yè)單位應(yīng)建立哪些監(jiān)督機(jī)制來保證決策層和管理層正確履行職責(zé)？

答：事業(yè)單位應(yīng)建立和完善決策失誤追究制度、工作報(bào)告制度、重要信息公開制度和績效評價(jià)制度，拓展社會公眾參與事業(yè)單位管理、運(yùn)作和監(jiān)督的渠道。

政府主管部門可以通過委派理事會成員，參與事業(yè)單位的決策管理；通過參與事業(yè)單位年檢、績效評價(jià)等，監(jiān)督事業(yè)單位的管理運(yùn)作。社會公眾可以通過推選代表參加理事會、事業(yè)單位重要信息公開制度等，對事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督。機(jī)構(gòu)編制部門可以通過績效評價(jià)機(jī)制、章程審核備案制度、報(bào)告?zhèn)浒钢贫鹊葘κ聵I(yè)單位的管理運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。

24.事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)與公司法人治理結(jié)構(gòu)的區(qū)別與聯(lián)系是什么？

答：事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)與公司法人治理結(jié)構(gòu)既相聯(lián)系又相區(qū)別。就聯(lián)系而言，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)在組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上主要借鑒了公司法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，二者的基本原理都是在組織體內(nèi)形成決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互分離又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。就區(qū)別而言，事業(yè)單位具有公益屬性，組織使命是提供公益服務(wù)，弱化出資者角色，體現(xiàn)利益相關(guān)方的多方共同治理；公司具有財(cái)產(chǎn)屬性，組織使命是獲取利潤，依出資比例分配收益，彰顯所有者權(quán)益。25.建立和實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位與行政主管部門之間是什么關(guān)系？

答：建立和實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)并不是要取消行政主管部門對事業(yè)單位的監(jiān)管，只是將原來的直接、微觀管理改為間接、宏觀管理。行政主管部門的分管領(lǐng)導(dǎo)可以兼任理事會的理事長，制定發(fā)展規(guī)劃或相關(guān)政策等對事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督管理。事業(yè)單位依法獨(dú)立開展相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)，依照有關(guān)規(guī)定和程序產(chǎn)生或提名本單位的理事會及管理層人選，并按照法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策的規(guī)定對本單位財(cái)產(chǎn)、內(nèi)部人事和其他事務(wù)進(jìn)行管理。事業(yè)單位應(yīng)及時(shí)向行政主管部門反饋業(yè)務(wù)開展情況，并將發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算、工作計(jì)劃、報(bào)告等重要事項(xiàng)報(bào)主管部門審定或者備案。

26.事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是否與在事業(yè)單位加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)相沖突？

答：二者并不沖突。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是方針、政策和組織的領(lǐng)導(dǎo)。在事業(yè)單位中建立和實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)，屬于具體的公益性事務(wù)管理的范疇，其最終目標(biāo)是使事業(yè)單位的公益服務(wù)效益最大化，滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求，這與黨的路線、方針、政策是相一致的。在建立和實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)可以通過兩個(gè)路徑來實(shí)現(xiàn)：一是組織領(lǐng)導(dǎo)上的保證。事業(yè)單位的黨組織領(lǐng)導(dǎo)人、行政負(fù)責(zé)人可以是理事會的當(dāng)然成員，考慮到事業(yè)單位的行政負(fù)責(zé)人以及政府相關(guān)部門委派的理事一般也都應(yīng)具有黨員身份，可以在一定程度上確保理事會的決策管理與黨的路線、方針、政策保持一致。二是思想政治上的保證。由于治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、治理規(guī)則有效、治理過程透明，事業(yè)單位的生機(jī)與活力得以充分體現(xiàn)，內(nèi)部的凝集力、向心力將進(jìn)一步加強(qiáng)，客觀上為黨的基層組織做好基層群眾的思想政治工作營造良好的環(huán)境。

27.事業(yè)單位應(yīng)將哪些重要信息進(jìn)行公開？

答：事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)和本單位章程的有關(guān)規(guī)定，真實(shí)、完整、及時(shí)地公開本單位章程、法人登記事項(xiàng)、主要業(yè)務(wù)活動(dòng)情況等應(yīng)公開的重要信息，接受社會監(jiān)督。其中涉及人民群眾切身利益的重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)，還應(yīng)按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會公示或者舉行聽證。

第五篇：公益類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)探析

公益類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)探析

2010-09-30 06:31:00 來源: 湖北日報(bào)(武漢)跟貼 0 條 手機(jī)看新聞

法人治理結(jié)構(gòu)是市場經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)現(xiàn)各種法人有效治理、平衡各種利益、達(dá)到多贏的基本形式。公益類事業(yè)單位存在的種種問題，實(shí)際上是由于事業(yè)單位治理不善造成的，而治理不善的根本原因在于治理結(jié)構(gòu)的不合理

從上世紀(jì)80年代開始，我國事業(yè)單位改革走過三十年的歷程，取得的進(jìn)展和成就有目共睹，但也存在很多問題。以往改革的最大成效是通過放權(quán)、搞活等一系列手段，調(diào)動(dòng)事業(yè)單位的積極性，但最大問題是在放權(quán)、搞活的同時(shí)，忽略了政府的監(jiān)管職責(zé)，忽略了從內(nèi)部和外部對事業(yè)單位進(jìn)行有效的引導(dǎo)和控制。其結(jié)果是事業(yè)單位在提高效率、政府在減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，事業(yè)單位卻過度偏離了組織的公益目標(biāo)，違背了組織設(shè)立的初衷。國際公共管理的經(jīng)驗(yàn)表明，政府分權(quán)的前提是政府具備較強(qiáng)的組織能力，能夠從組織內(nèi)部和外部對事業(yè)單位進(jìn)行有效的引導(dǎo)和控制。否則，簡單化的分權(quán)，最終會導(dǎo)致混亂和失序，而無法實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。而從組織內(nèi)部和外部對事業(yè)單位進(jìn)行有效控制和引導(dǎo)的前提是建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)。因此，未來中國事業(yè)單位改革的核心問題應(yīng)該是法人治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)。

公益類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)內(nèi)涵

法人治理結(jié)構(gòu)是基于委托——代理關(guān)系，形成由利益相關(guān)者組成的理事會和負(fù)責(zé)日常事務(wù)的管理層，通過權(quán)責(zé)分明、互動(dòng)互利的有效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對利益相關(guān)者的約束與激勵(lì)，促進(jìn)事業(yè)法人的良性發(fā)展。它的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管有力、事業(yè)單位充分自主、社會公眾積極參與。

一般認(rèn)為，事業(yè)單位需要建立法人治理結(jié)構(gòu)的主要原因在于事業(yè)單位“所有權(quán)與控制權(quán)的分離”，及其形成的委托——代理關(guān)系。由于事業(yè)單位的所有權(quán)屬于發(fā)起的政府機(jī)關(guān)，而事業(yè)單位的控制權(quán)屬于內(nèi)部管理層，因此，事業(yè)單位的所有權(quán)與控制權(quán)是相分離的。在所有權(quán)與控制權(quán)“兩權(quán)分離”的情況下，就必然存在著委托——代理關(guān)系。通常，代理人很容易利用信息不對稱來欺騙委托人，牟取個(gè)人或組織的私利。而這正是目前事業(yè)單位偏離公益目標(biāo)的主要原因。法人治理結(jié)構(gòu)的建立則有助于通過組織內(nèi)部與外部的問責(zé)交代，實(shí)現(xiàn)委托人對代理人的激勵(lì)與監(jiān)督，并降低引導(dǎo)和監(jiān)督的成本，提高引導(dǎo)與監(jiān)督的效率，使代理人能夠真正維護(hù)代表公眾的委托人利益，實(shí)現(xiàn)社會公益的目標(biāo)。國內(nèi)外法人治理結(jié)構(gòu)的理論和實(shí)踐都向人們揭示，任何一種治理結(jié)構(gòu)模式都體現(xiàn)了兩個(gè)核心問題：一是建立委托——代理關(guān)系，即理（董）事會接受所有者的委托行使決策權(quán)，由理（董）事會選聘產(chǎn)生的執(zhí)行層行使管理權(quán)（代理權(quán)），明確委托——代理關(guān)系；二是形成有效的分權(quán)制衡，即決策者、執(zhí)行者（管理者）、監(jiān)督者之間能夠通過法人治理組織機(jī)構(gòu)，建立相互獨(dú)立、相互制約、相互配合的制衡機(jī)制。而這正是科學(xué)有效的法人治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)內(nèi)涵。

公益類事業(yè)單位存在問題的根本原因是法人治理結(jié)構(gòu)存在缺陷

我國公益類事業(yè)單位改革的總體目標(biāo)可以理解為：建立以社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治建設(shè)相適應(yīng)，功能完整、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行高效，有利于促進(jìn)事業(yè)單位和公共服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。改革開放三十年多來，雖然國家對事業(yè)單位進(jìn)行過多次大小規(guī)模的調(diào)整和改革，但尚未達(dá)到預(yù)期效果。目前，我國事業(yè)單位管理模式嚴(yán)重依賴行政命令，內(nèi)部管理權(quán)利配置有失平衡，社會監(jiān)督機(jī)制尚未建立，加之法律規(guī)范又缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，政府職能轉(zhuǎn)變又處于過渡狀態(tài)，尚未完全明晰化，這些因素導(dǎo)致了公益類事業(yè)單位組織形式單

一、政府與公益類事業(yè)單位之間責(zé)權(quán)不清、所有者缺位、單位內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重。再加上前期事業(yè)單位推行的“擴(kuò)大事業(yè)單位自主權(quán)”和“市場化措施”，使它們違背國家舉辦公益事業(yè)單位的社會公益目的和自身的公益目標(biāo)，一味追求小集體甚至小集團(tuán)私利，不擇手段，甚至違背國家政策、管理制度和社會公德，謀取不當(dāng)利益，以公共服務(wù)的名義營利。而公益類事業(yè)單位存在這些問題的根本原因是法人治理結(jié)構(gòu)存在著缺陷。

構(gòu)建公益類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)路徑探析

法人治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)法人有效治理的重要途徑。國外經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)踐證明，法人治理結(jié)構(gòu)是市場經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)現(xiàn)各種法人有效治理、平衡各種利益、達(dá)到多贏的基本形式。公益類事業(yè)單位存在的種種問題，實(shí)際上是由于事業(yè)單位治理不善造成的，而治理不善的根本原因在于治理結(jié)構(gòu)的不合理。因此，要實(shí)現(xiàn)社會公益服務(wù)的最大化，就必須建構(gòu)產(chǎn)權(quán)歸屬清楚、公益目標(biāo)明確、約束機(jī)制完善、微觀運(yùn)行高效的公益類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。

首先要推進(jìn)政事分開，進(jìn)一步明確公益類事業(yè)單位獨(dú)立法人地位。從公益類事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)改革的主體而言，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建、調(diào)整與健全固然是一個(gè)重要內(nèi)容，但是，從世界各國典型的公立組織治理結(jié)構(gòu)模式來看，中國公益類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式的弊端與各級政府相關(guān)的制度安排有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，因?yàn)檎俏覈骖愂聵I(yè)單位的舉辦者和管理者，掌控著基本的經(jīng)費(fèi)和資源，政府的管理模式直接影響著這類事業(yè)單位的體制與管理。因此，建立科學(xué)、規(guī)范的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，首先必須理順政府與公益類事業(yè)單位的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離，使公益類事業(yè)單位成為真正獨(dú)立的法人。法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)際上是通過制度安排，達(dá)到所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立與制衡，使利益相關(guān)方各得其所。建立公益類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，就必須實(shí)行所有權(quán)與管理權(quán)的真正分離，充分保障事業(yè)單位的自主權(quán)。政府本身只能作為舉辦者，行使所有者（出資人）的職權(quán)，即通過委派有關(guān)人員在事業(yè)單位理事會中擔(dān)任理事，參與事業(yè)單位的決策和監(jiān)督，使公益類事業(yè)單位成為真正意義上的獨(dú)立法人實(shí)體。這是構(gòu)建事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的前提。

其次要建構(gòu)理事會——行政負(fù)責(zé)人的治理結(jié)構(gòu)模式。由于我國現(xiàn)有公益類事業(yè)單位所有制結(jié)構(gòu)單一，幾乎全部由國家投資舉辦，無須明確股權(quán)結(jié)構(gòu)。因此，在這些單位中推行建立法人治理結(jié)構(gòu)，大都應(yīng)建立以理事會為主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)模式。理事會是本單位的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。理事會成員一般應(yīng)包括舉辦單位、資產(chǎn)監(jiān)管部門、管理層、職工代表、服務(wù)對象、知名人士、社區(qū)等方面的代表。這樣，一方面可解決這些單位所有者（委托人）缺位問題，另一方面又兼顧了各利益相關(guān)方的利益。理事會應(yīng)當(dāng)向舉辦單位負(fù)責(zé)，其職權(quán)主要包括：制定和修改本單位章程、業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃、聘任或解聘單位行政負(fù)責(zé)人，根據(jù)行政負(fù)責(zé)人的提名，聘任或解聘單位的副職、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，決定單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及基本管理制度，籌備召開理事會會議，監(jiān)督行政負(fù)責(zé)人執(zhí)行理事會決議情況等。行政負(fù)責(zé)人是事業(yè)單位的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行理事會的決議，向理事會負(fù)責(zé)，在理事會的授權(quán)下獨(dú)立自主地開展工作。為了和現(xiàn)行“黨管干部”管理制度相銜接，黨委（組）班子成員和工會（職代會）主要負(fù)責(zé)人必須進(jìn)入理事會，從黨委（組）班子成員中推選理事長。同時(shí)，行政負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)從黨委（組）成員中產(chǎn)生。以此確保事業(yè)單位在決策和執(zhí)行過程中，能夠與黨中央保持高度一致，能夠較好地貫徹落實(shí)黨的路線、方針和政策。

最后要科學(xué)建構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的制度規(guī)范與保障。科學(xué)而富有效率地治理結(jié)構(gòu)，不僅僅是指治理組織結(jié)構(gòu)，同時(shí)也包括規(guī)范事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行的治理機(jī)制和治理規(guī)則。因此，保證公益類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作，并提高治理效率，必須做到規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、有效的治理機(jī)制、相應(yīng)的治理規(guī)則三者的有機(jī)結(jié)合，缺一不可。因此，為了使事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)，除了設(shè)計(jì)合理、科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和制衡機(jī)制外，還必須切實(shí)解決兩大重要難題：一是要防止治理結(jié)構(gòu)中“權(quán)力的人格化”，即防止機(jī)構(gòu)的權(quán)力演變?yōu)椤皞€(gè)人”的權(quán)力，防止個(gè)人的專斷；二是要防止“互相制衡的主體之間的共謀”，為了局內(nèi)個(gè)人的利益而犧牲單位的利益，犧牲單位對社會提供最大化公益性服務(wù)的社會公共利益。而要防止這兩類問題的出現(xiàn)，就必須對事業(yè)單位的治理規(guī)則和治理機(jī)制進(jìn)行立法。

作者單位：省社會科學(xué)院