第一篇：關(guān)于中國計劃生育征收社會撫養(yǎng)費存在的問題及完善對策

關(guān)于中國計劃生育征收社會撫養(yǎng)費存在的問題及完善對策

陳XX（福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院（旅游學(xué)院）行政管理專業(yè) 2010屆）

摘 要：社會撫養(yǎng)費制度是計劃生育政策再推行和保障的一項重要的措施，其法律性質(zhì)卻依然爭議不斷。根據(jù)社會撫養(yǎng)費的規(guī)范依據(jù)和理論基礎(chǔ)，將社會撫養(yǎng)費當(dāng)成是一種行政處罰是不能成立的。社會撫養(yǎng)費應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確地定義為超生對社會所造成的各方面的資源負擔(dān)的一種經(jīng)濟補償。社會撫養(yǎng)費的征收存在的種種弊端，急需對社會撫養(yǎng)費征收的對象、標(biāo)準(zhǔn)、使用、管理和對權(quán)力約束的制度重新評估和進一的步的完善。

關(guān)鍵字：社會撫養(yǎng)費;計劃生育;行政征收；行政相對人;征收到位率

前言

隨著人權(quán)觀念的深入以及老齡化社會的發(fā)展計劃生育再次成為社會和公眾關(guān)注的焦點。[1]由體育明星田亮夫婦在香港生“第二胎”事件引發(fā)社會輿論對“社會撫養(yǎng)費”話題的關(guān)注，根據(jù)陜西省關(guān)于超生征收社會撫養(yǎng)費的規(guī)定，對田亮夫婦的超生罰款可能達到幾百萬元。近期，民眾要求“嚴(yán)懲名人、富人超生，實現(xiàn)社會公平”的社會呼聲屢見不鮮。計劃生育實施這么多年來，超生罰款，似乎成了天經(jīng)地義。但是不管是對社會撫養(yǎng)費的征收，還是計生政策的制定本身，都存在一些問題，需要及時反饋和修正。

1社會撫養(yǎng)費的內(nèi)涵和性質(zhì)

1.1社會撫養(yǎng)費的內(nèi)涵

何謂 “社會撫養(yǎng)費”？顧名思義，社會撫養(yǎng)費是指為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護環(huán)境，適當(dāng)補償政府的社會事業(yè)公共投入的經(jīng)費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用。社會撫養(yǎng)

[2]費屬于行政性收費，具有補償性和強制性的特點。2002年8月，國務(wù)院出臺了第357號公布了《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》對此做出的解釋，并對征收社會撫養(yǎng)費問題做出了規(guī)定。這一說法和之前的“超生罰款”比較，顯得文明多了，至少從表面上看體現(xiàn)了對公民生育權(quán)利的尊重。

根據(jù)《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》對撫養(yǎng)費征收的定義，征收社會撫養(yǎng)費的目的就是為了調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護環(huán)境，適當(dāng)補償政府的社會事業(yè)公共投入的經(jīng)費。因此，社會撫養(yǎng)費及滯納金應(yīng)當(dāng)全部上繳國庫，按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定納入地方財政預(yù)算管理。任何單位和個人不得以任何借口截留、挪用、貪污、私分。

社會撫養(yǎng)費征收是對違反政策規(guī)定生育子女的公民給予經(jīng)濟上的限制，是我國長期以來實行計劃生育、控制人口增長的一項主要的和有效的措施。對社會撫養(yǎng)費的征收管理進行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，有利于實施計劃生育基本國策，保障公民的合法權(quán)益不受侵犯，實現(xiàn)人口與社會、經(jīng)濟、文化、資源、環(huán) 1

境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.2社會撫養(yǎng)費征收的性質(zhì)

征收社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)明確認識到其不是一種行政處罰手段，而是一項行政性收費政策。[3]行政收費和行政罰款，兩者的主要區(qū)別在于，罰款收費是對行政相對人違反法律法規(guī)的行為承擔(dān)的法律責(zé)任的一種處罰形式，具有懲戒和教育功能。而與罰款相比，行政性收費主要是指一定行政機關(guān)憑借國家或社會的公共負擔(dān)的具體分配形式，或者說是一定行政機關(guān)憑借國家行政權(quán)所確立的地位，為行政相對人提供一定的公益服務(wù)，或授予國家資源和資金的使用權(quán)而收取的代價。社會撫養(yǎng)費是過去的計劃生育費演變而來的，是對待超生者在經(jīng)濟上采取限制的一個變化過程。在計劃生育工作實施之初，全國各地對違反超計劃生育的人大部分采取的是給予罰款處罰。直至1994年以后，一些地方行政部門才意識到，計劃生育是一項倡導(dǎo)性的義務(wù)，對違反計劃生育超生者不宜給以行政處罰。因此，國家才陸續(xù)將罰款改為了收費。繼1996年《行政處罰法》頒布后，進一步明確提出對于超計劃生育的不得給予罰款，但允許征收“計劃外生育費”。21世紀(jì)初，“社會撫養(yǎng)費”第一次被明確提出在中央8號文件，其中明確規(guī)定實行征收社會撫養(yǎng)費制度。同一年，財政部和國家計生委聯(lián)合協(xié)商下發(fā)文件，要求全國各地廢除“計劃外生育費”，將其改為“社會撫養(yǎng)費”。

2社會撫養(yǎng)費的特點

國家規(guī)定的社會撫養(yǎng)費是一項行政性收費，不是處罰。既然社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)是一項行政征收，我們就要全面認清其法律屬性。所謂行政征收，是指行政主體憑借國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地、無償?shù)睾蛶в蟹ǘㄐ缘卣魇斩?、費或者實物的行政行為。[4]

2.1社會撫養(yǎng)費的法定性

為了確保行政相對人的合法權(quán)益不受違法行政行為的侵害，以及保證社會撫養(yǎng)費征收的合法性，就必須建立完善的行政征收法規(guī)，強調(diào)征收行為必須有法律依據(jù)。比如《辦法》中第2款規(guī)定，“未在規(guī)定的期限內(nèi)足額繳納應(yīng)當(dāng)繳納的社會撫養(yǎng)費的，自欠繳之日起，按照國家有關(guān)規(guī)定加收滯納金;仍不繳納的，由作出征收決定的計劃生育行政部門依法向人民法院申請強制執(zhí)行?！盵5]社會撫養(yǎng)費的法定性為征收社會撫養(yǎng)費的施行提供了法律上的保障性和合法性。2.2社會撫養(yǎng)費的強制性

依據(jù)中華人民共和國國務(wù)院令第357號令公布的《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》中規(guī)定，社會撫養(yǎng)費是我國的一項行政性收費，社會撫養(yǎng)費的法定性決定了社會撫養(yǎng)費具有強制性。社會撫養(yǎng)費的強制性是指：行政征收部門在實施社會撫養(yǎng)費的行政征收行為時，是不需要征得被征收者的同意，即使是違背了被征收者的的意志也不影響其強制效力，行政相對人必須服從行政部門的命令，否則將承擔(dān)相對應(yīng)的法律后果。

2.3社會撫養(yǎng)費的無償性

社會撫養(yǎng)費的法定性和強制性同時也決定了社會撫養(yǎng)費的無償性特點。根據(jù)社會撫養(yǎng)費的征收的理由，社會撫養(yǎng)費的征收主要是為了補償政府在公共事業(yè)上投入的支出。因此，行政相對人繳納的所有社會撫養(yǎng)費，其所有權(quán)就轉(zhuǎn)移為歸國家所有，國家是不需要為之支付任何代價的。

3社會撫養(yǎng)費征收的必要性

首先從我國基本國情上看，我國正處于社會主義初級階段并將長期處于初級階段。人口眾多，、底子薄是我國初級階段的主要特征。人口過多始終是制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的首要問題?；谶@一基本國情決定了我國必須把實行計劃生育作為一項長期堅持的基本國策，同時必須采取一系列從嚴(yán)控制人口過快增長的政策措施，包括國家在制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃和計劃時都要同時考慮到該時期的人口發(fā)展計劃，使人口增長與經(jīng)濟社會發(fā)展相互協(xié)調(diào)。社會撫養(yǎng)費的征收在很大程度上可以穩(wěn)定人口的增長。

其次，雖然生育權(quán)是一種基本人權(quán)，是法律賦予公民生育子女的權(quán)利，屬于人民自由權(quán)的范疇。[6]但是，從事實上看，公民超生事實上多占用了社會資源，增加了國家在教育、醫(yī)療、住房、交通、能源等方面的社會公共事業(yè)投入，理所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的社會責(zé)任，繳納一定的費用，以補償國家在社會公共事業(yè)的支出。繳納社會撫養(yǎng)費，既是違反計劃生育者因加重了社會負擔(dān)而承擔(dān)的一種法律責(zé)任，又是對公民自覺履行計劃生育的公平補償。

最終。從法理上看，征收社會撫養(yǎng)費行政處罰是指行政主體為了達到對違法者予以懲戒的目的，促使其以后不再犯，達到有效實施行政管理，更好維護公共利益和社會秩序，保障公民或者其他組織的合法權(quán)益，依法對行政相對人違反行政法律規(guī)范卻拖延、拒絕或者反抗，但尚未構(gòu)成犯罪的行為，給予人身、財產(chǎn)、名譽的或者其他形式的法律制裁的行政行為。

4當(dāng)前社會撫養(yǎng)費征收工作中存在的主要問題

實行征收社會撫養(yǎng)費制度，有利于資源的合理利用，有利于增強公民計劃生育的法制意識，有利于規(guī)范公民的生育行為和履行計劃生育義務(wù)，起到至關(guān)重要的保證與促進作用。不可否認，在過去相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，社會撫養(yǎng)費的征收制度的確在降低生育率、控制人口增長方面發(fā)揮過積極的作用。然而，社會撫養(yǎng)費征收制度發(fā)展到現(xiàn)在，不管是社會撫養(yǎng)費的收取制度還是制度的本身，都存在著一些問題，需要有關(guān)部門的及時反思和修正。4.1社會撫養(yǎng)費征收難度大

社會撫養(yǎng)費的征收手段主要是依靠行政手段，根據(jù)不完全統(tǒng)計，1990年以來各地區(qū)的社會撫養(yǎng)費征收到位率大約在60%—80%之間，現(xiàn)在大約在40%左右徘徊。社會撫養(yǎng)費征收難和征收到位率低，究其主要原因有兩方面。

一方面，由于人口與計劃生育有關(guān)部門在社會撫養(yǎng)費征收上存在一些主觀和客觀局限。一是執(zhí)行計劃生育的基層干部征收的積極性在逐漸減弱。社會撫養(yǎng)費征收管理體制由過去“鄉(xiāng)收縣管、財政監(jiān)督、專款專用”改為“征繳分離”、“收支兩條線”，這本是從源頭上預(yù)防和制止腐敗的有效制度。[7]但是因為“失去了利益驅(qū)動”，一些基層干部也就不再愿意為社會撫養(yǎng)費的征收而得罪人民群眾；二是存在一部分基層執(zhí)法人員法制意識薄弱、素質(zhì)不高，執(zhí)行任務(wù)過程中時常出現(xiàn)強制墮胎、強制結(jié)扎這種慘絕人寰的悲劇，不尊重當(dāng)事人合法權(quán)益甚至是侵犯公民人身安全權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)重影響了計劃生育工作的形象和社會的安全穩(wěn)定性，同時，也對群眾自覺繳納社會撫養(yǎng)費產(chǎn)生消極的影響。

另一方面，部分群眾法制意識淡薄，不能自覺承擔(dān)繳納社會撫養(yǎng)費的法律責(zé)任。一些群眾違反計劃生育后外出躲避或者流動到外地“超生”，使當(dāng)?shù)赜媱澤块T難以查找追繳；一些當(dāng)事人“超生”后，故意從收入較高的戶籍地到收入較低的地方繳納社會撫養(yǎng)費，以達到繳納社會撫養(yǎng)費較少的目的；還有存在一部分當(dāng)事人家庭經(jīng)濟確實比較困難，無繳納能力，拖延繳納費用的時間甚至不繳納。

4.2社會撫養(yǎng)費用途不透明

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國有9省市已經(jīng)超出超生罰款的平均水平，共有31個省市每年征收的超生罰款可高達200多億元。但是，地方則分配混亂，部分罰款去向成謎。依據(jù)《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》，“社會撫養(yǎng)費及滯納金應(yīng)當(dāng)全部上繳國庫，納入地方財政預(yù)算管理；任何單位和個人不得截留、挪用、貪污、私分”。

但實際上，社會撫養(yǎng)費的征收與使用制度上的不完善，是行政征收“去向成迷”的主要因素。2002年頒布的《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》，雖然對對社會撫養(yǎng)費的征收對象、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收主體都做出了規(guī)定，但對費用的管理和使用，只是規(guī)定應(yīng)該納入財政預(yù)算管理，收入全部繳入地方財政，而上繳的社會撫養(yǎng)費如何使用，則由各地方政府自行規(guī)定，這給了地方政府很大的自主性。在地方政府對行政征收上來有很大的自由裁量權(quán)的前提下，一些計生部門又拒絕公開透明，這就很有[8] 3

可能為挪用、貪污和私分提供了機會，以至于分配混亂，民怨和質(zhì)疑之聲也越積越多。這就失去了征收撫養(yǎng)費最初的初衷，也就失去了征收的必要性。

因此，政府有關(guān)部門對于收取的款項公開去向，加強監(jiān)管，嚴(yán)懲腐敗貪污，透明是最好的防腐劑。而對于沒有透明公開的社會撫養(yǎng)費，公眾有權(quán)利追問款項的下落。否則，社會撫養(yǎng)費的去向成迷，將可能破壞社會的不公，嚴(yán)重影響政府的公眾良好形象。

4.3社會撫養(yǎng)費征收標(biāo)準(zhǔn)不明確

對于不符合人口與計劃生育法的當(dāng)事人，我國頒布了法律中都有對行政相對人的行政罰款做了規(guī)定。但是這些法律文件并未對征收標(biāo)準(zhǔn)實行統(tǒng)一的、具體的規(guī)定，而是都存在著模糊性。即便是《辦法》中第七條也只作了參考的規(guī)定 ：社會撫養(yǎng)費的具體征收、繳納方式，由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況規(guī)定。這就是說，國務(wù)院的行政法規(guī)只對社會撫養(yǎng)費的征收標(biāo)準(zhǔn)作了參考的基本要求，并沒有規(guī)定具體的征收數(shù)額，而是授權(quán)予以地方政府自主裁決權(quán)。雖然是基于考慮到，各省、自治區(qū)、各直轄市以及各地所轄市、縣的經(jīng)濟、社會發(fā)展水平存在不平衡，居民實際收入水平也存在差異，但是由于國家給予各省、自治區(qū)、直轄市對社會撫養(yǎng)費由很大的自主權(quán)，造成的腐敗貪污以及任意提高收費標(biāo)準(zhǔn)的事件時有發(fā)生，同時這種征收費用數(shù)額存在著差額，也會使得行政相對人為了減少對社會撫養(yǎng)費支出而往收費較低的地區(qū)遷移流動，增加了社會撫養(yǎng)費征收工作的難度和降低社會撫養(yǎng)費征收到位率。

5解決社會撫養(yǎng)費征收問題的對策

目前社會撫養(yǎng)費征收工作中存在的最最突出的問題是社會撫養(yǎng)費征收的到位率低。所謂的社會撫養(yǎng)費征收到位率，是指實際征收的社會撫養(yǎng)費數(shù)額與應(yīng)該征收的社會撫養(yǎng)費數(shù)額的比率,它直接反映社會撫養(yǎng)費的征收情況，而且體現(xiàn)計劃生育法律法規(guī)，計生政策的落實情況。

社會撫養(yǎng)費征收到位率低對廣大群眾不能起到宣傳教育和警示作用，對違法生育者不能有效地懲誡，是對實行計劃生育公民的不公平，影響到生育政策的公平性和公正性，對穩(wěn)定低生育水平構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)，影響到人口和計劃生育法律的嚴(yán)肅性和政府的公信力，破壞了社會的公平與和諧。因此，要有效解決社會撫養(yǎng)費征收到位率低的問題，必須運用教育、行政、司法等多種手段，多管齊下，才能做到事半功倍的效果。

5.1依法行政是提高社會撫養(yǎng)費征收到位率的基礎(chǔ)

實施社會撫養(yǎng)費征收工作中，應(yīng)始終堅持依法行政，依法征收的原則。行政收費人員要克服過去不按法律法規(guī)規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)而依靠用行政手段征收社會撫養(yǎng)費的做法。只有用法律手段保證征收到位，才能提高到位率。[9]

對于社會撫養(yǎng)費的征收，各級計劃生育行政部門與其他有代收代繳義務(wù)的單位應(yīng)嚴(yán)格依法行政，首先要求征收人員明確征收的主體、征收的對象以及征收的范圍，嚴(yán)格依法按照征收的程序，不得濫用職權(quán)，規(guī)范自己的行政行為，努力使社會撫養(yǎng)費的征收到位，真正發(fā)揮社會撫養(yǎng)費制度調(diào)節(jié)生育行為的功能。嚴(yán)格依法行政要做到“五個不準(zhǔn)”的規(guī)定，不準(zhǔn)應(yīng)征收的社會撫養(yǎng)費不收；不準(zhǔn)任意提高或降低征收標(biāo)準(zhǔn)；不準(zhǔn)任意擴大使用范圍；不準(zhǔn)違反或任意簡化社會撫養(yǎng)費征收的程序；不準(zhǔn)征收社會撫養(yǎng)費不使用全國統(tǒng)一專用票據(jù)。[10]只有始終堅持依法行政，才能既保障了國家權(quán)力的實現(xiàn)，又維護廣大人民群眾的合法權(quán)益。

5.2健全監(jiān)督體系是提高社會撫養(yǎng)費征收到位率的保障

孟德斯鳩說，“一切有權(quán)力的都容易濫用權(quán)力，而且他們行使權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。這句話道出了權(quán)力監(jiān)督機制的重要性。

[11]

要解決社會撫養(yǎng)費征收中的各種難題，必須健全和完善社會撫養(yǎng)費征收的監(jiān)督機制。社會撫養(yǎng)費征收監(jiān)督機制的完善，不僅要依靠健全和完善計生行政部門自身的監(jiān)督機制，另一方面，也是更為重要的方面，是要對從系統(tǒng)外部監(jiān)督和制約社會撫養(yǎng)費征收行為，對整個國家外部行政監(jiān)督機制的完善，系統(tǒng)外部監(jiān)督機制的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)特別重視社會撫養(yǎng)費征收與用途去向的政務(wù)公開，增加征收與使用的透明度；使群眾信訪渠道暢通無阻，建立一 4

套合理的群眾信息反饋機制。只有真正建立了一套屬于群眾的監(jiān)督機制，才能從源頭上真正杜絕社會撫養(yǎng)費征收腐敗、貪污等問題的發(fā)生。

5.3提高人口素質(zhì)是提高社會撫養(yǎng)費征收到位率的核心

計劃生育依法管理關(guān)鍵在人，只有提高人口隊伍素質(zhì)，才能真正解決社會撫養(yǎng)費征收到位率低的難題，把文明執(zhí)法落到實處。社會撫養(yǎng)費征收到位的主要措施不是依靠計生執(zhí)法人員按照法律法規(guī)的規(guī)定，運用法律手段實現(xiàn)的，而是靠群眾全面自覺履行義務(wù)實現(xiàn)的。只有不斷提高執(zhí)法人員的素質(zhì)及執(zhí)法水平，才能降低征收工作難度，才能不斷提高社會撫養(yǎng)費征收到位率。因此，要強化宣傳、營造依法管理氛圍，廣泛開展計生法制宣傳和普法教育，普法教育面向基層，面向群眾，著眼提高群眾認識和觀念的轉(zhuǎn)變，使群眾知法、懂法、守法，自覺依法辦事，讓被征收對象明白違法行為的危害性和繳納社會撫養(yǎng)費強制性，主動承擔(dān)繳納社會撫養(yǎng)費的義務(wù)。[12]

結(jié)語

在計劃生育工作中，社會撫養(yǎng)費制度是計劃生育政策再推行和保障的一項重要的措施,同時社會撫養(yǎng)費的征收在穩(wěn)定人口的增長的很少程度上發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。但我們應(yīng)該還要明白征收社會撫養(yǎng)費雖是推行計劃生育的重要措施，但并非實行計劃生育的主要措施和唯一手段。我們應(yīng)該明白，社會撫養(yǎng)費的征收是指標(biāo)之策，所以過分倚重社會撫養(yǎng)費恰恰是計劃生育落后的體現(xiàn)。[13]只有不斷地完善社會撫養(yǎng)費征收的種種問題，努力使社會撫養(yǎng)費的征收到位，真正發(fā)揮社會撫養(yǎng)費制度調(diào)節(jié)生育行為的功能。社會撫養(yǎng)費的征收的根本目的還是為了真正維護廣大人民群眾的合法權(quán)益，因此，不能為了提高社會撫養(yǎng)費的征收到位率而以損害廣大群眾的利益為代價。

參考文獻：

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第二篇：關(guān)于計劃生育社會撫養(yǎng)費征收管理存在的問題與對策

社會撫養(yǎng)費征收管理工作存在的問題與對策

泗洪縣人口和計劃生育執(zhí)法大隊 馮 超

一、社會撫養(yǎng)費征收管理工作存在的主要問題

近年來縣政府和人口計生部門以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取了一系列行之有效的措施和辦法，加大了社會撫養(yǎng)費征收管理力度，但專項治理清理情況看，全縣社會撫養(yǎng)費征收管理工作仍存在著不少薄弱環(huán)節(jié)和問題。主要表現(xiàn)為：

（一）群眾自覺意識偏低。受文化水平不高、法律知識欠缺等影響，群眾依法繳納社會撫養(yǎng)費意識不強，很少有人把繳納社會撫養(yǎng)費當(dāng)作自己應(yīng)該履行的義務(wù)。對執(zhí)法部門的調(diào)查取證不予配合，甚至是編理由、提條件、講價錢，有意拖欠逃避，出現(xiàn)了征收工作調(diào)查難、取證難、執(zhí)行難等現(xiàn)象。

（二）部門聯(lián)動配合偏弱。由于現(xiàn)行計劃生育體制和政策法規(guī)等方面的因素，在社會撫養(yǎng)費征收上全縣還沒有形成整體聯(lián)動的合力。如在民政部門辦理結(jié)、離婚手續(xù)不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）證明，基層難掌握婚育信息；住建、國土等相關(guān)部門在辦理房產(chǎn)、財產(chǎn)過戶時也不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）證明，致使少數(shù)違法生育對象轉(zhuǎn)移財產(chǎn)和房產(chǎn)，逃避社會撫養(yǎng)費征收。

（三）流動人口征收偏難。由于外出流動人口分布在全國各地，大部分長年不回家，流向不明，有的鉆管理上的空子，躲在外地違法生育，而且知情人不愿提供有關(guān)線索，即使提供，查找

（二）加強監(jiān)督，實行嚴(yán)查重處。縣政府及相關(guān)部門將按照《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）社會撫養(yǎng)費管理和使用的監(jiān)督，堅決杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)下任務(wù)征收、巧立名目收取對象戶各種費用、私設(shè)小金庫、把社會撫養(yǎng)費當(dāng)作獎金福利等問題的發(fā)生；將社會撫養(yǎng)費征、管、用列入計劃生育目標(biāo)考核，每季度考評一次，計入總分，作為評先懲劣的重要依據(jù)，對問題較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將實行一票否決或列入重管鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（三）部門聯(lián)動，形成共管合力。今后，我們將每年請縣紀(jì)委牽頭，協(xié)調(diào)審計、財政、衛(wèi)生、公安、法院等部門，采取定期與不定期的方式，對基層社會撫養(yǎng)費征收管理工作開展專項督查，對存在的問題現(xiàn)場辦理、現(xiàn)場解決，努力促進征收工作法制化、規(guī)范化、制度化；對需申請法院強制執(zhí)行的案件，縣人口計生局及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將主動與法院、工商、住建、國土等部門協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮各部門的職能作用，提高執(zhí)行效率。

（四）深入宣傳，增強公民意識。深入開展人口計生政策法規(guī)的宣傳教育，明確廣大育齡夫婦自身在計劃生育中的權(quán)利和義務(wù)，讓違法生育者明白繳納社會撫養(yǎng)費是自身的法定義務(wù)，同時，征收社會撫養(yǎng)費也是各級政府義不容辭的職責(zé)。對申請法院強制征收社會撫養(yǎng)費的案例，我們將制成光碟，在鄉(xiāng)村進行巡回播放，營造更加嚴(yán)格，更加有效地依法征收的輿論氛圍。

（五）強化基礎(chǔ)，發(fā)揮基層作用?？h人口計生局將進一步加強對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，健全并發(fā)揮村級組織作用，

第三篇：淺談社會撫養(yǎng)費征收管理存在的問題和對策

淺談社會撫養(yǎng)費征收管理存在的問題和對策

淺談社會撫養(yǎng)費征收管理存在的問題和對策

有關(guān)社會撫養(yǎng)費的問題近年來頗受社會關(guān)注，關(guān)于社會撫養(yǎng)費是否應(yīng)該征收的爭議也一直不斷。筆者就社會撫養(yǎng)費征收管理作些探討。

一、社會撫養(yǎng)費的含義及由來

社會撫養(yǎng)費，是指為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護環(huán)境，適當(dāng)補償政府的社會事業(yè)公共投入的經(jīng)費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用。社會撫養(yǎng)費屬于行政性收費，具有補償性和強制性的特點。在20世紀(jì)80年代初期叫“超生罰款”，1994年改為“計劃外生育費”。1996年《行政處罰法》出臺后，進一步明確對于超計劃生育的不得給予罰款，但可以征收“計劃外生育費”。2000年3月，中央8號文件明確規(guī)定實行征收社會撫養(yǎng)費制度。同年，財政部、國家計生委聯(lián)合下發(fā)文件，要求各地將“計劃外生育費”改為“社會撫養(yǎng)費”。2001年《人口與計劃生育法》將“社會撫養(yǎng)費”明確規(guī)定下來。

二、存在的問題

1、當(dāng)前社會對社會撫養(yǎng)費的認識存在偏差。通過調(diào)查了解，許多政策外生育的當(dāng)事人對社會撫養(yǎng)費的理解就是罰款，小孩出生后是自己撫養(yǎng)的，不關(guān)政府的事，社會撫養(yǎng)費的征收是為了限制上戶口而進行的罰款。因此，在省公安廳《關(guān)于依法加強全省出生人口登記管理的十二條規(guī)定》措施實施以后，許多人認為社會撫養(yǎng)費不應(yīng)該進行征收，導(dǎo)致社會撫養(yǎng)費征收率急劇下降。

2、群眾對繳納社會撫養(yǎng)費的意識不夠。大多數(shù)的群眾認為這是一項超生罰款，而不是補償性收費，再加上有些政策外生育對象經(jīng)濟條件差，無法進行繳納。在征收、執(zhí)行中，許多政策外生育對象往往互相打聽繳納社會撫養(yǎng)費的情況，造成有履行能力的也在等待觀望，認為其他對象沒有繳納社會撫養(yǎng)費或繳納不全，自己就不交。許多政策外生育對象都是等到小孩要上學(xué)，為了上戶口不得已繳納一部分社會撫養(yǎng)費，造成實際征收率、執(zhí)結(jié)率低。

3、社會撫養(yǎng)費沒有做到應(yīng)收盡收，違法生育存在漏報現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為社會撫養(yǎng)費征收面不夠、征收到位率不高。一方面由于社會經(jīng)濟的發(fā)展，各地區(qū)之間人口流動加劇，導(dǎo)致人口生育信息無法準(zhǔn)確掌握，增加了社會撫養(yǎng)費征收調(diào)查、取證、送達、執(zhí)行的難度。另一方面，計劃生育考核指標(biāo)要求過高，田于擔(dān)心計劃生育實行“一票否決”的考核辦法，怕被否決的思想導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)計辦存在漏報現(xiàn)象。

4、生育政策不斷調(diào)整，征收程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范。生育政策的不斷調(diào)整，帶來了干部群眾對社會撫養(yǎng)費征收制度強制執(zhí)行力的疑慮，導(dǎo)致超生對象觀望等待的現(xiàn)象進一步加劇。同時由于沒有制定統(tǒng)一的社會撫養(yǎng)費征收執(zhí)法規(guī)范程序，導(dǎo)致各地征收程序和執(zhí)法文書都存在一定的差異，各地執(zhí)法單位只好自己制定征收執(zhí)法文書。盡管如此，許多地方的執(zhí)法文書和程序還有不夠規(guī)范和有待完善的地方，重點表現(xiàn)在調(diào)查取證時無法見到違法當(dāng)事人，文書送達環(huán)節(jié)不能到位，存在當(dāng)事人以此為由進行訴訟的風(fēng)險。

5、執(zhí)法部門力度不夠，執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高。人口計生行政主管部門作為一個執(zhí)法部門，在執(zhí)法中必須嚴(yán)格遵守“行政執(zhí)法七不準(zhǔn)”，雖然有征收社會撫養(yǎng)費的責(zé)任，但是卻沒有強制執(zhí)行權(quán)，獨立征收社會撫養(yǎng)費僅靠“做思想工作”顯然力度不夠。在執(zhí)行過程中往往是新辦法不管用、硬辦法不敢用，軟辦法不頂用的窘境，經(jīng)常是跑斷腿、磨破嘴，但效果甚微。征收人員執(zhí)法能力、業(yè)務(wù)素質(zhì)與當(dāng)前社會撫養(yǎng)費征收的實際工作要求有一定差距，無法滿足不斷發(fā)展變化的新形勢與新要求。同時，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)計辦缺乏專職干部，衛(wèi)計辦主任、執(zhí)法人員由事業(yè)人員，甚至是村官擔(dān)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生執(zhí)法人員隊伍不穩(wěn)定，調(diào)整頻繁，執(zhí)法能力與水平難以提高，責(zé)任心有待加強。

6、部門協(xié)調(diào)配合力度不夠。社會撫養(yǎng)費的征收不是人口計生部門一家的事情，而是一個系統(tǒng)工程，在征收撫養(yǎng)費的過程中，同公安、工商、法院部門協(xié)調(diào)配合不夠，力度不大，遇到“釘子戶”無法強制執(zhí)行，出現(xiàn)了調(diào)查難、取證難、執(zhí)行難。致使有執(zhí)行能力的當(dāng)事人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)或下落不明，造成案件無法執(zhí)行，助長了'逃生'和恃富超生現(xiàn)象的發(fā)生。

7、貧困家庭生育觀念落后，導(dǎo)致征收難。通過調(diào)查了解，發(fā)現(xiàn)往往越是經(jīng)濟條件差的家庭，違法生育的現(xiàn)象越嚴(yán)重。許多貧困家庭由于受困于傳統(tǒng)思想觀念，加之文化程度普遍不高，導(dǎo)致生育觀念低下，同時將希望寄托于下一代身上，這種現(xiàn)象一方面導(dǎo)致社會撫養(yǎng)費征收難，另一方面也導(dǎo)致違法生育對象“愈窮愈生，愈生愈窮”。

8、社會撫養(yǎng)費使用范圍和情況公眾知曉程度低，導(dǎo)致社會上出現(xiàn)誤解。當(dāng)前社會撫養(yǎng)費的使用范圍和情況在許多地方?jīng)]有做到公開，也缺乏一個明確的公開方式。如果籠統(tǒng)地說是用在了計劃生育、育齡婦女保健等工作上，但在沒有明細賬目的情況下，此說顯然欠缺說服力，一些群眾也會因此擔(dān)心“社會撫養(yǎng)費”更多地是用來“養(yǎng)”計生部門的工作人員。

三、建議和對策

1、加大宣傳教育力度，營造依法行政的濃厚氛圍。一要加大執(zhí)法培訓(xùn)力度，認真學(xué)習(xí)人口計生系列法律法規(guī)，全面提高計生執(zhí)法人員對政策法規(guī)的解讀能力和執(zhí)法水平。二要將計生法規(guī)政策和計生政務(wù)信息上墻公示。大力宣傳人口和計劃生育法律法規(guī)以及現(xiàn)行生育政策，提高計劃生育執(zhí)法人員的法律意識和依法行政能力，促進育齡群眾法制觀念的提升，提高全社會對社會撫養(yǎng)費含義的理解，在全社會營造依法繳納社會撫養(yǎng)費的法制氛圍。

2、規(guī)范征收程序，依法開展撫養(yǎng)費征收。一是提高執(zhí)法人員素質(zhì)。通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等多種渠道，進一步提高依法征收社會撫養(yǎng)費的能力和依法行政水平，嚴(yán)格做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。二是嚴(yán)格規(guī)范征收入戶程序。執(zhí)法人員要對每個違法生育當(dāng)事人嚴(yán)格按照執(zhí)法程序征收社會撫養(yǎng)費，并做到文書規(guī)范，一案一卷。不準(zhǔn)應(yīng)征收的社會撫養(yǎng)費不收或未經(jīng)相關(guān)人口計生部門審批下達征收決定而非法私自征收，任意提高或降低征收標(biāo)準(zhǔn)，凡出具假手續(xù)、假證明，私自為處理處罰不到位人員辦理有關(guān)手續(xù)的，依法嚴(yán)肅處理。

3、加強部門協(xié)調(diào)配合，落實社會撫養(yǎng)費征收聯(lián)動機制。公、檢、法等部門要為計劃生育工作保駕護航，確保社會撫養(yǎng)費征收工作順利進展。對拒絕、阻礙計劃生育行政部門及其工作人員依法執(zhí)行公務(wù)構(gòu)成違法行為的，公安部門要加大打擊力度；對計劃生育行政部門依法申請法院強制執(zhí)行的案件，法院要積極解決“執(zhí)行難”的問題，對拒不繳納的，主動向計生部門提供被執(zhí)行對象的下落，努力形成“黨政牽頭、部門聯(lián)動、綜合治理”的工作格局。

4、探索新機制，為社會撫養(yǎng)費的征收創(chuàng)造新環(huán)境。教育、公安、稅務(wù)、銀行、工商、交通、計生等部門可以探索新的機制，提高違法生育的成本，降低社會上違法生育的愿望。有關(guān)部門要制定統(tǒng)一、規(guī)范的征收標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，降低執(zhí)法過程中違規(guī)違紀(jì)的風(fēng)險。

5、做好幫扶工作，提升困難對象生育觀念。要聯(lián)合相關(guān)的部門，大力扶持家庭貧困的對象和地區(qū)，在生活、生產(chǎn)上給予幫助，使他們早日走上小康之路，同時對于他們要加強科學(xué)生育觀念的灌輸，讓他們即在生活上脫貧，也要在生育觀念上“脫貧”。

6、科學(xué)管理使用社會撫養(yǎng)費，做好使用情況公開工作。當(dāng)前多數(shù)地方社會撫養(yǎng)費已納入地方非稅收入統(tǒng)一進行管理和使用，也就是說社會撫養(yǎng)費已經(jīng)成為財政資金的一部分，社會撫養(yǎng)費在管理上已經(jīng)走上正軌。對于社會撫養(yǎng)費的使用情況和范圍，各級衛(wèi)計部門可以在不同的時間段定期依法進行公開，讓社會知曉社會撫養(yǎng)費的使用范圍和方向，消除社會上的誤解。

第四篇：社會撫養(yǎng)費征收過程中的問題和對策

社會撫養(yǎng)費征收過程中的問題和對策

董新建

（吳江市人口和計劃生育委員會）

吳江市計劃生育協(xié)會

摘要:社會撫養(yǎng)費作為國家推行計劃生育基本國策的一項重要措施，是公民不符合法定條件生育子女而從經(jīng)濟上承擔(dān)的一種法律責(zé)任，是對社會增加的公共投入的一種補償。20世紀(jì)80年代以來，全國各地普遍實行了這一制度，這對于促進社會資源的合理利用，增強公民實行計劃生育的自覺性，規(guī)范、調(diào)節(jié)公民的生育行為，抑制我國人口的過快增長，進一步穩(wěn)定低生育水平和維護計劃生育家庭的合法權(quán)益，都起到了十分重要的作用。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及人們經(jīng)濟收入和消費水平的不斷提高，在當(dāng)前媒體大肆炒作生育政策的背景下,社會撫養(yǎng)費征收制度備受政府重視和社會關(guān)注，而富人超生和特權(quán)階層超生現(xiàn)象的產(chǎn)生更是暴露出這一制度在實際運作中存在的種種缺陷及其不合理的一面，社會撫養(yǎng)費征收制度受到了前所未有的質(zhì)疑。本文針對社會撫養(yǎng)費功能弱化、問題表現(xiàn)及其原因，對這一制度本身和執(zhí)行過 程進行深入剖析，為完善計劃生育基本國策的配套措施提供可資借鑒的系統(tǒng)的對策和建議。

在我國過去的30年里，尤其是在推行計劃生育之初，由于計劃生育工作相當(dāng)難做，地方政策或立法中開始對“超生”規(guī)定了經(jīng)濟限制措施。在早期，這種經(jīng)濟限制措施被稱為“超生罰款”，后來有的地方立法修改為“計劃外生育費”。1992年3月5日國家計生委、財政部聯(lián)合頒發(fā)了《計劃外生育費管理辦法》，對計劃外生育者的范圍以及計劃外生育費的性質(zhì)、征收辦法、使用范圍和監(jiān)督檢查等進行了統(tǒng)一規(guī)定。2000年3月2日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》（中發(fā)[2000]8號）提出建立社會撫養(yǎng)費制度，即對于不符合法定條件生育子女的公民依法征收社會撫養(yǎng)費，以適當(dāng)補償因此所增加的社會公共投入。據(jù)此，財政部、國家計生委聯(lián)合下文，要求各地將“計劃外生育費”更名為“社會撫養(yǎng)費”。2001年12月29日頒布、2002年9月1日正式實施的《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱《人口與計劃生育法》）首次以法律的形式規(guī)定對于不按法律、法規(guī)生育子女的公民征收相應(yīng)的社會撫養(yǎng)費。根據(jù)《人口與計劃生育法》第45條的授權(quán)，國務(wù)院于2002年8月制定、頒布了《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。至此，社會撫養(yǎng)費征收法律制度正式確立。

從理論上講，“零社會撫養(yǎng)費”也許可以看作是依法生育、依法行政的最高境界，因為征收社會撫養(yǎng)費歸根結(jié)底是對法外生育的一種懲罰，是人口失控的一種補救性措施，是維護生育的規(guī)范性和公正性的最后堤壩。因此，人口和計劃生育工作的工作目標(biāo)之一就是要實現(xiàn)公民普遍依法生育，從而使社會撫養(yǎng)費征收最小化，這也是我國當(dāng)前人口和計劃生育工作千方百計穩(wěn)定低生育水平的上佳之策。從近年來社會撫養(yǎng)費征收制度的實施情況看，存在的問題非常多，情況并不樂觀，社會撫養(yǎng)費制度并沒有達到立法的本意，甚至有陷入困境的可能和尷尬。社會撫養(yǎng)費征收是計劃生育社會政策中一項重要的配套措施，而不是唯一措施。在生育控制上，如果放棄或者弱化了宣傳教育、知情選擇、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、幫扶脫貧、利益補償和激勵、綜合治理以及行政處罰等卓有成效的種種做法，而單純依靠社會撫養(yǎng)費征收的話，那就無異于放任生育，無異于鼓勵生育，無異于激化群眾意愿與國家政策之間的矛盾。如果社會撫養(yǎng)費征收制度成了人口和計劃生育工作中作為生育控制的主要手段或者唯一的強制手段時，則與我們的立法初衷完全相背。

一、社會撫養(yǎng)費制度的功能異化和弱化

2007年初，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》指出：“穩(wěn)定低生育水平是新時期人口和計劃生育工作的首要任務(wù)”，然而現(xiàn)實中一些地方選擇性征收社會撫養(yǎng)費，致使社會撫養(yǎng)費懲戒非計劃生育的功能發(fā)生多種演變，甚至成為鼓勵違法生育以牟利的手段，嚴(yán)重地危害了計劃生育基本國策的落實。社會撫養(yǎng)費是對違法生育的公民征收的社會公共資源補償費，其目的是懲戒非計劃生育者，然而這種懲戒功能正發(fā)生著多種演變，衍生出了增收功能、尋租功能等等，導(dǎo)致“議價孩”、“有錢就能生”、選擇性征收社會費等現(xiàn)象的產(chǎn)生，社會撫養(yǎng)費的懲戒功能幾經(jīng)演變而正逐步弱化。

從目前各地的規(guī)定來看，社會撫養(yǎng)費數(shù)額的計算主要有兩種方式：其一是根據(jù)違法生育者上一的總收入或者超出當(dāng)?shù)仄骄杖胨降牟糠殖艘砸欢ū稊?shù)計算；其二是根據(jù)當(dāng)?shù)厣弦黄骄芍涫杖氤艘员稊?shù)計算。如此征收社會撫養(yǎng)費的前提必須是充分掌握違法生育者收入的真實情況，但法律、法規(guī)卻沒有賦予人口計生部門相應(yīng)的權(quán)力和手段去調(diào)查掌握個人的實際收入狀況。因此，在實踐中，大量社會撫養(yǎng)費征收案件都是按照當(dāng)?shù)厣弦黄骄芍涫杖氤艘员稊?shù)來計算。這使得實際征收的社會撫養(yǎng)費大大低于應(yīng)當(dāng)征收的數(shù)額。幾萬元、幾十萬元對于一個普通家庭來說是一筆不小的數(shù)目，甚至?xí)尞?dāng)事人傾家蕩產(chǎn)；但對于一個富人家庭來說，只能算是九牛一毛，就難以起到任何的震懾作用?？梢哉f，人口計生部門執(zhí)法手段的單一和無力，已經(jīng)導(dǎo)致相關(guān)法律對富人失去了威懾力。由于違法生育又不是犯罪行為，按此規(guī)定，只要當(dāng)事人交足社會撫養(yǎng)費，那就沒有理由強制讓當(dāng)事人不違法生育，也就自然產(chǎn)生了“議價孩”、“有錢就能生”現(xiàn)象并逐步加劇，落后地區(qū)和受利益驅(qū)動的部門可能還會以此作為增加財政收入的來源，社會撫養(yǎng)費征收制度也就缺乏了公平性。依法生育的“規(guī)范”、“公正”之意正逐步被退化，而另一方面，并沒有因為有了社會撫養(yǎng)費制度而使得違法生育有所下降，實際上隨便舉幾個城市的違法生育情況就可窺豹一斑，近年來違法生育正逐步上升，可見社會撫養(yǎng)費對生育控制的實際功效正在逐步弱化。

實際上，解決富人超生問題還要以歷史眼光來看待問題。在計劃經(jīng)濟體制下，原有的行政強制手段基本保證了在處理超生問題上的社會公平。但是，隨著市場經(jīng)濟的出現(xiàn)，社會分層多元化，出現(xiàn)了一批經(jīng)濟上富裕、身份更加自由的所謂“富人”。一方面，他們不僅占有更多的社會財富，而且占有更多的社會資源。僅從規(guī)避有關(guān)的計劃生育法律而言，富人擁有更多的手段，他們可以通過變更國籍、出國生育、跨國婚姻或者巨大的人情網(wǎng)等多種手段來實現(xiàn)超生。另一方面，由于大多數(shù)富人從身份上講，游離于體制之外，即使交納了足夠的社會撫養(yǎng)費，依然產(chǎn)生了一個不容忽視的社會問題，即同樣的違法行為，卻因為身份、地位的不同，受到處罰的后果卻不相同。因為富人、名人只要交錢就可以了，而且基本不會影響或降低其生存、生活質(zhì)量，從這個角度講即便能夠征收到富人、名人超生的社會撫養(yǎng)費，依舊無法成為阻擋這些人超生的“門檻”；但如果是國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等體制內(nèi)的職員，除了交錢以外，還要面臨丟掉工作的危險，生存都成了問題。而這也正是引起輿論質(zhì)疑的關(guān)鍵所在。

雖然《辦法》和各省級政府都規(guī)定了社會撫養(yǎng)費的征收標(biāo)準(zhǔn)，但由于政策彈性大，導(dǎo)致征收數(shù)額浮動幅度大，一般在數(shù)千元至數(shù)十萬元之間，從而使征收人員的自由裁量權(quán)過大，這就勢必為“權(quán)力尋租”制造了可能；而且由于處理的自由裁量幅度大，幅度浮動也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，極容易造成群眾對計劃生育工作有隨意性、不嚴(yán)肅性的理解。盡管《辦法》規(guī)定：“任何單位和個人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定擅自增設(shè)與計劃生育有關(guān)的收費項目，提高社會撫養(yǎng)費征收標(biāo)準(zhǔn)?！钡F(xiàn)實中卻存在選擇性征收社會撫養(yǎng)費現(xiàn)象，對容易征收或者征收難度不大、征收數(shù)額可能到位率大的案件，征收積極性就比較高；而對于征收難度大、征收數(shù)額小的案件，則可能走簡易處理等途徑“小事化了”，甚至放任不予處理。在法制環(huán)境差和落實地區(qū)，由于社會撫養(yǎng)費征收空間和幅度寬泛，政策不嚴(yán)謹，極有可能別利用作為一種亂收費的“權(quán)力尋租”途徑。

二、社會撫養(yǎng)費征收難的主要表現(xiàn)和原因

1、征收標(biāo)準(zhǔn)模糊，實際收入難以核實、取證，城鎮(zhèn)、農(nóng)村征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。一是征收標(biāo)準(zhǔn)模糊，適用性差。按人均收入基數(shù)收費就會對不同家庭產(chǎn)生相去甚遠的人口再生產(chǎn)的調(diào)整力度。該基數(shù)僅適用于同一類征費對象平均收入相近的家庭，對遠離平均收入的兩極家庭適用性都很差。相對低收入者來說費率偏高，征收困難，征繳后對家庭生產(chǎn)生活影響巨大，甚至可能對當(dāng)事人造成終身致貧等可能；對高收入者容易造成實際征收偏低而缺乏足夠的調(diào)整力度。又比如《江蘇省人口與計劃生育條例》第44條中關(guān)于“非婚生育二個以上孩子的”等都沒有具體司法解釋，假如甲方與乙方非婚生育一個孩子后，又與丙方非婚生育一個孩子，則甲方第二次非婚生育和丙方該分別按哪一項規(guī)定征收社會撫養(yǎng)費就比較模糊。二是實際收入難以核實、取證。對于違法生育的個體戶，調(diào)查他們的生育事實相對容易，但調(diào)查他們的實際收入就比較難。個體工商戶一般沒有正規(guī)的帳目可查，相關(guān)法律沒有給人口計生部門賦予對違法生育的當(dāng)事人有經(jīng)濟收入狀況的調(diào)查取證權(quán)力，也沒有規(guī)定相關(guān)職能部門必須給予人口計生部門提供個體工商戶經(jīng)營狀況的責(zé)任。這就使辦案人員很難真實確定個體工商戶實際的收入水平，也就容易使其社會撫養(yǎng)費征收額度過低而起不到懲罰的作用。而且還容易造成群眾對人口計生工作的誤解：我只要想超生，象征性的罰一點錢就能生。時間一長，群眾還真以為現(xiàn)行的計劃生育政策放寬了。三是城鎮(zhèn)、農(nóng)村征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于很多地方城鎮(zhèn)年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入差別相當(dāng)大，同樣的違法生育行為和情節(jié)，處理結(jié)果卻大相徑庭，很難讓群眾心服口服，對計劃生育工作極為不利。四是征收到位率普遍不高。由于行政執(zhí)法缺乏必要的強制力，多數(shù)基層干部在行政執(zhí)法中往往產(chǎn)生征收社會撫養(yǎng)費多得不如少得，少得不如現(xiàn)得的思想。沒有辦法，不少基層干部在執(zhí)法中甚至采取哄、嚇、騙等手法征收社會撫養(yǎng)費。有的違法生育者，因為了解政府部門執(zhí)法紀(jì)律的約束，甚至公開叫囂：“錢我是有的，可我不愿意交社會撫養(yǎng)費，稍微表示一點你們就結(jié)案，我倒是可以考慮，如果你們不同意，我這點都不交了。”迫使計生執(zhí)法人員只好先收了再說，過后又往往不再積極催繳，造成歷年沉欠。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然我市征收到位率在全國也算是高的，但全額征收普遍極為困難。

2、“一事不二罰”規(guī)定和流動人口的社會撫養(yǎng)費征收難之間的矛盾。隨著經(jīng)濟發(fā)展、改革深化，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式也日趨多樣化，人們的商品意識和謀求發(fā)展的意識不斷增強，流動人口隨之逐年增多，成為社會發(fā)展的必然趨勢。由于流動人口構(gòu)成復(fù)雜、分布廣、居住分散，其擇業(yè)、生活、遷移和居住乃至生育行為都呈現(xiàn)社會化、自主化、動態(tài)化、個性化，流動性頻繁，使流動人口的婚孕育、節(jié)育信息難以及時而準(zhǔn)確地捕捉，部分流動人口游離于計劃生育日常管理體制之外。流動人口違法生育案件普遍調(diào)查困難，一查就跑，讓執(zhí)法人員“疲于奔命”，很難掌握違法生育對象的有效證據(jù)，無法及時有效地履行征收社會撫養(yǎng)費法律程序，使“流動”成為“漏洞”。而沿海發(fā)達地區(qū)的某些城市幾乎100%的違法生育者在違法生育前后都曾跨縣市的流動過，他們往往鉆戶籍改革和市場經(jīng)濟中人口流動大的空子，違法生育前后“變”的居無定所、也無固定職業(yè)，哪里風(fēng)聲緊就離開哪里，哪里有空子就往哪里鉆，使人口計生部門難以管理、難以跟蹤、難以處理。而另一方面《辦法》第5條規(guī)定“當(dāng)事人在一地已經(jīng)被征收社會撫養(yǎng)費的，在另一地不因同一事實再次被征收社會撫養(yǎng)費”，但對違法生育者到落后地區(qū)主動要求征收社會撫養(yǎng)費的惡意規(guī)避的行為又沒有相應(yīng)的約束規(guī)定，致使違法生育者在違法生育前后千方百計到落后地區(qū)主動要求處理，而落后地區(qū)往往不予認真核實簡單征收低額社會撫養(yǎng)費后了事，而后當(dāng)事人又再堂而皇之回到原籍地，從而逃避原籍地高額的社會撫養(yǎng)費征收。因此，真正受到處理的流動人口違法生育案例很少，即使處理了也已經(jīng)對周圍的群眾產(chǎn)生了很大的負面影響，嚴(yán)重擾亂了戶籍地和現(xiàn)居住地的計劃生育秩序；有的甚至兩地隱瞞，以逃避社會撫養(yǎng)費征收。

3、社會撫養(yǎng)費征收制度與婚姻管理、收養(yǎng)政策、引產(chǎn)制度、生育分娩制度、人口普查、戶籍管理等其他社會政策存在嚴(yán)重的沖突。人口計生法律法規(guī)規(guī)定，沒有婚姻關(guān)系而生育子女的行為是違法生育的一種。因此，在社會撫養(yǎng)費征收取證中，往往必須先要核實當(dāng)事人的婚姻情況。而《婚姻法》并未從法律監(jiān)管的角度，對因“包二奶”、非婚同居、重婚等現(xiàn)象而可能產(chǎn)生的一些違背社會公序良俗甚至一些可能產(chǎn)生的違法行為如非婚生育等現(xiàn)象設(shè)置監(jiān)管和處理機制，直接導(dǎo)致了婚姻登記部門對“包二奶”生育、非婚同居生育、重婚生育等本應(yīng)由《婚姻法》管轄的應(yīng)有之內(nèi)容而“不聞不問”，而對此問題的解決則落在人口計生部門“身上”?；橐龅怯洸块T甚至事后發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人隱瞞真實婚姻狀況也不作出任何處罰措施。而人口計生部門為預(yù)防非婚生育的出現(xiàn)、提高計劃生育率，卻在極力宣傳教育、督促甚至“哀求”非婚同居者在生育子女前“一定要”登記結(jié)婚，以避免違法生育行為的發(fā)生而增加人口計生部門不必要的工作量，真是有一種“皇帝不急急死太監(jiān)”的尷尬。在收養(yǎng)政策上，一方面要求收養(yǎng)者不得違反計劃生育政策，而另一方面在辦理收養(yǎng)手續(xù)上則簡單憑公安部門出具的報案證明來核實是否屬收養(yǎng)，而沒有真正去審核當(dāng)事人是否屬于真實收養(yǎng)還是違法生育，甚至還在事實收養(yǎng)、公證撫養(yǎng)等問題上拋開計劃生育基本國策，只作簡單登記式的審核就給予辦理收養(yǎng)（撫養(yǎng)）手續(xù)?，F(xiàn)有的政策設(shè)計很容易讓一些違法生育者利用政策“空子”把違法生育行為通過收養(yǎng)途徑來轉(zhuǎn)化為合法的“收養(yǎng)行為”，從而逃避社會撫養(yǎng)費征收。事實上，按照現(xiàn)有的科技手段，只須強制當(dāng)事人提供親子鑒定報告即可弄清收養(yǎng)行為的真實性。還有醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的引產(chǎn)制度、生育分娩制度也與計劃生育政策矛盾重重：人口計生部門要求計劃外懷孕者應(yīng)終止妊娠，而衛(wèi)生部門要求大月份懷孕不得終止妊娠，即使當(dāng)事人同意也不行，結(jié)果好多不符合生育條件的懷孕婦女在人口計生部門苦口婆心的宣傳教育、動員下（甚至可能“威脅”、“恐嚇”下）終于同意去終止妊娠，但因為衛(wèi)生部門的這一規(guī)定，而只能任由其違法生育行為發(fā)生，而到社會撫養(yǎng)費征收時當(dāng)事人往往以不是自己的錯為由拒絕繳納；另外，人口計生部門要求生育分娩提供合法證件，衛(wèi)生部門則從以人為本出發(fā)，能登記當(dāng)事人情況的則作簡單登記，憑目前的科技手段，筆者認為只須強制增加分娩者DNA和指紋采樣備案這一環(huán)節(jié)，就基本上可以弄清楚分娩者的身份、是否違法生育等情況（當(dāng)然這需要政府前期巨額投入，包括建立全國性的DNA和指紋采樣數(shù)據(jù)庫）。還有在在人口普查政策上，如果違法生育者刻意隱瞞，則主管人口普查的部門基本上也核實不清楚子女和父母的真實關(guān)系，違法生育的子女在普查落戶時甚至也不通報人口計生部門，使得大量違法生育者逃避征收社會撫養(yǎng)費（人口普查主管部門也可能考慮如果報告人口計生部門、或者在普查時設(shè)置計劃生育把關(guān)內(nèi)容，則有可能造成很多人隱瞞不報而影響普查工作）。在戶籍管理上，僅憑公民的戶口本或者公安部門的信息系統(tǒng)也很難清楚當(dāng)事人的子女狀況，因為我國的戶口本是這樣的：一是未明確子女的生育性質(zhì)，只簡單注明子女父母關(guān)系，一旦分戶則很難一下子了解一戶家庭的真實人口情況，這也是導(dǎo)致人戶分離始終難以核實清楚的重要原因之一；二是戶口紙張上一人一頁且是活頁，抽掉其中一張，就很難一目了然了解當(dāng)事人真實的家庭成員情況；另外子女和父母一旦分戶，即使調(diào)閱原始數(shù)據(jù)庫，也很難分清子女生育屬性或者當(dāng)事人到底有幾個子女。

4、部分特殊的違法生育案件社會撫養(yǎng)費征收啟動難。一是“赤貧超生”現(xiàn)象。有一部分違法生育的當(dāng)事人家庭經(jīng)濟條件相當(dāng)困難，違法生育后工作人員找他們調(diào)查取證，大部分人也很配合，也承認違法生育事實，但就是拿不出錢來交社會撫養(yǎng)費，屬于吃在嘴里、穿在身上的困難戶。對這種對象征收社會撫養(yǎng)費的難度特別大，但也很容易讓群眾認為“我只要裝窮不交錢，我違法生育，你們也拿我沒辦法”。二是“非意愿超生”現(xiàn)象。這部分超生者本身并不想違法生育，只是不得已而違法生育，如：意外懷孕并不知情，結(jié)果大月份時才發(fā)現(xiàn)，但醫(yī)院又不肯做終止妊娠手術(shù)；曾多次流產(chǎn)，去醫(yī)院終止妊娠，但醫(yī)生告知其如果這次引產(chǎn)，以后可能無法再懷孕或可能對身體有害；有的自己想去引產(chǎn)，但因計生干部疏忽或者工作不到位，導(dǎo)致遺誤引產(chǎn)時機，這時當(dāng)事人往往在違法生育后心有怨言而不肯繳納社會撫養(yǎng)費等。

5、被征收人依法繳納社會撫養(yǎng)費的意識淡薄，自覺交納社會撫養(yǎng)費的氛圍沒有形成。違法生育者總認為自己僅僅是多生一個孩子，又沒有犯罪，對依法須要繳納社會撫養(yǎng)費的義務(wù)，往往采取拖欠、講價錢、打折扣或托人情疏通關(guān)系的方法，想方設(shè)法逃避社會撫養(yǎng)費的交納。有錢的想少交，無錢的想不交、逃交，強橫的想抗交，有的干脆來個“三不理”賴交，這種現(xiàn)象有的地方相當(dāng)普遍。如果有一例此類案件未經(jīng)充分理由而降低其征收額度的，則往往會在周邊環(huán)境產(chǎn)生極為不利的負面影響。

6、名人富人違法生育現(xiàn)象抬頭且處理難度大，負面影響大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，往往因為違法生育的名人富人社會交往能力強，上層關(guān)系多，處理起來更加困難?；鶎拥耐痉从?，真正因為家庭條件困難而交不起社會撫養(yǎng)費的違法生育者占比不到20%，這部分弱勢群體違法生育的負面影響遠沒有少數(shù)名人富人超生的影響大。名人富人違法生育而受不到處理則影響惡劣，顯失社會公平；事實上，富人名人違法生育即使足額繳納了社會撫養(yǎng)費，也很難在短期內(nèi)消除其負面影響。法律面前理應(yīng)人人平等，如果富人有錢就可以超生，用腳指頭想都知道這不符合社會公平?？墒侨螒{你如何氣憤，你也拿這些名人富人沒辦法，因為有法為證：《人口與計劃生育法》規(guī)定“不符合有關(guān)規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費。”也就是說，如果能依法足額繳納社會撫養(yǎng)費，那么執(zhí)法部門就沒有理由阻撓富人超生。既然他們“有法可依”，面對富人拿錢超生，政府只有加大處罰力度。所以，廣東省在全國率先推行了對高收入階層超生加重處罰的措施。可是這一招行嗎？無論從理論上還是實際操作上講，都不可行。理論上講，加重處罰無非是提高社會撫養(yǎng)費的金額標(biāo)準(zhǔn)，可是顯然，法律要求交10萬，還有百萬富翁，要求交100萬，還有億萬富翁，加重處罰只能縮小用錢買“超生通行證”的富人的范圍卻無法杜絕這種現(xiàn)象；實際操作上講，對富人加重處罰首先就面臨如何認定高收入階層的問題，如果不能有效的對高收入階層進行認定，又何談加重處罰呢？問題的癥結(jié)在于，富人名人用錢購買的其實并不是所謂的“超生通行證”，而是“超生通行證”背后的法律特權(quán)。富人繳納社會撫養(yǎng)費，對他們來說已經(jīng)不是一種懲罰，而成為他們用錢換取超生特權(quán)的有效方式。從這個層面上講，法律要求繳納社會撫養(yǎng)費以懲罰超生行為的辦法，對富人來說本質(zhì)上其實是允許“以錢換權(quán)”，無論你將社會撫養(yǎng)費的繳納標(biāo)準(zhǔn)提高到何種程度，這種本質(zhì)都無法改變。而只要法律特權(quán)可以用錢購買，富人和平民在法律適用上的不公平就不可能消除。所以說，要想真正在計劃生育這一問題上達到社會公平，堵住富人享受特權(quán)的空間，除了繳納社會撫養(yǎng)費這一懲罰辦法外，更為重要是尋求社會撫養(yǎng)費以外的處罰手段和措施，以遏止、剝奪富人特權(quán)的發(fā)揮空間，回歸生育公平的底線。

7、征收社會撫養(yǎng)費的執(zhí)法環(huán)境差。一是個別地區(qū)存在社會撫養(yǎng)費征收的歷史遺留問題較多，導(dǎo)致生育秩序混亂，計劃生育工作有積重難返之態(tài)。二是基層計生干部和計生執(zhí)法人員人身安全受到威脅。目前基層從事社會撫養(yǎng)費征收的計生工作人員已成為又一高危行業(yè)，在執(zhí)法時經(jīng)常遭各種形式的恐嚇，每年各地都要發(fā)生計生人員在工作中遭受人身傷害的事件，暴力抗法事件呈上升趨勢。三是來自方方面面說情者的干擾嚴(yán)重。往往征收社會撫養(yǎng)費的法律文書剛送達，方方面面的說情風(fēng)就刮來了，對名人富人處罰的說情風(fēng)往往來自上層；各級領(lǐng)導(dǎo)往往只重視經(jīng)濟工作，如果計劃生育工作與經(jīng)濟工作相沖突，首先犧牲的就是計劃生育工作，如在一票否決上表現(xiàn)尤為明顯，部分一票否決事項由于部門不支持、領(lǐng)導(dǎo)不同意等原因不了了之。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在征收社會撫養(yǎng)費的工作中，說情風(fēng)最厲害的往往來自村里的支書和主任，來自與基層計生干部經(jīng)常打交道、碰面的人，正所謂“抬頭不見低頭見”，基層計生干部往往礙于情面甚至幫當(dāng)事人說話。四是群眾基礎(chǔ)弱化。有部分違法生育當(dāng)事人不理睬計劃生育的執(zhí)法工作，找他們調(diào)查情況不配合、不說話、不簽字。找附近的群眾調(diào)查，也經(jīng)常是事不關(guān)己，高高掛起，自我保護色彩較濃，甚至村級管理者只當(dāng)旁觀者，特別是村委會實行村民選舉前后，村里幾大頭的角色，也在向村民轉(zhuǎn)移，對服務(wù)性工作做的積極，對違法生育戶的社會撫養(yǎng)費征收工作則做的不積極，怕得罪人，影響個人的選票，導(dǎo)致執(zhí)法人員很難全面掌握第一手材料。五是個別地方對非婚生育放任不管不報，有自我違法之嫌。六是個別地方存在選擇性執(zhí)法，“見善而征，見不善而避之”現(xiàn)象時有發(fā)生。

8、行政執(zhí)法不夠規(guī)范，專職執(zhí)法人員普遍缺失。在推進計劃生育的進程中，我們走過了一段相當(dāng)漫長的“人治”階段，一線計生執(zhí)法人員剛剛從“抬柜子”等簡單粗暴的工作方式中走出來，還不習(xí)慣“辦案子”的法治形式，執(zhí)法水平跟不上形勢?；鶎釉谡{(diào)查取證時，擅長用行政管理手段搞征收，以動嘴皮子為主，不注意收集、固定證據(jù)；缺乏調(diào)查技巧，調(diào)查筆錄過于直白、簡單，相當(dāng)多的基層干部還不太會做法律文書，往往案件材料要重新返工、重新調(diào)查，一些執(zhí)法人員連基本的詢問和筆錄都不會做，甚至連送達的方式也不懂，更有甚者還不了解計劃生育政策的基本內(nèi)容，更談不上運用征收程序和法律依據(jù)搞征收；調(diào)查取證浮于表面，不注意在關(guān)鍵問題上深入；由于沒有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)相關(guān)法律專業(yè)知識，在強調(diào)依法行政的今天，就突顯出素質(zhì)不高、能力不強，憑經(jīng)驗執(zhí)法的現(xiàn)象比較普遍。面對自我保護意識強的當(dāng)事人時，基層能獨當(dāng)一面的執(zhí)法人員很少。執(zhí)法人員素質(zhì)不高還表現(xiàn)在接受他人說情、自我降低征收標(biāo)準(zhǔn)、減輕當(dāng)事人法律責(zé)任等，同時這也容易滋生腐敗。執(zhí)法人員素質(zhì)不高直接導(dǎo)致執(zhí)法不到位現(xiàn)象較為嚴(yán)重，執(zhí)法隊伍素質(zhì)較低在一定程度上阻礙了社會撫養(yǎng)費征收工作地推進。另外，一些地方又不善于運用申請依法強制執(zhí)行、申請財產(chǎn)保全等手段或者沒有能夠與人民法院協(xié)調(diào)好，因此對于當(dāng)事人拒絕繳納社會撫養(yǎng)費問題，人口計生部門感覺“很無奈”。

三、對策和建議

1、夯實工作基礎(chǔ)，處理違法生育案件要從源頭、從預(yù)防抓起。

各地必須建立經(jīng)常性的隨訪服務(wù)，針對轄區(qū)內(nèi)所有育齡婦女進行經(jīng)常性的免費經(jīng)孕環(huán)情的普查，加強對生育過程的控制，努力減少和避免非意愿妊娠；完善基層網(wǎng)絡(luò)，建立健全村（社區(qū)）、單位的計生聯(lián)系人半月或月例會制度，在例會制度上交接轄區(qū)內(nèi)所有育齡婦女婚育、節(jié)育原始信息，對一些重點對象要重點交流；將計劃生育尤其是違法生育工作列入計劃生育村（居）民自治、各級計生協(xié)會工作中去；加強對基層計生干部尤其是執(zhí)法人員的責(zé)任考核；縣級人口計生部門各條線均要切實沉入基層，完善孕期管理，技術(shù)服務(wù)人員應(yīng)加大孕期隨訪；縣鎮(zhèn)兩級人口計生執(zhí)法人員要經(jīng)常性到各村、社區(qū)去摸情況，加強執(zhí)法，對計劃外懷孕者要做到上門溝通，每次溝通均要制作筆錄，要不厭其煩的去做工作；對流出人員實行合同管理，設(shè)置計劃生育違約金制度；在法律法規(guī)上要明確實行持有效計生證明實名制生育，提高依法生育率。

提高依法生育的宣傳力度。一是部分群眾的生育觀念仍比較落后，“男孩好當(dāng)家”、“男孩傳宗接代”、“重男輕女”、“多子多福”的傳統(tǒng)思想仍在一定程度上存在于部分群眾尤其是富人和流動人口的思想中，因此有針對性的對他們進行宣傳教育，促使其生育觀念轉(zhuǎn)變?nèi)燥@得非常重要。二是要加強對青少年，特別是流動人口的中年、青年群體和年輕育齡婦女的計生法律法規(guī)和知識的宣傳，深入學(xué)校尤其是初中、高中、大學(xué)開展計生知識講座，深入到各類市場、出租屋、娛樂服務(wù)場所、物業(yè)小區(qū)、建筑工地、中小旅社（賓館、酒店）等流動人口聚集區(qū)進行宣傳，積極向群眾宣傳避孕節(jié)育的有關(guān)知識。三是提高守法意識，讓群眾認識到不符合法定條件生育子女是一種嚴(yán)重違法行為，違法生育后繳納社會撫養(yǎng)費是應(yīng)盡的義務(wù)，消除“只要繳納社會撫養(yǎng)費就可以合法超生”的誤解。四是各級政府、部門的領(lǐng)導(dǎo)干部要進行自我宣傳。必須意識到征收社會撫養(yǎng)費不是計劃生育的最終目的，而是落實計劃生育國策采取的一種手段，人口計生部門的目的是建立依法生育的公共秩序，維護生育公平，控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)，穩(wěn)定低生育水平，保證人口與資源、經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

要將落實可靠的社會保障、養(yǎng)老保障機制作為解決違法生育的一項重要措施。受傳統(tǒng)觀念的影響，目前我國尤其廣大農(nóng)村主要以子女養(yǎng)老為主，為此，群眾想通過多生育、生男孩來解除養(yǎng)老的后顧之憂的想法在某些地方仍普遍存在。對于這一問題的解決，我們可以趁著當(dāng)前城鎮(zhèn)化的熱潮，堅持自我保障與國家、社會扶持相結(jié)合的原則，堅持循序漸進，深化發(fā)展的原則，逐步在農(nóng)村建立起與城鎮(zhèn)相適應(yīng)的社會保障機制。而且要使流動人口享有同等的受教育權(quán)利、同等的就醫(yī)權(quán)利、同等的就業(yè)權(quán)利、同等的失業(yè)保障、同等的最低生活保障等，只要流動人口到流入地登記且依法生育，就能享受到與本地居民相同的公共福利待遇，通過這樣的制度安排，來促使流動人口主動登記申報，積極參與人口計生管理。人口計生部門應(yīng)大力落實、兌現(xiàn)計劃生育獨生子女父母獎勵金、農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助金、計劃生育公益金、計劃生育家庭子女傷殘、死亡補助金、計劃生育特困家庭補助金、持獨生子女證件職工退休一次性獎勵金、加發(fā)計劃生育家庭低保金等各種涉及計劃生育家庭的獎勵、補助、扶助、幫扶政策，在財政允許的情況下，逐步提高獎勵、補助、扶助、幫扶的標(biāo)準(zhǔn)，幫助計劃生育家庭解決生產(chǎn)、生活困難，切實扭轉(zhuǎn)群眾的生育觀念。

2、堵塞“以錢換超生”的法律漏洞，完善社會撫養(yǎng)費征收辦法和征收程序。

首先，必須從法制根源上堵塞計劃外懷孕和違法生育處理的漏洞，特別要阻斷阻富人名人利用手中的特權(quán)進行超生之路。經(jīng)濟手段從來就不是懲戒違法生育的有效手段，因此，建議采用以下手段堵塞名人富人使用特權(quán)的空間：（1）建立刑事法律制度。其一，是對強制執(zhí)行中不履行社會撫養(yǎng)費繳納的，由法院實施司法拘留；仍不履行的，轉(zhuǎn)送公安機關(guān)進行刑事拘留。其二，設(shè)立罪名，對以上措施后仍不履行社會撫養(yǎng)費繳納，情節(jié)惡劣的轉(zhuǎn)送檢察機關(guān)予以逮捕，罪名定為拒不繳納社會撫養(yǎng)費罪，納入刑法中妨害社會管理秩序罪中，本罪列為自訴刑事案件，《人口與計劃生育法》作相應(yīng)修改。由于違法生育的社會危害性不是很嚴(yán)重，但破壞了社會公平性和正常的公共管理秩序，以判處三年以下有期徒刑或拘役為宜，可采取簡易程序?qū)徖?。?）引入勞役制度。對違法生育在一定期限內(nèi)不愿意繳納社會撫養(yǎng)費的，實行社會撫養(yǎng)費折抵社區(qū)勞役工作日，強制其為社區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)一定期限。（3）對拒不繳納社會撫養(yǎng)費的，規(guī)定限制其進行高消費（在法院“執(zhí)行難”中已使用）。

其次，建議立法部門或規(guī)章制定部門修訂《辦法》和地方法規(guī)（規(guī)章），使相關(guān)法律法規(guī)更具可操作性：（1）明確征收標(biāo)準(zhǔn)，對“實際收入”的含義、取證渠道等進行明確規(guī)定。一來可以避免無法操作的尷尬，二來以縮小或剝奪人口計生部門執(zhí)法人員在“實際收入”認定上的巨大權(quán)力空間。建議按照《中華人民共和國個人所得稅法》規(guī)定的收入項目確定比較合理。關(guān)于相關(guān)取證，應(yīng)立法規(guī)定相關(guān)部門（單位）應(yīng)必須提供出證義務(wù)，否則人口計生部門可予以罰款。為遏止富人超生，同時建議對調(diào)查實際收入低于當(dāng)事人實際財產(chǎn)1/5以上的，應(yīng)將其一定比例的財產(chǎn)一同納入社會撫養(yǎng)費的征收基數(shù)，因為富人能力大，那違法應(yīng)付出的責(zé)任就應(yīng)該大，對國家和社會的“貢獻”就應(yīng)該大。在考量征收幅度時，應(yīng)明確每一幅度的違法生育情節(jié)。要明確規(guī)定，在申請法院執(zhí)行前不得減免、分期（緩期、延期繳納）；關(guān)于減免應(yīng)予明確規(guī)定。（2）規(guī)范征收程序。應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格按照立案、調(diào)查取證、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查報告和征收處理意見、書面告知、下達征收決定書、執(zhí)行征收、行政復(fù)議、法院強制執(zhí)行、統(tǒng)一票據(jù)、收繳分離等法定程序規(guī)范操作，做到一案一檔，規(guī)范建檔；每次執(zhí)法均應(yīng)制作筆錄；應(yīng)對違法懷孕8個月以上的實行預(yù)征，以盡早消除社會消極影響；通過職務(wù)紀(jì)律要求，杜絕選擇性執(zhí)法和隱瞞不報情況的發(fā)生。（3）以立法形式解決社會撫養(yǎng)費的惡意規(guī)避、省際政策沖突、部門政策沖突問題。對某些人跑至欠發(fā)達地區(qū)主動繳納社會撫養(yǎng)費問題，建議規(guī)定“就高原則”和“補差原則”相結(jié)合；對在大陸不符合生育法定條件而赴港澳臺生育的，由中國大陸與港澳臺協(xié)商制定相關(guān)規(guī)定；對在大陸不符合生育法定條件而至境外生育的，應(yīng)明確，該次生育的子女在出生一年內(nèi)已取得他國國籍的不予征收社會撫養(yǎng)費，否則按中國內(nèi)地法律、法規(guī)規(guī)定征收社會撫養(yǎng)費；關(guān)于防止假收養(yǎng)現(xiàn)象，應(yīng)在《收養(yǎng)法》中強制規(guī)定當(dāng)事人提供親子鑒定報告；對于利用衛(wèi)生部門關(guān)于大月份懷孕不能引產(chǎn)規(guī)定導(dǎo)致違法生育行為發(fā)生的，應(yīng)規(guī)定，人口計生部門已在懷孕5個月前書面告知的而執(zhí)意違法生育的，應(yīng)按規(guī)定的最高征收幅度征收社會撫養(yǎng)費。

再者，充分利用強制執(zhí)行、財產(chǎn)保全等法律手段。社會撫養(yǎng)費強制執(zhí)行雖然占整個征收工作的比例并不很大，但其作用以及對社會造成的影響是積極而明顯的，人口計生部門應(yīng)充分利用強制執(zhí)行中各種法律手段：一是利用強制執(zhí)行加大人口計生執(zhí)法宣傳。通過法院的介入和審查，不僅確保人口計生行政行為的合法性，提高人口計生行政執(zhí)法水平，避免了行政機關(guān)與群眾的直接矛盾和沖突，同時強制執(zhí)行過程也是一次人口計生法律法規(guī)的宣傳過程，能促使廣大群眾自覺遵守計劃生育法律法規(guī)。關(guān)鍵是要選好典型案例，重點突出，達到執(zhí)行一例、帶動一片的效果。二是主動加強與法院的溝通協(xié)調(diào)，做好申請執(zhí)行案件的有關(guān)準(zhǔn)備工作。（1）將當(dāng)事人的固定資產(chǎn)先予登記，并報法院備案；（2）采取執(zhí)行前財產(chǎn)保全。三是及時向法院申請強制執(zhí)行，防止社會撫養(yǎng)費執(zhí)行不能。對故意躲避、拒不繳納的，不得減免其社會撫養(yǎng)費，并申請法院采取司法拘留等強制措施。

第四，建立健全違法懷孕（生育）有獎舉報制度。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，通過舉報獎勵制度鼓勵市民參與社會事務(wù)管理是一條便捷、有效的途徑。但由于經(jīng)濟獎勵具有一定的“剛性”，當(dāng)運作一定程度時，必須同時運用其他的管理措施才能確保有效。因此，各級政府應(yīng)安排專項基金，作為違法懷孕（生育）有獎舉報獎勵基金；各級人口計生部門應(yīng)明確舉報渠道、專人接報、專人處理、獎勵條件、獎勵額度、獎勵方式、領(lǐng)獎方法以及保護舉報人的有關(guān)規(guī)定和紀(jì)律要求等。同時要對轄區(qū)所有人口落實長效措施獎勵制度，做到違法生育要處理、舉報違法生育和自覺實行計劃生育有獎的良性循環(huán)。

3、從人口適度調(diào)控角度加大對違法生育者的限制。

對于公安部門來說，不希望有人因為害怕違法生育行為暴露而不愿意上戶口，使得戶口登記不全面；對人口計生部門而言，希望所有違法生育者得到應(yīng)有的處理，以維護法律法規(guī)的公正。筆者認為，一個城市的人口規(guī)模不可能無節(jié)制、無目的的擴容，兩個部門應(yīng)加強協(xié)調(diào)溝通，從適度調(diào)控人口總量目標(biāo)和維護家庭和諧的角度出發(fā)，規(guī)定“對一方戶籍在本地的，允許在違法生育處理后另一方及其子女可以入戶，其他違法生育者不予落戶”，以此不犧牲城市的開放心態(tài)和流動人口，達到一個管理好人口的最終目的。

4、人口計生部門執(zhí)法人員應(yīng)提高自身思想認識，提高執(zhí)法水平和能力。

首先，樹立依法行政、依法征收的理念。人口計生執(zhí)法人員必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，結(jié)合實際，確立“執(zhí)法、規(guī)范、到位、維權(quán)、穩(wěn)定”的社會撫養(yǎng)費征收指導(dǎo)思想，做到執(zhí)法主體合法、征收對象正確、違法事實清楚、調(diào)查證據(jù)充分、依據(jù)法律準(zhǔn)確、適用程序無誤，堅決杜絕辦“人情案”和隨意減少社會撫養(yǎng)費征收數(shù)額的違法行為。

其次，完善行政執(zhí)法責(zé)任制和過錯責(zé)任追究制度。紀(jì)檢、監(jiān)察、檢查等部門要嚴(yán)肅查處在社會撫養(yǎng)費征收中的亂表態(tài)、降低征收標(biāo)準(zhǔn)以及貪污、挪用、截留、私分社會撫養(yǎng)費、暗箱操作等違紀(jì)違法行為，直至追究刑事責(zé)任，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予相應(yīng)的行政處分；財政、物價、審計等部門要嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，加強社會撫養(yǎng)費征收管理的審計監(jiān)督工作，對擅自提高社會撫養(yǎng)費征收標(biāo)準(zhǔn)、亂收費、亂罰款、亂支亂用、揮霍社會撫養(yǎng)費的要堅決查處，絕不姑息遷就；人口計生部門應(yīng)對自身錯誤行政、違法行為應(yīng)自查自糾，并對相關(guān)責(zé)任人進行處理。

5、建立健全人口計生執(zhí)法機構(gòu)，配備專職且專業(yè)的執(zhí)法人員。

縣（市、區(qū)）在人口計生領(lǐng)導(dǎo)小組下成立社會撫養(yǎng)費征收管理領(lǐng)導(dǎo)小組，主要在社會撫養(yǎng)費征收時協(xié)調(diào)涉及公安、衛(wèi)生、稅務(wù)、工商、審計、法院、統(tǒng)計、勞動社保、建設(shè)、民政、教育、人事、財政、文廣、工青婦等部門（單位）事宜，辦公室設(shè)在人口計生部門?？h級應(yīng)成立人口計生執(zhí)法大隊（或監(jiān)察大隊），加強人口和計劃生育執(zhí)法隊伍職業(yè)化建設(shè)。建立縣級外來流動人口服務(wù)管理專門機構(gòu)，配置專門人員，專門負責(zé)包括外來人口在內(nèi)的相關(guān)政策制定、服務(wù)內(nèi)容、管理措施、考核評估和權(quán)益維護、社會撫養(yǎng)費征收等方面進行統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，使各項服務(wù)管理工作真正落到實處。

6、建立以基層社區(qū)為主體的人口社區(qū)化服務(wù)管理模式，統(tǒng)一的人口登記制度。

目前我國的人口管理體制比較混亂，管理結(jié)點多，條塊分割嚴(yán)重（公安、計生、衛(wèi)生、城管、教育、民政等部門都有相應(yīng)的人口登記管理職能，卻互不溝通、共享），分工不明確，信息采集渠道和更新周期不統(tǒng)一，導(dǎo)致現(xiàn)有人口管理服務(wù)體制難以發(fā)揮良好的效能。對人口服務(wù)管理的最大難點在其流動性大，外來人口往往沒有穩(wěn)定的組織依托，造成各項信息失真，導(dǎo)致違法懷孕（生育）行為無跡可查和社會撫養(yǎng)費征收“無路可走”。作為城市的基本單元，社區(qū)（包括農(nóng)村社區(qū)和城鎮(zhèn)社區(qū)）是各種信息的源頭，是人口的必然接觸者，相比其他組織機構(gòu)更加利于承擔(dān)服務(wù)管理的職責(zé)和職能，而且服務(wù)管理更直接、相對更有效。只有真正把人口納入社區(qū)化服務(wù)管理體系，才能真正使違法懷孕（生育）行為無處遁形，社會撫養(yǎng)費征收才能真正順藤摸瓜，才能提高人口計生工作效率，才能真正提高人口的服務(wù)管理水平，也有利于其他社會事業(yè)的協(xié)同共同發(fā)展。因此，人口服務(wù)管理的重心也應(yīng)放在基層社區(qū)，充分利用社區(qū)的有效資源，把外來人口和當(dāng)?shù)厝丝谝煌{入社區(qū)服務(wù)管理的的正常軌道，進行同等的服務(wù)和管理，對有條件的社區(qū)輔之以集中居住的服務(wù)管理方式，努力實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)所有人口“困有所助、難有所幫、需有所應(yīng)”。核心是以基層社區(qū)工作站為主體，以人口基礎(chǔ)信息庫建設(shè)和現(xiàn)代化的社區(qū)工作站信息服務(wù)平臺為關(guān)鍵，以完善的制度建設(shè)為保障，以縣級統(tǒng)一的人口服務(wù)管理協(xié)調(diào)機構(gòu)為支撐，實行服務(wù)、管理、教育、維權(quán)“四位一體”的全程服務(wù)、綜合治理模式。

第五篇：社會撫養(yǎng)費征收管理條例

《社會撫養(yǎng)費征收管理條例（送審稿）》

起草說明

《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于2002年8月2日發(fā)布，并于同年9月1日起施行。《辦法》的實施對規(guī)范社會撫養(yǎng)費征收管理，落實計劃生育基本國策，穩(wěn)定低生育水平，維護群眾合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著計劃生育工作的不斷發(fā)展，社會撫養(yǎng)費征收管理中面臨不少困難和問題，迫切需要對《辦法》加以修改和完善。2010年以來，根據(jù)國務(wù)院立法工作計劃，啟動了《辦法》修訂工作，經(jīng)反復(fù)修改完善，形成了《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》的修訂意見。因本次修訂內(nèi)容較多，建議廢止《辦法》，制定《社會撫養(yǎng)費征收管理條例》（以下簡稱《條例》）?，F(xiàn)將主要內(nèi)容說明如下：

一、關(guān)于立法的必要性

《辦法》出臺后，全國30個省（區(qū)、市）先后對本省社會撫養(yǎng)費征收管理規(guī)定進行了修改完善，明確社會撫養(yǎng)費具體征收對象、征收標(biāo)準(zhǔn)、征繳方式等內(nèi)容。實踐證明，《辦法》設(shè)立的主要制度及規(guī)定的主要原則，總體上是科學(xué)、可行的，但《辦法》在執(zhí)行中仍存在以下困難和問題：

一是由于當(dāng)時的歷史條件，《辦法》將具體征收標(biāo)準(zhǔn)等授權(quán)各省制定，實踐中存在全國征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、征收情形不一致等問題；二是《辦法》沒有明確的征收程序規(guī)定，可操作性不強，各地在執(zhí)行中缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)范；三是由于缺乏有效的執(zhí)法措施以及一些地方征收標(biāo)準(zhǔn)較高等原因，社會撫養(yǎng)費實際征收到位率較低；四是基層在調(diào)查取證、征收決定的執(zhí)行以及流動人口社會撫養(yǎng)費征收工作中存在困難和問題；五是一些地方社會撫養(yǎng)費管理不規(guī)范，未嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線規(guī)定。修訂《辦法》，總結(jié)實踐經(jīng)驗，改革完善社會撫養(yǎng)費征收管理制度，規(guī)范征收行為勢在必行。

二、關(guān)于立法的基本原則

《條例》制定主要把握以下原則：一是堅持以人為本，維護群眾合法權(quán)益，回應(yīng)社會關(guān)切。二是堅持法制統(tǒng)一，減少各地差異，規(guī)范自由裁量權(quán)。三是堅持實事求是，考慮基層實際，增強可操作性。四是堅持統(tǒng)籌兼顧，注意政策銜接，保持相對穩(wěn)定。

三、關(guān)于《條例》的主要內(nèi)容

（一）明確界定征收對象，縮小征收范圍。明確規(guī)定征收對象為不符合法律法規(guī)規(guī)定多生育的公民；對符合政策規(guī)定，但不符合程序規(guī)定生育的，不予征收社會撫養(yǎng)費（第三條）。

（二）統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)，限制自由裁量權(quán)。明確了計征基本標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定已生育一個子女，不符合政策規(guī)定再生育一個子女的，對雙方當(dāng)事人分別征收計征標(biāo)準(zhǔn)3倍以下的社會撫養(yǎng)費。對不符合法律法規(guī)規(guī)定生育多胎的加重征收，具體征收標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)各?。▍^(qū)、市）制定（第五、六條）。對違反條例規(guī)定，擅自改變征收范圍、調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)的，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任（第二十八條）。

對不符合規(guī)定生育第二個子女的征收標(biāo)準(zhǔn)確定為分別征收3倍以下的主要理由：一是縮小全國征收倍數(shù)自由裁量空間，避免因自由裁量權(quán)過大產(chǎn)生問題；二是與目前全國絕大多數(shù)省份的實際征收標(biāo)準(zhǔn)基本一致；三是充分考慮多數(shù)群眾的可承受能力；四是考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異，設(shè)臵了一定幅度。

（三）規(guī)范征收主體，限制委托征收權(quán)限。將征收機關(guān)可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作出征收決定修改為委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展社會撫養(yǎng)費征收的調(diào)查取證工作，征收決定一律由縣級計生部門作出。主要考慮征收社會撫養(yǎng)費對當(dāng)事人財產(chǎn)權(quán)利影響較大，應(yīng)該由縣級計生部門統(tǒng)一負責(zé)。鑒于縣級執(zhí)法力量有限，可以將調(diào)查取證工作授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）（第八條）。

（四）增加征收程序，規(guī)范征收行為。對征收程序做出了明確規(guī)定，從立案、調(diào)查、履行告知義務(wù)、作出和送達征收決定，以及分期付款和減免的執(zhí)行等都提出了具體要求，保證程序正當(dāng)合法（第十條至十七條）。同時，第三條明確規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守《條例》規(guī)定程序的，社會撫養(yǎng)費征收行為無效。

（五）落實收支兩條線，確保全額上繳國庫。為落實原《辦法》關(guān)于“社會撫養(yǎng)費及滯納金應(yīng)當(dāng)全部上繳國庫，按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定納入地方財政預(yù)算管理”的規(guī)定，進一步明確規(guī)定，社會撫養(yǎng)費上繳國庫后，“作為地方預(yù)算收入，統(tǒng)籌安排使用，不得返還或者變相返還征收機關(guān)”。同時強調(diào)計劃生育工作經(jīng)費，由各級人民政府財政予以保障，“不得與社會撫養(yǎng)費征收

數(shù)額掛鉤”（第二十四條），對違反上述規(guī)定的，設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任（第二十八、二十九條）。

（六）增加征收管理透明度，主動接受社會監(jiān)督。強調(diào)社會撫養(yǎng)費征收有關(guān)規(guī)定必須向社會公布，未經(jīng)公布的，不得作為社會撫養(yǎng)費征收的依據(jù)（第四條）。同時規(guī)定，縣級計生部門應(yīng)當(dāng)依法主動公開社會撫養(yǎng)費征收依據(jù)和征收標(biāo)準(zhǔn)，縣級財政部門應(yīng)當(dāng)依法主動公開社會撫養(yǎng)費征收總額（第二十五條）。送審稿重申，縣級以上計劃生育、財政、審計、監(jiān)察等部門應(yīng)當(dāng)加強對社會撫養(yǎng)費征收管理工作的監(jiān)督、檢查。

此外，《條例》還對流動人口社會撫養(yǎng)費征收主體作出調(diào)整，確定由戶籍地予以征收，現(xiàn)居住地做好相關(guān)配合工作（第九條）；新增當(dāng)事人及有關(guān)人員在社會撫養(yǎng)費征收工作中協(xié)助調(diào)查的義務(wù)，明確相關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)配合做好社會撫養(yǎng)費征收有關(guān)工作的責(zé)任等。