淺議鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村治理法治化問題

摘要：十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是黨中央對(duì)三農(nóng)工作的新要求、新部署，治理有效是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的必然選擇。在我國法治文化、法治環(huán)境還沒有徹底形成的情況下，用法治保障每一項(xiàng)任務(wù)的完成顯得特別重要。但是，我國目前保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的法律條文不完善，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理法治化存在一系列新問題，必須從自治、德治、法治相結(jié)合的角度，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，社會(huì)強(qiáng)烈呼吁鄉(xiāng)村振興法的出臺(tái)。本文通過對(duì)當(dāng)前法治現(xiàn)狀分析，提出了有關(guān)鄉(xiāng)村治理法律條文的完善建議，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的早日實(shí)現(xiàn)建言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；治理有效；治理法治化；農(nóng)村

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出推進(jìn)基層治理法治化，強(qiáng)調(diào)“全國推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?！?/p>

[①]??黨的十九大報(bào)告提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。［1］要讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理法治化是我們黨站在新時(shí)代的歷史起點(diǎn)，為解決“三農(nóng)”這個(gè)全黨工作重中之重問題提出的新擘畫，不僅是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇，我們必須從全局性、戰(zhàn)略性的高度認(rèn)真研究并切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理法治化。

一、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇

鄉(xiāng)村治理法治化是指在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一前提下，按照法律來治理基層事務(wù)，即將鄉(xiāng)村基層的經(jīng)濟(jì)、文化等一切活動(dòng)及公民的所有行為都納入法治化、規(guī)范化的軌道，運(yùn)用法治方式來管理基層事物。［2］鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是事關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展的根本性戰(zhàn)略，涉及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的方方面面，在2018

年兩會(huì)期間，總書記明確提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興的具體路徑是產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興。因此推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，就要貫徹落實(shí)好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，運(yùn)用法治思維和方式來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織的振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的有效治理。

二、當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理法治化建設(shè)存在的主要問題

（一）農(nóng)村基層干部依法辦事能力不足

目前農(nóng)村村社干部群體中依法行政的能力有待進(jìn)一步提高。一是少數(shù)基層干部盲目追求領(lǐng)導(dǎo)做派，以言代法、以權(quán)壓法、法隨言出，刻意樹立個(gè)人威信，結(jié)果造成與群眾關(guān)系疏遠(yuǎn)。二是村干部對(duì)依法治村重視不夠，由于思想觀念、思維習(xí)慣僵化，少數(shù)村干部法律知識(shí)缺失，部分干部工作方法、工作作風(fēng)仍停留于傳統(tǒng)的行政管理模式，民主法治意識(shí)不強(qiáng)，依法辦事、管理農(nóng)村事務(wù)的能力較差，導(dǎo)致工作方法簡單粗暴，群眾意見較大。三是部分

“村兩委”內(nèi)部工作標(biāo)準(zhǔn)和議事程序不健全，給村干部違紀(jì)違法、膽大妄為留下空間，導(dǎo)致基層村干部腐敗時(shí)有發(fā)生，造成群眾對(duì)基層組織和村干部不信任，村民參與村民大會(huì)、院壩會(huì)的積極性較低。

（二）農(nóng)村社會(huì)環(huán)境中法律公信力較低

目前在農(nóng)村基層中普遍存在公信力不足的情況。部分群眾對(duì)政府的過度依賴，當(dāng)有問題產(chǎn)生、個(gè)人利益得不到解決和維護(hù)時(shí)，很大一部分群眾信“訪”不信“法”，認(rèn)為法律服務(wù)、司法手段門檻高，成本大，負(fù)擔(dān)不起，開始責(zé)怪政府或基層組織，習(xí)慣于依賴政府通過信訪等行政手段解決問題。同時(shí)受傳統(tǒng)熟人社會(huì)的影響，農(nóng)村的法律環(huán)境不容樂觀，如現(xiàn)階段在國家大力倡導(dǎo)和實(shí)行土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)主之間簽訂合同，往往由于農(nóng)民的合同意識(shí)和法律素養(yǎng)缺乏，導(dǎo)致農(nóng)戶擅自毀約的情況發(fā)生，在一定程度上影響了農(nóng)村土地的順利流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。與此同時(shí)，在農(nóng)村基層普遍設(shè)有司法所、綜治辦，村有治保委員會(huì)和治安聯(lián)防大隊(duì)等農(nóng)村法治建設(shè)和宣傳機(jī)構(gòu)，但相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能作用發(fā)揮不充分，服務(wù)群眾的主動(dòng)性和意識(shí)不足。農(nóng)村部分司法行政執(zhí)法人員執(zhí)法不文明、不規(guī)范、不

嚴(yán)格等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致發(fā)生群眾抗拒執(zhí)法的情況。

（三）農(nóng)村基層法律制度有待完善

現(xiàn)有農(nóng)村相關(guān)法律法規(guī)原則性強(qiáng)，規(guī)范性和可操作性不足，條文較為粗疏，規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，地方性法規(guī)的地方特色不突出，難以充分發(fā)揮指導(dǎo)效果。特別是當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)進(jìn)程中，涉及農(nóng)村投融資體制、土地使用、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方面的法律法規(guī)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。同時(shí)，在法律不完善的領(lǐng)域缺乏有效的鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約對(duì)干部和群眾行為進(jìn)行約束，使基層工作的制度化、規(guī)范化和法治化大打折扣。

（四）農(nóng)村基層法律服務(wù)宣傳不到位

現(xiàn)階段普遍存在農(nóng)村社會(huì)法治宣傳教育滯后。一是部分農(nóng)民的法律意識(shí)淡薄，對(duì)法律知之甚少，甚至胡攪蠻纏，以身試法，導(dǎo)致糾紛和惡性案件發(fā)生。二是基層法制宣傳不完善。農(nóng)村法制宣傳過程中過于強(qiáng)調(diào)村民知法、守法，而忽略了村民學(xué)法、用法，致使群眾學(xué)法用法積極性和自覺性不夠，缺乏用法律知識(shí)依法保護(hù)自己合法權(quán)益的自覺性。三是農(nóng)村基層法律服務(wù)有待提高。農(nóng)村基層的律師、公證人員、司法鑒定人員等相關(guān)執(zhí)業(yè)人員的服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，發(fā)展不平衡，創(chuàng)新性不夠，存在對(duì)法律當(dāng)事人敷衍塞責(zé)、應(yīng)付了事等現(xiàn)象。

三、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理法治化面臨的新問題

隨著新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，改革開放

年來的農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了歷史性的變革，不僅為鄉(xiāng)村振興奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為鄉(xiāng)村振興所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，帶來了許多新情況和新問題。

（一）農(nóng)民法治觀念和民生意識(shí)不斷增強(qiáng)，但法治方式的運(yùn)用仍然欠缺

隨著農(nóng)村改革開放的不斷深入，農(nóng)村現(xiàn)代化水平不斷提升，在農(nóng)村社會(huì)全面依法治國的進(jìn)程中，農(nóng)民的法治觀念和民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，農(nóng)民逐步擺脫小農(nóng)意識(shí)，與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的權(quán)利觀念、秩序觀念、自由平等觀念、民主觀念不斷得到強(qiáng)化，這不僅是基層法治可喜的成果，更是基層法治深厚基礎(chǔ)。但農(nóng)民運(yùn)用法治方式解決處理問題，依然有較大欠缺，人們習(xí)慣于“信訪不信法”“找政府不找市場(chǎng)”，習(xí)慣“拉關(guān)系、講人情、談勢(shì)力”等。

（二）現(xiàn)代社會(huì)治理工作格局基本形成，但主體缺位現(xiàn)象依然突出

在推進(jìn)基層治理法治化和鄉(xiāng)村振興過程中，按照中央的統(tǒng)一部署和要求，地方不斷深化治理實(shí)踐，特別是精準(zhǔn)扶貧工作的開展，現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)的治理工作格局已經(jīng)形成，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與的鄉(xiāng)村社會(huì)治理格局基本形成，體現(xiàn)了應(yīng)有的制度優(yōu)勢(shì)，有力激發(fā)了不同社會(huì)主體在鄉(xiāng)村治理中的作用與活力。鄉(xiāng)村治理的真空地帶逐步形成了“動(dòng)感地帶、生命地帶”。盡管如此，鄉(xiāng)村治理中主體缺位的現(xiàn)象依然突出，成為亟待解決的突出問題。究其原因不僅有基層黨組織的虛化、弱化、邊緣化的“三化”問題。也有鄉(xiāng)村自治組織、行業(yè)組織發(fā)育不全，功能不全的問題，還有外部組織管控影響不到位的問題，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)面臨的農(nóng)村黨組織與

黨員分離，村委會(huì)與村民分離，土地發(fā)包方與承包方分離等問題難以根除。

（三）鄉(xiāng)村治理的法規(guī)制度體系不斷健全，但立法不完善的問題一時(shí)難以解決

基層法治建設(shè)經(jīng)過長期的努力，在法規(guī)制度體系建設(shè)方面取得了長足進(jìn)步，村民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程、行政法規(guī)及法律制度共同構(gòu)建了一個(gè)相對(duì)完善的鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系，為鄉(xiāng)村治理提供了充分的法律依據(jù)，有力推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理法治化的進(jìn)程。［3］但不容否認(rèn)的是，在農(nóng)村社會(huì)治理方面對(duì)照法治的要求，我們?cè)诹⒎ㄉ系那啡边€是十分明顯的。立法沖突現(xiàn)象比較突出，上位法和下位法，或者不同部門法相互抵觸、相互矛盾，造成法律適用的困惑；一些立法聽取群眾意見不夠，過多地體現(xiàn)了部門和地方利益，造成群眾有意見，甚至不滿。

（四）農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整深化，公共服務(wù)差異化、均衡化要求難以滿足

隨著黨中央對(duì)“三農(nóng)”工作的重視不斷加強(qiáng)，農(nóng)村的改革力度不斷加大，使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。一方面表現(xiàn)在農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村普遍出現(xiàn)了“空巢”“留守”“外出”現(xiàn)象，另一方面，撤區(qū)并鄉(xiāng)和村組合并后，農(nóng)村新居民組織和新社區(qū)出現(xiàn)引起了社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引起了利益調(diào)整，農(nóng)村矛盾日益復(fù)雜，對(duì)鄉(xiāng)村治理提出了新要求，農(nóng)村公共服務(wù)因人因地因時(shí)而異，服務(wù)越來越難，而農(nóng)村公共服務(wù)資源本來就相對(duì)有限，更多的集中在村（社區(qū)）級(jí)行政中心周圍，所以圍繞提高農(nóng)村公共服務(wù)有效供給，打造鄉(xiāng)村治理科學(xué)機(jī)制，提高治理能力水平，就顯得格外迫切。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理是關(guān)鍵。我們要按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的治理有效和自治、德治、法治相結(jié)合的要求，不斷探索推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的新途徑，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的法治化。

（五）農(nóng)村信息化趨勢(shì)日益明顯，社會(huì)管控難度日益加大

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展深刻影響和改變了農(nóng)村社會(huì)，電視、電腦、手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村已經(jīng)普及，不再是奢侈品，一網(wǎng)一世界，一指一價(jià)值。新媒體時(shí)代來臨，信息傳播使人們的思想更加復(fù)雜多變，價(jià)值選擇更加困難。因此，在新媒體時(shí)代如何管控好信息是當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)治理的一道新的難題。

四、鄉(xiāng)村振興過程中推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的新探索

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵在鄉(xiāng)村治理。我們要按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的治理有效和自治、德治、法治相結(jié)合的要求，不斷探索推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的新途徑。

（一）著眼頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，不斷健全鄉(xiāng)村治理的制度規(guī)范體系

法律是法治的基礎(chǔ)和前提，良法才能善治。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村治理中出現(xiàn)的立法問題，我們要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，推進(jìn)治理制度規(guī)范體系建設(shè)。［4］一方面要運(yùn)用科學(xué)方法，力求完善質(zhì)量不高、總量不足，不適應(yīng)農(nóng)村新形勢(shì)新變化的制度規(guī)范。另一方面突出地方特色，要充分發(fā)揮村規(guī)民約的作用。村規(guī)民約是鄉(xiāng)村約定俗成，相守堅(jiān)持的規(guī)范，更多地體現(xiàn)了德治和自治的內(nèi)在要求。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村基層法治化過程中要廣泛發(fā)揚(yáng)基層民主，聽取群眾意見，聚納民眾智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法規(guī)律，不斷健全完善村規(guī)民約，使之同國家立法相互配套，相互銜接，形成一個(gè)結(jié)構(gòu)完備，內(nèi)容完整的治理法規(guī)制度體系。

（二）著眼于激發(fā)活力，不斷健全鄉(xiāng)村治理法治化的組織體系

一個(gè)法治的社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)主體地位平等且充滿活力的社會(huì)，鄉(xiāng)村基層治理法治化必須有效激發(fā)社會(huì)各類主體的活力，充分發(fā)揮其作用。首先，要發(fā)揮基層黨組織的關(guān)鍵作用，要圍繞依法治國的總要求，不斷強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的凝聚力、創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力，把黨組織資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理的法治資源。其次，要推進(jìn)基層自治和民主協(xié)商，擴(kuò)大公眾參與，充分發(fā)揮農(nóng)村各自治組織各社會(huì)團(tuán)體和各行業(yè)協(xié)會(huì)在治理中主體作用。再次，要強(qiáng)化農(nóng)村基層法治機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的專門作用，建立以基層法庭、公安派出所、人民調(diào)解委員會(huì)、司法所為骨干的法治網(wǎng)絡(luò)，挑起農(nóng)村法治的大梁。

（三）著眼重心下移，不斷健全鄉(xiāng)村治理法治化的工作機(jī)制

鄉(xiāng)村治理法治化的基礎(chǔ)在基層，重點(diǎn)在基層。圍繞鄉(xiāng)村治理法治化，我們要把問題消化在基層，把糾紛調(diào)處在基層，把矛盾化解在基層。我們要重點(diǎn)開展送人才下鄉(xiāng)、送政策下鄉(xiāng)和普法下鄉(xiāng)活動(dòng)，推動(dòng)調(diào)查研究下基層，信訪接待下基層，公共服務(wù)下基層，把源頭管理、動(dòng)態(tài)管理和應(yīng)急處理結(jié)合起來，健全完善基層決策機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、民意吸納評(píng)估機(jī)制、公眾利益表達(dá)機(jī)制、矛盾排查調(diào)處機(jī)制，及時(shí)妥善有效合法解決農(nóng)村社會(huì)苗頭性、傾向性問題和顯性矛盾，牢牢掌握基層治理法治的主動(dòng)權(quán)。

（四）著眼于約束權(quán)力，不斷提高鄉(xiāng)村治理法治化的能力和水平

鄉(xiāng)村基層治理法治化對(duì)干部群眾的素質(zhì)提出了新要求。提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化的關(guān)鍵所在。首先要在樹立法律權(quán)威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，鄉(xiāng)村治理的基本方式是法治，黨員干部要認(rèn)真學(xué)法、用法，樹立法律權(quán)威、運(yùn)用法治思維和法治方式解決矛盾問題；其次要在公正執(zhí)法上下功夫。執(zhí)法公正最能體現(xiàn)法治，老百姓也最為關(guān)心。處理農(nóng)村發(fā)展中的問題就一定要規(guī)范執(zhí)法行為，讓老百姓從每一件事情處理中感受到公平正義。

（五）著眼于以民為本，不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的法治模式

面對(duì)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化，利益格局深刻調(diào)整的新情況，農(nóng)村社會(huì)治理必須加強(qiáng)法治模式創(chuàng)新。鄉(xiāng)村治理法治化要順應(yīng)農(nóng)民對(duì)美好生活的向往，關(guān)注農(nóng)民對(duì)美麗鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村、法治鄉(xiāng)村、幸福鄉(xiāng)村建設(shè)的訴求，通過網(wǎng)格管理，一站服務(wù)等，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)

+模式，探索鄉(xiāng)村治理法治化的科學(xué)模式。