城市治理的現(xiàn)代化變革

深度城市化帶來的不只是硬設(shè)施的更新，同樣還包括軟環(huán)境的提升。這對城市治理現(xiàn)代化構(gòu)成倒逼態(tài)勢。目前我國大城市建設(shè)已全面從“增量型”轉(zhuǎn)向“存量型”，空間發(fā)展從“外延擴張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵提升”。但與此同時，城市功能發(fā)育尚不充分，空間規(guī)劃、公眾參與等方面的制度配套尚不完善。

因此，以“深度城市化”為契機，系統(tǒng)構(gòu)建與城市存量調(diào)整、內(nèi)涵提升相匹配的現(xiàn)代化治理體系尤為重要,下面提出城市治理的現(xiàn)代化變革的幾個方面。

一．城市“新空間”

“深度城市化”是對城市物理空間和虛擬空間進行深度整合、開發(fā)的過程，涉及到城市地下空間、私有空間、數(shù)字空間等新型空間的開發(fā)、建設(shè)、利用和管理。

當前，空間權(quán)屬劃分不明已成為我國各地有效開展新型空間開發(fā)、建設(shè)、利用、管理的重要掣肘。比如，道路地面以下空間產(chǎn)權(quán)缺乏界定，多部門均可對道路“開膛破肚”，地下空間利用混亂、無人管理；歷史風貌區(qū)空間權(quán)屬尚未細分，私搭亂建現(xiàn)象嚴重、清理恢復異常困難，等等。亟待從城市發(fā)展與規(guī)劃相統(tǒng)一的角度出發(fā)，對城市空間制定細化規(guī)劃、明確產(chǎn)權(quán)界定、構(gòu)建制度支撐。

到目前為止，包括北京、上海、南京、杭州在內(nèi)的20多個城市已編制了城市地下空間專項規(guī)劃，但實踐中普遍存在多頭管理等問題。這就需要在規(guī)劃階段引入智能科技，統(tǒng)籌地上地下，推進城市空間規(guī)劃的一體化、智能化、前瞻化。

比如，北京城市副中心設(shè)計就啟用City

Go系統(tǒng)，在學習整個通州樣片的基礎(chǔ)上進行2018~2035年城市發(fā)展推演，完成了世界上第一個純粹人工智能推演的發(fā)展模型。

依托這樣的智能科技進行統(tǒng)籌，一方面保障城市地下空間實際探測效率與精度，對地上、地下空間建立更加科學、立體、全面的認識，便于進一步分清權(quán)屬、提升空間精細化管理水平；另一方面也可對城市發(fā)展進行三維推演，綜合統(tǒng)籌職、住、學、商、醫(yī)、休等關(guān)鍵要素，使決策更具前瞻性，各部門更具協(xié)調(diào)性。

在智能統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，為新型物理空間量身立法修法，設(shè)計空間權(quán)益的委托經(jīng)營和流通交流制度，也是重中之重。在具體操作上，可考慮出臺國土空間管理法等新型物理空間專屬立法，或在修訂土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、物權(quán)法時以專章、專節(jié)明確新型空間的不動產(chǎn)屬性，引入“空間產(chǎn)權(quán)”概念并進行精細化劃分。

二．讓公眾參與進來

公眾參與是推進“深度城市化”的重要基礎(chǔ)，沒有公眾參與，就無法真正建立起有效的協(xié)調(diào)機制，無法“動態(tài)修復”不同部門的管理與建設(shè)沖動，導致投資效果差甚至重復性、浪費性投資頻發(fā)。

設(shè)計公眾參與機制的第一步，需要創(chuàng)立以街道空間網(wǎng)絡為載體的全要素精細化規(guī)劃模式，使公眾參與城區(qū)改造建設(shè)這類基礎(chǔ)性工程時，有“數(shù)”可循，有法可依。將規(guī)劃指標與歷史風貌保護管控要素融合，建立起一個包含建筑容量、建設(shè)范圍、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、公共設(shè)施配套、歷史建筑、歷史空間、歷史肌理、歷史人文場所等11個參數(shù)的“兩規(guī)合一”控規(guī)參數(shù)體系，和對空間信息進行精細化采集和實時動態(tài)監(jiān)測。

有了數(shù)據(jù)和模型，第二步是搭建起支撐公眾參與的界面和平臺。建立起這種“市-區(qū)-街道-社區(qū)”四級信息化支撐平臺后，能夠?qū)Τ鞘薪ㄔO(shè)規(guī)章制度、城市建設(shè)項目全生命周期管理等在統(tǒng)一平臺進行信息發(fā)布和意見征集，方便公眾通過授權(quán)界面了解情況、在線參與。

公眾參與機制的第三步是在模式和平臺的基礎(chǔ)上，配套政策供給，以空間權(quán)益市場化分配激發(fā)各方參與熱情。

當然，在城市治理與改造中，除了上述措施，制度設(shè)計層面還應積極開展適用于城市更新的政策體系研究，優(yōu)化鼓勵城市更新的政策配套，比如允許土地出讓金分期繳納等，吸引更多社會資本的參與，真正做到激發(fā)社會各方的參與熱情。

三.人的現(xiàn)代化

隨著城市化的不斷縱深推進，除了物質(zhì)層面，文化精神層面的需求也越來越成為避不開的問題。上升到城市治理的現(xiàn)代化層面，不僅城市物質(zhì)層面的現(xiàn)代化治理有待提升，文化和精神層面的現(xiàn)代化，也即人的現(xiàn)代化，正在成為城市治理的新挑戰(zhàn)。

首先是“設(shè)施文明”。

當前，我國不少城市區(qū)域建設(shè)重“宜業(yè)”“生產(chǎn)”，輕“宜居”“文化”，教育、醫(yī)療等城市設(shè)施和公共服務也尚未對所有居住者平等開放。這其實就是城市精細化建設(shè)與管理缺乏“人的尺度”，“設(shè)施文明”不到位，難以營造“可感知的、有溫度的”城市。要想改變這一局面，必須在城市規(guī)劃建設(shè)及改造中，從“交通視角”逐漸回歸“人的視角”：

一是要以提升城市生活品質(zhì)為核心，打造步行道、自行車道、街邊生活設(shè)施、文化場所等更多滿足人的健康、宜居生活所需設(shè)施；

二是要聚焦更多精力于城市弱勢群體，完善城市主要道路、公共建筑及新建住宅的無障礙設(shè)施建設(shè)，加強維護管理，保證日常使用；

三是要改變大都市圈“一刀切”的簡單治理模式，將城市人口容量管理與服務擴大到整個都市圈，深挖都市圈的空間和制度潛力，按照實際服務人口配置公共資源和基礎(chǔ)設(shè)施。

其次是“制度文明”。

過去的城市政策與制度體系為城區(qū)的快速建設(shè)與擴張?zhí)峁┝伺涮妆Ｕ?，但城市化發(fā)展到今天，舊有的制度體系已不再適配于“深度城市化”所指向的城市存量調(diào)整與內(nèi)涵提升，重構(gòu)城市政策與制度體系，以人為本建立現(xiàn)代化城市治理制度體系，迫在眉睫。

要建立與深度城市化匹配的“制度文明”，就要真正做到以人為本，解決各類人群在城市的各種權(quán)利，穩(wěn)定其發(fā)展預期。在發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)、增加經(jīng)濟總量的同時，應引導各類社會資本進一步加大對廉租房、公租房的供給，增加對教育、醫(yī)療、文化及體育等公共設(shè)施及公共服務的供給能力，留住能夠切實為城市發(fā)展做貢獻的外來人才。

破除城市發(fā)育的不充分并非一朝一夕之事，但以“行為文明”“設(shè)施文明”“制度文明”為抓手，實現(xiàn)“人的現(xiàn)代化”與“城市的現(xiàn)代化”融合推進、互為支撐，不失為深度城市化進程中全面激發(fā)城市活力、優(yōu)化城市治理的一種可行方案。