廈門海綿城市建設考察調研思考建議

*日，*率相關工作人員共計7人，赴國家級海綿城市試點城市——*市和*市進行了海綿城市建設考察學習。在為期六天的行程中，考察團深入學習了兩市海綿城市建設的經驗，近距離感受了海綿城市建設對城市面貌的改善。

一、*、*海綿城市建設情況

海綿城市是指通過加強城市規(guī)劃建設管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式，是落實生態(tài)文明建設的重要舉措，也是“穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生、防風險”的重要內容。*市和*市是首批進入海綿城市建設試點范圍的城市，在兩年多的建設過程中，積累了寶貴的經驗。

（一）*市

*市域由*島、鼓浪嶼及內陸沿海地區(qū)組成，全市現狀土地面積1573.16km2；常住人口425萬人，常年平均降雨量1335.8mm。*市海綿城市建設試點面積35.9km2，年徑流總量目標控制率為70%，其中，翔安南部新城海綿城市建設試點面積15.4km2，海滄馬鑾灣海綿城市建設試點面積20.5km2。此次考察以翔安新城為主，翔安新城試點區(qū)存在水環(huán)境質量較差、水系生態(tài)退化嚴重等問題，無內澇點，針對性地采取重點控制面源及徑流污染的措施，保證水環(huán)境、水生態(tài)良好。

1.制度建設

（1）領導機構組成。*市海綿城市建設工作領導小組以市長為組長，常務副市長及分管副市長任副組長，成員由發(fā)改、財政、規(guī)劃、建設、市政園林、環(huán)保、水利及各區(qū)zf等部門主要負責人組成，領導小組辦公室設在市住建局。

（2）職能部門分工。按照《*市海綿城市建設管理暫行辦法》，規(guī)劃行政主管部門負責海綿城市總體規(guī)劃和相關規(guī)劃的編制、審查和監(jiān)督管理工作，負責指導和監(jiān)督項目設計方案落實海綿城市建設要求；建設行政主管部門根據海綿城市建設相關技術規(guī)范、標準和要求，做好項目設計、施工等建設工程質量的監(jiān)督管理工作；國土資源行政主管部門負責項目土地供給及相關地勢、地形、地貌基礎數據提供等工作；市政交通行政主管部門負責指導市政雨污水管網、道路透水鋪裝、道路雨水滯流等工作；園林綠化、林業(yè)行政主管部門負責園林綠化等設施的建設運行維護，確保符合海綿城市建設要求；水利行政主管部門負責審核把關涉及河湖水系的項目建設，確保符合海綿城市建設要求。

（3）過程管控。一是用地規(guī)劃許可階段，通過“多規(guī)合一”項目行政審批系統開展聯評聯審，發(fā)改委在項目建議書、科研報告批復中，對海綿建設可行性作出判斷，規(guī)劃局在規(guī)劃選址意見書中明確是否建設海綿城市項目，對符合要求的項目在用地規(guī)劃許可中明確海綿建設目標，國土局在用地審查中審查海綿建設目標。二是工程規(guī)劃許可階段，市海綿辦在方案審查環(huán)節(jié)審查海綿建設技術方案，市政園林局和規(guī)劃局分別在雨水排放許可證、工程規(guī)劃許可證環(huán)節(jié)對海綿技術方案進行核查。三是施工許可證環(huán)節(jié)，施工圖審查機構審查海綿建設專篇，建設局見到海綿施工圖審查合格文件發(fā)放施工許可。四是施工管理階段，建設局指導監(jiān)督海綿建設進度和質量。五是竣工驗收階段，建設局等相關職能部門核查海綿建設工程質量是否達標，建設過程資料是否齊全。六是工程評價階段，市海綿辦對建設成效進行評價，組織試點考核。七是運營維護階段，養(yǎng)護責任主體進行海綿設施的日常運營維護。

2.技術保障

（1）組建技術指導團隊。*市海綿辦以*市城市規(guī)劃設計研究院為技術支撐單位，主要負責設計規(guī)范、技術導則、建設規(guī)劃等指導性文件的編制，為設計單位提供規(guī)劃服務、對接，保證“海綿”落實，另外聘請了上海、北京等專業(yè)設計院做技術指導。*市財政提供技術服務經費。

（2）建立技術規(guī)范標準。*市于2015-2016年先后發(fā)布試行了海綿城市建設系列規(guī)范和標準，結合*市實際情況編制了《*市海綿城市建設技術規(guī)范》，《*市海綿城市建設技術標準圖集》《*市海綿城市建設工程施工與質量驗收標準》《*市海綿城市建設工程材料技術標準》等規(guī)范和標準。

3.資金籌措

*市海綿城市建設資金估算為72.1億元，建設資金來源主要有國家財政專項獎補資金、城市基礎設施建設資金、PPP模式合作融資、社會資本投入及其他相關項目可整合資金。先后出臺了《*》。海綿城市建設為PPP模式提供了展示的舞臺，通過引入社會資本，打造多元化、可持續(xù)的資金保障能力。以翔安新城為例，翔安新城海綿城市建設PPP項目包含整個港汊流域的市政道路、水系岸線、公園綠地等市政配套工程。實施業(yè)主為*市市政工程管理處，zf出資方為市政開發(fā)總公司。由于建設項目體量大，故分兩個標段實施，分別為方案設計、項目PPP實施兩階段進行。

4.實地考察

洋塘保障房（鼓鑼水系上游）流域海綿城市改造示范工程已完工并投入使用，初步顯現連片示范效應。通過改造小區(qū)綠色屋頂、可滲透路面、透水廣場等滲透項目，采用雨水花園、生物滯留帶、植草溝、雨水罐、下凹綠化帶等低影響開發(fā)措施進行源頭消減和分散控制，將雨水引入道路下雨水管網系統及聯通水系的明渠、旱溪等中途轉輸系統，直至排入小區(qū)雨水回用系統、鼓鑼公園內的人工湖進行末端調蓄，通過總調蓄容積為4807m3的人工湖，調水位為0.6m，并設置溢流堰，有效保證本片區(qū)內32mm雨水不外排，實現75%年徑流總量控制率要求。同時，利用水源預處理（人工濕地前置塘）、底質生境改良（雜草清除、積水排凈、底質消毒改良）、水生植物凈化系統（沉水植物、挺水植物、浮葉植物）、水生動物調控系統（濾食性魚類、雜食性魚類、慮食性軟體動物、刮食性軟體動物）、微生物系統營造（除藻類生物制劑）等一系列凈化措施，確保水質穩(wěn)定，最終實現雨水收集凈化與利用的綜合效益。

5.亮點總結

（1）頂層設計：繪制海綿城市藍圖

*將海綿城市建設作為城市生態(tài)文明建設的重要內容，首先在規(guī)劃領域進行了一系列頂層設計，著力將海綿城市六大要素融入環(huán)境保護、水資源利用、園林綠化、功能分區(qū)、市政和交通基礎設施等規(guī)劃建設中。結合海綿城市建設理念，*已完成《*市防洪防澇規(guī)劃》《*市水資源戰(zhàn)略規(guī)劃》《道路交通專項規(guī)劃》等專項規(guī)劃。以《美麗*戰(zhàn)略規(guī)劃》、《*市城市總體規(guī)劃》為引領，全面提升城市“自然積存、自然滲透、自然凈化”的能力，支撐美麗*建設。

（2）機制創(chuàng)新：把試點工作引向深入

原有的政務審批體系中，沒有海綿城市建設的內容，面對這種情況，市委市zf創(chuàng)新機制，成立了海綿城市建設工作領導小組，統籌部署全市海綿城市建設推進工作。*還成立了市海綿城市工程技術研究中心，作為全市海綿城市建設技術指導、指標審核單位。出臺了一系列行之有效的制度和規(guī)范標準，建立了七大建設管控措施，確保每個環(huán)節(jié)都能落實海綿措施，部門配合得力，審批實行“多規(guī)合一”，為海綿城市試點工作保駕護航。

（二）*市

*屬典型丘陵地區(qū)，全市土地面積5325平方公里，總人口380萬，常年平均降雨量887.3～927.6mm。選定25.8平方公里(市河東新區(qū)21.9平方公里，老城區(qū)2.4平方公里，圣蓮島1.5平方公里)作為試點區(qū)域，年徑流總量目標控制率為75%。*市建設局副局長王明華介紹，2015年4月，*市成功申報成為全國首批16個海綿城市建設試點市之一。海綿城市是一場基于城市建設的觀念變革，也是對城市規(guī)劃建設管理的優(yōu)化。

1.制度建設

（1）zf主導。*市成立海綿城市推進工作小組，以市長為組長、相關副市長為副組長的推進領導小組，建立了“條塊結合”、職責明確的工作推進機制，領導小組辦公室設在市住建局。按照《*市海綿城市規(guī)劃建設管理暫行辦法》，市發(fā)改委負責將海綿城市建設中的市本級zf性投資項目納入年度投資計劃和招標管理，指導項目單位做好各項前期論證工作；市規(guī)劃局負責海綿城市建設總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃編制和審查工作，制定海綿城市規(guī)劃設計導則和設計圖則，將海綿城市建設的原則、目標和技術要求落實到建設項目規(guī)劃條件、方案審查、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)中；市住建局（市海綿辦）負責將海綿城市建設的相關要求落實到施工圖審查、工程監(jiān)管、竣工驗收、項目運營維護管理等環(huán)節(jié)；市城管局負責海綿城市建設項目的實施監(jiān)管和維護工作；市水務局負責城市水利工程的審批和推進工作，協調城區(qū)河湖溝渠等涉水建設相關工作；市財政局負責制定海綿城市建設資金管理辦法及獎勵政策，積極探索和創(chuàng)新海綿城市建設投融資機制；市國土局負責海綿城市建設項目土地供給等相關工作，并按照規(guī)劃部門出具的規(guī)劃條件，將海綿城市建設相關要求納入《規(guī)撥決定書》或《土地出讓合同》；按照屬地管理原則，各區(qū)人民zf、市直園區(qū)管委會負責海綿城市項目的初步審查，項目推進和具體實施工作。

（2）其他制度。*市海綿辦重視現場工作，構建現場工作協調管理制度，市海綿辦組員高頻次檢查現場工作，市四大班子領導均多次視察海綿現場。同時，制定了領導小組會議、工作協調會議、工作例會、研討會、現場辦公等制度。市委、市zf定期和不定期組織召開海綿城市建設推進會議、聯席會議，市海綿辦每周定期舉行工作例會，研究解決項目建設過程中遇到的困難和問題。此外，市目標績效督查室出臺了《*市海綿城市建設工作考核辦法》，將海綿城市建設工作納入相關縣區(qū)和部門目標考核體系并定期進行現場督查與通報。

2.技術保障

（1）堅持規(guī)劃引領。*市聘請中國城市規(guī)劃設計研究院編制《海綿城市建設專項規(guī)劃》，修訂《*市城市綠地系統規(guī)劃》、《*市綜合交通規(guī)劃》、《*市中心城區(qū)排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃》、《*市河東新區(qū)二期控制性詳細規(guī)劃》等相關規(guī)劃，確保各層級規(guī)劃相互支撐銜接，為海綿城市建設指明方向。修編控規(guī)，將海綿城市建設要求轉換成規(guī)劃條件落實到城市規(guī)劃區(qū)域的每個地塊。

（2）制定技術標準。*結合實際，充分借鑒國內外經驗及現有研究成果，制定了《*市海綿城市規(guī)劃設計導則》《*市海綿城市設計圖則》及《*市海綿城市植物名錄》《*市城市藍線管理辦法》《*市城市綠線管理辦法》等技術標準。*市還與中國城市規(guī)劃設計研究院建立戰(zhàn)略合作伙伴關系，其下屬的水務與工程研究院已派骨干團隊長期入駐*開展相關工作。

（3）人才儲備。*通過“請進來、走出去”的方式，積極培養(yǎng)本地海綿城市建設管理人才。組織人員積極參加全國各種培訓和考察活動，學習外地經驗和辦法；邀請住建部、中規(guī)院等專家到*現場指導和培訓；組織本地技術力量，會同中規(guī)院參與試點項目設計以及施工圖審查工作。

3.資金保障

*市廣泛吸引社會資本參與海綿城市建設，目前共計吸引各類社會資本近105億元參與海綿城市建設。一是積極采取PPP模式吸引社會資本。公開選擇技術、資金、管理力量雄厚的企業(yè)，實施投資、設計、建設、運營管理一體化，吸引PPP資本69.05億元。二是積極督促建設業(yè)主投入。zf通過規(guī)劃管控，由開發(fā)企業(yè)投資完成7億元。三是積極爭取zf債券投入。海綿建設已實現zf債券投入2.5億元。四是積極爭取銀行貸款。已爭取農發(fā)行貸款26億元。

4.實地考察

*市建設局帶領考察團參觀了聯福家園、zf停車場、蓮里公園、觀音湖水利景區(qū)、*體院館和復豐巷小區(qū)等12個極具代表性的海綿城市工程項目，內容豐富、代表性強?，F分別從海綿型小區(qū)、海綿型道路和海綿型公園分別舉例進行詳細介紹。

（1）海綿型小區(qū)

河東新區(qū)聯福家園新建海綿小區(qū)項目。結合聯福家園小區(qū)實際情況，改變了傳統雨水排放方式，重新組織雨水徑流途經：屋頂、路面雨水→可滲透植草溝→雨水花園→超標溢流至排水管網；利用小區(qū)綠化景觀設計以及場地地形地貌，通過透水鋪裝、可滲透植草溝、雨水花園、生態(tài)消能池、生態(tài)停車場、調蓄濕塘、下沉式綠地、滲透井、截污凈化井等海綿設施的科學布設，形成點（源頭治理）、線（管溝相連）、面（分區(qū)連片）相結合的低影響開發(fā)雨水控制系統，綜合運用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，使雨水先進入海綿體進行凈化、下滲、滯留、再溢流排放，盡量將雨水就地消納，實現徑流控制目標，提升小區(qū)人居環(huán)境。據測算，聯福家園新建海綿小區(qū)項目投入僅占總投資的千分之一。

金色海岸老舊小區(qū)海綿改造項目。金色海岸小區(qū)改造前，地面硬化率高，雨水自然滲透凈化能力弱，部分路面破損，凹凸不平，存在積水的情況，排水管網標準低，雨水管道設計重現期僅為一年一遇，局部地方存在雨污合流的問題。小區(qū)綠化和環(huán)境較差，路燈照明亮度不夠。項目采取了微調道路豎向、斷接屋面雨水的方式，采用源頭減排、過程控制、末端調蓄等措施。在小區(qū)新建透水鋪裝、碎石滲透帶、植草碎石溝、雨水花園、蓄水池等雨水下滲、收集、存儲設施，同時完善小區(qū)排水設施，利用現有雨水系統進行雨水的溢流排放和錯峰排放。雨水排放主要路徑有：

①屋面排水立管→消能井→植草碎石溝→碎石滲透帶→雨水管道

②道路雨水→植草碎石溝→雨水花園→碎石滲透帶→雨水管道

③道路雨水→雨水溝→碎石溝→蓄水池→雨水利用

④道路雨水→透水混凝土路面→碎石滲透帶→雨水管道

⑤道路雨水→透水混凝土路面→碎石過濾帶→蓄水池→雨水利用

采用“海綿+n”的改造理念，修繕小區(qū)花池，提高小區(qū)綠化品質，更新照明設施，修補低洼破損路面，改善小區(qū)的居住環(huán)境。

（2）海綿型道路

河東新區(qū)芳洲路既有道路及景觀帶海綿改造項目。改造之前，芳洲路主要存在三個方面的排水問題：局部路段冒水、積水現象突出；雨污分流不徹底，存在雨污混接情況，影響聯盟河水質；雨水利用率低，景觀水體自來水補給消耗大。芳洲路沿線海綿改造充分結合場地條件，利用場地內水體、綠地、停車場及局部開敞空間因地制宜設置了雨水濕塘、調蓄池、濱水濕地、旱溪、生物滯留設施、下沉式綠地、雨水模塊、海綿化停車場、碎石滲透帶、鋼帶波紋管等多種類型的海綿設施，實現雨水就近收集消納；并通過管網、地形將各海綿體有機銜接形成系統，發(fā)揮連片效應。

（3）海綿型公園

河東新區(qū)蓮里公園生態(tài)堤岸海綿建設項目。蓮里公園改造前，該區(qū)域屬沙石料場，場地臟亂差，堤岸硬質比例高，雨水通過堤岸直接進入涪江，徑流系數高，面源污染嚴重。改造技術上充分發(fā)揮原始地貌、植被、土壤、濕地、水體的自然積存滲透、凈化作用，通過生態(tài)岸線恢復、生態(tài)荷花塘、下沉式綠地等海綿設施建設，有效收集了雨水，削減、凈化了面源污染，緩解了城市內澇，改善了濱江水環(huán)境。

5.亮點總結

（1）堅持規(guī)劃引領，實現城市轉型升級

*海綿城市建設試點區(qū)域面積為25.8平方公里。在建設過程中，為避免重復改造，加強全域管控，*市要求試點區(qū)域外的新建工程項目按照海綿城市標準，在基本建設程序各環(huán)節(jié)進行管控，為全域全面推行海綿城市建設奠定基礎。

（2）堅持因地制宜，打造海綿城市建設范本

為避免大開大挖，*在既有道路雨水口探索創(chuàng)新“微創(chuàng)”改造技術，對雨水口、路沿石進行“微創(chuàng)”改造，將路面雨水導入綠化隔離帶、人行道、綠地廣場及其他開敞空間進行消納，超標部分再通過既有管道溢流外排，辯證處理滲排關系。此舉既能達到徑流控制要求，又能避免大拆大建，節(jié)約工程造價約70%，得到了廣泛的認可，該技術獲得國家發(fā)明創(chuàng)造專利，并在*市全面推廣運用。

（3）堅持連片治理，激發(fā)全社會參與

按國家住建部“體現連片效應，避免碎片化”要求，*因地制宜，綜合考慮排水分區(qū)、投資規(guī)模、試點效應等因素，將規(guī)劃的300多個試點項目整合成10個工程包，解決了試點項目數量多、試點區(qū)域多、涉及專業(yè)種類多等難題，連片推進，發(fā)揮工程的綜合效應。在排水分區(qū)之間，*注重對山水林田湖生態(tài)系統的識別、分析、梳理，最大限度地保留原場地良好的生態(tài)本底，實施城市大海綿建設。針對丘陵山體的地形地貌，實施層層截流，上水下用；梳理水系，暢通行洪通道；整治湖泊洼地，增大調蓄空間；修復濕地，消納建設地塊等小海綿體部分徑流指標，凈化水體。統籌推進試點區(qū)域內外的大小海綿重構，實現大小海綿和區(qū)域之間的平衡。完成的15個排水分區(qū)的試點區(qū)域實現“連片效應”，年徑流總量控制率平均達到75%。

二、工作構想和建議

通過對*市和*市海綿城市建設工作的考察學習，結合我市實際情況，現提出以下工作構想和目標：

一是要總結2017年的調研考察經驗，向市委、市zf充分匯報*建設海綿城市的必要性和重要性，要把*市建設海綿城市的政策依據和環(huán)境條件、技術特點等詳細匯報，力爭取得市領導的高度重視。

明確各級zf為責任主體，搞好頂層設計，加強統籌協調，確保工作落實。建議制定規(guī)范性文件《*市海綿城市建設管理辦法》，按照“專班專人專家”的思路，明確各職能部門責任。明確部門協作配合和研究解決工作推進的重大問題的機制。

二是協調調動市級部門和各區(qū)縣zf，形成合力落實具體任務。

要召開協調會議討論和確定海綿城市建設的工作程序，按照市級部門負責政策監(jiān)督把關和技術指導、各地zf部門負責落實具體項目的基本原則，明確各自的具體工作措施和分步驟目標任務。

要形成有效的調度機制，以及定期的協調會議機制和向省、市部門的定期報告制度。應學習兩地高度重視規(guī)劃引領，將海綿指標落實到規(guī)劃控制指標和土地指標中的共同做法。下一步應將海綿城市專項規(guī)劃指標細化為指標融入地塊控制性詳規(guī)。各縣市應編制中心城鎮(zhèn)的海綿城市專項規(guī)劃，繪制海綿城市藍圖。

三是研究制定切合*實際的工作方案和目標任務。

力求（）年末基本實現城市建成區(qū)20%以上的面積達到70%的降雨就地消納和利用的目標要求，將*市建設成為我國西南山地特色的海綿城市典范。

2018年全面啟動我市的海綿城市建設，要把省海綿城市“十三五”規(guī)劃中提出的建設“4個100工程”工作任務進行分解和落實，建立海綿城市建設項目庫；將海綿城市建設與棚戶區(qū)、危房改造和老舊小區(qū)更新相結合，抓緊啟動一批海綿城市建設項目。對在中心城區(qū)專項規(guī)劃中提出的新蒲新區(qū)火車站片區(qū)建議參照**兩地的方式整體打包啟動，抓住新蒲新區(qū)城市建設的機遇，按照海綿城市建設標準實施，力爭形成連片效益，為全域推進海綿城市建設奠定基礎；對于舊城區(qū)海綿改造堅持問題導向，徹底解決內澇和治污等突出問題。

要按照海綿城市建設標準，加大管網改造和建設力度，徹底解決老城區(qū)內澇問題，確保市民正常生產生活秩序。要通過海綿城市建設，徹底根治城區(qū)河流污染，改善城市生態(tài)環(huán)境。

四是創(chuàng)新投融資模式，解決海綿城市建設資金問題。

*市與**最大的不同是，*市沒有列入國家海綿城市建設示范城市，無中央財政補助支持（*：補助資金到位12.3億元。*：中央補助資金到位10.8億元），缺少有效的激勵措施，這也是下一步我們工作想要著重解決的問題。要著重解決投融資困難，一是向市zf申請設立海綿城市建設試點項目專項配套資金，支持住宅小區(qū)和非公建低影響開發(fā)雨水系統建設；

二是研究如何與平臺公司共同建立可操作的PPP投融資結構及合作機制，積極引入社會資本。

發(fā)揮財政資金杠桿作用，撬動社會資金投入。會同財政、發(fā)改、平臺公司等部門研究制定海綿城市的融資和補助（獎勵）政策，有效推進和落實建設項目落地。

五是加強學習培訓和宣傳。

我們應該再走出去學習，多請專家來講解，制定出培訓計劃，目標是要培養(yǎng)本地海綿城市建設管理人才和技術人才。要加大宣傳力度，對海綿城市建設的政策、社會責任和建設措施開展系列宣傳，提高社會認知和認同感。讓領導關心，讓群眾關注，及時反映海綿城市建設的成效和經驗，引導社會各界積極參與支持海綿城市建設。

六是技術支撐和保障。

*市海綿城市建設剛剛啟動，我們需要制定系列技術指導標準和規(guī)范。海綿城市建設將涉及非常專業(yè)的技術指標，在建設管控中還有多個環(huán)節(jié)審查控制需要一批專業(yè)人員來完成技術工作。為確保各項工作有力有序有效推進我們可以采取與設計單位合作，同時邀請權威專家做技術指導，研究制定符合*實際狀況的海綿城市建設標準和驗收技術規(guī)范。