第一篇：城市土地使用制度改革

(一)明晰土地產(chǎn)權(quán) ,加快物權(quán)立法 ,健全和創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)法律制度.明確土地產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)有的《土地管理法 》 規(guī)定:中央人民政府即國務(wù)院是國有土地的惟一產(chǎn)權(quán)代表 ,包括城市土地在內(nèi) ,任何一級地方政府均非國有土地的產(chǎn)權(quán)代表。就國有企業(yè)而言 ,尤其要明晰土地產(chǎn)權(quán) ,其產(chǎn)權(quán)權(quán)能主要有出讓土地使用權(quán)、土地使用權(quán)作價入股權(quán)、賃土地使用權(quán)、授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)、劃撥土地使用權(quán)等。.要加快物權(quán)立法 ,以確認和保護各種新的物權(quán)。城市土地開發(fā)的立體化發(fā)展必將涉及土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)和土地處分權(quán)(細分為出讓權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)租權(quán)、回收權(quán)、擔保權(quán)、典權(quán)、入股權(quán)、贈與權(quán)及互換權(quán)等)諸權(quán)利。面對產(chǎn)權(quán) 界定不清帶來的種種問題 ,筆者認為應(yīng)以土地權(quán)利為核心、以物權(quán)理論為基礎(chǔ)來設(shè)計土地產(chǎn)權(quán)制度是比較理想的選擇 ,這樣產(chǎn)權(quán)界定較為清楚。故亟需加快物權(quán)立法步伐 ,保障和創(chuàng)新我國的土地產(chǎn)權(quán)法律制度。

(二)規(guī)范土地市場管理 ,優(yōu)化土地資源配置.要打破政府對土地一級市場的壟斷 ,切實推行土地有償使用制度。要改革土地供給的行政性審批制度 ,擴大土地的市場化配置范圍。地方政府及土地行政部門應(yīng)該加大土地有償使用力度 ,杜絕劃撥用地經(jīng)旁門左道非法入市 ,采用年租制在內(nèi)的多種有償使用方式 ,使土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到全面體現(xiàn) ,把隱形土地市場造成的國有土地收益流失降低到最小范圍。2.嚴格土地使用權(quán)出讓制度 ,實行土地出讓金分期收取制度。土地出讓范圍要嚴格依法律規(guī)定執(zhí)行 ,盡量減少劃撥供地;經(jīng)營性用地的土地出讓方式要繼續(xù)推行“ 招拍掛 ” ,促使地價的市場形成機制和市場環(huán)境不斷完善;土地出讓金要按國家政策和規(guī)定標準收取 ,不能隨意減免 ,并向社會公開土地出讓的真實情況 ,接受社會監(jiān)督。為了地方政府的長遠發(fā)展 ,應(yīng)實行土地出讓金分期收取制度。例如 ,某市批租土地收入了 3 000萬元 ,土地使用年限是 50 年。那么 ,這筆錢不能全由當期政府支配使用 ,而應(yīng)統(tǒng)一上交國庫 ,再由中央財政按年度均分 ,每年撥付的資金是可以 60萬元 ,專項用于城市建設(shè)。這樣 ,不論由誰批租土地得的錢 ,土地出讓期限內(nèi)的年度收益都相同。如此可遏制地方政府急功近利的短期沖動。.建立科學(xué)的地價評估制度 ,限定拍賣出讓的使用范圍。要提高評估從業(yè)人員的素質(zhì) ,打破土地部門壟斷狀況 ,吸收各界精英參與評估 ,過多、過濫地發(fā)放土地評估師證書有損評估質(zhì)量。要完善地價評估體系 ,城市基準地價必須定期修編,保持價格的現(xiàn)實性、連續(xù)性;宗地地價要重視土地微觀區(qū)位的細微差別。同時 ,針對深圳、上海、江蘇、浙江等房地產(chǎn)發(fā)達地區(qū)地價、房價總體偏高的實情 ,筆者以為 ,應(yīng)進一步用地方立法形式具體細化土地以招標或拍賣方式出讓的不同適用范圍 ,目的在于防止拍賣所致的高地價秧及房價。法規(guī)可以規(guī)定:閑置的存量土地、進入司法執(zhí)行程序用以抵債的土地,宜采用拍賣方式為之;而一般熟地的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓則應(yīng)以招標方式為之。.完善劃撥土地使用權(quán)入市管理 ,探索集體土地使用權(quán)入市問題。首先 ,要建立劃撥土地使用權(quán)入市許可制度 ,劃撥土地進入流通時 ,必須得到所在地人民政府批準 ,取得許可后才有資格交易 ,這樣能使地方政府控制當?shù)氐墓┑乜偭?,有效抑制房地產(chǎn)投機。劃撥土地成交時 ,原土地使用者不應(yīng)享受全部地價之利 ,應(yīng)當從中分離出一部分作為出讓金向政府繳納。其次 ,在一定范圍和特定條件下 ,政府應(yīng)承認和允許集體土地流轉(zhuǎn) ,并采用相應(yīng)措施對之加以監(jiān)管。據(jù)《南方日報 》 報道 ,廣東省將于 2005年10月 1日起允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市[ 7 ]。.健全土地收購儲備制度 ,改革城市土地租稅費體系。其一 ,建立土地收購、儲備制度的主要作用是調(diào)節(jié)土地供需總量 ,即在市場低迷時,吃進部分土地 ,增加土地的需求總量;在市場上揚時 ,于計劃之外釋放部分土地 ,擴大土地供給。因此 ,土地收購、儲備制度是土地市場的穩(wěn)定器。從上海等城市數(shù)年的運作來看 ,土地儲備機制建立后 ,政府可以更好地

運用經(jīng)濟的、行政的、法律的運作機制 ,將分散狀態(tài)的土地使用權(quán)逐步歸集于“ 土地儲

備庫 ” ,根據(jù)城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展需要及土地供應(yīng)計劃 ,對經(jīng)營性土地的供應(yīng)數(shù)量、結(jié)構(gòu)、布局、價格、時間等進行有效控制 ,做到定性、定量、定位、定時供應(yīng)土地 ,達到城市土地利用的最優(yōu)化。其二 ,要切實發(fā)揮租稅對國有土地資源配置的杠桿作用。我國目前城市土地租稅費體系混亂龐雜 ,致使大量土地收益流失。對其改革的總體思路是“明租正稅、優(yōu)化結(jié)構(gòu) ” :一是明確國家作為國有土地惟一主體的管理職能與所有權(quán)能 ,正確界定租稅費內(nèi)涵 ,科學(xué)設(shè)定租稅費種類與體地收益分配關(guān)系;三是嚴格租稅征管 ,規(guī)范土地市場和調(diào)節(jié)土地資源配置;四是租稅的設(shè)定和征管要同整個國家經(jīng)濟發(fā)展狀況相適應(yīng) ,要充分考慮納稅義務(wù)人的承受力[ 8 ]。

(三)轉(zhuǎn)換政府職能 ,健全土地法律責任制度首先 ,按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制和落實 科學(xué)發(fā)展觀的要求 ,中央與地方政府應(yīng)當分別正確履行政府職能。中央政府主要履行全局性的宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)職責 ,后者則主要行使地方性市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)職責 ,并貫徹統(tǒng)一的國家宏觀調(diào)節(jié)政策。其次 ,堅持依法治國、依法行政的土地管理原則。加快國土資源立法 ,推進國土資源行政工作法制化與程序化 ,建立權(quán)力制約機制 ,強化國土資源的行政執(zhí)法及其執(zhí)法監(jiān)督職能。對國土資源特別是土地等重要的資源必須實行最嚴格的保護措施 ,必須有廉潔的工作人員 ,建立相對獨立、具有權(quán)威的國土 資源執(zhí)法監(jiān)察體系。在按法律規(guī)定行使權(quán)力的同時 ,必須規(guī)定相應(yīng)的責任 ,規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權(quán)力的行使 ,防止權(quán)力濫用。行政審批權(quán)應(yīng)大幅度減少 ,行政過錯責任者要受到追究。增強服務(wù)意識 ,提高工作效率。辦事要有時限 ,受理申請要實行窗口辦文 ,防止人為延宕和違規(guī)操作。在規(guī)定公民、法人和其他組織的義務(wù)時 ,應(yīng)當明確其相應(yīng)權(quán)利 ,并予以切實保障。

第二篇：中國城市土地使用制度改革

中國城市土地使用制度改革

我國傳統(tǒng)城市土地使用制度是一種對土地實行行政劃撥，無償無期限使用，禁止土地使用者轉(zhuǎn)讓土地的制度。其基本特征就在于:一是行政劃撥，二是無償無限便用，三是禁止轉(zhuǎn)讓。

行政劃撥是指土地由政府有關(guān)主管部門調(diào)撥使用，具體包括兩個方面:一是土地使用者如果需要土地，不是通過市場購買或租賃獲得，而是按照一定的建設(shè)用地程度，首先申請建設(shè)項目，待有關(guān)部門批準后，再持有關(guān)批準文件向土地管理部門提出用地申請，經(jīng)審查批準后.，由土地管理部門無償撥給。二是國家因經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)或舉辦社會公共事業(yè).如果齋要土地使用者其時正在使用的土地，不是通過購買或租賃方式取得，而是運用政府行政手段無償調(diào)撥。無償無期限使用是指土地使用者從政府得到用地時不支付地價，在使用土地過程中也不繳納地租或土地使用費。同時國家在將土地劃撥給土地使用者時，也沒有具體規(guī)定明確的土地使用期限。除非基于國家利益需要由新的使用者使用該土地，否則原來的使用者可以無限期地占用。禁止轉(zhuǎn)讓是指原有土地使用制度下禁止土地使用者以買賣、出租、抵押、贈與、交換、典當?shù)冉灰追绞綄⑼恋剞D(zhuǎn)移給其他單位或個人使用。

經(jīng)過建國以后長期的實踐，上述城市土地使用制度的弊端日益明顯，主要表現(xiàn)在，一是不利于土地資源的合理配里和高效率使用，二是不利于城市經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)資金的良性循環(huán)，三是不利于準確評價企業(yè)的實際經(jīng)營效果，由于無需考慮用地成本，企業(yè)和事業(yè)單位土地浪費嚴重。改革開放以后，這種土地使用制度更加顯得不適應(yīng)，從20世紀80年代開始逐漸對城市土地使用制度進行改革。大致經(jīng)過如下幾個階段:

(一)征收土地使用費

1982年，深圳開始按城市土地的不同等級向其使用者征收不同標準的使用費，全國不少城市從1984年開始也陸續(xù)采取這種做法。例如，上海市政府根據(jù)1979年全國人大通過的(中外合資經(jīng)營企業(yè)法)及以后全國人大、國務(wù)院頒布的中外合作、合資和外資企業(yè)法律、法規(guī)對三資企業(yè)征收場地使用費或土地使用費的規(guī)定，組織有關(guān)部門對土地有償使用的收費形式、方法和土地用途、等級標準進行了專題調(diào)查研究。在此基礎(chǔ)上，依照國家有關(guān)法律、法規(guī)制定了《上海市中外合資經(jīng)營企業(yè)土地使用管理辦法》，規(guī)定凡外商投資企業(yè)利用中方原有的房屋土地，新征用(使用)、劃撥的土地，租贊的房屋場地舉辦合資、獨資企業(yè)，均必須繳納土地使用費，并對土地使用費收取標準、適用范圍、操作程序、調(diào)整方式等作了一系列規(guī)定。該辦法將全市土地按用途和位置分為6類10級，土地使用費按不同的土地用途和等級收取，每年每平方米最高為人民幣100元，最低為人民 幣0.5元;土地使用費標準的調(diào)整間隔期不少于3年，每次調(diào)整幅度不超過標準的30%。依據(jù)這一辦法，上海從1986年11月起對外商投資企業(yè)開征土地使用費，在土地有償使用方面跨出了歷史性的第一步。

土地使用費系指使用土地資源的費用，不包括征地拆遷安置費用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用。隨著上海城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)石用地性質(zhì)的分類設(shè)置和地段等級的定位與實際情況不盡一致的矛盾日益突出，并且與物價指數(shù)的升幅不相協(xié)調(diào)，表現(xiàn)在土地使用費偏低，同土地出讓價格的差距拉大。為了保護土地所有者和土地使用者的合法權(quán)益，適時、合理地調(diào)整土地使用的征收標準，有利于優(yōu)化城市土地使用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，真正體現(xiàn)土地

資產(chǎn)的使用價值，因此，經(jīng)上海市政府批準先后于1991年7月和1995年7月

兩次對土地使用費標準、用地性質(zhì)和土地等級進行了調(diào)整。調(diào)整后的用地性質(zhì)，分為商業(yè)、金融、旅館、綜合、辦公、娛樂，工業(yè)、倉儲、交通、居住(商品房)、教育、科技、衛(wèi)生、體育、文化，種植、養(yǎng)殖等幾類，土地等級分為10級。每年每平方米最高收費標準調(diào)整至人民幣170元，最低收費標準仍保持人民幣0.5元不變。

1988年9月27日，國務(wù)院發(fā)布了(中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例)、規(guī)定從1988年11月1日起實施，將土地使用費改為征收土地使用稅。

(二)實行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓

對外商投資企業(yè)開征土地使用費以后，不少外商反映，土地使用權(quán)不能用來抵押，也不能轉(zhuǎn)讓，對資金周轉(zhuǎn)不利，希望政府能將土地賣給他們。這是一個涉及我國土地制度和如何更有利于吸收外資的重要問題。1987年下半年深圳率先進行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點，國家出讓土地使用權(quán)并允許進行土地使用權(quán)抵押。1987年12月經(jīng)國務(wù)院審定批準，上海市政府頒布了(上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》，其要點是:土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，由市政府將國有土地以指定的地塊、年限、用途和其他條件，供土地使用權(quán)受讓人開發(fā)經(jīng)營，由土地受讓人支付土地使用權(quán)出讓金;土地使用權(quán)受讓人可以按規(guī)定將土地使用權(quán)再行轉(zhuǎn)讓。

1988年3月22日，上海召開土地使用權(quán)有償出讓發(fā)布會，將一塊位于虹橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)，面積為12 900平方米，可用于酒店、辦公樓、住宅用途的土地，以出讓50年使用權(quán)的方式首次公開向國內(nèi)外招標。試點工作按照國際慣例進行，通過公告、投標指引、投標、決標和評標委員會審定。來自日本、美國、中國香港的6家企業(yè)參與投標，結(jié)果日本孫氏企業(yè)有限公司以2 805萬美元的出讓金中標，并于1988年8月8日簽約。土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓極大地推動了土地使用制度改革，主要表現(xiàn)在:一是土地使用權(quán)作為特殊商品進人流通領(lǐng)域，探索了一條“以地生財”的新途徑。二是按市場機制配置土地，沖破了舊的用地模式，使社會經(jīng)濟發(fā)展凝聚在城市土地上的巨大能量得以釋放。三是完善了各級政府在房地產(chǎn)市場中的主導(dǎo)地位。土地使用權(quán)出讓由政府壟斷，政府除了有法律授予的司法管轄權(quán)、行政管理權(quán)以外，更多地從土地所有者的經(jīng)濟地位出發(fā)，用經(jīng)濟的手段、方法調(diào)控房地產(chǎn)經(jīng)濟活動。四是土地使用權(quán)可以按國際慣例流通，如抵押、轉(zhuǎn)讓等，不但符合商品經(jīng)濟和房地產(chǎn)市場發(fā)展的規(guī)律和需要，而且加快了上海房地產(chǎn)市揚的培育和健康發(fā)展。1988年至1991年底，上海共批租土地12幅，面積980方平方米，批租土地上建造的各類商品房只限于外商投資企業(yè)自用或向境外的企業(yè)和個人銷售，初步形成了外銷的土地一級市場。

1992年初，鄧小平南方重要談話發(fā)表以后，上海擴大開放‘加大對外招商力度，并在城市建設(shè)、管理體制上實行“兩級政府、兩級管理”，調(diào)動了市、區(qū)(縣)兩級政府的積極性。外商看好上海市場并紛至沓來，土地批租出現(xiàn)了前所未有的好勢頭。1992年上海批租地塊幅數(shù)猛增，全年批租土地205幅，面積2071.5萬平方米，分別是前4年的17倍和2.1倍。其中市區(qū)舊區(qū)改造地塊91幅，面積達90萬平方米。1993年是上海土地批租面積最多的一年。全年批租土地244幅，面積4 914.93萬平方米。批租用地結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，花園別墅用地明顯下降。工業(yè)用地上升較快。1994年是上海批租地塊幅數(shù)最多的一年。全年批租土地455幅，面積1 568萬平方米。其中郊區(qū)縣批租土地261幅，面積795.03萬平方米，分別占57.4%與50.7%，呈上升趨勢。1995年土地批租勢頭有所回落，全年批租土地

258幅，面積640.3萬平方米，但用地結(jié)構(gòu)趨向合理，工業(yè)用地比重明顯上升，占到62.4%。自1988年第一幅土地批租至200(，年底，上海市出讓外銷地塊2 282幅，土地面積12366.74公頃。

1995年I月I日起，上海加大土地使用制度改革的力度，規(guī)定新增的商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)、商品房等內(nèi)資六類用地、原用地改變?yōu)榱愑玫匾约艾F(xiàn)有建筑物改變?yōu)榱愑猛镜?，都必須通過土地出讓取得土地使用權(quán)。土地出讓金按外資內(nèi)銷地塊的出讓金標準計算，同時規(guī)定花園住宅、高標準內(nèi)銷商品房(僑匯房)轉(zhuǎn)讓均須補交土地出讓金。內(nèi)資六類用地的開發(fā)只限于內(nèi)銷，轉(zhuǎn)作外銷時應(yīng)按批租地價補交出讓金。把內(nèi)資六類項目用地納人土地有償使用的軌道，標志著土地使用權(quán)出讓從外資企業(yè)擴展到內(nèi)資企業(yè)，擴大了土地有償使用的頂蓋面。同年，為優(yōu)化國有工商企業(yè)生產(chǎn)要素的配置和中心城區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)，上海開展盤活工商企業(yè)國有房地產(chǎn)試點。其思路是把國有工商企業(yè)使用的土地以內(nèi)部轉(zhuǎn)賬的方式出讓給工商企業(yè)集團，將價值顯化后的土地資產(chǎn)注人企業(yè)集團的總資產(chǎn)，納人國有資產(chǎn)考核，降低企業(yè)的資產(chǎn)負債率，促進現(xiàn)代企業(yè)制度改革，調(diào)動企業(yè)集團通過聯(lián)營、人股、置換、重組等多種形式盤活土地存量的積極性，鼓勵市中心區(qū)域內(nèi)的工業(yè)企業(yè)按規(guī)劃要求向近郊或郊縣工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)移。這是上海將內(nèi)資存量土地納人土地有償使用軌道所采取的特殊政策，進一步深化了土地使用制度改革。

(三)修改憲法和土地管理法，制定全國性土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條件

1986年6月公布的(中華人民共和國土地管理法)規(guī)定了土地不得出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。1987年以后，土地使用制度改革逐漸深人人心，土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的相關(guān)內(nèi)容也出現(xiàn)在各類重要文件中。1988年4月和12月，憲法和土地管理法分別進行了修改，將原來不得出租和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定修改為“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了(中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土·地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問題進行了明確的規(guī)定。1994年7月5日全國人大常委會通過了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，明確規(guī)定了“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題進一步加以明確。

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第三篇：讀書筆記：城市土地使用規(guī)劃

讀書筆記：城市土地使用規(guī)劃

最近才讀了《城市土地使用規(guī)劃》這樣一本好書。從事城市規(guī)劃工作好幾年，現(xiàn)在才接觸到所謂在西方國家被譽為規(guī)劃界的“圣經(jīng)”的這本書，實在覺得有點慚愧。目前粗略地看了下目錄和前面第一部分前3章，覺得所謂“圣經(jīng)”的說法確實有道理。書中對規(guī)劃本質(zhì)的深刻理解、全面完整的框架體系以及嚴謹清晰的表述思路，都不是一般書籍可比的。雖然其植根的是美國的社會和文化傳統(tǒng)，但對于中國也有很好的參考借鑒價值。

書中對理性主義、共識建構(gòu)以及城市形態(tài)設(shè)計等各種規(guī)劃模式進行了綜合。首先，這種對規(guī)劃模式的界定本身就是很具有啟發(fā)性的，從整體的層面對規(guī)劃概念、方法和程序進行了分類。其次，將各種規(guī)劃模式整合為一整套清晰完整的方法，并對規(guī)劃師、規(guī)劃方案等在其中的角色、作用進行深入淺出的表述，也體現(xiàn)了對規(guī)劃理論和實踐的深刻認識和理解。

書的第1章是“土地使用規(guī)劃程序框架”。在引入章節(jié)，作者首先對規(guī)劃作為一種博弈過程進行了解讀，對規(guī)劃師的主要作用進行了界定。一開始就將各方假設(shè)為狹隘的利益群體，反映了美國以個體為先的文化傳統(tǒng)。而將規(guī)劃師渲染成公共利益的守護人、改善弱勢群體利益的倡導(dǎo)者，又不失理想主義的高尚情懷。作者對規(guī)劃實踐有著深刻的認識，沒有將規(guī)劃看成是一個有序的和理性的過程，而是將其描述為一種充滿了誤導(dǎo)、妥協(xié)的政治過程。正是在這樣一種“惡劣”的環(huán)境中，規(guī)劃師的作用得到了體現(xiàn)，就是對整個博弈過程進行有效的管理，包括提供信息、倡導(dǎo)協(xié)調(diào)、描述愿景、起草方案和條例等；同時，規(guī)劃成果（Plan）的價值也自然顯現(xiàn)出來，那就是引導(dǎo)建設(shè)、為土地使用提供依據(jù)，記錄各方達成的協(xié)議、建構(gòu)共識，以及描繪關(guān)于未來的生動圖景，形成共同行動。

在對規(guī)劃的環(huán)境作了簡潔的描述之后，作者提出了一個概念框架，明確提出規(guī)劃的目標是要“尋求一個永續(xù)的城鄉(xiāng)土地使用模式”，并在環(huán)境、經(jīng)濟、社會和宜居性等價值取向之間適當平衡。這一節(jié)是統(tǒng)領(lǐng)全書的內(nèi)容，也可以說體現(xiàn)了全書的核心思想。這一框架中既有作為目標的四種價值觀平衡，也有作為一種方法的規(guī)劃支持系統(tǒng)，還有作為規(guī)劃內(nèi)容形式的各層次規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)，涵蓋了規(guī)劃的主要方面。作者顯然明白，如果一個框架沒有內(nèi)容和實例支撐，必定只是一個空空如也的擺設(shè)，所以接下來緊密結(jié)合美國當前規(guī)劃實踐的重點，對傳統(tǒng)的低密度開發(fā)、永續(xù)發(fā)展、精明增長、新城市主義等進行了較為細致的解讀，也對土地使用的經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、社會公平和宜居性四種價值觀進行了剖析，最后以美國規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)（體系）為重點介紹了規(guī)劃程序。對于當前中國以及不同地區(qū)來說，規(guī)劃實踐面臨的問題、規(guī)劃模式、規(guī)劃體系都有很大不同，四種維度的價值觀分類也未必恰當，當值得本土規(guī)劃師們深入研究。

第2章“用永續(xù)棱錐模型編制規(guī)劃”首先強調(diào)了土地使用變遷管理的復(fù)雜性和動態(tài)性，然后介紹了Campbell的永續(xù)發(fā)展沖突三角形，即以經(jīng)濟、公平、生態(tài)三種價值維度為頂點，以經(jīng)濟增長與機會均等之間的“財產(chǎn)性沖突”、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)永續(xù)性之間的“資源性沖突”、社會公平與環(huán)境保護之間的“開發(fā)性沖突”這三類價值沖突為邊的三角形。接著，作者將宜居性作為第四個維度對三角形模型進行了拓展，提出一個永續(xù)棱錐模型。宜居與公平、經(jīng)濟、生態(tài)之間的主要關(guān)系或者說矛盾分別是中產(chǎn)階級化沖突、增長管理沖突、綠色城市沖突。這樣，就構(gòu)成了由四個目標、六大沖突構(gòu)成的規(guī)劃框架，而理想的規(guī)劃就在于實現(xiàn)它們的平衡。作者認為，永續(xù)發(fā)展的3E概念、新城市主義、精明增長都只部分地反映了四個目標，例如：永續(xù)發(fā)展的三角形模型方法最強調(diào)生態(tài)，強調(diào)解決資源沖突；新城市主義以宜居性為最高價值觀，并通過城市設(shè)計的手段整合宜居價值觀和經(jīng)濟價值觀；精明增長也以宜居性為最高價值觀，但主要是通過土地使用規(guī)劃和設(shè)計來解決增長管理沖突和綠色城市沖突。

雖然丹佛（Denver）等區(qū)域的案例驗證了框架的適用性，我們?nèi)匀灰⒁庾髡呓⒌目蚣苤皇腔诿绹?guī)劃實踐的，對于中國的規(guī)劃是否適用仍可存疑。特別是所謂的中產(chǎn)階級化沖突在中國應(yīng)該不是主要的，因為整體而言中國的社會結(jié)構(gòu)并沒有一個顯著的中產(chǎn)階級；增長管理沖突在中國更多的是城市內(nèi)部的問題，而綠色城市沖突則經(jīng)常體現(xiàn)為中央與地方的博弈。另外，不同背景也導(dǎo)致了概念在不同語境下的含義有所不同。例如作為第四個維度的宜居性，在中國規(guī)劃界經(jīng)常作為體現(xiàn)了3E原則的單一綜合目標，出現(xiàn)在不少城市規(guī)劃建設(shè)的愿景中；而在作者的概念中，宜居性除了二維的3E原則之外，也體現(xiàn)在公共空間、交通系統(tǒng)和建筑設(shè)計等三維特征方面。

在提出永續(xù)棱錐模型之后，作者對理性規(guī)劃、共識建構(gòu)和城市設(shè)計三種傳統(tǒng)規(guī)劃方法/模型進行了闡述。在美國，理性規(guī)劃大行其道是在20世紀50年代到60年代，甚至出現(xiàn)了不少以計算機技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)學(xué)模型，走入了一個極端和誤區(qū)。作者對這一歷史過程沒有進行介紹，而是在總結(jié)了幾種較為中肯的批評聲音后，指出理性規(guī)劃模型如果融合共識建構(gòu)和參與性設(shè)計的方法，進行適應(yīng)性的調(diào)整，可以解決批評中指出的問題。共識建構(gòu)在20世紀90年代起在美國規(guī)劃中占據(jù)了主導(dǎo)地位，這可以看作是對過度關(guān)注目標的矯枉過正，但批評的聲音是它過度關(guān)注過程，導(dǎo)致對通過編制并實施規(guī)劃以改善城市形態(tài)這一中心目標的偏離。作者指出，這樣一種開放化、參與式又常常充滿爭論的過程缺乏一種通過規(guī)劃對未來城市面貌提出愿景式設(shè)計的驅(qū)動力。城市設(shè)計在規(guī)劃發(fā)展過程中歷史最為悠久，也是早期城市規(guī)劃的核心任務(wù)，但這種規(guī)劃模型容易陷入物質(zhì)空間決定論的泥淖，如果沒有與市民需求結(jié)合起來，如果沒有對規(guī)劃領(lǐng)域復(fù)雜性和動態(tài)性的認識，其愿景可能會很難實現(xiàn)。

最后，作者認為應(yīng)借鑒和整合理性主義、共識建構(gòu)和愿景設(shè)計三種模型，并以西雅圖城市規(guī)劃和街區(qū)規(guī)劃為例，提出要建立一個協(xié)作規(guī)劃的過程，將技術(shù)性的信息、價值觀和場所創(chuàng)造結(jié)合起來。

第3章題為“如何創(chuàng)造一個優(yōu)秀的規(guī)劃方案”。在回顧了第1章規(guī)劃的核心目標之后，對區(qū)域土地政策規(guī)劃、城鄉(xiāng)土地使用設(shè)計規(guī)劃、地段或特定意圖區(qū)規(guī)劃以及開發(fā)管理規(guī)劃的內(nèi)容結(jié)合案例進行了分析。最后，從內(nèi)部質(zhì)量和外部質(zhì)量的角度提出了規(guī)劃質(zhì)量的評價準則，并簡要說明了潛在的限制因素。

這一章具有較強的地域性，特別是不同類型的規(guī)劃是根據(jù)美國的實踐提出的。但同時，規(guī)劃質(zhì)量評估準則提供了一個很好的列表，可以對規(guī)劃作一個全面的檢查。對于這樣一個列表來說，求分值總和的意義其實并不大，畢竟對于不同規(guī)劃來說，其重點是截然不同的；這樣的列表最大的好處是，我們可以較方便地發(fā)現(xiàn)遺漏或忽略了什么。而對于規(guī)劃支持系統(tǒng)的建立來說，這個列表也反映了對于系統(tǒng)的一大類使用需求。不嫌煩瑣，把這份規(guī)劃質(zhì)量評估草案列于下：

一、內(nèi)部質(zhì)量準則（1-4）

1.問題和愿景的陳述

1.1 是否對規(guī)劃期內(nèi)將發(fā)生的變化、趨勢及其所產(chǎn)生的影響有基本的評估？

1.2 是否對城鎮(zhèn)預(yù)期的發(fā)展所面臨的機遇與挑戰(zhàn)有所描述？

1.3 是否審視了地方政府當前或潛在面臨的問題與困難？

1.4 是否能用語言描繪出一個總體圖景，確定城鎮(zhèn)希望成為什么，希望看起來是什么樣子？

2.事實基礎(chǔ)

2.1 描述和分析地方規(guī)劃權(quán)限的要點：包括現(xiàn)狀和未來的人口和經(jīng)濟；現(xiàn)狀土地使用，未來土地使用需求和當前為未來儲備的土地數(shù)量；現(xiàn)狀（和未來需要的）服務(wù)于城鎮(zhèn)人口和經(jīng)濟的服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施；自然環(huán)境狀況，代表寶貴但脆弱的資源以及土地使用的物質(zhì)約束。

2.2 鑒別和解釋事實所使用的方法：包括為表達信息而使用的圖紙是否清晰、恰當和全面；集成了數(shù)據(jù)的圖表是否適合所分析的規(guī)劃區(qū)域并且有意義；是否使用了事實來支持議題、政策方向的推導(dǎo)與解釋；導(dǎo)出事實的方法和數(shù)據(jù)是否有出處；基礎(chǔ)的空間數(shù)據(jù)是否充足；官方的項目是否得到了嚴格核實與驗證；項目是否明確地與規(guī)劃政策結(jié)合。

3.目標和政策框架

3.1 是否清晰地表明了目標？

3.2 當政策明確地與一個（或者幾個）目標有關(guān)時，它們是否保持內(nèi)在一致性？

3.3 政策是否緊密聯(lián)系一個特定行動或者開發(fā)管理工具（例如含糊的政策——減少洪水威脅與詳細的政策——降低洪泛區(qū)的開發(fā)密度）？

3.4 政策是強制性而不是建議性的嗎？

4.規(guī)劃提案

4.1 空間設(shè)計：規(guī)劃是否有未來土地使用總圖？土地使用規(guī)劃是否考慮了交通設(shè)施、給水排水設(shè)施發(fā)展？用地范圍是否滿足未來發(fā)展需求？設(shè)想的用地范圍是否考慮了景觀的適宜性要素？

4.2 實施：是否確定了實施規(guī)劃的行動？是否將這些行動劃分了優(yōu)先度？是否對實施設(shè)定了進度表？是否明確了應(yīng)當對政策的實施承擔責任的組織？是否明確了實施所需的資金來源？是否對規(guī)劃更新有一個時間表？

4.3 監(jiān)測：目標是否得到量化？在每一個目標中是否都包含指標？是否明確了監(jiān)測和/或提供數(shù)據(jù)的機構(gòu)？當監(jiān)測的環(huán)境發(fā)生變化時，是否有一個更新規(guī)劃的時間表？

二、外部質(zhì)量準則（5-8）

5.鼓勵對于規(guī)劃的使用

5.1 規(guī)劃是否生動形象，并有強制性的行動程序來推動人們實現(xiàn)它？

5.2 規(guī)劃是否呈現(xiàn)了一個簡明扼要、行動導(dǎo)向的議程？

5.3 規(guī)劃是否對多個備選的行動過程做出說明，以加強城鎮(zhèn)應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境時的靈活性和適應(yīng)性？

5.4 是否解釋了法律環(huán)境對規(guī)劃的要求？

5.5 是否有規(guī)劃需要的行政管理權(quán)限？

6.創(chuàng)造清晰的圖景，加強對規(guī)劃的理解

6.1 是否有包含內(nèi)容的詳細表格？

6.2 是否包含術(shù)語表和名詞解釋？

6.3 是否有一個執(zhí)行摘要？

6.4 在議題、目標和政策之間是否相互參照？

6.5 語言使用是否通俗易懂？

6.6 是否使用了清晰的圖示？

6.7 空間信息是否在圖紙上標注清楚？

6.8 是否包括了規(guī)劃的支撐材料？

7.說明規(guī)劃中相互支撐的行動

7.1 是否解釋了與橫向的地方規(guī)劃和項目之間的關(guān)系？

7.2 是否解釋了與縱向的區(qū)域和州的政策和項目之間的關(guān)系？

7.3 是否解釋了政府間協(xié)作的程序，以確保服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供、生態(tài)系統(tǒng)的保護和減災(zāi)（洪水）？

8.參與的角色

8.1 是否說明了規(guī)劃準備過程中牽涉的組織和個人？

8.2 是否解釋了為什么牽涉這些組織和個人？

8.3 這些牽涉到的利益相關(guān)者是否代表了政策和行動將影響到的所有群體？

8.4 是否解釋了所使用的參與方法？

8.5 是否解釋了這些相關(guān)者的參與對于我們優(yōu)先的（懷疑此處翻譯有誤，是否應(yīng)為：原先的）規(guī)劃行為會產(chǎn)生什么影響？

8.6 是否描述了規(guī)劃的演進，包括它對市民和私人領(lǐng)域的利益相關(guān)群體的影響？（懷疑此處翻譯有誤，是否應(yīng)為：是否描述了規(guī)劃的演變過程，包括所受的市民和私人領(lǐng)域的利益相關(guān)群體的影響？）

8.7 是否解釋了規(guī)劃能夠得到的公共機構(gòu)的介入和支持（公共工程、經(jīng)濟發(fā)展、公園）？

8.8 是否與最廣泛的利益相關(guān)者構(gòu)成使用？

第四篇：土地制度改革

土地使用制度改革成就

一、土地使用制度改革（家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制），使農(nóng)民的利益與生產(chǎn)成果緊密聯(lián)系，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展，農(nóng)民收人增加較快。從總體來看，中國廣大農(nóng)村已基本解決了溫飽問題，向小康社會邁進。

二、在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時，黨和政府還大力支持農(nóng)民在集體的土地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，后來的土地管理法對此加以確認。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，使農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，使大量農(nóng)民參與工業(yè)化、城市化的進程。

農(nóng)村土地承包制度改革經(jīng)驗

一、農(nóng)村改革中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，深受廣大農(nóng)民的歡迎和擁護，必須長期堅持下去。家庭承包制也需要隨實踐的發(fā)展而不斷發(fā)展和完善，對按人分包、不斷調(diào)整、難于流轉(zhuǎn)的土地承包辦法，必須進行改革。政策既要保持長期穩(wěn)定又要根據(jù)實際情況的變化及時調(diào)整。

二、農(nóng)村土地承包制度改革，中央有部署，基層和群眾都有要求，勢在必行。要穩(wěn)定、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度為總的指導(dǎo)原則，堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，堅持統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，妥善解決改革中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，保持農(nóng)村形勢的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

三、必須以統(tǒng)一組織實施；以強化所有權(quán)、明確發(fā)包權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活使用權(quán)為基本內(nèi)容；具體形式，可因地制宜，不搞一刀切。尊重群眾的意愿、農(nóng)民實際利益。

四、各地可根據(jù)實際情況，采取多種形式，放活農(nóng)用土地使用權(quán)，逐步建立和完善土地流轉(zhuǎn)機制。

五、農(nóng)村土地承包制度改革要與村鎮(zhèn)、道路、水利、學(xué)校、基本農(nóng)田保護區(qū)等項建設(shè)以及計劃生育、陳欠清理、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等項工作相結(jié)合。

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的主要問題

近年來，我國農(nóng)村土地制度建設(shè)取得了積極進展，促進了經(jīng)濟社會快速發(fā)展。但是，也存在一些值得關(guān)注的問題：

1.集體土地產(chǎn)權(quán)不完整。我國土地所有權(quán)主體還有待明晰，集體土地所有權(quán)同幾級集體組織與農(nóng)民的權(quán)利關(guān)系，法律規(guī)定不夠明確，集體土地權(quán)未能受到嚴格限制。農(nóng)民作為土地使用權(quán)人，其對集體土地享有的用益物權(quán)及收益權(quán)都缺乏法律保障和規(guī)范，權(quán)利行使渠道不完善。

2.農(nóng)村土地確權(quán)登記工作還需加強。土地確權(quán)登記發(fā)證是土地管理和利用最核心的環(huán)

節(jié)、最基礎(chǔ)的支撐。我國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作總體慢于城鎮(zhèn)，且確權(quán)登記質(zhì)量還不夠高，沒有完善而系統(tǒng)的農(nóng)村土地地籍檔案作支撐，承包地、林地、建設(shè)用地還未實現(xiàn)統(tǒng)一登記、一張圖管理。

3.農(nóng)村土地規(guī)劃管理相對薄弱。土地規(guī)劃是落實土地用途管制制度的主要措施。目前，農(nóng)村土地規(guī)劃卻只落實到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，缺少村社層面的土地規(guī)劃指導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)布局。

4.農(nóng)村土地市場不健全。長期以來，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)大多為自發(fā)、私下的，沒有統(tǒng)一的交易規(guī)則，其流轉(zhuǎn)更類似于大海撈針式的選擇機制，不僅流轉(zhuǎn)規(guī)模不大、價值實現(xiàn)形式相當有限，更缺少統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地交易市場。

5.農(nóng)民財產(chǎn)性收入增收渠道狹窄。土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，受市場不健全、流轉(zhuǎn)范圍有限等制約，農(nóng)民很難在現(xiàn)行法律框架下變現(xiàn)其土地財產(chǎn)、獲得財產(chǎn)性收入的躍增和財富的積累。

6.征地制度亟待改革。近十幾年，我國農(nóng)村土地征地的政府強制性、行政定價以及對公共利益的界定等始終存在爭議，導(dǎo)致征地政策制定、實施中仍面臨重重矛盾和壓力，改革征地制度、縮小征地范圍呼聲仍然很高。

7.耕地保護缺乏市場化的獎懲機制。目前，耕地保護手段仍較單一，引導(dǎo)集約節(jié)約合理用地的價格杠桿、財稅制度等尚未有效形成，尚未形成市場化的耕地保護利益機制，沒有調(diào)動起市場主體參與耕地保護的積極性。因此，必須探索建立市場化的耕地保護制約和激勵機制，讓保護耕地有利可圖。

第五篇：土地使用制度改革空間有多大

土地使用制度改革空間有多大：自貢統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗調(diào)研札記 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實現(xiàn)共同發(fā)展的重大意義不言而喻，這也是2010年中央一號文件的主題。目前，在川渝地區(qū)共有三個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)正在運行：重慶和成都是國家級的，都以一個大型城市為中心展開，而自貢只是一個省轄市，所轄農(nóng)區(qū)區(qū)域也不大。有人戲言這是三馬拉車：重慶的試驗是“大馬拉大車”，成都是“大馬拉小車”，而自貢是“小馬拉小車”。自然成、渝兩個國家級試驗區(qū)更引人注目，筆者卻對自貢的試驗充滿期待。因為廣大農(nóng)村地區(qū)大都遠離大城市，難以直接與某個大城市對接，“拉”他們的只能是為數(shù)眾多的“小馬”。也就是說，“小馬拉小車”的自貢試驗的成果，將會有更普遍的適用價值。

筆者應(yīng)邀來到自貢，就這場試驗進行探訪。所見所聞，大受鼓舞。

自貢統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試驗，現(xiàn)在已從“全面展開”的“啟動階段”，發(fā)展到“重點突破階段”。這一階段的任務(wù)是“推進各項改革，創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制”。而在各項改革中，首先要進行的是土地使用制度改革。

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)村、農(nóng)民最重要的財富，也是工業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展中的一個不可缺少的要素。土地使用制度改革涉及城鎮(zhèn)發(fā)展用地及農(nóng)村多項改革的深化，也緊緊連著廣大農(nóng)民及城鄉(xiāng)各方面的利益，是整個試驗中政策性最強的一項改革。

自貢統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗中一個要點就是推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，減少農(nóng)民數(shù)量，同時支持有條件的農(nóng)民通過進城務(wù)工經(jīng)商，最終在城鎮(zhèn)安家落戶。這就迫切要求保證城鎮(zhèn)建設(shè)用地的來源，同時處理好農(nóng)民所承包土地的權(quán)益；另一個要點是擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)效益，增加農(nóng)民收入。這也離不開農(nóng)民之間和農(nóng)民與涉農(nóng)企業(yè)之間的土地流轉(zhuǎn)及權(quán)益保障。可以說，不能正確推進土地使用制度的改革，多項試驗項目將無法進行。

土地使用制度改革該向哪里突破

要打破這個瓶頸是個很復(fù)雜的工程，不僅涉及城鄉(xiāng)工農(nóng)各個方面的切身利益，還涉及國家的一些重要法規(guī)。有人認為，土地使用制度的改革空間很小。自貢的試驗便是在這小小空間里做起了文章。

自貢的黨政領(lǐng)導(dǎo)說，改革當然要對現(xiàn)有制度有所“突破”，但把改革“突破”與黨的方針政策和國家法律對立起來的認識是錯誤的。在涉及大政方針的問題上，不能只顧局部利益，各自為政，隨意“突破”。遵守國家法度，并不會堵塞改革之路。事實也證明，只要正確認識、把握以下兩條，改革就有空間，行動就有自由：一是遵守18億畝耕地紅線。在自貢就是要保護好在冊的耕地不受侵犯。這關(guān)系國家糧食安全的大局，絕不可隨意“突破”。第二個要點是在一切形式的流轉(zhuǎn)中，尊重農(nóng)民的承包土地占有權(quán)，都要切實保護好農(nóng)民的合法權(quán)益。

在自貢統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗開始之前，人們對農(nóng)民承包土地的權(quán)能存在著不少模糊認識，現(xiàn)行國家法規(guī)也有不夠明確的地方。2004年通過的土地管理法仍然規(guī)定“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或個人使用”。這一規(guī)定肯定了農(nóng)民承包土地的合法性，但同時也限定了承包者對土地的權(quán)利僅僅是“使用”。僅有使用權(quán)的承包土地當然不能成為農(nóng)民的財產(chǎn)，農(nóng)民的權(quán)益無法得到保障，有償流轉(zhuǎn)便不可能。2007年國家出臺了物權(quán)法，明確規(guī)定，屬于“用益物權(quán)”的農(nóng)民土地承包權(quán)不僅擁有使用、收益權(quán)，而且還有排它的“占有權(quán)”。

在此之后，2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，便明確提出：“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益權(quán)利。”既然是農(nóng)民占有的財產(chǎn)，他們當然便有權(quán)處置。所以中央《決定》進一步明確規(guī)定，“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！?/p>

認真學(xué)習(xí)、全面理解中央方針政策和國家有關(guān)法律之后，自貢的同志說：政策與法律并沒有給土地使用制度改革設(shè)置不可逾越的障礙，而是打開了改革之門。我們的責任便是遵守政策法規(guī)，從自貢實際出發(fā)，進行土地使用制度創(chuàng)新。幾年來，我們一方面實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤等辦法來破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的難題；同時推動、支持土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，不斷擴大流轉(zhuǎn)規(guī)模，截至2009年6月，全市4區(qū)2縣已經(jīng)以各種方式流轉(zhuǎn)承包土地31.01萬畝，占農(nóng)田總數(shù)的13.4%。

土地流轉(zhuǎn)的直接結(jié)果是推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大。土地經(jīng)營大戶迅速增加，榮縣2009年初已有經(jīng)營50畝以上土地的大戶100余戶，城鄉(xiāng)一批企業(yè)下鄉(xiāng)承接流轉(zhuǎn)出來的土地，從事種植養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)開發(fā)，促進“公司+農(nóng)民+合作組織”等形式的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營迅速發(fā)展。農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)出去后，或進城務(wù)工經(jīng)商。留在農(nóng)村的每年都可從流轉(zhuǎn)出的土地中拿到租金，并可以進入企業(yè)務(wù)工，獲取工資性收入，從而增加了收入。

土地流轉(zhuǎn)還有力地促進了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也為相關(guān)的戶籍制度等方面的改革創(chuàng)造了條件。自貢正在探索在城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)、擁有住宅、享受城鎮(zhèn)居民社會保障和公共服務(wù)等基本條件的農(nóng)民，自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，放棄農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份，轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的政策和辦法。自貢的同志認為，這樣的轉(zhuǎn)化才能真正促進減少農(nóng)民，使農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素集中，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，同時推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。這樣的綜合改革要比單純更改戶籍，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展更有意義。

自貢的實踐說明，土地使用制度的改革看似很難，但還是有不小的著力空間。

小小宅基地究竟能作出多大文章

自貢的土地使用制度改革還包括另外一項重要內(nèi)容，就是農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理和使用制度改革，其中重點是農(nóng)民宅基地使用和置換制度改革。這項改革的切入點看似很小，卻是抓住了要害，起到牽一發(fā)而動全身的作用。改革的成果將會對城鄉(xiāng)發(fā)展全局，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的諸多方面，甚至對農(nóng)村、農(nóng)民未來的生產(chǎn)方式、生存狀況都將產(chǎn)生重要影響。

現(xiàn)行土地使用制度方面，存在一個突出問題：城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理政策法規(guī)的脫節(jié)。城市建設(shè)用地緊張，成了城鎮(zhèn)、工業(yè)發(fā)展的一大制約因素，而農(nóng)村建設(shè)用地分散，管理零亂，浪費很多。為解決這一問題，2005年，國土資源部為化解這一矛盾，出臺一項規(guī)定，允許各地有條件地進行“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”試點。

這一辦法受到普遍關(guān)注。在自貢開展的土地使用制度改革，自然也會施用這項規(guī)定，解決城鄉(xiāng)用地管理制度、政策脫節(jié)問題。這項改革對城市發(fā)展的好處不言而喻。他們期望通過改革擴大建設(shè)用地的空間。那么，農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)民的宅基地，有多大潛力？農(nóng)民愿意進行置換嗎？

回答是肯定的：不僅騰地的潛力巨大，而且散居變?yōu)檫m度聚居也正是目前農(nóng)村要大力推行的一項工作。城鄉(xiāng)雙方利益一致，改革一拍即合。

農(nóng)村建設(shè)用地過多，是個全國普遍存在的問題。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)村建設(shè)用地多達2.7億畝，其中83.6%為農(nóng)民宅基地。自貢地處丘陵區(qū)，農(nóng)民居住分散問題更加突出，帶來的問題也很多。首先是大量占有良田。農(nóng)家居住點再小，哪怕只有一兩戶農(nóng)民，除房屋外，總要有打曬莊稼的曬壩，有生產(chǎn)、生活不可少的小竹林和水塘。所以，居住點越小人均占地越多。據(jù)榮縣的統(tǒng)計，1～3戶的分散居民點，以全縣共有6萬居民來計算，就比較大的居民點（比如20戶的居住點）多占地846萬平方米，折合１２６９０畝。也就是說，如果把這些散居戶逐步聚集到較大居民點，便可騰出土地１２６９０畝。若逐步全面展開此項工作，全縣可節(jié)省、騰出的土地潛力巨大。

居住點過于分散，還大大加劇公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難度，投資成本大大增加。如果把道路、電路、通訊、電視、寬帶網(wǎng)路、自來水管網(wǎng)通到每一個散居居民點上，那將花費極大成本，是難以辦到的。居住過度分散也妨礙著農(nóng)村公共服務(wù)的改善和提高，居住區(qū)的文化生活、子女就學(xué)、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)都會因人口過于分散而難以得到有效保障。另外，單家獨戶或者青壯年進城后老弱幼兒留守的農(nóng)戶，很難抵御外界侵害。

以上種種問題說明，改變農(nóng)民居住過于分散狀況的改革，必須列入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗的改革重點課題，積極推行。自貢各區(qū)縣在選擇先試的典型時，首先考慮的是讓那些進城務(wù)工經(jīng)商的散居農(nóng)戶，從老宅基地轉(zhuǎn)移出來。同時，把新建的聚居點選在中心城鎮(zhèn)周邊，讓這些離開鄉(xiāng)村的人，能在城鎮(zhèn)里聚集，這樣不僅有利于置換出宅基地進行復(fù)耕，擴大耕地，也促進了城鎮(zhèn)化建設(shè)。

那么，農(nóng)民對這項改革將持什么態(tài)度呢？市統(tǒng)籌辦通過廣泛走訪了解到，除了那些仍然堅持留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶外，特別是已經(jīng)進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，是愿意在家鄉(xiāng)附近城鎮(zhèn)解決居住、就業(yè)問題，實現(xiàn)全家團聚安居的。外出的農(nóng)民中只有少數(shù)人有實力在外地或省內(nèi)大城市立足，有的則只有能力在縣城里置業(yè)安家，而更多的進城農(nóng)民想離開農(nóng)村，真正變成城鎮(zhèn)居民，但實力不夠，只能只身在城里打工，而把老人孩子留在鄉(xiāng)下。他們心掛城鄉(xiāng)，兩頭奔忙，心力交瘁。如果通過改革，將他們的老宅基地作為一筆財富，置換出來，在家鄉(xiāng)附近城鎮(zhèn)上以各種方式集資建房，以合理的價格出售給他們，讓他們在故鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)上實現(xiàn)全家團聚安居，他們是樂于接受的。在城鎮(zhèn)周邊建立聚集點，既有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，也會得到農(nóng)民的支持。

現(xiàn)在，自貢4區(qū)2縣都在開展試點。2009年4月市統(tǒng)籌辦的一份調(diào)查材料說，自開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點工作以來，農(nóng)民集中居住區(qū)在全市開工面積共33.45萬平方米。概括起來，有四種類型：一是小城鎮(zhèn)擴展型；二是產(chǎn)業(yè)支撐型；三是項目帶動型；四是基礎(chǔ)設(shè)施帶動型。

筆者在榮縣雙石鎮(zhèn)參觀了正在建設(shè)的一個新居民點。雙石鎮(zhèn)是老一輩無產(chǎn)階級革命家吳玉章的故鄉(xiāng)。2007年鎮(zhèn)黨委、政府通過調(diào)查，得知全鎮(zhèn)已有整戶外出打工經(jīng)商農(nóng)民3100戶，占全鎮(zhèn)人口的30%。于是，雙石鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)提出，在雙石鎮(zhèn)旁邊的長沖村實施農(nóng)房聚居聯(lián)建工程，既滿足那些已經(jīng)多年從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民到城鎮(zhèn)居住的需要，又促進小城鎮(zhèn)的擴展。

聯(lián)建點開建前，鎮(zhèn)里以優(yōu)惠補償條件吸引長沖村居民騰出本村土地興建聯(lián)建房。村民們通過民主討論，表決通過，接受鎮(zhèn)里的補償辦法，同意在本村建房并接受外村居民轉(zhuǎn)入本村居住。同時，鎮(zhèn)里又對那些外出打工的整戶拆移到長沖村

聯(lián)建點居住的農(nóng)戶，作出三條明確規(guī)定：

一、必須是本鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶，自愿申請參與；二是必須將整戶戶籍遷入聯(lián)建點所在的農(nóng)村；三是遷入聯(lián)建戶者必須退出原宅基地，進行復(fù)耕或轉(zhuǎn)讓給原所在村組符合條件的農(nóng)戶。

筆者在長沖村參觀了正在建設(shè)中的聚居新村，第一期建成的一幢幢多層單元樓房共有住宅129套、店面房76套，有部分農(nóng)戶已經(jīng)遷入。筆者參觀了新建成的樓房，這些單元樓窗明幾凈，電、水、電話、電視、寬帶網(wǎng)線都已接通。筆者問已經(jīng)住進來的幾位老人，他們笑著說，住到這里好??！房子干凈明亮，鎮(zhèn)上生活方便，孩子上學(xué)近了，我們看病方便了。鄉(xiāng)親來看了看，都盼著也能住進來呢。

第一批農(nóng)民轉(zhuǎn)入新居住點后，雙石鎮(zhèn)以各種方式流轉(zhuǎn)出宅基地及承包土地1250畝，其中宅基地置換出來的土地，除了用來補償長沖建房用地之外，尚節(jié)余出一些土地可供企業(yè)或經(jīng)營大戶承租，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。雙石鎮(zhèn)上下都說這個辦法好，一舉多得。

陪我來訪問的市、縣統(tǒng)籌辦的同志說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗真是促進地方經(jīng)濟發(fā)展的一個難得機會，通過改革可以騰出土地，擴大城鄉(xiāng)發(fā)展空間，可以使?jié)撛诘呢敻挥縿悠饋?，可以給農(nóng)民創(chuàng)造出更高的經(jīng)濟效益，可以給一個地方帶來跨越式發(fā)展。

（編輯：許小丹）