第一篇：中國土地制度改革何處去

中國土地制度改革何處去？ 十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定中，有諸多涉及城市化和土地的內(nèi)容，相關(guān)條文爭議頗大，不同的角度有著甚至截然相反的理解；土地問題的復(fù)雜性、敏感性及難度凸顯。近日，就土地政策的相關(guān)問題，包括土地制度改革中的難點(diǎn)問題及未來走向，記者采訪了著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生教授,其著有《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》。

新老三農(nóng)問題的區(qū)別

記者：土地問題受到越來越多的關(guān)注，這是不是一個(gè)如何強(qiáng)調(diào)其重要性都不為過的問題？

華生：土地問題太重要了。在上屆總理召開的一個(gè)座談會(huì)上，我講土地問題，最后的一句話就是，“中國共產(chǎn)黨是靠土地革命上臺(tái)的，土地問題搞壞了，就會(huì)動(dòng)搖國本?！彼裕恋貑栴}，不僅是一個(gè)單純的土地問題，對于我們今天城市化的建設(shè)，包括整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家穩(wěn)定、共產(chǎn)黨執(zhí)政，我看都是基礎(chǔ)。記者：您認(rèn)為，“農(nóng)業(yè)社會(huì)農(nóng)民的最高理想，這在中國已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了”，這也就是您所談到的“老三農(nóng)問題”的解決吧？從本質(zhì)上講，“老三農(nóng)問題”究竟是個(gè)什么樣的問題？

華生：中國幾千年農(nóng)業(yè)社會(huì)，從來都有土地問題。在皇權(quán)社會(huì)的時(shí)候，一代王朝倒臺(tái)除了外敵入侵，基本上是因?yàn)橥恋貑栴}。土地兼并，流民遍野，農(nóng)民起義，帝國王朝就垮了。

我們講到農(nóng)村的問題有三農(nóng)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，傳統(tǒng)的土地問題，我給它稱為“老三農(nóng)問題”，其核心是土地所有權(quán)問題，是土地怎么分配，是平均分配，小農(nóng)自己都耕者有其田，還是這個(gè)土地是少數(shù)大地主的，為別人干活打工。所以傳統(tǒng)社會(huì)的土地問題，主要是土地的分配。分配的均不均，這是傳統(tǒng)土地問題的核心，“老三農(nóng)問題”的本質(zhì)所在。老三農(nóng)還有一個(gè)問題就是土地所有權(quán)與王權(quán)的關(guān)系，即稅賦的問題，中國幾千年來，一個(gè)新王朝上臺(tái)了就要輕徭薄賦，最后垮臺(tái)了，就是因?yàn)橘x稅太重，民不聊生。

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，在相當(dāng)長的時(shí)間當(dāng)中面臨的還是“老三農(nóng)問題”。改革開放開始就是把這個(gè)地分給每個(gè)農(nóng)戶，而且是按照非常平均的，應(yīng)該說是中國歷史上最平均的方法把土地分給農(nóng)民。包括1980年代初的改革從農(nóng)民家庭土地承包開始，說實(shí)話，它做得還是和50年代的土地改革一樣，解決的還是平均地權(quán)的問題。

我們在80年代解決了土地平均分配的問題，帶來了當(dāng)時(shí)農(nóng)產(chǎn)品的極大豐富。然后，我們在90年代遇到了什么問題呢，是賦稅問題。有一個(gè)鄉(xiāng)黨委書記當(dāng)時(shí)給

朱镕基寫了一封信，說農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)。就是賦稅太重了。地方上各種各樣的攤派，都跟這個(gè)國家農(nóng)業(yè)稅捆在一起。江澤民、朱镕基時(shí)期，采取了很多措施來解決賦稅問題。這個(gè)問題是在胡溫時(shí)代最后解決的，就是把農(nóng)業(yè)稅干脆取消了。

之所以能夠徹底把農(nóng)業(yè)稅免掉，是因?yàn)榈搅斯I(yè)化、城市化的時(shí)代，我們不依賴農(nóng)業(yè)的稅賦了。相對幾萬億的財(cái)稅收入，農(nóng)業(yè)稅加起來幾百億是一個(gè)零頭，我們可以根本不要。我們今天的政府開支用不上農(nóng)業(yè)稅，而且現(xiàn)在這些年來是回過來了，拿錢來回哺農(nóng)業(yè)。

所以“老三農(nóng)問題”，第一解決了土地的均分問題，第二是解決了農(nóng)業(yè)的稅賦問題。這兩個(gè)問題解決了以后，對于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)來說，這就是最理想的境界。最高就到這一步，不可能再高了。中國農(nóng)民能想象的就是自己有田，這個(gè)田別人又是拿不走的，然后還不用交稅賦，種出來的東西都是自己的。這是農(nóng)業(yè)社會(huì)農(nóng)民的最高理想，這在中國已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了。

記者：我們現(xiàn)在所講的“新三農(nóng)問題”與傳統(tǒng)的“老三農(nóng)問題”的根本區(qū)別在哪里？

華生：新三農(nóng)和老三農(nóng)的根本區(qū)別，就是說，這個(gè)問題不是從農(nóng)業(yè)來的，已經(jīng)完全跟農(nóng)業(yè)沒關(guān)系了，而是跟我們今天的工業(yè)化、城市化有關(guān)系。由于到了城市化、工業(yè)化的社會(huì)，我們出現(xiàn)了新的土地問題。老的土地問題，已經(jīng)解決完了，但是新問題卻是越來越大。

記者：“新三農(nóng)問題”具體來自哪里？

華生：新三農(nóng)是三個(gè)問題。第一是農(nóng)民外出打工，這個(gè)問題跟土地承包有關(guān)系。土地承包以后，我自己的莊稼怎么種我自己來管，農(nóng)業(yè)大部分時(shí)間是不用干活的，所以他才外出打工。我們這幾億農(nóng)民工住不下來的關(guān)鍵問題還是“地”，因?yàn)樗谠瓉淼牡胤接械?，但是現(xiàn)在到新地方他沒地，所以他沒地方住，這個(gè)問題我們還沒給他解決。第二個(gè)問題是土地流轉(zhuǎn)問題，就是報(bào)上天天講的。土地為什么流轉(zhuǎn)，因?yàn)橥獬龃蚬ぃ依锩娴夭环N了，所以就產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的問題。第三個(gè)問題是土地的非農(nóng)使用。農(nóng)業(yè)社會(huì)的土地一定是種糧食、搞農(nóng)業(yè)的?，F(xiàn)在因?yàn)楣I(yè)化、城市化，我們就把原來農(nóng)業(yè)用地大量改成非農(nóng)業(yè)用地。這個(gè)問題是吸足了眼球，報(bào)紙上討論，大家一講到這個(gè)問題，那眼睛都是放光的。為什么，那是有錢。土地只要非農(nóng)使用，所有的錢就從里面來了。地方政府賣地，房地產(chǎn)商賺錢也要靠它，誰能有本事圈到便宜的地，那誰就發(fā)財(cái)了。

記者：您上述談到了農(nóng)民外出打工、土地流轉(zhuǎn)及土地的非農(nóng)使用三個(gè)“新三農(nóng)問題”，在目前的中國社會(huì)，這三大問題都很難解決嗎？

華生：新三農(nóng)的問題相對更復(fù)雜，這里面每一個(gè)問題都很難。相對來說，第二個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)要好一點(diǎn)，但也不容易。第一個(gè)問題和第三個(gè)問題都不好解決，最復(fù)雜的利益所在是第三個(gè)。第一個(gè)問題要解決農(nóng)民打工后的安居問題、市民化問題，要花錢，所以大家繞著走。第三個(gè)農(nóng)地非農(nóng)用，是來錢的地方，大家搶著上。不

同的人從不同的角度說不同的話，這也就是我們?nèi)腥珪?huì)關(guān)于土地問題的決定。為什么寫出那么一個(gè)稿子來，就是各種不同意見的碰撞，到最后變成這樣一個(gè)人們解讀不同的大方案。

土地非農(nóng)使用的難題

記者：土地財(cái)政是受到詬病最多的話題，這條路走到今天正面臨非常大的問題，僅就經(jīng)濟(jì)上也存在著一個(gè)持續(xù)性的問題。您是如何評價(jià)這一問題的？

華生：農(nóng)民進(jìn)城，沒地方住是因?yàn)樗麤]地，這涉及我們土地的分配制度?，F(xiàn)行土地分配制度的主要模式，就是政府征地，征地以后政府賣地，形成土地收入，政府用這個(gè)收入來建設(shè)城市，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是我們的土地財(cái)政這一塊。十八屆三中全會(huì)做了一些改變，一面縮小了征地范圍，一面增加了農(nóng)民補(bǔ)償。這兩個(gè)措施一個(gè)是減少了地方征地賣地的范圍，收入會(huì)減少；一個(gè)是提高地方政府補(bǔ)償?shù)某杀?，成本要增加。因此，三中全?huì)這兩個(gè)決定，如果得到貫徹，地方政府的日子會(huì)更不好過。

這是我們現(xiàn)在土地財(cái)政制度的問題，一方面自己難以為繼，另外一方面吃力不討好，受到大家的批評。翻開報(bào)紙、媒體，上面基本上都是罵我們自己的政策的，說這個(gè)多不像話，政府都把好處拿走了。所謂“牽走一頭牛，補(bǔ)償一只雞”，盡管實(shí)際上不是這么回事，政府債務(wù)累累。但是大家都這么說，那也沒有辦法。因?yàn)殄X確實(shí)首先是進(jìn)了政府的腰包，而政府確實(shí)也做了一些不是老百姓真正需要的東西。搞了一些形象工程，搞了自己的大樓，那確實(shí)是。但是大部分應(yīng)當(dāng)說還是用在基建上，但大家不領(lǐng)情。而且補(bǔ)償費(fèi)用越來越高，在我們的沿海地方、重點(diǎn)城市，那補(bǔ)償已經(jīng)成天價(jià)了。

到目前為止，我們對這個(gè)問題是沒有回答，繞著走的。文件里既沒有說土地財(cái)政政策很好我們要堅(jiān)持，也沒有說土地財(cái)政大家批評都有道理，我們要改掉。這其中至少有兩個(gè)問題。一個(gè)是我們的經(jīng)濟(jì)增長整個(gè)這階段的模式是不是跟這種特殊的土地財(cái)政有關(guān)系，是不是靠其實(shí)現(xiàn)的？這是第一點(diǎn)。第二是說，你說這個(gè)土地財(cái)政不行，大家都說不行，怎么辦？你們誰能說出個(gè)行的辦法來，我想這第二條更重要。因?yàn)槟悴徽f行的辦法來，那這個(gè)事情沒法聽你的，你再有多少意見，我們只能糊涂往前走。

所以，用什么來替代我們現(xiàn)在的土地財(cái)政，這個(gè)問題不回答，我們確實(shí)沒辦法往下走。我理解，這個(gè)恐怕是一個(gè)主要的困難。這個(gè)問題太敏感，涉及我們整個(gè)的制度，現(xiàn)行的整個(gè)中央地方的財(cái)政制度。所以，這個(gè)問題到現(xiàn)在為止，應(yīng)該說，還沒有非常認(rèn)真的研究，包括在內(nèi)部公開來討論這個(gè)問題，說土地財(cái)政不行用什么來替代，這個(gè)基本上還沒有。這是我們土地問題的難點(diǎn)，這難點(diǎn)是涉及我們自己的。凡是涉及自己的事情都是最難的。

記者：我們都知道，宅基地是土地問題中的又一個(gè)難點(diǎn)，宅基地被叫停的主要原因是什么？

華生：土地問題的難點(diǎn)，也是最復(fù)雜擾人的地方，就是這個(gè)宅基地。三中全會(huì)專

門有一段話講宅基地的問題。仔細(xì)再看，這段話是從宅基地的改革談起，結(jié)尾說的卻是，要進(jìn)行試點(diǎn)推動(dòng)農(nóng)民住房的抵押、轉(zhuǎn)讓。從地開始，講到后面地沒了，就剩地上的房子了。如果這個(gè)地不考慮的話，房子抵押了地沒變，或者地怎么辦，沒回答，這個(gè)體現(xiàn)了問題的敏感性。

宅基地上面蓋的是農(nóng)民住房，我們規(guī)定的是一戶一宅，從農(nóng)地上劃出來免費(fèi)取得?，F(xiàn)在壓倒性的觀點(diǎn)，主張宅基地跟城市的商業(yè)用地應(yīng)該是同地、同權(quán)、同價(jià)。那么究竟能不能同呢，恐怕還不那么簡單。最初三中全會(huì)有很多人要把這個(gè)寫進(jìn)去，我們看到最后還是沒寫，最后是從地開始講到房子的。這個(gè)問題的難點(diǎn)在什么地方，我理解宅基地問題最大的難點(diǎn)，就是我們在農(nóng)村的規(guī)劃治理的能力是非常差的。我們連城市的違建還沒管好呢，如果宅基地放開的話，城里富人都下鄉(xiāng)圈地搞莊園，這個(gè)建筑的混亂局面恐怕難以遏制，這是最后宅基地被叫停的一個(gè)重要原因。

記者：宅基地的改革大勢所趨，其未來改革的方向是什么？

華生：從方向上來說，宅基地將來是一定會(huì)自由買賣的，這是市場經(jīng)濟(jì)和改革的方向。違建不能合法化，這也是法治社會(huì)的底線，它永遠(yuǎn)合法化不了。什么是我們改革的方向，什么是這里面的誤區(qū)，我們在分析土地制度難點(diǎn)的時(shí)候一定要非常清楚。

宅基地將來從方向上來看，就是要逐步改的，就是城里人也是可以下鄉(xiāng)，去買地去置業(yè)，但是這需要條件。三中全會(huì)的決定最后把這一塊給卡住了，我認(rèn)為非常正確，要不然不說天下大亂，至少天下中亂。為什么呢？在今天這個(gè)情況下，如果允許城里人下鄉(xiāng)買地，那我們有太多的富人，想到農(nóng)村去圈一大塊土地，去搞個(gè)莊園，周末去度個(gè)假。他能遵守規(guī)劃嗎？我們城里面還在樓上面蓋房子呢，農(nóng)村里嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃管治，我們現(xiàn)在還沒有這個(gè)能力。將來從方向上講，是應(yīng)該允許居民下鄉(xiāng)購買土地，不過要有稅收調(diào)節(jié)，有土地用途和規(guī)劃管治。這一點(diǎn)看看發(fā)達(dá)國家就知道了，我們沿著市場經(jīng)濟(jì)方向走，將來會(huì)是什么樣的。土地制度改革中的困局

記者：目前，土地集體所有制的討論非常激烈，您認(rèn)為這一制度在過去的三十多年中所發(fā)揮的最大的優(yōu)勢是什么？

華生：我們現(xiàn)在的集體所有的家庭土地承包制度，這個(gè)制度無論怎么批評它，要看到它也有一個(gè)巨大的好處，因?yàn)橥恋丶彝ゾ至艘院蟛皇撬接兄疲粶?zhǔn)自由買賣，所以最大的好處就是說你不能兩極分化，你沒法分化；我們不是搞土地私有，不允許兼并。所以，改革開放搞2了30多年，現(xiàn)在的土地還是這么平均，是跟我們土地承包制度聯(lián)在一起的。既解決了土地的均分問題，解決了大家的積極性，又解決了稅賦的問題，解決收入歸他自己，從而解決了傳統(tǒng)社會(huì)的土地問題。但是集體所有的家庭均分承包制跟我們上面講的新三農(nóng)正在產(chǎn)生越來越大的沖突，因?yàn)楹芏噢r(nóng)民外出打工了，均分的土地要流轉(zhuǎn)要集中，農(nóng)地許多不做農(nóng)業(yè)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這就產(chǎn)生了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。

記者：您認(rèn)為集體所有制土地改革的大方向是什么？

華生：我們現(xiàn)在的改革，在土地問題上，近幾年的叫做“增人不增地，減人不減地”。什么是“增人不增地、減人不減地”？就是土地一次分到位，后面出生的人、遷進(jìn)來的人都沒有土地了。按照現(xiàn)有的人一次量化到戶，本質(zhì)上就這個(gè)意思。我們現(xiàn)在叫確權(quán)辦證，把土地證都發(fā)給人家了，你以后不能再說不算了，這不就是某種意義的私有化嗎？“增人不增地、減人不減地”實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于取消了集體所有制。

實(shí)際上，我們說農(nóng)村的土地就是確權(quán)到農(nóng)戶，變成私有化，也沒關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，持有農(nóng)地不會(huì)造成巨大的任何差距。你有50畝地、你有100畝地，你就富到天上去了，不可能的。只要前提是農(nóng)地，只要把那個(gè)農(nóng)字帶上，你把這個(gè)規(guī)劃用圖給它卡死，它該是不值三文還是不值三文。所以農(nóng)地就是私有化，我們在這兒討論，實(shí)際上也沒有什么意義。但是最不好的是什么呢？我們又要強(qiáng)制取消集體成員的權(quán)利，同時(shí)我們又要說集體所有制堅(jiān)決不能動(dòng)搖，你到底是啥意思？你到底是說，集體所有制堅(jiān)決不能動(dòng)搖，因而集體成員的權(quán)利一定要保障，還是說后來的集體成員已經(jīng)沒權(quán)利？你想“增人不增地”以后，在農(nóng)村土地都沒有了還有什么權(quán)利？概念不清的集體所有制，在一定意義上還不如私有制，因?yàn)槲覀儼炎约核枷攵几銇y了。這使得我們的政策不好也沒法執(zhí)行，因?yàn)樗韵嗝?。這是我們在改革中要解決的問題。在所有制問題上，我們走的彎路不少。

我的觀點(diǎn)，這個(gè)問題將來是要思想解放的，從一定意義上說，中國哪里有什么集體所有制，哪一天集體決定過自己的事情？制訂1982年憲法的時(shí)候，有個(gè)意見說，都轉(zhuǎn)國有土地就完了。因?yàn)槲覀儚膩頉]有讓集體自己決定集體所有制的事，從來是我們國家?guī)退鼪Q定的。我覺得我們要明白經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，明白哪些東西是你必須要守住的，哪些東西實(shí)際上是水到渠成要放棄和改革的，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有些東西死守也守不住，就像我們現(xiàn)在在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中搞出來的集體所有制一樣。（國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)）

第二篇：中國土地征用制度改革

中國土地征用制度改革

土地問題不僅是中國歷史上朝代更替過程中的一個(gè)主要問題，也是30年前中國經(jīng)濟(jì)

改革得以起步的一個(gè)關(guān)鍵所在。1970年代末和1980年代初開始的中國改革開放進(jìn)程就是從農(nóng)村土地制度改革開始的。這項(xiàng)制度改革通過賦予農(nóng)民生產(chǎn)決策權(quán)和收益權(quán)極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著本世紀(jì)以來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提高，中國的城市化進(jìn)程開始加速度推進(jìn)。城鎮(zhèn)化加速在帶來農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的同時(shí)，也帶來了城市空間維度的大幅度擴(kuò)展。但是，在現(xiàn)有的征地制度、政府財(cái)政體制和行政管理體制安排下，地方政府利用土地生財(cái)?shù)男袨椴粌H使得失地農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以得到有效的保障，而且也帶來地方政府土地預(yù)算外財(cái)政缺乏透明度、各類工業(yè)開發(fā)區(qū)過度擴(kuò)張、商住用地價(jià)格飆升、投資過熱乃至農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地大幅度增加、以租代征、小產(chǎn)權(quán)房大量涌現(xiàn)等一系列問題。在既有征地制度下，失地農(nóng)民往往無法得到合理補(bǔ)償，很容易引起失業(yè)和社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。這就使得工業(yè)化和城市發(fā)展過程中地方政府與失地農(nóng)民之間在土地增值利益分配上的矛盾日益突出，出現(xiàn)了很多與征地有關(guān)的各種群體性事件和集體上訪現(xiàn)象，嚴(yán)重地威脅了社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定。

一、中國現(xiàn)行的土地征用制度

中國現(xiàn)行的土地征用制度的具體內(nèi)容是由《中華人民共和國土地管理法》及土地管理法實(shí)施條例所規(guī)定的。除了農(nóng)村集體和個(gè)人為了興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者村民住宅外，土地管理法禁止任何單位和個(gè)人使用農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行建設(shè)。當(dāng)建設(shè)單位確實(shí)需要使用農(nóng)村集體所有的土地時(shí)，必須經(jīng)過土地管理主管部門批準(zhǔn)，通過國家征用將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國家

所有的土地，然后通過出讓或者行政劃撥方式取得國有土地使用權(quán)。

現(xiàn)有土地征用制度下，征用土地的補(bǔ)償不是以土地的市場價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)的，而是以被征用土地的原用途的產(chǎn)出水平為基礎(chǔ)來進(jìn)行核定。征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地管理法規(guī)定了征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的上限，而被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及征用非耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)由

各省級地方政府制定。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各地補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)也存在著差異。

二、現(xiàn)行土地征用制度的弊端及其產(chǎn)生的問題

現(xiàn)有征地制度還存在著以下嚴(yán)重弊端

1現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度事實(shí)上是在法律上規(guī)定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)與城市土地的國家所有權(quán)處于不平等的地位，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)的內(nèi)在的不完整性。這正是導(dǎo)致征地過程中一系列嚴(yán)重問題的根本原因。完整的土地所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。農(nóng)村集體所享有的只是對土地的占有、使用、部分收益和受到嚴(yán)格限制的處分權(quán)。正是這種所有權(quán)的不完整性，使得農(nóng)村集體在土地征用及其補(bǔ)償費(fèi)的確定過程中只能處于被動(dòng)的地位。

2“公共利益”和“國家建設(shè)用地”定義模糊。何謂“國家建設(shè)用地”，何謂“公共利益”，缺乏明確的法律界定，從而導(dǎo)致地方政府濫用公共權(quán)力，以公共利益和國家建設(shè)的名義盲目征用土地，導(dǎo)致土地閑置和資源浪費(fèi)。開發(fā)區(qū)泛濫和耕地銳減的重要原因之一就是一些地方

政府借國家建設(shè)用地的名義濫用土地征用權(quán)。

3征用土地的程序不完善。近年來發(fā)布的關(guān)于征地公告和征地聽證的規(guī)定，對原有的征地程序有一定的彌補(bǔ)，但整個(gè)征地程序仍不完善。這往往造成因涉及征地而利益受損的農(nóng)民，其在征地過程中的權(quán)利沒有法律上的保證。比如說，現(xiàn)有法律中沒有明確規(guī)定征地者實(shí)際取得土地的占有和使用權(quán)的程序和前提；法律也沒有規(guī)定用地者在沒有提前支付征地費(fèi)用之前不得進(jìn)入擬征用的土地。后一缺失使得征地者可以在不全部支付甚至完全不支付征地補(bǔ)償費(fèi)

之前，可以占用農(nóng)村土地。征地補(bǔ)償機(jī)制存在根本缺陷。對土地本身的補(bǔ)償不是基于市場價(jià)格而是根據(jù)土地生產(chǎn)物的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。征地費(fèi)用因而嚴(yán)重偏離市場價(jià)格水平，先天不具備調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系的功能。相反，過低的征地補(bǔ)償費(fèi)用不僅遠(yuǎn)不足以構(gòu)成對地方政府的資金約束，反而成為地方政府大量征地高價(jià)出讓土地以聚集財(cái)政資金的強(qiáng)烈誘因，進(jìn)而引致一波又一波的征地?cái)U(kuò)張。5對于征地補(bǔ)償費(fèi)的處置缺乏明確合理的規(guī)定。法律規(guī)定，征地單位將土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)村集體。但是，對于誰是擁有被征土地所有權(quán)的集體，是村民小組、村集體還是鄉(xiāng)政府，在法律上的規(guī)定并不明確。顯而易見，這種由地位不明的集體取得土地補(bǔ)償費(fèi)的安排是不合理的，容易導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)用被挪用和侵占。同時(shí)，對于集體土地所有權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)的管理和使用也沒有明確的規(guī)定。此外，關(guān)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償及其與集體土

地所有權(quán)的補(bǔ)償?shù)年P(guān)系也沒有法律規(guī)定

6缺乏獨(dú)立的征地補(bǔ)償費(fèi)評定機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有的法規(guī)中，沒有規(guī)定設(shè)立獨(dú)立的征地補(bǔ)償費(fèi)評定機(jī)構(gòu)。這使得在征地雙方在確定補(bǔ)償費(fèi)意見不一致時(shí)，沒有獨(dú)立的權(quán)威機(jī)構(gòu)作出裁定。7缺乏明確、獨(dú)立和有效的征地糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制。行政手段是現(xiàn)行規(guī)定中的糾紛調(diào)解手段，司法審查權(quán)被排除在外。由于現(xiàn)行土地管理法中關(guān)于土地征用的部分沒有將司法審查納入到糾紛處理機(jī)制之內(nèi)，所以，即使在土地糾紛通過行政訴訟程序訴諸法院的情況下，法院往往也以各種理由不受理土地糾紛的訴訟。這樣，就形成一種政府既是土地征用者同時(shí)又是糾紛的調(diào)解者的局面，從而使得糾紛的調(diào)解或仲裁缺乏公正性。也正是由于缺乏明確的糾紛解決

機(jī)制，常常導(dǎo)致民眾在有異議時(shí)求告無門的困境。

土地征用制度的缺陷，導(dǎo)致了土地征用過程中一系列的嚴(yán)重問題。主要包括：

（1）地方政府濫用征地權(quán)利，導(dǎo)致耕地急劇減少和土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不平等地位，地方政府總是以服從國家建設(shè)的名義，動(dòng)輒使用本該慎用的征地權(quán)大量征用土地，造成征而不用或征多少用的現(xiàn)象。從經(jīng)濟(jì)上的動(dòng)因來看，地方政府出于聚集地方建設(shè)資金的目的，以低價(jià)征用農(nóng)村土地，然后通過有償出讓土地使用權(quán)獲取巨

額土地出讓金。

（2）失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重受損。這表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是由于不以土地的市場價(jià)值為基礎(chǔ)確定補(bǔ)償費(fèi)用，造成征地補(bǔ)償費(fèi)用過低，使得失地農(nóng)民在失去基本的生產(chǎn)資料之后沒有足夠的資本得以發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)來維持生計(jì)。二是征地補(bǔ)償費(fèi)用被嚴(yán)重拖欠。；三是征地補(bǔ)償費(fèi)處置體制不健全，容易導(dǎo)致鄉(xiāng)、村級組織和少數(shù)當(dāng)權(quán)者以集體名義非法侵占農(nóng)民

應(yīng)得的合理補(bǔ)償。

（3）失地農(nóng)村人口的安置問題面臨新的挑戰(zhàn)。既往主要依賴用地單位安置農(nóng)村人口的做法，與勞動(dòng)就業(yè)市場化改革的方向不相符合。尤其是當(dāng)失地人口的勞動(dòng)技能與用地單位對勞動(dòng)力素質(zhì)的需求存在很大差距的時(shí)候，法律上強(qiáng)制用地單位接收失地的農(nóng)村人口是違

反勞動(dòng)力資源市場配置的效率原則的，是一種不合理的行為。

四、中國土地征用制度改革的途徑

鑒于中國土地征用制度的缺陷與征地過程中存在的問題，并參考市場經(jīng)濟(jì)國家土地征用的經(jīng)驗(yàn)，中國土地征用制度改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下原則：

第一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)與其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利一樣享有憲法的同等保護(hù)，農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人應(yīng)當(dāng)擁有對于政府征用其所有的土地和征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇蕴岢霎愖h的權(quán)利，而且在土地被征用時(shí)應(yīng)當(dāng)以市場價(jià)格為基礎(chǔ)得到公平的補(bǔ)償?，F(xiàn)有的土地征用制度完全排除了被征地者對征地提出異議的權(quán)利，加上不按市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，這樣實(shí)際上使得地方政府在征用土地時(shí)幾乎不受約束。土地管理法中所規(guī)定的征地審批權(quán)限，在實(shí)際執(zhí)行過程中也往往會(huì)被地方政府以化整為零的方式來予以規(guī)避。

第二，應(yīng)當(dāng)制定專門的土地征用法，對于土地征用的程序和土地征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t作出公正明確的規(guī)定。這項(xiàng)法律既要保證國家征用土地的公權(quán)力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法權(quán)益。在這項(xiàng)法律中，應(yīng)當(dāng)對于征地過程中的所有環(huán)節(jié)作出明確細(xì)致的規(guī)定。這包括征地申請、征地前公告、征地聽證、征地批準(zhǔn)后公告、征地公告登記、進(jìn)入和實(shí)際占有土地、征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)、征地糾紛的處理等各個(gè)方面。

第三，要明確規(guī)定土地征用的目的以及土地產(chǎn)權(quán)人和公眾對于征地具有提出異議的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)以法律的形式對于土地征用的公共利益的含義予以明確的規(guī)定。這不僅是指應(yīng)明確列出具有公共使用性質(zhì)的狹義的公共利益用地，而且也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府在必要的情況下為了改善社會(huì)，經(jīng)濟(jì)和環(huán)境福利有權(quán)征用土地及其相關(guān)的條件。除了征地目的的正當(dāng)性之外，政府征用土地必須滿足城市規(guī)劃的要求、具有支付征地補(bǔ)償費(fèi)的能力并經(jīng)過上級政府的審批等。而且，在法律上應(yīng)當(dāng)規(guī)定被征地者（農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人）或者公眾有權(quán)利對于征地目的（地段及數(shù)量等）提出異議，政府征地部門有法律義務(wù)作出合理的解釋，而且司法機(jī)關(guān)有權(quán)就征地與否作出最后裁決。

第四，確立以市場價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t。土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場機(jī)制是實(shí)現(xiàn)其有效配置的基本途徑。按照市場價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償，可以對于地方政府構(gòu)成財(cái)政資源上的有效約束，從根本上杜絕地方政府強(qiáng)制低價(jià)征地、高價(jià)售地和亂征濫用

土地的不合理行為。只有按照市場價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成，應(yīng)以確定需補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目來確定。

第五，建立合理的征地糾紛調(diào)解機(jī)制?，F(xiàn)行的法律中對于征地糾紛的調(diào)解機(jī)制缺乏明確的規(guī)定，以至于出現(xiàn)問題時(shí)行政部門和法院互相推諉的現(xiàn)象。在制定征地法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對于征地程序和征地補(bǔ)償糾紛的處理機(jī)制分別予以規(guī)定，要明確行政部門、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)在解決各類征地糾紛中的地位和作用。這主要包括它們對于征地行為合法性和征地補(bǔ)償合理性的判定。

第六，改革土地補(bǔ)償費(fèi)管理和分配體制，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的新的失地農(nóng)民安置機(jī)制，確實(shí)保障失地農(nóng)民的切身利益。由于中國土地制度的公有性質(zhì)，土地征用是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市土地過程中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。這就意味著土地征用在中國的土地利用中成為普遍的土地供給手段，從而也使得因征地而失去土地的農(nóng)民的安置成為一個(gè)十分敏感的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。從理論上講，在征地部門對于被征土地按照市場價(jià)格補(bǔ)償后，就不對被征地集體的農(nóng)民有任何其他的義務(wù)了?？墒牵捎谵r(nóng)村土地的集體所有和農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體的不明確，國家需要在制定《土地征用法》時(shí)對于農(nóng)村集體土地的征用補(bǔ)償費(fèi)的支付與處置有相應(yīng)的規(guī)定，以充分保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

第三篇：中國土地制度改革會(huì)議記錄

讀書會(huì)第九次討論會(huì)會(huì)議記錄

時(shí)間：2008年4月7日晚上7點(diǎn)

地點(diǎn)：北青辦公室

主持人：季晨雪

參加人員：郭俊林毛星芝王成陳家歡賀治方

劉琦倪凌聶淑亮侯英睿梁瑞銀

討論主題：中國土地制度

一、政策解讀：

2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》卻從法律層面體現(xiàn)了對于合法土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。該法中規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。而這部法律的頒布，被人稱作中國土地制度的第三次創(chuàng)新。按照土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，國家在保留土地所有權(quán)的前提下，通過拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)以一定的價(jià)格、年期及用途出讓給使用者，出讓后的土地可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。這是中國土地使用制度帶有根本性的改革，打破了土地長期無償、無限期、無流動(dòng)、單一行政手段的劃撥制度，創(chuàng)立了以市場手段配置土地的新制度。2005年7月，廣東省政府發(fā)出《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可于2005年10月1日起上市流轉(zhuǎn)。這意味著廣東全省包括農(nóng)村的經(jīng)營性用地全部走向市場，并可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌和上網(wǎng)競價(jià)四種方式進(jìn)行“陽光交易”，此《管理辦法》意味著農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了市場化的階段。這是廣東農(nóng)村集體用地管理制度的重大創(chuàng)新突破，同時(shí)更是中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新突破。

二、討論要點(diǎn)如下：

1、季晨雪：從廣義上來說，包括一切土地問題的制度，是人們在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，因土地的歸屬和利用問題而產(chǎn)生的所有土地關(guān)系的總稱。包括土地所有制度、利用制度、規(guī)劃制度、保護(hù)制度、征用制度、稅收制度、管理制度等。從狹義上來說：僅指土地的所有制度、使用制度、國家管理制度。

2、賀治方：目前的土地產(chǎn)權(quán)不健全；土地收益權(quán)得不到保證；土地處置權(quán)不明確

3、陳家歡：拿印度、日本為例，印度實(shí)行土地私有制，造成大片土地被兼并；日本實(shí)行三

位以體的模式，即：小農(nóng)地權(quán)——農(nóng)民組織——政府保護(hù)

4、毛星芝：目前存在的幾種土地流轉(zhuǎn)形式：

●以租代征：企業(yè)集團(tuán)與地方政府合作，通過“以租代征”的方式獲得建設(shè)用地，并與農(nóng)民簽訂合同，規(guī)定租用的期限，租期結(jié)束后，土地上的附屬物老百姓須按當(dāng)時(shí)價(jià)格贖買，方能收回土地使用權(quán)。

●國家征用：國家作為征地主體，具有征地行為的強(qiáng)制性、征地條件的補(bǔ)償性和土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移性的制度。

●股田制：重慶農(nóng)民以承包土地入股，建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。

●以土地?fù)Q身份：成都實(shí)行“雙放棄”政策，農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保和醫(yī)保等待遇，而騰出的土地大部分被開發(fā)商建成各種樓盤和別墅出售。

●蓋集體房：置換出土地，實(shí)現(xiàn)土地資源紛擾節(jié)約利用。山東一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的村統(tǒng)一在一定區(qū)域建設(shè)農(nóng)民住宅，八周圍的村民搬遷過來，空出的舊村用地作經(jīng)濟(jì)開發(fā)使用?！裢恋厥袌龌?/p>

5、王成：案例：農(nóng)村林權(quán)制度改革

6、郭俊林：中國土地制度的缺陷（目前中國土地制度存在的問題），引導(dǎo)大家積極討論，從現(xiàn)實(shí)中存在的問題入手

7、毛星芝提出問題供大家討論交流：地方政府問繞土地要如何使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收？

（1）政府間接配置，讓開發(fā)商與農(nóng)民直接接觸

（2）招商引資，扶持集體企業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革：小村合并、建集體房、兼業(yè)創(chuàng)收

（4）征地補(bǔ)償要到位、公開、透明（省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管）

（5）城鎮(zhèn)化

三、目前中國土地制度存在的問題及對策研究：

1、土地產(chǎn)權(quán)要清晰明確

中國土地管理中的一個(gè)基礎(chǔ)性缺失就是長期以來沒有建立有效的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度：一是缺乏對土地產(chǎn)權(quán)的明晰界定和解說；二是國有土地所有權(quán)主體抽象、虛置，所有人與代理

人之間沒有厘清界限和責(zé)任；三是集體土地所有權(quán)有多個(gè)主體代表，模糊不清；四是集體土地所有權(quán)處于弱勢地位，將集體土地以“所有權(quán)”稱謂之，實(shí)乃名不副實(shí)。

2、防止權(quán)力尋租、濫用土地征用制度

現(xiàn)行征地制度的實(shí)質(zhì)是從農(nóng)村和農(nóng)民身上“抽血”來積累工業(yè)資金，忽視了農(nóng)民的土地權(quán)利。這是社會(huì)矛盾凸顯、越級上訪不斷的癥結(jié)所在。我國土地征用的有關(guān)法律規(guī)定缺乏對公益性要件的實(shí)質(zhì)限制，任由各級行政機(jī)關(guān)自行解釋，代理人自由裁量權(quán)太大，不僅導(dǎo)致政府濫用征地權(quán)，而且容易出現(xiàn)權(quán)力腐敗。完善征地制度，維護(hù)農(nóng)民利益作為一種制度安排，征地制度應(yīng)當(dāng)考慮國家、各級政府與農(nóng)民之間在利益分配上的均衡，切實(shí)維護(hù)國家的利益，維護(hù)農(nóng)民的利益。

3、土地管理制度滯后

首先，法律框架不確定，《土地管理法》對土地市場問題基本沒有涉及。其次，沒有建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度和完善的契約制度。第三，土地一級市場完全由政府壟斷，缺乏自由競爭氛圍。中國大量的土地如行政劃撥地、協(xié)議出讓地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、違法用地等等均游離于土地交易市場之外，導(dǎo)致土地資產(chǎn)的價(jià)格與價(jià)值嚴(yán)重背離，大量的土地資產(chǎn)價(jià)值被人間蒸發(fā)。

4、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

在農(nóng)村既定的土地制度安排下，傳統(tǒng)的計(jì)劃手段在集體土地的流轉(zhuǎn)過程中仍起主導(dǎo)作用。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要順暢就必須有科學(xué)、完善的流轉(zhuǎn)機(jī)制，包括：依法確立土地流轉(zhuǎn)的程序和方式。建立科學(xué)合理的土地估價(jià)體系。成立土地交易的中介組織和場所以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)。保證土地交易的公正、合理，確保農(nóng)民利益不受損。

5、政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)不完善，導(dǎo)致政府在一定程度上過度追求GDP，大搞“形象工程”。

第四篇：中國土地改革何處去

中國土地改革何處去

我國農(nóng)村在20多年前實(shí)行的家庭承包經(jīng)營制大大解放了農(nóng)民的生產(chǎn)力，對扭轉(zhuǎn)我國糧食供應(yīng)嚴(yán)重緊張的局面做出了關(guān)鍵性的貢獻(xiàn)。但是，隨著中國社會(huì)的繼續(xù)前進(jìn)，這個(gè)體制的弊端也開始逐漸表露出來。

其一，家庭承包制的實(shí)行導(dǎo)致農(nóng)田耕地急劇減少，國家和農(nóng)民都經(jīng)受著失地之痛。由于公權(quán)力機(jī)關(guān)往往不珍惜土地，在公共事務(wù)中

過度使用土地；而資本更是大力圈占土地；同時(shí)，農(nóng)民用蓋房子、擴(kuò)大宅基地等意圖保住對土地的占有權(quán)。這樣一來，中國本來就不多的土地在各種形式的占用中日益減少。

其二，家庭承包制也不能激勵(lì)農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行長期投入。盡管中央政府三令五申不準(zhǔn)隨意改變土地承包合同，但“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的現(xiàn)象仍很普遍。

其三，家庭承包制不僅制約著中國的城市化進(jìn)程，也制約著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高。一方面，農(nóng)民不能用自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)換取進(jìn)入城市的生存手段。另一方面，由于土地的規(guī)模經(jīng)營往往要靠強(qiáng)制，導(dǎo)致依靠農(nóng)民間的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓來形成土地規(guī)模經(jīng)營的交易成本很高。

夠了！單這幾條理由，也足以讓我們必須考慮改革農(nóng)村土地制。

面對這樣的困境，“讓農(nóng)民退回到人民公社時(shí)代”的主張也就堂而皇之地?cái)[到了桌面上。筆者絲毫不擔(dān)心決策者會(huì)采納這種主張，這種主張只不過是某些人制造噱頭、玩弄標(biāo)新立異的學(xué)術(shù)游戲而已。

也有人似乎理由很充分地來維護(hù)家庭承包制，因?yàn)椤巴恋厥寝r(nóng)民的生活保障手段，是萬萬動(dòng)不得”。

筆者不敢贊成這種貌似同情農(nóng)民，實(shí)則束縛農(nóng)民的主張。如果一個(gè)國家要靠平均主義分配土地的方法來保障農(nóng)民利益的話，那意味著這個(gè)國家將永無現(xiàn)代化到來之日：人均兩畝地的保障，我們不用細(xì)算賬也該知道它的意義有多大。

土地改革的積極想法是給予農(nóng)民有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民的土地承包權(quán)含有使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、出售權(quán)和抵押權(quán)等一系列權(quán)利。

然而，“兩畝地保障”的堅(jiān)持者總在說，這樣的積極改革會(huì)導(dǎo)致一些農(nóng)民喪失土地、流離失所、生活悲慘。筆者以為這種擔(dān)憂其實(shí)是一葉障目、不見泰山。

首先，現(xiàn)行的制度并不能保障農(nóng)民的土地使用權(quán)，如果給予農(nóng)民充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，反倒可以使農(nóng)民不容易喪失土地。第二，新的積極的改革辦法固然會(huì)使一批又一批農(nóng)民離開土地，但這種淘汰是“正淘汰”，留下的是能干的農(nóng)民。而現(xiàn)行制度的淘汰是“逆淘汰”，留下的農(nóng)民往往是不能干的農(nóng)民。第三，中國目前正在進(jìn)行最快的資本積累，如果政策得當(dāng)，還會(huì)發(fā)生最快的城市化。那些在“正淘汰”中出局的農(nóng)民會(huì)被吸納在城市化進(jìn)程中，即使沒有能力就業(yè)的也會(huì)被納入城市社會(huì)保障系統(tǒng)。第四，國際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，沒有哪個(gè)國家是靠“兩畝地保障”來支撐現(xiàn)代化的。日本曾經(jīng)在類似的擔(dān)憂下設(shè)計(jì)過類似的“兩畝地保障”政策，但很快發(fā)現(xiàn)工業(yè)擴(kuò)張使得這種擔(dān)憂大可不必。于是，日本在20世紀(jì)60年代初就調(diào)整了政策，鼓勵(lì)土地的集約化經(jīng)營。第五，現(xiàn)代國家也能夠控制土地的集約化過程和規(guī)模，使其適應(yīng)城市化對農(nóng)村勞動(dòng)力的吸收速度。

我國土地制度的改革需要大智慧，而不是墨守成規(guī)。如果我們真正同情農(nóng)民，就不要去束縛他們，而應(yīng)該把他們推入到現(xiàn)代化主流當(dāng)中去。

第五篇：中國城市土地使用制度改革

中國城市土地使用制度改革

我國傳統(tǒng)城市土地使用制度是一種對土地實(shí)行行政劃撥，無償無期限使用，禁止土地使用者轉(zhuǎn)讓土地的制度。其基本特征就在于:一是行政劃撥，二是無償無限便用，三是禁止轉(zhuǎn)讓。

行政劃撥是指土地由政府有關(guān)主管部門調(diào)撥使用，具體包括兩個(gè)方面:一是土地使用者如果需要土地，不是通過市場購買或租賃獲得，而是按照一定的建設(shè)用地程度，首先申請建設(shè)項(xiàng)目，待有關(guān)部門批準(zhǔn)后，再持有關(guān)批準(zhǔn)文件向土地管理部門提出用地申請，經(jīng)審查批準(zhǔn)后.，由土地管理部門無償撥給。二是國家因經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)或舉辦社會(huì)公共事業(yè).如果齋要土地使用者其時(shí)正在使用的土地，不是通過購買或租賃方式取得，而是運(yùn)用政府行政手段無償調(diào)撥。無償無期限使用是指土地使用者從政府得到用地時(shí)不支付地價(jià)，在使用土地過程中也不繳納地租或土地使用費(fèi)。同時(shí)國家在將土地劃撥給土地使用者時(shí)，也沒有具體規(guī)定明確的土地使用期限。除非基于國家利益需要由新的使用者使用該土地，否則原來的使用者可以無限期地占用。禁止轉(zhuǎn)讓是指原有土地使用制度下禁止土地使用者以買賣、出租、抵押、贈(zèng)與、交換、典當(dāng)?shù)冉灰追绞綄⑼恋剞D(zhuǎn)移給其他單位或個(gè)人使用。

經(jīng)過建國以后長期的實(shí)踐，上述城市土地使用制度的弊端日益明顯，主要表現(xiàn)在，一是不利于土地資源的合理配里和高效率使用，二是不利于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)資金的良性循環(huán)，三是不利于準(zhǔn)確評價(jià)企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營效果，由于無需考慮用地成本，企業(yè)和事業(yè)單位土地浪費(fèi)嚴(yán)重。改革開放以后，這種土地使用制度更加顯得不適應(yīng)，從20世紀(jì)80年代開始逐漸對城市土地使用制度進(jìn)行改革。大致經(jīng)過如下幾個(gè)階段:

(一)征收土地使用費(fèi)

1982年，深圳開始按城市土地的不同等級向其使用者征收不同標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)，全國不少城市從1984年開始也陸續(xù)采取這種做法。例如，上海市政府根據(jù)1979年全國人大通過的(中外合資經(jīng)營企業(yè)法)及以后全國人大、國務(wù)院頒布的中外合作、合資和外資企業(yè)法律、法規(guī)對三資企業(yè)征收場地使用費(fèi)或土地使用費(fèi)的規(guī)定，組織有關(guān)部門對土地有償使用的收費(fèi)形式、方法和土地用途、等級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了專題調(diào)查研究。在此基礎(chǔ)上，依照國家有關(guān)法律、法規(guī)制定了《上海市中外合資經(jīng)營企業(yè)土地使用管理辦法》，規(guī)定凡外商投資企業(yè)利用中方原有的房屋土地，新征用(使用)、劃撥的土地，租贊的房屋場地舉辦合資、獨(dú)資企業(yè)，均必須繳納土地使用費(fèi)，并對土地使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍、操作程序、調(diào)整方式等作了一系列規(guī)定。該辦法將全市土地按用途和位置分為6類10級，土地使用費(fèi)按不同的土地用途和等級收取，每年每平方米最高為人民幣100元，最低為人民 幣0.5元;土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整間隔期不少于3年，每次調(diào)整幅度不超過標(biāo)準(zhǔn)的30%。依據(jù)這一辦法，上海從1986年11月起對外商投資企業(yè)開征土地使用費(fèi)，在土地有償使用方面跨出了歷史性的第一步。

土地使用費(fèi)系指使用土地資源的費(fèi)用，不包括征地拆遷安置費(fèi)用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。隨著上海城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)石用地性質(zhì)的分類設(shè)置和地段等級的定位與實(shí)際情況不盡一致的矛盾日益突出，并且與物價(jià)指數(shù)的升幅不相協(xié)調(diào)，表現(xiàn)在土地使用費(fèi)偏低，同土地出讓價(jià)格的差距拉大。為了保護(hù)土地所有者和土地使用者的合法權(quán)益，適時(shí)、合理地調(diào)整土地使用的征收標(biāo)準(zhǔn)，有利于優(yōu)化城市土地使用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，真正體現(xiàn)土地

資產(chǎn)的使用價(jià)值，因此，經(jīng)上海市政府批準(zhǔn)先后于1991年7月和1995年7月

兩次對土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、用地性質(zhì)和土地等級進(jìn)行了調(diào)整。調(diào)整后的用地性質(zhì)，分為商業(yè)、金融、旅館、綜合、辦公、娛樂，工業(yè)、倉儲(chǔ)、交通、居住(商品房)、教育、科技、衛(wèi)生、體育、文化，種植、養(yǎng)殖等幾類，土地等級分為10級。每年每平方米最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至人民幣170元，最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍保持人民幣0.5元不變。

1988年9月27日，國務(wù)院發(fā)布了(中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例)、規(guī)定從1988年11月1日起實(shí)施，將土地使用費(fèi)改為征收土地使用稅。

(二)實(shí)行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓

對外商投資企業(yè)開征土地使用費(fèi)以后，不少外商反映，土地使用權(quán)不能用來抵押，也不能轉(zhuǎn)讓，對資金周轉(zhuǎn)不利，希望政府能將土地賣給他們。這是一個(gè)涉及我國土地制度和如何更有利于吸收外資的重要問題。1987年下半年深圳率先進(jìn)行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，國家出讓土地使用權(quán)并允許進(jìn)行土地使用權(quán)抵押。1987年12月經(jīng)國務(wù)院審定批準(zhǔn)，上海市政府頒布了(上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》，其要點(diǎn)是:土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，由市政府將國有土地以指定的地塊、年限、用途和其他條件，供土地使用權(quán)受讓人開發(fā)經(jīng)營，由土地受讓人支付土地使用權(quán)出讓金;土地使用權(quán)受讓人可以按規(guī)定將土地使用權(quán)再行轉(zhuǎn)讓。

1988年3月22日，上海召開土地使用權(quán)有償出讓發(fā)布會(huì)，將一塊位于虹橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)，面積為12 900平方米，可用于酒店、辦公樓、住宅用途的土地，以出讓50年使用權(quán)的方式首次公開向國內(nèi)外招標(biāo)。試點(diǎn)工作按照國際慣例進(jìn)行，通過公告、投標(biāo)指引、投標(biāo)、決標(biāo)和評標(biāo)委員會(huì)審定。來自日本、美國、中國香港的6家企業(yè)參與投標(biāo)，結(jié)果日本孫氏企業(yè)有限公司以2 805萬美元的出讓金中標(biāo)，并于1988年8月8日簽約。土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓極大地推動(dòng)了土地使用制度改革，主要表現(xiàn)在:一是土地使用權(quán)作為特殊商品進(jìn)人流通領(lǐng)域，探索了一條“以地生財(cái)”的新途徑。二是按市場機(jī)制配置土地，沖破了舊的用地模式，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展凝聚在城市土地上的巨大能量得以釋放。三是完善了各級政府在房地產(chǎn)市場中的主導(dǎo)地位。土地使用權(quán)出讓由政府壟斷，政府除了有法律授予的司法管轄權(quán)、行政管理權(quán)以外，更多地從土地所有者的經(jīng)濟(jì)地位出發(fā)，用經(jīng)濟(jì)的手段、方法調(diào)控房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。四是土地使用權(quán)可以按國際慣例流通，如抵押、轉(zhuǎn)讓等，不但符合商品經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)市場發(fā)展的規(guī)律和需要，而且加快了上海房地產(chǎn)市揚(yáng)的培育和健康發(fā)展。1988年至1991年底，上海共批租土地12幅，面積980方平方米，批租土地上建造的各類商品房只限于外商投資企業(yè)自用或向境外的企業(yè)和個(gè)人銷售，初步形成了外銷的土地一級市場。

1992年初，鄧小平南方重要談話發(fā)表以后，上海擴(kuò)大開放‘加大對外招商力度，并在城市建設(shè)、管理體制上實(shí)行“兩級政府、兩級管理”，調(diào)動(dòng)了市、區(qū)(縣)兩級政府的積極性。外商看好上海市場并紛至沓來，土地批租出現(xiàn)了前所未有的好勢頭。1992年上海批租地塊幅數(shù)猛增，全年批租土地205幅，面積2071.5萬平方米，分別是前4年的17倍和2.1倍。其中市區(qū)舊區(qū)改造地塊91幅，面積達(dá)90萬平方米。1993年是上海土地批租面積最多的一年。全年批租土地244幅，面積4 914.93萬平方米。批租用地結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，花園別墅用地明顯下降。工業(yè)用地上升較快。1994年是上海批租地塊幅數(shù)最多的一年。全年批租土地455幅，面積1 568萬平方米。其中郊區(qū)縣批租土地261幅，面積795.03萬平方米，分別占57.4%與50.7%，呈上升趨勢。1995年土地批租勢頭有所回落，全年批租土地

258幅，面積640.3萬平方米，但用地結(jié)構(gòu)趨向合理，工業(yè)用地比重明顯上升，占到62.4%。自1988年第一幅土地批租至200(，年底，上海市出讓外銷地塊2 282幅，土地面積12366.74公頃。

1995年I月I日起，上海加大土地使用制度改革的力度，規(guī)定新增的商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)、商品房等內(nèi)資六類用地、原用地改變?yōu)榱愑玫匾约艾F(xiàn)有建筑物改變?yōu)榱愑猛镜?，都必須通過土地出讓取得土地使用權(quán)。土地出讓金按外資內(nèi)銷地塊的出讓金標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，同時(shí)規(guī)定花園住宅、高標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)銷商品房(僑匯房)轉(zhuǎn)讓均須補(bǔ)交土地出讓金。內(nèi)資六類用地的開發(fā)只限于內(nèi)銷，轉(zhuǎn)作外銷時(shí)應(yīng)按批租地價(jià)補(bǔ)交出讓金。把內(nèi)資六類項(xiàng)目用地納人土地有償使用的軌道，標(biāo)志著土地使用權(quán)出讓從外資企業(yè)擴(kuò)展到內(nèi)資企業(yè)，擴(kuò)大了土地有償使用的頂蓋面。同年，為優(yōu)化國有工商企業(yè)生產(chǎn)要素的配置和中心城區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)，上海開展盤活工商企業(yè)國有房地產(chǎn)試點(diǎn)。其思路是把國有工商企業(yè)使用的土地以內(nèi)部轉(zhuǎn)賬的方式出讓給工商企業(yè)集團(tuán)，將價(jià)值顯化后的土地資產(chǎn)注人企業(yè)集團(tuán)的總資產(chǎn)，納人國有資產(chǎn)考核，降低企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率，促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度改革，調(diào)動(dòng)企業(yè)集團(tuán)通過聯(lián)營、人股、置換、重組等多種形式盤活土地存量的積極性，鼓勵(lì)市中心區(qū)域內(nèi)的工業(yè)企業(yè)按規(guī)劃要求向近郊或郊縣工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)移。這是上海將內(nèi)資存量土地納人土地有償使用軌道所采取的特殊政策，進(jìn)一步深化了土地使用制度改革。

(三)修改憲法和土地管理法，制定全國性土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條件

1986年6月公布的(中華人民共和國土地管理法)規(guī)定了土地不得出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。1987年以后，土地使用制度改革逐漸深人人心，土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的相關(guān)內(nèi)容也出現(xiàn)在各類重要文件中。1988年4月和12月，憲法和土地管理法分別進(jìn)行了修改，將原來不得出租和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定修改為“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了(中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土·地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問題進(jìn)行了明確的規(guī)定。1994年7月5日全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，明確規(guī)定了“國家依法實(shí)行國有土地有償、有限期使用制度”，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題進(jìn)一步加以明確。

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