第一篇：由我國城市土地使用中存在問題所引發(fā)土地制度改革的設想

由我國城市土地使用中存在問題所引發(fā)土地制度改

革的設想

土木本 0802 王瑞峰 20083415088

近年來,隨著我國工業(yè)化、城市化進程加快,大量農(nóng)民集體用地經(jīng)由征用轉(zhuǎn)為國家建設用地,由于現(xiàn)行土地征用制度基本形成于計劃經(jīng)濟時代,其不適應性和滯后性日益彰顯,存在極不適應社會經(jīng)濟發(fā)展的嚴重弊端。在農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫剡^程中,產(chǎn)生了大量土地征用和農(nóng)民安置問題,主要是征地范圍過寬,未對公共利益作出明確界定;土地征用補償?shù)脑瓌t滯后,補償標準過低，農(nóng)民損失慘重;土地征用安置不妥善以致失地農(nóng)民生活無著;土地征用程序不合理以致腐敗滋生;征地程序及征地主體缺乏有效的監(jiān)督制約機制,征地隨意性大,致使農(nóng)村土地流失嚴重;村集體對土地補償款使用分配混亂致使農(nóng)民利益受損;集體產(chǎn)權(quán)主體模糊,農(nóng)民參與性差,農(nóng)民權(quán)益易受侵害;缺乏合理的救濟途徑,土地糾紛得不到比較好的解決和處理,農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效保護。隨著城市化進程的加速,現(xiàn)有的征地制度與市場經(jīng)濟現(xiàn)實之間的矛盾日顯突出,土地征用和安置補償成為“三農(nóng)”問題中的一個焦點。當前,我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段,國外經(jīng)驗教訓表明,這個時期也是大量土地被占用的時期。我國的基本國情是人多地少,人均土地資源相當稀缺。處理好工業(yè)化、城市化進程中的土地問題,處理好當前發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系,十分珍惜和合理利用每一寸土地,避免在土地問題上犯不可挽回的歷史性錯誤,是關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設能否順利進行的一個重大問題。當前農(nóng)村土地征用中存在許多矛盾和問題,直接影響著農(nóng)民生活、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定。究其原因,無不與我國土地征用法律、法規(guī)不完善,土地征用相關(guān)政策不配套,土地征用監(jiān)督管理不當,土地執(zhí)法不力等有關(guān)。因此,建立和完善相關(guān)的土地征用法律制度和機制勢在必行。我們應借鑒發(fā)達國家和地區(qū)在土地征用方面的有益經(jīng)驗,有效地改革和完善我國土地征用的相關(guān)制度,保障我國社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定繁榮,這對實現(xiàn)全面小康社會的宏偉目標,構(gòu)建社會主義和諧社會,加快社會主義新農(nóng)村建設意義重大而深遠。

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>

一、我國土地征用中存在的若干問題

我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，看似簡單，實踐中卻存在著大量的問題。

1、土地征用過多、過濫，失地問題嚴峻由于相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕查處的大量違法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續(xù)，做善后工作，最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”。案件受處罰率僅為極低，既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補償過低導致失地農(nóng)民生活毫無保障調(diào)查表明：如果征地成本為100，被征土地收益分配中農(nóng)民僅占5%至10%。另外，有的政府故意混淆土地補償費和安置補助費的區(qū)別，拖欠農(nóng)民土地征用補償費，導致農(nóng)民陷入失地又失業(yè)的境地，生活極度困難。

4、補償方式單一，難以解決農(nóng)民的長遠生計現(xiàn)有的補償方式多是“買斷式”一次性給付，由于農(nóng)民本身的理財能力和投資能力偏弱，即使給得多一些也難免坐吃山空。而且，由于對農(nóng)村土地補償款分配和使用的監(jiān)管不到位，導致補償金的發(fā)放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現(xiàn)象不斷發(fā)生。

5、腐敗現(xiàn)象嚴重由于征地的決定權(quán)高度集中在政府手中，加之土地審批權(quán)重利大，極易滋生腐敗，在一些地方，沒關(guān)系沒錢不批地，有錢有關(guān)系亂批地現(xiàn)象相當普遍，導致巨額的土地增值大量流入了不法商人和貪官之手。

另外，土地征用程序不到位、土地征用協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范、土地征用款分配不合理，也是比較突出的問題。、我國現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度存在的問題

1.缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)的土地使用權(quán)出讓制度,其“內(nèi)容散見于憲法,法

律和行政法規(guī)之中”。而且各法律法規(guī)的“內(nèi)容重復之處,不協(xié)調(diào)之處

甚多”。我國有關(guān)土地使用權(quán)出讓的制度都規(guī)定在《憲法》、《土地管理

法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《暫行條例》中,但是土地使用權(quán)出讓制度

并沒有因為這種“多頭”調(diào)整而變得十分完善,相反,這些法律法規(guī)對土

地使用權(quán)出讓的規(guī)定內(nèi)容重復頗多,甚至相互矛盾,徒增立法和司法成本。

2.以土地所有制性質(zhì)來界定,劃分土地使用權(quán),已經(jīng)與市場經(jīng)濟體

制不相符合,并且導致土地所有者之間在法律上的不平等,現(xiàn)行法不允

許集體所有的土地使用權(quán)出讓,即把集體排除在土地使用權(quán)出讓者之

外,欠缺法理根據(jù)和經(jīng)濟根據(jù)。

3.土地使用權(quán)出讓制度的相關(guān)立法,行政管理思想嚴重,公法色彩

濃厚。

4.土地管理部門的管理與經(jīng)營雙重角色,使得其權(quán)力行使的監(jiān)督

機制更趨軟弱,同時也大大降低了土地資源的利用效率并極易損害土

地使用人的利益。

5.在國家土地供應的方式中,劃撥方式仍然占主導地位。由全國

人大常委會法工委經(jīng)濟法室和國務院法制局農(nóng)村城建司聯(lián)合編寫的《城市房地產(chǎn)管理法講話》指出:雖然隨著國有土地使用制度改革的不

斷深化,出讓國有土地使用權(quán)在整個建設用地供應總量中所占的比重

在不斷的增加,但一直到現(xiàn)在,劃撥國有土地使用權(quán)在建設用地的供應

中仍然占著主要地位。據(jù)1996 年底統(tǒng)計,城市中95 %的存量土地仍未

形成劃撥用地。

6.在國有土地出讓流轉(zhuǎn)中,協(xié)議出讓的比重過大,缺乏應有的市場

競爭。目前,我國協(xié)議出讓價格一般為每畝4 萬元左右,與招標、拍賣相

比是偏低的。多數(shù)地方的實例表明,目前招標地價一般高于協(xié)議地價3

～5 倍,而拍賣地價一般高于協(xié)議地價4～10 倍。

征地問題的根源通過以上分析，可以得出造成目前

我國農(nóng)民處境困難的原因有以下4 個。第1，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的不完整將農(nóng)民排除在權(quán)益之外；第2，征地補償計劃性較強，缺乏制度保障，征用過程政府壟斷現(xiàn)象

嚴重，相關(guān)法制不健全，缺乏正確的市場機制的調(diào)控和影響，導致農(nóng)民得到的補償偏低，難以維繼原有的生活水平；

第3，缺少能夠在進行農(nóng)用地交易時充分保護農(nóng)民階層的權(quán)力和利益的合法組織或代理機構(gòu)，知識的饋乏使得農(nóng)民無法正當維護自己的權(quán)益；第4，農(nóng)民就業(yè)技能培訓和知識教育制度的缺乏，使農(nóng)民在失去土地之后成為只會種地卻沒有土地的中間人群。

2.2 土地制度改革設想

2.2.1 鞏固土地國有制和農(nóng)村集體所有制，完善農(nóng)村集體所有制。首先要明確行使農(nóng)村集體所有權(quán)的主體是農(nóng)民個體，每個農(nóng)民都能按一定科學合理的方法分得土地，并擁有所有權(quán)，能夠在法律規(guī)定范圍內(nèi)自由地繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等；其次要明確農(nóng)民擁有對土地占有、使用、收益和處分等完整的物權(quán)，當然這些權(quán)利的行使是建立在不損害國家利益和受制于完善法律制度基礎之上的。依據(jù)我國農(nóng)村現(xiàn)階段的發(fā)展水平，土地仍然是大部分農(nóng)民的生存基礎和唯一生活依靠，農(nóng)民掌握土地所有權(quán)之后，會更加珍惜合理地利用土地，發(fā)揮土地的最大效能，再加上相應法律的制約，農(nóng)用地歸農(nóng)民個體所有不會使耕地流失更快。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和 小城鎮(zhèn)建設的加快，部分農(nóng)民會離開其耕種的土地，成為城鎮(zhèn)居民，針對這部分農(nóng)用地，政府有優(yōu)先購買權(quán)，其他農(nóng)民也可以承包，以擴大自己的耕種面積，達到土地規(guī)模利用，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。

2.2.2 根據(jù)市場機制和農(nóng)民個體的土地所有制建立健全土

地法律法規(guī)。首先，要在法律條款中明確規(guī)定“公益性項目”

具體指的是哪些用地類型，對用地單位有何限制和要求。在征地過程中，農(nóng)民可以嚴格依照法律規(guī)定的內(nèi)容，區(qū)別對

待。公益性項目可以采用現(xiàn)行的征地補償措施，并相應有所

提高；對于法律規(guī)定的公益性項目以外的其他用地類型則

一律采取征購的方式進行土地交易，征購完全由市場機制

調(diào)節(jié)，受市場規(guī)律制約。其次，由于目前我國農(nóng)民的素質(zhì)普

遍偏低，在改革初期可以由合法的評估機構(gòu)為農(nóng)民作征地

代理，直接與征地方進行交涉。同時，國家和政府應對農(nóng)民

進行免費的土地知識教育和普及，提高農(nóng)民階層的整體素

質(zhì)，避免由于農(nóng)民知識欠缺所造成的惡劣后果，有利于從第一層面保護耕地。

2.2.3 建立和完善農(nóng)村社會保障機制。農(nóng)民在社會主義現(xiàn)

代化建設初期為整個國家作出了不可磨滅的貢獻，在經(jīng)濟

發(fā)展舉世矚目的今日，每一個國民都應該是國家成就的受

益者，農(nóng)民當然不能例外。建立農(nóng)村社會保障機制是目前我國解決失地農(nóng)民生存問題的有效途徑。1993 年農(nóng)村社會養(yǎng)

老保險在全國推廣，到了1998 年，參保人數(shù)只占應參人數(shù)的12 %[2]，并且保障水平過低，不能體現(xiàn)社會保障的福利

性；另外，缺乏必要的法律保障也是目前農(nóng)村社會保障制度

難以實現(xiàn)的原因之一。在法律保障的基礎之上，建立農(nóng)民的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、就業(yè)保險、工傷保險等。除此以外，還

應該根據(jù)農(nóng)民的特點，由政府或高校組織不同專業(yè)人員針

對農(nóng)民進行科學知識普及教育，如耕種知識，法律知識，國

家政策制度的宣傳和普及等。社會保障固然重要，但是知識的保障作用更不容忽視。

2.2.4 科學提高征地補償，完善征地補償內(nèi)涵。有了政策和

法律的支撐，具體的征地補償還需要科學的方法測算研究。

一是明確征地補償不僅包括土地現(xiàn)在使用價值的體現(xiàn)，土

地未來的、潛在的使用價值也要在征地補償中得到體現(xiàn)；二

是不應再采用計劃經(jīng)濟時代的按年產(chǎn)值倍數(shù)測算方法，征

購土地的補償價格應參照城市土地的出讓價格計算，引入

市場機制，充分發(fā)揮市場在農(nóng)用地征用中的調(diào)節(jié)作用；三是

不要只考慮對被征地塊的補償，還要考慮到由于征地所造

成的地塊細碎化和規(guī)模不經(jīng)濟等損失，還有給環(huán)境和生態(tài)

等帶來的問題都要考慮到，當然這些補償?shù)木唧w算法還有

待于進一步研究，但是這些因素不能不考慮。結(jié)語

要真正解決中國的農(nóng)民問題，關(guān)鍵在于土地問題的解

決，而解決土地問題的本質(zhì)是土地制度的改革。進行土地制

度改革是一件利國利民的大事，雖然在改革初期會有很多

不盡人意的地方，但是只要不斷認真研究、嘗試，多借鑒國

外的一些先進經(jīng)驗，一定會走出一條適合中國國情，具有中

國特色的土地管理制度道路來。

參考文獻

[1] 黃田園.現(xiàn)行農(nóng)村征地制度的缺陷及改革取向[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2004（6）：34-36.[2] 姚從容.城市化進程中的失地農(nóng)民———制度安排與利益沖突[J].人

口與經(jīng)濟，2006（3）：61-66.[2]劉福海、朱啟臻.中國農(nóng)村土地制度研究 [M].北京：中國農(nóng)業(yè)大學出版社，2006.[3]張曙光.尊重農(nóng)民對土地制度的創(chuàng)新 [N].中國經(jīng)濟導報, 2007-9-17.[4]錢忠好.農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)認知、土地征用意愿與征地制度改革 [J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2007年第1期

[5]蔣省

三、劉守英.改革土地制度，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展 [J].綠葉, 2007年第10期.

第二篇：城市土地使用制度改革

(一)明晰土地產(chǎn)權(quán) ,加快物權(quán)立法 ,健全和創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)法律制度.明確土地產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)有的《土地管理法 》 規(guī)定:中央人民政府即國務院是國有土地的惟一產(chǎn)權(quán)代表 ,包括城市土地在內(nèi) ,任何一級地方政府均非國有土地的產(chǎn)權(quán)代表。就國有企業(yè)而言 ,尤其要明晰土地產(chǎn)權(quán) ,其產(chǎn)權(quán)權(quán)能主要有出讓土地使用權(quán)、土地使用權(quán)作價入股權(quán)、賃土地使用權(quán)、授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)、劃撥土地使用權(quán)等。.要加快物權(quán)立法 ,以確認和保護各種新的物權(quán)。城市土地開發(fā)的立體化發(fā)展必將涉及土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)和土地處分權(quán)(細分為出讓權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)租權(quán)、回收權(quán)、擔保權(quán)、典權(quán)、入股權(quán)、贈與權(quán)及互換權(quán)等)諸權(quán)利。面對產(chǎn)權(quán) 界定不清帶來的種種問題 ,筆者認為應以土地權(quán)利為核心、以物權(quán)理論為基礎來設計土地產(chǎn)權(quán)制度是比較理想的選擇 ,這樣產(chǎn)權(quán)界定較為清楚。故亟需加快物權(quán)立法步伐 ,保障和創(chuàng)新我國的土地產(chǎn)權(quán)法律制度。

(二)規(guī)范土地市場管理 ,優(yōu)化土地資源配置.要打破政府對土地一級市場的壟斷 ,切實推行土地有償使用制度。要改革土地供給的行政性審批制度 ,擴大土地的市場化配置范圍。地方政府及土地行政部門應該加大土地有償使用力度 ,杜絕劃撥用地經(jīng)旁門左道非法入市 ,采用年租制在內(nèi)的多種有償使用方式 ,使土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到全面體現(xiàn) ,把隱形土地市場造成的國有土地收益流失降低到最小范圍。2.嚴格土地使用權(quán)出讓制度 ,實行土地出讓金分期收取制度。土地出讓范圍要嚴格依法律規(guī)定執(zhí)行 ,盡量減少劃撥供地;經(jīng)營性用地的土地出讓方式要繼續(xù)推行“ 招拍掛 ” ,促使地價的市場形成機制和市場環(huán)境不斷完善;土地出讓金要按國家政策和規(guī)定標準收取 ,不能隨意減免 ,并向社會公開土地出讓的真實情況 ,接受社會監(jiān)督。為了地方政府的長遠發(fā)展 ,應實行土地出讓金分期收取制度。例如 ,某市批租土地收入了 3 000萬元 ,土地使用年限是 50 年。那么 ,這筆錢不能全由當期政府支配使用 ,而應統(tǒng)一上交國庫 ,再由中央財政按均分 ,每年撥付的資金是可以 60萬元 ,專項用于城市建設。這樣 ,不論由誰批租土地得的錢 ,土地出讓期限內(nèi)的收益都相同。如此可遏制地方政府急功近利的短期沖動。.建立科學的地價評估制度 ,限定拍賣出讓的使用范圍。要提高評估從業(yè)人員的素質(zhì) ,打破土地部門壟斷狀況 ,吸收各界精英參與評估 ,過多、過濫地發(fā)放土地評估師證書有損評估質(zhì)量。要完善地價評估體系 ,城市基準地價必須定期修編,保持價格的現(xiàn)實性、連續(xù)性;宗地地價要重視土地微觀區(qū)位的細微差別。同時 ,針對深圳、上海、江蘇、浙江等房地產(chǎn)發(fā)達地區(qū)地價、房價總體偏高的實情 ,筆者以為 ,應進一步用地方立法形式具體細化土地以招標或拍賣方式出讓的不同適用范圍 ,目的在于防止拍賣所致的高地價秧及房價。法規(guī)可以規(guī)定:閑置的存量土地、進入司法執(zhí)行程序用以抵債的土地,宜采用拍賣方式為之;而一般熟地的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓則應以招標方式為之。.完善劃撥土地使用權(quán)入市管理 ,探索集體土地使用權(quán)入市問題。首先 ,要建立劃撥土地使用權(quán)入市許可制度 ,劃撥土地進入流通時 ,必須得到所在地人民政府批準 ,取得許可后才有資格交易 ,這樣能使地方政府控制當?shù)氐墓┑乜偭?,有效抑制房地產(chǎn)投機。劃撥土地成交時 ,原土地使用者不應享受全部地價之利 ,應當從中分離出一部分作為出讓金向政府繳納。其次 ,在一定范圍和特定條件下 ,政府應承認和允許集體土地流轉(zhuǎn) ,并采用相應措施對之加以監(jiān)管。據(jù)《南方日報 》 報道 ,廣東省將于 2005年10月 1日起允許農(nóng)村集體建設用地入市[ 7 ]。.健全土地收購儲備制度 ,改革城市土地租稅費體系。其一 ,建立土地收購、儲備制度的主要作用是調(diào)節(jié)土地供需總量 ,即在市場低迷時,吃進部分土地 ,增加土地的需求總量;在市場上揚時 ,于計劃之外釋放部分土地 ,擴大土地供給。因此 ,土地收購、儲備制度是土地市場的穩(wěn)定器。從上海等城市數(shù)年的運作來看 ,土地儲備機制建立后 ,政府可以更好地

運用經(jīng)濟的、行政的、法律的運作機制 ,將分散狀態(tài)的土地使用權(quán)逐步歸集于“ 土地儲

備庫 ” ,根據(jù)城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展需要及土地供應計劃 ,對經(jīng)營性土地的供應數(shù)量、結(jié)構(gòu)、布局、價格、時間等進行有效控制 ,做到定性、定量、定位、定時供應土地 ,達到城市土地利用的最優(yōu)化。其二 ,要切實發(fā)揮租稅對國有土地資源配置的杠桿作用。我國目前城市土地租稅費體系混亂龐雜 ,致使大量土地收益流失。對其改革的總體思路是“明租正稅、優(yōu)化結(jié)構(gòu) ” :一是明確國家作為國有土地惟一主體的管理職能與所有權(quán)能 ,正確界定租稅費內(nèi)涵 ,科學設定租稅費種類與體地收益分配關(guān)系;三是嚴格租稅征管 ,規(guī)范土地市場和調(diào)節(jié)土地資源配置;四是租稅的設定和征管要同整個國家經(jīng)濟發(fā)展狀況相適應 ,要充分考慮納稅義務人的承受力[ 8 ]。

(三)轉(zhuǎn)換政府職能 ,健全土地法律責任制度首先 ,按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制和落實 科學發(fā)展觀的要求 ,中央與地方政府應當分別正確履行政府職能。中央政府主要履行全局性的宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務職責 ,后者則主要行使地方性市場監(jiān)督、社會管理和公共服務職責 ,并貫徹統(tǒng)一的國家宏觀調(diào)節(jié)政策。其次 ,堅持依法治國、依法行政的土地管理原則。加快國土資源立法 ,推進國土資源行政工作法制化與程序化 ,建立權(quán)力制約機制 ,強化國土資源的行政執(zhí)法及其執(zhí)法監(jiān)督職能。對國土資源特別是土地等重要的資源必須實行最嚴格的保護措施 ,必須有廉潔的工作人員 ,建立相對獨立、具有權(quán)威的國土 資源執(zhí)法監(jiān)察體系。在按法律規(guī)定行使權(quán)力的同時 ,必須規(guī)定相應的責任 ,規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權(quán)力的行使 ,防止權(quán)力濫用。行政審批權(quán)應大幅度減少 ,行政過錯責任者要受到追究。增強服務意識 ,提高工作效率。辦事要有時限 ,受理申請要實行窗口辦文 ,防止人為延宕和違規(guī)操作。在規(guī)定公民、法人和其他組織的義務時 ,應當明確其相應權(quán)利 ,并予以切實保障。

第三篇：我國城市土地使用制度存在問題分析

我國城市土地使用制度存在問題分析

[摘要] 政府既是規(guī)則的制訂者、執(zhí)行者，又是市場的管理者和交易者，對政府行為缺乏有效監(jiān)督和制約，乃是我國土地資源流失與失控的深層次原因。應以土地權(quán)利為核心，以物權(quán)理論為基礎來構(gòu)建、創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度，健全土地法律責任制度。

[關(guān)鍵詞] 土地使用制度；土地使用權(quán)；土地市場；城市土地

隨著改革開放的持續(xù)深入，我國目前土地使用制度中的深層次問題不斷顯露，在一定程度上阻礙了改革的深化。因此在堅持基本國策和深化土地使用制度改革的基礎上制定一整套符合經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展之需的政策尤其重要，此乃發(fā)展我國社會主義市場經(jīng)濟、構(gòu)建和諧社會的客觀要求。

一、我國城市土地市場運行中的主要問題以及原因

(一)土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)單一。

長期以來，城市土地到底屬于哪級政府所有或由多級政府分享，現(xiàn)有法律未作明確界定；土地使用權(quán)的有償出讓和劃撥之間界線模糊。大量應以出讓方式取得的土地轉(zhuǎn)而通過劃撥方式流入市場，使得國家土地收益大量流失；國有土地和農(nóng)村集體土地兩種土地所有權(quán)不對等，法律規(guī)定只有國有土地才能直接入市，集體土地惟有通過國家征用變成國有后方可入市。國家在法律上和名義上壟斷了土地供應。

(二)土地市場機制欠成熟。

劃撥土地入市地價偏低。按照我國現(xiàn)行土地使用制度，劃撥土地使用權(quán)入市必須向市縣政府繳納不低于標定地價30％的出讓金，從

各地實際運作來看，達到40％的地方甚少，一般都低于40％。因而為了少繳或不繳出讓金難免形成“隱形土地市場”，造成大量國有資產(chǎn)流失，加劇了社會分配不公的矛盾。其次，協(xié)議出止土地比重過高；租稅費體系龐雜、杠桿功能失調(diào)；城市土地市場供需矛盾突出等問題相當突出。城市化進程的加快使各項設施用地、交通用地和旅游用地等需要量迅速增加，造成耕地銳減

第四篇：中國城市土地使用制度改革

中國城市土地使用制度改革

我國傳統(tǒng)城市土地使用制度是一種對土地實行行政劃撥，無償無期限使用，禁止土地使用者轉(zhuǎn)讓土地的制度。其基本特征就在于:一是行政劃撥，二是無償無限便用，三是禁止轉(zhuǎn)讓。

行政劃撥是指土地由政府有關(guān)主管部門調(diào)撥使用，具體包括兩個方面:一是土地使用者如果需要土地，不是通過市場購買或租賃獲得，而是按照一定的建設用地程度，首先申請建設項目，待有關(guān)部門批準后，再持有關(guān)批準文件向土地管理部門提出用地申請，經(jīng)審查批準后.，由土地管理部門無償撥給。二是國家因經(jīng)濟、文化、國防建設或舉辦社會公共事業(yè).如果齋要土地使用者其時正在使用的土地，不是通過購買或租賃方式取得，而是運用政府行政手段無償調(diào)撥。無償無期限使用是指土地使用者從政府得到用地時不支付地價，在使用土地過程中也不繳納地租或土地使用費。同時國家在將土地劃撥給土地使用者時，也沒有具體規(guī)定明確的土地使用期限。除非基于國家利益需要由新的使用者使用該土地，否則原來的使用者可以無限期地占用。禁止轉(zhuǎn)讓是指原有土地使用制度下禁止土地使用者以買賣、出租、抵押、贈與、交換、典當?shù)冉灰追绞綄⑼恋剞D(zhuǎn)移給其他單位或個人使用。

經(jīng)過建國以后長期的實踐，上述城市土地使用制度的弊端日益明顯，主要表現(xiàn)在，一是不利于土地資源的合理配里和高效率使用，二是不利于城市經(jīng)濟發(fā)展和城市建設資金的良性循環(huán)，三是不利于準確評價企業(yè)的實際經(jīng)營效果，由于無需考慮用地成本，企業(yè)和事業(yè)單位土地浪費嚴重。改革開放以后，這種土地使用制度更加顯得不適應，從20世紀80年代開始逐漸對城市土地使用制度進行改革。大致經(jīng)過如下幾個階段:

(一)征收土地使用費

1982年，深圳開始按城市土地的不同等級向其使用者征收不同標準的使用費，全國不少城市從1984年開始也陸續(xù)采取這種做法。例如，上海市政府根據(jù)1979年全國人大通過的(中外合資經(jīng)營企業(yè)法)及以后全國人大、國務院頒布的中外合作、合資和外資企業(yè)法律、法規(guī)對三資企業(yè)征收場地使用費或土地使用費的規(guī)定，組織有關(guān)部門對土地有償使用的收費形式、方法和土地用途、等級標準進行了專題調(diào)查研究。在此基礎上，依照國家有關(guān)法律、法規(guī)制定了《上海市中外合資經(jīng)營企業(yè)土地使用管理辦法》，規(guī)定凡外商投資企業(yè)利用中方原有的房屋土地，新征用(使用)、劃撥的土地，租贊的房屋場地舉辦合資、獨資企業(yè)，均必須繳納土地使用費，并對土地使用費收取標準、適用范圍、操作程序、調(diào)整方式等作了一系列規(guī)定。該辦法將全市土地按用途和位置分為6類10級，土地使用費按不同的土地用途和等級收取，每年每平方米最高為人民幣100元，最低為人民 幣0.5元;土地使用費標準的調(diào)整間隔期不少于3年，每次調(diào)整幅度不超過標準的30%。依據(jù)這一辦法，上海從1986年11月起對外商投資企業(yè)開征土地使用費，在土地有償使用方面跨出了歷史性的第一步。

土地使用費系指使用土地資源的費用，不包括征地拆遷安置費用和基礎設施建設費用。隨著上海城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和大規(guī)模的城市基礎設施建設石用地性質(zhì)的分類設置和地段等級的定位與實際情況不盡一致的矛盾日益突出，并且與物價指數(shù)的升幅不相協(xié)調(diào)，表現(xiàn)在土地使用費偏低，同土地出讓價格的差距拉大。為了保護土地所有者和土地使用者的合法權(quán)益，適時、合理地調(diào)整土地使用的征收標準，有利于優(yōu)化城市土地使用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，真正體現(xiàn)土地

資產(chǎn)的使用價值，因此，經(jīng)上海市政府批準先后于1991年7月和1995年7月

兩次對土地使用費標準、用地性質(zhì)和土地等級進行了調(diào)整。調(diào)整后的用地性質(zhì)，分為商業(yè)、金融、旅館、綜合、辦公、娛樂，工業(yè)、倉儲、交通、居住(商品房)、教育、科技、衛(wèi)生、體育、文化，種植、養(yǎng)殖等幾類，土地等級分為10級。每年每平方米最高收費標準調(diào)整至人民幣170元，最低收費標準仍保持人民幣0.5元不變。

1988年9月27日，國務院發(fā)布了(中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例)、規(guī)定從1988年11月1日起實施，將土地使用費改為征收土地使用稅。

(二)實行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓

對外商投資企業(yè)開征土地使用費以后，不少外商反映，土地使用權(quán)不能用來抵押，也不能轉(zhuǎn)讓，對資金周轉(zhuǎn)不利，希望政府能將土地賣給他們。這是一個涉及我國土地制度和如何更有利于吸收外資的重要問題。1987年下半年深圳率先進行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點，國家出讓土地使用權(quán)并允許進行土地使用權(quán)抵押。1987年12月經(jīng)國務院審定批準，上海市政府頒布了(上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》，其要點是:土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，由市政府將國有土地以指定的地塊、年限、用途和其他條件，供土地使用權(quán)受讓人開發(fā)經(jīng)營，由土地受讓人支付土地使用權(quán)出讓金;土地使用權(quán)受讓人可以按規(guī)定將土地使用權(quán)再行轉(zhuǎn)讓。

1988年3月22日，上海召開土地使用權(quán)有償出讓發(fā)布會，將一塊位于虹橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)，面積為12 900平方米，可用于酒店、辦公樓、住宅用途的土地，以出讓50年使用權(quán)的方式首次公開向國內(nèi)外招標。試點工作按照國際慣例進行，通過公告、投標指引、投標、決標和評標委員會審定。來自日本、美國、中國香港的6家企業(yè)參與投標，結(jié)果日本孫氏企業(yè)有限公司以2 805萬美元的出讓金中標，并于1988年8月8日簽約。土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓極大地推動了土地使用制度改革，主要表現(xiàn)在:一是土地使用權(quán)作為特殊商品進人流通領域，探索了一條“以地生財”的新途徑。二是按市場機制配置土地，沖破了舊的用地模式，使社會經(jīng)濟發(fā)展凝聚在城市土地上的巨大能量得以釋放。三是完善了各級政府在房地產(chǎn)市場中的主導地位。土地使用權(quán)出讓由政府壟斷，政府除了有法律授予的司法管轄權(quán)、行政管理權(quán)以外，更多地從土地所有者的經(jīng)濟地位出發(fā)，用經(jīng)濟的手段、方法調(diào)控房地產(chǎn)經(jīng)濟活動。四是土地使用權(quán)可以按國際慣例流通，如抵押、轉(zhuǎn)讓等，不但符合商品經(jīng)濟和房地產(chǎn)市場發(fā)展的規(guī)律和需要，而且加快了上海房地產(chǎn)市揚的培育和健康發(fā)展。1988年至1991年底，上海共批租土地12幅，面積980方平方米，批租土地上建造的各類商品房只限于外商投資企業(yè)自用或向境外的企業(yè)和個人銷售，初步形成了外銷的土地一級市場。

1992年初，鄧小平南方重要談話發(fā)表以后，上海擴大開放‘加大對外招商力度，并在城市建設、管理體制上實行“兩級政府、兩級管理”，調(diào)動了市、區(qū)(縣)兩級政府的積極性。外商看好上海市場并紛至沓來，土地批租出現(xiàn)了前所未有的好勢頭。1992年上海批租地塊幅數(shù)猛增，全年批租土地205幅，面積2071.5萬平方米，分別是前4年的17倍和2.1倍。其中市區(qū)舊區(qū)改造地塊91幅，面積達90萬平方米。1993年是上海土地批租面積最多的一年。全年批租土地244幅，面積4 914.93萬平方米。批租用地結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，花園別墅用地明顯下降。工業(yè)用地上升較快。1994年是上海批租地塊幅數(shù)最多的一年。全年批租土地455幅，面積1 568萬平方米。其中郊區(qū)縣批租土地261幅，面積795.03萬平方米，分別占57.4%與50.7%，呈上升趨勢。1995年土地批租勢頭有所回落，全年批租土地

258幅，面積640.3萬平方米，但用地結(jié)構(gòu)趨向合理，工業(yè)用地比重明顯上升，占到62.4%。自1988年第一幅土地批租至200(，年底，上海市出讓外銷地塊2 282幅，土地面積12366.74公頃。

1995年I月I日起，上海加大土地使用制度改革的力度，規(guī)定新增的商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務業(yè)、商品房等內(nèi)資六類用地、原用地改變?yōu)榱愑玫匾约艾F(xiàn)有建筑物改變?yōu)榱愑猛镜?，都必須通過土地出讓取得土地使用權(quán)。土地出讓金按外資內(nèi)銷地塊的出讓金標準計算，同時規(guī)定花園住宅、高標準內(nèi)銷商品房(僑匯房)轉(zhuǎn)讓均須補交土地出讓金。內(nèi)資六類用地的開發(fā)只限于內(nèi)銷，轉(zhuǎn)作外銷時應按批租地價補交出讓金。把內(nèi)資六類項目用地納人土地有償使用的軌道，標志著土地使用權(quán)出讓從外資企業(yè)擴展到內(nèi)資企業(yè)，擴大了土地有償使用的頂蓋面。同年，為優(yōu)化國有工商企業(yè)生產(chǎn)要素的配置和中心城區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)，上海開展盤活工商企業(yè)國有房地產(chǎn)試點。其思路是把國有工商企業(yè)使用的土地以內(nèi)部轉(zhuǎn)賬的方式出讓給工商企業(yè)集團，將價值顯化后的土地資產(chǎn)注人企業(yè)集團的總資產(chǎn)，納人國有資產(chǎn)考核，降低企業(yè)的資產(chǎn)負債率，促進現(xiàn)代企業(yè)制度改革，調(diào)動企業(yè)集團通過聯(lián)營、人股、置換、重組等多種形式盤活土地存量的積極性，鼓勵市中心區(qū)域內(nèi)的工業(yè)企業(yè)按規(guī)劃要求向近郊或郊縣工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)移。這是上海將內(nèi)資存量土地納人土地有償使用軌道所采取的特殊政策，進一步深化了土地使用制度改革。

(三)修改憲法和土地管理法，制定全國性土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條件

1986年6月公布的(中華人民共和國土地管理法)規(guī)定了土地不得出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。1987年以后，土地使用制度改革逐漸深人人心，土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的相關(guān)內(nèi)容也出現(xiàn)在各類重要文件中。1988年4月和12月，憲法和土地管理法分別進行了修改，將原來不得出租和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定修改為“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

1990年5月19日，國務院發(fā)布了(中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土·地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問題進行了明確的規(guī)定。1994年7月5日全國人大常委會通過了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，明確規(guī)定了“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題進一步加以明確。

更多相關(guān)資料：http://http://

第五篇：我國土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策思考

我國土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策思考

內(nèi)容摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也是化解“三農(nóng)”難題的有效途徑。然而在實踐中，現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在諸多問題，如政府角色定位問題、農(nóng)民的利益保障問題及社會化服務體系不健全問題等等，本文對現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革中存在的問題進行總結(jié)并深入分析原因，在此基礎上為進一步完善土地流轉(zhuǎn)機制提供政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地改革 土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。積極推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革，對落實農(nóng)村土地政策、實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、拓寬農(nóng)民增收渠道均能起到積極作用。但是，由于土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革深入發(fā)展的新事物，近幾年各地在土地流轉(zhuǎn)實踐過程中也出現(xiàn)了很多亟待解決的問題，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進行，因此，正確分析當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，處理好各種主體的利益關(guān)系，研究制定有效的政策措施，意義重大。

一、當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的突出問題

（一）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

目前很多地方土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶間自發(fā)進行的，部分農(nóng)民法律意識淡薄，采取口頭協(xié)議進行土地流轉(zhuǎn)的仍然占很大比例，如在濟源市被調(diào)查的117個農(nóng)戶中，沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)書面協(xié)議的占78.4%，其中，既無書面協(xié)議又無口頭約定的占10.8%；而經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機關(guān)登記、備案或簽證及公證機關(guān)公證后流轉(zhuǎn)的土地更少。在一些地方即便雙方簽訂了書面協(xié)議，但也存在手續(xù)不規(guī)范條款不完備等問題，“對雙方的權(quán)利義務及違約責任沒有明確的規(guī)定，一旦出現(xiàn)糾紛無法追究責任，而且缺少土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估機構(gòu)，對于農(nóng)村流轉(zhuǎn)地價的評定缺乏科學合理的標準，導致農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的隨意性和無序性”1。

（二）土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的利益缺乏保障

一是強制流轉(zhuǎn)違背了農(nóng)民意愿。個別地區(qū)沒有認識到土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，在工作中還存在“錯位、越位”現(xiàn)象，在土地流轉(zhuǎn)問題上，采取“一刀切”的簡單化操作方式，嚴重損害了農(nóng)民的利益。二是土地流轉(zhuǎn)缺乏對農(nóng)民利益的保護機制。在土地流轉(zhuǎn)前，缺乏對種植大戶和企業(yè)業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查與評估的市場。在筆者調(diào)研的市縣中，無論是政府推動還是自發(fā)進行的土地流轉(zhuǎn)，對承租方農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格都沒有進行嚴格審查，更沒有讓承租方交納經(jīng)營風險保證金。在土地流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)業(yè)主一旦經(jīng)營上出現(xiàn)失誤，無法履約，常常給參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶造成巨大的經(jīng)濟損失，而且沒有有效的補償辦法，風險由農(nóng)民和政 1劉啟營.新形勢下健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的路徑分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2009（4）府承擔。三是農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長機制。在流轉(zhuǎn)合同的約定上，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般是一定不變，流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整租金，流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟的不斷發(fā)展得到相應增長。

（三）土地流轉(zhuǎn)市場機制及社會化服務體系不完善

一方面，當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化運作機制還沒有完全建立，大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，土地供需失衡，影響了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置，限制了土地流轉(zhuǎn)區(qū)域范圍，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進行。另一方面，目前很多地方針對土地流轉(zhuǎn)尚未建立完善的資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、土地投資機構(gòu)、土地保險機構(gòu)等，制約了土地交易市場的發(fā)育及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的健康、有序進行。

（四）土地流轉(zhuǎn)管理不健全

目前對土地流轉(zhuǎn)的管理，從上到下的農(nóng)業(yè)行政部門沒有具體的實施細則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，有些地方土地流轉(zhuǎn)主管部門雖然制定有規(guī)范的操作規(guī)程和土地流轉(zhuǎn)合同文書格式，但缺乏完整的政策體系，缺乏現(xiàn)代化的工作手段，在個別地方土地流轉(zhuǎn)仍然處于自發(fā)無序的狀態(tài)，糾紛隱患較多。一些地方還沒有統(tǒng)一規(guī)范的土地承包和流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)管理體制不順，職責不明，流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管，流轉(zhuǎn)糾紛無人受理，農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害。管理的無序或缺位導致有些地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中，存在著隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象，這對國家的糧食安全也造成隱患。

二、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因分析

（一）政府角色定位不明晰

政府的指導是幫助集體土地健康、有序流轉(zhuǎn)的保障。在一些地方，部分基層政府和部門角色定位不準，認識錯位，普遍把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當成流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟行為，沒有認識到其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的重大意義，對有利的流轉(zhuǎn)模式不加以鼓勵和推廣，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的態(tài)度。同時沒有科學制定流轉(zhuǎn)后農(nóng)民出路的規(guī)劃，對可能出現(xiàn)的問題沒有做好應急處理預案，提供服務，化解矛盾。集體土地流轉(zhuǎn)是一種市場行為，如果基層行政組織，違背農(nóng)民的意愿而強行流轉(zhuǎn)，這將為社會埋下許多隱患，甚至危及整個社會的穩(wěn)定。所以政府應在尊重農(nóng)民意愿的基礎上積極引導，搞好規(guī)劃、提高服務，在集體土地流轉(zhuǎn)中做好服務員、裁判員的角色2。

（二）農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強烈

分析當前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，存在農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強烈的現(xiàn)象。究其原因如下： 2葉桂英.淺談集體土地流轉(zhuǎn)中的政府角色[N].中國國土資源報，2009-12-11 首先，農(nóng)村社會保障體系不健全，失地農(nóng)民缺乏生存保障。對于絕大多數(shù)農(nóng)民來講，主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養(yǎng)老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障, “有些農(nóng)民即使轉(zhuǎn)移到了二、三產(chǎn)業(yè)，由于失業(yè)的風險和收入的不確定性，他們?nèi)园淹恋刈鳛樽詈蟮耐寺?，寧肯粗放?jīng)營，甚至不惜拋荒棄耕，也不愿意轉(zhuǎn)移出讓”3。其次，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)的速度應該與工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位增加的速度與城市基礎設施容納的程度相適應”4，當前，城鎮(zhèn)化速度慢與城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力能力不足導致農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)不暢，不愿放棄土地。第三，部分土地轉(zhuǎn)出收益吸引力不大，尤其是一系列惠農(nóng)政策的出臺和新農(nóng)村建設的實施提高了農(nóng)民對土地價值的預期，致使流轉(zhuǎn)意愿不強烈。

（三）土地流轉(zhuǎn)后資金與技術(shù)支持不足

土地流轉(zhuǎn)后，要實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營，必須進行資金投入和技術(shù)支持。經(jīng)營者開發(fā)資金匱乏，是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。一些經(jīng)營者大面積承包土地后從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)，后續(xù)發(fā)展中需要較大的資金投入，由于融資渠道少，致使部分經(jīng)營者在土地開發(fā)上存在嚴重的資金困難，規(guī)模難以擴大，效益難以提高。從科技層面講，土地流轉(zhuǎn)的意義在于土地流轉(zhuǎn)以后，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，精耕細作，達到高產(chǎn)高效。而一些承包大戶由于缺乏相關(guān)技術(shù)支持，只能搞粗放的規(guī)?；?，不僅無法提高效益，而且對土地資源也造成一種浪費。所有這些不僅阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也使一部分有承包能力和意向的經(jīng)營主體不斷觀望、徘徊，或者承包土地后另做他用，失去了土地流轉(zhuǎn)的本來意義。

（四）土地分戶經(jīng)營的分散性、隨意性與土地流轉(zhuǎn)的計劃性、規(guī)模性之間存在矛盾

土地流轉(zhuǎn)的目的是優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)土地規(guī)?；⒓s化效益，而第二輪土地延包實行的是“耕者皆有田”政策，不僅土地分戶經(jīng)營，而且農(nóng)戶在這種嚴重分散的土地上還要種植從糧食到飼料、蔬菜等幾乎家庭所需的全部作物，這就進一步加重了土地的分散程度，形成了分散、細碎、小規(guī)模的土地經(jīng)營方式，難以實現(xiàn)土地成片集中流轉(zhuǎn)。而且業(yè)主在實施土地規(guī)模流轉(zhuǎn)時，往往因為一戶或幾戶承包戶沒有談妥，而使土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)難產(chǎn)，制約了規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。同時，一些地方農(nóng)田水利基礎設施較差，尤其是丘陵山區(qū)，地塊小且不平整，水、電、路建設滯后，集中連片流轉(zhuǎn)難度大，不利于規(guī)模經(jīng)營和大型機械作業(yè)，阻礙了土地的規(guī)?；?jīng)營。

三、推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康進行的對策思考

（一）逐步建立因地制宜的土地流轉(zhuǎn)制度

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，要因地制宜，切實把握“適度”兩個字。首先，必須 34郭江平.農(nóng)村土地市場發(fā)育障礙及對策研究[J].湖北大學學報：哲學社會科學版，2004，31（1）夏先鵬.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的發(fā)展機遇與風險[J].中國新農(nóng)村法制建設研究，2009，9 始終堅持依法自愿有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)原則，不能盲目跟風推進，以行政手段推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。對于政府和村級組織來說，只能是進行政策導向，創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境，加強服務管理。其次，要把握規(guī)模的“適度”。適度規(guī)模經(jīng)營就是生產(chǎn)規(guī)模要與生產(chǎn)單位的生產(chǎn)能力相適應，不能一味追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，生產(chǎn)能力卻達不到，反而導致粗放經(jīng)營，甚至拋荒，浪費了土地資源，違背了中央進一步完善農(nóng)村土地管理制度的初衷。第三，要根據(jù)各地具體的自然條件、經(jīng)濟基礎和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平制定不同的土地流轉(zhuǎn)制度。經(jīng)濟發(fā)展較為薄弱或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民對土地的依賴性仍然很強，而在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達、經(jīng)濟實力雄厚的地區(qū)，農(nóng)民對土地的依賴性日益減弱，充分利用土地使之增值的要求越來越高，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)方式的多樣化的需求也越來越高。所以要根據(jù)各地實際情況，切實制定有效的措施，積極引導村、社及農(nóng)民群眾在自愿、有償?shù)那疤嵯麻_展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)工作，認真解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作中的新情況、新問題。

（二）積極培育規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)市場

推進土地流轉(zhuǎn)，就要積極培育土地流轉(zhuǎn)市場，建立嚴格而規(guī)范的配套制度和措施。一是健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務平臺，要建立和完善縣一級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務站、村級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務組的三級中介服務網(wǎng)絡，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息庫，開展信息咨詢、評估、協(xié)辦手續(xù)等服務。二是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡，使廣大農(nóng)戶和有意投資農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者能及時、準確獲取可靠信息，溝通市場供需雙方的相互聯(lián)系，切實解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不暢、配置不佳的問題。三是建立科學的土地流轉(zhuǎn)價格形成和指導機制?！案鶕?jù)市場供求、宏觀經(jīng)濟運行狀況和土地受讓方的投資變化，在研究受讓方承受能力的情況下，適時進行流轉(zhuǎn)價格的調(diào)整，以便更好地反映土地的動態(tài)價值變化”，5從而建立健全農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益增長機制，保障農(nóng)民收益能隨經(jīng)濟的不斷發(fā)展得到相應增長。

（三）深入強化土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理

各級基層黨委、政府要加強土地流轉(zhuǎn)管理，特別要處理好土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與保護基本農(nóng)田的關(guān)系，處理好土地開發(fā)與保護群眾權(quán)益的關(guān)系。把各種流轉(zhuǎn)方式納入規(guī)范化管理，確保交易雙方權(quán)利和義務明晰。要切實做好農(nóng)地確權(quán)、登記、頒證工作，明確農(nóng)戶在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓中的主體地位，禁止村級組織代替農(nóng)戶或超越農(nóng)戶對外簽訂流轉(zhuǎn)合同，依法保障農(nóng)戶對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。同時，要制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序，提供規(guī)范格式的土地流轉(zhuǎn)合同文本，實行流轉(zhuǎn)合同登記備案制度，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。另外，還要加強宣傳和監(jiān)督，杜絕土地流轉(zhuǎn)過程中隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象。

（四）加快發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營主體

5王春超,李兆能.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的困境:來自湖北的農(nóng)戶調(diào)查[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2008(4).要有效地加快土地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是要多元化和多形式地創(chuàng)新能促進農(nóng)村生產(chǎn)力解放和提高的規(guī)模經(jīng)營主體。首先，設立土地流轉(zhuǎn)專項扶持資金和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育專項資金。獎勵、補貼、扶持土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，大力培育以家庭農(nóng)場和新型農(nóng)民專業(yè)合作社為主的規(guī)模經(jīng)營主體，努力形成“規(guī)?；彝ソ?jīng)營+農(nóng)民專業(yè)合作社”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。其次，加快構(gòu)建服務“三農(nóng)”的金融平臺，積極探索信貸支農(nóng)的重點，適度降低支農(nóng)信貸利率。加快農(nóng)業(yè)信用擔保體系建設，鼓勵行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)、合作社組建農(nóng)業(yè)信用擔保公司，并建議財政按實際擔保額給予一定的擔保風險補助。第三，加大技術(shù)支持，幫助規(guī)模經(jīng)營主體真正實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營，提高經(jīng)營效益，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，達到高產(chǎn)高效。

（五）建立健全土地流轉(zhuǎn)的配套保障機制

土地流轉(zhuǎn)的健康進行有賴于農(nóng)村配套保障機制的完善。農(nóng)業(yè)是高風險低收益的產(chǎn)業(yè)，不僅要受自然生物因素的影響，還要受社會經(jīng)濟因素的影響。因此，推動土地流轉(zhuǎn)，就必須建立健全農(nóng)業(yè)風險保障機制和多層次的農(nóng)村社會保障制度，增強農(nóng)業(yè)對自然災害等風險的緩沖能力，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，同時使廣大農(nóng)民醫(yī)療有保障，失業(yè)有保險，以解除農(nóng)民對土地轉(zhuǎn)讓后的后顧之憂，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。對于外出打工的農(nóng)民，應制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動就業(yè)制度，把農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)社會保障體系。加大對失地農(nóng)民的就業(yè)技術(shù)培訓，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，加速農(nóng)村剩余勞動力有序轉(zhuǎn)移，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，最大限度地發(fā)揮土地的市場要素功能，確保土地流轉(zhuǎn)能健康、有序、順利進行。

參考文獻：

1.劉啟營.新形勢下健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的路徑分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2009（4）2.葉桂英.淺談集體土地流轉(zhuǎn)中的政府角色[N].中國國土資源報，2009-12-11 3.郭江平.農(nóng)村土地市場發(fā)育障礙及對策研究[J].湖北大學學報：哲學社會科學版，2004，31（1）

4.夏先鵬.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的發(fā)展機遇與風險[J].中國新農(nóng)村法制建設研究，2009，9 5.王春超,李兆能.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的困境:來自湖北的農(nóng)戶調(diào)查[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2008(4).6.麻昌華，汪安亞.當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度中存在的問題及其成因分析[J].湖北民族學院學報(哲學社會科學版).2008.26(4)